A KORMÁNY …./2006. (… …) rendelete a Magyar Köztársaság által az Európai Unióhoz történő csatlakozást követően alkalmazandó munkaerőpiaci viszonosság és védintézkedés szabályairól szóló 93/2004. (IV. 27.) Korm. rendelet módosításáról A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (a továbbiakban: Flt.) 7. §-a (2) bekezdésének b) pontjában foglalt felhatalmazás alapján a Kormány a következőket rendeli el: 1. § A Magyar Köztársaság által az Európai Unióhoz történő csatlakozást követően alkalmazandó munkaerőpiaci viszonosság és védintézkedés szabályairól szóló 93/2004. (VI. 27.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 1.§-ának (2) bekezdése helyébe a következő bekezdés lép: (2) A 2-5.§ rendelkezéseit alkalmazni kell annak az államnak az állampolgárára és az állampolgár hozzátartozójára, amely nemzetközi szerződés alapján az Európai Unió tagállamaival azonos megítélés alá esik, vagy amely állam az Európai Unióval nemzetközi szerződésben állapodott meg a munkaerő szabad áramlásáról. 2. § A R. 1. számú melléklete helyébe e rendelet melléklete lép. 3. § Ez a rendelet 2006. május 1-jén lép hatályba.
Gyurcsány Ferenc
2
Melléklet a …/2006. (… …) Korm. rendelethez 1. számú melléklet a 93/2004. (IV. 27.) Korm. rendelethez A Magyar Köztársaság által alkalmazott viszonossági intézkedéssel érintett államok jegyzéke A 2.§ (2) bekezdés a) pontja szerinti országok: Ausztria Belgium Franciaország Görögország Hollandia Liechtenstein Luxemburg Németország Olaszország Svájc
A 2.§ (2) bekezdés b) pontja szerinti országok: Dánia Norvégia
3 Az előterjesztés részletes indokolása I. A Csatlakozási szerződés biztosította átmeneti időszak - közösségi jogi keret A Csatlakozási szerződés a munkaerő szabad áramlása fejezet alatt kétféle, jellegében és hatókörében lényegesen eltérő korlátozást tartalmaz. Egyrészt, lehetővé teszi, hogy a régi tagállamok meghatározott ideig és adott feltételek mellett korlátozzák az egyéni munkavállalók szabad mozgását (klasszikus munkavállalás). Másrészt, egyes tagállamoknak lehetőséget ad arra, hogy meghatározott szektorokban, meghatározott ideig korlátozzák a szolgáltatásnyújtás keretében megvalósuló munkavállalást (ez az ún. posting, azaz a kiküldetés, kirendelés, illetve kölcsönzés). Jelen előterjesztés – hasonlóan a viszonosság alkalmazásával összefüggő 2004. évi döntés megalapozását szolgáló előterjesztéshez – ez utóbbival nem foglalkozik. A klasszikus, egyéni munkavállalást tekintve, a Csatlakozási szerződés X. melléklete szerint a tagállamok legfeljebb hét évre (2+3+2 év bontásban) mentesülnek attól, hogy a közösségi jogot alkalmazzák, amely a magyar munkaerő korlátlan munkaerőpiacra való bejutását teszi/tenné lehetővé. Ez az átmeneti időszak lehetőséget nyújt a régi EU tagállamoknak, hogy a csatlakozást követő első két évben nemzeti jogukat és/vagy a hatályban lévő kétoldalú egyezményeiket alkalmazzák. A régi tagállamok ilyen korlátozást Málta és Ciprus kivételével a többi nyolc új tagállammal (továbbiakban EU8) szemben alkalmazhatnak. Amennyiben a két év lejárta előtt, azaz 2006. április 30-ig nem jelzi a tagállam, hogy a magyar állampolgárokkal (és hasonlóképpen, általában az EU8-ak állampolgáraival) szemben továbbra is fenn akar tartani a közösségi jogtól, azaz a szabad munkavállalástól eltérő szabályokat, úgy a harmadik évtől (2006. május 1-jétől) az adott ország és Magyarország (illetve az EU8-ak) viszonylatában automatikusan érvényesül a közösségi jog. Az ötödik év végét követően a hetedik év végéig a szabad munkavállalástól eltérő szabályokat csak akkor tarthatják fenn a régi tagállamok, ha igazolható, hogy a közösségi jog alkalmazása, azaz az új tagállamokból érkező munkavállalók korlátozásmentes beáramlása, súlyos munkaerőpiaci zavarokat okozna. A munkaerő szabad áramlásának korlátozására lehetőséget adó átmeneti időszak első szakasza tehát 2006. április 30-án lejár. A lejárat előtt a közösségi jog helyett nemzeti rezsimüket alkalmazó tagállamoknak nyilatkozniuk kell, hogy a következő, három éves szakaszban is fenntartják-e a korlátozó szabályozásukat. Amennyiben nem nyilatkoznak, akkor automatikusan érvényesül a munkaerő szabad áramlás joga. A Csatlakozási szerződésben rögzített átmeneti korlátozások alkalmazására az Európai Gazdasági Térség országainak is lehetősége van, amely lehetőséggel Izland, Liechtenstein és Norvégia egyaránt élt az elmúlt két évben. Ennek megfelelően ezen országoknak is 2006. április 30-ig kell bejelentést tenniük a Bizottság felé ezen rendelkezések fenntartásáról vagy feloldásáról.
4 A döntést minden EU tagállam és EGT ország önállóan, saját hatáskörében hozza meg. A döntést azonban segíti/segítheti az Európai Bizottság által e tárgyban készített jelentése1. Az Európai Bizottságot a Csatlakozási szerződés kötelezte az átmeneti időszak első két évének áttekintésére, a munkaerő-piaci mozgások elemzésére. A jelentés 2006. február 8-án jelent meg. A jelentés korrekt, kiegyensúlyozott képet adott az elmúlt két év tapasztalatairól (amint a később röviden összegezzük). Mindezek alapján az Európai Bizottság összességében nem látott/lát valós gazdasági indokot a korlátozások további fenntartására. Sajátos a Svájci Államszövetség esete, amelynek EU-val kötött szerződésének2 módosítása 2006. április 1-jével lépett hatályba az új tagállamok vonatkozásában3, amely Magyarország tekintetében is korlátozásokat tartalmaz – a Csatlakozási szerződéssel összhangban – a munkaerő szabad áramlására vonatkozóan. Ebből következően a viszonosság további alkalmazásának végiggondolása során most már a Svájci Államszövetségre is figyelemmel kell lenni. II. A hazai hatályos jogi keret A Csalakozási szerződés Magyarország számára lehetőséget ad arra, hogy: - amennyiben az átmeneti rendelkezések értelmében egy jelenlegi tagállam a nemzeti jogszabályokban vagy kétoldalú megállapodásokban foglalt rendelkezéseket alkalmazza, Magyarország az érintett tagállam vagy tagállamok vonatkozásában ezekkel egyenértékű rendelkezéseket tartson hatályban, azaz a viszonosság elvét követve járjon el (X. melléklet 10. bek.), továbbá - védintézkedést alkalmazzon a vele együtt csatlakozó országokkal szemben abban az esetben, ha a munkaerőpiacon fellépő zavarok komolyan veszélyeztetik az életszínvonalat vagy a foglalkoztatottságot egy adott régióban vagy egy adott szakma tekintetében (X. melléklet 7. és 11. bek. együtt olvasva). A hazai jogi szabályozásban a 2002. évi LIII. törvény egy általános liberalizáló, a csatlakozástól alkalmazandó rendelkezéssel egészítette ki a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvényt (a továbbiakban: Flt). Ez a szabály tartalmazza az EGT államok állampolgárai és hozzátartozói számára a magyar munkaerőpiac megnyitásának tényét, ugyanakkor a Csatlakozási szerződés keretei között felhatalmazást ad az eltérésre. Az Flt. 7. § (2) bekezdése szerint nincs szükség engedélyre az EGT állampolgárának és hozzátartozójának magyarországi munkavégzéséhez. Törvény, valamint kormányrendelet ettől 1
A Bizottság Közleménye Jelentés a 2003. évi csatlakozási szerződésben előírt átmeneti rendelkezések érvényesüléséről (a 2004. május 1. és 2006. április 30. közötti időszak), COM(2006) 2 Agreement of 21 June 1999 between the European Community and its Member States, of the one part, and the Swiss Confederation, of the other, on the free movement of persons. Hatálybalépés: 2002. június 1. 3 A Tanács 2006. február 27-i határozata az egyrészről az Európai Közösségek és tagállamai, másrészről a Svájci Államszövetség közötti, a személyek szabad mozgásáról szóló megállapodáshoz csatolt, a Cseh Köztársaságnak, az Észt Köztársaságnak, a Ciprusi Köztársaságnak, a Lett Köztársaságnak, a Litván Köztársaságnak, a Magyar Köztársaságnak, a Máltai Köztársaságnak, a Lengyel Köztársaságnak, a Szlovén Köztársaságnak és a Szlovák Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozása következtében. HL L89 2006.3.28. 28. o.
5 a Magyar Köztársaságnak és a vele az Európai Unióhoz azonos időpontban csatlakozó más államoknak a csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződés tartalmának megfelelően - eltérő szabályokat állapíthat meg. Az Flt. fenti tartalmú módosításával Magyarország - eleget tett a munkavállalók szabad mozgását biztosító közösségi jog átvétele kötelezettségének, illetve - megteremtette annak lehetőségét, hogy alacsonyabb szintű jogszabály a Csatlakozási szerződés keretei között eltérjen attól. Az eltérő szabályok megállapítására törvényben vagy kormányrendeletben van lehetőség. Az Flt. felhatalmazása alapján született 93/2004. (IV.27.) Korm. rendelet érvényesíti azt a politikai akaratot, miszerint Magyarország élni kíván mind a viszonosság alkalmazásának lehetőségével, mind a védintézkedés esetleges bevezetésével, s ehhez megteremti a szükséges információs bázist. A Korm. rendelet alapján Magyarország 2004. május 1. és 2006. április 30. között az alábbi viszonossági intézkedéseket alkalmazta a munkavállalási engedély kiadásánál: •
Általános eljárás: A munkavállaláshoz szükséges engedélyt a külföldiek magyarországi foglalkoztatására vonatkozó általános szabályok szerint kellett kiadni Ausztria, Belgium, Finnország, Franciaország, Görögország, Hollandia, Izland, Liechtenstein, Luxemburg, Németország, Olaszország, Portugália és Spanyolország munkavállalói és hozzátartozói részére.
•
Könnyített eljárás: A munkavállaláshoz szükséges engedélyt Dánia és Norvégia munkavállalói és hozzátartozói a munkaerő-piaci helyzet vizsgálata nélkül kapták meg.
•
Engedélymentes munkavállalás: Az Egyesült Királyságból, Írországból és Svédországból érkező munkavállalóknak és hozzátartozóiknak nem kellett munkavállalási engedélyt kiváltaniuk.
A Korm. rendelet a Magyarországgal együtt csatlakozott tagállamok munkavállalói és hozzátartozói esetében a foglalkoztatási viszony megkezdésekor regisztrációs kötelezettséget írt elő monitoring céllal. III. Az átmeneti időszak tagállami tapasztalatai Az átmeneti korlátozások első szakaszának végéhez közeledve az Európai Bizottság (és hasonlóképpen a maga eszközeivel a magyar kormány is) minden megtett annak érdekében, hogy minél részletesebb képet kapjon a munkavállalók régi-új tagállamok közötti, illetve az új tagállamokon belüli mozgásáról. A tendenciák egyértelműek, bár sok esetben korlátozottak a rendelkezésre álló munkaerő-piaci információk, illetve a tagállami statisztikai rendszerek a
6 mélyebb összehasonlításra nem alkalmasak. Az alábbiakban az általános trendeket és tapasztalatokat összegezzük. Az elmúlt két év munkaerőmozgásai alapján ma már egyértelműen állítható, hogy a három munkaerő-piaci liberalizációt megvalósító régi tagállam (Egyesült Királyság, Írország, Svédország) egyikében sem bizonyultak megalapozottnak a kelet-európai munkavállalók tömeges beáramlásával kapcsolatos félelmek. Az új tagállamokból érkező munkavállalók között a lengyel és litván állampolgárok száma volt a legnagyobb, a magyar munkavállalók számában enyhe növekedés volt ugyan tapasztalható, de számuk továbbra sem jelentős. A többi tagállamban – ahol éltek az átmeneti időszak korlátozó lehetőségével – szintén nem tapasztaltak számottevő növekedést a munkavállalók számának emelkedését illetően a csatlakozást követően. Általánosan elmondható az is, hogy nem a magyar munkavállalók képezték az új tagállamokból érkező munkavállalók nagy részét. A magyar mobil munkaerő célországainak továbbra is Ausztria és Németország számítanak a földrajzi közelség, a történelmi kapcsolatok és a nyelvismeret miatt. A csatlakozást követően azonban megnőtt az érdeklődés az Egyesült Királyság iránt, elsősorban az egészségügyi szakmában dolgozók körében. Az Európai Bizottság jelentése megállapította, hogy az új tagállamokból érkező munkavállalók száma nem jelentett veszélyt az uniós munkaerő-piacra, nem okozott sehol sem munkaerő-piaci zavarokat, nem szorította ki sehol sem a honos állampolgárokat. Az új tagállamok állampolgárai kiegészítő szerepet játszottak a munkaerő-piacon, s ezzel pozitívan járultak hozzá a gazdasági növekedéshez. A Bizottság jelentése hangsúlyozta, hogy nem volt kimutatható összefüggés a megvalósult munkaerőmozgások nagysága és az átmeneti korlátozások alkalmazása/a munkapiac megnyitása között. A megvalósult munkaerőmozgás „kereslet vezérelt” volt, amit jól jelzett a szezonális munka jelentős aránya is. Az új tagállamok polgárai legnagyobb létszámban az Egyesült Királyságban, Ausztriában és Írországban vállaltak munkát. Azonban ezekben a legnépszerűbbnek bizonyult országokban sem érte el az új tagállamokból érkezők aránya a helyi munkaképes korú lakosság 2 százalékát. Az Egyesült Királyságban ez az arány 0,4%, míg Írországban 1,9% volt. Ezen belül a magyar munkavállalók aránya az új tagállamokból érkezőknek csupán 3%-át adta. A Bizottság jelentése megállapította, hogy az új tagállamokból származó munkavállalók alkalmazása kedvező hatással volt a befogadó országok gazdaságára is. A Bizottság felhívta a munkavállalási engedélyezést alkalmazó tagállamok figyelmét arra, hogy a korlátozások további fenntartása elősegítheti a feketemunka elterjedését, valamint a klasszikus munkavállalási forma helyetti más formában történő munkavállalások elszaporodását. A jelentés továbbá figyelmeztetett arra is, hogy a korlátozások a munkaerő-piac keresleti és kínálati igényeivel ellentétes, torz szerkezetet hozhatnak létre.
7 A különböző forrásokból származó információkból, összességében úgy tűnik, hogy az egyéni munkavállalás a korlátozások ellenére (vagy éppen azok következtében) a vártnál jóval kevesebb problémát vetett fel. Feltételezhető, hogy a munkavállalás döntő többségében a vonatkozó jogszabályoknak megfelelően valósult meg. Több jogszabálysértési eset vált ismertté a szolgáltatásnyújtás keretében megvalósuló munkaerőmozgás területéről. Ennek feltételezhetően kettős oka van: a jogszabályi környezet jóval bonyolultabb, illetve a munkaerőmozgás korlátozása bizonyos mértékig „átterelte” a külföldiek munkavégzését ebbe a formába. IV. Átmeneti időszak magyar munkaerő-piaci tapasztalatai Magyarország munkaerő-piacán az elmúlt két év során lényegi változások nem következtek be sem a külföldiek munkavállalására vonatkozó kérelmek számában, sem a külföldi munkavállalók összetételében, amint az alábbiakban röviden összegzett adatok jelzik. A Foglalkoztatási Hivatal adatai alapján: • A csatlakozást megelőző évben, 2003-ban, összesen 57 383 munkavállalási engedélyt adtak ki külföldi állampolgároknak. Ebből 2526 munkavállaló az EU15 tagállamokból érkezett. • 2004. január 1. és december 31. között 64 695 munkavállalási engedélyt adtak ki külföldi állampolgárok számára a magyar hatóságok, ebből 2155-öt az EU15 tagállamok állampolgárainak. • 2005. január 1. és december 31. között kiadott munkavállalási engedélyek száma összesen 51 017 volt, amelyből 1981-et az EU15 tagállamok állampolgárainak bocsátottak ki. Az EU15 tagállamok munkavállalóinak érdeklődése tehát továbbra sem számottevő Magyarország iránt, sőt, számuk enyhe csökkenést mutat. A „12 hónapos igazolás”-sal, népszerű nevén, „zöld kártya” igazolással rendelkező külföldiek száma is viszonylag szerény: • 2004. május 1-jétől december 31-ig a kiadott igazolások száma 285 volt. • 2005 évben az igazolások száma kismértékben nőtt, száma összesen 331 volt. • Nem igényeltek zöldkártya igazolást sem 2004. május 1. - december 31. között, sem ezt követően 2005-ben a következő államok polgárai: Írország, Luxemburg, Svédország, Izland és Norvégia. • A létrejövő adatbázis az érintettek kérelmén alapul, így valószínűleg alulbecsli az igazolásra jogosult külföldiek számát. Az új tagállamok munkavállalói 2004. május 1-je után munkavállalási engedély nélkül foglalkoztathatóak. Számukról a regisztrációs adatbázis ad tájékoztatást: • A csatlakozást megelőző évben, 2003-ban, 6217 munkavállalási engedélyt adtak ki a magyar hatóságok a (későbbi) EU8-ak munkavállalóinak.
8 •
2004. május 1-jéig 3864 munkavállalási engedélyt adtak ki az új tagállamok állampolgárainak. • 2004. május 1-je és december 31. között 14 253 regisztrációt jegyeztek be a hatóságok, amelyek közül 10 298 volt érvényes 2004. december 31-én. • 2005. január 1. és december 31. között 18 907 főt regisztráltak, amelyek közül 15 954 volt érvényes az év végén. Mivel a regisztráltatás a munkáltató kötelessége, és annak elmulasztása 2006. január 1-jéig nem volt szankcionálva, a bejelentés nem minden esetben történt meg. Ennek következtében az adatbázis valószínűleg alábecsüli az érintett külföldiek számát. A Foglalkoztatási Hivatal adataiból kitűnik, hogy lényeges növekedés a csatlakozást megelőző helyzethez képest a szlovák munkavállalók esetében következett be: számuk gyakorlatilag megduplázódott. Ennek oka egyrészt a földrajzi közelség, másrészt a magyar nyelv ismerete. A szlovák munkavállalók jelenléte különösen a határ-menti megyékben okozott problémát az elmúlt két évben, de a munkaügyi hivatalok értékelése alapján sehol sem érte el azt a szintet, amikor indokolt lett volna a kormányzati beavatkozás. V. A régi tagállamok (EU15, Izland, Liechtenstein, Norvégia) és a Svájci Államszövetség kormányainak/parlamentjeinek álláspontja a munkaerő szabad mozgására vonatkozó átmeneti intézkedésekről Amint az várható volt a régi tagállamok – az érintett tagállamok és az Európai Bizottság minden erőfeszítése ellenére – az utolsó pillanatra hagyják az átmeneti rendelkezések jövőjére vonatkozó döntésüket, illetve annak hivatalos bejelentését. Ennek megfelelően, jelen előterjesztés csak azon információkra támaszkodhat, amelyek benyújtásának napjáig (2006. április 24.) érkeztek. Az Európai Bizottsághoz eljuttatott hivatalos, írásos kormányzati bejelentésről nincs tudomásunk. Hasonlóképpen nem állnak rendelkezésünkre azok a tagállami jogszabály módosítások, amelyek a kormány/parlament döntését rögzítenék. Ennek megfelelően az alábbiakban az EU15-ök és az EGT országok kinyilvánított szándékait összegezzük. E szándékok (teljes nyitás; könnyítés, illetve a korlátozások gyakorlatilag változatlan fenntartása) alapvetően már nem valószínű, hogy megváltozzanak. A szándék konkrét jogszabályi formában való rögzítése, illetve a „könnyítés” tartalmi eldöntése azonban még az elkövetkező napokra maradt. Az eddig nyilvánosságra hozott álláspontok, illetve döntések alapján az EU15 tagállam, az EGT országok és a Svájci Államszövetség három eltérő kategóriába sorolhatók: 1. A munkaerő-piacukat megnyitó országok: Finnország, Izland, Portugália és Spanyolország – akik csatlakoznak a három, már eddig is liberalizált munkaerő-piacú EU tagállamhoz (Egyesült Királyság, Írország és Svédország) 2. A munkaerő-piaci korlátozásukat – gyakorlatilag változatlanul – alkalmazó országok: Ausztria, Liechtenstein, Németország, Norvégia és Svájc.
9 3. Különböző jellegű és nagyságrendű részleges könnyítéseket bevezető országok: Belgium, Dánia, Franciaország, Görögország, Hollandia, Luxemburg, Olaszország. VI. Az Európai Közösségeknek a Svájci Államszövetséggel megkötött a személyek szabad áramlásáról szóló egyezménye A viszonossági kormányrendelet módosítását - többek között - az Európai Közösségeknek a Svájci Államszövetséggel megkötött a személyek szabad áramlásáról szóló egyezményét az új tagállamokra kiterjesztő megállapodásnak 2006. április 1-jei hatályba lépése is indokolttá teszi. A Svájci Államszövetséget indokolt azokkal a tagállamokkal együtt kezelni, akik a magyar állampolgárok munkavállalása esetén nemzeti szabályaikat, azon belül is az általános engedélyeztetési eljárásokat alkalmazzák, mivel a svájci törvények munkavállalási engedélyt, ezzel együtt a munkaerőpiac vizsgálatát, valamint tartózkodási engedélyt írnak elő – többek között – a magyar állampolgárok vonatkozásában is. Ennek megfelelően a 93/2004. (IV. 27.) Korm. rendelet (a továbbiakban Korm. rendelet) hatályát a munkaerőpiaci viszonosság tekintetében ki kell terjeszteni a svájci állampolgárokra és azok hozzátartozóira.
Budapest, 2006. április „
„
10 A KORMÁNY …./2006. (… …) rendelete a Magyar Köztársaság által az Európai Unióhoz történő csatlakozást követően alkalmazandó munkaerőpiaci viszonosság és védintézkedés szabályairól szóló 93/2004. (IV. 27.) Korm. rendelet módosításáról A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (a továbbiakban: Flt.) 7. §-a (2) bekezdésének b) pontjában foglalt felhatalmazás alapján a Kormány a következőket rendeli el: 1. § A Magyar Köztársaság által az Európai Unióhoz történő csatlakozást követően alkalmazandó munkaerőpiaci viszonosság és védintézkedés szabályairól szóló 93/2004. (VI. 27.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 1.§-ának (2) bekezdése helyébe a következő bekezdés lép: (2) A 2-5.§ rendelkezéseit alkalmazni kell annak az államnak az állampolgárára és az állampolgár hozzátartozójára, amely nemzetközi szerződés alapján az Európai Unió tagállamaival azonos megítélés alá esik, vagy amely állam az Európai Unióval nemzetközi szerződésben állapodott meg a munkaerő szabad áramlásáról. 2. § A R. 1. számú melléklete helyébe e rendelet melléklete lép. 3. § Ez a rendelet 2006. május 1-jén lép hatályba.
Gyurcsány Ferenc
11
Melléklet a …/2006. (… …) Korm. rendelethez 1. számú melléklet a 93/2004. (IV. 27.) Korm. rendelethez A Magyar Köztársaság által alkalmazott viszonossági intézkedéssel érintett államok jegyzéke A 2.§ (2) bekezdés a) pontja szerinti országok: Ausztria Belgium Franciaország Görögország Hollandia Liechtenstein Luxemburg Németország Olaszország Svájc
A 2.§ (2) bekezdés b) pontja szerinti országok: Dánia Norvégia
