Denktank Energiemarkt. Lage temperatuur Warmtemarkt

Denktank Energiemarkt Lage temperatuur Warmtemarkt

Denktank Energiemarkt Lage temperatuur Warmtemarkt

Als vervolg op de discussies over de elektriciteitsmarkt heeft de Denktank Energiemarkt zich in drie sessies in 2015 gebogen over de warmtevraag in de gebouwde omgeving, de lage temperatuur warmtevraag. Ook hier is weer de zichtlijn 2025-2030 gericht op een ontwikkeling naar een klimaatneutrale economie in 2050. Voor de ETS-bedrijven betekent dit een CO2-reductie van circa 90% in 2050. Welke ontwikkelingen zijn in de periode 2020-2030 te verwachten, welke acties lijken aanvullend nodig op het gebied van betaalbaar, betrouwbaar en schoon, en wat voor beleid is daarvoor nodig.

Deze notitie valt geheel onder de verantwoordelijkheid van CE Delft. Het bevat de onderwerpen die zijn besproken door de Denktank, maar geeft niet de mening weer van afzonderlijke leden van de Denktank.

Delft, CE Delft, oktober 2015 Ons kenmerk: 3.F13 Deze notitie is opgesteld door: F.J. (Frans) Rooijers B.L. (Benno) Schepers J.S. (Sebastiaan) Hers S. (Sofia) Cherif

CE Delft Committed to the Environment CE Delft draagt met onafhankelijk onderzoek en advies bij aan een duurzame samenleving. Wij zijn toonaangevend op het gebied van energie, transport en grondstoffen. Met onze kennis van techniek, beleid en economie helpen we overheden, NGO’s en bedrijven structurele veranderingen te realiseren. Al 35 jaar werken betrokken en kundige medewerkers bij CE Delft om dit waar te maken.

1

Oktober 2015

3.F13 - Denktank Energiemarkt: Lage temperatuur Warmtemarkt

1

Samenvatting Warmtevraag De huidige lage temperatuur warmtevraag voor verwarming en warm tapwater van gebouwen wordt voor het overgrote deel voorzien door aardgas. De warmtemarkt functioneert redelijk goed, met een paar uitzonderingen, zoals gasaansluitingen in landelijke gebieden betalen lang niet altijd de kosten en warmtesystemen komen moeilijk of niet tot stand, ook al zijn ze rendabel. De belangrijkste reden dat dit zal veranderen is de maatschappelijke wens om de klimaatemissies sterk te reduceren; uiteindelijk klimaatneutraal in 2050. In de periode tot 2030 zal de huidige emissie met een derde tot de helft teruggebracht moeten worden.

Welke impuls heeft de warmtemarkt nodig? Het doel van de Denktank is inzicht verkrijgen in hoe de markt (niet) werkt, welke barrières er zijn en welke kansen/problemen zullen ontstaan in de komende vijftien jaar. De betrouwbaarheid die we nu hebben is erg hoog. De leveringszekerheid is hoog. De wereldwijde voorzieningszekerheid is hoog. En de betaalbaarheid is goed. Het enige punt waar de markt onvoldoende werkt, is het aspect duurzaam, de CO2-emissie.

Lagere CO2-emissie

Een gebouwde omgeving met een fors lagere CO2-emissie ontstaat niet vanzelf. Ook al wordt momenteel in meer dan 95% van de gebouwen de schoonste fossiele brandstof gebruikt, aardgas, wordt jaarlijks circa 30 Mton CO2 uitgestoten voor het verwarmen van alle gebouwen.

Technisch geen probleem Technisch is het geen probleem om de CO2-emissie tot nihil terug te brengen, het brengt echter kosten en ongemak met zich mee, die ervoor zorgen dat dat niet vanzelf gebeurt. We onderscheiden drie hoofdrichtingen om de CO2-emissie fors te verlagen, alle in combinatie met energiebesparing door isolatie van de schil van het gebouw:  groen gas in plaats van aardgas, samen met nog hogere rendementen van de installaties (hybride warmtepomp);  elektrische warmtepomp;  warmtelevering (met kleinschalige en grootschalige bronnen). Veel technieken zijn duurder dan de gebruikelijke HR-ketel op aardgas, en veel installateurs hebben weinig kennis van alternatieven en haken af als een energiegebruiker om een elektrische warmtepomp vraagt. Bij het alternatief warmtelevering zijn er daarnaast ook nog institutionele barrières die ervoor zorgen dat er niet gauw een partij is die het risico neemt om een kapitaalintensief warmtenet te ontwikkelen.

Dynamieken op een level playing field Door de ontwikkelingen in Groningen rondom de winning van aardgas in combinatie met de afspraken van de Europese Commissie om de CO2-uitstoot in 2050 te hebben teruggebracht tot 80-95% van die van 1990, zal de komende jaren een stringent CO2-beleid ook in de gebouwde omgeving worden gevoerd. Want pas als:  CO2–emissie een hoge prijs krijgt; of  de CO2-emissie uit de gebouwde omgeving een hard plafond krijgt; of  er verplichtingen komen voor het aandeel hernieuwbare bronnen; of  er verplichtingen komen voor energielabels van bestaande gebouwen, kunnen de genoemde CO2-vrije alternatieven tot wasdom komen.

2

Oktober 2015

3.F13 – Denktank Energiemarkt: Lage temperatuur Warmtemarkt

In eerste instantie is de gedachte dat het aardgas vervangen kan worden door groen gas (uit biomassa), dat is qua uitvoering eenvoudig. Alleen de gasleveranciers hoeven te zorgen voor het vergroenen van het gas, voor de energiegebruikers verandert er niets, behalve de prijs. Groen gas is ongeveer drie keer zo duur als aardgas (exclusief belastingen) en is bovendien niet onbeperkt voorradig. Een m3 gas wordt dan € 0,50 duurder en komt uit op € 1,10 inclusief de huidige belastingen. Een hogere gasprijs leidt tot besparing bij de energiegebruikers. Programma’s gericht op energiebesparing kunnen dit nog versterken, zodat de comfortvraag door energiebesparing leidt tot een substantieel lagere warmtevraag. En tegelijkertijd zullen diverse partijen alternatieven gaan ontwikkelen om goedkoper, en ook klimaatneutraal, de (lagere) warmtevraag te dekken: elektrische warmtepompen, WKO-systemen, hybride warmtepompen, zonneboilers, geothermie, warmtekrachtinstallaties, brandstofcellen, restwarmte, etc. CE Delft (Op weg naar een klimaatneutrale gebouwde omgeving, 2015) heeft berekeningen uitgevoerd waaruit blijkt dat als alle kosten worden meegenomen, dus niet alleen de brandstof maar ook de gebouwinstallaties, de infrastructuur voor gas/elektriciteit of warmte, met de huidige kennis en kosten, de goedkoopste optie is:  energiebesparing in alle gebouwen;  warmtelevering met grote en kleine systemen in ongeveer de helft van de gebouwen van warmte/koude voorziet;  een kwart met gas;  een kwart met elektrische warmtepompen.

In de modelberekeningen blijken de gebieden waar warmtelevering op termijn de goedkoopste optie wordt, te liggen in stedelijke gebieden met uitzondering van de monumentale binnensteden door de hoge kosten voor de infrastructuur en de aanpassing aan de monumentale panden. Ook op het platteland en in dorpen is de aanleg van warmteleveringssystemen meestal niet de goed-

3

Oktober 2015


koopste optie, daar komen gas en elektrische warmtepompen als goedkoopste naar voren. Op weg naar een klimaatneutrale gebouwde omgeving met een CO 2-reductie van 35 à 50% in 2030 zal de energielevering fors veranderen. De laagste maatschappelijke kosten ontstaan als:  Energiebesparing:  fors ter hand wordt genomen;  niet maximaal, maar eerder optimaal wordt toegepast.  Gaslevering:  verandert van aardgas naar groen gas;  meer de rol van piekvraagleverancier in de winter speelt dan volumeleverancier.  Warmtelevering:  wordt toegepast in verdichte gebieden met grote of kleine warmtesystemen;  Als warmtebron wordt geothermie gebruikt en industriële restwarmte.  gebruik maakt van gas (MD-net) als leverancier van de piekcapaciteit.  Elektriciteit:  wordt toegepast in dunbebouwde gebieden. Dat is het technisch-economische verhaal. Maar gegeven deze uitkomsten is de vraag: ‘Hoe komen we van de huidige wijze van verwarmen naar dit eindbeeld?’. Er is nog geen sprake van een open en transparante markt waar alle opties gelijkwaardig kunnen concurreren en waar de totale, integrale (maatschappelijke) kosten bepalen welke warmtevoorziening wordt toegepast. De belangrijke verbeteringen moeten komen door: 1. Stringente, gelijkwaardige sturing op CO2-emissie van alle energiedragers die leidt tot klimaatneutraal in 2050. 2. Energiebesparing: ontwikkelen van praktische besparingscampagnes. 3. Keuze energiedrager: a Gebieden aanwijzen waar warmtelevering preferent is/wordt;  de hoofdinfrastructuur kan een open marktsysteem zijn;  op distributieniveau lijkt een systeem van concessies de beste waarborgen te geven voor rendabele exploitatie in combinatie met betaalbaarheid voor consumenten;  een alternatief waarbij elk gebouw een warmteaansluiting krijgt van de lokale netbeheerder en warmteleveranciers kunnen concurreren verdient nadere verkenning;  het lage druk gasnet verdwijnt in deze gebieden. b In de overige gebieden kan kleinschalige warmtelevering concurreren met groen gas en elektriciteit. 4. Gevolgen energie-infrastructuur: a Aanpassing van de doorberekening/afschrijving van gasnetten is nodig voor gebieden waar gasinstallaties duurder zijn dan warmtelevering of elektrische warmtepompen. gestart kan in ieder geval worden met het halveren van de afschrijvingstermijnen van lage druk gasnetten. b Verzwaren elektriciteitsnetten in gebieden waar warmtepomp preferent is. c Het middendruk gasnet zal overal gehandhaafd moeten worden, voor bedrijven en voor piekvoorziening van warmtesystemen. De kostendekking van deze gasnetten zal over een kleiner aantal afnemers moeten worden berekend.

4

Oktober 2015


5. Vergroten aandeel groen gas: a Om, evenals voor elektriciteit de CO2-emissie te laten dalen, zal het aardgas geleidelijk moeten worden vervangen door groen gas. b Dit kan door een verplicht aandeel groen gas en/of bij de energiebelasting tekening te houden met de werkelijke CO2-emissie.

2

Warmtevraag Ongeveer een kwart van de energievraag (op de meter) is bedoeld om te voorzien in de behoefte aan verwarming van ruimtes en warm water (de lage temperatuur warmtemarkt, tot 100°C). In Figuur 1 is het brandstofverbruik per sector weergegeven. De warmtebehoefte neemt geleidelijk af vooral door isolatie van bestaande gebouwen en doordat nieuwe gebouwen veel beter zijn geïsoleerd dan de bestaande gebouwen. De warmtebehoefte is verdeeld over huishoudens, bedrijven en glastuinbouw. De hoge temperatuur warmtemarkt (boven de 100°C) wordt in een aparte notitie behandeld.

Figuur 1

Brandstof verbruik (primair) per sector

Gebouwde Omgeving

− − − −

LT-warmte vooral aardgas 20 bcm 700 PJ

Transport

− − −

mobiliteit benzine en diesel 600 PJ

Industrie

− − − −

HT-warmte aardgas + olie 20 bcm 1.000 PJ

Elektriciteit

− − − −

licht/kracht 110 TWh kolen, aardgas, HE 600 PJ

Exclusief luchtverkeer en zeescheepvaart en feedstock industrie

De meeste energie die we gebruiken is voor verwarming op lage temperaturen (woningen, gebouwen, bedrijven en glastuinbouw) temperaturen. Transport van deze warmte is duur in vergelijking met transport van elektriciteit en gas. Maar doordat warmte relatief goedkoop (restwarmte) of hernieuwbaar (geothermie, biomassa, warmtepompen) is, ontstaan er door de politieke doelen (CO2-reductie, aandeel hernieuwbare bronnen en energiebesparing) nieuwe kansen voor innovatieve oplossingen. Warmte uit fossiele bronnen (aardgas in gebouwde omgeving) krijgt het daarentegen moeilijker.

5

Oktober 2015


Figuur 2

Verdeling LT-warmtevraag over sectoren

V erderling functionele LT-warmtevraag (2030)

10% 30% Industrie Huishoudens Landbouw

Utiliteit 10%

50%

Uit de scenariostudie van CE Delft (CE Delft, 2014) voor Netbeheer Nederland blijkt dat de finale warmtevraag in 2012 ongeveer 740 PJ bedroeg. Voor 2030 wordt afhankelijk van het scenario een vraag van 330 tot 600 PJ/jaar verwacht, afhankelijk van de mate van energiebesparing (gebouwschil). In Figuur 2 wordt de verdeling van deze vraag over de sectoren weergegeven. Aardgas is het uitgangspunt voor het voorzien in de warmtevraag. In de jaren 60 is massaal overgeschakeld op aardgas. In vergelijking met de toenmalige alternatieven (kolen en olie) is aardgas schoon, betrouwbaar en makkelijk. Geen gesleep meer met kolen, geen lekkende olietanks en geen smog meer door massale kolenstook. Door de beschikbaarheid van aardgas en de toenemende welvaart verdween in korte tijd de lokale verwarming, de kachel. Gebouwisolatie was daarbij nog niet aan de orde. In grote lijnen zijn er vier soorten technieken om in de vraag naar warmte te voorzien:  energiebesparing;  (aard)gas installaties;  elektrische warmtepomp;  warmtelevering (groot en klein). Energiebesparing heeft ervoor gezorgd dat het gemiddelde gasverbruik om een woning te verwarmen (inclusief warm tapwater) is verlaagd van 3.500 m3 in 1980 naar 1.600 m3 nu (graaddagen gecorrigeerd). Het aandeel van warmtelevering is 5 à 8%, van elektrische warmtepompen 1 à 2% en aardgas ruim 90%. Naast de vraag in volume is ook de vermogensvraag van belang. In Figuur 3 is de vermogensvraag als functie van de tijd (8.760 uren in het jaar) weergegeven voor de kleinverbruikers (LT-warmte) en voor de industrie (merendeels HT-warmte). Duidelijk is te zien dat de vermogensvraag ruim boven de 80 GW uitkomt voor de gebouwde omgeving (en boven de 30 GW voor de industrie). Het gasnet is aangelegd om een piekvraag van 120 GW te kunnen leveren. Fors meer dan het vermogen dat door de elektriciteitssector kan worden geleverd.

6

Oktober 2015


Figuur 3

Warmtevraag (capaciteit) in 2013

Warmtevraag Nederland 2013 GW

100 50

1 382 763 1144 1525 1906 2287 2668 3049 3430 3811 4192 4573 4954 5335 5716 6097 6478 6859 7240 7621 8002 8383

0

distributie

industrie

Bron: Gasunie.

Omdat 2013 een milde winter had is deze maximale piek niet de piek waar rekening mee gehouden moet worden bij de uitleg van het systeem voor levering van energiedragers. In 2012, tijdens de koude piek in februari bedroeg de maximale vraag 100 GW. Het gasnet is uitgelegd voor 120 GW. Figuur 4

Warmtevraag (capaciteit) in februari 2012

12000000 10000000 8000000

6000000 4000000 2000000 0 2-feb-12

4-feb-12 24 uur

6-feb-12 12 uur

8-feb-12

10-feb-12

1 uur

In Figuur 4 is het afnameprofiel weergegeven van de distributiebedrijven in Nederland in de eerste, relatief koude, week van februari 2012. De groene en blauwe curves betreffen gemiddelden van 12 of 24 uur. Het afvlakken van de oranje curve naar 24-uurs gemiddelden vergt waterbuffers met grootte orde circa 360 liter per huishouden (studie ‘Groningen 2035’); de 12-uurs curve vergt ongeveer de helft. Een buffervat van 360 liter is in de meeste woningen niet eenvoudig te plaatsen.

7

Oktober 2015


3

Is er nu een warmtemarkt?

3.1 Warmtemarkt De warmtemarkt of markt voor warmtevoorziening kan in smalle zin beschouwd worden als de markt voor warmtevoorziening middels collectieve warmtenetwerken zoals dit bijvoorbeeld wordt gedaan door de ACM in Nederland. In bredere zin kan de markt voor warmtevoorziening beschouwd worden als de markt voor alle opties om in de warmtevraag te voorzien. Dus aardgas-CV, elektrische warmtepomp, houtkachels en diverse vormen van warmtelevering. In deze zin wordt de markt voor warmtevoorziening gemarkeerd door het geheel aan technische systemen die voorzien in warmtebehoefte en systemen die de warmtebehoefte verminderen. Deze markt onderscheidt zich in belangrijke mate van de markt voor warmtelevering in smalle zin. Waar het in dit geval gaat om een markt voor een heterogene verzameling aan producten, gaat het in de markt voor warmte in smalle zin om een markt die voorziet in een homogeen product die karakteristieken van een commodity vertoont. In deze notitie zullen we de warmtemarkt in brede zin beschouwen, waarvan de warmtemarkt in smalle zin een deelmarkt vormt. Door dit raamwerk te kiezen als vertrekpunt richten we ons op een verkenning van de markt voor warmtevoorziening in ruime zin met maatschappelijke doelstellingen (toegankelijkheid tot warmtevoorziening, decarboniseren) en uitdagingen (afnemende beschikbaarheid van gas). Daarbij mag duidelijk zijn dat er op dit moment in dit brede verband geen regie wordt gevoerd, waar dit overigens wel het geval is op enkele segmenten. Deze verkenning dient er toe te komen tot een eerste identificatie van barrières en imperfecties die efficiënte invulling van het systeem voor warmtevoorziening voor de lange termijn compromitteren en daarmee te komen tot een eerste aanzet tot eventuele coördinatiebehoeften in dit brede verband. In Bijlage B en C wordt uitgebreid ingegaan op de warmtemarkt in smalle zin omdat deze deelmarkt het minst ontwikkeld is in Nederland.

Status quo 90% van de gebouwen heeft een aardgas-CV omdat dit de goedkoopste en comfortabelste optie is en in Nederland standaard is geworden, met name bij de bouw van nieuwe gebouwen vanaf de jaren 70. Soms is een alternatief goedkoper (CV met propaangas in landelijke gebieden) maar worden de kosten van een aardgasaansluiting gesocialiseerd. In feite worden de kosten van CV dus gesocialiseerd.

3.2 Waarom komen alternatieven niet aan bod? Als een gasaansluiting eenmaal aanwezig is, en de omstandigheden veranderen en alternatieven goedkoper worden, dan zijn de kosten om over te stappen naar een ander warmtevoorzieningssysteem zeer hoog.

Energiebesparing Er zijn tal van redenen waarom isolatiemaatregelen niet worden getroffen:  Investeringen verdienen zich pas op lange termijn terug. Op zich no-regret als je blijft, maar ... krijg je de investering met terugverdientijden van meer dan 5-10 jaar dan wel terug als je verhuist?  Onzekerheid of isolatie niet ook problemen oplevert (schimmel).  Het kost tijd om isolatiemaatregelen voor te bereiden.

8

Oktober 2015




Er moeten financieringsmiddelen zijn, die concurreren met andere investeringsopties (nieuwe keuken, studie, vakantie, auto).

Warmtelevering Vooral de aanleg en onderhoud van warmtenetten vergt ingrijpende investeringen met grote risico’s zolang de warmtenetten moeten concurreren met het goedkopere aardgas. Een belangrijk aspect hierbij is ook dat warmtenetten niet gesocialiseerd zijn en gas- en elektriciteitsnetten wel. Hierdoor betalen burgers in elke buurt verschillende tarieven voor hun warmte. Het is goed denkbaar dat gebieden worden aangewezen voor warmtelevering en dat voor alle gebieden de kosten worden gesocialiseerd en de netten worden beheerd door de netbeheerder. Een bezwaar is echter dat de prikkel tot kostenefficiëntie wordt ondermijnd. Warmtenetten zijn soms goedkoper, maar wie is de beslisser? Alleen als iedereen meedoet wordt het goedkoper, dus moet het warmteleveringsalternatief veel goedkoper zijn of moet er dwang zijn. Wat in bestaande bebouwing niet mogelijk is, zelfs niet door gemeente of netbeheerder. Andere belemmeringen zijn:  Stadsverwarming heeft een slechte naam doordat er in het verleden diverse projecten zijn geweest waarbij de uiteindelijk kosten voor de bewoners hoog waren omdat ze niet individueel te beïnvloeden waren (Inmiddels is met de warmtewet dit goed geregeld). Gebruikers van stadsverwarming zijn wel tevreden.  Vaak is warmtelevering onder de huidige condities geen goedkopere optie omdat investeringen in warmtenetten kostbaar zijn.

Elektrische warmtepompen Elektrische warmtepompen zijn vaak duurder dan aardgas-CV en vergen een lage temperatuursysteem in het gebouw. Voor een deel wordt dit veroorzaakt door de hoge energiebelasting op elektriciteit: zes keer zo hoog als op aardgas (per GJ, of 2,5 keer zo hoog per kg CO2). Maar daarnaast zijn de huidige warmtepompen nog duur en ontbreekt het installateurs aan kennis van deze techniek.

4

Incentives voor CO2-reductie op de warmtemarkt Zonder veranderingen in prijs of regelgeving zal aardgas de meest aantrekkelijke brandstof blijven om de gebouwen mee te verwarmen. Technisch zijn er voldoende alternatieven. In grote lijnen zijn er vier soorten technieken om in de vraag naar warmte te voorzien, ook als er een stringent CO2-beleid komt:  energiebesparing;  (groen)gas installaties;  elektrische warmtepomp;  warmtelevering (groot en klein). De veranderingen zullen niet vanzelf gaan, er is een incentive nodig om gebouweigenaren, gemeenten, energieproducenten, netbeheerders, en vele anderen energiebesparingsmaatregelen te laten treffen, maar ook een incentive om in verdichte gebieden tot warmtenetten te komen met verschillende warmtebronnen of het aardgas te vervangen door groen gas.

9

Oktober 2015


Stringent CO2-doel vergt stringent CO2-beleid Een gebouwde omgeving met een fors lagere CO2-emissie ontstaat niet vanzelf. Momenteel wordt in meer dan 90% van de gebouwen de schoonste fossiele brandstof gebruikt, aardgas, en wordt daarmee jaarlijks circa 30 Mton CO2 uitgestoten voor het verwarmen van alle gebouwen. Er van uitgaande dat een forse CO2-reductie in 2030 - op weg naar klimaatneutraal in 2050 - het doel is van de overheid, dan zal de warmtemarkt zodanig aangepast moeten worden dat energiegebruikers, energiebedrijven, gemeenten, gebouweigenaren, etc. een belang krijgen om die CO2-reductie te realiseren. Hiervoor zullen de marktregels aangepast moeten worden.

Dynamiek op een level playing field Pas als CO2 een forse prijs krijgt en/of als er een hard plafond komt voor CO2-emissie uit de gebouwde omgeving en/of er harde regels komen voor specifieke maatregelen, kunnen de alternatieven tot wasdom komen. CE Delft heeft berekeningen uitgevoerd voor GasTerra waaruit blijkt dat als alle kosten worden meegenomen, dus niet alleen de brandstof maar ook de gebouwinstallaties, de infrastructuur voor gas/elektriciteit of warmte, met de huidige kennis en kosten, de goedkoopste optie is:  energiebesparing in alle gebouwen;  warmtelevering met grote en kleine systemen in ongeveer de helft van de gebouwen van warmte/koude voorziet;  gas in een kwart van de gebouwen;  en elektrische warmtepompen in het laatste kwart.

10

Oktober 2015


Op weg naar een klimaatneutrale gebouwde omgeving met een CO 2-reductie van 35 à 50% in 2030 zal de energielevering ingrijpend veranderen. De laagste maatschappelijke kosten ontstaan als:  Energiebesparing:  krachtig ter hand wordt genomen;  niet maximaal, maar eerder optimaal wordt toegepast.  Gaslevering:  verandert van aardgas naar groen gas;  meer de rol van piekvraagleverancier in de winter speelt dan volumeleverancier.  Warmtelevering:  wordt toegepast in verdichte gebieden met grote of kleine warmtesystemen;  gebruik maakt van gas (MD-net) als leverancier van de piekcapaciteit.  Elektriciteit:  wordt toegepast in dunbebouwde gebieden.

5

Energiebesparing

5.1 Huidige marktpositie De maatschappelijke kosten en baten van energiebesparing zijn zodanig dat meer energiebesparing aantrekkelijk is dan nu wordt gerealiseerd. Uit de energiebesparingscampagnes van de afgelopen 40 jaar blijkt dat eenvoudige isolatieprogramma’s van eenduidige woningen (naoorlogs, grotere complexen) allemaal zijn gerealiseerd, dat glas en muurisolatie grotendeels zijn getroffen, dat de meeste woningen een zuinige ketel hebben, maar dat isolatie van vooroorlogse woningen en van alle daken en vloeren slechts beperkt is uitgevoerd. Voor LT-warmte zijn grote besparingen goed mogelijk en deze worden daarom in bijna alle scenario’s (10-50%) meegenomen. Met name als de besparingen richting de 50% gaan, worden deze in veel gebouwen onrendabel. Hoewel de besparingen van 50% wel technisch haalbaar zijn, zijn deze niet waarschijnlijk. Voor de LT-warmtevraag betekent dit dat binnen zeer korte tijd ongeveer 500.000 woningen, tienduizenden kantoren, scholen en winkels én honderden hectares glastuinbouw per jaar grondig moeten worden aangepakt. Hiervoor ontbreken op dit moment zowel de uitvoeringscapaciteit als de financiële prikkels. Veel besparingsmaatregelen, met name vloer en dak, worden weinig/niet getroffen. De weerstandskosten bij de energiegebruikers, zowel in de huishoudelijke als de zakelijke markt, zijn hoog. Er zijn tal van redenen waarom isolatiemaatregelen in bestaande gebouwen niet worden getroffen:  Investeringen verdienen zich pas op lange termijn terug. Op zich no-regret als je blijft, maar... krijg je de investering met terugverdientijden van meer dan 5 à 10 jaar dan wel terug als je verhuist?  Onzekerheid of isolatie niet ook problemen oplevert (schimmel).  Het kost tijd om isolatiemaatregelen voor te bereiden.  Er moeten financieringsmiddelen zijn, die concurreren met andere investeringsopties (nieuwe keuken, vakantie, auto).  De informatie van de leveranciers wordt niet altijd als betrouwbaar ervaren.  Het lost geen probleem op van de energiegebruiker.

11

Oktober 2015


5.2 Marktpositie bij stringent CO2-beleid Veel besparingsmaatregelen, met name vloer en dak, worden niet getroffen. De weerstandskosten bij de energiegebruikers, zowel in de huishoudelijke als de zakelijke markt, zijn hoog. Het verhogen van de kosten van energie door CO2 een hogere prijs of een plafond te geven, zal het financieel aantrekkelijker maken om besparende maatregelen te treffen. Maar met name huishoudens met lage inkomens zullen geholpen moeten worden om die maatregelen ook te (laten) treffen. Energiebesparingscampagnes zouden kunnen helpen om deze maatschappelijk rendabele maatregelen te treffen. En dan niet algemene publiekscampagnes, maar campagnes gericht op specifieke doelgroepen met toegesneden besparingsmaatregelen. Een deel van de woningen is geschikt voor de campagne ‘nul op de meter’1, maar lang niet alle zeven miljoen woningen en overige gebouwen. Kennis van het verbruik en van de specifieke omstandigheden kunnen helpen om effectieve campagnes te voeren. Met daarnaast een prijsprikkel en/of subsidie. Een mogelijkheid, naast een algemeen CO2-beleid, is om netwerkbedrijven of woningcorporaties of specifieke organisaties campagnes te laten voeren en de kosten daarvan te laten dragen uit een algemeen besparingsfonds zodat isolatie-, bouw- en installatiebedrijven de maatregelen kunnen treffen. Maatregelen om in een bestaand huis fors op warmte te besparen vergt een grote investering. En die investering concurreert niet alleen met ‘leuke dingen’ maar vaak ook met andere noodzakelijke dingen (bijvoorbeeld studie kinderen, pensioen, ander onderhoud aan het huis). Bovendien, gezien de lange looptijd, zijn mensen huiverig voor de risico's. Niet alleen verhuizingen maar ook mogelijke werkloosheid. In de bestaande bouw zal daarom een flinke groep particulieren echt geholpen moeten worden om hun financiële drempels te slechten, wil het besparingsbeleid in de breedte van de grond komen.

6

Warmtelevering Omdat de verandering voor gebouwen met warmtelevering het meest ingrijpend zijn, gaan we in deze notitie het meest uitgebreid in op deze optie.

6.1 Huidige marktpositie Ongeveer 500.000 tot 600.000 gebouwen zijn nu aangesloten op een systeem van warmtelevering. Langzaam aan wordt dit aantal uitgebreid door bestaande stadsverwarmingsgebieden uit te breiden (Rotterdam en Amsterdam). Maar er zijn ook woningcomplexen waar wordt ‘verketelt’ omdat bewoners de kosten meer zelf in de hand willen houden. Er zijn tal van redenen waarom warmtelevering per saldo niet hard groeit.

6.2 Marktpositie bij stringent CO2-beleid Als een stringent CO2-beleid wordt gevoerd, wordt in de helft van de gebouwen een of andere vorm van warmtelevering de goedkoopste optie om, na energiebesparing, het gebouw te verwarmen. De potentie van 3,5 miljoen gebouwen is fors, maar zal niet vanzelf tot wasdom komen door enerzijds de prijs van warmte en anderzijds door de regelgeving rondom warmtelevering. Realisatie van 100% CO2-reductie is mogelijk in stappen door eerst de warmtelevering te realiseren en een CO2-arme warmtebron (aardgasgestookte WKK, 1

12

Oktober 2015

‘Nul op de meter’ is een concept waarbij na energiebesparing nog slechts een kleine energievraag overblijft die met een elektrische warmtepomp en zonnecellen wordt gedekt. Per saldo is het energiegebruik dan gelijk nul.


restwarmte) aan te sluiten. Later kan dit een CO2-vrije bron worden (geothermie, zonnewarmte). In Bijlage B is een uitgebreide verhandeling opgenomen over regelgeving van de warmteleveringsmarkt. Hier noemen we alleen de hoofdcomponenten. De kostenstructuur van warmtenetten wordt gekenmerkt door relatief kapitaalintensieve ontwikkeling van de infrastructuur. Alhoewel hoge kapitaalslasten ook aan de orde zijn in andere netwerksectoren zoals gas- en elektriciteit, geldt voor warmtenetten dat de investeringskosten die gemoeid zijn met de ontwikkeling van een warmtenet per eenheid product significant hoger liggen dan in het geval van gas en elektriciteit. Warmtenetwerken hebben daarom veelal een lokaal karakter en zijn over het algemeen beperkt tot een afstand van maximaal 50 km (zie IEA). Dit gegeven beperkt warmtenetten tot lokale voorzieningen maar impliceert bovendien dat er veelal sprake is van een natuurlijk monopolie en dat er beperkte mogelijkheden tot introductie van marktwerking is op warmtenetten. De kostenstructuur waarbij netwerkkosten 80-90% van de energiegebruikersprijs bepalen, leidt er bovendien toe dat het afnamevolume (en daarmee meestal het aantal deelnemers) in een voorzieningsgebied voldoende groot moet zijn om zeker te stellen dat de totale kosten van infrastructuur en warmtelevering lager liggen dan de kosten van alternatieve invulling van warmtevoorziening, zoals bijvoorbeeld de gasinfrastructuur gecombineerd met cv-ketel, of de elektriciteitsinfrastructuur gecombineerd met warmtepompen. Daarmee is de bouwdichtheid een belangrijke parameter voor de kostenefficiëntie van warmtenetten en is bovendien de participatiegraad van belang. Bij voorkeur wordt elk gebouw aangesloten. Maar dit geldt alleen als de totale kosten dan lager zijn dan het alternatief (dat ook tot forse CO 2-reductie moet leiden). Indien een warmtevrager eenmaal aangesloten is op een warmtenetwerk 2, dan heeft deze behoefte aan bescherming tegen de hiermee gepaard gaande prijsrisico’s. Warmtebeleid in Denemarken Sinds de invoering van de warmteleveringswet is er sprake van een solide groei van de Deense warmtenetten. Denemarken heeft de meest geavanceerde warmtenetwerken, zowel voor technologische innovaties en hun integratie in het ontwikkelingsbeleid en energie. Daarnaast zijn de warmtenetwerken voornamelijk in handen van burgers. Zij bepalen dus mee met het beleid en de tariefstelling. Dit maakt het zeer aantrekkelijk voor burgers om te participeren in warmtenetwerken. Tarieven voor warmte is gebaseerd op werkelijk verbruik, dit geeft consumenten een sterke prikkel om energie te besparen. Daarnaast zijn er geen speciale belastingen op stadsverwarming. Belastingen en heffingen worden opgelegd aan de gebruikte brandstof voor warmteproductie via stadsverwarming. Fossiele brandstoffen voor warmteproductie via stadsverwarming worden zwaarder belast via de energie- en CO2-belasting. Schone brandstoffen komen in aanmerking voor belastingontheffing op warmte en subsidie. Dit is een stimulans om over te stappen op schone alternatieven. Stadsverwarming is tevens concurrerend met andere vormen van warmtelevering. Het Deense warmtebeleid en institutionele kader lijken dus te hebben bijgedragen aan succesvolle ontwikkeling, realisatie en bedrijfsvoering van warmtenetten. Zie verder Bijlage E.

2

13

Oktober 2015

In economische regelgeving gewoonlijk ‘Captive customers’ genoemd.


Tot slot kent de ontwikkeling van warmtenetten grote uitdagingen in het domein van de ruimtelijke en infrastructurele inpassing. De ontwikkeling van warmtenetten vergt daarmee een grote inspanning op het terrein van planning en coördinatie met een centrale rol voor lokale en regionale overheden die de regie voeren over ruimtelijke ontwikkeling en planning, maar bovendien een groot aantal belanghebbenden in de regio.

Dimensies van regelgeving De geschetste karakteristieken van warmtenetten suggereren dat de regelgeving verschillende dimensies zal moeten dekken. Deze dimensies vertonen grote gelijkenissen met de kaders van economische regelgeving zoals die de afgelopen decennia voor gas- en elektriciteit zijn ontwikkeld, maar strekken zich ook verder uit. Zo kan uit het voorgaande opgemaakt worden dat er binnen de regelgevingskaders voor warmtenetten aandacht zal moeten zijn voor de institutionele kaders en eigendomsstructuren ten behoeve van introductie van concurrentie op verschillende segmenten van de waardeketen, regelgeving op het terrein van de toegankelijkheid van deze verschillende segmenten voor producenten en/of leveranciers, bijvoorbeeld in de vorm van Third-Party-Accessregelgeving (TPA), regelgeving met betrekking tot de positie van de eindgebruiker als het gaat om zaken als rechten en plichten in het kader van toegankelijkheid, zoals voorwaarden die betrekking hebben op operationele vereisten in warmte-levering, en prijsregulering ter bescherming van de energiegebruiker. Dergelijke aspecten hebben de afgelopen decennia ook nadrukkelijke aandacht genoten in het domein van economische regelgeving in de gas- en elektriciteitsmarkt.

Warmteleveringsgebieden De regelgeving zal zich ook uit moeten strekken tot domeinen die minder onder de aandacht zijn geweest in deze sectoren. Hierbij kan gedacht worden aan regelgeving die de risico’s voor projectontwikkeling, bijvoorbeeld met betrekking tot gebrekkige participatiegraden van energiegebruikers in een beoogd voorzieningsgebied, beperken of wegnemen. Anderzijds kan gedacht worden aan regelgeving die de risico’s ten gevolge van de complexe besluitvormingsstructuren rond de ontwikkeling van warmtenetten, zoals ruimtelijke inpassing en planologie, vereenvoudigt. Daar waar warmtelevering, na zorgvuldige analyse, duidelijk preferent is om klimaatneutraal in de warmtebehoefte te voorzien zal een gebied aangewezen moeten kunnen worden om, onder strikt toezicht met bescherming van de warmteklanten, het gasnet te laten vervangen door een warmtenet. De gemeente lijkt de beste partij om dit te doen omdat deze de lokale situatie kent waarbij hij gebruik kan maken van externe expertise om dit te onderbouwen.

Open warmtenetten Concurrentie op de warmteleveringsmarkt is mogelijk, bijvoorbeeld in het geval van op de hoofdinfrastructuur. De Provincie Zuid-Holland is op dit moment bezig om te verkennen hoe dit vorm gegeven moet worden, waarbij meerdere warmteaanbieders en –afnemers een open warmtesysteem van Rotterdam tot Leiden op te zetten. Het toestaan van derden op het niveau van huishoudelijke klanten is ingewikkelder omdat dit leidt tot een risico van het afnameprofiel (en dus lagere winst en hogere kosten per aansluiting) voor eigenaar-leverancier en minder mogelijkheden om additioneel niet-gereguleerde producten en diensten aan te bieden. Dit verzwakt de positie van de eigenaar-leverancier.

14

Oktober 2015


Essentiële stappen De discussie over de markt voor warmtelevering gaat dus om, daar waar dat maatschappelijk tot de laagste kosten leidt om klimaatneutraal te verwarmen, het ontwikkelen van warmtenetten met het gelijktijdig beperken van de risico’s voor de ontwikkelaar en de klant:  Ten eerste gaat het om het concurrentievermogen van warmtelevering voor de situatie dat er een forse CO2-reductie moet worden behaald. Een prijsverhoging gekoppeld aan de CO2-emissie van alle alternatieven lijkt daarmee de eerste essentiële stap.  Ten tweede gaat het over het aanwijzen van gebieden waar warmtelevering de rol van aardgas overneemt.

6.3 Hoe kan de markt beter werken? Uit de analyse komt dat in een CO2-vrije gebouwde omgeving circa de helft van de gebouwen de laagste kosten voor verwarming heeft als deze worden aangesloten op een warmteleveringssysteem met diverse mogelijke warmtebronnen. We maken daarbij een onderscheid tussen grote compacte stedelijke gebieden waar grote warmtebronnen beschikbaar zijn en warmtelevering in overige gebieden. De potentie van 3,5 miljoen gebouwen is fors, maar zal niet vanzelf tot wasdom komen door een veelheid aan knelpunten (zie Bijlage A), en vereist een andersoortige inrichting van de markt. Hierbij zijn twee soorten situaties te onderscheiden:  warmteleveringsgebieden waar de lage druk gasinfrastructuur wordt vervangen door een warmteleveringsinfrastructuur;  gebieden waar warmteleveringsprojecten moeten concurreren met gas en elektriciteit.

Warmteleveringsgebieden De vraag is wie bepaalt in welke gebieden warmtelevering tot de laagste maatschappelijke kosten leidt voor alle energiegebruikers gezamenlijk. En wat betekent aanwijzing dan voor de energiegebruikers? Worden zij verplicht aangesloten op een warmtenet of zal de leverancier ze moeten overhalen? En is er concurrentie mogelijk op of om de warmtenetten moet zijn, en met welke argumenten:  Is marktwerking op het warmtenet mogelijk zonder daarmee de business case kapot te maken?  Als er een concessiesysteem komt geldt dit dan ook voor het transportnet van warmte?  Kan een warmtenet worden geëxploiteerd door een private partij of moet het (net als in Denemarken) altijd een non-profitpartij zijn?  Is er nog aanvullende bescherming van de afnemers nodig, dat deels al in de huidige warmtewet is geregeld?

Open warmtenet Vergelijkbaar aan de gas- en elektriciteitsmarkt kan in een open markt elke aanbieder van warmte entree krijgen tot het warmtenet. Dit is goed denkbaar op het niveau van hoofdtransport waar industriële warmteaanbieders en geothermiebronnen hun warmte kunnen aanbieden. In de Provincie ZuidHolland wordt momenteel onderzocht hoe dit kan worden vormgegeven. 1. De warmtehoofdinfrastructuur staat open voor alle professionele aanbieders en afnemers van warmte om in te voeden of af te nemen. 2. Afnemers zijn professionele partijen die kunnen handelen op een warmtemarkt met diverse aanbieders en afname verplichtingen.

15

Oktober 2015


3. Deze afnemers kunnen vervolgens de warmte direct zelf gebruiken (bijvoorbeeld ziekenhuizen of glastuinders) of leveren aan huishoudens die gebonden zijn aan die leverancier. 4. De netbeheerder. Voor het niveau van kleine afnemers (huishoudens) is de vraag of het ook mogelijk is om deze de vrije keus te geven voor zijn warmteleverancier. Het beeld dat daarvoor kan worden geschetst is dat: 1. De gemeente/provincie/Rijksoverheid wijst gebieden aan die worden getransformeerd in warmteleveringsgebied. 2. De netbeheerder vervangt in een nader te bepalen periode alle gasaansluitingen door warmteaansluitingen. 3. Afnemers kunnen kiezen welke leverancier zij nemen. 4. Leveranciers produceren zelf warmte of kopen dit in. 5. De warmte zal geleverd worden met een duidelijk CO2-kenmerk zodat dit gaandeweg naar nul kan worden gereguleerd/beprijst. 6. Onderdeel van het netbeheer is system operation om ervoor te zorgen dat de warmtelevering aan de gestelde technische eisen voldoet. Nergens op de wereld is voor zover bekend, op het niveau van huishoudens een open warmtesysteem gecreëerd. Belangrijkste bezwaar tegen de praktische uitvoerbaarheid is dat de kosten voor de klant grotendeels vast zijn en bepaald worden door de kosten van de infrastructuur. De variabele kosten zijn beperkt en daarmee het onderscheidend vermogen van de verschillende leveranciers.

Warmtelevering in overige gebieden Naast de gebieden waar warmtelevering dominant is, zijn er ook gebiedjes, binnen gebieden waar gas en elektriciteit dominant zijn voor het verwarmen van gebouwen, waar kleine warmteleveringsprojecten goedkoper zijn dan het verwarmen met gas of elektriciteit. Hierbij kan gedacht worden aan een project zoals Mijnwater in Heerlen dat een datacenter koppelt met een grote warmtebuffer en lage temperatuur warmtevragers. Daar zijn er meer van te verwachten, maar deze zullen nooit een heel stadsdeel beslaan. In die gebieden is nu een gas- en elektriciteitsnet aanwezig. Voor deze projecten is een gebiedsaanwijzing niet logisch. De afnemers kunnen zelf beslissen of ze kiezen voor behoud van hun gasaansluiting of een warmteaansluiting.

6.4 Gevolgen voor de infrastructuur In de warmteleveringsgebieden zal het LD-gasnet niet meer worden onderhouden en zullen gemaakte kosten door de netbeheerder op gegeven moment niet meer kunnen worden terugverdiend. er zal dus een regeling moeten worden getroffen om deze inkomstenderving op te vangen, of te voorkomen. Dit laatste kan gebeuren door de afschrijvingstermijn van lagedruk gasnetten te halveren zodat de restkosten beperkt blijven als het gasnet op gegeven moment geamoveerd moet worden. In de overige gebieden waar gebouwen soms met gas, soms met elektriciteit en som met warmtelevering worden verwarmd, zullen ook de inkomsten voor de netbeheerder afnemen omdat minder gebouwen op het gasnet zijn aangesloten. Ook hier zal tijdig een oplossing voor de lagere inkomsten moeten worden getroffen. Dit geldt in mindere mate voor de dekking van de kosten voor het middendruk (MD-)gasnet, maar als het aantal klanten met een LD-gasaansluitingen afneemt zal hun bijdrage aan de dekking van de kosten van het MD-gasnet ook afnemen.

16

Oktober 2015


7

Elektrische warmtepompen

7.1 Huidige marktpositie Warmtepompen zijn nu vaak nog duurder dan aardgas-CV en vergen een lage temperatuursysteem in het gebouw. Door isolatie kan een bestaand gebouw ook van een lage temperatuursysteem worden voorzien. De energiebelasting op elektriciteit is nu zes keer zo hoog als op aardgas (per GJ, of 2,5 keer zo hoog per kg CO2). Het feit dat de installatie duurder is kunnen alleen marktpartijen oplossen en op dat punt zijn geen beleidsmaatregelen nodig. Dat geldt wel voor de eisen aan de mate van CO 2-reductie en aan de energiebelasting. Tabel 1

Energiebelasting 2015 Aardgas (tot 170.000 m3) Huidig

Elektriciteit (tot 10.000 kWh)

€ct/m3

€/GJ

€/ton CO2

€ct/kWh

€/GJ

€/ton CO2

19,11

5,43

96

11,96

33,22

254

Bij de berekeningen is uitgegaan van : 1 kWh = 3,6 MJ; = 0,47 kg CO2 basisprijs = 6 €ct/kWh 1 m3 = 35,1 MJ; = 1,99 kg CO2 basisprijs = 20,5 €ct/m3

7.2 Marktpositie bij stringent CO2-beleid In een stringent CO2-beleid is het logisch als alle technische opties gelijkwaardig worden belast om een eerlijke concurrentie aan te kunnen gaan. Dat betekent dat de energiebelasting gelijk wordt getrokken naar rato van de CO2-emissie. De belangrijkste wijziging die beide aspecten in één keer regelt, is dat CO2 voor de hele warmtemarkt op gelijk niveau wordt belast, ook voor elektriciteit zodat de concurrentiekracht van warmtepompen gelijkwaardig wordt. Dit zou dan ook moeten gelden voor warmte waarbij ook deels CO2emissies vrijkomen. Het gevolg zal zijn dat elektrische warmtepompen in een kwart van de gebouwen de goedkoopste manier wordt om een gebouw te verwarmen (en te koelen) nadat maatregelen zijn getroffen om de warmtevraag zo laag mogelijk te houden. Buiten de warmteleveringsgebieden zullen gas, kleinschalige warmte en elektriciteit gelijkwaardig moeten kunnen concurreren, dus zowel qua belastingen als qua milieueisen zullen gelijkwaardige regels moeten gelden. Met name in gebieden met een lage dichtheid zijn elektrische warmtepompen met een grondgebonden bron mogelijk zodat ook in koude periodes een voldoende rendement kan worden behaald en weinig elektrische piekverwarming nodig is. De installatie is duurder dan een gasinstallatie, maar de variabele kosten zijn lager, zeker als gas en elektriciteit gelijkwaardig worden belast. Daarnaast zijn kennisontwikkeling bij installateurs en goedkopere systemen noodzakelijk. Hier ligt geen rol voor de overheid maar voor installateurs en toeleveranciers.

17

Oktober 2015


7.3 Gevolgen voor de infrastructuur In gebieden met een dominant voordeel voor elektrische warmtepompen, na invoering van een sturend CO2-beleid, zullen gebouwen gaandeweg worden afgekoppeld van het aardgasnet en overgaan naar all electric. Deze keuze zal in eerste instantie plaatsvinden door de gebouweigenaren die dit doen op basis van een kostencalculatie bij noodzakelijke vervanging van de verwarmingsinstallatie of renovatie van het gebouw. Dit heeft duidelijke gevolgen voor de exploitatie van de gasnetten enerzijds en voor de verzwaring van de elektriciteitsnetten anderzijds. Gasnetten krijgen te maken met afkalvende dekking van de kosten van de gasnetten. Het middendrukgasnet zal overal waar dat nu ligt nog nodig blijven, ook als het aardgas is vervangen door groen gas, maar de kosten zullen gedragen moeten worden door een kleiner aantal afnemers. Dit betekent dat rekening gehouden moet worden met stijgende kosten voor de overblijvende afnemers.

Gasnet Voor de lage druk gasnetten zullen er gebieden zijn waar nauwelijks nog klanten zijn voor een gasaansluiting omdat groen gas daar minder concurrerend is dan een elektrische warmtepomp of een klein warmtenetje. In die gebieden zal de netbeheerder ofwel de aansluitkosten voor een gasaansluiting moeten verhogen om zijn kosten te kunnen blijven dekken. Of moeten besluiten om geen gas meer te leveren op lage druk. Vragen die daarbij beantwoord zullen moeten worden zijn of een netwerkbedrijf moet kunnen besluiten om geen gasnet meer te exploiteren in specifieke gebieden?

Elektriciteitsnet De huidige winterpiek in gasconsumptie zal zich vertalen naar een winterpiek in elektriciteitsafname. Er is echter een aantal redenen waarom de winterpiek minder hoog zal zijn dan de 120 GW die nu door gas kan worden geleverd:  energiebesparing waardoor de warmtevraag van zowel volume als piek wordt verlaagd;  lagere gelijktijdigheid mede door de aanwezigheid van een buffervat;  COP: voor een warmtepomp wordt een COP3 van 3,5 gemiddeld aangehouden. Dat betekent dat iedere kW aan warmtevraag zich vertaalt naar een elektriciteitsvraag van slechts 0,29 kW. Het elektrisch piekvermogen van een warmtepomp kan daarom beduidend lager zijn dan het huidige gevraagde thermische piekvermogen op basis van de aardgasvraag voor ruimte- en tapwaterverwarming. Op basis van een COP van 3,5 blijkt daarom grootschalige opslag van elektriciteit en verzwaring van lokale netten niet noodzakelijk. Echter, de genoemde COP-waarde hangt sterk af van de gebruikte warmtepomptechniek. Woonwijken met elektrische warmtepompen vergen een minimaal twee keer zo zwaar net als gewone wijken. Het is nog onduidelijk of door extreme isolatie en/of belastingsturing dit kan worden beperkt. Netbeheerders zullen met de dimensionering van hun elektriciteitsnetten dus rekening moeten houden met gebieden waar de elektrische warmtepomp de komende decennia preferent zal worden als een stringent CO2-beleid wordt gevoerd.

3

18

Oktober 2015

De COP (Coëfficiënt of Performance) is de verhouding tussen de geleverde warmte en de gevraagde elektriciteit.


8

Aardgas en groen gas

8.1 Huidige marktpositie Zoals al eerder beschreven is de positie van aardgasverwarming op dit moment in Nederland dominant. Het is de referentie voor warmtelevering volgens het (Niet Meer Dan Anders) NMDA-principe. Zonder aanpassing van regelgeving of prijsniveau zal dit ook zo blijven en zal slechts mondjesmaat extra isolatie en substitutie door warmtelevering of elektrische warmtepompen plaatsvinden.

8.2 Marktpositie bij stringent CO2-beleid Zonder maatregelen in de gebouwen te hoeven treffen kan toch aan de klimaatdoelen worden beantwoord, namelijk door het aardgas gaandeweg te vervangen door groen gas (zelfde kwaliteit, maar biomassa als bron). Dit kan worden gemaakt met mestvergisting, GFT-vergisting, als restproduct bij de waterzuivering, maar ook door grootschalige vergassing van biomassa dat geïmporteerd wordt. De kosten van groen gas, los van subsidies en belastingen, is ongeveer drie keer zo hoog als de huidige commodityprijs van aardgas. De gasinfrastructuur is geschikt voor levering van groen gas in plaats van aardgas, voor de gehele gasvraag bij een autonome besparing op de vraag en uitbreiding van het aantal woningen. Als een stringent CO2-beleid gaat worden, neemt de vraag naar gas voor verwarming per aansluiting af, ook in die gebieden waar gaslevering dan toch de goedkoopste optie zal zijn. Naast energiebesparing zullen ook hybride warmtepompen op de markt gaan komen die met name in het voor- en naseizoen elektriciteit gebruiken en slechts in de winterpiek de gasinstallatie gebruiken.

8.3 Hoe kan de markt beter werken? Op dit moment is er nog geen reden voor de gasleveranciers om het aardgas (deels) te vervangen door groen gas. Met SDE+ worden diverse projecten ondersteund, maar dit levert nog geen grote hoeveelheden groen gas op, andere hernieuwbare energiebronnen zijn goedkoper zodat de subsidie daar naar toegaat. Een CO2-belasting die differentieert naar bron kan een intrinsieke impuls zijn om de productie van groen gas te vergroten en tegelijkertijd het speelveld tussen aardgas, groen gas, elektriciteit en warmte recht te trekken. Om, gelijk aan het beleid voor elektriciteit, de CO2-emissie per eenheid energiedrager te laten dalen, zal het aardgas geleidelijk moeten worden vervangen door groen gas. Dit kan door een verplicht aandeel groen gas voor gasleveranciers in te voeren, de SDE+ systematiek te gebruiken en/of bij de energiebelasting rekening te houden met de werkelijke CO2-emissie.

8.4 Gevolgen voor de infrastructuur De gasinfrastructuur is geschikt voor levering van groen gas in plaats van aardgas. In gebieden waar gas de goedkoopste oplossing is voor het verwarmen van gebouwen, kan het gasnet zonder problemen worden geëxploiteerd, ook al neemt het verbruik per aansluiting af. De kosten van de aansluiting worden al gedekt door het vastrecht dat onafhankelijk is van het verbruik.

19

Oktober 2015


9

Conclusies Het doel van de Denktank Energiemarkt is inzicht te verkrijgen in de ontwikkelingen van de markt, in dit geval de markt waarbij verschillende technieken in de vraag naar warmte (en koeling) kan voorzien. Op dit moment is dat eenvoudig, meer dan 90% van de markt wordt bediend door de conversie van aardgas naar warmte. Maar dat zal veranderen door drie ontwikkelingen die verglijkbaar aan de elektriciteitsmarkt een grote verandering kunnen geven in de wijze waarop de vraag naar warmte wordt voorzien. Die ontwikkelingen zijn:  klimaatdoelen;  beperking winning Nederlands aardgas;  verdergaande doelstelling hernieuwbare energie. Wel moet hierbij worden beseft dat de ontwikkelingen niet vanzelf leiden tot een verandering van de warmtemarkt. Deze ontwikkelingen zullen tot ander beleid moeten leiden om technische veranderingen te ontlokken. Op dit moment functioneert de warmtemarkt redelijk goed qua betrouwbaarheid en betaalbaarheid, maar is er geen prikkel tot een forse CO2-reductie. De voorziening met de laagste kosten (aardgas) heeft het grootste marktaandeel. Zonder aanpassingen in de markt zal de CO2-emissiereductie van 35-50% in 2030, laat staan klimaatneutraal in 2050, niet worden gehaald. De grootste veranderingen in de komende decennia worden veroorzaakt door de EU-afspraak tot het reduceren van de CO2-emissie op weg naar een klimaatneutrale warmte-voorziening in 2050. Richtpunt voor 2030 is het reduceren van de CO2-emissie met 35-50%. Dat zal enerzijds een technische uitdaging zijn en anderzijds een beleidsvraag hoe dat proces te sturen, want vanzelf gaat dat niet. Zonder stringent CO2-beleid zal aardgas de dominante energiebron blijven voor verwarming, maar als de CO2-reductie serieus wordt aangepakt en alle energiedragers op gelijkwaardige wijze worden beprijsd zal dit grote gevolgen hebben voor de verwarming van gebouwen. Uit berekeningen4 blijkt dat de laagste maatschappelijke kosten ontstaan als:  Energiebesparing:  fors ter hand wordt genomen;  niet maximaal, maar eerder optimaal wordt toegepast.  Gaslevering:  verandert van aardgas naar groen gas;  meer de rol van piekvraagleverancier in de winter speelt dan volumeleverancier.  Warmtelevering:  wordt toegepast in verdichte gebieden met grote of kleine warmtesystemen;  gebruik maakt van gas (MD-net) als leverancier van de piekcapaciteit.  Elektriciteit:  wordt toegepast in dunbebouwde gebieden.

4

20

Oktober 2015

CE Delft, Op weg naar een klimaatneutrale gebouwde omgeving, 2015


Dat is het technisch-economische verhaal. Maar gegeven deze uitkomsten is de vraag: ‘Hoe komen we van de huidige wijze van verwarmen naar dit eindbeeld?’. Er is nog geen sprake van een open en transparante markt waar alle opties gelijkwaardig kunnen concurreren en waar de totale, integrale (maatschappelijke) kosten bepalen welke warmtevoorziening wordt toegepast. belangrijke verbeteringen moeten komen door: 1. Stringente, gelijkwaardige sturing op CO2-emissie van alle energiedragers die leidt tot klimaatneutraal in 2050. 2. Energiebesparing: ontwikkelen van praktische besparingscampagnes. 3. Keuze energiedrager: a Gebieden aanwijzen waar warmtelevering preferent is/wordt;  de hoofdinfrastructuur kan een open marktsysteem zijn;  op distributieniveau lijkt een systeem van concessies de beste waarborgen te geven voor rendabele exploitatie in combinatie met betaalbaarheid voor consumenten;  een alternatief waarbij elk gebouw een warmteaansluiting krijgt van de lokale netbeheerder en warmteleveranciers kunnen concurreren verdient nadere verkenning;  het lage druk gasnet verdwijnt in deze gebieden. b In de overige gebieden kan kleinschalige warmtelevering concurreren met groen gas en elektriciteit. 4. Gevolgen energie-infrastructuur: a Aanpassing van de doorberekening/afschrijving van gasnetten is nodig voor gebieden waar gasinstallaties duurder zijn dan warmtelevering of elektrische warmtepompen. Gestart kan in ieder geval worden met het halveren van de afschrijvingstermijnen van lage druk gasnetten. b Verzwaren elektriciteitsnetten in gebieden waar warmtepomp preferent is. c Het middendruk gasnet zal overal gehandhaafd moeten worden, voor bedrijven en voor piekvoorziening van warmtesystemen. De kostendekking van deze gasnetten zal over een kleiner aantal afnemers moeten worden berekend. 5. Vergroten aandeel groen gas: a Om, evenals voor elektriciteit de CO2-emissie te laten dalen, zal het aardgas geleidelijk moeten worden vervangen door groen gas.  Dit kan door een verplicht aandeel groen gas en/of bij de energiebelasting rekening te houden met de werkelijke CO2-emissie.

21

Oktober 2015


Bijlage A

Knelpunten warmtelevering Nederland Er zijn meerdere knelpunten identificeerbaar voor warmtelevering in Nederland. Hieronder zijn in hoofdlijnen de belangrijkste knelpunten bij productie, transport, distributie en vraag weergegeven. Drijfveren bij de industrie voor nuttig gebruik van restwarmte ontbreken momenteel grotendeels (geen kernactiviteit van de industrie). Ook voor aanleg van de transportinfrastructuur ontbreken grotendeels de prikkels, terwijl de risico’s aanzienlijk zijn. Private investeerders zijn alleen bereid om te investeren in niet-kernactiviteiten zoals restwarmtebenutting als daarmee de winsten hoger liggen en de terugverdientijden korter zijn dan ‘normaal’. Lagere maar stabiele winsten worden overigens wel gewaardeerd door private investeerders als het tot de kernactiviteit behoort. Aan de andere kant is duidelijk dat er in energie-intensieve regio’s zowel een groot potentieel aan restwarmte is als een vraag naar warmte. Knelpunten voor realisering van warmteopties liggen daarmee vooral op het economische vlak. De initiële investering voor warmteprojecten is zeer hoog en de verwachte rendementen zijn laag. Bovendien kleven er gezien de lange realisatie- en terugverdientijd grote risico's aan projecten voor benutting van warmte. Hierdoor zal de private sector niet investeren in warmteprojecten tenzij de zekerheid bestaat op een monopoliepositie van de warmtemarkt. In landen waar stadsverwarming succesvol is, is dit risico verkleind door ontwikkelaars een monopoliepositie te geven op de warmtemarkt. Bijkomend voordeel is dat ze ook kapitaal kunnen lenen tegen zeer lage rentetarieven, omdat zij garanties hebben gekregen van de overheid voor een volledig afzetmarkt. In Denemarken bijvoorbeeld is er een aansluitplicht op stadsverwarming (indien mogelijk), waarmee de afzetmarkt aanzienlijker wordt. Andere knelpunten voor realisering van warmteopties zijn met name organisatorisch van aard. Deze liggen onder meer bij de organisatie van de langetermijnprocessen en het bijeenbrengen van de vele partijen rondom aanbod, vraag, transport en distributie bij grootschalige warmteprojecten, evenals bij het in de tijd afstemmen van verschillende ruimtelijke ordeningsen planningsprocessen (bouwvergunningen, openbreken van wegen, etc.). Technisch zijn veel oplossingen daarentegen nu realiseerbaar. Warmtebuffers, warmtepompen, nieuwe opslagmogelijkheden en ontkoppeling van warmtelevering en elektriciteitsproductie zijn voorbeelden technische ontwikkelingen die bijdragen tot vergroting van het aantal beschikbare opties.

22

Oktober 2015


Tabel 2

Belangrijkste knelpunten voor warmtelevering Knelpunten warmtelevering Productie         

hoge investeringen en risico’s voor geothermie geen drijfveer bij industrie om restwarmte te benutten hoge initiële investering lange terugverdientijden benutting restwarmte is geen kernactiviteit van industrie maakt industrie afhankelijk van veel andere partijen restwarmtelevering is lang niet altijd rendabel geen infrastructuur voor restwarmtebenutting rendementseisen industrie maken langetermijninvesteringen moeilijk

Transport     

er zijn geen primair belanghebbenden bij aanleg transportinfrastructuur hoge investeringskosten en laag rendement onzekerheid over terugverdienen op lange termijn energiebedrijven zijn potentiële investeerders, maar zien elders betere investeringsmogelijkheden. overheid niet/beperkt bereid om risicodrager/financier te zijn

Distributie    

aanleg wijd vertakte distributie-infrastructuur nodig bij veel verschillende vragers hoge investeringskosten en laag rendement afstemmen vraag en aanbod op elkaar nodig (dag/seizoen/kwaliteit) beperkte ruimte (fysiek) voor nieuwe warmte-infrastructuur

Vraag 

onzekerheid over ontwikkeling warmtevraag

Bron: CE Delft, 2002.

23

Oktober 2015


Bijlage B

Regelgeving warmtelevering Regelgeving voor warmtenetten in de EU kent een grote verscheidenheid. In dit hoofdstuk worden deze kaders verkend om te komen tot identificatie van de belangrijkste dimensies van de bestaande kaders, en verschillende mogelijkheden om hieraan invulling te geven. Daarbij zal gebruik worden gemaakt van de bestaande kaders voor van de elektriciteits- en gasmarkt. In economische zin kan het marktmechanisme worden beschouwd als een allocatief mechanisme. In die zin leidt een efficiënte markt tot een kostenefficiënte invulling van een behoefte, zowel op de korte als op de lange termijn. Om te komen tot een efficiënte markt is in de economische wetenschap reeds een veelheid aan randvoorwaarden geformuleerd. Zo dient een markt een veelheid aan kopers en verkopers te omvatten, dienen kopers en verkopers gelijke toegang tot informatie te hebben en dienen de producten die de markt omvat vergelijkbaar te zijn, als een van de primaire randvoorwaarden voor een efficiënte markt. Ook is er binnen de economische wetenschap veel aandacht besteed aan markt imperfecties en marktfalen. Bekende voorbeelden zijn imperfecte concurrentie, imperfecte informatie, immobiliteit, pad afhankelijkheid en externaliteiten. Vanwege dergelijke imperfecties, is in het verleden marktwerking in bepaalde sectoren geweerd. Zo zijn er verscheidene voorbeelden van sectoren die voorzien in een maatschappelijke behoefte of algemeen belang, i.e. van openbaar nut, maar waarvan de toegankelijkheid door marktwerking gecompromitteerd zou kunnen worden. Daarbij kan gedacht worden aan systeemtechnische gronden met bijbehorende kosten-structuren die het karakter vertoonden van een natuurlijk monopolie, maar bijvoorbeeld ook situaties waarin efficiënte allocatie de facto leidt tot uitsluiting van een voorziening. Zo vereist efficiënte allocatie veelal dat kosten worden toegerekend aan de veroorzaker als stimulus, waardoor de kosten voor bepaalde gebruikers zeer hoog komen te liggen. Vanuit sociaal-maatschappelijk oogpunt is in dergelijke gevallen in het verleden gekozen voor mechanismen om dergelijke kosten te socialiseren, waarmee echter tevens de prikkel tot kostenefficiëntie wordt ondermijnd. In de volgende paragrafen zal achtereenvolgens worden ingegaan op relevante kenmerken van warmtenetten, doelstellingen van regelgeving van warmtenetten, en vervolgens verschillende dimensies van warmteregelgeving.

B.1 Relevante kenmerken warmtenetten Anders dan elektriciteits- en gasnetwerken ten tijde van de introductie van marktwerking, geldt dat warmtenetwerken in het Nederlandse bestel een relatief bescheiden penetratie hebben. Indien verdere ontwikkeling van warmtenetwerken wordt beoogd, in lijn met de recentelijk gepubliceerde warmtevisie en de in de voorgaande notitie geschetste kostenefficiënte invulling van decarbonisering van warmtelevering in de gebouwde omgeving, zal er in de toekomst dus ook aandacht moeten zijn voor het scheppen van de juiste voorwaarden om de ontwikkeling van warmtenetten tot wasdom te laten komen. De kostenstructuur van warmtenetten wordt gekenmerkt door de relatief kapitaalintensieve ontwikkeling van de infrastructuur. Alhoewel dergelijke hoge kapitaalslasten ook aan de orde zijn in andere netwerksectoren zoals gas- en elektriciteit, geldt voor warmtenetten dat de investeringskosten die

24

Oktober 2015


gemoeid zijn met de ontwikkeling van een warmtenet per eenheid product significant hoger liggen dan in het geval van gas en elektriciteit. Warmtenetwerken hebben daarom veelal een lokaal karakter en zijn over het algemeen beperkt tot een afstand van maximaal 50 km (zie IEA). Dit gegeven beperkt warmtenetten tot lokale voorzieningen maar impliceert bovendien dat er veelal sprake is van een natuurlijk monopolie en zijn er vaak beperkte mogelijkheden tot introductie van marktwerking op warmtenetten. De kostenstructuur leidt er bovendien toe dat het afnamevolume (en daarmee meestal het aantal deelnemers) in een voorzieningsgebied voldoende groot moet zijn zeker te stellen dat de totale kosten van infrastructuur en warmtelevering lager liggen dan de kosten van alternatieve invulling van warmtevoorziening, zoals bijvoorbeeld de gasinfrastructuur gecombineerd met CV-ketel, of de elektriciteitsinfrastructuur gecombineerd met warmtepompen. Daarmee is de bebouwingsdichtheid een belangrijke parameter voor de kosten efficiëntie van warmtenetten en is bovendien de participatiegraad in het voorzieningsgebied van belang. Investeringen in warmtenetten hebben daarmee een karakter zoals dat veelal voorkomt bij infrastructurele investeringen die in het verdelen zijn ontwikkeld als collectieve voorzieningen, zoals gas-, water- en elektriciteitsinfrastructuur. In tegenstelling tot deze voorzieningen in het verleden echter, geldt voor warmtenetten dat de energiegebruiker meestal toegang heeft tot alternatieven. Daarmee ligt er een significant risico in participatiebereidheid bij de ontwikkeling van warmtenetten, en vergt het bovendien grote inspanning om de participatiebereidheid onder veel deelnemers te realiseren. Ook voor energievragers geldt dat de investering in elke soort warmtevoorziening relatief hoog is, of het nu gaat om een aansluiting op een warmtenet en een warmtewisselaar, een aansluiting op het gasnet en een CV-ketel of een aansluiting op het elektriciteitsnet en een warmtepomp. De kosten en benodigde tijd om over te stappen van een optie naar een andere voorziening zijn daarmee relatief groot, terwijl de behoefte aan warmtevoorziening gewoonlijk beschouwd wordt als een eerste levensbehoefte waar iedereen toegang toe zou moeten hebben. Deze zaken beperken de vrijheidsgraden van energievragers in de onderhandeling met een warmteleverancier indien een energievrager eenmaal aangesloten is op een warmtenetwerk5, zodat de energievrager behoefte heeft aan bescherming tegen de hiermee gepaard gaande prijsrisico’s. Tot slot kent de ontwikkeling van warmtenetten grote uitdagingen in het domein van de ruimtelijke en infrastructurele inpassing. De ontwikkeling van warmtenetten vergt daarmee een grote inspanning op het terrein van planning en coördinatie met een centrale rol voor lokale en regionale overheden die de regie voeren over ruimtelijke ontwikkeling en planning, maar bovendien een groot aantal belanghebbenden in de regio.

B.2 Dimensies van regelgeving op warmtenetten Gegeven de geschetste karakteristieken van warmtenetten suggereren dat de regelgeving verschillende dimensies zal moeten dekken. Deze dimensies vertonen grote gelijkenissen met de kaders van economische regelgeving zoals die de afgelopen decennia voor gas- en elektriciteit zijn ontwikkeld, maar strekken zich ook uit tot voorbij de grenzen daarvan.

5

25

Oktober 2015

In economische regelgeving gewoonlijk ‘Captive customers’ genoemd.


Zo kan uit het voorgaande opgemaakt worden dat er binnen de regelgeving voor warmtenetten aandacht zal moeten zijn voor de institutionele kaders en eigendomsstructuren ten behoeve van introductie van concurrentie op verschillende segmenten van de waardeketen, op het terrein van de toegankelijkheid van deze verschillende segmenten voor producenten en/of leveranciers, bijvoorbeeld in de vorm van Third-Party-Access (TPA) regelgeving, regelgeving met betrekking tot de positie van de energiegebruiker als het gaat om zaken als rechten en plichten in het kader van toegankelijkheid, zoals voorwaarden die betrekking hebben op operationele vereisten in warmtelevering, en prijsregulering ter bescherming van de energiegebruiker. Dergelijke aspecten hebben de afgelopen decennia ook nadrukkelijke aandacht genoten in het domein van economische regelgeving in de gas- en elektriciteitsmarkt. Gegeven de hiervoor geschetste uitdagingen op het domein van ontwikkeling van nieuwe warmtenetwerken zal regelgeving zich naar verwachting ook uit moeten strekken tot domeinen die minder onder de aandacht zijn geweest in deze sectoren. Hierbij kan gedacht worden aan regelgeving die de risico’s voor projectontwikkeling, bijvoorbeeld met betrekking tot gebrekkige participatiegraden van energiegebruikers in een beoogd voorzieningsgebied, beperken of wegnemen. Anderzijds kan gedacht worden aan regelgeving die de risico’s ten gevolge van de complexe besluitvormingsstructuren rond de ontwikkeling van warmtenetten, zoals ruimtelijke inpassing en planologie, vereenvoudigd.

B.3 Institutionele kader In deze paragraaf gaan we in op verschillende institutionele structuren en eigendomsstructuren zoals die van toepassing kunnen zijn in warmtenetten. Verschillende mogelijkheden zijn in beeld gebracht door 3E (3E, 2013) aan de hand van de waardeketen van een warmtenet. In Figuur 5 zijn de verschillende segmenten van deze keten in beeld gebracht. Figuur 5

Waardeketen warmtenetten

Bron: 3E.

Mogelijke structuren van de institutionele inrichting warmtenetten kunnen onderscheiden worden in een tweetal dimensies: 1. De mate van verticale integratie. 2. De mate van concurrentie binnen het warmtenet.

26

Oktober 2015


In Figuur 6 worden de uithoeken van deze mogelijkheden in beeld gebracht, met op de verticale as de mate van integratie en op de horizontale as de mate van concurrentie:  Linksonder: volledig geïntegreerd enkelvoudig warmtebedrijf.  Linksboven: volledig uitsplitsing (unbundling) van activiteiten, maar elk segment van de keten is ondergebracht in een enkel bedrijf.  Midden: uitsplitsing van productie enerzijds en transport, distributie en levering anderzijds, waarbij mogelijk de warmteproductie in concurrentie wordt bedreven.  Rechtsboven: uitsplitsing (unbundling) van activiteiten, productie en levering wordt in concurrentie bedreven en transport en distributie is ondergebracht in een onafhankelijk netbedrijf. 6 Deze situatie gelijkt de huidige structuur van de gas- en elektriciteitssector, maar ligt bij de inrichting van de warmtesector minder voor de hand gegeven de schaal van warmtenetten. Op grotere warmtenetwerken echter is concurrentie in deze vorm (‘open netten’ zoals ook benoemd in de warmtevisie) echter bepaald niet ondenkbaar en komt in de praktijk ook voor. Figuur 6

Verscheidene institutionele inrichting van warmtenetten verdeeld naar mate van verticale integratie en mate van concurrentie

Bron: 3E, 2013 en eigen analyse. 6

27

Oktober 2015

Uitsplitsing van productie en levering ligt hier minder voor de hand, vanwege de relatief hoge prijsrisico’s op inkoop die verbonden zijn aan onafhankelijke levering in concurrentie met geïntegreerde productie- en leveringsbedrijven. Zo geldt ook voor de bestaande inrichting van gassector elektriciteitssector dat onafhankelijke levering op een bescheiden marktaandeel kan rekenen.


Als variant is er in de regio Kopenhagen bijvoorbeeld sprake van de situatie waarin verscheidene onafhankelijke warmteproducenten (WKKs van Dong en Vattenfall en AVI’s) leveren aan drie distributieen leveringsbedrijven (zie ook TUD, 2010). In aanvulling op de institutionele inrichting van de warmtenetten zijn er vier eigendomsstructuren te onderscheiden:  regionale overheden/gemeentelijke bedrijven (Denemarken, Zweden);  de staat of overheid (Wit-Rusland, Azerbeidzjan);  private eigenaren (Armenië);  consumenten coöperaties, non-profit (Denemarken). Warmtenetten onderbrengen bij regionale overheden of gemeentelijke bedrijven heeft als voordeel dat stadsverwarming in dat geval een integraal onderdeel is van de (agenda voor) publieke voorzieningen. Daarmee is het belang binnen het kader van afwegingen met betrekking tot stads- of regionale infrastructuur en ruimtelijke ordening beter geborgd en zijn (uitbreidings-) plannen bovendien beter te coördineren. Daar is echter wel kapitaal voor nodig, en als deze middelen niet beschikbaar zijn voor publieke warmtelevering is private samenwerking wenselijk. Investeringen in stadsverwarmingsnetten zullen in dat geval voldoende aantrekkelijk moeten zijn in termen van opbrengst en/of risico (i.e. continuïteit en stabiliteit). Als laatste is het ook mogelijk dat coöperaties van consumenten eigenaar zijn van de warmtenetten, zoals in Denemarken. Aangesloten klanten zijn dan direct eigenaar van de warmtenetten, waarmee burgers directe invloed kunnen hebben op het beleid en tariefstelling.

B.4 Concurrentie Een warmtenet vormt een natuurlijk monopolie vanwege de relatief hoge kapitaalslasten die gepaard gaan met de ontwikkeling van een warmtenet en de resulterende schaalvoordelen (lagere marginale kosten bij meer afnemers). Ter bescherming van consumenten is zo’n natuurlijke monopolie vaak in handen van nationale of regionale overheden en/of onderworpen aan regelgeving. Economische regelgeving geldt hier echter niet noodzakelijkerwijs als alternatief voor marktwerking. Zo is regelgeving die is geïntroduceerd bij liberalisering van de gas- en elektriciteitssector juist veelal gericht geweest op introductie van marktwerking waar mogelijk.

Concurrentie in productie (en levering) Op segmenten van de waardeketen kan echter gekozen worden voor verschillende mechanismen. Zo is met de liberalisering van de gas- en elektriciteitssector ingezet op concurrentie om te komen tot (kosten-) efficiëntie en dus lagere prijzen, zodat expliciete prijsregulering niet nodig wordt geacht. Daarbij zij aangemerkt dat deze concurrentie gestimuleerd wordt binnen een complexe set aan randvoorwaarden met een bijbehorend regelgevingskader.7 Hierbij kan met name gedacht worden aan de producententoegang tot het netwerk, gewoonlijk derden-toegang (‘Third-Party-Access’ of kortweg TPA) genoemd. Als het gaat om transport en distributie werd in deze sectoren veelal gekozen voor verschillende vormen van tariefregulering, waarin methoden die

7

28

Oktober 2015

Recente ontwikkelingen in Noordwest-Europa suggereren dat dit kader bovendien aan herziening toe is.


concurrentiedruk simuleren (‘incentive-based regulation’) in Europees verband prevaleren. Zoals in voorgaande paragraaf al aan de orde is gekomen kan ook in het geval van (met name grotere) warmtenetten voor concurrentie op warmteproductie gekozen worden. Ook in dit geval zal regelgeving, zoals TPA, een cruciale rol spelen in de ontwikkeling van de juiste randvoorwaarden.

Concurrentie met alternatieven Naast concurrentie op productie, analoog aan de mechanismen in de gas- en elektriciteitssector, geldt in geval van warmtenetten dat warmtelevering middels warmtenetten in potentie uitwisselbaar is met of gesubstitueerd kan worden door alternatieve bronnen van warmtevoorziening zoals de eerder genoemde gasaansluiting met CV-ketel en elektriciteitsaansluiting met warmtepompen (of de minder wenselijke elektrische kachel) of houtkachels zoals die meer gangbaar zijn in Scandinavië. Dit gegeven impliceert dat, indien afnemers die aangesloten zijn op een warmtenet de vrijheid hebben om op alternatieven over te stappen, er sprake is van concurrentiedruk van deze alternatieven voor warmteleveranciers. Daarbij zij overigens opgemerkt dat de eerdergenoemde hoge overstapkosten voor energiegebruikers deze concurrentiedruk wel beperken. Ingeval van overstap naar CV-ketels of warmtepompen zullen deze overstapkosten significant zijn, terwijl een overstap naar houtkachels wellicht minder kostbaar is. In verschillende landen wordt vertrouwd op dit mechanisme om de prijzen voor warmtelevering onder druk te houden. Zo worden deze prijzen in Zweden en Finland volledig aan de markt overgelaten. Overigens is er sprake van grote prijsverschillen voor warmtelevering tussen Zweden en Finland. Finse warmteprijzen zijn lager dan de Zweedse. Mogelijk kan dit verklaart worden doordat Finland 30% van de totale warmte met restwarmte produceert. In Zweden is dit percentage ongeveer 10%. Daarnaast is er meer transparantie in prijzen, productie en handel van warmte in het Fins model. Dit heeft een positief invloed op de warmteprijzen.

Aanbesteding van concessie Een derde mechanisme waarin concurrentie toegepast kan worden binnen de regelgeving van warmtenetten betreft de aanbesteding van concessie om een warmtenet te beheren en exploiteren. Dit model raakt primair aan de verschillen in risico’s die gemoeid zijn met ontwikkeling van een warmtenet (financieringsrisico’s) en beheer en exploitatie (prijs- en volumerisico’s) van een warmtenet. Hierbij wordt het warmtenet ontwikkeld een investeerder (vaak een overheid) en de concessie op beheer en exploitatie vervolgens aanbesteedt tegen een zekere concessievergoeding. Binnen de concessie kunnen ook afspraken gemaakt worden over prijzen voor warmtelevering.

B.5 Derden-toegang (Third-Party-Access) In voorgaande bespreking van verschillende vormen van concurrentie die kunnen worden gestimuleerd binnen de regelgeving van warmtenetten werd duidelijk dat een belangrijke voorwaarde voor concurrentie op productie (en eventueel levering) de toegang tot het netwerk betreft, zoals ook het geval is in de gas- en elektriciteitssector.

29

Oktober 2015


Op hoofdlijnen kan een drietal klassen van derden-toegang onderscheiden worden (zie ook Oxera, 2014):  Vrijwillige onderhandelde netwerktoegang: In dit regelgevingsmodel bepaald de netbeheerder/leverancier van welke bronnen warmte zal worden betrokken voor warmtelevering. Daarbij kan het gaan om eigen middelen of productie van derden die gecontracteerd zijn. Dit model stemt overeen met de Nederlandse regelgeving van warmtenetten.  Verplichte onderhandelde netwerktoegang: In dit regelgevingsmodel worden condities voor toegang tot warmtenetten vastgelegd, maar zijn onder-handelingen tussen producten en netbeheerder/leverancier uiteindelijk bepalend.  Volledig gereguleerde netwerktoegang: In dit regelgevingsmodel wordt door de toezichthouder een serie condities vastgesteld voor derdentoegang. Indien aan deze condities wordt voldaan, is de netbeheerder/leverancier verplicht om derden-toegang te verschaffen. Dit model laat zich vergelijken met de Nederlandse regelgeving voor netwerktoegang in de gas- en elektriciteitssector. Het laatste model stemt overeen met een open warmtenet. Net als bij elektriciteit en gas, wordt het net opengesteld voor meerdere aanbieders en afnemers. Hierdoor zullen zich nieuwe mogelijkheden aandienen zoals de mogelijkheid om bijvoorbeeld voor korte periodes warmte te contracteren van bijvoorbeeld tuinders, ziekenhuizen of industrie. Dit model biedt ook mogelijkheden tot nieuwe contractvormen voor levering en teruglevering en keuzevrijheid in de energiemix. Bovendien biedt het de mogelijkheid om ontwikkeling van hernieuwbare bronnen te stimuleren. Hierbij dient echter notie te worden genomen van het feit dat warmtenetwerken stringente operationele beperkingen kennen. Exploitanten van warmtenetwerken moeten zorg dragen voor constante temperatuur, debiet, druk en aan- en afvoer naar aangesloten huishoudens (zie Figuur 7). Deze parameters zijn ook afhankelijk van weersomstandigheden en fluctueren gedurende de dag. Opslag van thermische energie is duur en veel technische besluiten moeten weloverwogen en vaak vóór het aanleggen van een warmtenetwerk worden gemaakt. Anders dan de gas- en elektriciteitsmarkt is de warmtemarkt een regionale of vaker een lokale aangelegenheid doordat de warmteverliezen anders te groot zijn en daarmee de economische waarde verloren gaat. Elk warmtenetwerk is uniek zodat het aan de lokale vraag en condities kan voldoen. Het resultaat is dat een warmtenetwerk vaak door één energiebedrijf bediend wordt.

30

Oktober 2015


Figuur 7

Stadsverwarming in vergelijking met elektriciteiten gastransport

Via een gesloten en geïsoleerd leidingensysteem gaat water van en naar de afnemers. De warmteproducten verwarmen dit water. Dit warme water gaat vervolgens door de leidingen naar de woonwijken. Zo worden huizen en het water uit de kraan verwarmd. Het afgekoelde water gaat terug, om daarna weer opgewarmd te worden. Bron: AGFW, 2013.

Er zijn echter wel voorbeelden van best practices waarbij eigenaar-leverancier verplicht is om warmte in te kopen van een Third-Party als dit leidt tot lagere warmteprijzen voor consumenten. Gezien het grote aanbod aan flexibele gasmotor-WKKs (private bezit) in de glastuinbouwsector in Nederland kan dit een prima alternatief zijn voor het leveren van warmte voor stadsverwarming. Deze onafhankelijke (elektriciteiten) warmteproducten kunnen op deze manier warmte leveren aan warmtenetwerken en elektriciteit verkopen (niet-gereguleerd) tegen een lagere prijs. Het toestaan van derden op private warmtenetwerken gaat ten koste van de mogelijkheid voor eigenaar-leverancier om additionele (niet-gereguleerde) producten en diensten aan te bieden. Daarnaast moet een eigenaarleverancier zorg dragen voor onderhoud en renovatie van de warmtenetwerken en tegelijkertijd een betrouwbare levering waarborgen. Onafhankelijke warmteproducenten zijn meestal niet in staat om continue warmte te produceren voor langere periode, omdat dat niet tot hun kernactiviteit behoort. De eigenaar van het warmtenetwerk/leverancier is dan genoodzaakt om toch warmteproductie-installaties in stand te moeten houden. Dit leidt tot extra kosten voor de eigenaar-leverancier vanwege toename van onderhoud, het in stand houden van reserveproductiecapaciteit en opslag van reservebrandstoffen. Deze (hogere) kosten leiden vrijwel altijd tot hogere kosten voor de consumenten. Concurrentie op de warmtemarkt moet zorgvuldig worden gereguleerd. Het toestaan van derden leidt tot een risico van het afnameprofiel (en dus lagere winst en hogere kosten) voor eigenaar-leverancier en minder mogelijkheden om additioneel niet-gereguleerde producten en diensten aan te bieden. Dit verzwakt de positie van de eigenaar-leverancier. Prijsverschillen van warmte tussen de hoofdleverancier en derden moet worden gecompenseerd of gesocialiseerd als concurrentie op de warmtenetten wordt toegestaan (open

31

Oktober 2015


netten). Toezichthouders en overheden zouden gebaat zijn als zij methodieken en instrumenten ontwikkelen die aansluiten bij zowel het bevorderen van concurrentie als een gunstig effect bevorderen voor de eigenaar-leverancier en consument.

B.6 Prijsregulering De procedure om warmtarieven vast te stellen hangt af van het regulatorisch kader in de warmtesector, dit is per land verschillend. Voor een volledig overzicht zie Tabel 3. In de niet-gereguleerde warmtesector worden warmteprijzen door de warmteleverancier vastgesteld en incidenteel gecontroleerd door de anti-monopolie autoriteit, andere bevoegde instanties, of door consumentenorganisaties in geval van consumentenklachten. Bij wijzigingen in warmteprijzen of dienstverlening moet de warmteleverancier dat goed kunnen expliceren, bijv. bij de onderhandelingen met grootverbruikers. In geval van onenigheid kan er bemiddeld worden, juridische onderzoek plaatsvinden of ingegrepen worden door de overheid. In geval van een sterk gereguleerde markt waarbij ‘redelijke’ prijzen gevraagd mogen worden (‘sociale benadering’), worden uniforme warmtetarieven door nationale or regionale overheden bepaald voor de gehele regio van bevoegdheid (zie Tabel 3). Onbetaalde kosten voor warmtelevering worden dan vaak gedekt door gemeentelijke, regionale of nationale begroting. Soms worden inkomsten uit andere sectoren (bijv. elektriciteitssector) gebruikt om de warmtekosten te dekken. Tabel 3

Sterk gereguleerd model (sociale benadering) Voordelen

Nadelen







uniforme warmtetarieven regionaal of nationaal bepaald (socialisatie) warmtetarieven gericht op ‘wat kan de consument betalen?’





overheid eigenaar warmtenetwerk (risico voor politieke besluiten) externe financiële middelen nodig om kosten warmtenetwerk te dekken (uit begroting, inkomsten uit elektriciteit) winstmarge beperkt

In een matig gereguleerde markt waarbij de warmteleverancier of lokale autoriteit de tarieven vaststelt (‘economische benadering’), wordt minimaal de methodologie voor tariefstelling door regionale of nationale toezichthouder vastgesteld (zie Tabel 4). Methoden voor tariefstelling die hierbij gehanteerd kunnen worden, zijn bijvoorbeeld:  Cost plus: een tariefstelling op basis van kapitaalslasten, kosten van beheer, onderhoud en levering, incl. een redelijke vergoeding.  Price cap: een expliciete cap op de prijsstelling. De maximum prijsstelling op basis van het NMDA-principe zoals in de Nederlandse regelgeving is vastgelegd, is hier een variant op.  Benchmarking (yardstick): een tariefstelling op basis van vergelijking met andere beheerders/leveranciers van warmtenetwerken. Dit principe wordt veelal toegepast in de regulering van nettarieven in de elektriciteitssector. Er zijn ook voorbeelden van landen waarbij de minister of toezichthouder direct de tarieven bepaalt die warmteleveranciers mogen vragen; in geval van weinig warmteleveranciers, warmteleveranciers die een groot aantal

32

Oktober 2015


consumenten dienen, leveranciers van warmte en elektriciteit i.v.m. kostenallocatie en hoge warmtetarieven. In Denemarken stellen ook de warmte-leveranciers zelf de tarieven vast en hebben de verplichting om jaarlijks de warmtetarieven aan de toezichthouder (DERA) door te geven. In dit opzicht wordt de warmtemarkt in Denemarken gezien als een matig gereguleerde markt. Echter, zowel productie- als netwerkbedrijven zijn monopolies en mogen geen winst maken (als uitzondering op de regel). Tabel 4

Matig gereguleerd model (economische benadering) Voordelen

Nadelen

 



    

regionale of nationale regulator warmtekosten mogen alleen door warmtegebruikers betaalt worden consumentenbescherming duidelijke regels voor bedrijfsvoering aantrekkelijk voor private investeerders commerciële kredietmiddelen voor investeringen zijn beschikbaar private middelen gebruiken om warmtenetwerken efficiënt en snel te renoveren (publiek-private samenwerking)

     

tariefstelling door warmteleverancier vastgesteld consumenten wantrouwige tegenover warmtetarieven en regelgeving transparante regulatie en bijbehorende wetgeving noodzakelijk sociale en politieke druk door regulering; monopolie positie van warmteleveranciers winstmarge beperkt hoge kosten voor regulatie

Op de warmtemarkt van voornamelijk post-Sovjetlanden8 vindt politieke prijsregulatie plaats. Moderne stadsverwarming is nog niet helemaal tot wasdom gekomen, uiteraard verschilt dit per land. Bestaande wetgeving is vaak te algemeen of te flexibel, waarbij er ruimte is voor interpretatie. Regulatie van de warmtemarkt vallen onder de verantwoordelijke ministeries. De ministerie van Financiën is in dit model verantwoordelijk voor het opstellen van beleid, methodologie voor tariefstelling en opstellen van warmteprijzen direct of indirect via regionale overheden. In Wit-Rusland is bijvoorbeeld geen energiebeleid en beslissingen worden door de president of ministers genomen. Huishoudens betalen 30% van de werkelijke warmtekosten en het overige deel wordt gesubsidieerd door de overheid. Renovatie van de warmtenetwerken wordt ook door de staat gefinancierd. Een vierde model voor tariefstelling voor warmte is gebaseerd op prijzen van alternatieve warmtebronnen zoals gas. In Nederland geldt het Niet Meer Dan Anders-principe (NMDA). Het tarief voor de geleverde warmte mag gemiddeld niet meer kosten dan bij gebruik van aardgas voor de individuele centrale verwarming en warm tapwater. Het NMDA-tariefadvies vinden sommige consumenten aangesloten op stadsverwarming onvoldoende transparant en betrouwbaar en zijn zij van mening dat zij te veel betalen voor hun warmte.

8

33

Oktober 2015

INOGATE-partnerlanden.


Tabel 5

Verschillende tariefstelling voor warmte

Prijsmechanisme

1. Politieke prijsregulatie

2. Sterke prijsregulatie (ex-ante)

3. Matige prijsregulatie (ex-ante/post)

4. Prijsregulatie op basis van alternatieven

Uitleg

Tarieven gebaseerd op normatieve kosten, besluit via politieke afweging en subsidies.

Overheid of toezichthouder stelt tarieven vast. In sommige landen ook politieke consensus nodig.

Warmteleverancier stelt tarieven vast, controle door toezichthouder of antimonopolie autoriteit.

Tarieven afgezet tegen beste alternatief voor consument.

Winstmarge

Geen of beperkte winst mogelijk.

Sterke regulatie van kosten en winst en toegestaan rendement beperkt.

Matige regulatie van winst. Richt zich op de kosten en tariefprincipe.

Winst gebaseerd op markt condities.

Landen

Rusland, Roemenië, Wit-Rusland, Oekraïne.

Estland, Letland, Litouwen, Polen, Hongarije, Slowakije, Bulgarije.

Oostenrijk, Finland, Zweden, Duitsland, Tsjechië, Denemarken9, Frankrijk.

Nederland en Noorwegen.

Bron: ERRA, 2011.

9

34

Oktober 2015

In Denemarken mag er geen winst op warmte worden gemaakt (non-profitprincipe).


Bijlage C

Regelgeving van warmtelevering in Nederland Sinds 1 januari 2014 is in Nederland de Warmtewet ingevoerd. De Warmtewet biedt onder andere wettelijke bescherming aan kleinverbruikers die gebruik maken van een collectief warmtesysteem. Centraal in de Warmtewet staan de warmtenetten.

C.1 Bescherming kleinverbruikers De Warmtewet biedt bescherming aan alle verbruikers van warmte met een aansluiting tot 100 kW. De warmteleverancier beschikt immers ten opzichte van alle op zijn warmtenet aangesloten verbruikers over een monopolie op levering van warmte. Ter bescherming van deze gebonden verbruikers tegen eventueel misbruik van dit monopolie kent de Warmtewet aan verbruikers een aantal rechten toe. Daarbij zijn er plichten voor een leverancier. Zo wordt een warmteleverancier op grond van deze wet verplicht te zorgen voor ‘een betrouwbare levering van warmte tegen redelijke prijzen en voorwaarden en met inachtneming van een goede kwaliteit van de dienstverlening’ (Warmtewet, Art. 2). Hiermee worden misschien wel de twee belangrijkste onderwerpen van Warmtewet aangegeven: de prijs en de kwaliteit van levering. In de Warmtewet worden deze twee aspecten vastgelegd door het omschrijven van de prijsmechanismen en te bepalen aan welke voorwaarden voldaan moet worden, wil een bedrijf of persoon een vergunning bemachtigen voor het leveren van warmte10.

C.2 Vergunningplicht Met de invoering van de Warmtewet is het verboden om zonder een vergunning warmte leveren aan verbruikers11 (uitzonderingen daargelaten; zie onder). Deze vergunning moet garanderen dat warmteleveranciers die beschikken over de benodigde organisatorische, financiële en technische kwaliteiten en waarvan redelijkerwijs verwacht mag worden de verplichtingen rond warmtelevering na te komen, toestemming hebben om warmte te leveren aan verbruikers. Op het verbod van het leveren van warmte wordt echter wel een uitzondering gemaakt (Warmtewet, Art. 9). Zo geldt dit verbod niet voor een persoon die:  warmte levert aan ten hoogste 10 personen tegelijk; of  per jaar niet meer warmte levert dan 10.000 GJ; of  eigenaar is van de gebouwen, ten behoeve waarvan de warmte wordt geleverd. De uitzondering betekent dus dat er voor kleine warmtenetten met maximaal tien aangesloten personen (bijvoorbeeld een klein appartementencomplex met een gezamenlijke ketel of een gedeelde WKO-installatie, of een klein bedrijventerrein met een woning) geen vergunningplicht geldt.

10

11

35

Oktober 2015

In de Warmtewet is ook vastgelegd dat niet-vergunningplichtigen zorg moeten dragen voor een redelijke prijs en betrouwbare levering en zijn gehouden aan de regels voor de maximumprijs. Warmtewet, Art. 9: Het is verboden zonder vergunning warmte te leveren aan verbruikers.


In de Warmtewet wordt geen onderscheid gemaakt tussen de omvang van warmtenetten. De maximumprijs geldt in beginsel voor alle situaties waar warmtelevering aan verbruikers plaatsvindt 12. Of dit nou aan 100 of 10.000 klanten is, de wet is voor alle netten gelijk. Wel kent de Warmtewet het onderscheid in vergunningplichtigen en niet-vergunningplichtigen. Vergunningplichtigen zijn gebonden aan meer voorschriften en verplichtingen dan de niet-vergunningplichtigen. Dit heeft onder andere betrekking op de administratie, dienstverlening en verslaglegging, maar de kern van de Warmtewet (maximumprijs en kwaliteit van levering) blijft voor alle leveranciers hetzelfde.

C.3 Maximumprijs In de Warmtewet is vastgelegd dat er voor kleinverbruikers een maximumprijs geldt voor de levering van warmte (GJ-prijs en vastrecht). De methode voor het berekenen van de maximumprijs is vastgelegd in het Warmtebesluit. Jaarlijks stelt de ACM aan de hand hiervan de maximumprijs vast en ziet er op toe dat deze wordt nageleefd. In de Warmtewet wordt een onderscheid gemaakt in kleinverbruikers (aansluitingen tot 100 kW) en overige verbruikers. De kleinverbruikers vallen onder de bescherming van de Warmtewet. Dit houdt in, dat voor de kleinverbruikers de methode voor de maximumprijs van toepassing is. De maximumprijs-methode is een Niet Meer Dan Anders-principe (NMDA). Bij NMDA wordt uitgerekend wat de kosten zouden zijn als een warmteklant zou zijn aangesloten op aardgas (verwarmen met een CV-ketel). Dit zijn de maximale kosten die een warmteleverancier in rekening mag brengen aan de kleinverbruiker van warmte. De methodiek voor het berekenen van de maximumprijs is vastgelegd in het Warmtebesluit en wordt jaarlijks door de ACM uitgerekend. De ACM berekent jaarlijks de maximale tarieven uit voor de volgende onderdelen (ACM, 2014):  eenmalige aansluitbijdrage (in 2015: € 928,01 inclusief BTW);  jaarlijkse vaste kosten (in 2015: € 281,78 inclusief BTW);  jaarlijkse variabele kosten (in 2015: € 22,64 per GJ inclusief BTW). De maximumprijs voor 2015 wordt daarmee bepaald op: 𝑀𝑎𝑥𝑖𝑚𝑢𝑚𝑝𝑟𝑖𝑗𝑠2015 =281,78 + 22,64×GJverbruik Daarnaast mag de warmteleverancier aan de warmteklant nog een redelijke vergoeding vragen voor het beschikbaar stellen van de warmtewisselaar bij de klant. Tot slot mogen ook kosten in rekening worden gebracht voor het meten van het warmteverbruik (meteropname). De maximumprijs geldt als een absoluut maximum. Afwijkingen naar beneden zijn toegestaan. De overige warmteklanten, die niet onder de term ‘kleinverbruiker’ vallen, worden niet per definitie beschermd door de maximumprijs uit de Warmtewet. Dit zijn zakelijke klanten en bij deze klanten is de warmteleverancier vrij om de tarieven vast te stellen. Tevens geldt er een compensatieregeling bij langdurige uitval van het warmtenet (Warmtewet, Art. 3). 12

36

Oktober 2015

Waarbij ‘verbruiker’ is gedefinieerd als 'een persoon die warmte afneemt van een warmtenet en een aansluiting heeft van maximaal 100 kilowatt' (artikel 1.g.).


C.4 Herziening Warmtewet De Minister van Economische Zaken is voornemens om de Warmtewet te evalueren en te herzien in 2017 (Kamerbrief Warmtevisie) waarbij mogelijke nieuwe marktmodellen worden onderzocht die eraan bijdragen dat warmte een gelijkwaardige positie kan krijgen in het energiesysteem naast aardgas en elektriciteit. Op dit moment is warmteopwekking en –afname doorgaans een gesloten systeem, zonder concurrentie of vrijekeuzemogelijkheden voor afnemers. Om deze situatie te veranderen, moet bij de verdere ontwikkeling van de warmtemarkt gekeken worden of in sommige gebieden meer warmtebronnen kunnen worden aangesloten op een warmtenet. Door meerdere bronnen aan te sluiten, kan er in de toekomst mogelijk meer keuzevrijheid komen voor de afnemers. Een toename van het aantal warmtebronnen en -leveranciers leidt zo tot een ‘open net’. Dit ‘open net’ model lijkt op de markt voor elektriciteit en gas. Een open net kan de concurrentie bevorderen. Een aantal gemeenten, netwerkbedrijven en woningcorporaties ziet goede mogelijkheden in het marktmodel met ‘open netten’, waarbij meerdere producenten, warmtebronnen en -leveranciers een rol spelen. In dit model beheert een onafhankelijke netbeheerder of exploitant de warmte-infrastructuur zoals dat ook op de gas- en elektriciteitsmarkt gebeurt. Dit model is in de huidige praktijk reeds mogelijk als de eigenaar van de infrastructuur dit model ondersteunt. In het kader van de evaluatie van de Warmtewet zal de Minister bezien of het mogelijk is om regelgeving te ontwikkelen die eigenaren verplicht hieraan mee te werken (Third-Party-Access-regelgeving).

37

Oktober 2015


Bijlage D

Warmtelevering in Denemarken

D.1 Inleiding Denemarken heeft een ambitieus doel op gebied van hernieuwbare energie en klimaat: volledig onafhankelijk zijn van fossiele brandstoffen en alle energie moet van hernieuwbare bronnen komen in 2050. In 2020 is het doel om een aandeel van 30% hernieuwbaar te realiseren en broeikasgasuitstoot met 40% te verminderen t.o.v. 1990. Denemarken heeft een van de meest geavanceerde warmtenetwerken, zowel voor technologische innovaties als hun integratie in het ontwikkelingsbeleid en energie. In Denemarken is 60% van alle huishoudens aangesloten op stadsverwarming en decentrale warmtelevering; warmte nodig voor verwarming en warm tapwater (zie Figuur 8). Ongeveer 1.6 miljoen huishoudens zijn aangesloten. De warmte is afkomstig uit industriële restwarmte en decentrale energiecentrales (biomassa-, AVI’s, WKK). Ter vergelijking: In Nederland is het aandeel van warmtenetwerken ongeveer 8%. In Nederland zijn ongeveer 230.000 woningen aangesloten op grootschalige stadsverwarming en 340.000 woningen op kleinschalige stadsverwarmingsnetten (blokverwarming) (CE Delft, 2009)). Een zeer belangrijk aspect van centrale en decentrale warmteproductie in Denemarken is dat WKK-installaties allemaal een opslagbuffer hebben. Dit betekent dat de warmte- en elektriciteitsproductie gekoppeld is aan de elektriciteitsvraag. WKK-installaties verlagen productie als er overschotten aan elektriciteit op de markt is (lage elektriciteitsprijs), en verhogen als er tekorten zijn (hoge e-prijs). Als de warmteproductie hoger is dan de warmtevraag wordt deze opgeslagen in een warmtebuffer, en andersom, warmte uit de warmtebuffer gebruikt (Danish Energy Agency and DBDH). Flexibiliteit van WKK-installaties kan helpen om fluctuerend wind energie, 50% aandeel in 2020, te integreren. Figuur 8

Deense warmtelevering (2.5 miljoen Deense huishoudens)

0,40%

3%

Elektrische verwarming 6%

Olie 18%

54%

15%

4%

Aardgas Stadsverwarming (geen elektriciteitsopwekking) WKK in (kleine en grote steden) Warmtepompen Vaste brandstof

Bron: Danish Energy Agency.

38

Oktober 2015


Hieronder staat een aantal belangrijke kerngetallen van de Deense warmtelevering vermeld.

Kerngetallen (Danish Energy Agency and DBDH): − 2.5 miljoen Deense huishoudens (Eurostat):  Laatste decennium 400.000 huishoudens aangesloten op stadsverwarming. − Totale lengte van alle warmtenetten in Denemarken bedraagt 50.000 km. − Stadsverwarming vervult 17% van de totale energievraag:  60% van stadsverwarming door 55-60 grootste productie-eenheden voor stadsverwarming geleverd. − 6 grootschalige stadsverwarmingsnetwerken13 met een totale warmteproductie van 70 PJ/j:  Kopenhagen heeft de grootste stadsverwarmingsnet van het land (en wereld) en produceert 35 PJ/j. Ongeveer 98% van alles woningen in Kopenhagen zijn aangesloten op het stadsverwarmingsnet. De warmte is afkomstig van vier WKKinstallaties, 4 AVI’s en 50 piekketels. Kopenhagen heeft 20 distributieen 3 samengekoppelde transmissienetwerken voor warmte (beheerd door CTR, VEKS en Vestforbrænding). − 665 WKK-installaties en 230 productie-eenheden voor stadsverwarming:  publiekelijk: 16 centrale WKKs, 285 decentrale WKKs, 130 decentrale productieeenheden voor stadsverwarming;  private (MKB, ziekenhuizen): 380 WKKs, 100 decentrale productie-eenheden voor stadsverwarming. − 2011: warmteproductie 132 PJ, 76% middels WKK geproduceerd.

D.2 Warmtebeleid De wereldwijde oliecrisis in 1973 bracht de Deense economie in gevaar, het energieverbruik per hoofd was extreem hoog en de Denen waren volledig afhankelijk van buitenlandse import van fossiele brandstoffen om warmte te produceren. Dit bracht de Deense overheid er toe om in te zetten op een structurele aanpassing van het energiesysteem. In dit licht is de eerste Warmteleveringswet (Heat Supply Act) in 1979 (zie Tabel 6) ingevoerd en is de belangrijkste drijfveer geweest voor grootschalige uitrol van stadsverwarming en decentrale warmte. Lokale overheden werden zo gedwongen om te kiezen voor de meest efficiënte combinatie van warmte- en elektriciteitsvoorziening. In Denemarken zijn vandaag de dag nog ongeveer 400.000 gasaansluitingen (Groen, 2013), een systeem dat thans wordt uitgefaseerd. Sinds 2013 voert Denemarken een verbod op de plaatsing van gas-of oliegestookte CV-ketels (Dekker, 2012). In 2020 wil Denemarken het aantal oliegestookte CV-ketels halveren t.o.v. 2010 (Danish Energy Agency, 2014), olieketels worden vervangen door houtketels, warmtepompen of een aansluiting op stadsverwarming. Voor de warmtevoorziening wil Denemarken vooral warmtenetten uitbreiden. De productie van warmte wordt meer duurzaam. Sinds 2012 is er is een stimuleringsprogramma voor de opwekking van biogas, eind 2013 goedgekeurd door de Europese Commissie. Opgewaardeerd biogas (groen gas) geïnjecteerd in het aardgasnetwerk, WKKs en grote centrales op basis van biogas en biogas voor transportdoeleinden verkrijgen subsidie (IEA Bioenergy, 2014).

13

39

Oktober 2015

Kopenhagen, Aalborg, Randers, Aarhus, Esbjerg en Odense.


Tabel 6

Belangrijke wijzigingen in de Deense warmteleveringswet 1979 Jaar

Wijziging

1982 (2000 herzien)

Verplichting van IEA,aansluiting 2014 op stadsverwarming of gasnetwerk voor bestaande en nieuwbouw (uitrol van warmteplanning door het land).

Referentie

1988 (1994 herzien)

Verbod op elektrische IEA, 2014verwarmen in nieuwbouw waar stadsverwarming of gasnetwerk beschikbaar is. 1994: ook bestaande bouw.

1990 (2e wet)

Verruiming van de bevoegdheden van de Minister van Energie om type brandstof voor warmteproductie in blokverwarming, stadsverwarming en decentrale WKK-installaties te controleren. Lokale autoriteiten kregen een brief met richtlijnen om olie- en kolengestookte eenheden te vervangen naar gas of hernieuwbare brandstoffen. In 1992 werden subsidies beschikbaar gesteld om conversie naar hernieuwbare brandstoffen en WKK-productie te realiseren.

(Centre for Biomass technology, 2002)

2000 (3e wet)

Decentrale WKKs kregen financiële steun van de overheid en aardgasbedrijven vanwege de hoge gasprijs.

(The Danish Energy Authority, 2005) (Lorentzen, 2005)

2005

Verplichting van IEA,aankoop 2014 van elektriciteit uit WKK-installaties door consumenten uit de wet geschrapt. Elektriciteit wordt sindsdien op de markt verkocht.

2012

Verbod op de plaatsing van nieuwe gasof oliegestookte CV-ketels in nieuwbouw en bestaande huizen per 1-1-2013.

(Dekker, 2012) DEA

Eigendom warmtenetwerk De warmtenetten zijn vrijwel allemaal in handen van gemeentelijke productiebedrijven (vooral in grote steden) en coöperatieve verenigingen. Aangesloten klanten zijn dus direct (coöperaties) of indirect (via gemeenten) eigenaar van de warmtenetten. Sommige gemeentelijke bedrijven hebben adviesraden die rechtstreeks door burgers worden gekozen, waarmee burgers directe invloed kunnen hebben op het beleid en tariefstelling. Dat maakt dat warmtenetwerken enorm populair zijn. De voordelen hiervan zijn:  alleen aangesloten klanten profiteren van de winst, hetzij via een lagere warmteprijs of via de eindafrekening (non-profit principe);  transparante bedrijfsvoering (budgetten en tarieven);  warmtebedrijven worden geprikkeld om goede service te verlenen tegen de scherpste prijs.

40

Oktober 2015


Belastingen en subsidies Er zijn geen speciale belastingen op stadsverwarming. Belastingen en heffingen worden opgelegd aan de gebruikte brandstof voor warmteproductie via stadsverwarming (IEA, 2012). Fossiele productie-eenheden voor stadsverwarming worden zwaar belast via de energie- en CO2-belasting. In aanvulling op de inkomsten uit de verkoop van elektriciteit en warmte ontvangen WKK-installaties subsidie. De subsidie betreft een jaarlijks bedrag, afhankelijk van de marktprijs voor elektriciteit.

Biomassa/biogas premium Met betrekking tot belasting, worden alle warmteproducenten gestimuleerd om biomassa/biogas te gebruiken als brandstof. Zij worden dan vrijgesteld van de warmtebelasting, centrales op fossiele brandstoffen betalen wel deze belasting. Daarnaast ontvangen zij 0,02 €/kWh bovenop de marktprijs voor elektriciteit geproduceerd met biomassa (Danish Energy Agency & DBDH, 2013) en subsidie voor biogas gebruik (Tabel 7). Tabel 7

Biomassa en biogas subsidie Denemarken

*

Subsidie biogas/biomassa

Prijs €/kWh

Prijs €/m3

Referentie

Biogas WKK/biogasinjectie aardgasnetwerk

0,056 €/kWh

0,0342*

(IEA Bioenergy, 2014)

Biogas voor direct gebruik transport/industrie

0,037 €/kWh

0,0226*

(IEA Bioenergy, 2014)

Biomassa premium voor WKK, bijstook en elektriciteitsproductie

0,02 €/kWh

-

(Svensk Fjarrvärme, 2010))

De gemiddelde energie-inhoud van biogas is 22 MJ/m3, bij een methaangehalte van 55%. De energie-inhoud van biogas is enigszins afhankelijk van de soort biomassa (Ecofys, 2011).

D.3 Spelers Toezichthoudende en uitvoerende organen De lokale autoriteiten (gemeenten) zijn de centrale spelers binnen de Deense warmtelevering. Ze ontwikkelen ruimtelijke plannen, zijn verantwoordelijk voor de uitbreiding van de warmtenetten en voeren amendementen uit van de Warmteleveringswet. De Deense energieagentschap (Energistyrelsen/Danish Energy Agency, DEA) onderdeel van het Ministerie van Energie en klimaatverandering is verantwoordelijk voor het uitvoeren van energiebeleid (van warmtenetten) en houdt toezicht op de juridische en wettelijke kaders voor een betrouwbare, betaalbare en duurzame energievoorziening. De Deense energieautoriteit (Energitilsynet/Danish Energy Regulatory Authority, DERA), tevens ook onderdeel van het Ministerie van Energie en klimaatverandering, stelt de algemene voorwaarden vast voor exploitatie voor stadsverwarming. De warmteproducenten zijn verplicht om tarieven, budgetten en leveringsvoorwaarden te rapporteren aan de DERA om kostenefficiëntie te waarborgen. De DERA is dus niet betrokken bij actieve prijsregulatie. Samen met de Energy Supplies Complaint Board houden zij toezicht, bieden consumentenbescherming en behandelen zij consumentenklachten.

41

Oktober 2015


Warmteproducenten Decentrale WKKs en productie-eenheden voor stadsverwarming leveren ongeveer 40% van de warmte voor stadsverwarming. Warmteproductie via productie-eenheden voor stadsverwarming is de laatste tien jaar toegenomen. Een klein deel wordt geproduceerd door ‘autoproducers’ voornamelijk voor primaire bedrijfsactiviteiten en bijkomend voor publieke warmtelevering (bv. industriële WKKs). Ook energiereuzen produceren warmte aan warmtenetten voornamelijk via centrale WKKs. Ongeveer 60% van alle warmtelevering voor stadsverwarming wordt vervuld door centrale WKKs. De warmteproductie van deze eenheden zijn redelijk stabiel gebleven op ongeveer 60 PJ over de jaren. De Deense energiebedrijf DONG Energy is actief in warmtelevering. DONG Energy heeft negen centrales14 in Denemarken staan die naast elektriciteit ook warmte leveren. Een derde van de Deense huishoudens aangesloten op stadsverwarming krijgt warmte aangeleverd via productie-eenheden van DONG. In 2013 is 31.4 PJ aan warmte geleverd door DONG (Dong energy, 2015). Figuur 9

Deense warmteproductie voor stadsverwarming per type centrale, 2012 PJ 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1990

'95

'00

Large-scale CHP units

Small-scale CHP units

Autoproducers, CHP

Autoproducers, heat only

'05

'10

'12

District heating units

Bron: DEA, 2012.

Brancheverenigingen Decentrale warmteproducenten zijn vertegenwoordigd in de branchevereniging Danish District Heating Association (Dansk Fjernvarme, DF). DF heeft ongeveer 400 leden, gezamenlijk leveren zij 63% van de Deense huishoudens aangesloten op stadsverwarming. De Danish Board of District Heating (DBDH) is de industrie branchevereniging gespecialiseerd in het leveren van producten diensten voor WKK en stadsverwarming. DBDH is actief in meer dan 50 landen en stimuleert de export van Deense technologie en kennis.

14

42

Oktober 2015

www.dongenergy.com/en/business-activities/thermal-power/where-we-operate


D.4 Eindverbruikerskosten warmte Tarievenstructuur Door tarieven te structureren naar de onderliggende kosten van systeem en verbruik, worden afnemers blootgesteld aan de werkelijke kosten van warmtelevering en dus ook de waarde van energiebesparing. Tarieven voor warmte kennen daarom een vaste deel (per installatie) op basis van het nonprofit principe en een variabel deel op basis van verbruik (Danish Energy Agency and DBDH). In Tabel 8 zijn de kostencomponenten weergegeven voor de Deense warmtetarieven. De Warmteleveringswet stipuleert welke kosten mogen worden meegenomen in de warmtelevering via stadsverwarming en staat onder toezicht van de energieautoriteit DERA. Afhankelijk van type brandstof, grootte centrale, bouwkosten e.d. zijn er wel kostenverschillen tussen individuele productie-eenheden voor stadsverwarming die verschillende (regionale) warmtetarieven gereflecteerd worden. In Tabel 9 is de tariefstructurering voor warmte van andere landen weergegeven. Een aantal andere landen zijn wel vrij om winst te maken op warmtelevering. Tabel 8

Kostenopbouw warmtetarieven Denemarken Warmtetarief Vaste kosten

— Afschrijvingen van investeringen — Administratie — Vaste kosten voor onderhoud

Variabele kosten

— — — —

Warmte en energie (inkoop of productie) Elektriciteit Belastingen Variabele kosten voor onderhoud

Bron: (Metropolitan Copenhagen Heating Transmission Company (CTR), 2008).

Tabel 9

Tariefstructuur warmte in Denemarken en verscheidene andere landen

Bron: Lukosevicius (2010).

43

Oktober 2015


Vergelijking technieken De gemiddelde kosten om een standaard huis te verwarmen via stadsverwarming is 1.897 €/jaar15 (Figuur 10). Individueel verwarmen middels oliegestookte ketels kost 3.689 €/jaar en gasgestookte ketels 2012 €/jaar. Stadsverwarming is een concurrerende keuze voor de consument en samenleving.

Wijk WKKs Wijk WKK-installaties die op aardgas draaien (‘Barmark, KV’) kennen de hoogste prijzen. In Denemarken wordt er onderscheid gemaakt tussen verschillende WKK-installaties. De zogenaamde Wijk WKKs zijn gelegen op open velden (‘open field plants’) en leveren aan nabijgelegen dorpen/kleine steden. Hierdoor kennen hebben zij hogere transportverliezen en draaien op hogere kosten omdat de afzet van warmte en elektriciteit niet afdoende is. Wijk WKKs (aardgas, biogas, hout, stro) zijn niet concurrerend met verwarming via aardgasketels. Echter er is een groot prijsverschil tussen de goedkoopste en duurste installaties. De duurste wijk WKKs op aardgas zijn nog duurder dan oliegestookte ketels. Wijk WKK-installaties op basis van houtsnippers (‘Barmark flis’) en stro (‘halm’) zijn goedkoper dan aardgas als brandstof. WKKs op basis van biogas wordt steeds goedkoper en ligt bijna op het niveau van houtsnippers en stro. Figuur 10

Eindverbruikerskosten stadsverwarming per warmtebron

Bron:

(Danish District Heating Association (Dansk Fjernvarme), 2014).Laagste, gemiddelde en hoogste kosten, in vergelijking met eindverbruikerskosten individuele olie- en gasketels voor het verwarmen van een standaard Deens huis (DKK/jaar).

Kosten stadsverwarming en alternatieven In Tabel 10 is een energieprijs- en kostenvergelijking weergegeven tussen de verschillende warmteleveringstechnieken. Om een eerlijke vergelijking te maken zijn de investeringen en jaarlijkse onderhoudskosten inbegrepen. Volgens onderstaande vergelijking zijn pellets de goedkoopste vorm voor verwarming, gevolgd door aardgas, stadsverwarming, bio-olie, stookolie, elektrische verwarming, warmtepomp en aardwarmte. Als ook de kosten voor investeringen, onderhoud en levensduur worden meegenomen is stadsverwarming het goedkoopst en verwarmen met stookolie het duurst. Stadsverwarming is dus concurrerend met andere vormen van warmtelevering.

15

44

Oktober 2015

14.139 DKK/jaar. Wisselkoers 7,4548 (Eurostat 2014).


Tabel 10

Prijsvergelijking verschillende warmteleveringstechnieken Investering DKK

Efficiency %

Energieprijs DKK/kWh

Levensduur jaar

Onderhoud DKK/jaar

Kosten* incl. investering/ onderhoud DKK/jaar €/jaar

Stadsverwarming

40.865

100%

0,78

20

0

17.030

2.284

Olie

49.038

85%

1,55

20

2.500

38.958

5.226

Bio-olie

49.038

85%

0,79

20

2.500

22.764

3.054

Pellets

62.041

80%

0,42

20

3.500

17.312

2.322

Aardgas

52.010

95%

0,75

18

2.100

20.357

2.731

Elektrische verwarmen

29.720

100%

1,73

30

0

32.943

4.419

Lucht/ warmtepomp

96.590

300%

1,73

20

1.000

18.264

2.450

Aardwarmte

126.310

330%

1,73

20

1.000

19.419

2.605

* Incl. 4% rente. Bron: (Danish District Heating Association (Dansk Fjernvarme), 2014).

D.5 Vergelijking met Nederland In Nederland heeft ongeveer 85% van de huishoudens centrale verwarming op aardgas (CV-ketel). Hiervan is 85% een HR-ketel. Lokale verwarming (bijv. elektrische kachel) en blokverwarming neemt verder af en wordt veelal vervangen door een HR-ketel. In een aantal steden in Nederland wordt stadsverwarming toegepast, het aandeel is nog gering met 8%. Er zijn wel plannen om de warmtenetten uit te breiden. Ook elektrische warmtepompen worden toepast, vooral in nieuwbouw woningen. In 2010 werden meer dan 52.000 woningen verwarmd met een warmtepomp (ECN, et al., 2014). Aardgasgebruik voor warmte is in Nederland onverminderd populair, mede dankzij eigen aardgasvoorraden en dus ook relatieve lage aardgasprijzen. Zoals eerder genoemd, zijn nieuwe installaties van aardgasketels (en olieketels) nu bij wet verboden in Denemarken en geldt er een verplichte aansluiting op warmtenetten indien mogelijk. Wel wordt aardgas in Denemarken gebruikt voor warmte- en elektriciteitsproductie in (centrale en decentrale) WKKs, de warmte wordt daarna ingevoed in warmtenetten.

Aardgasprijs De huishoudens in Denemarken betalen de hoogste aardgasprijs van (NW-)Europa (ECN, et al., 2014) Eurostat, 2014). De Deense aardgasprijs (Figuur 11) voor huishoudens is met 0,98 €/m3 zo’n 53% hoger dan de Nederlandse prijs voor huishoudens van 0,64 €/m 3 (tarieven 2015). Het verschil is vooral te wijten aan de hogere milieubelasting in Denemarken met resp. 0,44 €/m3, de grootste kostencomponent van de totaalprijs16. De milieubelasting in Denemarken is de laatste jaren flink toegenomen, een stijging van 42% sinds 2009. Tot slot betalen huishoudens in Denemarken 0,22 €/m3 aan BTW. De hoge aardgasprijs in Denemarken is een belangrijke prikkel voor afnemers van warmte om te kiezen voor stadsverwarming i.p.v. individuele gasgestookte ketels. 16

45

Oktober 2015

Het leveringstarief voor aardgas is in beide landen nagenoeg gelijk.


Figuur 11

Aardgasprijs componenten voor Deense huishoudens (excl. netwerkkosten) Consumentenprijs voor aardgas in Denemarken 1,20

Consumentenprijs €/m3

1,00

0,80

BTW Mileukosten (CO2- en energiebelasting)

0,60

Gasprijs 0,40

Totaal €/m3 excl. netwerkkosten

0,20

2009-1 2009-2 2009-3 2009-4 2010-1 2010-2 2010-3 2010-4 2011-1 2011-2 2011-3 2011-4 2012-1 2012-2 2012-3 2012-4 2013-1 2013-2 2013-3 2013-4 2014-1 2014-2 2014-3 2014-4

0,00

Bron: DERA; Eurostat wisselkoers 1 DKK ≈ € 0,134.

D.6 Conclusie Sinds de invoering van de warmteleveringswet is er sprake van een solide groei van de Deense warmtenetten. Denemarken heeft de meest geavanceerde warmtenetwerken, zowel voor technologische innovaties en hun integratie in het ontwikkelingsbeleid en energie. Daarnaast zijn de warmtenetwerken voornamelijk in handen van burgers. Zij bepalen dus mee met het beleid en de tariefstelling. Dit maakt het zeer aantrekkelijk voor burgers om te participeren in warmtenetwerken. Tarieven voor warmte is gebaseerd op werkelijk verbruik, dit geeft consumenten een sterke prikkel om energie te besparen. Daarnaast zijn er geen speciale belastingen op stadsverwarming. Belastingen en heffingen worden opgelegd aan de gebruikte brandstof voor warmteproductie via stadsverwarming. Fossiele brandstoffen voor warmteproductie via stadsverwarming worden zwaarder belast via de energie- en CO2-belasting. Schone brandstoffen komen in aanmerking voor belastingontheffing op warmte en subsidie. Dit is een stimulans om over te stappen op schone alternatieven. Stadsverwarming is tevens concurrerend met andere vormen van warmtelevering. Het Deense warmtebeleid en institutionele kader lijkt dus te hebben bijgedragen aan succesvolle ontwikkeling, realisatie en bedrijfsvoering van warmtenetten.

46

Oktober 2015


Bijlage E

Regelgeving warmtelevering in enkele buitenlanden

E.1 ‘Marktgedreven’ warmtemarkt: Zweden en Finland In een ‘marktgedreven’ warmtemarkt krijgen commerciële warmte-aanbieders bij nieuwe aanbestedingsprocedures van (semi)-overheid voor stadsverwarming een eerlijke kans. Nadat concessie is verleend voor de distributie, mag de winnende partij het warmtenet aanleggen en/of voor langere tijd warmte leveren. Hierna is er dus sprake van een monopoliepositie. Er vindt dus geen concurrentie plaats op het warmtenet, maar concurrentie om het warmtenet. In bijvoorbeeld Zweden en Finland is de warmtemarkt voor stadsverwarming gebaseerd op vrije markt condities waarin de overheid zich terughoudend opstelt (in Denemarken niet). Er is wel enige regelgeving door voornamelijk mededingingsautoriteiten; er zijn wettelijke kaders voor de bescherming van consumenten. Daarnaast hebben consumenten géén vrije keuze voor een warmteleverancier. Echter, er vindt geen prijsregulatie plaats in Zweden en Finland, dit wordt aan de markt overgelaten. Daarnaast hebben consumenten (vooral kleine vrijstaande huizen) toegang tot alternatieve systemen voor warmte. Hetgeen de monopoliepositie verzwakt van de warmteaanbieder. Warmtenetwerken worden steeds belangrijker in de implementatie van Europees en nationaal energiebeleid. Verschillende landen zoals Nederland en Duitsland zijn van plan om de warmtenetten uit te bereiden. In een ‘marktgedreven’ systeem is het lastiger om stadsinfrastructuur te plannen en aan te leggen, targets op te leggen voor hernieuwbare warmte en het bevorderen van diversificatie van brandstoffen en technieken.

Tabel 11

‘Marktgedreven’ model Voordelen

Nadelen

     



minimale interferentie van de overheid lage administratieve kosten aantrekkelijk voor private investeerders duidelijk en stabiele bedrijfsvoering geen risico’s voor overheden (vrije keuze leverancier) -> niet altijd het geval

  



toegang tot warmtenetwerken niet gereguleerd en daarom beperkte aansluitingen Monopoliepositie warmteleveranciers voornamelijk geïnteresseerd in rendabele klanten moeilijk om warmte-infrastructuur aan te leggen als onderdeel van gemeentelijke of provinciale warmteplannen samenhang met energiebeleid lastig

E.2 Gereguleerde warmtemarkt: Denemarken en Duitsland Denemarken In tegenstelling tot Zweden en Finland is de warmtemarkt in Denemarken sterk gereguleerd. Een belangrijk aspect van een gereguleerde warmtemarkt is dat prijzen die de consumenten betalen voor warmte gereguleerd worden door een regionale of nationale autoriteit. Een warmteleverancier mag warmte leveren als daar een redelijke prijs voor wordt gevraagd, de winstmarge is daarom beperkt. Denemarken is hier wel een uitzondering op aangezien er geen winst op warmte mag worden gemaakt. In de stedelijke gebieden in Denemarken met name in Kopenhagen bestaat er een relatief goed ontwikkeld

47

Oktober 2015


warmtemarkt. Warmteproductie is gesplitst van transmissie en distributie (verticaal gescheiden). Er is een groothandelsmarkt identificeerbaar tussen de gemeentelijke bedrijven en de warmteproducten en een retailmarkt tussen de gemeentelijke (distributie)bedrijven en de eindgebruiker. Kopenhagen heeft de grootste stadsverwarmingsnet van het land (en wereld) en produceert 35 PJ/j. Ongeveer 98% van alle woningen in Kopenhagen zijn aangesloten op het stadsverwarmingsnet. De warmte is afkomstig van vier grote WKKinstallaties, vier AVIs (en 50 piekketels). Kopenhagen heeft twintig distributieen drie samengekoppelde transmissienetwerken voor warmte (beheerd door CTR, VEKS en Vestforbrænding). Ook in een gereguleerde markt is er geen keuzevrijheid voor een warmtelevering voor consumenten en is er sprake van een monopoliepositie. Figuur 12

Stadsverwarmingsnet in Kopenhagen (Denemarken)

Bron: Danish Energy Regulatory Authority (DERA).

Duitsland Duitsland kent geen wettelijk kader en er is geen overheidssteun voor stadsverwarming. De warmtemarkt wordt door de deelstaten in Duitsland gereguleerd die veel lokale bevoegdheden hebben. Duitsland heeft een markaandeel van ongeveer 13% stadsverwarming in de residentiele sector, met een groot regionaal verschil. In West-Duitsland is het marktaandeel 8% en in Oost-Duitsland 31%. Duitsland heeft de grootste markt voor stadsverwarming van Europa. De ambitie is om stadsverwarming verder uit te breiden naar 25-40%. Desalniettemin zijn er wel nationale wettelijke kaders die een impact hebben op stadsverwarming. Stadsverwarming wordt in zijn algemeenheid niet gezien als een duurzame optie. Het basisinstrument is een verplichting om hernieuwbare bronnen te gebruiken voor warmte in nieuwbouw, en bestaande bouw afhankelijk van de deelstaat, bij warmtelevering van meer dan 50% via WKK, restwarmte of een combinatie hiervan (EEWärmeG). Daarnaast gelden er algemene voorwaarden voor de levering van warmte voor stadsverwarming (AV BFernwärmeV). Ten derde is er wetgeving om WKKs te stimuleren (KWKModG). De WKK-wet verplicht netbeheerders om WKK-installaties te koppelen aan hun netwerk, prioriteit te geven aan elektriciteit afkomstig van WKKs en het betalen van een premium bovenop de marktprijs voor elektriciteit.

48

Oktober 2015


Als laatste wordt energiebesparing in de gebouwde omgeving gestimuleerd door meer isolatie toe te passen of door efficiëntere systemen (EnEV). WKKinstallaties voor stadsverwarming heeft dus vele voordelen. Tabel 12

Overzicht regelgeving van warmtemarkt: Zweden, Finland, Denemarken en Duitsland Eigenaren netwerkena

Toezicht en regulatie

Tariefstelling

Zweden

Minimaal, vrije markt condities

Nee

  

Gemeentelijke bedrijven 66% Overheid 7% Privaat 27%

Nee*

Finland

Minimaal, vrije markt condities

Nee

 

Gemeentelijke bedrijven 86% Privaat 14%

Ja

14,8

Denemarken

Maximaal, op kosten gebaseerd

Ja

 

Gemeentelijke bedrijven 61% Consumenten coöperaties (en enkele privaat) 39%

Ja

27,8

Ja

20,28

Duitsland a b

*

49

Oktober 2015

WKK incentives

Gemiddelde warmte prijsb €/GJ 20,63

Svensk Fjarrvarme (2009). Prijzen van Euroheat & Power, de internationale branchevereniging van WKK, stadsverwarming en koeling. In Zweden is historisch veel hydro-elektriciteit beschikbaar tegen lage kosten.


Bijlage F

INOGATE-programma: Regulatory implications of district heating

F.1 INOGATE-programma De naam INOGATE stond oorspronkelijk voor Interstate Oil and Gas Transport to Europe, een project dat in 1997 is afgerond. Het huidige programma dateert van november 2006. Dit is een programma van de Europese Unie voor internationale samenwerking op het gebied van energie tussen de EU en Oost-Europa, de Kaukasus en Centraal-Azië17. Het INOGATE-programma heeft de volgende doelstellingen:  het afstemmen van energiemarkten op het energiebeleid van de Europese Unie, rekening houdend met de specifieke situaties in de betreffende landen;  het veiligstellen van de energievoorziening door onderwerpen als import/export, verschillende energiebronnen en de opslag van en vraag naar energie op de agenda te plaatsen;  het ontwikkelen van duurzame energie en hernieuwbare energie, doelmatigheid in energieverbruik en beheer van de marktvraag;  het stimuleren van energieprojecten die van gezamenlijk of regionaal belang zijn. In dit kader is een serie van vier tekstboeken gepubliceerd door Energy Regulators Regional Association (ERRA) om wet- en regelgeving in kaart te brengen van verschillende landen. De hoofdthema’s zijn: regulatie van duurzame energie, regulatie van energie-efficiëntie, regulatie van stadsverwarming en consumentenbescherming & subsidiemechanismen. Hieronder wordt specifiek ingegaan op de gedane inzichten uit het onderzoek over stadsverwarming in de INOGATE-landen.

F.2 Samenvatting Overheden moeten zorgvuldig bedenken hoe zij regelgeving voor stadsverwarming beter kunnen inrichten ter bevordering van efficiëntie, betaalbaarheid en transparantie. Om de regelgeving zo effectief mogelijk in te richten moeten beleidsmakers onderstaande opgaves in ogenschouw nemen. In het algemeen zijn lessen te trekken uit landen met een succesvolle warmtemarkt. De aanpak voor het creëren van een warmtemarkt is echter afhankelijk van de specifieke situatie van het land. Desalniettemin, zijn er belangrijke wettelijke- en regelgevende vraagstukken in de warmtemarkt hieronder samengevat:  Warmtewet: creëert de noodzakelijke achtergrond voor een efficiënte ontwikkeling en uitrol van stadsverwarming. De Warmtewet wordt nog niet altijd nageleefd in verschillende landen.  Energie planning: Er is gebrek aan integratie met de warmtesector en energiebeleid. Systematische planning van lokale energie-infrastructuur gebeurt niet altijd en renovatie van gebouwen voor energiebesparing komt ook moeilijk van de grond.

17

50

Oktober 2015

De partnerlanden zijn: Armenië, Azerbeidzjan, Wit-Rusland, Georgië, Kazachstan, Kirgizië, Moldavië, Tadzjikistan, Turkmenistan, Oekraïne en Oezbekistan.








Onafhankelijke toezichthouder: In sommige landen (INOGATE-landen) is er niet altijd een toezichthouder voor de warmtevoorziening. Een toezichthouder zorgt voor transparant beleid en supervisie voor zowel afnemers als producenten. Er zijn goede voorbeelden met toezichthouders bekend in landen waar de warmtesector al tot wasdom is gekomen (Denemarken, Zweden, Finland, Duitsland). ‘Politieke’ prijsmechanisme: In INOGATE-landen stelt de nationale of regionale overheid de tarieven vast. De tarieven zijn vaak lager dan de werkelijke kosten. In deze gevallen is een onafhankelijke toezichthouder de beste optie. Concurrentie: Alhoewel concurrentie door overheden gestimuleerd wordt is dit niet altijd het geval. De warmtemarkt is een monopolie situatie. Concurrentie is mogelijk als er duidelijke wet- en regelgeving hiervoor komt.

Daarnaast is het prijsmechanisme de belangrijkste regulerende component voor stadsverwarming en moet goed worden ontworpen en toegepast om een gezonde businesscase voor de warmtemarkt te creëren. Ten eerste, onafhankelijke regulatie van de warmtemarkt is noodzakelijk, omdat het er voor zorgt dat de warmtetarieven een economisch gezonde businesscase opleveren op de lange termijn, in plaats van focus op de politieke agenda op de korte termijn. Ten tweede is de het wenselijk dat het regulatorisch kader voor stadsverwarming kostendekkende bepalingen bevat zoals noodzakelijke kosten die gemaakt moeten worden voor stadverwarming zoals investeringen, afschrijvingen, schuldenlast, andere kosten voor exploitatie en duurzame bedrijfsvoering, alsmede bepalingen voor het verstrekken van een redelijk rendement. Ten derde, het is aanbevelenswaardig dat toezichthouders ‘cost-plus’ tarieven vermijden, kosten die bedrijven mogen opvoeren van de toezichthouders om een adequaat dienstverlening te garanderen aan afnemers. Dit werkt averechts en belemmert investeringen in energie-efficiëntie. Ten vierde is het voor toezichthouders essentieel dat kostentoerekening van WKK-installaties geen onderscheid maakt tussen warmte of elektriciteit. De complexiteit van regulatie neemt hierdoor toe en dit is niet gewenst.

51

Oktober 2015


Bijlage G

Warmtevraag in CE Delft-studies

G.1 Warmtelevering in scenario’s van Netbeheer NL De huidige LT-warmtevoorziening berust bijna volledig op aardgas. In de verschillende eindbeelden in de scenariostudie voor Netbeheer Nederland vindt hier een verschuiving in plaats. In de studie zijn verschillende productietechnieken onderscheiden:  CV-ketel (deels aardgas, deels groen gas);  warmtelevering;  grote warmtepomp WKO;  geothermie;  industriële restwarmte;  elektrische verwarming (warmtepomp en weerstand);  zonneboiler. Tabel 13

Productiemix LT-warmte 2030 per scenario A

B

C

D

E

BAU

CV-ketel

70%

60%

45%

10%

15%

75%

Warmtepomp

15%

15%

25%

70%

50%

5%

5%

10%

5%

5%

10%

5%

5%

15%

5%

Geothermie Industriële restwarmte

5%

Elektrische verwarming

5%

5%

5%

5%

5%

5%

Zonneboiler

5%

5%

5%

5%

20%

5%

In de scenariostudie voor Netbeheer Nederland zijn vijf eindbeelden uitgewerkt waarbij in de eindbeelden A, B en C de besparing fors is en in de eindbeelden D en E zeer fors. Uit kostenberekening blijkt dat de besparingsniveaus voor D en E niet rendabel zijn. In 2030 is er in de scenario’s A, B en C nog een CO2-emissie van circa 50% t.o.v. 1990. De scenario’s D en E zijn klimaatneutraal. Dit leidt tot de productiemix LT-warmte zoals weergegeven in Figuur 13. Figuur 13

Productiemix LT-warmte Herkomst geproduceerde lagetemperatuurwarmte (2030) 700 600 500

PJ

400 300 200 100

Externe levering (bio-WKK) Externe levering (WKK) Externe levering (centrale) Zonneboiler Elektrische verwarming Industriële restwarmte Geothermie Warmtepomp Ketel (hernieuwbaar gas)

-

52

Oktober 2015

Ketel (aardgas)


De productiemix komt via keuze op zowel gebouw, installatie als netwerkniveau tot stand. Deze keuzes zijn niet los van elkaar te maken en liggen vaak niet in handen van de gebouweigenaren. Tabel 14

Technische opties Netwerk

Gebouwinstallaties

Bron

Uitwisseling

Gas

HR-ketel Micro/mini-WKK Hybride warmtepomp

Aardgas Groen gas (decentraal)

Naar E/W via WKK Naar W: Bijstookketels

Elektriciteit

Hybride Warmtepomp Elektrische Warmtepomp Weerstandverwarming

Zon-PV (decentraal) Diverse centrale bronnen

Naar W: power to heat Naar G: power to Gas

Warmte

Warmtewissellaar, WKO-installatie

Restwarmte, Geothermie, (bio)WKK, bodem

-

In alle systemen kan thermische zonne-energie voor tapwater ter ondersteuning worden ingezet.

G.2 Op weg naar een klimaatneutrale gebouwde omgeving in 2050 In deze studie, in opdracht van GasTerra, is onderzocht op welke wijze de warmtevraag in de bestaande gebouwen klimaatneutraal kan worden. Voor vijftien typische buurten, zoals historische binnensteden, wederopbouwbuurten en dorpskernen, is een overzicht gemaakt van de integrale kosten voor productie, distributie, consumptie en besparing van warmte, om te komen tot een gebouwde omgeving waarin uiteindelijk geen CO2-uitstoot meer plaatsvindt. Hierbij is gekeken naar energiebesparing in combinatie met voorzieningen met groen gas, collectieve warmtelevering, all electric en vaste biomassa. Uit het onderzoek blijkt dat de goedkoopste optie om gebouwen te verwarmen verschilt per type buurt. Er ontstaat een gemêleerd beeld: er zijn buurten waar het aardgas geleidelijk wordt vervangen door groen gas in combinatie met energiebesparing en hoog rendement gastoepassingen (gaswarmtepomp, hybride warmtepomp/HR-ketel). In veel buurten die een hoge tot middelmatige dichtheid kennen zal warmtelevering uit verschillende bronnen de huidige voorziening van aardgas vervangen. In de licht bebouwde gebieden zullen elektrische warmtepompen een logische opvolger worden van de aardgasverwarming. Dit zal niet van de ene op de andere dag gaan en zal veel tussenstappen kennen, maar een eindbeeld per buurt helpt de beslissers op het gebied van infrastructuur en renovatie van gebouwen om beslissingen te nemen die lock-ins voorkomen. De gebouwde omgeving in Nederland bestaat uit ongeveer acht miljoen gebouwen, waaronder meer dan zeven miljoen woningen. Veruit het grootste deel van deze gebouwen staat er ook nog in 2050. In 95% van deze gebouwen zit op dit moment een verwarming die aardgas gebruikt, in de vorm van een HR-ketel, gaskachel, geiser of een wijk-WKK. Als de gebouwde omgeving in 2050 klimaatneutraal moet zijn, heeft dat een gigantische impact op de wijze waarop we onze woningen en kantoren, scholen en ziekenhuizen gaan verwarmen. Hoewel 2050 nog ver weg lijkt,

53

Oktober 2015


worden nu al besluiten genomen die van invloed zijn op de mogelijkheden tot en zelfs na 2050: energie-infrastructuur wordt voor 40 jaar of langer aangelegd, renovatieplannen voor huurcomplexen worden uitgerold voor de komende decennia. Kortom, er moet nu al nagedacht worden om eventuele negatieve lock-ins te voorkomen. De ene buurt is de andere niet en er is dan ook een grote diversiteit aan mogelijkheden om te komen tot een klimaatneutrale toekomst. Er bestaan grote verschillen in bouwjaar, bebouwingsdichtheid en lokale (on)mogelijkheden. Wat in een oude binnenstad de ideale oplossing lijkt, kan op het platteland of op een VINEX-locatie een zeer dure optie blijken. Per soort buurt is maatwerk dan ook noodzakelijk.

Stapsgewijs van aardgas naar hernieuwbare bronnen  

    

54

Oktober 2015

In een klimaatneutrale gebouwde omgeving (2050) zal geen aardgas meer gebruikt worden. In de tussenliggende jaren daalt het aardgasgebruik door energiebesparing en zuinigere gastechnieken, maar ook doordat buurten overschakelen op andere warmtelevering (warmte/koudeopslag (WKO), warmtepomp, geothermie, restwarmte, bio-WKK), hierbij blijft aardgas vaak zorgen voor de piekvraag in koude periodes (hulpwarmteketels). Energiebesparing is de eerste stap, maar een warmtevraag zal in de meeste woningen blijven bestaan. De inzet van groen gas wordt beperkt door de beperkte beschikbaarheid van deze hernieuwbare brandstof. Groen gas zal in veel buurten het aardgas vervangen, daar waar geen warmtebronnen zijn en een warmte-infrastructuur te duur is. De aanpassingen naar een klimaatneutrale energievoorziening zullen lokaal worden ingegeven door noodzakelijke vervanging van de gasinfrastructuur, gebouwrenovatie en gemeentelijk beleid om klimaatneutraal te worden. In 2050 zullen veel verschillende energiebronnen (geothermie, zon, bodemwarmte, groen gas) en infrastructuren (gas, elektriciteit, warmte) worden gebruikt. Lokale beschikbaarheid van warmtebronnen en bebouwingsdichtheid zijn bepalend voor de keuze.


Bijlage H

Referenties ACM, 2014. Besluit maximumprijs levering warmte 2015. [Online] www.acm.nl/nl/publicaties/publicatie/13674/Besluit-maximumprijs-leveringwarmte-2015/ [Geopend 4 mei 2015]. CE Delft, 2002. Van restwarmte naar nuttige warmte in de Rijnmond Delft : CE Delft. CE Delft, 2009. Warmtenetten in Nederland : overzicht van grootschalige en kleinschalige warmtenetten in Nederland, Delft: CE Delft. CE Delft, 2011. IPO Nationale Routekaart Restwarmte, Delft: CE Delft. CE Delft, 2014. Kansen voor warmte, Delft: CE Delft. CE Delft, 2014. Scenariostudie voor Netbeheer Nederland. Delft: CE Delft. CE Delft, 2009, actualisatie 2014. Warmtenetten in Nederland: Overzicht van grootschalige- en kleinschalige warmtenetten in Nederland. Delft: CE Delft. CE Delft, 2015. Op weg naar een klimaatneutrale gebouwde omgeving. Delft: CE Delft. Centre for Biomass technology, 2002. Danish Energy Policy. In: H. Serup, red. Wood for Energy Production : Technology-Environment-Economy Second Revised Edition. sl: Danish Energy Agency, pp. 6-8. Danish District Heating Association (Dansk Fjernvarme), 2014. Fjernvarmeprisen 2014, Kolding: Danish District Heating Association. Danish Energy Agency & DBDH, 2013. District heating : Danish and Chinese experience, Frederiksberg: Danish Board of District Heating (DBDH). Danish Energy Agency, 2014. Denmark's National Energy Efficiency Action Plan (NEEAP), sl: Danish Energy Agency. DBDH, 2013. HOT|COOL, 2013 no.2: District Heating in Germany Frederiksberg : DBDH, 2013. https://dbdh.dk/download/Publications/HC2_13_LOWg.pdf Dekker, V., 2012. Duurzame Denen geven vol gas met zon, wind en biogas. Trouw, 19 juni. Dong energy, 2015. Annual Report 2014 : green independent and cost-effective energy. http://assets.dongenergy.com/DONGEnergyDocuments/com/Investor/Annual_ Report/2014/dong_energy_annual_report_en.pdf [Geopend 2015]. ECN, et al., 2014. Energietrends 2014, sl: ECN, Energie-Nederland en Netbeheer Nederland. Ecofys, 2011. Biomassapotentieel Provincie Utrecht, Utrecht: Ecofys.

55

Oktober 2015


Energy Regulators Regional Association (ERRA), 2011. Regulatory implications of District Heating. Budapest: ERRA, 2011. European Commission: Joint Research Centre (JRC) Scientific and Policy Reports, 2012. Background Report on EU-27 District Heating and Cooling Potentials, Barriers, Best Practice and Measures of Promotion. EC, 2012. Groen, M., 2013. Het sprookje van Denmarken. P+, 2013(mei-juni), pp. 26-33. IEA Bioenergy, 2014. Task 37 Biogas Country Overview (Country Reports, Malmö; Petten: IEA Bioenergy Task 37 Energy from Biogas. IEA, 2012. Energy Policies of IEA Countries - Denmark 2011 Review, Paris: IEA. IEA, 2012. Heat Supply Act Denmark. www.iea.org/policiesandmeasures/pams/denmark/name-21778-en.php [Geopend 2015]. Lorentzen, J., 2005. Decentralized Denmark : How Developed its DE. Cogeneration and On-Site Power Production, 2005(November-December), pp. 67-75. Lukosevicius, V., 2010. District Heating Tarification : main concepts, sl: sn. Metropolitan Copenhagen Heating Transmission Company (CTR), 2008. CHP in Denmark and Copenhagen. http://scienceinteractive.net/files/101105-CHP-Copenhagen.pdf [Geopend 2015]. Ministerie van Economische Zaken, 2015. Kamerbrief Warmtevisie Den Haag : Ministerie van Economische Zaken. Oxera, 2014.Harri-Pekka Korhonen. Regulated Third-Party-Access in heat markets (Oxera, Agenda June 2014). Oxera : Oxford. Straver, F., 2010. Denen geven lesje warmtenetwerk. Energie+, 2010(4), pp. 22-23. Svensk Fjarrvarme, 2009. An International Comparison of District Heating Markets. Stockholm: Svensk Fjarrvarme. Svensk Fjarrvärme, 2010. Mapping of subsidy systems and future consumption of biomass, Stockholm: Svensk Fjärrvärme. The Danish Energy Authority, 2005. Heat supply in Denmark: Who What Where and Why, Copenhagen: Danish Energy Authority. Technical University of Denmark (TUD), 2010. Esben Friis-Jensen. Modeling of the Combined Heat and Power System of Greater Copenhagen. Kongens Lyngby: TUD. VITO, 2013. Virginia Gomez Onate. STEP-UP Trajectory 4. Market model heating networks: Benchmark of DH markets in Sweden, Denmark, and Belgium Boeretang: Vito. 3E, Stibbe & GreenVis, 2013. Stijn de Roo. Haalbaarheidsstudie Warmtenet Genk-Zuid. Brussel: 3E.

56

Oktober 2015


Denktank Energiemarkt. Lage temperatuur Warmtemarkt

Recommend Documents