> Retouradres Postbus 20011 2500 EA Den Haag
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus 20018 2500 EA Den Haag
Raad voor de financiële verhoudingen Korte Voorhout 7 2511 CW Den Haag Postbus 20011 2500 EA Den Haag www.rob-rfv.nl Contactpersoon Gerber van Nijendaal T 06 1179 4387
[email protected]
Datum 20 november 2012 Betreft Toelichting op Wet Hof
Geachte voorzitter, De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) maakt graag van de gelegenheid gebruik om nader te reflecteren op de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet HOF).1 De Raad heeft hier eerder dit jaar een advies over uitgebracht.2 Deze bijdrage gaat met name in op de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de Europese afspraken die moeten leiden tot een beheersing van de EMU-schuld en het EMU-saldo, voor zover die de decentrale overheden raken. 1. Stelsel van financiële verhoudingen De Raad betreurt het dat er nu een geïsoleerd voorstel komt zonder dat daarbij de gevolgen voor de financiële verhoudingen goed in kaart zijn gebracht. De Raad heeft eerder een meer samenhangende benadering bepleit die bijdraagt aan een doelmatig functioneren van de overheid als geheel.
3
De overheidsfinanciën staan onder zware druk. Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen zullen niet ontkomen aan het (blijven) treffen van ingrijpende maatregelen. Bezuinigingen, hervormingen en taakwijzigingen zijn noodzakelijk. In zijn rapport ‘Verdelen, vertrouwen en verantwoorden’ heeft de Raad aangegeven welke spelregels daarbij in acht genomen moeten worden.4 Gemeenten, provincies en waterschappen zijn binnen het bestuurlijke stelsel volwaardige democratisch gelegitimeerde bestuurslagen. Dat houdt in dat zij zelfstandig in staat moeten worden gesteld vraagstukken ter hand te nemen en de volle verantwoordelijkheid daarvoor te nemen. De budgettaire vrijheden van decentrale 1 2 3 4
Tweede Kamer 2012-2013, 33 416. Rfv, Advies houdbare overheidsfiancien (Wet Hof) 19 maart 2012. Rfv, Inzet komende kabinetsperiode voor de financiëe verhoudingen, 26 september 2012. Rfv, Verdelen, vertrouwen en verantwoorden, november 2011. Pagina 1 van 6
overheden worden bepaald door de Provinciewet, de Gemeentewet, de Waterschapswet, de wet Financiering decentrale overheden (Fido) en het Besluit
Datum 20 november 2012
Begroting en Verantwoording (BBV). Daarnaast worden decentrale overheden gehouden aan afspraken over beperking lokale lastenstijging. Er bestaan overigens nu al afspraken over beheersing van het EMU-saldo door decentrale overheden. In aanvulling daarop komt nu de Wet Hof, waarmee begrotingsvrijheid van decentrale overheden verder wordt ingeperkt. Het is in dit licht een gemiste kans dat de afspraken niet in de Provinciewet, de Gemeentewet en de Waterschapswet worden vastgelegd. Dat had een meer integrale benadering bevorderd. 2. Probleem verschil kasstelsel en stelsel van baten en lasten Decentrale overheden hanteren, in tegenstelling tot het Rijk dat een kasstelsel kent, een baten-lastenslelsel. Het baten-lasten stelsel heeft grote voordelen. Het draagt bij aan spreiding van lasten over de tijd en generaties en het voorkomt pieken en dalen in belastingen als gevolg van investeringen. Kern van het probleem dat de Wet Hof oproept, is dat EMU-norm, die uitgaat van het moment van transactie, bedoeld is om schuldreductie te bewerkstelligen. De Nederlandse overheid heeft de kans laten lopen om in Europees verband vast te leggen dat benutting van opgebouwde reserves en het aanwenden van eigen vrij beschikbare vermogens buiten de definitie van de EMU-normen dient te blijven. Hierdoor is een onbedoeld effect van het sturen op tekortnormen geïntroduceerd, namelijk dat het aanwenden opgebouwde reserves maar ook van eigen vrij beschikbare vermogens, effect heeft op het EMU-saldo. Dit terwijl er geen sprake is van een toename van de schuld. Aanscherping norm op twee aspecten De Raad stelt vast dat voor decentrale overheden al een macro-norm voor het EMU-tekort geldt. De huidige wettelijke verankering van de EMU-tekortnormen in de wet Hof betekent echter een aanscherping op twee aspecten. A) De Europese begrotingsregels gelden voor alle overheidslagen samen. Al in 2004 hebben Rijk en decentrale overheden in Nederland bestuurlijke afspraken gemaakt om het maximaal toegestane tekort van 3 procent bbp te verdelen. De decentrale overheden hebben destijds 0,5 procent van het bbp toegewezen gekregen als maximaal begrotingstekort. Voor de rijksoverheid bleef zo 2,5 procent van het bbp over. De 0,5 procent voor de decentrale overheden werd voor het leeuwendeel toegewezen aan de gemeenten (0,38 procent). Provincies kregen 0,07 procent en waterschappen 0,05 procent. Uitgaande van een maximaal toekomstig EMU-saldo van nul zou dat betekenen dat decentrale overheden niet meer mogen uitgeven (in kastermen) dan zij aan inkomsten in een jaar binnenkrijgen. Decentrale overheden moeten voortaan sturen
Pagina 2 van 6
op twee saldo's en kunnen daardoor in de knel komen. Dit treft ook de realisatie van rijksdoelen die decentraal zijn belegd. Toelichting:
Datum 20 november 2012
- Boekhoudkundige aansluitverschillen tussen het transactiemoment bij het kasstelsel (Rijk) en het baten-lastenstelsel (decentrale overheden). Er blijft behoefte aan structurele EMU-tekortnorm voor decentrale overheden om de investeringen op peil te houden. Decentrale overheden schrijven af op historische boekwaarden, maar moeten herinvesteren op nieuwwaarden. Het CPB heeft berekend dat decentrale overheden alleen al om het huidige investeringsvolume in stand te houden, zij een ruimte nodig hebben van 2 mld euro5. - Het niet mogen aanwenden van beschikbare vermogens door decentrale overheden frustreert langjarig de beoogde investeringen van decentrale overheden. Dit geldt vooral voor provincies omdat zij beschikken over veel vrij aanwendbaar vermogen door de verkoop van de aandelen van energiebedrijven. - Waterschappen staan aan de lat voor investeringen ter ontlasting van de rijksbegroting (Hoogwaterbeschermingsprogramma Water). Dit alles kan leiden tot bestuurlijk en maatschappelijk gezien ongewenste effecten. Zo dreigt een verlies van economisch potentieel: het uitblijven van investeringen heeft gevolgen voor de lokale, regionale en nationale economie. Een gelijkwaardige inspanning van de decentrale overheden waarbij zij ook hun EMU-tekort terug moeten brengen tot nul is daarom niet mogelijk zonder het investeringspotentieel van decentrale overheden aan te tasten. B) Het huidige wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om de decentrale overheden een boete op te leggen voor een negatief EMU-saldo, ook in het geval dat het Rijk zelf geen boete heeft gekregen, en zelfs als de totale Nederlandse overheid onder de normen van 3% tekort en 60% schuld blijft. De achterliggende gedachte is dat de decentrale overheden de EMU-ruimte die de Rijksoverheid creëert, zouden kunnen misbruiken. De Wet Hof gaat daarmee echter onnodig verder dan Europese afspraken. 3. Nadere toelichting op het advies van de Raad De Raad is van oordeel dat gegeven de verplichtingen die voortvloeien uit de Europees afspraken over beheersing van de EMU-schuld en het EMU-saldo, gezocht zal moeten worden naar een praktische oplossing voor de geconstateerde knelpunten. Het begint met de erkenning van het bestaan van knelpunten in de toepassing van de strikte EMU-normen op decentrale overheden. Deels zijn deze knelpunten wellicht op te vangen door decentrale overheden zelf bijvboorbeeld door
5
CPB, Varianten voor verdeling toegstande tekort tussen Rijk en lokale overheid, CPB notitie, 10 oktober 2012. Pagina 3 van 6
het aangaan van oneigenlijke constructies om de begrotingsregels te omzeilen (niet verboden maar feitelijk ongewenst, zoals leaseconstructies).
Datum 20 november 2012
De nu voorliggende tekst van de Wet Hof wijkt niet wezenlijk af van de eerdere concept-tekst. Wel is de individuele tekortnorm voor decentrale overheden geschrapt. Het wetsvoorstel legt de nadruk op het maken van bestuurlijke afspraken tussen de rijksoverheid en de decentrale overheden. Dit is lijn met de opzet van de bestuurlijke afspraken zoals door de Raad in zijn advies verwoord. De Raad bepleit een betere wettelijke borging van de afspraken in de Wet HOF. Dit om onnodige sancties te vermijden. Ook is in de tekst nu erkenning voor specifieke situaties die kunnen leiden tot een overschrijding (toestaan van investeringen die bijdragen aan het ontlasten van de rijksbegroting doordat bijvoorbeeld waterschappen en provincies die rijksinvesteringen overnemen) en het toepassen van een soort hardheidsclausule achteraf. De Raad acht dit niet meer dan redelijk maar wijst er op dat hiermee het gevaar dreigt dat de rijksoverheid sluipenderwijs mee gaat sturen door aan te geven welke investeringsuitgaven door decentrale overheden al dan niet geoorloofd zijn. Dat is strijdig met de wettelijk verankerde autonomie en open huishouding van decentrale overheden. De Raad stelt voor om in de wet Hof (art. 3) uitdrukkelijk vast te leggen dat aan het begin van elke kabinetsperiode bestuurlijk overleg plaatsvindt waarin de rijksoverheid vaststelt wat als een gelijkwaardige inspanning van de decentrale overheden kan worden aangemerkt in de ontwikkeling van het feitelijke EMU-saldo. Het dient te gaan om een macronorm voor decentrale overheden gezamenlijk. Het gaat om de verdeling van het toegestane tekort. Een apart aandachtspunt daarbij is dat weliswaar gesproken wordt over een meerjarige EMU-norm voor decentrale overheden, maar daarbij moet worden opgelet hoe dit inpasbaar is in de Europese systematiek. In de Europese systematiek is immers sprake van een jaarlijkse overschrijding van de EMU-norm (weliswaar gecorrigeerd voor conjuncturele invloeden, maar deze conjuncturele component ontbreekt in de norm voor decentrale overheden). Ook moet op voorhand ruimte worden gemaakt voor de invloed van investeringsbeslissingen die voortvloeien uit rijksbeleid (zoals investeringsopgaven of het afschaffen van het BTW-compensatiefonds) of macro-economische ontwikkelingen. De Raad acht het verder logisch om in de Wet Hof te erkennen dat decentrale overheden een structurele tekortruimte nodig hebben. Een gespecificeerde EMUnorm voor decentrale overheden maakt nu geen onderdeel uit van de Wet Hof. Het is evenwel wenselijk om in het wetsvoorstel een bepaling op te nemen waarin de tekortnorm voor decentrale overheden wordt uitgesplitst. Een dergelijke uitsplitsing is nodig om te bepalen in welke mate welke overheid bijdraagt aan overschrijding van de EMU-normen. Dit is ook van belang omdat de situatie voor provincies, gemeenten en waterschappen onderling sterk verschilt. Voor gemeenten is het Pagina 4 van 6
belangrijkste praktische bezwaar dat bij een toelaatbaar EMU-tekort van nul, in de toekomst zij de ruimte missen voor het doen van vervangings- en
Datum 20 november 2012
uitbreidingsinvesteringen. Naast dit probleem is het belangrijkste knelpunt voor provincies de beperking om het beschikbare vermogen aan te wenden voor (geplande) investeringen. Voor waterschappen geldt dat zij door een investeringsintensieve huishouding (mede door het deelakkoord Water) gevoelig zijn voor overschrijdingen. Tegelijkertijd zal moeten worden voorkomen dat individuele decentrale overheden uiteindelijk bijdragen aan een overschrijding van de macro EMU-norm. Het is ook van belang om voor elk overheid een individuele norm (referentiewaarde) te hebben. Decentrale overheden moeten daar niet op voorhand op sturen want anders leidt dat tot een vergaande onderinvestering. Als elke overheid zijn eigen referentiewaarde als uitgangspunt houdt, blijft veel economische investeringspotentieel onbenut. Het dient slecht als signaal. In het eerste kwart van het lopende jaar kan op basis van het totaal van begrotingen van de decentrale overheden inzicht worden verkregen of de macro EMU-norm dreigt te worden overschreden. Globaal zal er een uitruil plaatsvinden tussen overschrijdingen bij de ene overheid(slaag) en onderschrijdingen bij de andere overheid(slaag). Bij eventuele overschrijding kan in bestuurlijk overleg, op basis van een analyse (eenmalige of structurele overschrijdingen), worden bezien welke maatregelen genomen moeten of kunnen worden. Indien aan het einde van de cyclus blijkt dat er sprake is van een overschrijding van het EMU-saldo door Nederland, ligt het in de rede eerst de individuele overheid die de norm overtreedt aan te spreken, en niet het collectief van overheden van een bestuurslaag. In het bestuurlijk overleg zal verder moeten worden bezien of deze overschrijding onontkoombaar was. Het sanctiemechanisme moet alleen in werking treden bij overschrijding van de macronorm en de sanctie moet alleen neerslaan bij de overheid die haar micronorm overschrijdt op niet-verschoonbare gronden. Decentrale overheden die zich aan de norm hebben gehouden, moeten s niet alsnog getroffen kunnen worden door een korting op het gemeentefonds of provinciefonds. 4. Aparte aandachtspunten - De op handen zijnde decentralisaties (Jeugd, AWBZ-WMO, Participatiewet) vragen om extra investeringen. Deze decentralisaties zijn weliswaar niet kapitaalsintensief, maar vergen in de aanloop wel enige investeringen van gemeenten die uit de bestaande EMU-ruimte opgevangen moeten worden. - Afschaffing van het BTW-compensatiefonds leidt volgens de huidige voornemens tot een overschrijding van de EMU norm (ruim 2,5 mld euro). - Nog afgezien van de vraag of boetes tussen overheden de meest aangewezen weg is om overheidshandelen te reguleren is de Raad van oordeel dat de boete Pagina 5 van 6
exorbitant hoog is, namelijk maximaal de hoogte van de overschrijding. Daarbij is er geen sprake van wederkerigheid. Als de rijksoverheid de norm overschrijdt is
Datum 20 november 2012
geen boete aan decentrale overheden verschuldigd.
De Raad voor de financiële verhoudingen,
Mr. M.A.P. van Haersma Buma, voorzitter
Dr. C.J.M. Breed, secretaris
Pagina 6 van 6
