Knowledge Portal M en R 2013/92 Aflevering M en R 2013, afl. 7 Publicatiedatum 12-07-2013 Rolnummer 201205193/1/A4. Instantie Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 17 april 2013 (Van Kreveld) Annotator V.M.Y. van 't Lam ECLI ECLI:NL:RVS:2013:BZ7769 LJN BZ7769 Wetsbepaling (art. 5:37 Awb) Titel Invorderingsbeschikking; beginselplicht tot invordering en eisen aan onderzoek ter vaststelling of last is overtreden. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel...
Samenvatting Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb ( Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Voor zover BioEnergy-Maasland aanvoert dat de in voorschrift 4.2.1 van de vergunning van 8 februari 2005 gestelde geurnorm te streng was, heeft haar betoog betrekking op de rechtmatigheid van het besluit tot verlening van die vergunning. Dit betoog kan in het kader van de toetsing van het onderhavige invorderingsbesluit niet meer aan de orde komen. Voor zover BioEnergy-Maasland aanvoert dat het college in strijd heeft gehandeld met het gewekte vertrouwen dat de destijds gestelde geurnorm niet stringent zou worden gehandhaafd, heeft haar betoog betrekking op de rechtmatigheid van het besluit van 24 maart 2010 tot oplegging van de last onder dwangsom. Ook dit betoog kan in het kader van de toetsing van het onderhavige invorderingsbesluit niet meer aan de orde komen.
Partijen Uitspraak op het hoger beroep van: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid BioEnergy-Maasland B.V., gevestigd te Maren-Kessel, gemeente Oss, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 13 april 2012 in zaak nr. AWB 11/4011 in het geding tussen: BioEnergy-Maasland en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.
Tekst Procesverloop Bij besluit van 1 juni 2011 heeft het college besloten tot invordering van een door BioEnergy-Maasland verbeurde dwangsom wegens het niet naleven van een aan haar op 24 maart 2010 opgelegde last onder dwangsom. Bij besluit van 25 oktober 2011 heeft het college het door BioEnergy-Maasland daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 13 april 2012 heeft de rechtbank het door BioEnergy-Maasland daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft BioEnergy-Maasland hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige. […] Overwegingen 1. BioEnergy-Maasland exploiteert een biovergistingsinstallatie aan de Parallelstraat 3 te Oijen. Bij besluit van 24 maart 2010 heeft het college aan BioEnergy-Maasland een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 18.18 van de Wet milieubeheer, in samenhang met voorschrift 4.2.1 van de voor de inrichting op 8 februari 2005 krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning. Deze last houdt in dat de geurimmissie vanwege de inrichting, bepaald als uurgemiddelde concentratie, de 99,5-percentiel contour van 1 g.e./Nm³ op leefniveau, zoals berekend en aangegeven in figuur 3 op blz. 12 van het rapport 'Geuronderzoek mestverwerkingsinstallatie LOP-Lith te Lith' rapportnummer WODRO1B2 van juli 2011 van Project Research Amsterdam BV, (hierna: de vergunde geurcontour) niet mag overschrijden. Aan de last is een dwangsom van € 20.000 verbonden per geconstateerde overtreding (maximaal één constatering per week), met een maximum van € 200.000. Bij het besluit van 1 juni 2011 heeft het college besloten tot invordering van een verbeurde dwangsom. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat uit het rapport van het Bureau Milieumetingen van de provincie Noord-Brabant van 8 juni 2010, kenmerk 2010-0086-L-H, (hierna: het geurrapport) blijkt dat de vergunde geurcontour op 27 april 2010 werd overschreden. 2. BioEnergy-Maasland betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de overtreding van de last voldoende is komen vast te staan. In het hoger beroepschrift heeft zij in dit verband aangevoerd dat de geurmeting op 27 april 2010 die ten grondslag ligt aan het geurrapport niet representatief is, omdat ten onrechte binnen één uur drie maal 20 minuten is gemeten in plaats van drie maal ten minste 30 minuten verspreid over de gehele dag. Ter zitting heeft zij in aansluiting hierop gesteld dat de meting bij de gasmotoren van de inrichting gedurende ten minste één ochtend of middag had moeten plaatsvinden, omdat de gasmotoren pas na twee uur zijn opgewarmd en pas dan een representatief beeld van de emissie kan worden verkregen. Ter zitting heeft BioEnergy-Maasland verder gesteld dat bij de berekening van de geurcontour, waarbij zij verwijst naar bijlage F van het geurrapport, onjuiste schoorsteenhoogten zijn ingevoerd. 2.1. Niet in geschil is dat voor de beoordeling van de uitgevoerde geurmeting het document ‘Meten en rekenen geur’ van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu van december 1994 (hierna: het Document) van belang is. In het Document is onder meer vermeld dat, als de emissie constant is, de monstername op elk moment van de feitelijke emissie kan plaatsvinden. Verder is vermeld dat bij stabiele emissiesituaties de monstername in drievoud moet plaatsvinden, waarbij de monsters na elkaar worden genomen en vervolgens meetkundig worden gemiddeld. De minimale monsternameperiode bedraagt volgens het Document 30 minuten per monster. 2.2. Blijkens het geurrapport zijn tijdens de geurmeting op 27 april 2010 bij elk van de twee gasmotoren en bij de biofilterinstallatie van de inrichting drie monsters genomen. Bij de gasmotoren hebben de monsternameperiodes, met uitzondering van één periode van 20 minuten, steeds 25 minuten geduurd. Bij de biofilterinstallatie hebben de monsternameperiodes twee keer 30 minuten en één keer 24 minuten geduurd. 2.3. Het college heeft toegelicht waarom het feit dat de monsternameperiodes bij de gasmotoren niet steeds 30 minuten hebben geduurd, niet betekent dat de resultaten van de geurmeting in zoverre niet representatief kunnen worden geacht. In dit verband heeft het college gesteld dat de gasmotoren een constant emissieniveau hebben, hetgeen volgens het college ook blijkt uit metingen die zijn uitgevoerd in de periode 2009-2012. Het maakt volgens het college dan voor het resultaat niet uit dat een deelmeting niet precies 30 minuten duurt. BioEnergy-Maasland heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt onjuist. Zij heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat het voor een representatief beeld van de emissie van de gasmotoren nodig was om de monsters
verspreid over de dag, in plaats van achter elkaar, te nemen. De enkele, niet nader onderbouwde stelling dat een representatief beeld van de emissie van de gasmotoren pas kan worden verkregen na twee uur opwarmen, is daarvoor onvoldoende. Wat de biofilterinstallatie betreft, is in drie periodes van ongeveer 30 minuten gemeten. In het geurrapport is vermeld dat op basis hiervan de gemiddelde emissie per uur is vastgesteld overeenkomstig de rekenmethodiek voor fluctuerende emissie zoals beschreven in het Document. BioEnergy-Maasland heeft niet aannemelijk gemaakt dat het enkele feit dat de laatste monsternameperiode minder dan 30 minuten heeft geduurd, met zich brengt dat de resultaten van de geurmeting in zoverre niet representatief kunnen worden geacht. Zij heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat het voor een representatief beeld van de emissie van de biofilterinstallatie nodig was om de monsters verspreid over de dag, in plaats van achter elkaar, te nemen. 2.4. Eerst ter zitting heeft BioEnergy-Maasland gesteld dat bij de geurberekening onjuiste hoogten voor de schoorstenen zijn ingevoerd. Deze stelling heeft BioEnergy-Maasland niet nader onderbouwd en derhalve ook niet aannemelijk gemaakt. 2.5 Gelet op het voorgaande, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat op grond van het geurrapport de overtreding van de last voldoende is komen vast te staan, zodat het college bevoegd was tot invordering. De beroepsgrond faalt. 3. BioEnergy-Maasland betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien. In dit kader voert zij aan dat de inrichting in 2005 een experimentele installatie was, waarvan de geureffecten nog niet bekend waren, dat zij destijds heeft ingestemd met de, achteraf gezien, te strenge geurnorm vanuit het vertrouwen dat daarop niet stringent zou worden gehandhaafd en dat de geurnorm inmiddels is verruimd. 3.1. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb ( Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. 3.2. Voor zover BioEnergy-Maasland aanvoert dat de in voorschrift 4.2.1 van de vergunning van 8 februari 2005 gestelde geurnorm te streng was, heeft haar betoog betrekking op de rechtmatigheid van het besluit tot verlening van die vergunning. Dit betoog kan in het kader van de toetsing van het onderhavige invorderingsbesluit niet meer aan de orde komen. Voor zover BioEnergy-Maasland aanvoert dat het college in strijd heeft gehandeld met het gewekte vertrouwen dat de destijds gestelde geurnorm niet stringent zou worden gehandhaafd, heeft haar betoog betrekking op de rechtmatigheid van het besluit van 24 maart 2010 tot oplegging van de last onder dwangsom. Ook dit betoog kan in het kader van de toetsing van het onderhavige invorderingsbesluit niet meer aan de orde komen. Dat voor de inrichting inmiddels, als gevolg van een wijziging van de vergunning, een ruimere geurnorm geldt, doet niet af aan de overtreding van de last op 27 april 2010 en vormt geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien. 3.3. Gelet op het voorgaande, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. De beroepsgrond faalt. 4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. […]
Noot Noot 1. Na een last onder dwangsom, moet in beginsel als bijkomende beschikking een invorderingsbeschikking (artikel 5:37 Awb) worden genomen als één of meer dwangsommen zijn verbeurd én als vrijwillige betaling (artikel 5:33 Awb) is uitgebleven. Over de invorderingsbeschikking is de afgelopen jaren een groot aantal uitspraken gewezen. Twee aspecten zijn daarin vaak aan de orde, te weten: het onderzoek dat ten grondslag moet liggen aan een invorderingsbeschikking en waarin moet worden vastgesteld dat de last is overtreden en de beginselplicht tot invordering. De hiervoor opgenomen uitspraak signaleer ik hier omdat die twee aspecten in die uitspraak aan de orde zijn. 2. Sinds lange tijd geldt er voor bestuursorganen een beginselplicht tot handhaving. Als er sprake is van een overtreding, dan is het
bevoegd gezag in beginsel gehouden om handhavend op te treden. Onder bijzondere omstandigheden mag het bevoegd gezag afzien van handhavend optreden. Dat mag bij concreet zicht op legalisatie of als het opleggen van een last onevenredig is in verband met de daarmee te dienen belangen. Ook in het kader van de invorderingsbeschikking lijkt een zogenaamde beginselplicht tot invordering te gelden. Ook bij een invorderingsbeschikking kan slechts in bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. De standaardoverweging luidt – sinds mei 2012 – als volgt: "Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt biedt de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb ( Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien." In de wetsgeschiedenis staat eveneens dat het op de weg ligt van de overtreder om de bijzondere omstandigheden onder de aandacht van het bestuursorgaan te brengen ( Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 115). Mij zijn geen uitspraken bekend waarin de door de overtreder aangevoerde omstandigheden volgens de Afdeling kwalificeren als 'bijzondere omstandigheden' op grond waarvan mag worden afgezien van invordering. Veelal heeft de overtreder volgens de Afdeling feiten genoemd die niet als zodanig kwalificeren (o.a. ABRvS 22 mei 2013, nr. 201204290/1/A3; ABRvS 13 maart 2013, nr. 201112700/1/A4). Ik noem hier enkele van die omstandigheden die volgens de Afdeling geen 'bijzondere omstandigheden' vormen. De omstandigheid dat alsnog aan de last is voldaan (ABRvS 10 april 013, nr. 201207413/1/A1) en de onevenredigheid van de last onder dwangsom nu die omstandigheid zich richt tegen het besluit waarbij de last is opgelegd en daarom niet met succes tegen de invorderingsbeschikking wordt ingebracht (ABRvS 3 april 2013, nr. 201206540/1/A1). De omstandigheid dat invordering tot faillissement zou kunnen leiden, is volgens de Afdeling evenmin een bijzondere omstandigheid om van invordering af te zien, reeds omdat dit betoog in de desbetreffende zaak niet nader is onderbouwd. Of volgens de Afdeling wel sprake zou zijn geweest van een bijzondere omstandigheid als wel was onderbouwd dat invordering zou leiden tot faillissement, kan ik niet uit de uitspraak afleiden en moet worden afgewacht (ABRvS 16 mei 2012, nr. 201106121/1/A1, zie eveneens ABRvS 2 mei 2012, nr. 201107803/1/A1 ). De omstandigheid dat de verbeuring van de dwangsommen het gevolg is van niet reageren door het college op de door de overtreder in een brief gestelde vraag waar de olietank op zijn perceel wel is toegestaan, vormt niet een 'bijzondere omstandigheid'. De wijze waarop en de verantwoordelijkheid om binnen de in de last gestelde termijn de overtreding ongedaan te maken, komt voor risico van degene aan wie de last onder dwangsom is opgelegd (ABRvS 3 april 2013, nr. 201206712/1/A1). Ook in de hiervoor opgenomen uitspraak noemt de overtreder twee omstandigheden die volgens de Afdeling niet als een bijzondere omstandigheid kwalificeren. In de eerste plaats was volgens de overtreder het vergunningvoorschrift dat was overtreden (een geurnorm) te streng. Die omstandigheid heeft volgens de Afdeling echter betrekking op de rechtmatigheid van de vergunning en die omstandigheid kan in het kader van de toetsing van het invorderingsbesluit niet meer aan de orde komen. In de tweede plaats voert de overtreder aan dat het vertrouwen was gewekt dat de gestelde strenge geurnorm niet stringent zou worden gehandhaafd. Volgens de Afdeling heeft die omstandigheid op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Ook dat betoog kan volgens de Afdeling in het kader van het invorderingsbesluit niet meer aan de orde komen. Aldus blijkt dat het voor de praktijk van groot belang is om na te gaan welke omstandigheid in welke procedure kan worden aangevoerd: in het kader van het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom of in het kader van de invorderingsbeschikking. Uit jurisprudentie kunnen enkele lijnen worden gedestilleerd. 3. Het tweede aspect betreft de omstandigheid dat de Afdeling hoge eisen stelt aan het onderzoek dat ten grondslag ligt aan een invorderingsbeschikking. Het doel van een dergelijk onderzoek is dat voldoende moet komen vast te staan of de last is overtreden. Aan een invorderingsbesluit moet een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. Dit brengt met zich dat de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom moet worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en dat bevindingen op schrift worden gesteld. Het geschrift moet in beginsel ten minste te bevatten de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming, een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze en een inzichtelijke beschrijving van hetgeen is waargenomen. Dit geschrift moet voorts zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Als niet aan een of meer van deze minimumeisen wordt voldaan, dan vernietigt de Afdeling desbetreffende invorderingsbesluiten (ABRvS 13 juni 2012, LJN BW8183, JM 2012/103, m.nt. T.N. Sanders. Zie over de minimumeisen eveneens o.a. ABRvS 25 juli 2012, LJN BX2610). Ook in de hiervoor opgenomen uitspraak is de vraag aan de orde of de last voldoende is komen vast te staan. Het bevoegd gezag heeft Bureau Milieumetingen van de provincie Noord-Brabant metingen laten uitvoeren en de meetresultaten zijn neergelegd in een rapport. De overtreder probeert tevergeefs de deugdelijkheid van het rapport te weerleggen. De Afdeling toetst dit mijns inziens indringend (r.o. 2.3 en 2.4). Kort samengevat, is de conclusie dat de overtreder volgens de Afdeling onvoldoende heeft gemotiveerd/onderbouwd waarom het rapport of bepaalde aannames onjuist zijn. Aldus blijkt dat er niet alleen aan de invorderingsbeschikking een deugdelijk onderzoek ten grondslag moet liggen, maar ook dat de deugdelijkheid van een dergelijk onderzoek niet al te gemakkelijk lijkt te kunnen worden betwist. V.M.Y. van 't Lam
copyright Kluwer last update: 2013-10-04
