CCI-szám: 2007HU05UPO002

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG KORMÁNYA

ÁLLAMREFORM OPERATÍV PROGRAM CCI-szám: 2007HU05UPO002

Az Európai Bizottság 2007. augusztus 21-én kelt, B(2007)4012 számú határozatával elfogadva

Fájl neve: Oldalszám összesen:

ÁROP_adopted _HU.doc 95

Államreform operatív program

TARTALOMJEGYZÉK Glosszárium ..........................................................................................................................5 Vezetői összefoglaló..............................................................................................................6 Helyzetelemzés .....................................................................................................................8 Az operatív program kiterjedése ........................................................................................................8 Alapvető makroszintű trendek ...........................................................................................................9 Kormányzás ........................................................................................................................................10 A szolgáltató közigazgatás.................................................................................................................12 A közigazgatás személyzete ..............................................................................................................16 Területi különbségek a közigazgatásban .........................................................................................19 A korábbi tapasztalatok értékelése...................................................................................................19 A helyzetelemzés összefoglaló megállapításai ................................................................................20 Stratégia ..............................................................................................................................22 Illeszkedés más stratégiákhoz ...........................................................................................................22 A program célrendszere ....................................................................................................................25 Társadalmi partnerség........................................................................................................................29 Illeszkedés más operatív programokhoz.........................................................................................31 A program ex-ante értékelésének megállapításai ...........................................................................33 Hivatalos nyilatkozat az Államreform OP stratégiai környezeti vizsgálatáról ...........................34 Prioritási tengelyek .............................................................................................................40 1. prioritási tengely: folyamatok megújítása és szervezetfejlesztés ..............................................42 1.1. Az (ön)kormányzási képesség és a jogalkotás minőségének javítása..................43 1.2. Eljárások és munkafolyamatok megújítása, valamint szervezetfejlesztés...........48 2. prioritási tengely: az emberi erőforrás minőségének javítása...................................................54 2.1. A nyilvános toborzás és hatékony belső utánpótlás megteremtése ......................54 2.2. Teljesítményalapú karrierutak.....................................................................................55 3. prioritási tengely: a Közép-magyarországi régióban megvalósuló fejlesztések .....................59 3.1. A folyamatok megújítása és szervezetfejlesztés........................................................59 3.2. Az emberi erőforrás minőségének javítása ...............................................................60 4. prioritási tengely: technikai segítségnyújtás a Konvergencia régiókban .................................61 5. prioritási tengely: technikai segítségnyújtás a Közép-magyarországi régióban .....................63 Pénzügyi tábla.....................................................................................................................64 Az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap és az Európai Halászati Alap által finanszírozott intézkedésekkel való összefüggés ...............................................................66 Az operatív program végrehajtó rendelkezései ..................................................................67 MENEDZSMENT............................................................................................................................67 Stratégia és koordináció .......................................................................................................67 Koordinációs eljárások .........................................................................................................69 A Regionális versenyképességi források speciális menedzsment és koordinációs aspektusai.................................................................................................................................70 2/95


Irányító Hatóság (IH)............................................................................................................70 Közreműködő szervezet .........................................................................................................72 Az OP lebonyolítása során használt eljárások.................................................................74 A végrehajtás adminisztratív kapacitása...........................................................................75 Monitoring és értékelés......................................................................................................................77 Monitoring ...............................................................................................................................77 Értékelés...................................................................................................................................79 Pénzügyi irányítás és ellenőrzés........................................................................................................81 Igazoló Hatóság – feladatai .................................................................................................81 Pénzügyi irányítás szabályai................................................................................................82 Kedvezményezett részére történő kifizetés folyamata .....................................................83 Az európai uniós támogatások ellenőrzése .......................................................................83 Információ és nyilvánosság biztosítása ...........................................................................................85 Tájékoztatással és nyilvánossággal kapcsolatos rendelkezések ...................................85 Közösségi politikák és horizontális elvek – Fenntarthatóság, esélyegyenlőség és partnerség, Állami támogatások, Közbeszerzések .............................................................................................86 Fenntarthatóság, nők és férfiak esélyegyenlősége és a megkülönböztetés tilalma...86 További, ESZA-specifikus rendelkezések az esélyegyenlőség érvényesítésére..........88 Állami támogatások ...............................................................................................................89 Közbeszerzés............................................................................................................................89 Az elektronikus adatközlésre vonatkozó rendelkezések a Bizottság és a tagállam között.......90 1. számú melléklet: az operatív program indikátorai..........................................................92 2. számú melléklet: a tervezett beavatkozások kategorizálása...........................................95

3/95


„Az ideális viszony az, amelyben egyrészt mind a három tényező nehézség nélkül közölni tudja a közigazgatási feladatvégzéssel azt, ami belső lényege: a hatalom a célok tudatos kitűzésében és az eszközök hozzárendelésében rejlő lehetőségeket, a hivatal a szakmai elmélyültséget, az élet pedig a valóságos szükségletek és személyes szabadságigények emberi közelségét; másrészt a közigazgatási feladatvégzés védekezni tud és ellent tud állani e három tényezőben rejlő deformációs veszélyeknek: a hatalom embertelen célszerűségének, a hivatal üres rutinjának és az élet folyékonyságának és változékonyságának. Az igazi probléma tehát minden közigazgatás megítélésében a hatalom, a hivatal és az élet egymáshoz való viszonya: egymástól való függése vagy függetlensége, egymásnak való alávetettsége vagy kölcsönössége, egymástól való áthatottsága vagy izoláltsága.” Bibó István (1911-1979)

Bibó István, az előző évszázad talán legnagyobb hatású magyar politikai gondolkodója 1947-ben vetette papírra az idézett sorokat, mikor arra a kérdésre kereste a választ, hogy mitől jó a közigazgatás. Bár a hatalom, a hivatal és az élet által jelölt összefüggéseket ma már más kifejezésekkel határozzuk meg, az idézet üzenete azonban ma is időszerű: úgy kell meghatározni e három szempont közötti optimumot, hogy egyidejűleg a minimálisra csökkenjenek az azokból eredő „deformációs veszélyek”. Milyennek kellene lennie a magyar közigazgatásnak? (Mit várunk el a magyar közigazgatástól?) Legyen eredményes: az embereket, a vállalkozásokat szolgálja ki részint a közjóhoz − azon belül a versenyképesség növeléséhez − hozzájáruló (fejlesztési és egyéb) programokkal, jogszabályokkal és más kormányzati eszközökkel, részint magas minőségű szolgáltatásokkal. Legyen hatékony: a társadalom igényeihez igazodó feladatokat és az elvárt minőséget a lehető legalacsonyabb erőforrás-ráfordítással érje el. Legyen elhivatott: a köz szolgálatában állók magas etikai normáknak megfelelően, tisztességesen, a nyilvánosság által elszámoltathatóan, egyúttal az egyéni teljesítményüket tükröző vezetői megbecsülés mellett lássák el a munkájukat. Ami a legfontosabb: e három szempont ne egymás rovására, hanem egymást erősítve hassa át a közigazgatás működését. A magyar közigazgatás mindhárom szempont tekintetében javítható, s javítandó. Cselekedni elsősorban annak érdekében kell, hogy biztosítható legyen az eredményesség, a hatékonyság és a közszolgálatiság közötti szinergia. Az Államreform operatív program az Európai Szociális Alap adminisztratív kapacitások bővítése elnevezésű eszközrendszer1 felhasználásával kíván hozzájárulni a fenti követelmények kiegyensúlyozott teljesítéséhez. A program az elérni kívánt eredmények hosszabb távú fenntarthatóságára összpontosít. Az operatív program fő szándéka, hogy az igazgatási rendszer teljesítményét és a nyújtott szolgáltatások színvonalát a szűkös erőforrások optimális felhasználása mellett növelje. A program több beavatkozásnál rendszerszerű változás elérésére törekszik. Ahol a rendelkezésre álló szűkös fejlesztési források ezt nem teszik lehetővé, ott a közigazgatás működésére ható azon ösztönzők, kulcstényezők átalakítására törekszik, amelyek az érintett alrendszeren túlmutató hatásokat gerjesztenek.

1

Az Európai Szociális Alapról szóló 1081/2006/EK rendelet 3. cikkely (2) bekezdés b) pontja alapján.

4/95


GLOSSZÁRIUM Civil szervezet

A társadalom önszerveződése útján létrejövő nem kormányzati és nem nyereségorientált szervezet, ide értve az egyházakat is

Hatékonyság

Adott tevékenységi kör ráfordításai és hasznai közötti összefüggés

Innovációs képesség

A szervezetek innovációs képessége alatt nem pusztán az új ötletek felmerülését értjük, hanem azok megvalósítását

Innovatív kezdeményezés

Kísérleti jellegű projekt, amely sikeres működése esetén jó gyakorlatként terjeszthető

Közigazgatás

Az állami funkciók közül a hatósági, biztonsági, szakpolitika-alkotási (pl. jogszabályok előkészítése) és végrehajtási feladatokat ellátó szervek összessége

Közigazgatás személyzete

A közigazgatás egészének és annak tevékenysége támogatására létrehozott állami szervek alkalmazottai

Közigazgatás teljesítménye

A hétköznapi szóhasználat értelmezésén (időegység alatt elvégzett munkán) túl a közigazgatás társadalmi eredményét (pl. jogszabályok érvényesülése) is magában foglalja

Közszolgálat

A társadalom egészének érdekében, az állam mint munkaadó nevében végzett tevékenység

Közszolgálati

A társadalom foglalkoztatott)

Közigazgatási szolgáltatás

Olyan közszolgáltatás, amit a közigazgatás nyújt

Közszolgáltatás

Olyan szolgáltatás, amelynek elérhetőségéért és adott szintű biztosításáért az állam felelősséget vállal

Kultúra

Adott csoportra jellemző − a csoporttagok közötti kohéziót megalapozó − minta- és normarendszer

Minőség

A közigazgatás esetében az állampolgári, adófizetői és ügyféli elvárásoknak való megfelelés

Társadalmi eredmény

A közigazgatási következményei

egészének

érdekében

tevékenységek

tevékenykedő

társadalomban

(állami

jelentkező

5/95


VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ Célok és stratégia A társadalom szereplői hármas elvárást fogalmaznak meg a közigazgatással szemben: -

adófizetőként a minél olcsóbb működést várják el,

-

állampolgárként a (például kulturális, környezeti, szociális, települési) értékeik védelmét és a közjó előmozdítását igénylik,

-

ügyfélként pedig a gyors, egyszerű és megfizethető ügyintézést követelik meg.

Az Államreform operatív program úgy törekszik ezen igények kielégítése közötti optimum megtalálására, hogy közben növekedjen a közigazgatás teljesítménye. Ez biztosítja, hogy a közigazgatás hozzájáruljon az ország társadalmi és gazdasági versenyképességének a javításához. A közigazgatás akkor képes az átfogó célhoz a legnagyobb mértékben hozzájárulni, ha eléri az alábbi specifikus célokat:

javuljon a társadalmi eredmény;

takarékosan legyenek felhasználva − a rendelkezésére bocsátott, illetve a működése által érintett − társadalmi erőforrások, valamint

javuljon a közszolgálatiság.

A célok teljesülését az alábbi indikátor méri: ¾ a lakosság és a vállalkozások közigazgatás tevékenységével kapcsolatos országos szintű elégedettségének változása a program hatására. A lisszaboni célkitűzések teljesítése érdekében növelni szükséges a közszektor termelékenységét. Ennek jegyében az operatív program tartalmában a közfunkciók költséghatékonyabb megszervezését, pénzügyileg pedig a program keretében megvalósítandó intézkedések hosszabb távú fenntarthatóságát feltételezi. Az utóbbi követelmény a gyakorlatban azt jelenti, hogy az operatív program elsősorban a fejlesztéssel kapcsolatos egyszeri kiadásokat finanszírozza, s az azt követő működési kiadások − mai árakon számolva − nem léphetik túl, sőt a fejlesztésekből fakadó többlet működési kiadások hiányában el sem érhetik a jelenlegi szintet − bár nem kötelező, hogy ugyanabban a költségvetési sorban szerepeljenek. Fejlesztések A program a jelzett célokat az alábbi táblázat szerinti prioritási tengelyeken keresztül kívánja teljesíteni. Az Államreform operatív program rendelkezésére mindösszesen 172 435 891 euró áll (folyó áron, 15%-os hazai társfinanszírozással együtt).

Prioritási tengelyek 1. Folyamatok megújítása és szervezetfejlesztés 2. Az emberi erőforrás minőségének javítása

Támogatási összeg euróban

Százalékos megoszlás

93 670 934

54,32%

24 809 884

14,39%

6/95


3. A Közép-magyarországi régióban megvalósuló fejlesztések 4. Technikai segítségnyújtás (a konvergencia és regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzések együttesen) Összesen

50 282 188

29,16%

3 672 885

2,13%

172 435 891

100%

Partnerség Az Államreform operatív program stratégiája és az egyes területek közötti forrásmegosztás az EU előírásainak megfelelően lebonyolított partnerségi egyeztetések eredményeképpen került véglegesítésre.

7/95


HELYZETELEMZÉS AZ OPERATÍV PROGRAM KITERJEDÉSE Az Államreform operatív program a közigazgatási és igazságszolgáltatási ügyintézés minőségének növelésére, a kormányzás eredményességének javítására, továbbá a közigazgatási, védelmi, igazságszolgáltatási szervek, illetve a közigazgatási funkciót ellátó civil szervezetek vagy gazdasági önkormányzatok működésének hatékonyabbá tételére törekszik. Az Államreform operatív program területileg egész Magyarországra terjed ki. Mint azt az Új Magyarország Fejlesztési Terv, vagyis az Európai Unió Strukturális Alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások 2007 és 2013 közötti felhasználásához szükséges magyarországi Nemzeti Stratégiai Referenciakeret (a továbbiakban Új Magyarország Fejlesztési Terv, vagy röviden ÚMFT név alatt utalunk az NSRK-ra) dokumentuma adatokkal alátámasztotta, a 1059/2003/EK rendeletet2 módosító 1888/2005/EK rendeletben nevesített magyarországi régiók közül a Közép-magyarországi régió kivételével a többi hat régió egyikében sem érte el az egy főre jutó GDP a releváns viszonyítási időszakban az uniós átlag 75%-át, így azok a 1083/2006/EK rendelet értelmében a konvergencia célkitűzés alá esnek. A Közép-magyarországi régió túllépte a jelzett küszöböt, így a 1083/2006/EK tanácsi rendelet szerinti regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés alá tartozik. Magyarország régiói

Az Európai Bizottság Magyarországnak a 1083/2006/EK rendelet 32. cikkely (1) bekezdése, továbbá az Európai Szociális Alapról és az 1784/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 1081/2006/EK rendelet 3. cikk (4) bekezdése alapján történő kezdeményezésére elfogadta, hogy az operatív program a konvergencia célkitűzés mellett a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés alá eső Közép-magyarországi régióra is kiterjedjen az alábbi okok miatt:

-

hasonló működési hiányosságokkal néz szembe a magyar közigazgatás mindkét célkitűzés alá eső régiókban, így alapvetően hasonló beavatkozásokra van szükség;

-

a nyújtott közigazgatási szolgáltatások gyakorlatilag azonosak az egész országban, így az alapul szolgáló fejlesztések is ugyanazok;

-

ugyan az államigazgatás tekintetében a döntések a Közép-magyarországi régióban születnek meg, s azok végrehajtása a területi szinteken – azaz főként a konvergencia régiókban – történik meg, célszerű a politikaalkotási ciklus két említett szakaszát egységesen, egy programon belül kezelni, ha javulást kívánunk elérni;

-

a közigazgatás központja a Közép-magyarországi régióban található, melyre tekintettel kell lenni a rendszerszintű fejlesztéseknél.

2

Ez az uniós jogszabály határozza meg a statisztikai célú területi egységek nómenklatúráját (NUTS).

8/95


A konvergencia és a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzések közötti forrásmegosztást az Európai Bizottság által jóváhagyott Új Magyarország Fejlesztési Terv pénzügyi táblája tartalmazza. ALAPVETŐ MAKROSZINTŰ TRENDEK A közigazgatás3 korszerűsítése a nyolcvanas évek közepétől folyamatosan napirenden szerepel mind Magyarországon, mind a világ más országaiban. Az adatok azt mutatják, hogy a különféle reformok alig változtattak a közszféra relatív nagyságán: lényegében változatlan maradt a közszférában foglalkoztatottak összes foglalkoztatotthoz viszonyított, illetve a közszférára fordított kiadások bruttó hazai termékhez viszonyított részaránya. 1980 és 2000 között például az OECD 23 tagállamában nőtt a közszféra alkalmazottainak az összes foglalkoztatotthoz viszonyított részaránya, s csupán 4 országban csökkent ez a mutató4. Az alábbi grafikonok az EU15 országai, Csehország és Magyarország tekintetében mutatják a közszférában foglalkoztatottak nemzetgazdaság egészén belüli részarányának, illetve a közkiadások GDP-ben kifejezett alakulását. Nemzetközi összehasonlító grafikonok a közszféra egészéről, illetve a közigazgatásról Foglalkoztatottak a nemzetgazdaság egészéhez képest 30%

Kiadások a GDP-hez képest 60%

25%

50% 40%

20%

30%

15%

20% 10%

10%

0%

5%

1999

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2000

2001

2002

2003

2004

2005

HU teljes közszféra

HU közig

HU közig

HU teljes közszféra

EU-15 teljes közszféra

EU-15 közig

EU-15 közig

EU-15 teljes közszféra

CZ közig

CZ közig

CZ teljes közszféra

CZ teljes közszféra

Forrás: Eurostat

Megjegyzés: a nemzetközi közigazgatási adatok az adósságtörlesztési ráfordításokat is tartalmazzák, míg a magyarok nem Forrás: magyar adatok PM, nemzetközi adatok Eurostat

A teljes közszférán belül a közigazgatás szűkebb halmaza is gyakorlatilag változatlan nagyságú maradt az elmúlt években. Ez ugyanúgy igaz az EU15 országaira, mint Magyarországra. A kettő összevetéséből azonban kiderül, hogy míg a foglalkoztatottak tekintetében a magyar közigazgatás nagysága megfelel az EU15-ök adatainak (bár kissé magasabb a V-4-ekéhez képest), addig a GDP-ből rá fordított kiadások aránya magasabb az EU15-ök átlagánál (s közel azonos a V-4ekével), még akkor is, ha Magyarországon 2001 és 2004 között drasztikusan csökkent a

3

Sajnos sem a magyar, sem pedig a nemzetközi statisztikában nincs tisztázva a közigazgatás fogalma. Így például a foglalkoztatottak tekintetében a bevett statisztikai besorolás együttesen − tehát túl tágan − kezeli a köztisztviselőket és a fegyveres testületek tagjait, ugyanakkor külön kezeli a szociális funkciók ellátását. A kiadások tekintetében a COFOG statisztikai módszertan az általános közszolgáltatások kategóriát ismeri (general public services). Hozzá kell fűzni, hogy az Eurostat kimutatásaiban az államadósság kezelése is ebben a csoportban jelenik meg. A helyzetelemzésben szereplő adatok forrásánál az adatok megadásakor hatályos állapotnak megfelelő szervezeti neveket tüntettünk fel, s nem az esetleges jogutódét. 4 Forrás: OECD

9/95


közigazgatásra fordított kiadások GDP-ben kifejezett mértéke (5,5%-ról 3,8%-ra5). A magyar közigazgatás a hasonló fejlettségű országokhoz képest arányaiban azonos létszámmal, ellenben fajlagosan magasabb költséggel működik, tehát olyan költséghatékonysági tartalékokkal rendelkezik, amelyek az eredményesebb működés szolgálatába állíthatók. Alább röviden felvázoljuk a közigazgatás egyes szegmenseit jellemző trendeket. A helyzetelemzés – a terjedelmi korlátokra tekintettel – funkcionális metszetben vizsgálja a közigazgatás egészét, s nem terjed ki az egyes szakterületek specialitásainak az elemzésére. Ennek magyarázata, hogy az operatív program a rendszerszintű fejlesztésre törekszik, s nem az egyes szakterületek elkülönült kezelésére. KORMÁNYZÁS A kormányzással szembeni fő követelmény, hogy a társadalom és gazdaság nézőpontjából legyen eredményes és hatásos. A központi közigazgatásban ma ezzel szemben a szakpolitikaalkotási folyamatra a szervezeti érdekek nyomják rá bélyegüket, és háttérbe szorul a társadalmi igényekre, kihívásokra való válaszadás. Ennek lenyomataként a cselekvés megtervezésekor nem kizárólag egy adott társadalmi eredmény elérése a cél. Így mind a kormányzat, mind pedig a társadalom másképpen éli meg a kormányzati cselekvéseket. Miután a szervezeti érdekek dominálnak, így csak korlátozottan beszélhetünk egyazon irányba cselekvő kormányzatról. Ennek hatására széttöredezetté válik a kormányzat teljesítménye, magas a párhuzamos erőforrás-felhasználás. Jelenleg komoly, a rendszerből fakadó gondok nehezítik mind a pénzügyi, mind pedig a szakmai tervezést. A tervek teljesítése rendre elmarad, részint azok nem kellő megalapozottsága, részint pedig az időközben felmerülő változások miatt. Az elmúlt években történtek lépések a központi költségvetésben a programfinanszírozás felé, ellenben a szervezeti szintű költségvetési tervezés nem kellően igazodott ehhez. Az alkalmazott pénzügyi elszámolási rendszerek nem segítik kellőképpen a döntések előkészítését, a folyamatok nyomon követését. A pénzügyi elszámolási logika nincsen összhangban a szakmai igényekkel, a pénzügyi adatokból sok esetben nem értékelhető megfelelő részletességgel a szakmai célok megvalósulása, illetve annak a hatékonysága. Hiányoznak a pénzügyi és naturális mutatókat egységes szerkezetben, összevethetően, az értékelés szempontjainak megfelelően bemutató, széles körben hozzáférhető döntéstámogatási eszközök. Sem központi, sem pedig helyi szinten nem jelenik meg markánsan a szakpolitikai megközelítés a döntés-előkészítés során. Ennek egyik oka, hogy a szakapparátus szocializációjából ez hiányzik (saját ágazatában és nem ügyekben gondolkodik), másrészt a döntéshozók a rövid távú feladatmegoldásra összpontosítanak. A döntés-előkészítés folyamatában jellemzően elmarad a megfelelő iránymutatás megadása a politikai vezetés részéről. A szakpolitikai gondolkodás mellőzése szinte lehetetlenné teszi az (ön-)kormányzati teljesítmény fokozását, ami pedig elengedhetetlen a társadalom kormányzatba fektetett bizalmának növeléséhez. Ugyanakkor − részint az uniós csatlakozásra való felkészülés folyományaként − az elmúlt években a kilencvenes években tapasztaltakhoz képest javult a stratégiai tervezés minősége. Ennek a pozitív hozadékát, illetve hiányosságait egyaránt jól tükrözi az Új Magyarország Fejlesztési Terv elkészítése. A javulás ugyan még nem átütő erejű, de már kedvezően befolyásolja a szakpolitika-alakítás más területeit is.

5

Forrás: PM

10/95


A szakpolitikai megközelítés térhódítását nehezíti, hogy sok területen nem állnak rendelkezésre az állami tevékenység hatásainak nyomon követésére alkalmas összehasonlítható adatok, adatrendszerek. A kormányzási képesség javításához hozzá tud járulni az elektronikus döntéstámogatási eszközök alkalmazása, elsősorban a döntéshozók és a döntések előkészítői rendelkezésére álló információk körének és mélységének bővítésével. A társadalmi partnerek döntés-előkészítésbe történő bevonása terén is vannak kedvező tendenciák: egyes szakterületeken már kialakultak a társadalmi egyeztetés fórumai, s kezdenek megerősödni a civil érdekérvényesítésre alkalmas szervezetek is, tehát vannak partnerek. Ez a fejlődés azonban szigetszerű maradt, pusztán egy-két területre jellemző, s ott sem mindig tekinthető érdeminek. A megvalósult partnerségi együttműködések alapján érzékelhető, hogy a közigazgatás még nem készült fel a partnerségben rejlő előnyök kihasználására. Ugyanakkor a civil társadalom nagy része sem rendelkezik az érdemi részvételhez szükséges emberi kapacitással, információval. Az önkormányzatok nem tudnak a kívánt módon részt venni a helyi közösségek életének szervezésében, mert a rájuk rótt államigazgatási feladatok teljesítése elvonja erőforrásaikat az eredeti funkciójuktól. A települések jelentős hányadában a helyzetet súlyosbítja, hogy az elaprózott igazgatási szerkezet nem biztosítja a feladatok elvégzéséhez szükséges szakértői kapacitást. Ezáltal a kistelepüléseken élők gyakran rosszabb színvonalú szolgáltatást kapnak a városokban élő társaikhoz képest. A szakpolitika-alakítás egyik eszközére, a jogalkotásra áttérve elmondhatjuk, hogy a nemzeti tételes jog törzsanyaga nemzetközi összehasonlításban fiatalnak tekinthető. A joganyag törzsét előbb a rendszerváltás körüli demokratikus átalakulás és a piacgazdaság létrejöttének következményeként, majd később az európai jogharmonizációs kötelezettségek teljesítése érdekében kampányszerűen elfogadott jogszabályok adják. Ennek is betudható, hogy az 19912005 között központi szinten elfogadott jogszabályok 49%-a korábbi jogszabályokat módosított, kiegészített, illetve hatályon kívül helyezett.6 Megjegyzendő, hogy az idézett társadalmi változások önmagukban nem indokolják, hogy minden második jogszabály azért szülessen meg, hogy egy korábbit módosítson, esetleg korrigáljon. Ez annál inkább így van, mert a módosítások évenkénti aránya nem változott az elmúlt közel másfél évtizedben. Az általános jogalkotási szemlélet a minőség helyett inkább a mennyiségre összpontosít és túlzottan reaktív jellegű. A jogszabály-módosítások nagy száma a jogbiztonság szempontjából is rendkívül veszélyes lehet. Az elmúlt években − az Európai Unióhoz hasonlóan − Magyarországon is egyre nagyobb figyelmet kap a szabályozás minőségének a fejlesztése, így változóban van a jogalkotáshoz való hozzáállás. Ellenben továbbra is alapvető probléma, hogy a jogszabályokat rendszerint nem megfelelő kodifikációs szakértelemmel bíró személyek készítik elő, kimarad a tervezett szabályozással érintett társadalmi partnerek bevonása, és a szabályozási hatásvizsgálati tevékenység csak technikai értelemben valósul meg. Ezek együttesen rontják a jogszabályok végrehajthatóságát is. A dereguláció esetében a rendszerváltás környékén megvalósult jogtisztítást pusztán hullámszerű kampányok kísérték. Említést érdemel a 2003-at követően megvalósított dereguláció, de az is kizárólag a technikai jogtisztítás terén hozott eredményeket. Az adminisztratív terhek csökkentése csak néhány szabályozási kört érintő modellvizsgálatra korlátozódott.

6

Forrás: Miniszterelnöki Hivatal számítása

11/95


Hasonló gondok jelentkeznek a helyi önkormányzatok jogalkotási tevékenységénél is, ahol külön probléma, hogy településnagyságtól függően különböző szakmai tapasztalattal és tudással rendelkező szakértők készítik elő a helyi jogszabályokat. A politika- és jogalkotás tekintetében említett hiányosságok feltárása mellett több javaslat is született a hiányosságok orvoslására. Egyes elemeit átültették a gyakorlatba, de azok pusztán elszigetelt kezdeményezések maradtak. A társadalom által érezhető hozadéka csak a teljes végrehajtásnak lehet. Előrelépési lehetőség rejlik az adminisztratív működés fejlesztésében, kiemelten a szakpolitikai gondolkodás beágyazásában és az azt elősegítő szervezetfejlesztésben (ami mind az innovációt hátráltató gátak lebontását, mind pedig a szervezeti erőforrások jobb kiaknázását eredményezheti), valamint a szabályozási hatásvizsgálatok és a visszacsatolások érdemi hasznosításában. A megalkotott jogszabályok „hasznosulása”, vagyis a jogérvényesülés változatos képet mutat. Általában javítani szükséges a jogkövetési hajlandóságot, ami a probléma összetettsége miatt átfogó intézkedéseket igényel. A központi közigazgatás nem használja ki a végrehajtás − így például az ellenőrzés, a nyomon követés, az egyéni felelősség következetes érvényesítése − adta lehetőségeket, amit nehezít a rendkívül tagolt szervezetrendszer. Gyenge az államigazgatás területi szintű koordinációja. A megyei közigazgatási hivatalok feladata a területi államigazgatási szervek koordinációja, de nem rendelkeznek e funkció ellátásához szükséges felhatalmazással és szervezeti képességgel. Koordináció hiányában a végrehajtás ágazati szereplőkre hullik, amelyek saját feladataikat többé-kevésbé ellátják, de elmarad mind a közös fellépést igénylő jogérvényesítés, mind pedig a monitoring. E mellett az államigazgatási szervek területi rendszere áttekinthetetlen, párhuzamosságokkal terhelt. Az ismétlődő költségcsökkentési intézkedések aránytalanul nagy mértékben érintették a területi szerveket, aminek hatására az ügyfelekkel közvetlen kapcsolatban álló részlegek erőforrásai a végletekig kihasználtak. A SZOLGÁLTATÓ KÖZIGAZGATÁS Ugyanazt a szolgáltatást a különböző államok közigazgatásai más-más színvonalon, illetve hatékonysággal nyújtják, ami kihat a vállalkozások versenyképességére, illetve az ügyfelek elégedettségére. A közigazgatás által nyújtott szolgáltatások körében kiemelkedően fontos az ügyek elintézése, s az azzal való megelégedettség. Összehasonlítva a közigazgatás és a közszolgáltató magánvállalatok (pl. gáz-, víz-, áramszolgáltatók) ügyintézését, a felnőtt magyar lakosság háromnegyede szerint nincsen különbség a kettő között, ugyanakkor 16,6% jobbnak, 8,9% pedig rosszabbnak tartja a közigazgatásét − derül ki egy 2006-ban elvégzett közvélemény-kutatásból7. Az ügyintézés költségén kívül minden más vizsgált 17 tényező esetében a közigazgatást tartották jobbnak a válaszadók. Ha a vizsgált tényezők fontosságát és az azokkal való elégedettséget együttesen szemléljük a közigazgatási ügyintézéssel kapcsolatban, úgy az internetes ügyintézés lehetősége az egyetlen, ahol az elégedettségi átlag magasabb a fontosságinál. A többi szempont esetében az elégedettség mértéke alulmarad a fontossághoz képest. A legnagyobb rés a költségek, a sorra kerülésig tartó várakozási idő és az ügyintézés egyszerűsége esetén tapasztalható. A modern távügyintézési formák még nem honosodtak meg a magyar közigazgatási gyakorlatban. Látni kell azonban, hogy ez sokszor az ügyfeleken is múlik. Az idézett

7

A közigazgatási ügyintézésről alkotott lakossági kép megismerését célzó közvélemény-kutatást a Miniszterelnöki Hivatal megbízásából a MÁST Kft. készítette a magyar lakosságra minden tekintetben reprezentatív 2.000 fős mintán 2006 májusában.

12/95


közvélemény-kutatás szerint az elektronikus ügyintézésre a 18 évnél idősebb magyarok kb. ötöde tekinthető nyitottnak és „felkészültnek”. Ehhez kapcsolódik, hogy a háztartások csak 18%-a lépett kapcsolatba a közigazgatással az interneten keresztül, ami nemzetközi összehasonlításban nem alacsony (Finnországban 47%, Ausztriában 29%, Csehországban 5%, Lengyelországban 13%)8. A vállalkozások körében magasabb az e-ügyintézés bármely válfaját alkalmazók aránya: Magyarországon 35%, míg az EU15 körében 50%9. A vállalkozásokat érő adminisztratív terhek tekintetében nemzetközi összehasonlításban vegyes képet mutatunk. A Világbank 2005-ös felmérése szerint Magyarországon kétszer olyan nagy a cégalapítás átlagos időigénye, mint az OECD tagországok átlaga. A különféle működési engedélyek beszerzése is nehézkesebb: többféle engedélyre van szükség, továbbá az eljárások összesített időigénye 213 nap, szemben a 150 napos OECD átlaggal. Nagy a különbség az ügyintézésre fordított kiadások terén is: például egy építési engedély kiváltása Magyarországon többszöröse az OECD-beli versenytársakhoz képest az egy főre jutó GNI-ban kifejezve. Az üzleti környezet bizonyos elemei viszont hazánkban viszonylag kedvezőek. Így Magyarországon könnyebb felvenni és elbocsátani munkásokat, s olcsóbban lehet kikényszeríteni egy üzleti szerződés betartását a bíróságon, mint az OECD átlagában. Az államigazgatási és igazságügyi szervek eljárásának minőségét és gyorsaságát az ügyfelek megelégedettsége mellett statisztikai adatok segítségével is lehet elemezni. Az ügymenet hatékonysága a statisztikai adatok tükrében a következő: Magyarországon egy évben közel 30 millió elsőfokú ügyet10 intéznek el a közigazgatási szervek. Az ügyek harmadát a területi államigazgatási szervek, másik harmadát az okmányirodák (amelyek az önkormányzatok mellett az államigazgatáshoz is szorosan kapcsolódnak), további harmadát pedig az önkormányzatok bonyolítják le. 2001 óta dinamikus átrendeződés figyelhető meg a szereplők között a feladatok átadása miatt: az okmányirodák részaránya folyamatosan nő. Emellett látni kell, hogy az önkormányzatok által ellátott feladatokon belül kétszeresére emelkedett az államigazgatási jogkörben ellátottak részaránya − vagyis azon ügyeké, amelyekben az önkormányzatoknak nincs mérlegelési lehetőségük, így pusztán az államigazgatás kinyújtott karjaként járnak el −, míg szinten maradt az önkormányzati ügyeké. Általános tendenciaként rögzíthető tehát, hogy az ügyek intézése térben egyre közelebb kerül az állampolgárokhoz és a vállalkozásokhoz, s azon belül is nő az egy helyen történő ügyintézés lehetősége. A feladatok alsóbb szintre történő elmozdulása ugyanakkor nem járt valódi decentralizációval. Az alábbi táblázat összegzi a csak a vállalkozásokat érintő, önkormányzatok által ellátott ügyek 2004. évi statisztikáját: Ügytípus

Darabszám

Határidőn túl intézett ügyek aránya

Fellebbezések aránya

6.027.255

2,96%

0,17%

Építésügyek

237.415

3,5%

1,9%

Közlekedési és hírközlési ügyek

94.880

0,15%

0,06%

Ipari igazgatás

71.168

1,78%

0,45%

Adóigazgatási ügyek

8 2005-ös Eurostat adatok. Ez azt mutatja, hogy a 16-74 éves lakosság hány százaléka lépett kapcsolatba a közigazgatással az adatfelvételt megelőző 3 hónapban az interneten keresztül. 9 2004-es Eurostat adatok 10 Ez a szám tartalmazza a földhivatalok által kiadott tulajdoni lap másolatokat is. Az ügyek túlnyomó többségét az adóigazgatási és okmányügyek teszik ki. Az ügyek száma az elmúlt időszakban enyhén növekedett, amihez hozzájárult a gazdasági aktivitás növekedése is (pl. adóügyek, gépjármű ügyintézés).

13/95


Kereskedelmi és idegenforgalmi ügyek

62.795

1,11%

0,45%

Munkaügy, munkavédelem

3.412

0,2%

0,29%

11.971.711

4,63%

0,6%

Összes önkormányzati ügy

Forrás: BM alapján Miniszterelnöki Hivatal számítása

Ha elemezzük a táblázatban szereplőkön túl, az önkormányzatok által ellátott összes ügyről szóló adatokat, akkor az alábbi következtetések vonhatók le: -

az adóigazgatási ügyek figyelmen kívül hagyása esetén az önkormányzatok által ellátott ügyek igen alacsony (8%-át) hányadát teszik ki a vállalkozásokat közvetlenül érintő ügytípusok;

-

ezen ügyeket az átlagosnál gyorsabban látják el;

-

az ügyfelek nézőpontjából eredményesen is, kivéve az építésügyet, ahol az ügyfelek általi megtámadás az átlag háromszorosa (bár ez még így is elenyésző az összes építésügyhöz képest); valamint

-

területi tekintetben a leglassabb ügyintézés a fővárosra jellemző.

A közelmúltban megvalósult a közigazgatási eljárások újraszabályozása, ami kiterjed az elektronikus eljárásokra is. Ennek eredményeként létrejött egy magas színvonalú, korszerű, sőt számos előremutató rendelkezést tartalmazó jogi keret. A közeljövő feladata ennek átültetése a gyakorlatba, az eddigi tapasztalatok ugyanis azt sugallják, hogy a közigazgatási szervek döntő többsége még nem képes a korszerű jogszabályból az ügyfelek számára megnyíló lehetőségek biztosítására. A vállalkozások ügyintézése nem áll meg a közigazgatás szervezeti határainál, hanem kiterjed a bíróságokra is. A bíróság előtti jogérvényesítés terén az eljárások elhúzódása a magyar igazságszolgáltatás központi problémájává vált, ezért több intézkedés született ennek megakadályozására és a felgyülemlett hátralék mielőbbi feldolgozására. Ezek eredményeképpen már szinte valamennyi bíróság képessé vált a beérkezetteknek megfelelő számú ügy elintézésére. A bírósági szervezet kapacitása azonban nem tette lehetővé a korábbi hátralékos ügyek lezárását, valamint az eljárások gyorsabb befejezését. Így a változatlanul magas számú, folyamatosan görgetett ügyhátralék következtében a helyi és megyei bíróságok leterheltsége nem enyhült. Az eljáró bírák ismereteinek bővítése, illetve – például az uniós jogszabályok tekintetében – aktualizálása is hozzá tud járulni az eljárások gyorsabb lezárásához. Ugyan az elmondottak alapján a közigazgatási ügyek intézése mind a statisztikák (pl. alacsony a fellebbezések aránya), mind az ügyfelek megelégedettségének tükrében alapvetően megfelelő, fel kell hívni arra a figyelmet, hogy az eddigi törekvések az adott szervezeti és pénzügyi keretekből elérhető haszon maximalizálására irányultak. A továbblépéshez már új felfogásra van szükség, amelynek sarokköve, hogy az ügyeket az ügyfelek igényei szerint kell újraszervezni, egyúttal kihasználva az elektronikus ügyintézés lehetőségét. A szolgáltatások kimenő teljesítményét a szervezetek működése és a folyamatok jellege határozza meg. A magyar közigazgatási kultúra kifejezetten formalizált, hierarchikus jellegű. Jellemzői a stabilitásra való törekvés, a formalizált vertikális információ-áramlás, a horizontális koordináció kerülése, továbbá az egyének közötti kapcsolatokban az alacsony fokú bizalom. A közigazgatásban nem terjedt el több, ebben a szférában is eredményesen alkalmazható szervezetműködtetési eszköz, így például a projektszerű működés, vagy a teljesítmények értékelése. A közigazgatási kultúra másik jellemzője, hogy nem az emberre és a csoportokra összpontosít. A magyar minisztériumok tekintetében elvégzett empirikus szervezetszociológiai

14/95


felmérések11 azt mutatják, hogy a kevésbé hierarchikus és csoportközpontúbb kultúrájú szervezetek jobb vezetői és szervezeti hatékonysággal járnak együtt. A közigazgatás a rendszerszerű működését a folyamatok kialakításából és az eljárások szabályozásából nyeri. Ideális esetben ez biztosítja mind a kiszámíthatóságot, mind pedig a változások kezelését. E tekintetben sajnos nem kedvező a magyar közigazgatásról alkotott kép, mert a különböző (pl. szervezeten belüli vagy az ügyfelek eljárását is érintő) folyamatok rendszeres felülvizsgálata és a változó körülményekhez történő igazítása nem hatja át a közigazgatás egészét. A szervezeti kultúrából fakadóan a hierarchiára épülő folyamatok dominálnak, s csak elvétve találkozunk korszerű eszközök alkalmazásával, mint például mátrixvagy projektszerű működéssel. Kihasználatlanul maradnak az ellenőrzést, illetve a változó környezethez történő illeszkedést támogató korszerű eszközök is. Az elmúlt években megvalósult információ-technológiai fejlesztések nem vonták maguk után a szervezeti kultúra átalakulását. A személyi számítógépek egyéni használata dominál, s ezzel szemben elenyésző mértékben jelennek meg az információ megosztására irányuló, s az abból származó haszon kiaknázását lehetővé tevő alkalmazások (pl. közös munkafelületek stb.). A közigazgatásban átszervezések esetén a feladatok átadása nem mindig jár együtt az átadó részéről az arányos leépítéssel. Ennek következménye, hogy több helyen párhuzamos struktúrák léteznek. A szervezeti működéstől idegen a feladat ellátásának az időtartamához kötött automatikus átalakulás, vagy megszűnés. Magyarországon a szervezeti teljesítmény mérését, illetve növelését a közigazgatási szervek többsége a Common Assessment Framework (CAF) alkalmazásával, vagy kívülről kapott tanúsítványokhoz kötődő minőségbiztosítási rendszerek bevezetésével oldja meg. A Miniszterelnöki Hivatal által a területi államigazgatási szervek körében elvégzett statisztikai elemzés ugyanakkor nagyon alacsony értékű, sőt több földrajzi területen negatív értékű statisztikai korrelációt mutatott ki a minőségbiztosítási rendszerek alkalmazása és a felállított elemzési célú teljesítménymutató között. Ez, illetve az általános tapasztalatok arra engednek következtetni, hogy vagy a közigazgatási szervek nem aknázzák ki a bevezetett minőségbiztosítási rendszer lehetőségeit, vagy ez az eszköz csak nagyon sok áttételen keresztül tud hatni a szervezet teljesítményére. A közel háromezer közigazgatási szerv több mint kétharmada tartozik az önkormányzati szférába, a többi államigazgatási szerv. Az államigazgatásban a feladatok által indokoltnál heterogénebb szervezetrendszer alakult ki, jelentősen megnehezítve a hatékony működést. Így például több szervezetnél előfordul, hogy ugyanazon szervezet ugyanazon területi szerve eltérő teljesítményt mutat területi egységenként, amint azt az alábbi ábra szemlélteti. A területi szervek mind ágazatonként, mind pedig területi szintenként erősen tagoltak. A központi szintű államigazgatási szervek száma 1995-től 2004-ig 68-ról 84-re emelkedett. Az egy megyében működő szervek adják a területi államigazgatási szervek derékhadát mind a szervek száma és az összlétszám, mind pedig a nyújtott szolgáltatások tekintetében. Ennél jóval kevesebb szerv működik régiós szinten. A térségi szinten működő szervek száma kevés, de tömeges ügyintézést bonyolítanak le. Az önkormányzati szervek tekintetében a gond az elaprózott szervezetrendszer: pusztán a települések egyharmada tart fenn közös igazgatási szervet, holott a települések 75%-ában a lakosság nem éri el a 2.000 főt. Ehhez járul, hogy nagy a települési szintű feladatok száma, amelyek ellátása magas szintű és folyamatosan karbantartott felkészültséget igényel.

11

Például Hajnal György kutatásai.

15/95


Ugyanazon közigazgatási szerv egyes megyei szervezeteinek összehasonlítása, 200312 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1

6000 5400 4800 4200 3600 3000 2400 1800 1200 600 Baranya megye

Somogy

Tolna

J-N-Sz megye Hajdú-Bihar

Sz-Sz-B megye

10000 lakosra jutó létszám (fő) Egy alkalmazottra eső kiadás (millió Ft) Vezetők aránya (%) 10000 lakosra jutó határozatok száma (db) jobb oldali skála Egy alkalmazottra eső határozatok száma (db) jobb oldali skála

Forrás: Miniszterelnöki Hivatal

Az elmúlt évek fejlesztési tevékenységeinek az eredményeként lépéseként létrejött a korszerű, ügyfélbarát megoldásokat alkalmazó okmányirodai hálózat a maga informatikai kiszolgáló háttérrendszerével együtt. Az elérhető haszonhoz képest alacsony fejlesztési szükséglet mellett az okmányirodák alkalmassá tehetők az állampolgárok és a vállalkozások nagy tömegét érintő ügyek egy irodából történő magas színvonalú ellátására. Ez a példa is érzékelteti, hogy a közelmúltban komoly nagyságú beruházások történtek az elektronikus közigazgatási eszközökbe, s ennek elemei már kezdenek beépülni a szervezetek mindennapi működésébe. A KÖZIGAZGATÁS SZEMÉLYZETE13 A költségvetési szerveknél 2006 márciusában a Központi Statisztikai Hivatal adatai szerint összesen 798.491 fő állt alkalmazásban. A közszféra alkalmazottai közül 317.790 fő tartozott a közigazgatás, védelem, kötelező társadalombiztosítás statisztikai ágba. Ebből 199.205 főt tesz ki a tágabb értelemben vett közigazgatás személyzete, vagyis a köztisztviselői karon kívül például a közigazgatást segítő egyes szolgáltatásokban (pl. a közbeszerzésnél) alkalmazásban állók. 2006. szeptember 1-én mindösszesen 106.313 fő köztisztviselő dolgozott, ami nagyságrendileg megfelel az 1994. évi szintnek. (A közszolgálati jogviszonyban állók száma 113.182 fő volt.) Ugyanakkor nagy hullámzás mutatható ki a jelzett időszakban, mint azt az alábbi ábra is szemlélteti. A köztisztviselői létszám végeredményében szinten maradása mellett a közigazgatási szervek száma több mint 6%-kal csökkent. A köztisztviselők 57,28%-át az államigazgatási szervek, 42,72%-át pedig az önkormányzati szféra alkalmazza. Az ország fővárosában, Budapesten a köztisztviselők közel 40 százaléka áll alkalmazásban. Az államigazgatásban foglalkoztatottak létszáma 2006 nyara óta jelentősen, szervezetenként eltérő arányban, de jellemzően 15-20% körüli mértékben csökkent az erre irányuló kormányzati intézkedések következtében. Ez a csökkenés az államigazgatás teljes egészében jelentkezik, s a tervek szerint 2007-ben további leépítés lesz.

12 13

Az ábra a feltüntetett megyei közlekedési felügyeletek adatait mutatja. Az e fejezetben szereplő adatok forrása – eltérő hivatkozás hiányában – a Belügyminisztérium.

16/95


A közszférában alkalmazásban állók a nemzetgazdaság egészében Az alkalmazásban állók száma14

A közszférában alkalmazásban állók százalékos változása (1994=100%)

330 310 290

3000

120%

2500

110%

2000

270 250

1500

230

100% 90%

1000

210 190

500

170 150

0 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

80% 70% 1994

1995

Közigazgatás, védelem; kötelező társadalombiztosítás Oktatás Egészségügyi, szociális ellátás Egyéb közösségi, személyi szolgáltatás Nemzetgazdaság összesen (jobb oldali skála)

Forrás: KSH

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Közigazgatás, védelem; kötelező társadalombiztosítás Egyéb közösségi, személyi szolgáltatás Nemzetgazdaság összesen Egészségügyi, szociális ellátás Oktatás

Forrás: KSH

A közigazgatás előtt álló szemléletváltás (a stratégiai megközelítés elterjesztése, a szakpolitikai összefüggésekben történő gondolkodás, nagyobb teljesítmény elérése, illetve az ügyfelek jobb minőségű kiszolgálása) olyan új képességeket és készségeket (pl. hosszú távú gondolkodást, társadalmi összefüggések figyelembevételét, projektek lebonyolítását) követel meg a köztisztviselőktől, amivel azok alig rendelkeznek, vagy nem tudják azokat kihasználni. A köztisztviselők továbbképzési rendszere vagy nem képes e hiátusok pontos beazonosítására, vagy pedig a célszerűnél több erőforrást összpontosít egyes képességek fejlesztésére, ezzel elvonva a szűkös forrásokat új tudás széleskörű átadásától, vagy új képesség megszerzésétől. Tíz esztendeje a köztisztviselők 10%-a volt vezetői beosztásban, ez az arány 2004-ben már 12%-ra emelkedett. A vezetői posztokat inkább az államigazgatási szervek hozzák létre, mert esetükben az arány a 13%-ot is meghaladja, míg az önkormányzati szerveknél ez 11%. Miután a vezetők kiválasztásának a szempontjai között a felsőbb vezetőkhöz való lojalitás dominál, így a közigazgatási közép- és felsővezetők nagy része nem rendelkezik korszerű vezetői ismeretekkel és kompetenciákkal. Ez negatívan hat a szervezetek teljesítményére. A köztisztviselők 72,4%-a nő és 27,6%-a férfi. Az elmúlt években emelkedett a nők részaránya. A hivatalhoz való jutás szempontjából a nők tehát nem szenvednek semmiféle hátrányt, a vezetői beosztásokba való kinevezést tekintve azonban már más a helyzet: ezekben a pozíciókban − különösen a felsővezetői posztokon − a férfiak száma jelentősen meghaladja a nőkét. Míg az összes vezető 53,86%-a nő, s 46,14%-a a férfi, addig a közigazgatási felsővezetők között a nők aránya már csak 14% volt 2006 májusában. Az államigazgatási szervek között is van különbség a férfi-nő arányt tekintve: a minisztériumokban az átlaghoz képest alacsonyabb a nők aránya, míg a területi szerveknél – amelyek az ügyintézés derékhadát látják el – annál magasabb. Az átlagéletkor 43 év, azon belül a nők átlagéletkora alacsonyabb (42 év) a férfiakénál (44 év). Érdekes, hogy ezzel szemben éppen a középkorúak (41-50 évesek) részaránya folyamatosan csökken (2004-ben 28%), míg a fiatalabb és az idősebb korosztályoké növekszik. A köztisztviselői állomány korstruktúrája tehát furcsa képet mutat, mivel a pályájuk elején, illetve végén álló köztisztviselők létszámához képest nagyon alacsony a pályájuk derekán állók aránya. Ebből következően 2007-2013 között a nyugállományba vonuló köztisztviselők átlagos létszáma mintegy 40%-kal lesz nagyobb a mai állapothoz képest. Ez komoly kihívást jelent a közigazgatás számára, egyúttal lehetőséget is nyújt a személyzeti politikának. A

14

Minden évben az első negyedévi adatok.

17/95

2005


pályakezdők és a nagy tapasztalattal rendelkezők ilyen magas arányú egymás mellett élése megalapozhatja a megújulás mellett is a megőrzésre méltó tapasztalatok átadását. A 3 évnél kevesebb közigazgatási gyakorlattal rendelkező köztisztviselők várható részaránya15 12,00%

11,00%

10,00%

9,00%

8,00%

7,00%

6,00%

5,00%

4,00%

3,00%

2,00% 2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Forrás: Belügyminisztérium adatai alapján Miniszterelnöki Hivatal számítása

A köztisztviselői karban magas, 50,1%-os a felsőfokú végzettségűek aránya. Ugyanakkor ez területi differenciákat is rejt magában: a magasabb végzettségűek felülreprezentáltak a minisztériumokban (a fővárosban) és a nagyobb városokban, míg a területi szerveknél és az önkormányzatok többségénél az alacsonyabb végzettségűek dominálnak. A megszerzett szakképesítés szerint a köztisztviselői kar egészében kiegyensúlyozott az egyes szakmák közötti arány: nagyságrendileg hasonló arányban képviseltetik magukat a jogászok, közgazdászok és a műszaki, illetve természettudományi képesítéssel rendelkezők. Nőtt a köztisztviselők körében letett nyelvvizsgák száma: míg ez 2002-ben 21.421 darab volt, addig két esztendővel később ez a szám már 32.070-re emelkedett. Ezzel a közigazgatásban a lakossági átlag felett van a nyelvismerettel rendelkezők aránya, még akkor is, ha a köztisztviselők nyelvismerete többségében alapfokú. Az idegen nyelvet beszélők fele angolul képes kommunikálni. 2004-re a köztisztviselők közel 13%-a tette le a szakvizsgát. Tekintettel arra, hogy a köztisztviselői karrierben való előrelépés tekintetében kötelezővé vált a szakvizsga letétele, így ez az arány a közeljövőben ugrásszerűen fog emelkedni, ami egy általános közigazgatási tudás meglétét fogja jelenteni a különböző végzettséggel rendelkező köztisztviselők körében. A köztisztviselők társadalmi megbecsülése a közszolgálat más ágaihoz képest alacsony, ugyanakkor valamennyi foglalkozás átlagánál még mindig magasabb. Ennek mutatószámául a lakosság köztisztviselőkkel kapcsolatos attitűdjét vizsgáló közvélemény-kutatási felmérés szolgál. Egy 2003-ban készült közvélemény-kutatás16 adatai szerint a lakosság a közszolgálatban dolgozó csoportok közül a különböző köztisztviselői csoportok munkáját ötfokozatú skálán átlagosan 3,2esnek minősítette, ezen belül a minisztériumi köztisztviselők munkáját 3,1-esnek. A többi közszolgálati munkakör átlagosan 3,7-es minősítést kapott (ahol 1 a legrosszabb és 5 a legjobb). Ha a közigazgatáshoz mint munkaadóhoz közelítünk, s azt elemezzük, hogy mennyiben járult hozzá az elmúlt években az Európai foglalkoztatási stratégia keretében a nemzeti foglalkoztatási akciótervek, illetve a Felülvizsgált nemzeti lisszaboni akcióprogramban foglalt foglalkoztatási célkitűzések megvalósításához, akkor a következő kedvező és kedvezőtlen jegyeket egyaránt magán hordozó kép tárul elénk. A közigazgatás komoly évenkénti fluktuáció mellett, de végső soron minimális mértékben munkahely-teremtőként jelent meg a munkaerő-piacon,

15 16

Bizonyos alapfeltételek fennállta esetén igaz a számítás, így ez pusztán a trend felvázolására használható. Készítette a Szonda Ipsos 2003 szeptemberében.

18/95


ráadásul ez a munkaerő-felszívó hatás a nőket nagyobb mértékben érintette, mint a férfiakat. Hozzá kell fűzni, hogy a magas éves fluktuáció a jelenlegi létszámgazdálkodás megalapozatlanságára és hosszabb távú fenntarthatatlanságára utal. A képzések jelzett diffúzitása miatt, továbbá teljesítménynövelő intézkedések hiányában nem javult a termelékenység a közigazgatásban. Az időközben beindult folyamatok arra utalnak, hogy a közeljövőben megfordul a jelzett két trend, s a termelékenység emelése kerül a középpontba. A közigazgatáson belül meghatározó köztisztviselői körről elmondható, hogy az alapvető ismérvek alapján megkezdődött az állomány minőségi javulása. Ez ugyanakkor pusztán általánosságban mondható el, s hiányzik a feladathoz és az egyéni készségekhez kötött ismeretek megszerzésének az intézményesített lehetősége. A nem megfelelő vezetői hozzáállás miatt a megszerzett tudás általában nem, csak elvétve hasznosul. Ezek a változások még nem öltöttek testet a közigazgatás rendszerszintű teljesítménye javulásában. TERÜLETI KÜLÖNBSÉGEK A KÖZIGAZGATÁSBAN A rendelkezésre álló adatok alapján az alábbi pontokban vannak a közigazgatás által befolyásolható tényezőkre visszavezethető területi differenciák: a területi államigazgatási szervek szervezeti működésében, továbbá a települési önkormányzatok személyi állományának minőségében a településnagyság mentén; míg a nyújtott szolgáltatások színvonala tekintetében egyes, az önkormányzatok által ellátott ügytípusok ügyintézési idejében, ugyancsak a településnagyság függvényében. Ezek a differenciák három fő okra vezethetők vissza: az államigazgatási szervezetrendszeren belül a nem teljesítményalapú forráselosztásra; a kistelepülések szűkös pénzügyi lehetőségeire, illetve az egyes szervezetek élén álló vezetők vezetői alkalmasságára. Tekintettel arra, hogy ezek az okok nem a területi differenciákban gyökereznek, így azok orvoslása a területi differenciák tompításához is vezet. A KORÁBBI TAPASZTALATOK ÉRTÉKELÉSE Hasznos egy pillantást vetni a közigazgatás korszerűsítésének több mint másfél évtizedes magyarországi múltjára a tapasztalatok leszűrése végett. 1992 óta a kormány mintegy 30, a közigazgatás vagy annak bizonyos szegmensének az átalakítását megcélzó határozatot fogadott el. Kétségtelen részeredmények születtek több szakterületen (pl. államháztartás technikai működtetése, egyes informatikai fejlesztések, jogharmonizáció), ellenben ezek szigetszerűek maradtak, s nem hatottak ki az állami feladatellátás és intézményrendszer egészére. Az ehhez vezető okok közül a két legfontosabb: az átalakítási célok meghatározásakor nem került reálisan felmérésre az ahhoz szükséges − időbeni, humán, vezetői elszántság stb. − erőforrások nagysága, s rendre a szükségesnél kevesebb állt a végrehajtók rendelkezésére; illetve az állam felépítését érintő jogszabályok elfogadásához kétharmados támogatásra van szükség az Országgyűlésben, s ezt ritkán sikerült biztosítani. A feltárt hibákból okulva, jelen operatív program a rendszer egészéhez annak részelemein át közelít, s a több részelemre kiható, motivációs erővel bíró elemekben céloz meg reformléptékű átalakításokat, közben mindig szem előtt tartva az egészre gyakorolt hatásokat a szinergiára törekedve. A 2004-2006. közötti I. Nemzeti Fejlesztési Tervben három intézkedés szolgálta − bár elsődleges céljuk nem ez volt − a közigazgatás korszerűsítését:: a Humánerőforrás-fejlesztési operatív program keretében megtörtént az Állami Foglalkoztatási Szolgálat korszerűsítése; a Regionális operatív program szárnyai alatt több képzési program került kidolgozásra és megvalósításra; továbbá a Gazdasági versenyképességi operatív program hozzájárult az önkormányzatok informatikai fejlesztéséhez. Ezen intézkedések értékelése folyamatban van. 19/95


Az ÁROP vonatkozásában e három program közül a Regionális operatív programokból finanszírozott helyi tisztviselők képzésére szolgáló projekt a releváns. Ennek részletes értékelésére a projekt lezárását követően kerülhet csak sor. A képzés tartalmát tekintve általános jellegű tudást adott át a helyi tisztviselőknek, főként az uniós támogatások felhasználása és a közbeszerzések lebonyolítása terén. Tekintettel arra, hogy ez a helyi tisztviselők széles körét lefedte, így nincs már szükség ilyen általános típusú képzésekre. A jövőben a képzéseken a hangsúlyt a közigazgatás korszerűsítését megcélzó programokat segítő kézségek és képességek fejlesztésére helyezzük. A HELYZETELEMZÉS ÖSSZEFOGLALÓ MEGÁLLAPÍTÁSAI A magyar közigazgatás erősségeit, gyengeségeit, lehetőségeit és veszélyeit az alábbi összefoglaló táblázat mutatja be.

• •

•

•

Erősségek képzett személyi állomány • kiegyensúlyozott szakképzettségi összetétel (jogi, közgazdasági és • természettudományi végzettségűek) kialakultak az igazgatás szakmai és érdekvédelmi szervezetei, továbbá a velük való konzultáció fórumai kialakultak a közigazgatási minőség- • fejlesztés keretei •

• • •

• • •

•

Lehetőségek • •

•

a növekvő társadalmi igények • kikényszerítik a közigazgatás átalakulását új, korszerű tudást és rugalmasságot hoznak magukkal a közigazgatásba belépő pályakezdők, akiknek munkába állását, • beilleszkedését a tapasztalt, nyugdíjba vonulás előtt álló szakemberek segíthetik • az információs társadalmi vívmányok

Gyengeségek egyoldalúan jogalkotásés jogszabályközpontú működés a szervezeti kultúra kizárólag a hierarchikus működésre épül, nem támogatja az egyéni kezdeményezést, a csoportszerű működést és a horizontális együttműködést a stratégiai szemlélet és működés, illetve az ehhez szükséges tudásháttér hiánya a szervezeti szemlélet túlsúlya, s ezzel szemben hajlam a társadalmi eredmény figyelmen kívül hagyására általában gyenge társadalmi partnerség nem terjedtek el a korszerű szervezetvezetési módszerek a feladatok telepítése nem segíti a hatékony működést (bizonyos esetekben túlzott decentralizáció, míg máshol túl magas a centralizáció) sok a szervezeti párhuzamosság monitoring és ellenőrzés alacsony szintje nem érvényesül az egyéni elszámoltathatóság, ugyanakkor a vezetői iránymutatás sem megfelelő nem jellemző az ügyfélközpontúság Veszélyek a szükséges átalakításhoz nem társul a közigazgatásba vetett, az átalakításokat megkönnyítő mértékű társadalmi bizalom politikai és gazdasági nyomás az állam leépítésére a kétharmados törvények − más európai országokhoz képesti − túlsúlya és a 20/95


• •

térhódítása más országok jó gyakorlatának a megismerése és hasznosítása • uniós támogatások megnyílása a közigazgatás fejlesztése előtt

politikai konszenzus hiánya korlátozza a kormányzat mozgásterét középtávon jelentős kiöregedés és beszűkülő utánpótlási lehetőségek

21/95


STRATÉGIA Különböző országok közigazgatásának összehasonlító elemzése arra világít rá, hogy a jó teljesítmény többféle tényező eredményes kombinációjára vezethető vissza. Ezt szemlélteti az alábbi ábra. A tényezők közül a legfontosabbak: a társadalmi-gazdasági környezet, az intézményi rendszer, a (politikai és közigazgatási szervezeti) kulturális közeg és a népesség belső − különböző metszetek szerinti − összetétele. A felsorolt tényezők kívülről hatnak a közigazgatás rendelkezésére álló alaperőforrások, vagyis a személyzet, a folyamatok és az alkalmazott technológia minőségére. Az említett belső erőforrásokkal való céltudatos gazdálkodás határozza meg a közigazgatás kimenő teljesítményét.

Forrás: Dr. Seppo Määttä: Looking for a Deliverable Lisbon Strategy on Sustainable Growth and Jobs, Helsinki 2006 alapján

Ennek ismeretében az Államreform operatív program arra törekszik, hogy a magyar körülmények között újradefiniálja a közigazgatás rendelkezésére álló alaperőforrások sorából a személyzet és a folyamatok felhasználásának azon optimumát, amely fenntartható módon biztosítja a magyar közigazgatás mai szinthez képest magasabb és a társadalom által elvárt szinthez igazodó teljesítményét. Ezzel egyúttal az operatív program a maga eszközeivel támogatja a Kormány Új Magyarország − szabadság és szolidaritás című programjában foglaltak megvalósítását. Az alaperőforrások sorából a technológiai alkalmazások jelzett célt szolgáló fejlesztésével az Elektronikus közigazgatás operatív program foglalkozik. ILLESZKEDÉS MÁS STRATÉGIÁKHOZ A lisszaboni folyamat félidei felülvizsgálata hangsúlyváltást hozott az Uniónak a közigazgatással kapcsolatos megközelítésében. A lisszaboni célok elérésben mutatkozó lemaradás okainak az elemzése során felszínre került a kormányzati dimenzió fontossága: a gazdasági szféra önmagában nem képes teljesíteni a nagyobb gazdasági növekedés, illetve a munkahelyteremtés céljait. Ehhez részint megfelelő gazdálkodási környezet, részint pedig hatékony, egyúttal magas színvonalú kormányzati, s általában közigazgatási működés szükségeltetik. Átalakulóban van a korábbiakban kizárólag a tagállami felelősség körébe tartozó közigazgatáshoz − és annak a teljesítményéhez − való hozzáállás: a közigazgatási politika továbbra is nemzeti hatáskörben marad, ennek ellenére megjelent annak a felismerése, hogy az Unió tagállamainak közigazgatása hasonló kihívásokkal néz szembe, amelyek megválaszolásában segítséget jelent a közös gondolkodás, adott esetben közös célkitűzések rögzítése, illetve az ezek teljesítéséhez való aktív uniós hozzájárulás. A tagállamok közigazgatásai funkcióik mentén az alábbiak szerint tudnak hozzájárulni a felülvizsgált lisszaboni célkitűzések megvalósításához:

22/95


-

a nemzetgazdaság egyik meghatározó „ágazataként” szemléletmódjával (pl. környezetvédelmi, környezetbiztonsági szempontok érvényesítése a közbeszerzéseknél) és termelékenységének növelésével képes kihatni a gazdaság versenyképességére;

Forrás: European Public Administration Network, Lisbon ad hoc group: The EPAN contribution to the success of the Lisbon Strategy, Final report, Luxembourg, 2005

-

a kormányzási és jogalkotási tevékenység újrafogalmazásával képes az állampolgárok és a gazdasági szereplők működését érintő keretek finomhangolására;

-

az ügyintézési színvonal emelésével javítja az üzleti környezetet; továbbá

-

az uniós döntéshozatalban való közvetlen szereplőként részt vesz a lisszaboni célok kijelölésében, így közvetlen felelősséget visel azok megvalósításáért.

Az uniós hozzájárulás mikéntjét fejti ki bővebben a kohéziós politika prioritásait rögzítő Közösségi stratégiai iránymutatások című dokumentum. A dokumentum a kormányzás kérdése tekintetében rögzíti, hogy „elsődleges fontosságú az állami szféra minősége és produktivitása elsősorban a gazdaság, foglalkoztatás, szociális kérdések, oktatás, környezetvédelem és joggyakorlat területeinek megreformálása és jó kormányzása érdekében. Ez nemcsak az EU kohéziós politikája megvalósításának javítását, hanem általában a gazdasági teljesítmény növelését is elősegíti.” Ezt olyan fontosságú célnak tartja, amihez a Strukturális Alapok támogatását is rendeli a több és jobb munkahely megteremtése prioritás alatt. A Közösségi stratégiai iránymutatások tehát az állami szféra működésének két vetületét emeli ki: annak minőségét, továbbá produktivitását. A dokumentum szóhasználatában ez azt jelenti, hogy az adminisztratív kapacitások fejlesztésénél „különös figyelemmel kell lenni a következőkre: a jó szakpolitika- és programtervezésre (…), valamint a kapacitásépítésre a szakpolitikák és programok végrehajtása területén (…) elsősorban karrierfejlesztési vizsgálatokkal, értékeléssel, társadalmi vizsgálatokkal, nyílt kormányzati alapelvek bevezetésével, vezetői és személyzeti képzéssel (…)”. A lisszaboni célkitűzések magyarországi végrehajtását tartalmazó Felülvizsgált nemzeti lisszaboni akcióprogram az említett kettős célrendszerből a közszektor termelékenységére helyezi a hangsúlyt. Ez érthető, miután az ország várható középtávú makrogazdasági pályája tekintetében fontos a közkiadások csökkentése, ami finanszírozási tekintetben magasabb termelékenységet, vagyis költséghatékonyabb működést szab meg a közszektor számára. A 2. integrált iránymutatással összhangban, hosszú távon fenntartható gazdasági fejlődés és költségvetési stabilitás megteremtését szolgáló intézkedések közül az Államreform operatív program különösen a központi kormányzat funkcionális területeinek központosítását; a központi közigazgatás és a területi (dekoncentrált) szervek közötti párhuzamosságok megszüntetését és regionális átszervezését; az önkormányzati társulások megerősítését; valamint a teljesítményértékelés és a versenyvizsgán alapuló kiválasztási rendszer bevezetését támogatja. Ennek jegyében az Államreform operatív program tartalmában a közfunkciók költséghatékonyabb megszervezését, pénzügyileg pedig a program keretében megvalósítandó intézkedések hosszabb távú fenntarthatóságát feltételezi. Az utóbbi követelmény a gyakorlatban azt jelenti, hogy az operatív program elsősorban a fejlesztéssel kapcsolatos egyszeri kiadásokat finanszírozza, s az azt követő működési kiadások − mai árakon számolva − nem léphetik túl, sőt a fejlesztésekből fakadó többlet működési kiadások hiányában el sem érhetik a jelenlegi szintet − bár nem kötelező, hogy ugyanabban a költségvetési sorban szerepeljenek.

23/95


A magyar fejlesztéspolitika középtávú kereteit rögzítő Új Magyarország Fejlesztési Terv célja, hogy hozzájáruljon a tartós növekedés feltételeinek a megteremtéséhez és a foglalkoztatás bővítéséhez. Az operatív program ennek jegyében a tartós növekedés feltételeinek a megteremtését a közigazgatás nagyobb teljesítménye révén az üzleti környezet javításával és ezáltal a gazdasági versenyképesség fokozásával szolgálja. A foglalkoztatást jobb minőségű közigazgatási munkahelyek megteremtésével, a személyzet kultúraváltáshoz szükséges új készségeinek a fejlesztésével, továbbá a változtatások emberi tényezőinek a kezelésével segíti elő a program. A foglalkoztatás bővítéséhez az operatív program közvetlenül nem járul hozzá. Makrogazdasági szinten a kettő összefonódik, azaz a versenyképesség javítása a (munka-) termelékenység függvénye: egy nemzet jóléte a nemzeti intézmények megújulási képességétől függ.17 A közigazgatás tekintetében a közelmúltban a termelékenységet a foglalkoztatottság szintje, s nem a technológiai váltás vagy a személyzet minősége befolyásolta. Miután ez a társadalom számára nagyobb költséget, mint hasznot keletkeztetett, így ez a modell átalakításra szorul. A megújulást tehát a termelékenység minőségi tényezőinek az előtérbe helyezése biztosíthatja: azaz így kapcsolódik egymáshoz az emberi erőforrás minőségének és a versenyképességnek a javítása. Ez egyúttal rávilágít arra, hogy az operatív program miként szolgálja hosszabb távon a Felülvizsgált nemzeti lisszaboni akcióprogramban foglalt célkitűzések megvalósítását és fenntarthatóságát. A program ugyanis kultúraváltást céloz meg a közigazgatásban mind egyéni, mind pedig szervezeti szinten. Elsőbbséget kap a teljesítményelv (egyéni teljesítmények értékelése) és az eredményközpontúság megerősítése (közfeladatok felülvizsgálata, tartalmi dereguláció, ügyintézési eljárások egyszerűsítése, minőségi jogalkotás megteremtése) a közigazgatás működésében, mert a közigazgatás ezáltal tud a legnagyobb mértékben hozzájárulni az ügyfelek – s köztük a vállalkozások – terheinek csökkentéséhez, s így azok versenyképességének javításához. Az operatív program közvetlenül szolgálja a nemzeti lisszaboni akcióprogramban vállaltak teljesülését nyomon követő, az Európai Tanács által elfogadott 2007-es Éves előrehaladási jelentésnek a közigazgatás fejlesztésével összefüggő megállapításait. A jelentés Magyarországot értékelő fejezete ugyanis a vállalkozásokat sújtó adminisztratív terhek (14. integrált iránymutatás) csökkentését a következő értékelés során nyomon követendő ügyek közé sorolja. Ezen kívül az üzleti környezet (14. integrált iránymutatás) javítására is hangsúlyt fektet a jelentés. Mint alább láthatóvá válik, ezek a célok a prioritási tengelyek beavatkozásainak a középpontjában állnak. Mint azt jeleztük, a program a foglalkoztatás minőségi vetületének javításával szolgálja az ÚMFT foglalkoztatás bővítési célját. E mögött tudatos választás húzódik meg: a konvergencia program végrehajtása érdekében ugyanis a program legelső évének a végére a tervek szerint a közigazgatáson belüli foglalkoztatottság a 2006. év eleji szinthez képest 20 százalékkal csökken. Jelen operatív program számára ez olyan külső adottság, amit kizárólag a minőségi tényezők javításával és a közigazgatáson belüli működési hatékonysági tartalékok feltárásával és kiaknázásával tud internalizálni – máskülönben lehetetlen a jobb eredmény elérése. A Társadalmi megújulás operatív program tartalmazza a létszámleépítés társadalmi költségeinek a csökkentését megcélzó eszközöket.

17

Michael Porter: The Competitive Advantage of Nations, New York 1990 gondolatai alapján.

24/95


A PROGRAM CÉLRENDSZERE A társadalom szereplői hármas elvárást fogalmaznak meg a közigazgatással szemben: -

állampolgárként a (például kulturális, környezeti, szociális, települési) értékeik védelmét és a közjó előmozdítását igénylik,

-

adófizetőként a minél olcsóbb működést várják el,

-

ügyfélként pedig a gyors, egyszerű és megfizethető ügyintézést követelik meg.

Az operatív program ezen igények kielégítése közötti optimum megtalálására és megvalósítására törekszik. Az operatív program átfogó célja, hogy növekedjen a közigazgatás teljesítménye, s a közigazgatás ezáltal járuljon hozzá az ország társadalmi és gazdasági versenyképességének a javításához. Az átfogó cél akkor teljesül, ha a program végén a lakosság és a vállalkozások közigazgatás tevékenységével kapcsolatos országos szintű elégedettségi indexe legalább 10%-kal javul a program hatására, amit közvélemény-kutatások tesznek mérhetővé.18 Az említett elvárások alapján a közigazgatás akkor képes az átfogó célhoz a legnagyobb mértékben hozzájárulni, ha eléri az alábbi specifikus célokat: -

javuljon a társadalmi eredmény;

-

takarékosan legyenek felhasználva a − rendelkezésére bocsátott, illetve a működése által érintett − társadalmi erőforrások; továbbá

-

javuljon a közszolgálatiság.

Annak érdekében, hogy javuljon a társadalmi eredmény, az eredményesség kritériuma kerül a döntés-előkészítés középpontjába. Olyan igazgatási rendszert kell megteremteni, amelynek tevékenységét az elérni kívánt eredmények határozzák meg, az ezekre való törekvés válik a legfontosabb mozgatórugóvá, és amely tevékenységének értékelése is az elért eredmények alapján történik. A döntések előkészítése és végrehajtása során nem ágazati, hanem szakpolitikai összefüggésekben szükséges gondolkodni. Fel kell tárni az orvosolni kívánt társadalmi helyzet okait, a megoldási eszközöket és azok hatásrendszerét, azok kapcsolatát az érintett szakpolitikákkal, továbbá az alternatívák mérlegelésével lehet javaslatot tenni a döntésre. Az elérni kívánt társadalmi eredmény a partnerekkel való közös gondolkodás útján határozható meg, ami kiterjed a partnereknek mind a döntésekbe, mind pedig azok végrehajtásába való bevonására. Ez több tekintetben is hozzájárulhat a társadalmi és gazdasági teljesítőképesség fokozásához: képes lehet a lappangó erőforrások felszabadítására, továbbá könnyebbé teheti a közigazgatás által alkalmazott eszközök befogadását, s ezzel a végrehajtást. A partnerek bevonásának legismertebb eszköze a társadalmi partnerség, vagyis a különböző szervezeteknek az állami döntéshozatalba való integrálása, ami az érdekek becsatornázása mellett a társadalomban jelen lévő tudáskincs jobb kiaknázását is lehetővé teszi. A partnerekkel való közös cselekvés célja azonban ennél több: a közigazgatás alulról történő fejlesztése irányába tett első lépés. Ehhez a helyi közösségeknek alkalmassá kell válniuk a saját érdekeik, s ebből levezetve a közigazgatással szembeni elvárásaik megfogalmazására és érvényesítésére, amit egy másik program, a Társadalmi megújulás operatív program közösségfejlesztési beavatkozási iránya szolgál.

18

Az operatív program indikátorai és az azokhoz rendelt célértékek az 1. számú mellékletben olvashatók.

25/95


A társadalmi eredményesség harmadik vetülete a szolgáltató szemlélet beivódása a közigazgatás működésébe. Ez első körben az ügyfélközpontú megközelítés szervezeti és eljárási támogatását jelenti. A végső cél ezen túlmutat: olyan értéknövelt szolgáltatások kialakítása, amelyek az ügyfelek és a beszállítók bevonásával folyamatosan alkalmazkodni tudnak a külső igényekhez. A közigazgatás eredményességének előfeltétele a szubszidiaritás elvének teljesülése, vagyis a feladatokat azon a területi szinten lássák el, amely a lehető legközelebb van a polgárokhoz, feltéve, hogy költséghatékonyan biztosíthatók a feladat ellátásához szükséges feltételek. E szempontot két módon kívánjuk érvényesíteni: egyrészt az önkormányzatokat megcélzó fejlesztési források megfelelő részarányának a megteremtésével, másrészt a regionális, illetve kistérségi szint lehetőség szerinti preferálásával. A társadalmi erőforrásokkal való takarékoskodás azt jelenti, hogy a minőség javítását a felhasznált erőforrások növelése nélkül kell elérni. Ez egyrészt azt jelenti, hogy fel kell tárni, és ki kell aknázni a közigazgatásban levő költséghatékonysági tartalékokat, a jövőre nézve pedig a közigazgatásnak költséghatékony módon kell felhasználnia a működtetésére szánt forrásokat, másrészt takarékoskodnia kell azokkal a társadalmi erőforrásokkal is, amelyek nem kifejezetten a közigazgatási működés biztosítását szolgálják, de amelyek felhasználását az állam tevékenysége messzemenően befolyásol. Az utóbbiként említett társadalmi erőforrás például a közigazgatással kapcsolatba kerülő ügyfelek ideje és pénze. Az előbbire példa a korszerű információs alkalmazások elterjesztése a közigazgatásban. Az elektronikus közigazgatás azonban akkor éri el a tőle elvárt társadalmi eredményt, ha egyidejűleg a társadalom kész lesz az elektronikus ügyintézési eszközök tényleges alkalmazására, illetve a közigazgatás az informatika által támogatott működésre. Az eddigiekben bemutatott célok a közigazgatással szembeni külső követelmények teljesíthetőségét szolgálják. A közszolgálatiság követelményének való jobb megfelelés rendszeren belüli igényt takar, egyúttal hozzájárul a közigazgatás társadalmi megbecsültségének az emeléséhez is. Ennek érdekében javítani kell a vezetői képességet, a magasabb egyéni teljesítményre való ösztönzést, az ügyfél-orientáltságot, továbbá az egyéni elszámoltathatóság érvényesítését − ez utóbbit mind a beosztottak, mind pedig a közigazgatási vezetők irányában. A tisztességes munkavégzés és a szervezeti működés átláthatósága iránti követelmény is jelzi a tárgyalt specifikus cél összetettségét. A jobb oldali ábra szemlélteti az egyes célok közötti logikai kapcsolatot. Értelmezésünkben a közigazgatás teljesítménye a felhasznált erőforrásokhoz viszonyítja a „végterméket”, azaz a közigazgatás által gerjesztett társadalmi hatást. Ezáltal magába foglalja mind a hatékonyságot, mind pedig az eredményességet: úgy kell eredményesnek lenni, hogy azt a lehető legalacsonyabb erőforrás-felhasználással érje el a közigazgatás.

26/95


Az Államreform operatív program célrendszere Átfogó cél

Növekedjen a közigazgatás teljesítménye

Specifikus célok Váljon takarékosabbá a társadalmi erőforrások felhasználása (költséghatékonyság)

Javuljon a társadalmi eredmény (eredményesség) -

fókuszba kerül a társadalmi eredmény partnerekkel való közös gondolkodás szolgáltatási színvonal növelése szubszidiaritás

-

költséghatékonyság

-

pénzért érteket elv megvalósítása

Javuljon a közszolgálatiság -

vezetői képesség elszámoltathatóság egyének ösztönzése tisztességes munkavégzés átlátható szervezeti működés

Prioritási tengelyek A Középmagyarországi régióban megvalósuló fejlesztések

Folyamatok megújítása és szervezetfejlesztés

Az emberi erőforrás minőségének javítása

Az Államreform operatív program sajátos szerepet tölt be más operatív programokkal összehasonlítva: azt a közigazgatást hivatott javítani, ami az operatív programokat megtervezi és végrehajtja. Ezáltal az említett specifikus célok voltaképpen arra irányulnak, hogy fokozzák más operatív programok eszközrendszerének a hatékonyságát. Ilyen értelemben az operatív program céljai a közigazgatás felé érvényesítendő alapelvekként hatnak. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv horizontális céljai megvalósítását elsősorban azáltal szolgálja az operatív program, hogy − a szakpolitika-alkotás minőségének javításával − képessé kívánja tenni a kormányzatot a különböző szakpolitikák határait keresztbe metsző horizontális témák kezelésére. Az operatív programban a fenntartható fejlődés szempontjából – ideértve a klíma változás elleni küzdelem szempontjait is – az a cél, hogy az informatikai eszközök szélesebb körű alkalmazásával csökkenjen a környezet terhelése, illetve, például a zöld közbeszerzési gyakorlat erősítésével, fejlődjön a környezettudatosság. Ennek teljesülését a végrehajtás során az Irányító Hatóság illetve a Monitoring Bizottság nyomon fogja követni. Csak olyan projekt finanszírozható a program keretében, amely projekt gazdája legalább egy környezeti fenntarthatósági szempontot (környezettudatos menedzsment; zöld beszerzés; anyag-, energia és erőforrás hatékonyság; környezeti egészség) önmagára nézve kötelezőnek fogad el és teljesít. E mellett az operatív programban a fenntarthatóság egyéb vetületei is hatnak. Társadalmi-gazdasági értelemben azáltal, hogy a program eredményeként a közigazgatásban erősödik a fenntarthatósági gondolkodásmód. Generációkon átnyúló értelemben azzal, hogy hozzájárul a családbarát rugalmas munkavállalási formák közigazgatáson belüli elterjesztéséhez. Finanszírozási értelemben azzal, hogy a fejlesztési program az erőforrások optimalizálásával hozzájárul a működési kiadások lehetőség szerinti csökkentéséhez. Biztonsági értelemben pedig azáltal, hogy nő a közigazgatási szolgáltatások biztonsága. Az operatív program kiterjed az összes szakágazati, köztük a környezetvédelmi közigazgatási szervekre. Közvetve a környezetvédelmi szervek fejlesztésével is támogatja a fenntartható fejlődés elérését.

27/95


Az operatív program különös figyelmet fordít az ÚMFT-nek az esélyegyenlőség elősegítését kitűző horizontális céljára. Az esélyegyenlőség érvényesítése több az egyenlő bánásmód biztosításánál és a diszkrimináció tilalmánál, mert magába foglal olyan célzott fejlesztéseket is, amelyek az esélyegyenlőtlenség, illetve annak okai felszámolását célozzák. A horizontális szempontok érvényesítése azt jelenti, hogy az operatív program, illetve prioritási tengelyeinek, intézkedéseinek tervezése, megvalósítása, értékelése és nyomon követése folyamán figyelembe kell venni az esélyegyenlőség szempontjait, és biztosítani kell azok tényleges érvényesülését, összhangban a 1083/2006. EK rendelet 16. cikkelyében foglaltakkal. Az operatív program a nők és férfiak esélyegyenlőségéhez és a megkülönböztetés tilalmához két eszközzel kíván hozzájárulni. Egyrészt a köztisztviselői vezetők körében a nők részarányának az emelésével, valamint a magyarországi kisebbségek − köztük a romák − számára az anyanyelvi ügyintézés lehetőségét garantáló programokkal, másrészt csak olyan projekt finanszírozható a program keretében, amely projekt gazdája önmagára nézve kötelezőnek fogadja el és a szervezeti működésében érvényre juttatja ezen elveket. Ezen elvek nem kizárólag a kedvezményezettekkel szemben kerülnek érvényesítésre, hanem a program végrehajtásában érintett szereplőkkel szemben is − különös tekintettel az irányító hatóságra és a közreműködő szervezetre19. A program az Új Magyarország Fejlesztési Terv másik horizontális célja, a területi kohézió erősítése érdekében biztosítja a források regionális nyomon követését, ami eszközül szolgál a kevésbé fejlett régiók felszívóképességének értékelésére és lehetővé teszi kiegészítő tájékoztatási/tanácsadási tevékenységek indítását ezen régiók pályázói számára, valamint a beavatkozások célirányos kiigazítását. Az értékelés alapjául az a törekvés szolgál, miszerint a kihelyezett források − Közép-magyarországi régión kívül eső − régiók közötti megoszlása ésszerű keretek között igazodjon az adott régióban levő lakosság-, település- és kistérségszám alapján képzett mutatóhoz. Ezen célokat a partnerség során is ellenőrizzük, így a Regionális Fejlesztési Tanácsok tagként részt vesznek az operatív program Monitoring Bizottságának munkájában. A közigazgatás korszerűsítése tekintetében kulcsfontosságú az elektronikus eszközök alkalmazása és az ezzel együtt járó szemlélet elterjesztése. Ennek megfelelően az operatív program céljait és prioritási tengelyeit horizontálisan áthatja az elektronikus közigazgatás elve. Ezt nem önmagáért való célként kezeli a program, hanem mint ami alapvető szemléleti módként szervesen beilleszkedik minden beavatkozás előkészítésébe és végrehajtásába. Az informatikai eszközök alkalmazása olyan mértékben áthatja a program tervezett beavatkozásait, hogy azok az informatikai fejlesztések nélkül nem vagy sokkal kisebb várható eredmény mellett valósulhatnak meg. Ez az összefüggés fordítva is igaz: például a közigazgatási eljárások átgondolása, majd racionalizálása önmagában nagyságrendileg kisebb haszonnal jár, mintha az átalakított eljárásokat egyúttal digitalizálni lehetne. Ez a kölcsönös egymásrautaltság indokolja, hogy az operatív program több prioritási tengelyénél igénybe kívánjuk venni a 10%-os rugalmassági eszközt, vagyis a források az Európai Regionális Fejlesztési Alapra vonatkozó szabályok szerinti felhasználásának lehetőségét. Ezen fejlesztések kivétel nélkül az eredeti intézkedés célját közvetlenül kell, hogy szolgálják. Az ebbe a körbe nem tartozó beruházásokat az Elektronikus közigazgatás operatív program finanszírozza. A jelzett célokat az alábbi prioritási tengelyek mentén kívánja a program végrehajtani: 1. folyamatok megújítása és szervezetfejlesztés;

19

Megjegyzendő, hogy a közreműködő szervezet kiválasztásánál is kiemelten fontos szempontot jelentett a nemek közötti esélyegyenlőség és a megkülönböztetés tilalmának a szervezeten belüli érvényesülése.

28/95


2. az emberi erőforrás minőségének javítása; 3. a Közép-magyarországi régióban megvalósuló fejlesztések; valamint 4. technikai segítségnyújtás, mint horizontális prioritási tengelyek. A stratégia megvalósítása során több kockázati tényezővel kell számolni, azok tompítása céljából. Ilyenek a jogszabályi kötöttségek. Közülük elsősorban a kétharmados parlamenti többséget igénylő törvényeket kell kiemelni, amelyek módosításához az elmúlt években jellemzően nem volt meg a szükséges politikai konszenzus. A program középtávon ezekkel mint adottságokkal számol, így nem célja olyan változtatásokat elérni, amelyekhez politikai konszenzus szükséges a parlamenti pártok között. Természetesen a szükséges politikai konszenzus létrejötte esetén − ahhoz igazodva − megtörténik a hangsúlyok áthelyezése. Az egyéb, a tervezett beavatkozásokat gátló vagy hátráltató jogszabályok módosítását idejekorán kezdeményezni szükséges. További kockázati tényező a beavatkozásokhoz szükséges vezetői támogatás folyamatos biztosíthatósága. A program időszakában nem számolunk a közigazgatással szembeni elvárások csökkenésével, így a továbbiakban is erőteljesen ható külső nyomás tompíthatja e kockázati tényezőt. A program végrehajtását a saját célrendszere okán is a partnerség mindennapi gyakorlatba történő átültetése fogja jellemezni. Ez a külső figyelemmel kísérés megerősödését, s ezen keresztül a vezetői támogatás fenntartását eredményezheti. Nem hagyható figyelmen kívül, hogy az operatív program indításakor a közigazgatásban erőteljes szervezet-átalakítási és létszámcsökkentési program zajlik. Egyrészt szükséges biztosítani a zajló átalakítások és az operatív program lebonyolítása közötti összhangot, másrészt számolni kell a közszférában foglalkoztatottak fokozódó bizonytalanságával, útkeresésével, s az ebből fakadó ellenállással. A program e kockázati tényezők tompításához két úton tud hozzájárulni: egyrészt azzal, hogy a program indulására ütemezi az egyéni munkavállalók munkafeltételeit befolyásoló intézkedéseket (kiemelten a teljesítményértékelést), másrészt azzal, hogy a tervezett intézkedések egyeztetésre kerülnek az érintett partnerekkel. Végül, de nem utolsósorban számolni kell az operatív program által támogatni kívánt szemléletváltással szembeni esetleges személyi és szervezeti ellenállással. Kivédésére célzott változáskezelési programokat kell kidolgozni, s minden rendelkezésre álló eszközzel biztosítani kell az átalakításokból származó egyéni vagy csoportszintű károk minimalizálását. TÁRSADALMI PARTNERSÉG A tervezésbe rendszeresen bevonásra kerültek az érintett társadalmi partnerek. A közös gondolkodás két szinten öltött testet. 2006 júniusáig egy munkacsoport működött a program tervezése során felmerülő kérdések és konfliktusok megvitatására és kihordására, amelyben a kormányzati szereplők mellett több szakmai, illetve társadalmi partner is meghívásra került. A munkacsoporti tagok több mint egyharmadát adták a partnerek20. Ez a munkacsoport a tervezés menetére vonatkozó előírások módosulása kapcsán átalakult, amelyben már nem vettek részt a partnerek, ennek ellenére velük folyamatos kapcsolat állt fenn a tervezés során, ami lehetőséget adott a szakértői támogatásuk igénybevételére. E mellett számos fórum keretében vitattuk meg a témát a gazdasági szervezetek21, tudományos műhelyek22, szakszervezetek és önkormányzati

20

Magyar Közigazgatási Kar, Jegyzők Országos Szövetsége, Városi Jegyzők Egyesülete, Közösségfejlesztők Egyesülete, Nonprofit Információs és Oktató Központ Alapítvány, Szövetség a Közösségi Részvétel Fejlesztéséért Alapítvány 21 Vállalkozók és Munkáltatók Országos Szövetsége, Ipartestületek Országos Szövetsége, Menedzserek Országos Szövetsége, Magyar Európai Üzleti Tanács, Magyar Minőség Társaság, Európai Humán Erőforrás Fejlesztéséért Alapítvány

29/95


szövetségek23 képviselőivel. Továbbá az operatív programról az interneten keresztül bárki megtehette észrevételeit, javaslatait. A partnerség második körére 2006 októberében került sor. Az operatív programot a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség 2006. október 16-án bocsátotta társadalmi egyeztetésre, egyidejűleg azzal, hogy mind a 15 programot elérhetővé tette a honlapon. Az NFÜ a véleményeket november 8-ig fogadta be. A partnerségi egyeztetés módszertana az Új Magyarország Fejlesztési Terv vitája során alkalmazott eszközökön alapult. Az NFÜ mintegy 4000 partnerszervezetet – köztük szakmai, érdekképviseleti és civil szervezeteket, a gazdaság és a tudományos élet képviselőit – kért fel az egyeztetésben való részvételre. E mellett a társadalmi vita nyitott volt, hiszen az NFÜ honlapjáról bárki letölthette az operatív programot és azon keresztül leírhatta a véleményét. Az egyeztetés bázisát egy elektronikus, strukturált kérdőív adta, amely technikailag megkönnyítette a beérkező vélemények feldolgozását és beépíthetőségét. Összesen 34 szervezet juttatta el 123 tematikus véleményét, amelyek az átláthatóság érdekében bárki számára megtekinthetők voltak a honlapon. A véleményt adó szervezetek többsége önkormányzat volt, számosságban a szociális érdekeket megjelenítő szervezetek (szakszervezetek, esélyegyenlőségi mozgalmak stb.), majd a szakmai, a gazdasági, s végül a környezetvédelmi szervezetek következtek. Kisebbségi (pl. roma) szervezetek nem juttatták el véleményüket az operatív programról. Az operatív program pénzügyi forrását jelentő Európai Szociális Alap céljaival való szoros kapcsolatuk miatt külön ki szeretnénk emelni a fogyatékosokkal foglalkozó és az esélyegyenlőségi szervezetek véleményét. Egy fogyatékosokkal foglalkozó szervezet fejtette ki véleményét, amelyben kérte a fogyatékosok képviseletének az erőteljesebb megjelenítését a program végrehajtása során. Ez a kapcsolódó szervezetek monitoring bizottsági tagságával valósul meg. A véleményt nyilvánító esélyegyenlőségi szervezet javasolta, hogy a végrehajtásban kapjon hangsúlyt az esélyegyenlőség érvényesítése. Erről részletesen a végrehajtásról szóló fejezetben szólunk. Javasolta továbbá a női vezetők arányának a növelését, a családbarát munkahelyek elterjesztését és a nők és férfiak közötti esélyegyenlőség és a megkülönböztetés tilalma beépítését a közpolitikák alakításába. Megítélésünk szerint a program tartalmazza ezeket a törekvéseket a kapcsolódó prioritási tengelyekben. Az NFÜ az írásbeli véleményezési lehetőségen kívül egy workshop keretében vitatta meg az Államreform és az Elektronikus közigazgatás operatív programok tervezeteit az érintett szakmai és szociális partnerekkel, amelyen az érintett szaktárca képviselői és a Fejlesztéspolitikai Irányító Testület illetékes tagja is részt vett. A vitafórumon 20-25, a téma szempontjából meghatározó véleményformáló szociális, szakmai és tudományos szervezet kapott meghívót. Az egyeztető fórumok időpontjait a honlapon feltüntettük, és azon szervezetek jelentkezését is elfogadtuk, amelyek meghívót előzetesen nem kaptak. A közel 2 órás beszélgetésről készült szerkesztett emlékeztető, amely az NFÜ honlapján ugyancsak elérhető. Az Államreform operatív programot az érintett makrofórumok, a Gazdasági és Szociális Tanács, a Magyar Tudományos Akadémia, az Országos Köztisztviselői Érdekegyeztetési Tanács, valamint a 2006. szeptember 5-én magalakult Nemzeti Fejlesztési Tanács is napirendjére tűzte. A makrofórumok mellett a Fejlesztéspolitikai Irányító Testület folyamatosan egyeztetett az operatív programok tartalmi elemeit illetően.

22

Eötvös Loránd Tudományegyetem, Budapesti Corvinus Egyetem, Pécsi Tudományegyetem, Széchenyi István Egyetem, Magyar Tudományos Akadémia Jogtudományi Intézet, Magyar Tudományos Akadémia Regionális Kutatási Központ, GKI Gazdaságkutató Rt.), Ecostat 23 Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács, Országos Önkormányzati Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács

30/95


A határidőig beérkezett valamennyi véleményt táblázatos formában, az adott operatív program struktúrájának megfelelően dolgozta fel az NFÜ. Az így elkészült táblázatokban található hozzászólásokhoz az adott témáért felelős tervezési egységek készítették el a javaslattervezeteiket, feltüntetve az elfogadott, elutasított és a részben befogadható „státuszokat”. Az egyes javaslatok végleges sorsáról először az Operatív Program Tárcaközi Koordinációs Bizottság tárgyalt, majd pedig a Tervezési Operatív Bizottság döntött. A beérkezett vélemények és javaslatok elbírálását követően a véleményező szervezetek személyre szabott válaszleveleket kaptak, ahogy eddig is minden egyes társadalmi egyeztetés lezárását követően. Az operatív program partnerségi egyeztetése alapján átvezetett legfontosabb változtatások: -

Külön kihangsúlyozásra került, hogy az állami feladatot átvállaló civil szervezetek és gazdasági önkormányzatok is támogathatók a feladatátvállalás mértékéig.

-

Megjelent a fenntarthatóság biztonsági vetülete.

-

Megjelent az innovatív kezdeményezések támogathatósága.

-

Változott néhány indikátor.

A partnerségi folyamat elérte a tőle elvárt eredményt, mert sikerült nyílt szakmai vitát gerjeszteni a témában érintett minden főbb célcsoport képviselőivel, lehetővé téve a különböző szempontok ütköztetését. ILLESZKEDÉS MÁS OPERATÍV PROGRAMOKHOZ Az Államreform operatív program az alábbi operatív programokkal áll szerves kapcsolatban: 1. Az Elektronikus közigazgatás operatív programból finanszírozhatók a közigazgatás elektronikai fejlesztését szolgáló beruházások. Az ÁROP és az EKOP is alkalmazni fogja a 10%-os rugalmassági eszközt, amelyek tekintetében a lehatárolás a következő: mind az ÁROP, mind az EKOP által alkalmazott rugalmassági eszköz kizárólag az adott beavatkozáshoz közvetlenül kapcsolódó fejlesztésekre terjed ki, minden más kapcsolódó − jellemzően rendszerszerű − beavatkozást a másik operatív program tartalmazza: az elektronikai fejlesztéseket az EKOP, a humán és szervezeti fejlesztéseket az ÁROP. A két operatív program közötti tartalmi kapcsolatot szemlélteti az alábbi ábra:

2. A Társadalmi megújulás operatív program tartalmazza

31/95


-

az integrált munkaügyi-szociális szolgáltatások kialakítására irányuló beavatkozást, így jelen program − a párhuzamosságok elkerülése érdekében − nem terjed ki a munkaügyi és szociális igazgatás területi államigazgatási szervezeteire;

-

az egészségmegőrzés és a társadalmi befogadás, részvétel erősítése prioritási tengely részeként az állampolgári részvétel fejlesztésére irányuló programokat, amelyek szorosan kapcsolódnak jelen program társadalmi partnerek bevonását célzó beavatkozásához, miután ez a forrás biztosítja az érintett civil szereplők kapacitásfejlesztését;

-

általában a szociális partnerek kapacitásának a fejlesztését, kivéve az önkormányzati érdekszövetségeket, amelyek kizárólag az Államreform operatív programból kerülnek finanszírozásra.

3. Tekintettel arra, hogy a korszerű infokommunikációs infrastruktúra fejlesztése, s azon belül kiemelten a szélessávú hálózat kiépítése alapvetően magántőkéből finanszírozható, így ilyen típusú közösségi beavatkozásokra kizárólag a piaci kudarcok esetében van szükség. Mivel e fejlesztések nem öncélúak, hanem elsősorban az adott térség gazdasági potenciáljának a növelését kell, hogy eredményezzék, azaz az üzleti környezetet javítják, ezáltal ezeket a fejlesztéseket a Gazdaságfejlesztési operatív program tartalmazza. Az Államreform operatív program e fejlesztések eredményeire támaszkodni tud a közigazgatás, mint egy felhasználó oldaláról. Ugyanakkor a program kifejezetten ilyen célú beavatkozásokat nem tartalmaz. 4. A Környezet és energia operatív program fenntartható termelési és fogyasztási szokások ösztönzése prioritási tengelye a megelőző környezetvédelem területén szolgálja a megreformált Lisszaboni stratégiát. A környezeti információk minőségének és elérhetőségének javításával kívánja emelni a környezettudatosság szintjét, s ezen keresztül hat a végső célra, a termelésben a káros kibocsátások és egyéb környezeti hatások megelőzésére, csökkentésére. A KEOP-ban tervezett környezetinformatikai és monitoring fejlesztések is elősegítik a közigazgatás eredményesebbé és hatékonyabbá tételét. Az Államreform operatív program e fejlesztések eredményeire tud támaszkodni a közigazgatás, mint felhasználó oldaláról, ugyanakkor a párhuzamos fejlesztések elkerülése érdekében e program ilyen célú beavatkozásokat nem tartalmaz. Természetesen a környezetvédelmi szakigazgatás jelen programból fakadó fejlesztése része az Államreform operatív programnak. 5. A regionális operatív programok jellemzően az adott régióban levő települési önkormányzatoknál, továbbá kistérségeknél kívánnak igazgatási típusú fejlesztéseket végrehajtani. Míg jelen operatív program a működés (a rendszerek, eljárások, szabályok) megújítására összpontosít, addig a regionális programok intézményi, s azon belül inkább informatikai fejlesztéseket fognak támogatni. Az Államreform operatív program önkormányzati hivatalokat érintő fejlesztései elősegítik a szakigazgatási önkormányzati feladatok eredményesebb és hatékonyabb ellátását (például a polgármesteri hivatal tulajdonosi funkciójának a megalapozottabb ellátásával). Szorosabb a kapcsolat a Közép-magyarországi operatív programmal. Az Államreform operatív program tartalmazza a Középmagyarországi régió államigazgatási és önkormányzati szerveit megcélzó, az igazgatás korszerűsítését elősegítő fejlesztéseket. A régió operatív programja kizárólag a régióban található közigazgatási szervek informatikai célú fejlesztését öleli fel. 6. A Végrehajtás operatív program a fejlesztéspolitikai intézményrendszer központi szervezetei működtetéséhez és fejlesztéséhez járul hozzá. Tekintettel arra, hogy a fejlesztéspolitikai intézményrendszer is a közigazgatás része, így az ott megvalósuló fejlesztésekre is irányadó elvekként kell vonatkoztatni a jelen operatív program által felvázolt célokat. Jelen program általános jelleggel nem nyújt támogatást a fejlesztéspolitikai

32/95


intézményrendszer fejlesztéséhez, csak és kizárólag akkor, ha a programból rendszerszintű fejlesztés valósul meg, s azt nem támogatja a VOP − lévén e szervek is a közigazgatás részét képezik. Minden említett esetben pontosan elhatárolásra kerülnek a különböző operatív programok beavatkozásai, így elkerülve a párhuzamos finanszírozást és kiaknázva az esetleges szinergiák lehetőségét. A PROGRAM EX-ANTE ÉRTÉKELÉSÉNEK MEGÁLLAPÍTÁSAI Az operatív program ex-ante értékelését a közbeszerzés útján kiválasztott EX ANTE Tanácsadó Iroda, a Compudoc Kkt. és a MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda alkotta konzorcium végezte el. Az értékelés során szoros kapcsolat volt az értékelők és a tervezők között, aminek eredményeként érlelődött a program szövege. Az értékelési jelentés szerint az operatív program alapvetően jól sikerült programdokumentum, a szakmai tartalma, szakszerűsége, kidolgozottsága, a beavatkozások logikája megfelelő, kisebb hiányosságok azért találhatók benne. Az Államreform operatív program összességében megfelelő minőségű programdokumentum. Az ex-ante értékelési folyamat meghatározó hatást gyakorolt az operatív program tartalmára; az értékelők szerint javult annak szakmai tartalma, kidolgozottsága, a beavatkozások logikája, végrehajthatósága. Az értékelők szerint: -

A két közigazgatási operatív program közötti kapcsolat tekintetében sikerült az optimális formát biztosítani. A végső megoldás jó kompromisszum: a programok saját logikájuk mentén, de a másikat a lehetőségek szerint segítve tervezik beavatkozásaikat, biztosítva a szinergiákat.

-

A helyzetelemzés az értékelőkkel folytatott egyeztetések eredményeképpen megfelelően strukturált lett. A fejezetben a problémák felvázolása jól elkülöníthető témák mentén történik. A fejezetben megjelennek most már a potenciálok is, azonban kibontásuk, alátámasztásuk még mindig hiányos.

-

Az OP célrendszere mind az átfogó, mind a specifikus célok tekintetében jelentős javuláson ment keresztül. A célok a helyzetfelmérésből és a SWOT elemzésből következnek, és levezethetők belőlük a prioritási tengelyek.

-

A beavatkozási logika konzisztensebb lett, a specifikus célok és az egyes prioritási tengelyek közötti kapcsolat is letisztult, a célok és prioritási tengelyek kapcsolatát bemutató táblázat jól szemléleti az összefüggéseket.

-

Az OP indikátorkészlete nagy mértékben javult. A prioritási tengelyekhez rendelt mutatók nagy részénél sikerült eredmény szintű mutatókat azonosítani.

Az értékelők az OP alábbi területein javasolnak még kiegészítéseket, módosításokat (az egyes javaslatokat követően szerepelnek a tervezői válaszok): -

Véleményük szerint az operatív program céljainak megvalósulása strukturális változásokat tesz szükségessé a közszférában. E strukturális változások irányát, a megcélzott új struktúrát a program stratégiája nem írja le (csak a célokat és a tevékenységeket). Az operatív program elsődlegesen a működésre kíván hatni, egyéni és szervezeti szintű kultúraváltást megcélozva. Ez nem jelenti automatikusan a közigazgatási szervezetrendszer megváltoztatását. A struktúraváltás társadalmi igényeken kell, hogy nyugodjon, ezáltal politikai döntést igényel, amit a program nem kíván megcélozni.

33/95


-

Jelentős változás, hogy a kezdeti forrásallokáció közel a felére csökkent, miközben a stratégia által érintett tevékenységek köre lényegében változatlan maradt. Mivel azonban a stratégia tartalmát jelen állapotában megfelelőnek tartják az értékelők, a stratégia egységének megbontása helyett az ÁROP-ra allokált pénzügyi források növelését javasolják vagy az ÚMFT ESZA-ERFA felosztása terhére, vagy a másik ESZA finanszírozású OP, a TÁMOP terhére, amely annak megvalósulását még így sem veszélyeztetné. A kezdeti stratégia azon nyugodott, hogy a beavatkozások az egész közigazgatási rendszerre térjenek ki. Ez a kezdeti célkitűzés tompult az alacsonyabb forrásallokáció következtében. Az operatív program most csak egyes elemeiben kíván rendszerszintű átalakítást elérni (ilyen például a kistérségi társulások fejlesztése, a minisztériumok szervezetfejlesztése, a teljesítmény-értékelés bevezetése).

-

Hiányosság, hogy a kockázatkezelés általánosságok szintjén mozog. Az operatív program szintjén megítélésünk szerint megfelelően kezeltek a kockázatok. Kétségtelen, hogy az egyes intézkedések végrehajtásánál külön-külön biztosítani kell a kockázatok elemzését és azok megfelelő kezelését.

-

Az indikátorok alapvetően megfelelnek a velük szemben támasztott minőségi követelményeknek, azonban a 2. és 3. prioritási tengelyek indikátorai – bár egyenként specifikusak –, indikátorkészlet szinten nem tekinthetők specifikusnak, mert nem fedik le a prioritásokban megjelölt célok minden aspektusát. Az indikátorok jellemzője, hogy nem tudnak minden komponenst megragadni. Az indikátorok kijelölése érzékelteti a választott hangsúlyokat.

HIVATALOS NYILATKOZAT AZ ÁLLAMREFORM OP STRATÉGIAI KÖRNYEZETI VIZSGÁLATÁRÓL Az OP jelen fejezete az OP stratégiai környezeti vizsgálatához kapcsolódóan összefoglaló ismertetést ad arról, hogy a környezeti szempontok hogyan kerültek beillesztésre az Államreform operatív programba, hogy a környezeti jelentés, a konzultáció során kifejtett vélemények, valamint a határon átnyúló hatások vizsgálatának eredményei miképpen kerültek figyelembe vételre az operatív program tervezése és elfogadása során. Továbbá, hogy milyen okok indokolták az elfogadott programba került alternatíva választását a szóba került egyéb ésszerű alternatívák ismeretében. Ezeken túl bemutatásra kerül, hogy milyen intézkedéseket határozott meg az OP a környezeti szempontokhoz kapcsolódó nyomon követéssel kapcsolatban. Jelen fejezet egyúttal (az egyes tervek, illetve programok környezeti vizsgálatáról szóló 2/2005. (I.11.) Kormányrendelet 11. paragrafusa, valamint az Európai Parlament és a Tanács 2001. június 27-i bizonyos tervek és programok környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 2001/42/EK Irányelve 9. cikke értelmében) a Magyar Köztársaság Kormányának az elfogadott operatív program tekintetében tett hivatalos nyilatkozattétele is. Az OP stratégiai környezeti vizsgálatának menete A fenntarthatóság és a környezeti szempontok érvényesítésének elősegítése céljából és a jogszabályi előírások (az Európai Parlament és a Tanács 2001/42 EK irányelve – a továbbiakban Irányelv –, valamint annak hazai jogszabályi adaptációját jelentő 2/2005 (I. 11.) Kormányrendelet „Az egyes tervek, illetve programok környezeti vizsgálatáról” – továbbiakban Kormányrendelet) teljesítése érdekében az Nemzeti Fejlesztési Hivatal (a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség jogelőd szervezete) gondoskodott az operatív programokra vonatkozó stratégiai környezeti vizsgálatok (SKV) elkészítéséről. A környezeti vizsgálat célja volt, hogy az ex-ante értékelőkkel és a társadalmi partnerekkel együttműködve elősegítse az ÚMFT operatív programjainak készítése során a környezeti és komplex fenntarthatósági szempontok integrálását, érvényesítését.

34/95


Az SKV folyamatban különös hangsúlyt helyeztünk a partnerségre, illetve a partnerek tájékoztatására, valamint a partnerek véleményének tervezőkkel való megismertetésére és megtárgyalására. Az SKV folyamat végig vitelére az OP-k elkészítéséért felelős NFÜ nyílt közbeszerzés keretében a Respect Kft. által vezetett konzorciumot24 választotta ki. Az SKV jelentésnek a Kormányrendelet 4. melléklete (és az Irányelv 1. melléklete) alapján kidolgozott tematikája 2006. június 15. és július 17. között a hivatalos és társadalmi partnerek által véleményezhető volt (a Kormányrendelet 7. § szerint), illetve 2006. június 19-én partnerségi fórum keretében megvitatásra is került. A Kormányrendelet 3. melléklete által meghatározott hivatalos szervek, valamint a meghívott civil és tudományos szervezetek, illetve kormányzati szervek képviselői részt vettek a fórumon, és egy részük írásban is élt a véleményezés lehetőségével. Az SKV-t az elfogadott módszertan és tematika szerint a tervezőkkel történt dokumentált egyeztetések segítették. Az Államreform OP készítésekor a hivatalos, államigazgatási, valamint a társadalmi partnerek több alkalommal kaptak lehetőséget véleményük, ezen belül különösen környezetifenntarthatósági szempontú véleményeik kifejtésére, illetve ezeknek a tervezők felé történő közvetítésére:

az Államreform OP első társadalmi partnersége során (2006. október 18. - november 8., a társadalmi partnerek környezeti véleményeik beépüléséről 2007 február 14-től - május 31ig névre szóló levélben tájékoztatást is kaptak);

az ex ante értékelés folyamatában (hivatalos és államigazgatási partnerek bevonásával);

az SKV értékelés folyamatában (az SKV-t végzők több civil szervezettel álltak kapcsolatban); valamint

az SKV jelentés és az alapját képező OP konzultációja során (2006. november 15 december 14., amelyben valamennyi társadalmi szereplő számára nyitott volt a lehetőség, továbbá az érintett környezetvédelmi civil és kormányzati szervezetek külön célzott felkérést is kaptak a részvételre).

Az említett egyeztetési folyamatok mindegyikének az OP október 16-i verziója képezte az alapját. A fenti egyeztetések lezárulása után az OP-ba beépültek azok megállapításai. Az elkészült SKV jelentésről a vizsgálat alapját képező ÁROP verzióval együttesen 2006. november 15-től 30 napos konzultációra került sor a Kormányrendelet 8. §-a és az Irányelv 6. cikke alapján, a jogszabályok által meghatározott hivatalos, illetve kibővített társadalmi és civil partnerek körében, továbbá a teljes nyilvánosság által is hozzáférhetően (a Kormányrendelet 8.§ (5) alapján) az NFÜ honlapján és egy országos napilapban meghirdetve. Az SKV konzultációja során a társadalmi partnerek számára az NFÜ több csatornás egyeztetési lehetőséget biztosított, részben az NFÜ saját honlapján, részben egy e célra létrehozott internetes felületen. Az ÁROP esetében 2006. november 29-én egy fórum került megrendezésre a Kormányrendelet által meghatározott körben, kiegészítve további társadalmi szervezetekkel. Az SKV folyamata során beérkezett észrevételek megerősítették az SKV-t végzők észrevételeit, egyben ki is egészítették azokat. Az SKV készítői a jelentést a konzultáción beérkezett

24

A konzorcium további tagjai: Budapesti Corvinus Egyetem (Környezetgazdaságtani és Technológiai Tanszék, valamint a Tájtervezési és Területfejlesztési Tanszék), Környezettudatos Vállalatirányítás Egyesület és a BFH Európa Kft.

35/95


véleményekkel bővítették, majd a kibővített verziót megvitatták a tervezőkkel. Ezen egyeztetéseket követően véglegesített OP-k kerültek benyújtásra a Bizottságnak. A program benyújtása után az NFÜ nyilvánossá tette a végső jelentést és annak összefoglalóját a honlapján (www.nfu.gov.hu). A végső környezeti jelentésből világosan bemutatja azt is, hogy hol és hogyan változott az OP az SKV hatására. Összefoglaló ismertetés arról, hogy a környezeti szempontokat hogyan illesztették be a programba Az SKV jelentések részét képezték az SKV ajánlásokra adott tételes tervezői válaszok. A dokumentum „Az Államreform és Elektronikus közigazgatás operatív program környezeti vizsgálata”, amely elérhető az NFÜ honlapjáról. A jelentés legfontosabb megállapításai és azok figyelembevételével kapcsolatos tervezői válaszok a következők: Vélemények, javaslatok

Válaszok Milyen okok miatt választották az elfogadott programot a szóba került egyéb ésszerű alternatívák ismeretében? Az ÁROP jelentős mértékben és hatékonyan Egyetértünk, az OP ennek megfelel. szolgálhatja a fenntarthatóság horizontális alapleveinek érvényesítését, mivel az ÁROP szemléleti keretei erre előremutató és korszerű kereteket teremtenek. Ehhez azonban határozottan meg kell jelennie az OP-ban a fenntarthatósági alapelvek melletti elköteleződés, amely sok tekintetben mintaértékű lehetne az EU tagállamok felé is. Az OP környezeti szempontok szerinti Egyetértünk. közvetlen hatása nem számottevő, annál nagyobb, jelentősebb az OP-nek a végrehajtásban, a környezetvédelem és esélyegyenlőség szempontok érvényesítésére gyakorolt hatása. A szakpolitika-alkotási ciklus minden egyes Cél az integrált folyamatmodell eszköztárának szakaszát a fenntarthatóság elveire épülő az alkalmazása. Ez azonban túlnyúlik a integrált folyamatmodellben kell fenntarthatóság elvein. összekovácsolni. A közszolgáltatási feladatok hatékony és jó A végrehajtás során érvényesíteni fogjuk. minőségű ellátását biztosító tervek elkészítése során érvényesíteni kell a fenntarthatósági elveket. A tervek kidolgozására ebben a tekintetben is iránymutatást kell biztosítani. Az államigazgatási szakemberek, szakértők és Az OP tartalmazza a kompetenciák bírák folyamatos képzését és készségfejlesztését fejlesztését, ellenben a folyamatos képzéseket javasoljuk. A képzés két fő területe a nem tartjuk indokoltnak. fenntarthatósági szemlélet és alapvető fenntarthatósági tájékozottság elsajátítása, illetőleg a közösségi részvétel biztosításával kapcsolatos készségek és eljárási szabályok 36/95


lennének. A partnerség fejlesztésének ki kell terjednie a tervezés és döntéselőkészítés mellett az eljárásokat megelőző szolgáltatásokra, személyi és szervezeti felkészítésre, végrehajtásra és ellenőrzésre is, a folyamatos együttműködési keretek kialakítása mellett. Nem elegendő az önkormányzatok szintjén biztosítani a részvételi feltételeket, bár azon a szinte is elengedhetetlen fontosságú. Az átalakítások és fejlesztések során kiemelt figyelmet kell szentelni a környezeti és egészségügyi intézményrendszer munkaterheinek megfelelő szintű bővítésére és hatásosságának növelésére. A végrehajtás során külön figyelmet kellene szentelni annak, hogy többek között az alapvető ügyekben, így a környezetvédelmi, egészségügyet érintő ügyekben a gazdasági, szociális, területi vagy egyéb okokból hátrányos helyzetű társadalmi rétegek is megfelelően érvényesíthessék az érdekeiket. Az SKV értékelés javasolja az integrált térségi értékelések és monitoring bevezetését és alkalmazását, amelyeknek nélkülözhetetlen alapja a térségek ökológiai rendszereinek térinformatikai alapú állapotértékelése, valamint térbeli és időbeli mintázatának elemzése (például MÉTA25 Program alapján). A részletes értékelési szempontok és monitoring kialakítását az akciótervek mellett, azok készítésével párhuzamosan elkészíteni javasolt SKV követő intézkedések programját önálló dokumentumban szükséges rögzíteni minden operatív program esetében.

A program a megjelölt témakörök közül a legelsőt és a legutolsót tudja felvállalni, mert azokra van közvetlen befolyása. Megítélésünk szerint egyúttal ezek a legfontosabbak, mert ösztönző erővel bírnak a többi területen történő együttműködésre. Ez nem csak az önkormányzati szinten kerül fejlesztésre.

Az OP horizontális jellegű, tehát minden ágazatra ugyanúgy kiterjed.

A program horizontális céljai ezt szolgálják. Az érvényesülést a Monitoring Bizottság fogja figyelemmel kísérni.

Az OP monitoring rendszerébe beépítésre kerül a követő intézkedések terve.

A hatóságok és a társadalmi szervezetek véleménye és az arra adott tervezői válaszok összefoglalása A konzultáció során az ÁROP környezeti vizsgálatával kapcsolatosan beérkezett megállapítások jórészt megerősítették az SKV jelentés megállapításait, illetve további kiegészítéseket javasoltak.

25

Magyarország Élőhelyeinek Térképi Adatbázisa, MTA Ökológiai és Botanikai Kutatóintézete, Vácrátót

37/95


Vélemények

Fontos lenne bemutatni az eljárásokra való felkészülés lehetőségeivel kapcsolatos szolgáltatások helyzetét. Nagyon sok esetben nincs megfelelő szolgáltatás az előzetes információkra vonatkozóan, amelyek az egyes ügytípusokra, az azokkal kapcsolatos ügyintézésre, előzetes tájékozódás lehetőségeire készítenek fel. Az új képességek készségek közé a környezettudatos szemléletet is kérjük felvenni. A helyzetleírás során hivatkozik az OP a közigazgatási szakvizsgára. Fontos lenne rögzíteni, hogy szükség van az anyagban is hangsúlyozott kompetenciák és újabb képességek, készségek és ismeretek elsajátítása érdekében a szakvizsga ilyen irányú fejlesztésére. Az OP nem tér ki arra a kérdésre, hogy a közigazgatási intézményrendszer tekintetében milyen munkateher növekedés történt (pl. az EU-csatlakozás következtében), mely területeken, milyen mértékben és mi várható a közeljövőben. Ennek fényében nehezen megítélhető az általános foglalkoztatás csökkentés, intézményi "racionalizáció", technológia váltás és a személyzet minőségének különböző helyzete. Mind a hatóságok, mind a civil szervezetek hangsúlyozták a követő intézkedések kidolgozását környezeti és fenntarthatósági szempontból is megfelelő módon, a civil szektor részvételét a végrehajtásban, és a horizontális politikáknál megfogalmazott alapelvek alapján fenntarthatósági (vagy horizontális) minimumkritériumok meghatározását, amelyek a pályázás alapvető feltételeként jelennek meg.

Válaszok Milyen okok miatt választották az elfogadott programot a szóba került egyéb ésszerű alternatívák ismeretében? Az eljárásoktól elkülönülten kezeljük a tájékoztatás kérdését, ami külön szervezeti és a kormányzati portálon keresztül virtuális keretek között fog zajlani.

Az OP fejleszteni fogja követelményrendszerét.

a

szakvizsga

Az OP számára külső adottság a közszférát eddig érintő létszámcsökkentés. Maga az OP számára a létszám csökkentése nem öncél, hanem az OP céljainak a megvalósítását szolgáló egyik eszköz, mellyel csak végszükség esetén kíván élni – mint arra az OP szövege a kapcsolódó részekben utal is.

Lásd a monitoring intézkedésekről szóló részt.

38/95


Határokon átnyúló hatások26 Az SKV során az értékelés megvizsgálta, hogy az OP stratégiai dokumentum jellegéből adódóan, az abban foglalt információk részletezettsége alapján érdemben megállapíthatóak–e jelentős határon átnyúló hatások. Az SKV felhívja arra a figyelmet, hogy a stratégiai dokumentumok hierarchiájában elsősorban az OP-t megelőzően készült, annak alapjául szolgáló ágazati stratégiai programokat, koncepciókat lehet ebből a szempontból vizsgálni. Az ÁROP szövegét, tartalmi vonatkozásait vizsgálva megállapítható, hogy nem várhatóak a végrehajtásból származóan jelentős határon átnyúló hatások. A stratégiai dokumentumok hierarchiájának megfelelően a magyar Kormány szomszédos országok kormányaival folyatott kétoldalú tanácskozásokon ismertette az ÚMFT szintű elképzeléseit, különös tekintettel a határokon átnyúló fejlesztésekre vonatkozóan. Továbbá az SKV felhívta a figyelmet arra, hogy a tervdokumentumok hierarchiájában az OP-t követő alacsonyabb szinteken (az akciótervekben, pályázati kiírásokban) a szükséges részletes adatok rendelkezésre állása után szükséges lesz érdemben vizsgálni, hogy felmerülnek-e határon átnyúló jelentős hatások. Ezt a szomszédos országokkal együttműködve kell megtenni. Monitoring intézkedések27 Mivel az ÁROP tervezői maguk is egyetértenek az SKV-val abban, hogy az OP-tervezés szintjén kiküszöbölhetetlen probléma, hogy az egyes célok egymással ellentétes irányban is hathatnak. Mivel az általános szintű szöveg alapján nem ítélhető meg a támogatások egyedi környezeti hatása, egyetértve az SKV javaslatával, az ÁROP akcióterveinek és végrehajtásának folyamatai során, vagyis az ÁROP további tervezési szintjein (akciótervek, pályázati kiírások) konkrét egyedi mérlegelés tárgyává kell tenni fenntarthatósági szempontból a lehetséges alternatív támogatási megoldásokat. Az erre vonatkozó garanciális elemek ezért részletesen megjelenítésre kerültek a ÁROP végrehajtási fejezetében, különös tekintettel

a pályázatok támogatásának befogadhatósági feltételeként megszabott fenntarthatósági kritériumra (minimum kritérium),

a fenntarthatóság elvét segítő fenntarthatósági útmutató elkészítésére,

a monitoring bizottságokban delegált környezetvédelmi szervezeti tagságra és

a fenntarthatóság szempontjából elvégzett értékelésekre.

Az OP indikátorrendszerén keresztül folyamatos monitorozásra kerül az OP előrehaladása, köztük a horizontális szempontok megvalósulása is. Ezek a követő intézkedések integráltan kerültek beépítésre az ÁROP monitoring és végrehajtási rendszerébe az átfedések elkerülése érdekében.

26 27

A Kormányrendelet 9. § és az Irányelv 7 bekezdésének megfelelően. A Kormányrendelet 12.§ és az Irányelv 10. bekezdése alapján

39/95


PRIORITÁSI TENGELYEK Az előző fejezetben felvázolt célok teljesítéséhez a közigazgatás − mint azt jeleztük − alapvetően három erőforrásra támaszkodhat: a személyzetre, annak munkakörnyezetét alapvetően meghatározó folyamatokra és szervezeti megoldásokra, továbbá az alkalmazott technológiára. A technológiai fejlesztésekkel más program foglalkozik. Így kézenfekvő, hogy a beavatkozási irányokat felvázoló jelen operatív program az első két erőforrás javítására összpontosítson. A prioritási tengelyek meghatározásakor arra is tekintettel kell lenni, hogy földrajzilag az ország fővárosában helyezkednek el a kormányzati szervezetek. Miután a helyzetelemzés szerint a kormányzás új minőségi szintre emelése nélkül nem lehet tovább javítani a közigazgatás teljesítményét, így indokolt, hogy az Államreform operatív program terjedjen ki a fővárost is magában foglaló Közép-magyarországi régióra. Ez a régió az uniós szabályozás szóhasználata szerint a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés alá esik.28 A tervezett beavatkozások ugyanakkor jellegüknél fogva átlépik e lehatárolást: a közigazgatás központi szintjén − vagyis a regionális versenyképesség alá eső régióban − tervezett beavatkozások nélkül nem (pl. elektronikus ügyintézés támogatása) vagy a kijelölt célokkal szembemenően (többletköltségek mellett) lehet csak megvalósítani az egyes intézkedéseket. Ez indokolja, hogy a program a konvergencia célkitűzés alá eső régiókon túl a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés alá eső régióra is kiterjed. Ekkor technikai szempontból külön prioritási tengelyben kell megjeleníteni a Közép-magyarországi régióban végrehajtandó beavatkozásokat. A sikeres megvalósításhoz igénybe kívánjuk venni a technikai segítségnyújtás adta lehetőséget is. A fentiek kirajzolják az Államreform operatív program prioritási tengelyeit: 1. folyamatok megújítása és szervezetfejlesztés; 2. az emberi erőforrás minőségének javítása; 3. a Közép-magyarországi régióban megvalósuló fejlesztések; valamint 4. technikai segítségnyújtás mint horizontális prioritási tengelyek. Minden prioritási tengelynél integrált intézkedési csomagok megtervezésére és végrehajtására törekszik a program. Ez azt jelenti, hogy a fő beavatkozási cél alá rendelődik az annak megvalósítását szolgáló összes eszköz. Például a helyi jogalkotás fejlesztése érdekében képzésekre és szervezetfejlesztési intézkedésekre (főként a partnerség előmozdítása érdekében) is szükség van. Az integrált intézkedések lehetővé teszik, hogy a beavatkozások nagyobb eredményt érjenek el ahhoz képest, mintha ugyanazon intézkedéseket egymástól függetlenül vagy minimális összehangolással valósítanánk meg. Az intézkedési csomagok fő beavatkozási célja határozza meg a prioritási tengelyekbe történő besorolást. Az egyes prioritási tengelyek közötti forrásmegosztás arányát értelemszerűen az integrált megközelítés alkalmazása és a helyzetelemzésben feltárt hiányosságok mértéke határozza meg. Ez magyarázza, hogy viszonylag alacsony részesedéssel képviselteti magát az emberi erőforrás minőségének javítását célzó prioritási tengely. Az alábbi táblázat áttekintést ad arról, hogy melyik prioritási tengely mely specifikus cél megvalósításához járul hozzá (a jelek száma a kapcsolat intenzitására utal):

28

A 1083/2006/EK rendelet 3. cikk (2) bekezdése.

40/95


Javuló társadalmi eredmény

Takarékosan felhasznált társadalmi erőforrások

Javuló közszolgálatiság

Folyamatok megújítása és szervezetfejlesztés

+

++

+

Az emberi erőforrás minőségének javítása

+

++

A KMR-ben megvalósuló fejlesztések

++

+

+

Technikai segítségnyújtás

+

+

+

Az operatív program a közigazgatás korszerűsítésének folyamatos jellegével számol. Ez a megközelítés jelzi, hogy nem egyszeri feladatról van szó, hanem el kell érni, és folyamatosan fenn kell tartani a megújuló képességet. A korábbi tapasztalatok alapján a gyakorlatban a lépésről lépésre történő haladás nagyobb sikerrel kecsegtet, mint az egyszeri radikális átalakítás. A prioritási tengelyek bemutatásánál a félkövéren szedett szövegrészek az adott művelettípuson belüli beavatkozási területeket jelzik. Az Elektronikus közigazgatás operatív program és a jelen program közötti szoros tartalmi kapcsolatra való tekintettel a következő táblázat szemlélteti a két operatív programból megvalósítani szándékolt, időben elsőbbséget élvező beavatkozásokat és azok két program közötti felosztását (csak néhány példa felsorolása): Államreform OP

Elektronikus közigazgatás OP Kormányzás

Stratégiai jellegű, integrált és Minisztériumok közös eredményközpontú kormányzás (1. prioritás): rendszerének megteremtése - minisztériumok szervezetfejlesztése - jogalkotás támogatása - dereguláció - partnerség - tudásháttér kialakítása

informatikai

Központi költségvetési intézmények gazdálkodási rendszerének átalakítása Ügyintézés Elektronikus azonosító rendszer bevezetése Elektronikus azonosító rendszer bevezetése kártyán (1. prioritás): kártyán - igazgatásszervezés - képzés Egyes ügyintézési eljárások egyszerűsítése (1. Egyes ügyintézési eljárások egyszerűsítése: prioritás): - felülvizsgált folyamatok elektronikus - érintett EU 20/25 ügytípusok támogatása - más tömegesen keresett ügytípusok Elektronikus fizetés megvalósítása

41/95


Közigazgatási szolgáltató létrehozása (1. prioritás): - igazgatásszervezés - képzés

központok Közigazgatási szolgáltató létrehozása: - infrastrukturális fejlesztések

Bírák képzése (2. prioritás)

központok

Bírósági folyamatok elektronikus támogatása Elektronikus kialakítása

közbeszerzési

infrastruktúra

Közigazgatás működése Humánerőforrás-gazdálkodás a központi közigazgatásban (2. prioritás): - személyügyi központ felállítása - egyéni teljesítmény értékelése - pályáztatás, kiválasztás - egyéb humánpolitikai funkciók ellátása - képzések Területi államigazgatási szervek szervezetfejlesztése (1. prioritás): - regionális közigazgatási hivatalok fejlesztése - intézményi modellek kidolgozása és bevezetése - végrehajtási kapacitás javítása Önkormányzatok fejlesztése (1. prioritás): Önkormányzatok fejlesztése: - kistérségi társulások feladatellátásának - regionális ASP-központok kiépítése javítása - nagyobb városok polgármesteri hivatalának szervezetfejlesztése 1. PRIORITÁSI TENGELY: FOLYAMATOK MEGÚJÍTÁSA ÉS SZERVEZETFEJLESZTÉS Cél: magasabb közigazgatási teljesítmény elérése Indikátorok: •

képzettek száma az 1. prioritási tengelyben

•

felülvizsgált jogszabályok száma

•

a Kormány által megtárgyalandó törvénytervezetekhez elkészített előzetes hatásvizsgálatok aránya az összes ilyen törvénytervezethez képest

•

a program eredményeként módosított jogszabályok száma

•

szervezetfejlesztési intézkedések által érintett közigazgatási szervek száma

•

felülvizsgált ügyintézési eljárások száma

•

átlagos ügyintézési idő a közigazgatási szolgáltató központok által érintett egyes eljárásoknál

42/95


A prioritási tengely célja az eredményesebb és költséghatékonyabb közigazgatási működés elérése a kormányzás, továbbá az eljárások és folyamatok javítása révén. Az 1.1. alprioritás a kormányzási és önkormányzási képességet fogja javítani, ennek keretében kiemelt hangsúlyt kap a stratégiai menedzsment megerősítése, a minőségi jogalkotás megteremtése, továbbá a partnerség erősítése. Az 1.2. alprioritás az eljárások egyszerűsítésével és az elektronikai támogathatóságra való átalakításával kívánja egyszerűsíteni az ügyintézést, valamint szervezetfejlesztési eszközökkel hozzájárulni a közigazgatási működés hatékonyabbá tételéhez. 1.1. Az (ön)kormányzási képesség és a jogalkotás minőségének javítása 1.1.1. A kormányzási és önkormányzási képesség javítása Mint azt a helyzetelemzés hangsúlyozza, a mai kormányzati és önkormányzati működésre a szervezet, mint öncélú cselekvő megjelenése, vagyis a szervezeti szemlélet nyomja rá a bélyegét. Ezt a problémát a gondolkodásmód megváltoztatásával lehet orvosolni. Szakpolitikai gondolkodás alatt az adott szakterületre vonatkozó kormányzati célkitűzések operacionalizálását, továbbá a jelentkező problémák okainak a maga teljes összefüggésrendszerében történő feltárását, az erre épülő megoldási javaslatok kibontását, az egyes megoldások hatásainak a vizsgálatát, s mindezek alapján az alkalmazandó eszközök tudatos átgondolást követő hozzárendelését értjük. Ez a gondolkodás tehát a problémákat, s nem az intézményeket állítja a középpontba. E beavatkozás célja a kormányzás javítása érdekében a stratégia által vezérelt szakpolitikai gondolkodás főként szervezeti feltételeinek megteremtése a központi közigazgatásban és az önkormányzatok esetében a komplex kistérségi társulásoknál. a) A minisztériumi munka és vezetés átalakítása. A minisztériumok szervezeti működését támogató intézkedések célja az információáramlás átalakítása minisztériumon belül, a minisztériumok között, továbbá a minisztériumok és a Kormány között. Ennek keretében a minisztériumok működésében meghonosításra kerül a projektmenedzsment eszköztára, a stratégiaalapú működés, továbbá a szervezeti teljesítmény nyomon követése. Az alábbi tulajdonságokkal jellemezhető kormányzati és önkormányzati működésre van szükség: -

a társadalmi eredményekből kell levezetni az (ön-)kormányzati intézkedések céljait, s ezekhez kell rendelni az adekvát eszközöket,

-

a szakpolitika-alakítási ciklushoz integrált folyamatmodellen keresztül szükséges közelíteni, amiben kulcsfontosságú hangsúlyt kell kapnia a stratégiai menedzsmentnek;

-

az ágazatok közötti párhuzamos tervezést fel kell váltania a szakpolitikák közötti együttes gondolkodásnak, s ennek a bázisán újra kell építeni a kormányzati koordinációt;

-

át kell alakítani a szervezeti működést az integrált folyamatirányítás különböző eszközeivel; valamint

-

az érintett politikai vezetők (jellemzően a miniszterek) által rögzített szervezeti céloknak megfelelően meghatározásra kerülnek a szervezeti egységek és azon belül a személyek felelősségi körei.

Az említett szempontok közül kiemelendő, hogy a szakpolitika-alkotási ciklus minden egyes szakaszát integrált folyamatmodellben kell összekovácsolni. A szükséges változtatás az alábbi elemek mindegyikét kell, hogy érintse: a probléma felvetését, elemzését; a megoldási javaslatok kidolgozását; a végrehajtást, illetve az ellenőrzést és visszacsatolást. E folyamatmodellekről értelemszerűen a szervezeti vezetők fognak dönteni, igazodva az érintett folyamatok szervezeti hierarchián belüli szintjéhez. 43/95


Ez az intézkedés elsősorban szervezetfejlesztési elemeket tartalmaz (pl. szervezetek átvilágítása, a helyzet pontos felmérése, új szervezeti modell bevezetése, az egyeztetési mechanizmusok átalakítása, kézikönyvek alkalmazása stb.). A különböző szervezetek közötti együttműködés és kommunikáció javítása érdekében feltárásra kerülnek az együttműködést gátló tényezők, s az intézkedés azok tompítására fog összpontosítani (pl. működési szabályzatok felülvizsgálatával, nyitottabb szervezeti kultúra elősegítésével stb.). A cél az, hogy a mindennapi működés részévé váljon az együttműködési hajlam. A kommunikációt segíti majd az Elektronikus közigazgatás operatív program által tervezett közös minisztériumi elektronikai dokumentumkezelési rendszer. A szervezeti célokból kerülnek levezetésre az egyéni teljesítménycélok, amit támogatni fog a 2.2. alprioritás keretében kialakítandó új munkaköri rendszer is. A fentiek megvalósításához szükséges új készségeket, így kiemelten a vezetői kompetenciát növelő, továbbá a szakmai szintű nyelvtudást, a statisztikai elemző készséget, a problémamegoldási és a konfliktuskezelési készséget, valamint az esélyegyenlőségi szempontok társadalmi szintű kezelését szolgáló képzések a 2.2. alprioritásban kerülnek megvalósításra. Az intézkedés tartalmazza a sikeres megvalósításhoz szükséges előkészítési tevékenységeket is, amelyekre alapozva készülnek el a konkrét megvalósítási lépések. b) Az önkormányzási képesség erősítése. Az önkormányzatok tekintetében a költséghatékonysági kritérium már a célcsoportok kiválasztásában is tetten érhető: a szétaprózott önkormányzati rendszerben a szakpolitika-alkotás fejlesztését célzó beavatkozásokat a több települést ellátni képes településekre (városokra), illetve a kistérségi szintre fogjuk koncentrálni. A többcélú kistérségi társulások egyre több, a települések határain átnyúló jellegű közigazgatási és közszolgáltatási feladatot fognak kapni a kapcsolódó jogszabályok módosításával az államreform végrehajtása során. E mellett az operatív program támogatni fogja olyan tudás átadását a kistérségi társulások részére, amely segíti a tagtelepüléseik felé a döntés-előkészítési és menedzsment szerepük növelését, ezzel mintegy ösztönözve a társulásokat az ilyen feladatok felvállalására (úgymint az igazgatási feladatok koordinációja, lehetőség szerint közös ellátása; szakmai segítségnyújtás a településeknek; közös fejlesztések előkészítése, menedzsmentje stb.). Ezek eredményes ellátásához újfajta ismeretekre, hatékonyabb döntés-előkészítési és döntéshozatali eljárásokra, az ezeket leképező szervezeti működésre, továbbá korszerű tervezési eszköztárra lesz szükségük. A döntés-előkészítési folyamatok átalakításakor kiemelt hangsúlyt kap a stratégiai és fenntarthatósági gondolkodás erősítése. A végrehajtás tekintetében fejlesztésre kerül a kistérségi intézmények felé a tulajdonosi irányítási és ellenőrzési eszköztár is új eljárások bevezetésével, ellenőrzési szabályzatok kidolgozásával és képzéssel. Mindezek biztosítják a közszolgáltató feladatellátásának és fejlesztési elképzeléseinek a koordinációját, illetve folyamatos és szakszerű megtervezését, s ennek alapján történő lebonyolítását. Ezáltal a többcélú kistérségi társulásokban növekedhet a forrásfelhasználás hatékonysága. A kistérségi társulások mellett megtörténik a városok polgármesteri hivatalainak a szervezetfejlesztése is alapvetően a kistérségnél leírtakra épülő eszköztárral. Ugyan két külön futó fejlesztésről van szó a jelen és az a) pont esetében, de − amennyire a két eltérő célcsoport sajátossága ezt megengedi − az egyik esetben sikeresen alkalmazott eszköz bevezetésre kerül majd a másik célterületen is. c) Mint azt a stratégiai fejezetben jeleztük, a program végrehajtása során kockázati tényezőnek minősül a kétharmados parlamenti támogatást igénylő törvények elfogadása. Ilyen törvényre van szükség a regionális önkormányzatok felállításához is. Amennyiben a programozási 44/95


időszakban létrejön az ezzel kapcsolatos politikai konszenzus, úgy a regionális önkormányzatok felállításával kapcsolatos egyszeri költségeket az operatív program vállalja fel. A támogatás elsősorban a következőkre terjed ki az önkormányzati hivatal tekintetében: belső szervezeti felépítés kialakítása, a működési szabályzatok kidolgozása, a munkatársak felés átvételével kapcsolatos kiadások és a kapcsolódó egyszeri képzések (főként a szabályzatok alkalmazásához kötődően). Természetesen az önkormányzati hivatalok, szakapparátusok létesítésénél ugyanúgy érvényre kell juttatni a program célrendszerét, mint ahogy a kormányzási képességgel kapcsolatban leírtakat. A szükséges feltételek fennállta esetén a c) pont alatt foglalt fejlesztés finanszírozási forrása részint az 1.1. alprioritáson belüli átcsoportosítással, részint pedig az 1.2. alprioritásból történő átadással lesz megteremtve. d) Mint arra a neve is utal, az operatív program az államreform végrehajtását segíti elő a közszférában. Ezt részint az államreform egészének koncepcionális megalapozásával, részint pedig a reform egyes elemeinek az érintett szakpolitikákba történő stratégiai beépülésével fogja elérni. A szakpolitikák végrehajtását támogató fejlesztéseket a szakterületileg érintett operatív programok tartalmazzák. Tehát jelen operatív program célozza meg a közszféra rendszerszintű átalakítását szolgáló reformjellegű intézkedések előkészítését biztosító koncepciók, elemzések és kutatások elkészítését; azok beágyazódását az érintett szakpolitikákba, továbbá a közigazgatást érintő intézkedések végrehajtását. e) Ki kell alakítani a szakpolitikai eszközök integrált kezelését, mert ez megteremti a választás, s ezzel együtt az elérendő célhoz igazított eszközök optimalizálásának lehetőségét. Az általánosan bevett jogon kívüli egyéb eszközök fejlesztése valósul meg, mint például a célzott fejlesztési programok megvalósítása, a szemléletváltás elősegítése, gazdaságpolitikai eszközök alkalmazása és a mediálás. Ezek az eszközök többnyire kiesnek a közigazgatás látóköréből, holott több célcsoport, illetve szakterület tekintetében a jogszabályokkal vetekedő eredményességgel alkalmazhatók. A fejlesztések célja ezen eszközök bevezetése a közigazgatás rendelkezésére álló kellékek sorába a szükséges módszertan kidolgozásával; az alkalmazási lehetőségek, körülmények felvillantása; az alkalmazással szembeni ellenérzések leépítése képzések útján; továbbá a jó gyakorlatok összegyűjtése és átadása. f) A politikaalkotási ciklus szerves részét képezi a végrehajtási kapacitás megerősítése is azzal, hogy e fejlesztéseket az 1.2.2. beavatkozás a) pontja tartalmazza. A megfogalmazott feladatok eredményes megvalósításához − az említettek mellett − szükséges az érintett szakemberek célzott képzése. 1.1.2. A jogalkotás minőségének növelése a) A szakpolitika-alkotás eszköztárából kiemelkedik a jogalkotás. A minőségi jogalkotás megalapozásához szükség van a hatályos központi joganyag meghatározott jogterületeinek29 szisztematikus áttekintésére – egyebek mellett külső szakértők bevonásával –, ami lehetővé teszi a kirívó belső ellentmondások kiküszöbölését, az adminisztratív terhek csökkentését első körben, valamint egyéb tartalmi jogtisztítást. Az áttekintés eredménye tehát deregulációs jogszabálytervezetek elkészítése. A joganyag áttekintése során elsőbbséget élveznek az ügyintézés egyszerűsítését érintő, továbbá az ügyfelek tömegét érintő jogterületek. Az áttekintésből levonható tapasztalatok beépítésre kerülnek a jogalkotási folyamat átalakítását érintő, alább bemutatandó lépésekbe.

29

Az érintett jogterületek alapvetően az ügyintézéshez kötődnek: így például a tömegesen igényelt ügyintézési eljárások kapcsolódó jogszabályai, az adóeljárások, a szociális tárgyú jogszabályok stb.

45/95


A jogalkotás minőségének elsőrendű feltétele a jogszabálytervezeteket normaszövegbe foglaló minisztériumi és önkormányzati szakemberek megfelelő szintű szakmai felkészültsége. Ennek érdekében célzott kodifikációs továbbképzések kerülnek megtartásra. A jogszabályok elfogadását érdemi gazdasági, társadalmi és környezeti hatásvizsgálatok fogják a fejlesztés eredményeként megelőzni. A hatásvizsgálatok a jogalkotásért felelős Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium által kidolgozandó módszertanon fognak alapulni. E mellett a fejlesztés részét képezi a nagyobb társadalmi hatással járó jogszabályok utólagos hatásvizsgálati eljárásának a kialakítása és ilyen tartalmú hatásvizsgálatok elvégzése a minisztériumok vagy általuk kiválasztott szakértők révén. Az említett beavatkozásokon túl biztosítani kell a jogalkotási folyamat nyilvánosságát, az érdekeltek bevonását is. Ez alapvetően az 1.1.3. pont alatt taglalt partnerségre támaszkodik, de mellette tartalmazza a jogszabálytervezetek interneten keresztüli áttekinthető és nyomon követhető elérhetőségét is. Magyarországon a hatályban lévő központi szintű jogszabályok száma az elmúlt másfél évtizedben több mint kétszeresére emelkedett. Ma már nélkülözhetetlen elektronikus háttérrendszerek alkalmazása mind a hatályos jogszabályok naprakész megismeréséhez és nyilvántartásához, mind pedig magához a jogszabályok megalapozott előkészítéséhez. Az önkormányzati jogszabályok elektronikusan elérhetővé válnak az érdeklődők számára. Megvalósul az elektronikus támogatás kiszélesítése mind a jogalkotás (például a hatásvizsgálatok elvégzéséhez alapvetően adatbázisok elérhetőségének a biztosításával), mind pedig a partnerség (célzott honlapokon keresztül) tekintetében. E beavatkozásnál sor kerül a rugalmassági eszköz alkalmazására (például elektronikus hatásvizsgálati rendszer). A kapcsolódó nagyobb volumenű fejlesztések (például a minisztériumok közös dokumentumkezelésének a kialakítása) az Elektronikus közigazgatás operatív programból fognak megvalósulni. b) A minőségi jogalkotás keretfeltételeinek a megteremtése a központi közigazgatási szervekre és az önkormányzatokra terjed ki. Ez utóbbi tekintetben a kistérségi koordinációs kapacitás bővítésére helyezi a program a hangsúlyt, azonban nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy a jogalkotási hatáskörrel a települések rendelkeznek. A kistérségi szint koordinációja nagy haszonnal jár a települések határain túlnyúló feladatok ellátása tekintetében. Ekkor kézenfekvő, hogy ugyanazon tevékenység települési szintű szabályozása jelenik meg (ami nem igényel eltérő szabályozási tartalmakat, s ezáltal külön előkészítési erőforrásokat). Ha az Országgyűlés dönt a kötelező kistérségi társulások intézményéről, úgy az e pont alatti fejlesztések kizárólag a kistérségi társulásokra fognak kiterjedni. Ellenkező esetben a települések közvetlen fejlesztése is megvalósul − a társulások ebben az esetben is előnyt fognak élvezni −, ahol a fő cél az egyes önkormányzati rendeletek szakmai színvonala között tapasztalható − főként a településnagyságra visszavezethető − nagy különbségek tompítása. Az a) pontban bemutatott eszközök az önkormányzatok esetében is relevánsak, ugyanakkor tekintettel kell lenni azok sajátosságaira. Esetükben kiemelten kell kezelni a korszerű szabályozási szaktudás terjesztésére irányuló képzéseket, ugyanakkor el kell kerülni a speciális szaktudású munkatársak (például kodifikátorok) számának az igényeket meghaladó szintre emelését (mind polgármesteri hivatalon belül, mind pedig kistérségi szinten szemlélve). c) A felvázolt fejlesztési irányok eredményeként egyszerűbbé válik majd a jogalkalmazás, ami közvetve csökkenti a gazdasági szereplők közvetlen és járulékos költségeit, s ezáltal javítja azok versenyképességét. Az önkéntes jogalkalmazás ösztönzése érdekében jelen operatív program célzott, az állampolgárokat és a vállalkozásokat érintő ügycsoportokról tájékoztatási kampányokat indít majd. A jogérvényesítés javítása érdekében teendő intézkedéseket az 1.2. alprioritás tartalmazza.

46/95


1.1.3. A társadalmi partnerek aktív bevonása Az új megközelítés szerves részét képezi a társadalmi partnerek aktív bevonása. Kiindulási pontként több európai ország azon tapasztalata szolgál, miszerint a társadalmi tőke növekedése fokozza a gazdaság versenyképességét. A közigazgatás a társadalmi tőkéjét az iránta táplált társadalmi bizalomból kovácsolja. Noha ez igen összetett folyamatok eredőjeként áll össze, mégis rögzíthetjük, hogy a tényezők között kitüntetett szerepet kap az, hogy az igazgatási rendszer mennyire képes maga körül kiépíteni és fenntartani a társadalmi partnerek hálóját. a) A „hálózatosodást” két szinten szükséges támogatni. A közigazgatás általi befolyásolhatóság tekintetében a legközvetlenebb szint a társadalmi partnerek bevonása a döntések előkészítésébe (ez voltaképpen a klasszikus értelemben vett társadalmi partnerség). Ennek érdekében a beavatkozási célterületek a következők: •

a közigazgatás befogadókészségének növelése a minisztériumi és az önkormányzati döntés-előkészítésben közvetlenül résztvevő köztisztviselők képzésével, a társadalmi párbeszédre és a civil szektorral való együttműködésre irányuló felkészítésével;

•

a döntéshozatal folyamatában való részvétel eljárási feltételeinek biztosítása;

•

a partnerkapcsolatok folyamatosságát biztosító egyeztető, konzultációs gyakorlatok és fórumok támogatása és elterjesztése (helyi, illetve országos kerekasztalok, civil egyeztető fórumok segítése, új fórumok létrejöttének támogatása);

•

a döntés-előkészítési és -hozatali folyamat átláthatósága a minőségi jogalkotás kapcsán bemutatott, a partnerséget segítő informatikai eszközök által; továbbá

•

a közérdekű adatok nyilvánosságának, hozzáférhetőségének biztosítása.

b) A kormányzati beavatkozás másik, egyúttal a kormányzat által kevésbé befolyásolható szintje a közéleti aktivitás fokozása, s ezáltal a demokrácia erősítése. Mint arra utaltunk, a kormányzat iránti bizalom növelése fokozhatja az ország versenyképességét. Ellenben több kutatás30 és a mindennapi tapasztalatok is alátámasztják, hogy a közbizalom egyes elemei válságosan alacsony szinten vannak, és az állampolgári aktivitás is elenyésző. Ugyanakkor látni kell, hogy az állami döntéshozatali intézmények közül a települési önkormányzatokban a legnagyobb a bizalom (a többi intézményhez képest), továbbá az állampolgári aktivitás is a lokális dimenzióban ragadható meg erőteljesebben. Vagyis itt van lehetőség hathatós változtatásra. A társadalmi mozgalmak kapacitásbővítéséhez kapcsolódó fejlesztéseket a Társadalmi megújulás operatív program tartalmazza. A közéleti aktivitás fokozása érdekében az Államreform operatív program − tekintettel e terület sajátos jellegére − olyan innovatív kezdeményezéseket támogat, amelyek által maga a közigazgatás hozzá tud járulni a helyi demokrácia kiteljesedéséhez információs kampányokkal, illetve más, a helyi viszonyokhoz igazodó eszközökkel. Ez a beavatkozás egyszerre járul hozzá a részvételi demokrácia erősítéséhez és a társadalmi eredmény javításához mind helyi, mind pedig területi szinten. Mindazonáltal e hosszabb távú előnyök mellett már rövid távon is kézzelfogható eredményeket lehet elérni, például a jogkövető magatartás erősödésével.

30

Ilyen például a Közösségfejlesztők Egyesülete és a Magyar Művelődési Intézet által készített „az állampolgári részvétel és a közbizalom gyorsmérlege” című felmérés (2005. szeptember − 4.500 fős önkéntes válaszadási minta, a magyar társadalom végzettségére nézve nem reprezentatív), melynek az eredményeire e helyen támaszkodunk.

47/95


c) Tekintettel a partnerséggel való szoros kapcsolatra, jelen alprioritás tartalmazza a közigazgatás meghatározó társadalmi partnereinek kapacitásépítésére és hálózatépítésére irányuló fejlesztéseket. Általában a társadalmi partnerség és a szociális párbeszéd szereplőinek − köztük a köztisztviselői szakszervezetek − támogatása a Társadalmi megújulás operatív program keretében valósul meg. Ez az intézkedés az önkormányzati érdekszövetségekre és az országos kihatású közigazgatási szakmai szervezetekre terjed ki. Összhangban a TÁMOP ilyen irányú beavatkozásával, cél a szociális párbeszédben érintett szereplők összefogásának ösztönzése, közös rendezvények szervezése; a társadalmi partnerek kapacitásainak, szakmai felkészültségének fejlesztése szervezetfejlesztési eszközök és képzések által; az érdekképviseleti szerepük erősítése. Jelen alprioritásban akkor kerül forrás a rugalmassági eszköz keretében az ERFA szabályoknak megfelelően felhasználásra, ha a beruházás közvetlenül szolgálja az érintett projekt céljait, és az nem valósul meg az EKOP-ból. Ez elsődlegesen a minőségi jogalkotás megteremtése kapcsán kerül alkalmazásra. Az Államreform operatív program keretében nem valósítható meg olyan projekt, amely kizárólag a rugalmassági eszközre épül. 1.2. Eljárások és munkafolyamatok megújítása, valamint szervezetfejlesztés A helyzetelemzési rész bemutatta, hogy az ügyfelek az ügyintézéssel általában igen, míg egyes tényezőivel kevésbé elégedettek. Fel kell hívni arra a figyelmet, hogy az eddigi átalakítások (például okmányirodai hálózat kiépítése) az adott szervezeti és pénzügyi keretekből elérhető haszon maximalizálására irányultak. Mára ezek kimerültek, ráadásul az ügyfelek igényeit (például ügyintézés idő hossza, ügyintézés költsége) sem lehet ez alapján kielégíteni. A továbblépéshez új felfogásra van szükség, amelynek sarokköve, hogy az ügyeket az ügyfelek igényei szerint kell újraszervezni, egyúttal kihasználva az elektronikus ügyintézés lehetőségét. Ennek érdekében jelen alprioritás célja az ügyintézési eljárások ügyfélközpontú átalakítása és a kapcsolódó szervezetfejlesztés végrehajtása. Egyúttal jelen alprioritás tartalmazza a közigazgatás működését hatékonyabbá tevő szervezetfejlesztési beavatkozásokat is. 1.2.1. Ügyintézési eljárások átalakítása Cél az ügyfelek közvetlen kiszolgálásában, illetve az ügyek intézésében érintett szervek fejlesztése. a) Az állampolgárok által leginkább igénybe vett eljárások egyszerűsítése, jogszabályi felülvizsgálata, egyúttal − az Elektronikus közigazgatás operatív programmal közösen − az elektronikus ügyintézésre való alkalmassá tétele. Az eljárások felülvizsgálata − az érintett eljárások függvényében − részint a magánszférában alkalmazott módszerekkel, részint pedig kutatással, illetve annak eredményeként előálló módszerrel és az azokban járatos szereplők által történik. A felülvizsgálatot követi a kapcsolódó jogszabályok módosítására vonatkozó tervezet elkészítése. Az elektronizálásra alkalmas eljárások szabványosítása is jelen program része. A szabványok alapján megvalósuló infrastrukturális fejlesztés már az Elektronikus közigazgatás operatív program keretében valósul meg. Ugyancsak jelen program része azon szabványok kidolgozása, amelyek alapul szolgálnak az EKOP 1.2. alprioritásában szereplő központi szolgáltatási funkciók kiépítésének. b) Megvalósul az ügyfelekkel történő kapcsolattartási (ügyfélszolgálati) és az ügyek érdemi feldolgozási funkcióinak szervezeti elkülönítése, majd egymásra épülő fejlesztése. Az ügyfélszolgálat kiemelt színtere a közös közigazgatási szolgáltató központ, ami a különböző közigazgatási szervek (függetlenül attól, hogy a szerv államigazgatási vagy önkormányzati) közös szolgáltató egysége, ahol az informatikai alkalmazások előnyeit

48/95


kihasználva egy helyen, azonos ügyfélfogadási metodikával bármely ügy elindítható, s az ügyfelek által leginkább keresett ügyintézések, szolgáltatások el is intézhetők. A szolgáltató központok bevezetéséhez megvalósul az érintett ügymenetek ügyfélszolgálati elemeinek közös platformra helyezése, majd szabványosítása. Ez természetesen kapcsolódik az ügyintézési eljárások egyszerűsítéséhez, de nem azonos azzal. Az ügyintézési eljárások ügyfélszolgálati elemei ugyanis homogének, s kevésbé igazodnak az érintett ügytípus sajátosságaihoz. Az ügyfélszolgálat és az ügyek feldolgozásának az elválasztása ugyanakkor maga után vonja az ismételt összekötés (kérelmek átadása feldolgozásra) eljárásának a kidolgozását és kialakítását. Ez egyúttal lehetővé teszi a beérkező kérelmek digitalizálását, s elektronikus továbbítását az ügyben érdemben eljáró szervnek. Az eljáró szervnek természetesen alkalmasnak kell lenni az így beérkező kérelmek fogadására és elektronikai alapú feldolgozására. Ehhez pedig elengedhetetlen az érintett szervek munkafolyamatainak átalakítása. A javasolt megoldással az illetékek és díjak befizetése a helyszínen történhet; személyes tájékoztatás során hozzáértő szakemberek igazítják el az ügyfeleket; valamint a kialakuló azonos ügyfélszolgálati módszer egyszerűsíti és közérthetőbbé teszi az ügyintézést. A központok hálózata a már meglevő okmányirodai hálózatra támaszkodik, annak továbbfejlesztésével. A tervezett fejlesztések megvalósításához szoros együttműködésre van szükség az Elektronikus közigazgatás operatív programmal. Az említett program finanszírozza a szükséges informatikai fejlesztéseket és a kapcsolódó tárgyi eszköz beszerzéseket, míg jelen operatív program biztosítja az eljárások és a működési struktúrák átalakítását, a kapcsolódó szervezetfejlesztéseket, továbbá képzéseket mind a központok, mind pedig az ügyben eljáró szervezetek munkatársainak. A jelzett beavatkozás eszközei: folyamatok elemzése, új eljárásrend kialakítása, kézikönyvek készítése, ügykezelők részére tájékoztató kézikönyvek készítése és képzések tartása. c) A központok működtetése eredményeként az ügyek feldolgozására szolgáló kapacitás elhelyezése − az ellátandó egyes ügytípusok jellegéből fakadóan eltérő mértékben, de − nagyrészt függetlenedik a térbeli kötöttségektől; így a földrajzi elhelyezésről több szempont mérlegelésével lehet a döntést meghozni (költséghatékony üzemméret, kapcsolódó funkciók ellátása, ellenőrzések jellege stb.). A funkciók szétválasztása egyúttal segíti az elektronikus ügyintézés hátteréül szolgáló tevékenységek megszervezését, ami lehetővé teszi a korszerű működési modellek bevezetését, az ügymenetek egyszerűsítését és átláthatóbbá tételét, a döntési struktúrák ésszerűsítését. d) Az ügyek feldolgozásánál fontos szerep hárul az önkormányzatokra. E kör sajátossága az államigazgatási szervek által ellátott ügyekhez képest, hogy nagy arányban fordulnak elő mérlegelés alapján hozandó határozatok, ami a költséghatékonyság és szabványosítás helyett más szempontok priorizálását feltételezi. Ilyenek például a gyámügyek, vagy a szociális ügyek. Itt tehát az egyszerűsítést kiegészíti, hogy a folyamatokba kerüljenek beépítésre a mérlegelést megkönnyítő információk részint a releváns területi statisztikai adatok megfelelő elérhetőségének a biztosításával, az ezt hátráltató jogszabályi környezet felülvizsgálatával, kapcsolódó jó és rossz gyakorlatok megismerésével, részint pedig képzésekkel. Ez a beavatkozás közvetlen kapcsolatban áll az önkormányzási képesség javítását célzó, 1.1.1. b) pont alatt jelzett beavatkozással. e) A közigazgatási szolgáltatások köre nem szűkül le az ügyek intézésére. Egyre fontosabb szerepet kapnak a jövőben a szakterületi szolgáltatásfejlesztési koncepciók (például a szociális és gyermekvédelmi területeken), amelyek szolgáltatási területenként tartalmazzák a fejlesztési irányokat és végrehajtási módokat. Cél e koncepcióknak az adott szakterületért felelős minisztérium felügyelete mellett a kompetens szakmai műhelyek általi kidolgozásának

49/95


támogatása és azok alkalmazásának az elterjesztése célirányos rendezvények megtartásával és ilyen tartalmú internetes honlapok tartalomfejlesztésével. f) Az egyszerűbb ügyintézés érdekében szükség van az ügyfelek szempontjából tömegesen fellépő bírósági folyamatok − mint például vállalkozások és más szervezetek bejegyzése, fizetési meghagyások kiadása, munkaügyi perek, egyes polgári pertípusok − áttekintésére és racionalizálására is. A példaként említett területek igénylik a legnagyobb feldolgozási kapacitást a bíróságokon belül. Ezeknél egyúttal lehetőség van az eljárások szabványosítására, ezáltal az eljárások elektronizálására (ami az Elektronikus közigazgatás operatív program keretében valósul meg), s vele együtt gyorsítására és egyszerűbbé tételére. A folyamatok ésszerűsítése mellett a szükséges mértékben megerősítésre kerül a bíróságok kapacitása is részint a bírákra háruló eljárási terhek csökkentésével, részint pedig a bírák és a munkatársak ismereteinek és szakma specifikus kompetenciáinak fejlesztésével. g) A bírósági ügymenetek racionalizálásának másik útja a gazdasági szférán belüli önszabályozás, illetve a vitarendezés alternatív útjainak továbbfejlesztése képzések által, és használatának ösztönzése tájékoztatási kampányok szervezésével. E tekintetben a potenciális kedvezményezettek köre a gazdasági önkormányzatok és más civil szervezetek. 1.2.2. Az eredményes és költséghatékony szervezetek kialakítása E beavatkozás célja a szervezeti teljesítmény növelése a szervezetfejlesztési intézkedések eredményeként létrejövő egyszerű és áttekinthető szervezeti struktúra és működés biztosításával, a vezetési funkciók ellátásának a javításával. A kiemelt fejlesztési területek a következők: a) A végrehajtási funkció erősítése, ami átfogja az ellenőrzést, monitorozást és visszacsatolást is. Az államigazgatási szervezeti körön belül kiemelt figyelmet kap a regionális szintű közigazgatási hivatalok létrehozása, jogszabályok módosításával azok hatásköri megerősítése, továbbá egyes területi államigazgatási szervek ésszerű integrálása a regionális hivatalokba. A közigazgatási hivataloknak megfelelő informatikai háttértámogatás mellett össze kell fogniuk a kormányzati döntések területi végrehajtásának a folyamatát, vissza kell csatolniuk a kormányzati szervek felé a döntések végrehajtásának a tapasztalatait, továbbá szükség szerint a folyamatos monitorozást. Ehhez a regionális átszervezés kapcsán ki kell alakítani a megfelelő szervezeti felépítést és belső eljárásrendet, továbbá célzott képzésekkel a monitoring tevékenységgel kapcsolatos új ismereteket kell megszerezni. Az intézkedés egyúttal elősegíti az 1.1.2. c) pont alatt jelzett állami jogérvényesítő képesség javítását. A szakpolitikai gondolkodás meghonosításával egyidejűleg ki kell építeni az egyes szakterületek önálló monitoring és értékelési rendszerét, amelynek segítségével nyomon követhetők, hogy a kormányzati stratégiákban kitűzött célok mikor, mekkora ráfordítással és milyen hatást keletkeztetve teljesülnek. Jelen program ehhez képzések nyújtásával, illetve szűk körben a rugalmassági eszközön keresztül informatikai fejlesztéssel járul hozzá. b) Az intézményi gazdálkodás és a pénzügyi ellenőrzés megújítása mind az önkormányzatoknál, mind pedig az államigazgatási szerveknél. A központi költségvetési szervek tekintetében e funkció ellátását segíteni fogja az Elektronikus közigazgatás operatív program keretében kiépülő központi gazdálkodási rendszer. Ez azonban nem nyújt gyógyírt minden bajra. Az eredményes pénzügyi tervezés és gazdálkodás érdekében fejlesztésre kerül a releváns szakirányú tudás elsősorban képzések útján, a szervezeti működésbe való szerves beágyazódás az eljárásrendek felülvizsgálatával, továbbá az ezt szolgáló módszertan. Ezzel összefüggésben kiemelendő, hogy az 1.1.1. b) pont alatt szereplő, az önkormányzatok saját szervezetei tekintetében megerősítésre kerülő irányítási és felügyeleti rendszer is hozzájárul e cél teljesítéséhez. Ez biztosítja, hogy az önkormányzat valódi tulajdonosként járhasson el a saját intézményei és gazdasági társaságai irányában, ami elősegíti a közszolgáltatás-nyújtás és intézmény-fenntartás optimalizációját. 50/95


c) A költséghatékonyság növelését segíti a szervezet eredeti küldetését kiszolgáló pénzügyi, személyügyi, beszerzési, és más hasonló funkciók egy közös helyről történő ellátása. Ennek a felállítása és alkalmazása − tehát az érintett szervezeti egységek összevonása − kötelező az államigazgatási szervek tekintetében (a pénzügyi funkció kapcsán lásd a b) pontban leírtakat, míg a humánpolitikai funkció tekintetében új kormányzati személyügyi központ állt fel, mely belső szervezeti felépítésének és informatikai rendszerének a kiépítéséhez jelen program járul hozzá). Az önkormányzatok esetében cél a kistérségi társulások ilyen célú megerősítése (például a tagtelepülések pénzügyi funkciójának a közös ellátására), vagy az önkormányzatok közötti egyéb közös megoldás ösztönzése. Jelen program pénzügyi ösztönzést nem nyújt, azonban támogatja a társulások számára a kapcsolódó képzéseket, és szervezetfejlesztési intézkedéseket. Az Elektronikus közigazgatás operatív program által kialakítandó önkormányzati ASP-központok fogják biztosítani a kiszolgáló funkciók informatikai hátterét, amelyhez jelen program képzésekkel és belső eljárásrendek átalakításával járul hozzá. d) Támogatni kell a tudásmenedzsment és a minőségbiztosítás szervezeti meggyökeresedését vezetőknek szóló képzéssel, jó gyakorlatok megismertetésével és azon eljárásrendi javaslatok kidolgozásával, amelyek biztosítják a megcélzott eszközök szervezeten belüli érvényesülését. A minőségmenedzsment szempontja integrálandó az irányítási, felügyeleti és ellenőrzési folyamatokba. e) Támogatni kell egy-egy intézményi modell kialakítását és működtetését. Ez a modell pedig − ha a feltételei teljesülnek − jó gyakorlatként adaptálható az államigazgatási, vagy önkormányzati szervezetekre. Ez kiegészítő jellegű intézkedés az e programban szereplő beavatkozási területekhez: az adott célt kiválóan szolgáló intézmény fejlesztése a cél, s ezáltal modellként szolgálhat másoknak. f) A szervezetfejlesztés speciális esetét jelenti egy szervezet innovációs képességének a növelése. Az angolszász közigazgatási rendszert alkalmazó országokban készített felmérés31 szerint a közszektoron belüli innovációk holisztikus jellegűek (azaz átlépik a szervezeti határokat), általában − de nem kizárólagosan − az új információs technológiákat alkalmazzák, mindig tartalmaznak az érintett eljárás javítására irányuló elemet, valamint sokkal inkább a belső gondokra reflektálnak, semmint külsőleg is érzékelhető krízishelyzetben születnek. Az innovációk kezdeményezői túlnyomórészt középvezetők, illetve ügyintézők; az innovációk inkább tudatos tervezési folyamat eredményei, semmint a bukdácsolva haladás termékei; továbbá az innovációk kezdeményezőit a szervezeten belüli elismertség, mint a jutalom iránti vágy ösztönzi. Ezek az eredmények azt sugallják, hogy célzott beavatkozásokkal van lehetőség a szervezeti innováció javítására. Ennek érdekében olyan szervezetfejlesztési eszközöket kell alkalmazni, amelyek elősegítik a két legfontosabb szervezeti erőforrás, a személyzet és az információ hangsúlyossá válását, érvényesülését. Javítani kell a foglalkoztatottak kezdeményezőkészségét az ötletek, javaslatok intézményi becsatornázásával, az azokról való vezetői visszajelzéssel és az ezeket szolgáló eljárási garanciákkal. Az információáramlás tekintetében jobban kell élni a tudásmenedzsment eszközeivel például a munkatársak közötti kötetlen megbeszélések lehetővé tételével, a vezetői visszajelzési kötelezettség alkalmazásával. Ki kell használni az információ azon sajátos tulajdonságát, hogy éppen a felhasználásával nő a mennyisége és minősége. Az információt

31

Sandford Borins: Public Management Innovation: Towards a Global Perspective, American Review of Public Administration, Spring 2001. Sajnos a magyar közigazgatás tekintetében nem készült ilyen jellegű felmérés.

51/95


tehát áramoltatni kell, ami − a jelenlegihez képest − alapvetően új szemléletet jelent a közigazgatásban. Külön ki kell hangsúlyozni a közigazgatási kultúraváltást segítő önkéntes kezdeményezések támogatását, ami ugyancsak hozzájárul az innovációs képesség növeléséhez. A program keretében az önkéntes résztvevők több önálló projektet tudnak indítani, amelyek újszerű megközelítésekre építve keresik az új technikai, szervezési és szakmai megoldásokat. Cél a program kiszélesítése, az állomány minél nagyobb arányú bevonása, a projektek eredményeinek beépítése a mindennapi szervezeti működésbe. Az innováció terjedését segítő beavatkozásnál lehetőség van arra, hogy a támogatások egy kijelölt szervezet (például a kultúraváltás esetében a kormányzati személyügyi központ) által meghirdetett pályázaton keresztül kerüljenek felhasználásra. g) A közigazgatással kapcsolatos tudás, az arról szóló elemzések, kutatások becsatornázása és megjelenítése a közigazgatásban. Az intézkedés célja, hogy biztosítsa a közigazgatás rendszerszintű megújulásának a lehetőségét − mintegy a jelen operatív programból elért rendszerszintű eredmények fenntarthatóságát. A támogatásra kerülő tevékenységek két csoportba oszlanak: -

a közigazgatási statisztikák gyűjtésének, feldolgozásának és a vezetők, továbbá a nyilvánosság felé történő megismertetésének a biztosítása módszertanok kidolgozásával, tájékoztatási dokumentumok készítésével, kapcsolódó kutatások elvégzésével és rendezvények szervezésével; valamint

-

intézményesített kapcsolat kiépítése a különböző tudományos és elemző műhelyekkel, egyetemi és gazdasági intézetekkel.

Az alábbi szempontok az 1.2.2. pont alatt szereplő összes intézkedésre vonatkoznak. Kiemelt szempont a vezetési funkciók ellátásának támogatása annak érdekében, hogy elősegítse a két legfontosabb szervezeti erőforrás, a személyzet és az információ hangsúlyossá válását, érvényesülését. Ilyen például − visszautalva a helyzetelemzésben a szervezeti kultúrával kapcsolatban írtakra − a belső szervezetrendszer áttekinthetőbbé és laposabbá tétele a gyorsabb információáramlás biztosítása és a csapatmunka, a projektszerű működés megkönnyítése érdekében. Ez a művelettípus − a közigazgatási feladatok ellátásának mértékéig − kiterjed mindazon testületi, gazdasági önkormányzatokra (pl. kamarákra), továbbá civil szervezetre is (köztük az egyházakra is), amelyek állami feladatot látnak el. E mellett a lehetséges kedvezményezettek köre a közigazgatási szerveken belül magába foglalja − egyebek mellett − a rendvédelmi szerveket, katasztrófavédelmi és más biztonsági funkciót ellátó szerveket is. A tervezett beavatkozásoknál előnybe kell helyezni a rendszerszerű fejlesztéseket. Ez azt jelenti, hogy a beavatkozás ne csak egy államigazgatási szerv egy területi egységére, vagy az önkormányzatoknál néhány önkormányzatra vonatkozzon, hanem az érintett szerv egészére, illetve az önkormányzatoknál a kritikus tömeg elérésére. A művelettípusból tervezett beavatkozások során egymásra épülő intézkedések sokaságára lesz szükség, amelyek nem kizárólag szervezetfejlesztési jellegűek lesznek, hanem magukba foglalnak majd képzéseket, kézikönyvek készítését, vezetési funkciók átalakítását stb. Az intézkedések integráló erejeként azonban megmarad maga a szervezetfejlesztés. A szervezetfejlesztési intézkedések célja nem önmagában a létszám csökkentése. Ez sokkal inkább eszköz és nem cél: a feltárásra kerülő többletkapacitás mindenképpen megszüntetendő (miután az csökkenti a teljesítményt), de ennek az útja elsődlegesen átcsoportosítás olyan helyekre, ahol nagyobb kapacitásra lesz szükség, s csak ennek kimerülését követően kerülne sor a 52/95


jövőben létszámleépítésre. Leépítés esetén meg kell tervezni a munkaerő-piacon való újbóli elhelyezkedés kereteit, lehetőségeit, amit a Társadalmi megújulás operatív program támogat. A szervezetfejlesztési beavatkozások során törekedni kell az atipikus foglalkoztatási formák (például távmunka, részmunkaidős foglalkoztatás stb.) ésszerű elterjesztésére. Meg kell változtatni azt a hozzáállást, ami a munkahelyen történő tartózkodással kapcsolja össze a teljesítést. Cél a teljesítmény elérése, s csak másodlagos, hogy ezt milyen foglalkoztatási formában érik el. A szervezeti átalakítások során óvatosan kell eljárni. Mind hazai, mind nemzetközi tapasztalatok azt sugallják, hogy a működést érintő elszigetelt reformok inkább rontják, mint javítják a szervezet egészének a teljesítményét. Ugyanilyen rossz eredménnyel járnak az ismétlődő átszervezések (azok tartós bizonytalanságban tartják a szervezet egészét). A változás tehát nem önmagában érték, sokkal inkább a magasabb értéktermelést kell szolgálnia. Ezért minden szervezeti intézkedést átgondoltan, a hatásainak az előzetes felmérésével kell megtervezni. Indokolt a párbeszéd az érintettekkel, ugyanakkor el kell kerülni, hogy bármely csoportérdek a végső cél elé kerüljön. Jelen alprioritásban a jelzett esetekben kerül forrás a rugalmassági eszköz keretében ERFA szabályoknak megfelelően felhasználásra. Az Államreform operatív program keretében nem valósítható meg olyan projekt, amely kizárólag a rugalmassági eszközre épül. *

*

*

Az operatív program több célkitűzés alá tartozása miatt (multiobjective jelleg) a 3. számú prioritási tengely kizárólag a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés alá eső fejlesztéseket tartalmazza. Ugyanakkor kivételes esetben, mikor egyértelműen bizonyítható egy fejlesztés országos kihatása, akkor azon fejlesztés esetében megosztásra kerül a projekt finanszírozási költsége jelen prioritási tengely és a 3. számú prioritási tengely között. A végrehajtás során biztosítani kell a költségmegosztás alapjául szolgáló számlák nyomon követhetőségét. A prioritási tengely keretében külön projekt-előkészítési projektek is támogathatók. Az 1. prioritási tengely keretében lehetőség lesz olyan innovatív kezdeményezések támogatására, amelyek újszerű technikai vagy szervezési megoldásokkal, illetve új megközelítések kipróbálásával kívánják szolgálni a közigazgatás hatékonyabb és/vagy eredményesebb működését. Ilyenek az alábbiak lehetnek: ¾ a kormányzási képesség javítását célzó szervezetfejlesztés legfeljebb két minisztériumban; ¾ intézményi modellek bevezetése legfeljebb négy szervezetben; ¾ a közéleti aktivitás fokozását támogató legfeljebb két projekt; valamint ¾ az innovációs képesség javítását célzó legfeljebb két projekt. A megjelölt esetekben cél a fejlesztési és működtetési tapasztalatok levonása, majd feldolgozása a hasznosíthatóság biztosítása érdekében. A jelzett projektek sikere esetén az adott projektből eredő tapasztalatok terjedését „jó gyakorlatként” elő kell segíteni, s a programozási időszakban át kell ültetni más projektekre. E célra legfeljebb a prioritási tengely keretösszegének a 4 százaléka fordítható. A prioritási tengely következő beavatkozásainál lesz lehetőség nemzetközi együttműködések támogatására: 1.1.1. a), b) és d) pontja; 1.1.2. a) pontja; 1.1.3. a) pontja; 1.2.1. a) pontja és 1.2.2. a) és b) pontja. Ennek a feltétele, hogy közvetlenül kapcsolódjon a közigazgatás megújításának a céljaihoz, továbbá kizárólag kiegészítő jellegű lehet.

53/95


A következő táblázat szemlélteti az egyes művelettípusok lehetséges kedvezményezettjeit: 1.1. művelettípus

1.2. művelettípus

+ + + + +

+ + + + +

Központi közigazgatási szervek Központi közigazgatási szervek területi szervei Területi önkormányzatok Települési önkormányzatok Kistérségi társulások Gazdasági önkormányzatok Bíróság, ügyészség, védelmi szervek

+ +

Civil szervezetek Tudományos, oktatási szervezetek

+ +

2. PRIORITÁSI TENGELY: AZ EMBERI ERŐFORRÁS MINŐSÉGÉNEK JAVÍTÁSA Cél: az egyéni teljesítmény növelése, valamint a személyi állomány ethoszának javítása Indikátorok: •

képzettek száma a 2. prioritási tengelyben

•

a nyílt pályáztatás eredményeként az államigazgatásban köztisztviselővé vált személyek aránya az adott évben újonnan felvettekhez viszonyítva

•

munkakörelemzés útján átalakított munkakörök száma

•

az egyéni teljesítményértékeléssel rendelkező köztisztviselők aránya

A magyar közszolgálat alapvető fordulópont előtt áll. Cél a közigazgatásban eltöltött éveken (tapasztalaton) alapuló előremeneteli rendszer helyébe egy munkakör alapú rendszer bevezetése. Ennek oka, hogy míg az előbbi a tapasztalatot, addig az utóbbi az egyéni tudást, kompetenciát és teljesítményt helyezi a karrierpályán történő előrejutás fokmérőjévé. Ez a rendszerszintű átalakítás nem pusztán jogszabályok módosítását igényli, hanem új szerepbe helyezi a közigazgatási vezetőket, újfajta beléptetési politikát igényel és magával vonja a köztisztviselői képzési rendszer átalakítását. Röviden: kultúraváltást hoz és igényel. Mindezek érdekében a 2.1. alprioritás a közigazgatás külső és belső utánpótlását javító intézkedéseket tartalmazza. A 2.2. alprioritás célja a humán erőforrással való gazdálkodás eszközeinek a korszerűsítése. 2.1. A nyilvános toborzás és hatékony belső utánpótlás megteremtése A toborzási politika megváltoztatása érdekében az alábbi intézkedések kerülnek végrehajtásra: a) Nyílt kiválasztási rendszer kiépítése. Már az operatív program által is érintett időszakban erőteljesen jelentkező nyugállományba vonulási hullám a köztisztviselői toborzási és kiválasztási rendszert két tekintetben is komoly kihívás elé állítja: egyrészt biztosítania kell a minőségi szakmai munka ellátását segítő szakemberállományt, másrészt hatékonyan és átláthatóan kell lebonyolítania az elkövetkező években várható átlagosnál nagyobb mértékű beléptetést. Informatikai alapokon nyugvó, a nők és férfiak esélyegyenlőségét biztosító és a 54/95


megkülönböztetés tilalmát érvényre juttató, nyilvános és átlátható, az egyéni tudást és kompetenciát mérő vizsgákon nyugvó kiválasztási rendszer kiépítésére kerül sor, ami a közigazgatás által ellátandó feladatok, illetve az ezek teljesítéséhez szükséges személyes kompetenciák azonosításán alapul. A jövőben – az ehhez szükséges törvénymódosítás hatályba lépését követően – az államigazgatásban köztisztviselővé csak az lesz kinevezhető, aki a nyílt vizsgarendszer megfelelt. Ez a kiválasztási alapelv kerül bevezetésre a belső utánpótlás biztosításánál is. Olyan mechanizmus kerül bevezetésre, amely biztosítja a különböző tisztségek betöltésének átlátható, nyilvános eljárásrendjét és szakmai követelményeit. A magyar közigazgatásban hiányzik a vezetői funkciók ellátásárára való felkészítés eleme a személyzeti politikából. Így különösen indokolt a fiatal köztisztviselők legtehetségesebbjeit felkészíteni arra, hogy bármikor helytállhassanak egy középvezetői pályázaton. A vezetői kinevezések tekintetében javítani kell a nők esélyeit. Mivel nagyon alacsony a női vezetők aránya, kiemelten fontos a nők körében a „vezetési funkciók ellátásnak támogatása”, a női asszertivitás növelése, és a női vezetők nagyobb mértékű elfogadtatása érdekében a támogató környezet kialakítása. A kiválasztási és belső utánpótlási rendszer működtetéséért a kormányzati személyügyi központ felel. Jelen program a vizsgáztatás módszertanának a kidolgozását és a vizsga rendszerének kiépítését, a belső kiválasztás módszertanának a kidolgozását, a kompetencia mérés eszközeinek a kialakítását, a kapcsolódó képzéseket (köztük a vezetői vizsgára való felkészítést) és a működtetéshez szükséges szervezetfejlesztést támogatja. b) A néhány intézményben szigetszerűen már ma is működő gyakornoki rendszer széles körű bevezetése lehetővé fogja tenni, hogy a közigazgatási tapasztalattal nem rendelkezők megfelelő munkakörnyezetben folytassák szakmai gyakorlatukat. Ez a közigazgatás számára megoldást kínál a különféle közigazgatási projektek technikai támogatására, különösen olyan területeken, ahol a jelenlegi közigazgatási karban a kompetenciákat tekintve szűk keresztmetszetek mutatkoznak. Kiépítésre kerül a gyakornokok kiválasztási rendszere, a köztisztviselővé válás módja. A gyakornokokat mentorok segítik, akik külön képzésben részesülnek ebbéli feladataik sikeres ellátása érdekében. Szoros együttműködés kerül kialakításra a felsőoktatási intézményekkel. E mellett kommunikációs kampányok fogják segíteni a gyakornoki lehetőségek széleskörű megismertetését. A nyilvános pályáztatás során minden tekintetben biztosítani kell az érdeklődők közötti esélyegyenlőséget. Továbbá a közigazgatáson belüli foglalkoztatásban is érvényre kell juttatni az esélyegyenlőség elvét, aminek érdekében úgy kell összhangba hozni a családfenntartásból és a munkavégzésből eredő kötelezettségeket a rugalmas, illetve az atipikus foglalkoztatási formák elterjesztésével, hogy az már a kiválasztás folyamán is megmutatkozzon. A kiválasztási rendszer kiépítése tekintetében alkalmazásra kerül a rugalmassági eszköz, vagyis az ERFA szabályoknak megfelelő forrásfelhasználás. Ebben az esetben sem valósítható meg olyan projekt, amely kizárólag a rugalmassági eszközre épül. 2.2. Teljesítményalapú karrierutak Cél a humán erőforrással való gazdálkodás eszközeinek a korszerűsítése, s azon belül kiemelten a kompetenciaelveken és a teljesítményen nyugvó életút-karrier menedzsment rendszer kidolgozása és ütemezett bevezetése. Ennek érdekében az alábbi intézkedéseket hajtjuk végre:

55/95


a) Az egyéni teljesítmény-értékelés tartalommal való feltöltése és kapcsolása a köztisztviselők jutalmazásához. Létrejön a működőképes teljesítményértékelési rendszer az államigazgatásban, majd az önkormányzati szférában. Ahhoz, hogy a teljesítményértékelés betölthesse valódi funkcióját, a következők kapcsolódó fejlesztések valósulnak meg: -

munkakör alapú személyügyi rendszer és szervezeti működés bevezetése;

-

a munkakörökhöz kapcsolódó kompetenciák meghatározása (részint külső szakértők, részint az érintett vezetők által), egyéni mérése és célzott javítása képzéseken keresztül; továbbá

-

a vezetők felkészítése részint a teljesítménycélok kitűzésére és számonkérésére (új hierarchikus célrendszer bevezetése, ahol a szervezeti cél a kormányzati célokból, az egyéni cél pedig a szervezeti célokból ered), részint a megfelelő értékelési környezet megteremtésére (például konfliktuskezelés, egyének bevonása a célok meghatározásába, hiányosságok feltárása).

Sor kerül a köztisztviselői jutalmazási rendszer kapcsolódó átalakítására annak érdekében, hogy az tükrözze az egyéni teljesítményt, egyúttal motivációs erővel bírjon. A célállapot eléréséhez szükséges törvénymódosítások elfogadtatása előre meghatározott menetrend mentén zajlik. b) A köztisztviselői továbbképzési rendszer átalakítása és képzések szervezése. A továbbképzési rendszernek kell biztosítania a köztisztviselői állomány tudásszintjének bővítését a folytonosan változó elvárásoknak való megfelelés érdekében. A közigazgatásnak differenciált tartalmú képzési, illetve továbbképzési programokra van szüksége, amelyhez igazodnia kell a továbbképzési rendszernek. A rendszernek alkalmasnak kell lennie -

a változó igényekhez igazodó tartalmú továbbképzési programok magas színvonalú, egyúttal költséghatékony biztosítására;

-

az egyéni, a munkaadói és a kormányzati továbbképzési igények összehangolására;

-

a korszerű, az egyéni igényekhez jobban igazodó képzési formák alkalmazására (pl. elektronikusan is támogatott távoktatás, coaching);

-

az egyes képzési elemek moduláris felépíthetőségére, valamint

-

a rendszernek biztosítani kell az előmeneteli és képzési rendszer összhangját.

Az operatív programból támogatott képzéseknek segíteniük kell az emberi erőforrás szemléletváltásának az elérését. Az adott területen a legújabb szakismerettel rendelkező, a korszerű szervezetműködtetési eszközöket alkalmazni tudó, a rendelkezésére álló infokommunikációs eszközöket ismerő, az uniós döntéshozatalban jártas, továbbá a világra nyitott emberekre van szükség. Olyan emberekre, akik sikerre tudják vinni a közigazgatás megújítását. Természetesen fontos feladat az egyének értékelésénél feltárt kompetencia hiányok betöltéséhez szükséges képzések nyújtása. A kompetenciák fejlesztése mellett kiemelt szerepet kapnak az egyes köztisztviselői szakterületek új ismereteinek az átadását lehetővé tevő és a köztisztviselők európai uniós döntési folyamatban való kompetens részvételét megalapozó, illetve elősegítő képzések. Ezeket a képzéseket a kormányzat személyügyi központja, illetve a minisztériumok fogják megszervezni. Előbbi esetben sor kerülhet arra, hogy a képzési támogatásokat a központ az általa meghirdetett pályázatokon keresztül használja fel (global grant). Az önkormányzati tisztviselők képzésére is a fent említett elvek vonatkoznak. E képzések során ugyanakkor tekintetbe kell venni a közigazgatás humán erőforrása minőségének területi egyenetlenségeit, különösen a településméret csökkenésével tendenciaszerűen jelentkező 56/95


hátrányokat. Az önkormányzati tisztviselők képzésénél hangsúlyt kap a kistérségi feladatokat ellátó emberi erőforrás továbbképzése. A képzési rendszer hatékony és eredményes működtetéséért, a változó igényekhez történő igazításáért a személyügyi központ felel. A központ az önkormányzatok felé is nyújt majd szolgáltatásokat, de ezek igénybevételéről maguk az önkormányzatok döntenek. Az operatív program továbbképzési intézkedései tekintetében a célcsoport nem szűkül le a közigazgatás személyi állományára, hanem az kiterjed az igazságszolgáltatási szervek és az állam legalapvetőbb funkcióinak ellátásában közreműködő más (pl. védelmi) szervezetek személyzetére is. A védelmi feladatot ellátó szervezetek esetében a képzéseknek arányosnak kell lenniük az ellátott közigazgatáshoz kapcsolódó feladattal. Példaként említhetjük a bírák és igazságügyi alkalmazottak képzését, tudományos/kutatási igényeinek kielégítését, továbbá a bíróságokon kívül eső felhasználói körök részére nyújtott tájékoztatási szolgáltatást. c) Vezetői ismeretek és készségek fejlesztése. Qualis rex, talis grex32 − tartja a latin mondás. A vezetők − nem kizárólag az ilyen megbízással rendelkező, hanem az ilyen funkciót ellátó személyek is − ismereteinek és készségeinek egyénre szabott módszerekkel történő, az egyéni sajátosságokra összpontosító továbbfejlesztésére kerül sor olyan stratégiai területeken, mint például az új technológiákban rejlő lehetőségek kiaknázása, a projektszervezés és -értékelés, konfliktuskezelés vagy általában az emberi erőforrással való gazdálkodás. Cél a támogató vezetői kultúra megteremtése. Olyan vezetői generáció megjelenésére lesz szükség, akik képesek az együttműködésre és csapatban gondolkodni, az egyéni felelősséget és kezdeményezőkészséget honorálni, „felhasználni”, támogatva a különböző, nem irányítása alá eső egységekhez tartozó ügyintézők közti bizalmat, kollegiális kapcsolat erősítését. d) Az egyéni felelősség érvényesítése. Ahogy a jó teljesítmények is csak akkor azonosíthatóak, ha pontosan meghatározásra kerültek a köztisztviselőkkel szemben támasztott követelmények, a hibák és mulasztások miatti felelősségre vonás is csak akkor lehetséges, ha előzetesen pontosan meghatározásra került, hogy kinek mi tartozik a felelősségi körébe. Ezt is tartalmazni fogják a kialakítandó munkakörök. A közigazgatásra jelenleg nagyon gyakran jellemző a felelősség „porlasztása”, ennek következtében a közigazgatási kultúra egészét is áthatja a következmények nélküliség szelleme. Ennek elkerülésére fel lesznek számolva az egyértelmű felelősségi viszonyokat akadályozó sajátosságok, illetve bevezetésre és alkalmazásra kerül a köztisztviselői etikai kódex a közigazgatástól független szereplő által az összeférhetetlenségek kiküszöbölése érdekében. e) Az új humánpolitika alkalmazásáért felelős kormányzati személyügyi központ kialakítása. Cél a központ szervezetfejlesztése, informatikai rendszerének a kialakítása a rugalmassági eszközön keresztül, továbbá a központba kerülő munkatársak képzése. A központ feladata lesz a korábban az egyes beavatkozásoknál külön-külön jelzetteken túl a humánpolitikai kontrolling kiépítése és működtetése is. f) Nemzetközi köztisztviselői csereprogram kidolgozása. Mind a nemzetközi környezetbe történő jobb bekapcsolódás, mind pedig a kultúraváltás erősítése érdekében kerül kidolgozásra, majd bevezetésre a nemzetközi köztisztviselői csereprogram. Jelen operatív program támogatja mind a program kidolgozását, mind pedig az alkalmazása során a hozzá közvetlenül kapcsolódó ösztöndíjak nyújtását vagy a programban érintett köztisztviselők béréhez való hozzájárulást.

32

Magyarul: amilyen a király, olyan a nyáj.

57/95


g) Tekintettel arra, hogy a családi kötelezettségek Magyarországon még mindig elsősorban a nőket terhelik, és a közigazgatásban dolgozók között a nők nagy arányban vannak jelen, az ösztönzők között fontos szerepet kaphatnak a családi és munkahelyi kötelezettségek összehangolását segítő intézkedések, a nők és férfiak számára egyaránt. A beavatkozás keretében először több modell jellegű projekt kerül végrehajtásra, majd a tapasztalatok alapján előkészítésre kerül a kapcsolódó jogszabályok módosítása. Azt követően lehetőség lesz az új szabályozás széleskörű alkalmazását segítő intézkedések végrehajtására. A személyügyi központ kiépítésénél kerül alkalmazásra a rugalmassági eszköz, vagyis az ERFA szabályoknak megfelelő forrásfelhasználás. Ebben az esetben sem valósítható meg olyan projekt, amely kizárólag a rugalmassági eszközre épül. *

*

*

A közigazgatáson belüli foglalkoztatásban érvényre kell juttatni a nők és férfiak esélyegyenlősége és a megkülönböztetés tilalma elvét, ami három tekintetben fontos: •

széles körben biztosítandó az esélyegyenlőség a köztisztviselővé válás folyamatában;

•

a vezetői kinevezések tekintetében javítani kell a nők esélyeit; továbbá

•

összhangba kell hozni a családfenntartásból és a munkavégzésből eredő kötelezettségeket a rugalmas, illetve az atipikus foglalkoztatási formák elterjesztésével.

Az operatív program több célkitűzés alá tartozása miatt (multiobjective jelleg) a 3. számú prioritási tengely kizárólag a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés alá eső fejlesztéseket tartalmazza. Ugyanakkor kivételes esetben, mikor egyértelműen bizonyítható egy fejlesztés országos kihatása, akkor azon fejlesztés esetében megosztásra kerül a projekt finanszírozása jelen prioritási tengely és a 3. számú prioritási tengely között. A végrehajtás során biztosítani kell a költségmegosztás alapjául szolgáló számlák nyomon követhetőségét. A prioritási tengely keretében projekt-előkészítési projektek is támogathatók. A 2. prioritási tengely keretében is lehetőség lesz olyan innovatív kezdeményezések támogatására, amelyek újszerű technikai vagy szervezési megoldásokkal, illetve új megközelítések kipróbálásával kívánják szolgálni a közszolgálatiság megerősítését. Ilyenek az alábbiak lehetnek: ¾ a távoktatás egyes újszerű megoldásainak alkalmazása a közigazgatásban; ¾ az egyéni kezdeményezéseket ösztönző és azokat felkaroló legfeljebb két program támogatása a kultúraváltás érdekében; valamint ¾ a szervezeti kultúra váltását ösztönző intézkedések megvalósítása legfeljebb két szervezetben. A nevesített esetekben fő cél a fejlesztési és működtetési tapasztalatok levonása, majd feldolgozása a hasznosíthatóság biztosítása érdekében. A jelzett projektek sikere esetén az adott projektből eredő tapasztalatok terjedését „jó gyakorlatként” elő kell segíteni, s a programozási időszakban át kell ültetni más projektekre. E célra legfeljebb a prioritási tengely keretösszegének a 4 százaléka fordítható. A prioritási tengely keretében a következő intézkedéseknél lesz lehetőség nemzetközi együttműködések támogatására: 2.1. alprioritás, valamint a 2.2. alprioritás b), c), e) és f) pontja. Ennek a feltétele, hogy közvetlenül kapcsolódjon a közigazgatás megújításának a céljaihoz, továbbá kizárólag kiegészítő jellegű lehet. A következő táblázat szemlélteti az egyes művelettípusok potenciális kedvezményezettjeit:

58/95


2.1. művelettípus

2.2. művelettípus

+ + + + +

+ + + + +

Központi közigazgatási szervek Közp. közig. szervek területi szervei Területi önkormányzatok Települési önkormányzatok Kistérségi társulások Gazdasági önkormányzatok Bíróság, ügyészség, védelmi szervek

3.

PRIORITÁSI FEJLESZTÉSEK

TENGELY:

A

KÖZÉP-MAGYARORSZÁGI

+ +

RÉGIÓBAN

MEGVALÓSULÓ

Cél: a Közép-magyarországi régióban található közigazgatási szervek teljesítőképességének növelése Indikátor: •

az 1. és 2. prioritási tengelyhez rendelt indikátorok KMR-vonatkozása

A Közép-magyarországi régió – az ország régiói közül egyedül − a „regionális versenyképesség és foglalkoztatás” célkitűzés alá tartozik. Tekintettel arra, hogy az ebben a régióban tervezett adminisztratív kapacitásépítési beavatkozásokat is jelen operatív program tartalmazza, de az alapok egyes célkitűzései és azok alkotóelemei keretében elosztott előirányzatok nem csoportosíthatók át33, és egy prioritási tengely egyidejűleg csak egy alapból és egy célkitűzésből részesülhet támogatásban34, szükség van e beavatkozások külön prioritási tengely alatt történő kezelésére. A Közép-magyarországi régióban levő közigazgatási szervek hasonló gondokkal küzdenek, mint a konvergencia régiókban található más szervezetek. Ugyanakkor e régióban található az országos igazgatás központja. E két jellemzőből fakad, hogy hasonló beavatkozásokat kell megvalósítani, mint amiket az 1. és 2. számú prioritási tengelyek tartalmaznak, azonban volumenében e beavatkozások túlnyomó többsége a központi közigazgatási szerveket fogják érinteni. 3.1. A folyamatok megújítása és szervezetfejlesztés Jelen művelettípus az 1. prioritási tengely alatt leírt beavatkozásokat öleli fel. Egyetlen célkitűzést lefedő, csak a Közép-magyarországi régióban megvalósuló beavatkozás a régióban levő önkormányzatok és egyéb területi közigazgatási szervek fejlesztései az 1. prioritási tengelyben leírtak szerint.

33 A TANÁCS 1083/2006/EK RENDELETE az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről 22. cikk. 34 A TANÁCS 1083/2006/EK RENDELETE az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről 54. cikk.

59/95


3.2. Az emberi erőforrás minőségének javítása Jelen művelettípus a 2. prioritási tengely beavatkozásait alkalmazza a Közép-magyarországi régió érintett szervezeteire. Csak a Közép-magyarországi Régióban az alábbi beavatkozások fognak megvalósulni: -

A régióban levő önkormányzatok fejlesztése a 2. prioritási tengelyben foglaltak szerint.

-

A régióban dolgozó köztisztviselők és más, a közigazgatási szervekben foglalkoztatottak képzése. *

*

*

A Közép-magyarországi régióban megvalósuló, de országos kihatású fejlesztések esetében az érintett projekt finanszírozási költségei megosztásra kerülnek jelen prioritási tengely, illetve a tartalmilag érintett 1. vagy 2. prioritási tengely között. Ennek a feltétele, hogy az intézkedés haszna bizonyíthatóan túlmutasson a régió határain. A 3. prioritási tengely esetében tehát két elszámolási módszer kerül alkalmazásra: 1. az országos kihatású, de a Közép-magyarországi régióban megvalósuló intézkedések esetében ebben a prioritási tengelyben − a régióban foglalkoztatott közszolgálati jogviszonyban állók országon belüli arányában35 − az adott intézkedés költségének a 42,00%-a jelenik meg, míg a fennmaradó hányad (58,00%) a tartalmilag érintett 1. vagy 2. számú prioritási tengelyt terheli; 2. minden más intézkedésnél a teljes költség a 3. számú prioritási tengelyt terheli36. Az operatív program egyik fő célja egyfajta kultúraváltás elérése a közigazgatásban. Ennek a hordozói a közszolgálati jogviszonyban állók, így a közszolgálati jogviszonyban állók célkitűzések szerinti földrajzi megoszlása megfelelő módon jeleníti meg az országos kihatású projektek egyes célkitűzésekhez rendelésének a módját. A fenti mutató értékét az Irányító Hatóság az operatív programhoz kapcsolódó kétéves akciótervek keretében felülvizsgálja és az aktuális adatok alapján módosítja. Ez a felülvizsgálat nem érintheti a felülvizsgálatot megelőzően jóváhagyott projekteket és a megkötött támogatási szerződéseket. E módosításokon túlmenően, kivételes esetben, a 1083/2006 EK rendelet 22. cikkelyében foglaltak betartásának figyelembevételével adott indoklás és a Bizottság egyetértése alapján a fenti mutatók kis mértékben módosíthatók. A 3. prioritási tengely mindkettő művelettípusánál szükség lesz a 1083/2006/EK tanácsi rendelet szerinti rugalmassági eszközre, vagyis ERFA szabályoknak megfelelő finanszírozásra. Itt is rögzítendő azon alapelv, miszerint közvetlen oksági kapcsolatnak kell fennállni az eredeti intézkedés céljával, továbbá az Elektronikus közigazgatás operatív program nem finanszírozhatja ugyanazt a beavatkozást. A prioritási tengelyből − indokolt esetben − külön projekt-előkészítési projekt is indítható. A 3. prioritási tengely keretében is lehetőség lesz olyan innovatív kezdeményezések támogatására, amelyek újszerű technikai vagy szervezési megoldásokkal, illetve új megközelítések kipróbálásával kívánják szolgálni az operatív program céljait. Ilyen kizárólag az 1. és 2. prioritási tengely esetében említett, a Közép-magyarországi régióban megvalósuló összesen legfeljebb 3 pilot projekt lehet. Fő cél a fejlesztési és működtetési tapasztalatok levonása, majd

35 36

Ez a KÖZIGTAD adatai szerint 2006. szeptember 1-én 47.537 fő volt az országosan 113.182 főből. Mivel nem lesz külön ESZA-alapú operatív program a Közép-magyarországi régióra.

60/95


feldolgozása a hasznosíthatóság biztosítása érdekében. A jelzett projektek sikere esetén az adott projektből eredő tapasztalatok terjedését „jó gyakorlatként” elő kell segíteni, s a programozási időszakban át kell ültetni más projektekre. E célra legfeljebb a prioritási tengely keretösszegének a 4 százaléka fordítható. A prioritási tengely keretében az 1. és a 2. prioritási tengelyeknél jelzett beavatkozásokat a Középmagyarországi régióban kiegészítő intézkedéseknél lesz lehetőség nemzetközi együttműködések támogatására. Ennek a feltétele, hogy közvetlenül kapcsolódjon a közigazgatás megújításának a céljaihoz, továbbá kizárólag kiegészítő jellegű lehet. A következő táblázat szemlélteti az egyes művelettípusok potenciális kedvezményezettjeit: 3.1. művelettípus +

3.2. művelettípus

Központi közigazgatási szervek területi szervei Területi önkormányzatok

+

+

+

+

Települési önkormányzatok

+

+

Gazdasági önkormányzatok

+

Kistérségi társulások

+

+

Civil szervezetek Bíróság, ügyészség, védelmi szervek

+ +

+

Központi közigazgatási szervek

+

4. PRIORITÁSI TENGELY: TECHNIKAI SEGÍTSÉGNYÚJTÁS A KONVERGENCIA RÉGIÓKBAN Cél: az operatív program műveleteinek eredményes és hatékony megvalósítása a konvergencia célkitűzés által érintett régiókban Indikátor: •

támogatott projektek megvalósulásának aránya [az eldöntött (pozitív támogatási döntés) fejlesztések és a ténylegesen (lezárt projektekben) megvalósított fejlesztések aránya]

Az Európai Tanács 1083/2006/EK Rendeletének 46. cikke szerint az alapokból lehetőség nyílik az operatív programok előkészítési, menedzsment, monitoring, értékelési, tájékoztatási és ellenőrzési tevékenységeinek finanszírozására, beleértve az alapok megvalósításához szükséges adminisztratív kapacitás megerősítését. A 2007-13-as időszakban a technikai segítségnyújtás források két helyen jelennek meg: az operatív programok technikai segítségnyújtás prioritásaiban és a horizontális Végrehajtás operatív programban (VOP). A VOP és az OP-szintű technikai segítségnyújtási tevékenységek közötti elhatárolás az intézményrendszer egyes szintjei közötti munkamegosztás, valamint az intézmények működtetéséből fakadó tevékenységek és azok költségeinek megoszlásának figyelembe vételével került kialakításra. Mindezek alapján •

az OP-k technikai segítségnyújtás prioritásai az egyes programok operatív, elsősorban projektszintű végrehajtásához kötődő tevékenységeit, 61/95


•

a VOP prioritásai pedig az ÚMFT, illetve az operatív programok végrehajtásához kötődő, stratégiai, rendszer-szintű tevékenységeket hivatottak támogatni.

A rendelkezésre álló technikai segítségnyújtási források megoszlása az alábbiak szerint alakul: Technikai segítségnyújtási forrás VOP Operatív program TA prioritások összesen Összesen

Források megoszlása (az ÚMFT százalékában) 1,3% 2,6% 3,9%

Jelen operatív program technikai segítségnyújtási prioritási tengelyei két típusú tevékenységeket támogatnak. 1. Az operatív program technikai-adminisztratív lebonyolítása (a közreműködő szervezeti feladatok) Az operatív program végrehajtásában a közreműködő szervezet az irányító hatóságtól kapott felhatalmazás és iránymutatás alapján végzi a felelősségi körébe utalt prioritások lebonyolítását, így többek között: -

a pályázati kiírások és támogatási szerződések mintáinak elkészítését,

-

projekt javaslatok befogadását és értékelését,

-

támogatási szerződések megkötését és módosítását,

-

projektek megvalósításának nyomon követését,

-

támogatások kifizetését, projektek zárásával kapcsolatos feladatok elvégzését,

-

ellenőrzések lebonyolítását, szabálytalanságok feltárását és jelentését,

-

az operatív programhoz, vagy OP prioritáshoz kötődő, célzott kommunikációs tevékenység ellátását, az NFÜ által elfogadott éves kommunikációs terv alapján.

(A közreműködő szervezet feladatainak részletes felsorolását a végrehajtási fejezet tartalmazza.) A közreműködő szervezet feladatai az irányító hatóság és a közreműködő szervezet közötti feladatellátási szerződésekben kerülnek rögzítésre. A közreműködő szervezetnek az OP lebonyolításával kapcsolatos feladatai az elvégzett tevékenységek és a teljesítmény alapján jelen technikai segítségnyújtási prioritási tengely terhére kerülnek finanszírozásra. A közreműködő szervezetek finanszírozásával kapcsolatos egyik legfőbb problémát a 2004-06 közötti programozási időszakban az jelentette, hogy a finanszírozás a felmerült költségek alapján történt, ami nem teremtett motivációt a költség-hatékonyság javítására. Ezt orvosolandó a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség a 2007-13-as programozási időszak közreműködő szervezeteit az ÚMFT-hez kötődő feladatok ellátásáért kizárólagosan, a teljesítmény elv érvényesítésével, vállalkozási jellegű szerződéseken keresztül finanszírozza. Ahol lehetséges a finanszírozás alapja az egységár (pl. értékelt projektjavaslatok száma, teljesített kifizetések száma stb.). (A közreműködő szervezetek finanszírozási módját részletesen a végrehajtási fejezet taglalja.) 2. Az operatív program lebonyolításával kapcsolatos specifikus feladatok ellátása A fenti, KSZ-ek által ellátott feladatokon túl, a technikai segítségnyújtási prioritási tengely keretében szükséges támogatni a következő, az operatív program megvalósításához kapcsolódó tevékenységeket:

62/95


•

az OP monitoring bizottságának működtetése, beleértve annak titkársági feladatainak ellátását;

•

éves megvalósítási jelentések, OP végrehajtását érintő tanulmányok, elemzések készítése;

•

az ÚMFT-szintű értékelési tervben nem szereplő, valamint a monitoring bizottságok kezdeményezésére indított értékelések;

•

projektjavaslatok értékeléséhez külső szakértők megbízása.

Tekintettel az operatív program két célkitűzést magában foglaló speciális (multiobjective) jellegére és az ebből adódó jogszabályi kötelezettségekre37, a különböző célkitűzések alá eső régiókat támogató tevékenységek különálló technikai segítségnyújtási prioritások keretében kerülhetnek csak megvalósításra. Jelen prioritás a konvergencia célkitűzés alá tartozó hat régiót fedi le. A technikai segítségnyújtási források a két prioritás között allokáció-arányosan kerültek felosztásra, vagyis az arányok megegyeznek a konvergencia, illetve a regionális versenyképesség allokációk OP-n belüli arányával. Ennek megfelelően az operatív program technikai segítségnyújtási prioritásainak aránya az OP TA keretén belül a következő: − konvergencia régiókra vonatkozó technikai segítségnyújtási prioritás: 70,21% − regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés alá eső régióra vonatkozó technikai segítségnyújtási prioritás: 29,79%.

5.

PRIORITÁSI RÉGIÓBAN

TENGELY:

TECHNIKAI

SEGÍTSÉGNYÚJTÁS

A

KÖZÉP-MAGYARORSZÁGI

Cél: az operatív program műveleteinek eredményes és hatékony megvalósítása a regionális versenyképességi és foglalkoztatási célkitűzés által érintett régióban Indikátor: •

támogatott projektek megvalósulásának aránya [az eldöntött (pozitív támogatási döntés) fejlesztések és a ténylegesen (lezárt projektekben) megvalósított fejlesztések aránya]

Tekintettel az operatív program két célkitűzést magában foglaló speciális (multiobjective) jellegére és az ebből adódó jogszabályi kötelezettségekre38, a különböző célkitűzések alá eső régiókat támogató tevékenységek különálló technikai segítségnyújtási prioritási tengelyek keretében kerülhetnek csak megvalósításra. Jelen prioritás a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés alá tartozó Közép-magyarországi régiót fedi le. Jelen prioritási tengely célkitűzései és tevékenységei megegyeznek a 4. számú prioritási tengelynél leírtakkal.

37 38

Európai Tanács 1083/2006/EK Rendelet 54. cikk (3) bekezdés a) pontja értelmében. Európai Tanács 1083/2006/EK Rendelet 54. cikk (3) bekezdés a) pontja értelmében.

63/95


PÉNZÜGYI TÁBLA Prioritási tengelyek szerinti bontás39 Államreform operatív program (CCI-szám: 2007HU05UPO002), adatok euróban, folyó áron Prioritási tengely

Közösségi finanszírozás (a)

Hazai finanszírozás (b)(=(c)+(d))

Hazai indikatív felosztása Állami (c)

Magán (d)

Összes finanszírozás (e)=(a)+(b)

Társfinanszírozás aránya (f)=(a)/(e)

Tájékoztató adatok Egyéb pénzügyi EIB hitelek eszközök

Konvergencia célkitűzés Folyamatok megújítása és szervezetfejlesztés Az emberi erőforrás minőségének javítása Technikai segítségnyújtás Összesen

79 620 294

14 050 640

14 050 640

0

93 670 934

85,0%

n.a.

n.a.

21 088 401

3 721 483

3 721 483

0

24 809 884

85,0%

n.a.

n.a.

2 191 780 102 900 475

386 785 18 158 908

386 785 18 158 908

0 0

2 578 565 121 059 383

85,0% 85,0%

n.a. n.a.

n.a. n.a.

42 739 860

7 542 328

7 542 328

0

50 282 188

85,0%

n.a.

n.a.

930 172 43 670 032 146 570 507

164 148 7 706 476 25 865 384

164 148 7 706 476 25 865 384

0 0 0

1 094 320 51 376 508 172 435 891

85,0% 85,0% 85,0%

n.a. n.a. n.a.

n.a. n.a. n.a.

Regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés Közép-magyarországi régióban megvalósuló fejlesztések Technikai segítségnyújtás Összesen OP mindösszesen

A 1083/2006/EK rendelet 53. cikk (1) bekezdése b) pontja alapján az ESZA hozzájárulás a közkiadások módszere alapján került meghatározásra.

39

A 2. számú melléklet tartalmazza a tervezett beavatkozások kategorizálását.

64/95


Évek szerinti bontás Adatok euróban, folyó áron

Összesen

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

Év Átmeneti támogatás nélküli régióban Átmenetileg támogatott régióban Összesen Átmeneti támogatás nélküli régióban Átmenetileg támogatott régióban Összesen Átmeneti támogatás nélküli régióban Átmenetileg támogatott régióban Összesen Átmeneti támogatás nélküli régióban Átmenetileg támogatott régióban Összesen Átmeneti támogatás nélküli régióban Átmenetileg támogatott régióban Összesen Átmeneti támogatás nélküli régióban Átmenetileg támogatott régióban Összesen Átmeneti támogatás nélküli régióban Átmenetileg támogatott régióban Összesen Átmeneti támogatás nélküli régióban Átmenetileg támogatott régióban

Mindösszesen

Strukturális Alapok (ESZA) (1) 14 308 183 14 740 860 29 049 043 13 888 526 11 593 874 25 482 400 13 233 711 8 315 113 21 548 824 13 710 777 4 900 563 18 611 340 15 565 640 1 346 106 16 911 746 15 650 638 1 373 028 17 023 666 16 543 000 1 400 488 17 943 488

Kohéziós Alap (2)

Európai Unió összesen (3)=(1)+(2) 14 308 183 14 740 860 29 049 043 13 888 526 11 593 874 25 482 400 13 233 711 8 315 113 21 548 824 13 710 777 4 900 563 18 611 340 15 565 640 1 346 106 16 911 746 15 650 638 1 373 028 17 023 666 16 543 000 1 400 488 17 943 488

102 900 475

102 900 475

43 670 032 146 570 507

43 670 032 146 570 507

65/95


AZ EURÓPAI MEZŐGAZDASÁGI ÉS VIDÉKFEJLESZTÉSI ALAP ÉS AZ EURÓPAI HALÁSZATI ALAP ÁLTAL FINANSZÍROZOTT INTÉZKEDÉSEKKEL VALÓ ÖSSZEFÜGGÉS Az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap által finanszírozott Új Magyarország Vidékfejlesztési Terv beavatkozásainak a többsége − jellegénél fogva − nem kapcsolódik jelen operatív program céljaihoz. Ugyanakkor a vidéki közösségek közszolgáltatásokhoz való hozzáférési lehetősége (EMVA 3. intézkedéscsoport: az életminőség javítása a vidéki területeken és a diverzifikáció ösztönzése) beavatkozás terén lehetőség adódik a két program közötti szinergia kiaknázására. Az ÚMVP 5.3.3.2.1. számú, a vidéki gazdaság és lakosság számára nyújtott alapszolgáltatások elnevezésű intézkedése a vidéki térségek településein alapszolgáltatások felállításához nyújt támogatást, beleértve kulturális és szabadidős tevékenységekkel kapcsolatos szolgáltatásokat. (Az ÚMVP III. tengelye alatti életminőség javítását célzó intézkedések esetében a földrajzi fókusz az a településlista, amely az 5000 főnél kevesebb lakosú vagy 100 fő/km²-nél kisebb népsűrűségű településeket és az egyébként nem támogatható települések külterületeit tartalmazza, kizárva Budapest agglomerációját és a kistérségi központokat.) Ez az intézkedés jól kiegészíti az Elektronikus közigazgatás operatív programban szereplő közigazgatási szolgáltató központok kialakítását, amihez jelen operatív program az alapul szolgáló ügyintézési eljárások átalakításával, leegyszerűsítésével és összehangolásával, továbbá a kialakítandó központok munkatársainak a célzott továbbképzésével járul hozzá. Az eddigi ügyfél elégedettségi felmérések azt mutatják, hogy a vidéken élő állampolgárok számára nem okoz gondot az alapvető közigazgatási szolgáltatásokhoz való fizikai hozzáférés, így nincs társadalmi igény arra, hogy a közigazgatási szolgáltató központok a városoknál kisebb településeken is megjelenjenek. Ehhez igazodóan a közigazgatási szolgáltató központok a városi rangú településeken kerülnek majd kialakításra, míg az állampolgárok helyi igényeinek a kielégítéséhez jobban igazodó közösségi és szolgáltató terek az 5.000 lélekszám alatti, nem városi rangú településeken jönnek majd létre. A kapcsolódó EMVA intézkedés az érintett fizikai terek kialakítására összpontosul majd, s ezáltal közvetve elősegíti a vidéki alapszolgáltatások jobb elérhetőségét. Tekintettel a fent bemutatott lehatárolásra, a jelen program közreműködésével, de nagyobbrészt az Elektronikus közigazgatás operatív program keretében megvalósuló közigazgatási szolgáltató központok nem fognak átfedni az EMVA érintett beavatkozásával. Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Terv keretében felállítani tervezett Nemzeti Vidéki Hálózat jó gyakorlatok terjesztésével, tapasztalatok és know-how cseréjével, területi együttműködések ösztönzésével és a helyi akciócsoportok képzéseinek szervezésével fog foglalkozni.

66/95


AZ OPERATÍV PROGRAM VÉGREHAJTÓ RENDELKEZÉSEI Az Államreform operatív program végrehajtásának egyfajta mintát kell adnia a közigazgatás számára arról, hogy mi jellemzi az eredményes és hatékony működést. A végrehajtási rendszer kialakításával kapcsolatos alapvető szempont a 2004-2006-os időszak tapasztalatainak összegzése, egy koordinált és hatékony rendszer kialakítása, a feladat- és felelősségi körök világos elválasztása, az egyes folyamatokban meglévő átfedések megszűntetése, az eljárások átláthatóvá tétele és egyszerűsítése, valamint egy ügyfélbarát rendszer kialakítása.. Ezen alapvető szempontokat a folyamat minden szereplőjének, a végrehajtási rendszer minden szintjének folyamatosan figyelembe kell vennie. A következő nemzeti jogszabályok szabályozzák a végrehajtást: -

a 2007-2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának szabályairól és felelős intézményeiről szóló 255/2006 (XII.8.) Korm. rendelet;

-

a 2007-2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának általános szabályairól szóló 16/2006. (XII.28.) MeHVM-PM együttes rendelet;

-

a 2007-2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási és ellenőrzési rendszerek kialakításáról szóló 281/2006. (XII.23.) Korm. rendelet.

MENEDZSMENT Stratégia és koordináció A tervezés és végrehajtás során a koordináció alábbi szempontjait folyamatosan biztosítani kell:

a nemzeti, illetve EU forrásból finanszírozott fejlesztések összhangját;

az EU különböző fejlesztési alapjai – EMVA, EHA, Strukturális Alapok, Kohéziós Alap – által nyújtott támogatások koordinált tervezését és felhasználását;

az ÚMFT-n belül az egyes operatív programok közötti szinergiák kihasználását, a célkonfliktusok, párhuzamosságok kiküszöbölését;

az ágazati jellegű operatív programokban a regionális szempontok figyelembe vételét, a regionális fejlesztési tanácsok folyamatos bevonását;

a regionális operatív programokon belül az ágazati politikai keretek érvényesülését, a szakminisztériumok részvételét a fejlesztéspolitika alakításában;

az egyes operatív programok határain túlterjedő zászlóshajó programok, ezen belül a több régióra kiterjedő területi fejlesztési programok kialakítását és megvalósítását;

a horizontális célok – a 1083/2006/EK rendelet 16. cikkben foglaltaknak megfelelően a férfiak és nők közötti egyenlőség érvényesülésének elősegítése, a nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy meggyőződésen, fogyatékosságon, koron vagy szexuális irányultságon alapuló bármilyen megkülönböztetés tilalma, a fogyatékossággal élő személyek 67/95


hozzáférésének biztosítása, valamint a 17. cikk rendelkezéseinek megfelelő fenntarthatóság – érvényesülésének előmozdítását és betartását. A koordináció intézményi garanciái egyaránt átfogják a tervezés, a végrehajtás, a monitoring, az értékelés és a visszacsatolás fázisait. Az intézmények hatékony együttműködése érdekében a koordináció folyamatait jogszabályok rögzítik. Intézményi keretek A stratégiai tervezés átfogó koherenciáját a Kormány biztosítja. Ennek érdekében a Kormány jóváhagyja

a Nemzeti Stratégiai Referenciakeretet (a továbbiakban: Új Magyarország Fejlesztési Terv, ÚMFT) és az operatív programokat az Európai Bizottság számára történő benyújtásukat megelőzően;

az operatív programokban megvalósítandó támogatási konstrukciókat részletesen kibontó akcióterveket – azok megvalósításának bemutatását, tervezett ütemezését, indikatív forrásmegosztását, célrendszerét és célcsoportjait, valamint a pályázat nélkül megvalósítandó projektek, és a nagyprojektek listáját;

az operatív programok módosítási javaslatait a monitoring bizottságok által történő elfogadást megelőzően.

A Kormány rendszeresen értékeli az ÚMFT és az operatív programok megvalósításának előrehaladását. A stratégiai tervezés koordinációjának elősegítésre a Kormány felállította a Fejlesztéspolitikai Irányító Testületet (FIT), amely összehangolja az ÚMFT, a Nemzeti Lisszaboni Akcióprogram, a Fenntartható Fejlődés Nemzeti Stratégia és az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program stratégiai tervezésével kapcsolatos feladatokat. A FIT feladata a Kormány elé kerülő javaslatok és jelentések – így az operatív programoknak, akcióterveknek, pályázati kiírások tartalmának – előzetes megtárgyalása és a Kormány számára történő javaslattétel. (Ezen feladatai ellátása során nem korlátozza a monitoring bizottságok feladat- és hatáskörét.) Felállításra került továbbá egy magas szintű kormánytanácsadói szerv, a Nemzeti Fejlesztési Tanács (NFT), melynek tagjai:

a miniszterelnök;

a Regionális Fejlesztési Tanácsok képviselői;

a Gazdasági és Szociális Tanács képviselői;

neves szakértők;

a FIT meghívott tagjai.

Az NFT értékeli a fejlesztéspolitikai célok megvalósulását, nyomon követi az ÚMFT-ben rögzített célok teljesülését, és az EU fejlesztési irányelvek érvényesülését és összhangját, és ennek alapján javaslatokat fogalmazhat meg a Kormány számára. (Ezen feladatai gyakorlása során nem korlátozza a Monitoring Bizottságok feladat- és hatáskörét.) Az ÚMFT tervezésének és végrehajtásának koordinációjával megbízott kormányzati ügynökség a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ). Az NFÜ felel: az ÚMFT tervezésének, összehangolásáért,

programozásának,

értékelésének

és

végrehajtásának

az operatív programok tervezésének, programozásának és megvalósításának koordinációjáért

68/95


a 1083/2006/EK tanácsi rendelet 27. cikk 4. bekezdés g) pontjában foglaltaknak megfelelően az operatív programok, illetve – az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program irányító hatóságával együttműködésben – az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap (EMVA), valamint az Európai Halászati Alap (EHA) támogatásainak összehangolásáért; továbbá mindezen támogatásoknak az Európai Beruházási Banktól, az Európai Beruházási Alapból és egyéb forrásokból származó támogatásokkal való összehangolásáért; az ÚMFT-t és a több operatív programot érintő kérdések tekintetében az Európai Bizottsággal való kapcsolattartásért; az ÚMFT és az OP-k általános eljárásrendjének szabályozásáért, beleértve az egységes működési kézikönyv kidolgozását; az egységes monitoring és informatikai rendszer kifejlesztéséért, működtetéséért, folyamatos továbbfejlesztéséért; a közösségi politikák és horizontális szempontok, így a fenntarthatóság, a nők és férfiak esélyegyenlősége és a megkülönböztetés tilalma, a partnerség, a közbeszerzések, illetve – a Pénzügyminisztérium Támogatásokat Vizsgáló Irodájával (PM TVI-vel) együttműködve – az állami támogatási szabályok érvényesítéséért. Ennek keretében az ezekkel kapcsolatos dokumentumok, útmutatók elkészítéséért, ezen elvek pályázati kiírásokban történő megjelenéséért, valamint nyomon követéséért; az ÚMFT megvalósítására vonatkozó egységes kommunikációs stratégia kidolgozásáért, továbbá és az ÚMFT egészére vonatkozó tájékoztatással és nyilvánossággal kapcsolatos kötelezettségek teljesítéséért; az intézményrendszer szervezetfejlesztéséért (pl. képzések biztosításáért, tananyagok fejlesztéséért, jó gyakorlatok terjesztéséért, ösztönzéséért, jogszabályi koordináció biztosításáért); az ÚMFT végrehajtásának vonatkozásában egységes pályázati ügyfélszolgálat kialakításáért és működtetéséért. Koordinációs eljárások Az egyes operatív programok tartalmi összehangolása, az átfedések elkerülése érdekében a tervezés során az elhatárolás biztosítása érdekében az egyes operatív programokban részletes lehatárolási (demarkációs) elvek kerülnek meghatározásra. A végrehajtás során a tartalmi koordinációt az – egyes operatív programok tervezési-végrehajtási részleteit tartalmazó, kétéves kitekintéssel készülő – egy OP-ra vagy annak prioritási tengelyére vonatkozó akciótervek biztosítják. Az akcióterv-dokumentumban be kell mutatni a megvalósulást szolgáló támogatási konstrukciókat, ezek ütemezését és indikatív forrásfelosztását. Ezen felül, részletesen be kell mutatni a tervezett támogatások indokoltságát és célját, beleértve: a közösségi politikákhoz (ideértve a Közösségi stratégiai iránymutatásokat és a Lisszaboni Akciótervet), valamint az ágazati és regionális stratégiákhoz és programokhoz való kapcsolódást (ideértve a zászlóshajó programokat is); a nemzeti finanszírozásból megvalósuló fejlesztésekkel való összhangot. Az akcióterveket az irányító hatóság vezetésével, az érintett tárcák, illetve régiók és a közreműködő szervezetek szakembereiből álló tárcaközi munkacsoport (Operatív Program Tervezési Koordinációs Bizottság, OPTKB) készíti elő, amelyben valamennyi tárca és régió képviselteti magát.

69/95


Az Európai Regionális Fejlesztési Alapból finanszírozott társ-programmal (EKOP) való koordinációt biztosítja, hogy a két operatív programot ugyanaz az irányító hatóság menedzseli és ugyanaz a közreműködő szervezete. A vidékfejlesztéssel és halászattal való komplementaritás megteremtése és biztosítása, valamint a kettős finanszírozás kizárásának megteremtése érdekében az OPTKB-kben tagként, illetve a monitoring bizottságokban tanácsadói minőségben jelen vannak az EMVA és EHA végrehajtásával foglalkozó szervezetek képviselői. Az ÚMFT, valamint az EMVA-EHA kistérségi tanácsadói hálózatai szoros együttműködésben dolgoznak egymással. A három hálózat (Önkormányzati és Térségi Koordinátor Hálózat, ÚMFT Tanácsadó Hálózat, és a Vidékfejlesztési Tanácsadó Hálózat, továbbiakban: kistérségi hálózatok) közös feladata a – közösségi és nemzeti költségvetési – fejlesztési források hatékony felhasználásának támogatása. A fenti célhoz a hálózatok a kistérségi fejlesztési stratégiaalkotás, programozás, projekt-előkészítés, valamint az egyes projektek gazdáinak támogatása útján járulnak hozzá. A kistérségi hálózatok összehangolt stratégia alapján dolgoznak, munkatársaik egymással együttműködnek. Ennek érdekében országos, regionális és kistérségi szinten is évente - féléves felülvizsgálattal – közös munkatervet készítenek, feladataik ellátásáról közös beszámolót készítenek. A partnerség alapelvének kiterjesztéseként, valamint a programok és beavatkozások közötti koordináció érvényesülésének erősítése érdekében az NFÜ – az ÚMFT-n és az OP-kon túlmenően – lehetővé teszi a társadalmi partnerek és civil szervezetek véleményének kifejtését az egyes akciótervek és pályázati kiírások társadalmi egyeztetése során is. Az írásos, vagy ilyen célú konzultáció során tett javaslatok a műveletek véglegesítésekor figyelembe vételre kerülnek. A koordináció érvényesülését teszi lehetővé az egyes programozási végrehajtási dokumentumok társadalmi egyeztetése is, valamint az, hogy a projektszelekció során a bíráló bizottságba tagot delegálhat az érintett szakminiszter, ill. – a ROP-ok esetében – az érintett Regionális Fejlesztési Tanács. A monitoring bizottságok tagjaként a régiók részt vesznek a projektszelekciós kritériumok kialakításáról szóló döntés meghozatalában is. A Regionális versenyképességi források speciális menedzsment és koordinációs aspektusai A végrehajtási stratégia kidolgozása során az Irányító Hatóság fokozott figyelmet fordít a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés forrásainak fokozatosan csökkenő kötelezettségvállalási profiljára, valamint annak a konvergencia allokáció profiljától való eltéréseire, illetve biztosítja az Európai Unió Tanácsa 1083/2006/EK rendeletének 22. cikkében foglaltak (a források közti átcsoportosítás tilalma) betartását. Irányító Hatóság (IH) 2006. júliusától valamennyi OP irányító hatósága a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség önálló szervezeti egységeként működik. A végrehajtás irányításának koncentrációja elősegíti az OP-k végrehajtása közötti koordináció hatékonyságának növelését, a tapasztalatcserét (amely az eljárásrendek egységesítése miatt még inkább felértékelődik), az átláthatóságot, az elszámoltathatóságot, valamint a feladatszervezés racionalizálását

70/95


Az irányító hatóság helye A 1083/2006/EK rendelet 59. cikk (1) a) pontjának megfelelően az Államreform operatív program irányító hatósági feladatait a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Közigazgatási Reform Programok Irányító Hatóság főosztálya látja el. Feladatköre és felelőssége A 1083/2006/EK rendelet 60. cikkében foglaltaknak megfelelően az irányító hatóság felelős az operatív programnak a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével összhangban történő irányításáért és végrehajtásáért, és különösen a következőkért:

Koordinálja a felelősségi körébe utalt operatív programok és kapcsolódó dokumentumok tervezését. Ennek keretében létrehozza és az érintett tárcák/régiók és szakértők részvételével működteti a Tervezési Operatív Bizottság albizottságaként az Operatív Program Tervezési Koordinációs Bizottságát.

Biztosítja, hogy a finanszírozásra kiválasztott műveletek összhangban álljanak az operatív programra alkalmazandó feltételekkel, valamint, hogy végrehajtásuk teljes időtartama alatt megfeleljenek a vonatkozó közösségi és nemzeti szabályoknak.

Biztosítja az operatív program minden egyes műveletének számviteli nyilvántartását számítógépes formában nyilvántartó és tároló rendszer naprakész adatokkal való feltöltését, valamint azt, hogy a pénzügyi ellenőrzéshez, monitoringhoz, ellenőrzéshez és értékeléshez szükséges végrehajtási adatok gyűjtése megtörténjen.

Biztosítja, hogy a kedvezményezettek és a műveletek végrehajtásába bevont egyéb szervezetek – a nemzeti számviteli szabályok sérelme nélkül – vagy külön számviteli rendszert, vagy a művelettel kapcsolatos valamennyi ügylet számára megfelelő számviteli kódot alkalmazzanak.

Jóváhagyja a pályázati kiírásokat és a támogatási szerződésmintákat; jóváhagyja a projektjavaslatokról szóló döntéseket.

Befogadja és ellenőrzi a KSZ által készített forráslehívásokat, ellenjegyzi és az igazoló hatóságnak továbbítja a KSZ által készített hitelesítési jelentéseket.

Biztosítja, hogy az operatív programok értékelései a vonatkozó közösségi rendelkezésekkel összhangban történjenek. Az IH – együttműködésben a Monitoring Bizottsággal – vezető szerepet tölt be az értékelési prioritások és tevékenységek meghatározása során (lásd még az értékelésre vonatkozó alfejezetet).

Elkészíti, és folyamatosan aktualizálja az operatív program ellenőrzési nyomvonalát. Eljárásokat dolgoz ki annak érdekében, hogy a megfelelő ellenőrzési nyomvonal biztosításához előírt valamennyi költség- és ellenőrzési dokumentumot a vonatkozó rendelkezéseknek megfelelően megőrizzék.

Biztosítja, hogy az Igazoló Hatóság a költségekkel kapcsolatban igazolás céljából folytatott eljárásokról és vizsgálatokról valamennyi szükséges információt megkapja.

Működteti az operatív program monitoring bizottságát és biztosítja az ehhez szükséges dokumentumokat annak érdekében, hogy a monitoring bizottság az operatív program végrehajtásának minőségét – figyelemmel annak konkrét céljaira – felügyelhesse.

Felel az éves és záró végrehajtási jelentések elkészítéséért, valamint – a monitoring bizottság általi jóváhagyásukat követően – a Bizottsághoz történő benyújtásukért.

A Bizottság részére átadja a nagyprojektek értékeléséhez szükséges információkat.

Kidolgozza az operatív program módosítására vonatkozó javaslatokat. 71/95


Biztosítja az OP végrehajtását a Monitoring Bizottság döntésének megfelelő kiválasztási kritériumoknak megfelelően, az akciótervek végrehajtását, valamint a műveletek szabályosságát és megvalósíthatóságát.

Felügyeli a felelősségi körébe utalt programok végrehajtását.

Az operatív program(ok)kal kapcsolatos ügyek tekintetében az Európai Bizottság illetékes főigazgatóságával/-aival kapcsolatot tart.

Részt vesz vagy – amennyiben a feladat delegálásra kerül – felügyeli az ÚMFT egészére, illetve a felelősségi körébe utalt operatív programra vonatkozó tájékoztatással és nyilvánossággal kapcsolatos feladatok ellátásában és ügyel az ezzel kapcsolatos követelmények betartására.

Ellenjegyzi a végrehajtásra vonatkozó többéves programozási dokumentumokat.

Gondoskodik az operatív program technikai segítségnyújtási keretének kezeléséről.

Kezeli a rendszerszintű szabálytalanságokat, megteszi a szükséges korrekciós intézkedéseket.

Az illetékes miniszter és regionális fejlesztési tanács véleményének kikérésével és bemutatásával, javaslatot tesz a kormány számára a kiemelt projektek azonosítására.

Az OP IH feladatainak ellátásában – jellemző módon a horizontális, több OP-t érintő feladatok (pl. pénzügy, kommunikáció) tekintetében – részt vesznek az NFÜ további szervezeti egységei is. A végrehajtás egyes delegált adminisztratív, pénzügyi és technikai feladatait végző közreműködő szervezetek (továbbiakban: KSZ) tekintetében az IH

szakmai felügyeletet gyakorol a KSZ OP végrehajtásával kapcsolatos tevékenységei vonatkozásában;

jóváhagyja a KSZ OP-források felhasználásával kapcsolatos belső eljárásrendjét;

az operatív program megvalósításának részleteit szabályozó utasításokat dolgoz ki és adja ki a KSZ részére;

rendszeresen ellenőrzi és értékeli a KSZ tevékenységét.

A közreműködő szervezetek a rájuk delegált feladatokat feladat-ellátási szerződés alapján látják el, mely szerződés biztosítja, hogy a KSZ szolgáltatásaiért cserébe teljesítményalapú finanszírozásban részesüljön. Közreműködő szervezet A közreműködő szervezet feladatai A KSZ egy vagy több prioritás tekintetében különösen az alábbi feladatokat látja el:

Részt vesz a feladatkörébe tartozó akcióterv kidolgozásában.

Az Irányító Hatóság által meghatározott követelményeknek megfelelően éves munkatervet készít, amely tartalmazza a pályázatok meghirdetésének és beadási határidejének tervezett dátumait, a kötelezettségvállalásra, támogatási szerződések megkötésére és kifizetésre vonatkozó éves irányszámokat.

Közreműködik a pályázati kiírások és támogatási szerződések mintáinak elkészítésében az IH-val és a szakminisztériumokkal együttműködésben.

72/95


Befogadja és értékeli a projekt javaslatokat, az irányító hatósággal történt megállapodásnak megfelelően szükség szerint bíráló bizottságokat állít fel és működtet, amennyiben ezt az Irányító Hatóság a közreműködő szervezetre delegálta.

Vizsgálja a társfinanszírozott termékek és szolgáltatások teljesítését, valamint ellenőrzi, hogy a műveleteknek a kedvezményezettek által bejelentett költségei valóban felmerültek, és a közösségi és nemzeti szabályokkal összhangban állnak.

Megköti és módosítja a támogatási szerződéseket.

Nyomon követi a projektek megvalósítását, elvégzi a támogatások kifizetését és a projektek zárásával kapcsolatos feladatokat, lebonyolítja az ellenőrzéseket, feltárja és jelenti a szabálytalanságokat (ennek kapcsán szabálytalanságkezelési rendszert alakít ki és működtet).

Folyamatosan rögzíti az adatokat az egységes monitoring informatikai rendszerben, valamint biztosítja az adatbázis naprakészségét és megbízhatóságát.

Az operatív program és annak részleteit tartalmazó akcióterv és az éves munkaterv megvalósításában történt előrehaladásról negyedévente beszámolókat készít, amely tartalmazza a szükséges intézkedésekre vonatkozó javaslatokat is.

Elkészíti és folyamatosan aktualizálja az ellenőrzési nyomvonalat.

Ellátja a tájékoztatással és nyilvánossággal kapcsolatos feladatokat, az NFÜ által elfogadott éves kommunikációs terv alapján.

KSZ-ek minősítése, kiválasztása és finanszírozása Az operatív program végrehajtásában közreműködő szervezetek az intézményes-szakmai felkészültségüket előre rögzítő, objektív szempontrendszer alapján a közreműködő szervezet intézményi kapacitását és szakmai kompetenciáját mérő minősítési rendszer keretében kerültek kiválasztásra. A feladat tényleges delegálásának előfeltétele volt, hogy a leendő közreműködő szervezet a minősítés során a feladat elvégzéséhez szükséges szervezeti feltételek, technikai és emberi erőforrások, és szakmai kompetenciák meglétéről bizonyítottan számot adjon. (A kiválasztási folyamatról bővebben ld. az adminisztratív kapacitásról szóló alfejezetet.) A végrehajtás hatékonyságának biztosítása érdekében, a közreműködő szervezetek teljesítménye rendszeresen értékelésre kerül. Az operatív programok közreműködő szervezetei a fenti pontban említett minősítési eljárás eredményének függvényében, a 2007-2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának szabályairól és felelős intézményeiről szóló 255/2006 (XII. 8.) Korm. rendelet 10.§-ának rendelkezései értelmében együttes miniszteri rendeletben kerültek kijelölésre. Ezt követően a KSZ-ek konkrét feladat-, felelősség- és hatásköreinek, valamint finanszírozásuk módjának és feltételeinek rögzítése többoldalú feladat-ellátási szerződés keretében került meghatározásra, melyet az NFÜ, a KSZ és – amennyiben releváns volt – a KSZ tulajdonosi jogainak gyakorlója írt alá. A program hatékony végrehajtása érdekében egyes támogatási konstrukciók esetében egyedi döntés alapján közvetítőként gazdasági társaságok, kereskedelmi bankok, civil szervezetek is bevonhatók (pl. indirekt támogatások vagy tőkealapok lebonyolítóiként). A KSZ-ek fenti feladatainak finanszírozása a feladat-ellátási szerződések keretében az OP technikai segítségnyújtás prioritásának terhére történik. A KSZ-ek a felmerült működési költségeik kapcsán, valamint az általuk igazolt költségek helytállóságának és szabályszerűségének,

73/95


valamint a megbízható pénzügyi gazdálkodás biztosítása érdekében a szerződések többek között a következő kötelezettségeket írják elő:

a KSZ a közreműködői feladatok ellátásával kapcsolatos bevételeit és költségeit nyilvántartásában és analitikusan teljes körűen elkülöníteni köteles. Amennyiben az egységárak nem versenyeztetés eredményeként kerülnek kialakításra, a KSZ-feladatok ellátásával kapcsolatos bevételek profit elérésére és/vagy a szervezet egyéb tevékenységeiből eredő veszteségek finanszírozására nem fordíthatóak;

az IH a KSZ-nél a végrehajtásra vonatkozó ellenőrzéseket végez, mely kiterjed a KSZ közreműködői feladatokkal kapcsolatos ráfordításainak, költségeinek és kiadásainak elkülönített nyilvántartására, eredményességére, szabályosságára és valódiságára is.

Az IH szabálytalanság felmerülése esetén felfüggesztheti a KSZ által elkövetett szabálytalansággal érintett, indokolt esetben az összes jelen megállapodással kapcsolatos tevékenységet. Az Államreform operatív program közreműködő szervezete A minősítési eljárás alapján az OP végrehajtásában közreműködő szervezetként az alábbi szervezet került kijelölésre: VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Kht. A VÁTI minősítési eljáráson esett át, mely vizsgálat megfelelőnek tartotta az ÁROP és az EKOP tekintetében a közreműködő szervezeti feladatok ellátására. Más potenciális közreműködő szervezettel összehasonlítva a Váti Kht. erőssége a stratégiai szemlélet szervezeten belüli megléte, a működési költségek elkülönített kimutatása, a széleskörű szakmai és eljárásrendi tapasztalatok az uniós támogatások felhasználása terén, valamint a kompetenciák rendelkezésre állása. A Váti Kht. az előző programozási időszakban közreműködő szervezeti feladatokat látott el a Regionális operatív program terén. E mellett más potenciális szervezethez képest a legtöbb tapasztalattal rendelkezik a közigazgatás működése terén a regionális tervezési tevékenységei okán. Mindezek alapján került kiválasztásra az EKOP és az ÁROP esetében közreműködő szervezetként. Fontos szempont, hogy az egymással tartalmilag szoros kapcsolatban álló EKOP és ÁROP közreműködő szervezete ugyanaz. A közreműködő szervezet a 255/2006 (XII.8.) Korm. rendelet 10. §-ában foglalt feltételek mellett lecserélhető. Annak érdekében, hogy a 2004-2006-os időszakban tapasztalt duplikációk és hatásköri átfedések kiküszöbölhetőek legyenek, főszabályként egy KSZ önállóan felel egy vagy több prioritási tengely (vagy minimum támogatási konstrukció) lebonyolításáért. A KSZ-ek közötti feladatmegosztás tematikus és nem horizontális, mint az előző időszakban volt. A pályázó vagy kedvezményezett csak egy szervezettel (KSZ) áll kapcsolatban, amely felel a támogatási konstrukció lebonyolításának egészéért. Az OP lebonyolítása során használt eljárások A végrehajtás hatékonyságának és eredményességének növelése, valamint átláthatóságának további elősegítése érdekében szükséges a végrehajtási folyamatok egységesítése és egyszerűsítése. A projekt kiválasztási szempontoknak általánosan biztosítaniuk kell, hogy olyan projektek kerüljenek kiválasztásra, amelyek

megvalósulása hozzájárul az ÚMFT és az operatív program, illetve az adott prioritás társadalmi-gazdasági céljaihoz;

74/95


egyértelmű, mérhető és elérhető célokkal rendelkeznek;

költség-hatékonyak;

pénzügyileg és szervezetileg fenntarthatók;

hozzájárulnak a fenntarthatóság, valamint a nők és férfiak esélyegyenlősége és a megkülönböztetés tilalmának érvényesítéséhez;

sikeres megvalósulásuk valamennyi feltétele biztosított.

A kiválasztási kritériumokat az operatív program monitoring bizottsága fogadja el. Az OP végrehajtás során az allokációs döntések meghozatala az alábbi eljárások mentén folyik:

Kiemelt projekt: A projekt kiválasztás olyan esete, amikor nincs szükség pályáztatásra. Ezen projektek is gondosan kiértékelésre kerülnek az értékelési eljárás során, először amikor előzetesen kiválasztásra kerülnek az akciótervben történő nevesítés előtt (az előzetes projektjavaslat alapján) és másodszor a jóváhagyási döntést megelőzően (részletes projektjavaslat alapján). A partnerségi elv mindkét fázisban érvényesül, hiszen az akciótervek társadalmi vitán vesznek részt és a civil szervezetek mindkét esetben helyet kapnak a bíráló bizottságokban. Elsősorban azon projektek tartoznak ebbe a kategóriába, amelyek megvalósítása a gazdaságra, a társadalomra, a térszerkezetére stb. jelentős hatást gyakorolnak. Kedvezményezettjeik többnyire – de nem kizárólagosan – állami vagy önkormányzati szervezetek. (pl. közcélú infrastruktúra projektek, kiemelt foglalkoztatási hatással járó befektetések állami támogatása).

Egyfordulós nyílt pályázat: Olyan támogatási konstrukciók esetében alkalmazott eljárás, ahol a pályázók száma, ill. összetétele (pl. magán szervezetek) indokolja a versenyeztetést.

Kétfordulós pályázat: Olyan esetekben alkalmazott pályázatos projekt-kiválasztási eljárástípus, ahol a célcsoport és a várható pályázatok száma limitált (tipikusan: közberuházások), és a finanszírozandó projektek összetettebbek. Az eljárás során először előzetes (kevésbé részletes) projekt-javaslatok kerülnek kiválasztásra. Az első körben sikeres projekt-javaslatok a KSZ-től segítséget kapnak részletes, támogatható projektté történő kidolgozásukhoz.

Közvetett támogatás: az eljárásnak két típusa lehet: o Indirekt támogatás: olyan, meghatározott értékhatár alatti pályázatok esetében használt eljárás, amelynek kapcsán a támogatások elosztását, a projektek szabályos és szerződésszerű végrehajtásának felügyeletét – az irányító hatósággal kötött támogatási szerződés alapján – szakmai lebonyolító szervezet – pl. civil szervezet – látja el. o Pénzügyi támogatási eszközök: olyan eljárás, amelyben a projektek kiválasztását, megvalósulásának nyomon követését, ellenőrzését, a támogatás kifizetését pénzügyi közvetítők (pl. bankok) végzik. (pl. hitel, tőke, garancia eszközök).

Az egyes támogatáscsoportok esetében alkalmazandó projekt-kiválasztási eljárásokat a részletes akciótervek tartalmazzák.

A végrehajtás adminisztratív kapacitása Az új időszakban a fejlesztési terv költségvetése – és ezen belül a felhasználandó EU-támogatás nagysága – igen jelentős mértékben megemelkedett. Magyarország elkötelezett az intézményrendszer olyan továbbfejlesztése mellett, amely révén az EU-támogatások hatékony,

75/95


eredményes és időben történő felhasználásához szükséges szervezeti kapacitás folyamatosan és teljes körűen rendelkezésre áll. Annak érdekében, hogy a feladatnak meg tudjon felelni, figyelembe véve a 2004-2006 közötti tapasztalatokat, Magyarország az intézményrendszer jelentős strukturális átalakítása mellett döntött. A szerkezeti átalakítás kiterjed a hatékonyabb feladat- és munkafolyamat-szervezésre, valamint ezzel összefüggésben – előzetes felméréseknek megfelelően – a rendelkezésre álló adminisztratív kapacitások bővítésére. Ennek érdekében:

Az összes irányító eredményeként:

hatóság

egyetlen

intézményben

került

összevonásra.

Ennek

o Egységessé vált a programok tervezésének és végrehajtásának teljes szabályrendszere. Ez növeli a rendszer átláthatóságát, megkönnyíti a „legjobb gyakorlatok” elterjesztését. o A minden IH esetében azonos tartalmú technikai háttérfunkciókat (pl. pénzügy, számvitel, kommunikáció, jogi feladatok) összevontan, az NFÜ horizontális szervezeti egységei látják el valamennyi IH számára. Így növelhető volt a feladatellátás hatékonysága.

A Kormány a tervezéshez és a végrehajtáshoz kötődő feladatokat egységes elvek alapján az IH-k és a KSZ-ek között újra osztotta. Az IH az OP végrehajtásával kapcsolatos stratégiai feladatokért felel, míg a KSZ nagyobb döntési jogosultságot és felelősséget kap a konkrét pályáztatást érintő ügyekben. Ennek eredményeként megszűnik a párhuzamos feladatellátás (duplikáció), csökken a hibák lehetősége, minden szereplő teljesítménye egyértelműen mérhetővé és számon kérhetővé válik.

Az NFÜ 2006. őszén a potenciális közreműködő szervezeteknél – a 2003-ban követett gyakorlathoz hasonlóan – független szervezeti audit, ún. minősítési eljárást folytatott le. A minősítés célja egyrészt az volt, hogy megállapítsa a szervezet alkalmasságát a KSZ feladatokra, másrészt, hogy felmérje az adott szervezetnél a feladat ellátása érdekében még továbbfejlesztendő területeket. A minősítés szempontjai különösen:

rendelkezik-e a szervezet megfelelő szakmai tapasztalattal és felkészült humán erőforrás kapacitással;

a szervezeti forma lehetővé teszi-e a munkatársak teljesítményének ösztönzését;

a szervezet működése kellőképpen szabályozott-e;

a szervezeti forma lehetővé teszi-e a 2007-13-as időszakban a KSZ-hez delegált feladatok önálló ellátását.

A minősítés eredményeként a szervezet fejlesztésére vonatkozóan konkrét intézkedési terv készült minden egyes KSZ számára, Ennek keretében a KSZ-ek pontosan megállapított határidőkkel kötelezettséget vállalnak a kapacitások ill. kompetenciák tekintetében szükséges intézkedések mielőbbi végrehajtására (amely adott esetben a megfelelő feladatellátáshoz szükséges adminisztratív kapacitások bővítését, vagy a személyi állomány képzését is jelenti). Az intézkedési tervek az NFÜ-KSZ feladatellátási szerződések részét képezik és ezek megvalósítását az IH folyamatosan nyomon követi. Ezáltal biztosított, hogy minden IH megfelelő létszámú és képzettségű humán kapacitással rendelkezzen.

Átfogó teljesítménymérési és ösztönzési rendszert került bevezetésre mind szervezeti, mind egyéni szinten. Így az intézményrendszer minden tagja érdekeltté válik a programok hatékony, tartalmi szempontból eredményes végrehajtásában.

76/95


Rugalmas, teljesítményarányos, hosszú távon kiszámítható intézmény-finanszírozási rendszer került bevezetésre a KSZ-ek esetében. Ahol lehetséges, a finanszírozás alapja az egységár (pl. értékelt projektjavaslatok száma, teljesített kifizetések száma stb.). Az NFÜ és a KSZ között kötött feladat-ellátási szerződés biztosítja a KSZ magas szintű, gyors projekt-kiválasztási és – menedzsment feladatok ellátásában való pénzügyi érdekeltségét. Egyben garantálja, hogy a közreműködő szervezetek a feladatellátáshoz szükséges létszámot és technikai feltételeket – saját hatáskörben – rugalmasan meg tudják teremteni: középtávú feladataiktól függően szabadon növelhetik vagy csökkenthetik kapacitásaikat. A KSZ-költségek pénzügyi fedezetét a 2004-06-os időszak részletes intézményi költségfelmérésének eredményei alapján kialakított OP TA-prioritások biztosítják.

A KSZ-szintű feladat- és kapacitásigény kielégítésére a szakmai segítségnyújtási források kb. 2/3-át különítettük el.

MONITORING ÉS ÉRTÉKELÉS Monitoring Monitoring Bizottság Az operatív program monitoring bizottság felelősségi körébe tartozó feladatokat – különös tekintettel a végrehajtás eredményességére és minőségére – illetve a bizottság összetételére vonatkozó szabályokat a 1083/2006/EK rendelet 65. cikke és a 255/2006-os Korm. rendelet 14.§-a tartalmazza:

az operatív program jóváhagyásától számított hat hónapon belül megvizsgálja és jóváhagyja a finanszírozott műveletek kiválasztási kritériumait, és jóváhagyja ezen kritériumoknak a programozási igények szerinti bármely felülvizsgálatát;

az Irányító Hatóság által benyújtott dokumentumok alapján rendszeres időközönként felülvizsgálja az operatív program konkrét céljainak megvalósítása felé tett előrelépést;

megvizsgálja a végrehajtás eredményeit, különösen az egyes prioritási tengelyek mentén kitűzött célok elérését, valamint az értékeléseket;

megvizsgálja és jóváhagyja az éves és záró végrehajtási jelentéseket, valamint az évente aktualizált értékelési tervet;

tájékoztatást kap az éves ellenőrzési jelentésről vagy a jelentésnek az operatív programra vonatkozó részéről, valamint a jelentés vizsgálatát követően vagy a jelentés említett részére vonatkozóan a Bizottság által tett esetleges észrevételekről;

az Irányító Hatóságnak javasolhatja az operatív program bármely olyan felülvizsgálatát vagy vizsgálatát, amely elősegíthetné az alapok célkitűzéseinek elérését, illetve a program irányításának javítását, a pénzügyi ellenőrzést is beleértve;

megvizsgálja és jóváhagyja az alapokból származó hozzájárulásról szóló bizottsági határozat tartalmának módosítását célzó javaslatokat.

A monitoring bizottság továbbá megtárgyalja az e fejezetben tárgyalt akcióterveket. A 1083/2006/EK tanácsi rendelet 63. cikk (1) bekezdésével összhangban egy monitoring bizottság több operatív program végrehajtását is felügyelheti.

77/95


Összetétele A monitoring bizottságok felállításáért az irányító hatóságok felelnek. A 1083/2006/EK rendelet 64. cikkében foglaltaknak megfelelően az operatív program Monitoring Bizottságának összetétele az alábbiak szerint alakul: A 1083/2006/EK rendelet 64. cikk (1) bekezdésének megfelelően a Monitoring Bizottság elnökét a tagállam jelöli ki, aki a Fejlesztéspolitikai Irányító Testület adott tématerületért felelős mindenkori tagja. A Monitoring Bizottság tagjai:

az Irányító Hatóság,

az OP végrehajtásában érintett szakminiszterek delegált képviselője,

az OP végrehajtásában érintett közreműködő szervezetek,

az államháztartásért felelős miniszter képviselője,

az érintett regionális fejlesztési tanácsok delegált képviselője,

az önkormányzati szövetségek közösen jelölt egy képviselője,

környezetvédelmi civil szervezetek által delegált legalább egy képviselő,

az Országos Érdekegyeztető Tanács munkavállalói és munkáltatói oldalának egy-egy képviselője,

a romákat, a fogyatékossággal élő embereket és a nők és férfiak esélyegyenlőségét képviselő civil szervezetek legalább egy-egy delegált képviselője,

az érintett szakmai és társadalmi szervezetek egy-egy delegált képviselője.

Tanácsadói minőségében részt vesz:

saját kezdeményezésére vagy a monitoring bizottság kérésére az Európai Bizottság egy képviselője;

az OP végrehajtásával érintett másik OP Irányító Hatóságának egy képviselője;

az Igazoló Hatóság és az Ellenőrzési Hatóság és a központi harmonizációs egység egy-egy képviselője;

azon operatív programok esetében, amelyekhez az EIB vagy az EIF hozzájárul, az EIB és az EIF egy-egy képviselője;

állandó meghívottként az EMVA és az EHA végrehajtásáért felelős szervezet egy képviselője.

Monitoring információs rendszer leírása – indikátorok és adatgyűjtés A pályázók és a támogatást igénybevevők által szolgáltatott adatok a monitoring információs rendszerbe, az Egységes Monitoring Információs Rendszer (EMIR) továbbfejlesztett változatába kerülnek. A rendszer adatokkal történő feltöltése a közreműködő szervezetek feladata, az NFÜ biztosítja a rendszer folyamatos működtetését és fejlesztését. A rendszer biztosítja az adatok gyűjtését, feldolgozását és továbbítását, valamint a végrehajtás támogatását, segíti az ÚMFT végrehajtásában résztvevő valamennyi szervezet napi munkáját csakúgy mint az Európai Bizottságét és más hazai intézményekét. A 2007-13-as programozási időszakban alapkövetelmény, hogy a pályázók és a támogatást igénybe vevők adatszolgáltatási kötelezettségeiknek minden támogatási forma esetében lehetőleg 78/95


elektronikusan tegyenek eleget. A rendszer ezen szempontok figyelembevételével került kialakításra. Az informatikai rendszer valós idejű adatokat szállít a megvalósítási rendszer minden egyes szintjéről, valamint elektronikus kommunikációs eszközként szolgál az Európai Bizottság és Magyarország között. A rendszer az átláthatóság biztosítása érdekében nyilvántartja -

az egyes prioritások esetében a 1083/2006/EK rendelet 34. cikk (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően alkalmazott – az ERFA és az ESzA támogatásterületei közötti – „átjárhatóság” teljesülését és az időszak során nyomon követi maximumainak teljesülését, beleértve az Európai Parlament és a Tanács 1081/2006/EK Rendelet 3. cikk, (7). bekezdésében, valamint a 1080/2006/EK rendelet 8. cikkében foglalt speciális eseteket is; és

-

a 1083/2006/EK Tanácsi rendelet II. melléklet 15. pontja szerint a Közép-magyarországi régióra jutó addicionális támogatások felhasználását.

Értékelés Értékelési terv Az OP-k értékelése ÚMFT szinten biztosított koordináció mentén, szisztematikus rendszerben, értékelési terv mentén történik. Az értékelési terv biztosítja az értékelések elvégzésére való felkészülést, a külső és belső értékelő kapacitásokkal való hatékony gazdálkodást, valamint az értékelések összehangolásában rejlő lehetőségek kihasználását. Az OP értékelési terve 3 éves kitekintésben készül, évente felülvizsgálatra, illetve kiegészítésre kerül a folyamatos értékelési rendszer jellegéből adódóan. Az OP értékelési tervét az OP IH – az értékelés ÚMFT szintű koordinációját biztosító szervezeti egységgel egyetértésben – terjeszti az OP Monitoring Bizottsága elé, amely azt évente jóváhagyja. (A Monitoring Bizottságnak szintén joga van értékelés lefolytatását kezdeményezni.) Az értékelési terv a végrehajtás 2015-ig terjedő időszakára vonatkozóan előre tervezett értékeléseket, illetve a folyamatos értékelés rendszerében évente kiválasztásra kerülő értékeléseket is tartalmaz. Az értékelési terv az alábbi értékeléseket tartalmazza:

az OP stratégia és végrehajtási rendszer félidei felülvizsgálata (2009-2010);

az OP utólagos értékelése (2015-2016);

az akciótervek éves operatív értékelése (2008, 2010, 2012, 2014);

az akciótervek utólagos értékelése (2009, 2011, 2013, 2015);

akciótervek és egyedi beavatkozások, nagyprojektek OP célok és horizontális célkitűzések érvényesüléséhez való hozzájárulásának előzetes értékelő vizsgálata (2006, 2008, 2010);

az operatív program horizontális céljai teljesülésének átfogó értékelése (pl. nők és férfiak esélyegyenlősége és megkülönböztetés tilalma, fenntarthatóság stb.) (2008, 2010, 2012).

Az értékelés kiterjed az operatív program klímaváltozással kapcsolatos hatásaira (lehetőség szerint számba véve a kapcsolódó természeti, társadalmi és gazdasági költségeket és hasznokat is), hogy megalapozza a hatékony fellépést a klímaváltozás elleni küzdelemben. Az értékelések tervezett felhasználására (közzététel, értékelési jelentések hozzáférhetősége, eredmények bemutatása és terjesztése, ajánlások nyomon követése) vonatkozó szabályokat az egységes működési kézikönyv tartalmazza. Ezen szabályok összhangban vannak az Európai 79/95


Bizottság folyamatos értékelésre vonatkozó munkadokumentumainak (Working Documents on ongoing evaluations) ajánlásaival. A folyamatos értékelés kiválasztási mechanizmusa Az előre tervezett (átfogó, stratégiai) értékelések mellett az ÚMFT egységes értékelési terve évrőlévre kiegészül az akciótervekhez kapcsolódó értékelésekkel, amelyekre az OP IH tesz javaslatot a Monitoring Bizottsággal egyetértésben. Az értékelési terv keretében értékelést kell indítani:

az akcióterv azon műveletei esetében, amelyek végrehajtása során a végrehajtási ütemtervben meghatározott indikátor-értékektől jelentős eltérés mutatkozik;

az akcióterv műveleteihez kapcsolódó I. NFT-ben megvalósított intézkedés(ek) tapasztalatainak összegyűjtésére;

az innovatív, hazai végrehajtási előzménnyel nem rendelkező műveletek lezárása után 2 évvel a végrehajtás tapasztalatainak összegyűjtésére, valamint a hatásmechanizmusok feltárására;

2009-től kezdődően évente prioritásonként legalább 1 művelet szándékolt és nem szándékolt hatásainak utólagos értékeléssel történő felmérésére.

Az értékelési tervtől függetlenül ad-hoc értékelés indítása indokolt a végrehajtás rendszerében (KSZ, IH) felmerülő előre nem látható igények, valamint a Monitoring Bizottság igényei alapján. Értékelés menedzsment Az értékelés horizontális, ÚMFT szintű koordinációját biztosító szervezeti egység:

előkészíti és lefolytatja az előre tervezett, átfogó stratégiai értékeléseket;

biztosítja a rendszerszerűen lebonyolított értékelések forrásait, módszertani egységességét és az értékelési terv betartatását;

előkészíti és lefolytatja a több OP-t érintő kérdésekben lefolytatott értékeléseket;

előkészíti és lefolytatja az innovatív, hazai előzményekkel nem rendelkező műveletek értékelését;

biztosítja, hogy az értékelések eredményei a közvélemény számára hozzáférhetővé váljanak.

Az IH megfelelő kapacitást tart fenn az értékelésekhez kapcsolódó menedzsment feladatok elvégzésére, amely

felelős az OP és a hozzá kapcsolódó akciótervek és műveletek értékeléséhez kapcsolódó feladatok elvégzéséért, az ÚMFT értékelési tervének OP-t érintő részeinek megvalósulásáért;

koordinálja, fejleszti és ösztönzi az OP-hoz kapcsolódó értékelési tevékenységet;

javaslatot tesz az ÚMFT 3 éves értékelési tervéhez;

biztosítja az értékelések eredményeinek tervezésbe és végrehajtásba való becsatornázását;

gondoskodik az OP értékelési indikátorok adatainak előállításáról és monitoring információs rendszerben való tárolásukról;

kétévente, az akciótervek lezárásakor, felülvizsgálja az OP prioritásszintű indikátorainak célértékeit;

80/95


indokolt esetben – pl. a monitoring bizottság kezdeményezésére – az OP értékelési tervében nem szereplő értékeléseket indít a műveletekhez kapcsolódóan, azok végrehajtásának támogatására.

Tervezett értékelési kapacitások Az ÚMFT-szintű értékelések, valamint az értékelési módszertanok kidolgozása, az értékelési tevékenységek koordinációja, illetve az éves értékelési tervben szereplő értékelési tevékenységek pénzügyi feltételeit a Végrehajtás Operatív Program teremti meg. További – pl. a Monitoring Bizottság kezdeményezésére lefolytatott – értékelések finanszírozási forrását jelen OP technikai segítségnyújtás prioritásai jelentik. Az NFÜ értékelésért felelős 6 fős horizontális egységének kapacitásain kívül az IH-k megfelelő mértékű címzett humán erőforrást biztosítanak az értékelési tevékenységek ellátására.

PÉNZÜGYI IRÁNYÍTÁS ÉS ELLENŐRZÉS Igazoló Hatóság – feladatai Az Igazoló Hatóság felépítése A strukturális alapok és a Kohéziós Alapból támogatott fejlesztések megvalósítására szolgáló operatív programok igazoló hatósága a Pénzügyminisztérium elkülönült szervezeti egysége. Az igazoló hatósági feladatok ellátása az előző programozási időszak kifizető hatósági szervezetére (a Pénzügyminisztérium NAO Irodájára) és gyakorlatára épül. Az Igazoló Hatóság a következő feladatokat látja el:

átutalások fogadása az Európai Bizottságtól;

az uniós hozzájárulások átutalása a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségnek a vonatkozó fejezeti kezelésű előirányzat-felhasználási keretszámlájára;

a költségnyilatkozatok és átutalás igénylések elkészítése, igazolása és benyújtása a Bizottsághoz;

annak igazolása, hogy a költségnyilatkozat pontos, megbízható számviteli rendszerekből származik, és ellenőrizhető bizonylatokon alapul, továbbá, hogy az igazolt költségek megfelelnek az alkalmazandó közösségi és nemzeti szabályoknak, és a programra alkalmazandó kritériumokkal összhangban finanszírozás céljából kiválasztott, valamint a közösségi és nemzeti szabályoknak megfelelő műveletek tekintetében merültek fel;

igazolás céljából az ellenőrzési hatóság által vagy annak hatáskörében elvégzett valamennyi ellenőrzés eredményének figyelembevétele;

a költségek megfelelőségének ellenőrzése érdekében saját hatáskörében kockázatelemzésen alapuló mintavétel alapján tényfeltáró vizsgálat és tényfeltáró látogatás elvégzése a pénzügyi lebonyolításban résztvevő szervezeteknél

az átutalások fogadására szolgáló kincstári számlák forgalmáról, a követelésekről és a kötelezettségekről számviteli nyilvántartás vezetése;

a visszafizetendő, valamint az adott művelethez történő hozzájárulás egészének vagy egy részének visszavonásából eredő összegek nyilvántartása;

81/95


az adminisztratív hibák, valamint az operatív program megvalósítása során bekövetkezett szabálytalanságok következtében szükségessé váló pénzügyi korrekciók végrehajtása, a visszafizetett uniós hozzájárulások Európai Bizottság felé történő elszámolása;

az adott pénzügyi évre, valamint a következő pénzügyi évre vonatkozó, előrelátható átutalási igénylésekkel kapcsolatos ideiglenes előrejelzések megküldése az Európai Bizottság részére minden évben legkésőbb április végéig.

Pénzügyi irányítás szabályai Az IH felelőssége

Az Irányító Hatóság felel az Operatív Programnak a megbízható pénzügyi gazdálkodás elvével összhangban történő irányításáért és végrehajtásáért.

Az IH a kedvezményezettek elszámolásainak befogadását, feldolgozását és ellenőrzését közreműködő szervezetre delegálja.

Az IH a delegált feladatok ellátását folyamatosan nyomon követi.

Az IH biztosítja, hogy igazolás céljából az igazoló hatóság kellő információval rendelkezzen az operatív program végrehajtása során felmerült költségekkel kapcsolatban folytatott eljárásokról, továbbá a közreműködő szervezet hitelesítési jelentésének ellenjegyzésével nyilatkozik az igazoló hatóság felé az általa delegált feladatokat ellátó közreműködő szervezet által alkalmazott eljárások uniós és hazai előírásokkal való összhangjáról. Az irányító hatóság gondoskodik a közreműködő szervezet által összeállított hitelesítési jelentés igazoló hatóság részére történő benyújtásáról.

Az IH kockázatelemzésen alapuló helyszíni ellenőrzést végez a KSZ-nél a KSZ által ellenőrzött és jóváhagyott támogatási összegek tekintetében. Ezen feladat hatékony ellátásának erősítése érdekében az IH-nak lehetősége van arra, hogy a Magyar Államkincstár (MÁK) egy vagy több munkatársát (kincstárnokok) a KSZ-hez delegálja, annak érdekében, hogy biztosítsa a KSZ által ellenőrzött és jóváhagyott támogatási összegek szabályosságát és pontosságát, beleértve az adatok monitoring rendszerben (EMIR) történő rögzítésének pontosságát.

A KSZ felelőssége

A közreműködő szervezet felelős az irányító hatóság által delegált feladatok uniós és hazai előírásokkal összhangban való ellátásáért.

A közreműködő szervezet gondoskodik az Operatív Program keretében jóváhagyott projektek uniós és hazai előírásokkal összhangban történő végrehajtásának ellenőrzéséről.

A közreműködő szervezet gondoskodik a kedvezményezett elszámolásainak befogadásáról, feldolgozásáról és folyamatba épített ellenőrzéséről, valamint kockázatelemzés alapján helyszíni ellenőrzés lefolytatásáról, és az elvégzett ellenőrzéseknek hitelesítési jelentésben való összegzéséről az irányító hatóság és az igazoló hatóság tájékoztatása céljából. A KSZ gondoskodik a támogatásoknak kedvezményezettek részére történő kifizetéséről.

82/95


Kedvezményezett részére történő kifizetés folyamata A kedvezményezett a projekt megvalósítása során keletkezett számláit az előrehaladási jelentéssel együtt rendszeres időközönként benyújtja a közreműködő szervezethez. A közreműködő szervezet az elszámolásokat pénzügyileg, tartalmilag és formailag ellenőrzi, a kockázatelemzés alapján készített ellenőrzési tervnek megfelelően helyszíni ellenőrzést is végezhet. A KSZ a jóváhagyott elszámolások alapján gondoskodik a támogatások kedvezményezettek részére történő kifizetéséről. Az elvégzett ellenőrzések eredményéről hitelesítési jelentésben tájékoztatja az irányító hatóságot és az igazoló hatóságot. A kedvezményezett részére kifizetendő támogatás uniós részét az irányító hatóság a központi költségvetésből megelőlegezi, majd a rendelkezésre álló előfinanszírozási forrásból és a későbbi időközi kifizetésekből az igazoló hatóság az irányító hatóság részére megtéríti.

EURÓPAI BIZOTTSÁG az Alapok kifizetései (előfinanszírozás, időközi kifizetések, végső egyenleg kifizetés)

Kifizetési kérelem, költségnyilatkozat, költségigazoló nyilatkozat

IGAZOLÓ HATÓSÁG

Hitelesítési jelentés

OPERATÍV PROGRAM IRÁNYÍTÓ HATÓSÁG

az Alapok hozzájárulásainak utólagos átutalása

Hitelesítési jelentés

Támogatás átutalása a központi költségvetésből (uniós rész megelőlegezése)

KÖZREMŰKÖDŐ SZERVEZET Támogatás kifizetése

Számlák, bizonylatok

KEDVEZMÉNYEZETT

Az európai uniós támogatások ellenőrzése Pénzügyi irányítás és ellenőrzés (kontroll) Az irányító hatóság, az igazoló hatóság és a közreműködő szervezet kialakítja és működteti a pénzügyi irányítás és kontroll rendszerét. A pénzügyi irányítás és kontroll rendszerének biztosítania kell, hogy a szervezetek tevékenysége szabályszerű és megfelelően szabályozott, gazdaságos, hatékony és eredményes legyen, az információk pontosak legyenek és megfelelő időben rendelkezésre álljanak. A tervezés, pályáztatás, pénzügyi lebonyolítás, számvitel, ellenőrzés

83/95


és monitoring feladatait funkcionálisan el kell különíteni, ezen feladatok megfelelő szabályozásáról a vonatkozó belső szabályzatokban gondoskodni kell. Az irányító hatóság, az igazoló hatóság és a közreműködő szervezet gondoskodik az ellenőrzési nyomvonal, a kockázatkezelési és szabálytalanságkezelési szabályzat kialakításáról és az esetleges változások haladéktalan átvezetéséről. A pénzügyi lebonyolítás során az irányító hatóságnak, illetve a közreműködő szervezetnek gondoskodnia kell a kifizetéseket megelőző dokumentum alapú, valamint a – kockázatelemzés alapján történő – helyszíni ellenőrzések lefolytatásáról. Ennek keretében ellenőrizni kell a programok, illetve projektek támogatási szerződéseknek megfelelő fizikai és pénzügyi előrehaladását, valamint azt, hogy a benyújtott számla vagy egyéb, a gazdasági eseményt hitelesen dokumentáló bizonylat összhangban van a pályázatra vonatkozó döntéssel és a szerződéses feltételekkel, a fizikai és teljesítmény mutatószámok teljesítésével, a közbeszerzésre vonatkozó közösségi és nemzeti jogszabályokkal. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség vezetője és a közreműködő szervezet vezetője, valamint az Igazoló Hatóság és az Ellenőrzési Hatóság – minden évben, jogszabályban meghatározott tartalommal és határidőre – köteles nyilatkozni az általa működtetett irányítási és kontroll rendszerek megfelelő működéséről. Az államháztartásért felelős miniszter a központi harmonizációs egységen keresztül látja el az alapokból származó támogatások ellenőrzésének szabályozásával, harmonizációjával, koordinációjával kapcsolatos feladatokat. A központi harmonizációs egység kidolgozza és folyamatosan továbbfejleszti az alapokból származó támogatások ellenőrzésére és a belső kontrollokra vonatkozó hazai jogszabályokat és módszertani útmutatókat; az ellenőrzési erőforrások harmonizálása révén biztosítja az alapokból származó támogatások vonatkozásában végzett átfedésektől mentes, hatékony és eredményes ellenőrzéseket; minőségértékelés keretében vizsgálja a belső kontroll rendszerek vonatkozásában a jogszabályi előírások, módszertani útmutatók alkalmazását és végrehajtását. Az államháztartásért felelős miniszter, az európai uniós támogatások felhasználásának átláthatósága érdekében, az európai uniós támogatások lebonyolításában résztvevő szervezetek bevonásával audit bizottságot hoz létre és működtet. Az Ellenőrzési Hatóság feladata, felelőssége Az Ellenőrzési Hatóság a közösségi és nemzeti jogszabályok előírásaival összhangban kijelölt, az irányítási és ellenőrzési rendszerek eredményes működésének ellenőrzéséért felelős szervezet, amely működésében független az irányító hatóságtól, az igazoló hatóságtól és a közreműködő szervezetektől. Magyarországon valamennyi operatív program vonatkozásában ugyanazon szervezet látja el az Ellenőrzési Hatóság feladatait. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatalról szóló 312/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet rendelkezéseinek megfelelően az Ellenőrzési Hatóság feladatait a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI) látja el, amely Pénzügyminisztérium fejezet alá tartozó önálló fejezeti jogosítványokkal rendelkező költségvetési szerv (központi hivatal). Az Ellenőrzési Hatóság feladatai:

az 1083/2006/EK rendelet 71. cikk (2) bekezdésének megfelelően kidolgozza az irányítási és ellenőrzési rendszerek értékelési kritériumrendszerét, lefolytatja az értékelést, valamint elkészíti az értékelésről szóló jelentést és véleményt;

gondoskodik a nemzeti ellenőrzési stratégia, valamint az éves beszámolási kötelezettségek (éves ellenőrzési jelentések és vélemények) elkészítéséről és teljesítéséről, valamint a Bizottsággal a szükséges egyeztetési eljárások lefolytatásáról;

84/95


gondoskodik a rendszer- és mintavételes ellenőrzések elvégzéséről, a nemzeti ellenőrzési stratégia teljesülésének, az ellenőrzési jelentések elkészítéséről;

gondoskodik az Európai Bizottság felkérésére végzendő ellenőrzések ellátásáról;

gondoskodik az ellenőrzési jelentések megállapításainak, javaslatai hasznosulásának, az intézkedési tervek végrehajtásának nyomon követéséről;

elkészíti a részleges zárásról szóló nyilatkozatokat, valamint a zárónyilatkozatokat és az azokat megalapozó ellenőrzési jelentéseket;

részt vesz az Európai Bizottság által végzett ellenőrzésekre adandó tagállami válaszok kialakításában, a szükséges tárgyalások lefolytatásában;

részt vesz az 1083/2006/EK rendelet 73. cikke szerinti – Európai Bizottsággal történő – egyeztetéseken az ellenőrzési tervek összehangolása az ellenőrzések eredményeinek kicserélése érdekében.

INFORMÁCIÓ ÉS NYILVÁNOSSÁG BIZTOSÍTÁSA Tájékoztatással és nyilvánossággal kapcsolatos rendelkezések A hazai és közösségi jogszabályi követelmények figyelembevételével az NFÜ felel az ÚMFT és az operatív programok tájékoztatásra és nyilvánosságra vonatkozó feladatainak ellátásáért, különös tekintettel a következőkre:

A potenciális kedvezményezettek, gazdasági és szociális partnerek tájékoztatása a támogatások nyújtotta lehetőségekről. Ezen belül kiemelt szerepet kap a potenciális pályázók hatékony mozgósítása, a jól megalapozott projektgeneráló tevékenység és a pályázati lehetőségek megismertetése.

A közvélemény tájékoztatása arról a szerepről, amelyet az Európai Unió betölt a fejlesztések megvalósításában. Ennek során a kommunikáció az uniós társfinanszírozással megvalósuló tevékenységek eredményeinek bemutatására koncentrál.

A tájékoztatással és nyilvánossággal kapcsolatos tevékenységek megvalósítása mind az intézményrendszer szereplői (NFÜ, közreműködő szervezetek) mind pedig a kedvezményezettek részéről kötelezettségekkel jár. Az ÚMFT egészére vonatkozó általános, illetve az operatív programokhoz kötődő általános kommunikációs tevékenységeket, partnerségi akciókat központi szinten szükséges megszervezni. A közreműködő szervezetek részt vesznek a támogatási lehetőségek megismertetéséhez kapcsolódó egyéb kommunikációs feladatok ellátásában (szakmai és információs napok, fórumok szervezése a programokról a potenciális pályázók számára, országos, regionális, megyei és kistérségi szinten), a kedvezményezettek kommunikációs tevékenységének támogatásában valamint adatgyűjtést és adatszolgáltatást is végeznek. A kedvezményezettek az NFÜ által kiadott arculati kézikönyv és útmutató alapján, kötelező jelleggel végzik saját projektjük megismertetését a lehető legszélesebb körben. A tájékoztatással és nyilvánossággal kapcsolatos teendők megvalósítására vonatkozóan a jogszabályi kötelezettségeknek megfelelően az NFÜ ÚMFT egészére vonatkozóan egységes kommunikációs stratégiát készít, amely meghatározza a vonatkozó intézkedések célját, üzenetét, végrehajtásuk stratégiáját, tartalmát, a megcélzott társadalmi és gazdasági csoportokat, az intézkedések hatékonyságát mérő értékelési kritériumokat, az intézkedések ajánlott költségvetését, azok várható időbeli ütemezését, valamint a megvalósításért felelős adminisztratív egységeket és azok kötelezettségeit. A kommunikációs terv a kommunikációs stratégia alapján készül évente. A 85/95


közreműködő szervezet feladata a kezelésében lévő operatív programhoz és/vagy prioritások összességéhez kapcsolódó kommunikációs terv elkészítése és benyújtása az NFÜ-nek jóváhagyás céljából. Főbb területek:

Támogatási lehetőségek megismertetése, pályázók hatékony mozgósítása, projektgenerálás A fejlesztési források sikeres és eredményes felhasználásához nélkülözhetetlen a lehetséges kedvezményezettek hatékony mozgósítása, a támogatási lehetőségek megismertetése. E területeken különösen aktív, hatékony és koncentrált, a jól behatárolható célcsoportokra (a potenciális kedvezményezettek körének különböző szegmenseire) fókuszáló kommunikációra van szükség. Ennek során külön hangsúlyt kell fordítani a leghátrányosabb helyzetben lévő csoportokat képviselő szervezetek direkt módon való informálására, ill. az ilyen csoportokat érintő projektgenerálásra és szükség esetén a megvalósítás során nyújtandó szakmai segítségre is.

A tárfinanszírozással megvalósuló fejlesztési programok eredményeinek bemutatása A megvalósult projektek bemutatása a strukturális alapok hazai felhasználásának sikerességét hirdeti, egy gyorsan és lendületesen fejlődő Magyarország képét tudatosítja a közvéleményben, az Európai Unió imázsát erősíti, valamint – a jó példa elvén – ösztönzőleg hat a potenciális pályázók körére.

Partnerség A partnerség elvének alkalmazásával kapcsolatos módszertani feladatok – partnerségi stratégia, partnerségi akciók, partnerségi beszámolók – ellátása a társadalmi egyeztetés kapcsán, a kiemelt partnerekkel történő kapcsolattartás és a partnerek szakmai együttműködésekbe történő bevonása, valamint a partnerség elvének alkalmazásával kapcsolatos stratégia és beszámolók elkészítése a magyar kormány és az Európai Bizottság részére rendkívüli fontosságú. Minden egyes OP és akcióterv egyenként kerül társadalmi egyeztetésre. A meghatározott felelősségi rendnek megfelelően a partnerséggel kapcsolatos feladatokat az NFÜ horizontális szervezeti egysége látja el a KSZ bevonásával, a VOP-ból finanszírozva. A monitoring bizottság működését minden esetben az OP TA forrása fedezi.

Ügyfélszolgálat Kiemelt feladata az intézményrendszernek a lehetséges és már nyertes pályázókkal való kapcsolattartás. Ez az intézményrendszer szolgáltató jellegének erősítése szempontjából, valamint az átláthatóság szempontjából hangsúlyos terület. Ennek megfelelően központi és helyi szinten is szükséges az ügyfél-tájékoztatási és információs feladat egységes rendszerben történő ellátása. Az egységes ügyfél-tájékoztatási rendszer fő elemei: internetes pályázótájékoztató felület, online és telefonos ügyfélszolgálat működtetése (Contact Center), a közreműködő szervezetek információs tevékenységének koordinálása, az információk áramlását koordináló belső információs rendszer kialakítása és működtetése.

KÖZÖSSÉGI

POLITIKÁK ÉS HORIZONTÁLIS ELVEK – FENNTARTHATÓSÁG, ÁLLAMI TÁMOGATÁSOK, ESÉLYEGYENLŐSÉG ÉS PARTNERSÉG, KÖZBESZERZÉSEK

Fenntarthatóság, nők és férfiak esélyegyenlősége és a megkülönböztetés tilalma A 1083/2006/EK rendelet 17. cikkében foglaltaknak megfelelő fenntarthatóság kritériumait (különös tekintettel a környezeti fenntarthatóságra) a tervezés és a végrehajtás teljes folyamatában garantálni kell. Ennek érdekében az NSRK, és az operatív programok vonatkozásában stratégiai 86/95


környezeti vizsgálat készült. Az ÚMFT-t és az operatív programokat az Országos Környezetvédelmi Tanács elé terjesztettük. Megfelelő irányítási rendszerek lesznek kialakítva annak biztosítására, hogy az esetlegesen nem fenntartható vagy környezeti szempontból kedvezőtlen hatások, különös tekintettel a klímaváltozásra, a biológiai sokféleség és ökoszisztémák fenntartására valamint a természeti erőforrások igénybevételére vonatkozó hatásokra, kiküszöbölhetőek vagy minimalizálhatóak legyenek, és így a program technikai és adminisztratív támogatásával megvalósult OP környezeti költségei összességében klíma- és erőforrás-semlegessége biztosítható legyen. Ezen irányítási rendszereket a program keretein belül és a végrehajtás valamennyi szintjén továbbá a jogilag előírt minimális követelmények figyelembevételével szükséges kialakítani. Az OP pozitív környezeti hatásait és a szinergiából adódó környezeti fenntarthatósághoz történő hozzájárulás optimalizálásának lehetőségeit a lehető legnagyobb mértékig ki kell használni és amennyiben lehetséges meg kell erősíteni. A partnerségi folyamat keretében az NSRK és OP dokumentumokhoz nagyszámú – többek között környezetvédelmi, illetve az esélyegyenlőség különböző aspektusaival foglalkozó – civil szervezet fűzött észrevételeket, amelyeket feldolgoztunk, és a dokumentumok véglegesítése során lehetőség szerint érvényesítettünk. A partnerségi konzultáció mechanizmusát az akciótervekre és a pályázati kiírások tervezeteire is kiterjesztettük. Az ÚMFT és az egyes operatív programok végrehajtásának valamennyi szintjén elő fogjuk segíteni a nők és férfiak közti egyenlőség érvényesülését, valamint a nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy meggyőződésen, fogyatékosságon, koron vagy szexuális irányultságon alapuló bármilyen megkülönböztetés megakadályozását. A megkülönböztetés tilalmának elve a végrehajtás minden szakaszában betartásra kerül, különös tekintettel a támogatásokhoz való hozzáféréssel kapcsolatosan. A különböző operatív programok műveleteinek meghatározása során és a végrehajtás valamennyi szintjén különös tekintettel leszünk a fogyatékkal élő emberek hozzáférhetőségének kritériumára. A Koordinációs Irányító Hatóság irányelveket, útmutatót készít és Működési Kézikönyvet állít össze a fenntarthatóság, a nők és férfiak esélyegyenlősége és a megkülönböztetés tilalma horizontális céljainak a végrehajtás valamennyi szintjén történő és az intézményrendszerrel kapcsolatos érvényesítése érdekében. Az OP irányító hatósága az Alap, a program, valamint a potenciális kedvezményezettek és célcsoportok sajátosságainak figyelembevételével specializálja ezen útmutatókat. Ezenfelül az IH folyamatosan keresi, díjazza és terjeszti a legjobb gyakorlatokat, a kedvezményezettek száméra a projekt-megvalósítás során a horizontális szempontok gyakorlati érvényesítésére vonatkozó tanácsadást biztosít. A monitoring során speciális figyelmet fordít az esélyegyenlőségi célkitűzések program szintű elérésében történt előrehaladásra. A műveletek kiválasztása során a környezeti fenntarthatóság, a nők és férfiak esélyegyenlősége és a megkülönböztetés tilalma szempontrendszerének érvényesítését (kötelező minimum követelményként) jogszabály garantálja. Ennek érvényesítésére – újdonságként – a pályázatok értékelésekor bevezettük az ún. kétszintű értékelést, melynek során a horizontális szempontokhoz való hozzájárulás minden projektjavaslat vonatkozásában kötelező befogadhatósági feltételként szerepel. A monitoring bizottságokba kötelező jelleggel meg kell hívni legalább egy környezetvédelmi civil szervezet, valamint a romákat, a fogyatékossággal élő embereket és a nők és férfiak esélyegyenlőségét képviselő legalább egy-egy civil szervezet képviselőjét. A fenntarthatóság, a nők és férfiak esélyegyenlősége és a megkülönböztetés tilalma szempontjainak érvényesüléséről a program végrehajtásáról szóló értékelésekben, rendszeres, a

87/95


kormány, a monitoring bizottságok, a FIT, az NFT, illetve az Országgyűlés számára készülő jelentésekben külön is számot adunk. Az ÚMFT környezetvédelmi hatásairól, valamint a fenntarthatóság horizontális szempontjainak teljesüléséről évente tájékoztatást adunk az Országos Környezetvédelmi Tanács számára. A végrehajtás során kiemelt figyelmet kell szentelni

a nemek közti egyenlőség monitoringjára (különös tekintettel a nemek szerinti adatgyűjtésre);

a partnerség elvének érvényesülésére; valamint

a hátrányos helyzetű csoportok (különös tekintettel a romákra) hatékony részvételének elősegítésére.

A fentieknek megfelelően az intézményrendszer működése során a pályázók számára széles körű információs és ügyfélszolgálati támogatást nyújt. Ezen belül a hátrányos helyzetű csoportok számára célzott tájékoztatási és támogatási tevékenységet tervezünk. Az ügyfélszolgálati munkatársak számára külön, a célcsoport szükségleteihez igazodó képzést szervezünk. A fogyatékkal élők eligazodása érdekében - középtávon - tervezzük honlapunk akadálymentesítését. A hátrányos helyzetű térségekben működő pályázókat országos, kistérségi szintű tanácsadói hálózatunkon keresztül közvetlenül is elérjük, számukra helyben is tanácsadási lehetőséget biztosítunk. Nemzeti szintű szakértői hálózat segíti a potenciális kedvezményezetteket valamennyi kistérségben. Roma szakértők révén speciális segítség áll rendelkezésére a roma kedvezményezetteknek. A végrehajtási rendszer teljes mértékben elkötelezett a fenntarthatóság, valamint a férfiak és nők közötti esélyegyenlőség és a megkülönböztetés tilalma horizontális elveinek érvényesülése és elősegítése mellett, ezért az NFÜ tervezi az Európai Unió Hitelesített környezetvédelmi vezetési rendszer (EMAS) minősítésének megszerzését. Továbbá intézkedéseket teszünk a család-barát munkahely kialakítására. A partnerség elve a végrehajtás minden szintjén érvényesül:

(mind a projekt koncepciókat, mind pedig a már előkészített projekteket) bíráló bizottságokban szavazati joggal vesznek részt a civil szervezetek képviselői;

a monitoring bizottságokban a tagok fele nem kormányzati intézményt képvisel;

a jelentős hatású projektek előkészítése során készülő környezeti hatásvizsgálat keretében a lakossági egyeztetés kötelező.

A végrehajtás egyes szereplőinek partnerséggel kapcsolatos feladatait részletesen a működési kézikönyv tartalmazza. További, ESZA-specifikus rendelkezések az esélyegyenlőség érvényesítésére Kiemelten fontos, hogy a támogatásra kerülő projektek az esélyegyenlőségi célcsoportok helyzetét minőségileg javítsák. Az esélyegyenlőség nem minden területen értelmezhető azonos módon, ezért a programkialakítás során kiemelten fontos az egyes támogatási területek pontos meghatározása és ennek megfelelő esélyegyenlőségi követelményrendszer kialakítása. Az alábbi területeken szükséges kiemelt figyelem:

A potenciális pályázók tájékoztatására projekttípus-szinten specifikált, gyakorlat-orientált esélyegyenlőségi útmutató. 88/95


További részletezettségű segédanyagok, szórólapok, kiadványok, és roadshow-k.

Olyan ügyfélszolgálati rendszer működtetése, amely szakmailag felkészülten, gyakorlati tanácsokkal képes esélyegyenlőségi ügyekben a pályázókat orientálni. Ehhez az ügyfélszolgálatokon dolgozó munkatársak felkészítése elengedhetetlen.

A projektek végrehajtásához mind a monitoringot végző szakemberek, kedvezményezettek számára segédlet kidolgozása és képzés szükséges.

mind

a

Az esélyegyenlőségi szempontok biztosítása a végrehajtás során:

A pályázatok előkészítése során: mind kormányzati mind civil oldalról az esélyegyenlőségi szempontok hangsúlyos és szakmailag megalapozott érvényesítése érdekében szakértők kerülnek bevonásra.

Projektek előkésítése során: a pályázókat esélyegyenlőségi útmutatóval, esélyegyenlőségi szakértők rendelkezésre bocsátásával segítik a közreműködő szervezetek.

Pályázati értékelés: esélyegyenlőségi minimum-kritériumok (pl. esélyegyenlőségi terv megléte) alkalmazása, amelyek nem teljesítése esetén a pályázat befogadásra sem kerülhet.

Bíráló bizottságok: nemek közti esélyegyenlőséggel foglalkozó civil szervezetek részvételének előírása.

Monitoring: a pályázatban vállalt esélyegyenlőségi vállalások előrehaladásának folyamatos nyomon követése esélyegyenlőségi szakértők bevonásával. (ill. szükség esetén szakmai tanácsadás biztosítása)

amelyek alapján rendszeres értékelések készítése arról, hogy az OP esélyegyenlőségi céljainak teljesüléséhez milyen mértékben járultak hozzá a támogatásra kerülő projektek.

Nemek közti esélyegyenlőségi (gender) szempontok érvényesülése az intézményrendszerben érdekében a végrehajtás intézményrendszerének humán politikája aktív figyelmet fordít

a szervezetek vezetésében a nemek közti arányok kiegyensúlyozottságára;

családbarát foglalkoztatási formák meghonosítására és elterjesztésére;

egyenlő javadalmazási feltételek biztosítására.

Állami támogatások Az NFÜ maximális mértékben figyelembe veszi a hatályos állami támogatási szabályokat. Az állami támogatásokra vonatkozó szabályozás biztosítása érdekében a Pénzügyminisztérium Támogatásokat Vizsgáló Irodája (PM TVI) részt vesz a programok és akciótervek előkészítésében (ld. később). Ezen túlmenően pedig a társfinanszírozandó tevékenység vonatkozásában minden esetben megvizsgálja az állami támogatási szabályok relevanciáját. Az IH felel az operatív programnak az állami támogatási szabályokkal összhangban való végrehajtásáért, a TVI pedig ezen követelmény teljesülésének szakmai kontrollját biztosítja. Ennél fogva a TVI valamennyi támogatási konstrukciót megvizsgálja. Közbeszerzés A közbeszerzési törvényt a Parlament 2003-ban fogadta el. A közbeszerzések egyes részletes szabályait több mint 10 végrehajtási rendelet szabályozza beleértve pl. a pályázati felhívások formátumát, a felhívás közzétételének módját, építési beszerzésekre vonatkozó speciális szabályokat, tervpályázat, stb.

89/95


Az irányító hatóságok közös működési kézikönyve iránymutatást tartalmaz annak érdekében, hogy a közbeszerzési eljárások során a fenntarthatósági szempontok is érvényesüljenek (zöld közbeszerzés). A kedvezményezettek által lefolytatott közbeszerzések utólagos ellenőrzéséért a KSZ-ek felelnek. Az NFÜ külön szervezeti egységet állított fel a közbeszerzések szabályosságának az eljárás folyamatában történő biztosítására. Az Európai Uniós Közbeszerzési Koordinációs és Szabályossági Egység (EKKE) feladata, hogy folyamatba épített ellenőrzést gyakoroljon a közbeszerzési eljárások lebonyolítása során. A folyamatba épített és utólagos ellenőrzésekre vonatkozó eljárási szabályokat a fejlesztéspolitikáért felelős miniszter és az államháztartásért felelős miniszter közös rendelete tartalmazza (16/2006 (XII. 28.) MeHVM-PM együttes rendelet).

AZ

ELEKTRONIKUS ADATKÖZLÉSRE VONATKOZÓ BIZOTTSÁG ÉS A TAGÁLLAM KÖZÖTT

RENDELKEZÉSEK

A

Az Európai Bizottság fejlesztés alatt álló SFC2007 rendszere a Bizottság elvárásai szerint elektronikus adatszolgáltatás alapján működik. Az informatikai rendszer két különböző módon érhető el a tagországok intézményei számára (honlapon keresztül – Web Application, illetve közvetlenül a tagállami rendszerrel elektronikus kapcsolaton keresztül – Web Service). A rendszerhez akár kizárólag az egyik módszer használatával, akár a két módszer kombinálásával is lehet kapcsolódni. A rendszerben az egyes OP komponensek szintjéig kell megjeleníteni a rendelet mellékleteiben kötelezően megjelölt adatokat. Azon adatok esetében, melyek szerepelnek az EMIR-ben, a Bizottság által megadott specifikációnak megfelelően biztosítjuk az adatfeltöltést. Azokat az adatokat, amelyek rögzítése nincs előírva az EMIR-ben (duplikált adatkezelés elkerülésére) közvetlenül a felelős központi intézmények kulcsfelhasználói (úgy mint központi koordináció, igazoló hatóság és ellenőrzési hatóság) viszik fel az SFC-be. A rendszerrel kapcsolatos teendőkért felelős tagállami szervezet (Member State Organisation – MSO) a hazai jogszabályoknak megfelelően az NFÜ, így a tagállami összekötő (MS Liaison), illetve az „MS System Owner”, a technikai kérdésekért felelős tagállami személyt is szintén az NFÜ állományából kerül kijelölésre Az adatszolgáltatás rendje Az adott adatra vonatkozóan adatszolgáltatás módja attól függ, hogy a kijelölt intézmények a két kapcsolódási módszer közül melyiken keresztül szolgáltatnak a kijelölt intézmények adatot:

amennyiben az adatokat a honlap felületen keresztül töltik fel az SFC2007 rendszerbe, a fentiekben megbízott intézmények (központi koordináció, igazoló hatóság és ellenőrzési hatóság) erre képesített kulcsfelhasználói feltöltik adatokkal a szervezetük hatáskörébe tartozó táblákat az ott kért formában, illetve verifikálják azokat.

amennyiben az adatokat a közvetlen elektronikus kapcsolaton keresztül küldi meg a tagállami rendszer a SFC2007 rendszerbe, a fentiekben megbízott intézmények (központi koordináció, igazoló hatóság és ellenőrzési hatóság) erre jogosított kulcsfelhasználói a tagállami rendszerbe töltik fel az adatokat, majd verifikálják és küldik meg azokat az SFC2007-nek.

Az ezzel megbízott intézmények (központi koordináció, igazoló hatóság és ellenőrzési hatóság) feladata – függetlenül az adatok rögzítésének módjától – az adatok közvetlen és hibátlan feltöltése

90/95


a rendszer(ek)be olyan módon, hogy mind a számukra megszabott határidők betartására kerüljenek, mind az ő jelentésükhöz kapcsolódóan más intézmények által végzendő adatszolgáltatás megvalósulhasson az arra megszabott határidőn belül. A dokumentumok továbbításának időpontja azok rendszerbe történő feltöltésének időpontja. A dokumentumok csak akkor számítanak elküldöttnek a Bizottság számára, ha annak érvényesítése megtörtént a rendszerben az erre felhatalmazottak által. A rendszer tartós elérhetetlensége esetén, különösen, ha az információ leadására megfogalmazott határidő betartását ez az elérhetetlenség fenyegeti, a tagország papír alapú dokumentum formájában továbbítja a Bizottság számára az információkat a vonatkozó jogszabályban megadott formátumban. Az elérési probléma elmúltával a tagország, illetve a kijelölt illetékes szervezet pótlólag az információk rendszerbe (SFC2007) történő feltöltését. Ilyen esetben a dokumentumok megküldésének hivatalos dátuma a papír alapú dokumentumok megküldésének dátuma.

91/95


1. SZÁMÚ MELLÉKLET: AZ OPERATÍV PROGRAM INDIKÁTORAI Azon indikátoroknál, melyek a program indítása előtt nincsenek mérve, a bázisértékeket a 2007ben elvégzendő mérés fogja szolgáltatni. Átfogó célhoz rendelt indikátor Mutató típusa

Mutató (érintett intézkedések és/vagy komponensek)

Mértékegység

Számszerűsített cél (2015)

Aktuális adat (2006)

Adat forrása

Mérés gyakorisága

Hatás

a lakosság és a vállalkozások közigazgatás tevékenységével kapcsolatos országos szintű elégedettségének változása a program hatására40

mérlegindex (0-100, ahol 50 a középérték)

10%-kal javuljon

−

közvéleménykutatás

háromévente



Adat forrása


1. prioritás indikátorai Mutató típusa


Mértékegység

Output

képzettek száma az 1. prioritási tengelyben

fő

3.000

0

Output


db

120

0

%

70%

nincs mérve

a Kormány által megtárgyalandó törvénytervezetekhez elkészített előzetes Eredmény hatásvizsgálatok aránya az összes ilyen törvénytervezethez képest

KSZK41 / monitoring rendszer monitoring rendszer IRM / MeH IRM / MeH / monitoring rendszer monitoring rendszer

évente évente évente

Eredmény

a program eredményeként módosított jogszabályok száma

db

50

0

Output

szervezetfejlesztési intézkedések által érintett közigazgatási szervek száma

db

100

0

Output

felülvizsgált ügyintézési eljárások száma

db

30

0

monitoring rendszer

évente

óra

átlag <10 nap

nincs mérve42

MeH – EKK43 / monitoring rendszer

évente

Adat forrása


KSZK / monitoring rendszer

évente

átlagos ügyintézési idő a közigazgatási Eredmény szolgáltató központok által érintett egyes eljárásoknál

évente évente

2. prioritás indikátorai Mutató típusa Output

Mutató (érintett intézkedések és/vagy komponensek) képzettek száma a 2. prioritási tengelyben

Mértékegység fő

Számszerű- Aktuális sített cél adat (2015) (2006) 8 000

0

40

Tájékoztatásul jelezzük, hogy a közigazgatási ügyintézés tekintetében végzett felmérés − mely nagyrészt lefedi a jelzett indikátor tartalmát − kiinduló adata 63-as mérlegindex szerint értéket vett fel. 41 Miniszterelnöki Hivatal, Kormányzati Személyügyi Központ 42 Ebben a formában nincs mérve, de egyes ügyfajtáknál van viszonyítási alap. 43 Miniszterelnöki Hivatal, Elektronikus Kormányzat Központ

92/95

Államreform operatív program a nyílt pályáztatás eredményeként az államigazgatásban köztisztviselővé vált Eredmény személyek aránya az adott évben újonnan felvettekhez viszonyítva

%

100%

−

Output

munkakörelemzés útján átalakított munkakörök száma

db

8.000

0

Eredmény

az egyéni teljesítményértékeléssel rendelkező köztisztviselők aránya

%

70%

0,2%

Hatás

köztisztviselői elkötelezettség mértéke az államigazgatásban

nincs mérve

KSZK / monitoring rendszer KSZK / monitoring rendszer KSZK / monitoring rendszer felmérés

évente

évente évente kétévente

3. prioritás indikátorai Mutató típusa


Mértékegység



Adat forrása KSZK / monitoring rendszer monitoring rendszer


Output

képzettek száma a KMR-ben

fő

6.000

0

Output


db

120

0

%

70%

nincs mérve

IRM / MeH

évente

évente

évente

a Kormány által megtárgyalandó törvénytervezetekhez elkészített Eredmény előzetes hatásvizsgálatok aránya az összes ilyen törvénytervezethez képest

db

50

0

IRM / MeH / monitoring rendszer

db

30

0

monitoring rendszer

db

30

0

átlagos ügyintézési idő a közigazgatási Eredmény szolgáltató központok által érintett egyes eljárásoknál a KMR-ben

óra

átlag <10 nap

nincs mérve44

a nyílt pályáztatás eredményeként az államigazgatásban köztisztviselővé vált Eredmény személyek aránya az adott évben újonnan felvettekhez viszonyítva a KMR-ben

%

100%

−

db

5.500

0

%

75%

0,2%

a program eredményeként módosított Eredmény jogszabályok száma Output Output

Output

szervezetfejlesztési intézkedések által érintett közigazgatási szervek száma a KMR-ben felülvizsgált ügyintézési eljárások száma

munkakörelemzés útján átalakított munkakörök száma a KMR-ben

az egyéni teljesítményértékeléssel Eredmény rendelkező köztisztviselők aránya a KMR-ben köztisztviselői elkötelezettség mértéke Hatás az államigazgatásban a KMR-ben

44

nincs mérve

monitoring rendszer MeH – EKK / monitoring rendszer KSZK / monitoring rendszer KSZK / monitoring rendszer KSZK / monitoring rendszer felmérés

évente évente

évente évente

évente

évente évente kétévente

Ebben a formában nincs mérve, de egyes ügyfajtáknál van viszonyítási alap.

93/95


4-5. prioritás indikátora Mutató típusa


támogatott projektek megvalósulásának aránya [az eldöntött Eredmény (pozitív támogatási döntés) fejlesztések és a ténylegesen (lezárt projektekben) megvalósított fejlesztések aránya]

Mértékegység



Adat forrása


%

100

0

monitoring rendszer

évente

94/95


2. SZÁMÚ MELLÉKLET: KATEGORIZÁLÁSA

A

TERVEZETT

BEAVATKOZÁSOK

A tervezett beavatkozások kategorizálása (a pénzügyi besorolás előzetes számításokon alapul) Prioritási téma szerint

Finanszírozási forma szerint

Pénzügyi adatok folyó áron, euróban Területi megosztás

Kód

EU finanszírozás összege

Kód


Kód


81

143 448 555

1

146 570 507

0

146 570 507

85

2 809 757

86

312 195

Összesen

146 570 507

Összesen 146 570 507

Összesen 146 570 507

95/95

CCI-szám: 2007HU05UPO002

Recommend Documents