Bestrijding van belastingfraude en belastingontduiking Bijdrage van de Commissie aan de Europese Raad van 22 mei 2013
Bestrijding van belastingfraude en belastingontduiking Bijdrage van de Commissie aan de Europese Raad van 22 mei 2013 Ter voorbereiding van de Europese Raad van 23 mei wordt in dit document aangegeven hoe belangrijk belastingheffing is voor de begrotingsconsolidatie in de lidstaten en met name wat het 1
negatieve effect van belastingfraude en belastingontduiking is . Bestrijding van belastingfraude en belastingontduiking is belangrijk om zowel de inkomsten voor de nationale begroting veilig te stellen als het vertrouwen van de burgers in de rechtvaardigheid en effectiviteit van het belastingstelsel te behouden. Er wordt vooral ingegaan op de hervormingen die de lidstaten moeten doorvoeren om deze problemen aan te pakken en de maatregelen die op EU-niveau nog moeten worden afgesproken en uitgevoerd. Met een gecoördineerde aanpak op EU-niveau kunnen we onze gezamenlijke capaciteit vergroten om belastingfraude en belastingontduiking te bestrijden en op mondiaal niveau strenge normen voor fiscaal bestuur te bevorderen.
1.
Waarom is kordaat optreden tegen belastingfraude en belastingontduiking nodig? Om begrotingsconsolidatie te bevorderen en de belastingstelsels rechtvaardiger te maken
Belastingfraude en belastingontduiking beperken de armslag van de lidstaten om inkomsten te genereren en hun economische beleid ten uitvoer te leggen. Volgens schattingen bevinden zich in het buitenland tientallen miljarden euro’s die vaak niet worden aangegeven en onbelast blijven, waardoor de nationale belastinginkomsten dalen. Met vastberaden actie om belastingfraude en belastingontduiking tot een minimum terug te brengen, kunnen in Europa miljarden aan extra inkomsten voor de overheidsbegrotingen worden gegenereerd. Belastingfraude en belastingontduiking doen ook afbreuk aan rechtvaardigheid en billijkheid. Rechtvaardigheid is een essentiële voorwaarde, willen de noodzakelijke economische hervormingen maatschappelijk en politiek aanvaardbaar zijn. De belastingdruk moet gelijkmatiger worden gespreid: iedereen, laagbetaalde werknemers, vermogende particulieren met spaargeld in het buitenland en multinationale ondernemingen die van de eengemaakte markt profiteren, moet een eerlijke bijdrage aan de overheidsfinanciën leveren. Billijkheid en rechtvaardigheid betekent dus ook dat belastingstelsels beter en rechtvaardiger moeten worden gemaakt.
1
Belastingfraude is een vorm van opzettelijke ontduiking van belasting die gewoonlijk onder het strafrecht valt. Deze term ziet ook op situaties waarbij bewust valse aangiften worden ingediend of valse documenten worden voorgelegd. Belastingontduiking omvat gewoonlijk illegale praktijken waarbij belastingplichtigheid wordt verzwegen of niet wordt toegegeven, d.w.z. de belastingplichtige betaalt minder dan hij/zij wettelijk moet betalen door inkomsten of informatie verborgen te houden voor de belastingautoriteiten.
1
Om belastingfraude en belastingontduiking te bestrijden is actie nodig op nationaal niveau, EUniveau en mondiaal niveau. Het Europese integratieproces heeft ertoe geleid dat de economieën van alle lidstaten nauwer zijn geïntegreerd, wat gepaard gaat met een groot volume aan grensoverschrijdende transacties en een daling van de daaraan verbonden kosten en risico’s. Dit heeft de Europese burgers en ondernemingen enorme voordelen gebracht, maar ook geleid tot grotere uitdagingen voor de nationale belastingdiensten op het gebied van samenwerking en informatie-uitwisseling. Gebleken is dat de lidstaten, om deze uitdagingen doeltreffend te kunnen aanpakken, moeten samenwerken in een op EU-niveau overeengekomen raamwerk. Eenzijdige maatregelen bieden geen oplossing. Op een eengemaakte markt en tegen de achtergrond van een mondiale economie worden incongruenties tussen de nationale wetgevingen en lacunes in die wetgevingen maar al te gemakkelijk misbruikt door wie de belastingen wil omzeilen. De EU voert al geruime tijd een beleid dat gericht is op goed bestuur op fiscaal gebied. De beginselen die aan het EU-stelsel ten grondslag liggen, zijn transparantie, automatische uitwisseling van informatie en eerlijke belastingconcurrentie. De EU heeft kan bogen op een aantal jaren ervaring: automatische uitwisseling van informatie is sinds 2005 in de EU de norm voor inkomsten uit spaargelden. De EU heeft een uitgebreid instrumentenpakket ontwikkeld waarmee de lidstaten belastingfraude en belastingontduiking beter kunnen bestrijden. Het pakket omvat EU-wetgeving om de transparantie, uitwisseling van informatie en administratieve samenwerking te verbeteren; gecoördineerde maatregelen die de lidstaten wordt aanbevolen uit te voeren om bijvoorbeeld agressieve fiscale planning en belastingparadijzen aan te pakken; en landspecifieke aanbevelingen om de bestrijding van belastingfraude te versterken in het kader van het Europees semester van economische governance. Daarnaast heeft de Commissie afgelopen december een specifiek actieplan gepresenteerd met belangrijke maatregelen om de lidstaten te helpen bij de bestrijding van belastingfraude en belastingontduiking, wat zowel directe als indirecte belastingen betreft. Een aantal belangrijke stappen is al gezet; de lidstaten moeten nu beter gebruikmaken van de beschikbare middelen. De lidstaten moeten nu met voorrang de nodige verbeteringen aanbrengen in hun nationale systemen, volledig gebruikmaken van het Europese instrumentenpakket en de afspraken zorgvuldig en gecoördineerd uitvoeren.
2.
Actie op nationaal niveau
De lidstaten kunnen de belastingopbrengsten verhogen door stelselmatig tegen de schaduweconomie op te treden, belastingontduiking te bestrijden en de belastingdiensten doeltreffender te laten werken. De aanhoudende economische en financiële crisis in de EU heeft voor de lidstaten ernstige budgettaire en sociale gevolgen. De overheidsfinanciën moeten dringend worden hervormd om de houdbaarheid van de socialezekerheidsstelsels en de overheidsdiensten te waarborgen, de herfinancieringskosten voor de centrale overheid en andere overheden te beperken, en negatieve overloopeffecten voor de rest van de economie te voorkomen. Door belastingfraude en 2
belastingontduiking te verminderen, kunnen de lidstaten hun belastinginkomsten verhogen, wat hun ook meer ruimte zal geven om hun belastingstelsel groeivriendelijker in te richten. De strijd tegen belastingfraude en belastingontduiking kan de lidstaten ook helpen de belastingdruk op laagbetaalde arbeid en de meest kwetsbare groepen te verminderen. Om allerlei redenen is betere afhandeling van fiscale aangelegenheden in een derde van de lidstaten een aanzienlijk probleem. Sommige van die redenen zijn: hoge administratiekosten ten opzichte van de geïnde netto-ontvangsten, belastingaangiften worden niet vooraf ingevuld met informatie van derden, er wordt weinig elektronisch aangifte gedaan, de administratieve last voor middelgrote ondernemingen is zwaar. De Commissie heeft in haar jaarlijkse groeianalyse voor 2013 aangegeven dat dit jaar prioritair moet worden gestreefd naar een gedifferentieerd, groeivriendelijk beleid van begrotingsconsolidatie. Naast andere maatregelen aan de ontvangstenzijde heeft de Commissie aanbevolen dat de lidstaten de naleving van de belastingwetgeving verbeteren door belastingfraude en belastingontduiking doeltreffender te bestrijden. Net als in 2012 zal deze prioriteit in de landspecifieke aanbevelingen voor 2013 worden opgenomen.
Tekstvak 1: Welke maatregelen zijn op nationaal niveau nodig? •
Op nationaal niveau moeten de lidstaten in het kader van het Europees semester de aan hen gerichte landspecifieke aanbevelingen uitvoeren en zich daarmee inzetten voor verbetering van hun bestuur op fiscaal gebied. De maatregelen die kunnen worden genomen om de naleving van de fiscale wetgeving te verbeteren en de belastingdiensten efficiënter te maken, houden onder meer in:
−
formuleren van een strategie om de naleving te verbeteren en belastingontduiking gericht te bestrijden;
−
meer gebruikmaken van informatie van derden;
−
beschikbaar stellen van vooraf ingevulde belastingaangiften;
−
gecoördineerde inspanningen om de omvang van de schaduweconomie terug te dringen, bijvoorbeeld door de afnemer van niet-aangegeven arbeid strafbaar te stellen, elektronische betaling verplicht te maken voor aankopen boven een bepaald bedrag of het doen van aangifte financieel te stimuleren (door belastingaftrek).
•
De lidstaten zouden de aanbevelingen van de Commissie over agressieve fiscale planning en belastingparadijzen volledig moeten uitvoeren. Deze aanbevelingen betreffen met name het identificeren van derde landen die ontoereikende normen voor goed fiscaal bestuur hanteren, het verlenen van technische bijstand aan derde landen die willen meewerken, en het uitvoeren van maatregelen om dubbele belastingheffing te vermijden.
3
•
3.
De Commissie is bereid gerichte steun en technische bijstand te verlenen aan elke lidstaat die dat nodig heeft om zijn belastingstelsel beter tegen belastingontduiking te beschermen en de belastinginning te verbeteren. In Griekenland werkt de taskforce voor Griekenland bijvoorbeeld actief met deskundigen van de lidstaten aan het opbouwen van een robuuster belastingstelsel dat hoogwaardige opbrengsten genereert. De eerste positieve resultaten zijn al merkbaar.
Actie op EU-niveau
De EU heeft een uitgebreid instrumentenpakket ontwikkeld waarmee de lidstaten belastingfraude en belastingontduiking beter kunnen bestrijden. Het pakket omvat EU-wetgeving om transparantie, uitwisseling van informatie en administratieve samenwerking te versterken; gecoördineerde maatregelen die de lidstaten wordt aanbevolen uit te voeren om bijvoorbeeld agressieve fiscale planning en belastingparadijzen aan te pakken; en landspecifieke aanbevelingen in het kader van het Europees semester. De EU zal ook, via het programma Fiscalis 2020, financiële steun bieden om de samenwerking tussen de nationale belastingdiensten te verbeteren. De EU hanteert een systeem dat uitgaat van automatische informatie-uitwisseling. Daarmee speelt de EU op mondiaal niveau een leidende rol. Automatische uitwisseling van informatie is al in 2003 geopperd en in 2005 in de richtlijn over belasting op spaargelden opgenomen. Door die richtlijn wisselen de lidstaten over niet-ingezeten belastingplichtigen informatie uit die een bedrag van 20 miljard euro vertegenwoordigt. Daarnaast is in januari dit jaar de richtlijn administratieve samenwerking van kracht geworden, waardoor automatisch gegevens worden uitgewisseld over een groot aantal soorten inkomsten. Recentelijk hebben de Verenigde Staten dit principe opgenomen in de FATCA-overeenkomsten met andere landen. Door samen te werken volgens het door de EU uitgewerkte systeem, kunnen de lidstaten extra lasten voor hun belastingdiensten en financiële instellingen terugdringen en voor een snelle en consistente toepassing in de hele EU zorgen. Voor de uitwisseling van informatie heeft de Commissie ook elektronische formats en beveiligde communicatiekanalen ontwikkeld. Voor uitwisseling van informatie is gespecialiseerde ITondersteuning onontbeerlijk. De Commissie heeft voor de uitwisseling van informatie in het kader van de richtlijn over de belastingheffing op spaargelden standaard-computerformats en communicatiekanalen ontwikkeld. Deze moeten voortdurend worden geactualiseerd en uitgebreid met andere soorten inkomsten, die onder de richtlijn administratieve samenwerking vallen.
Tekstvak 2: Instrumentenpakket van de Europese Unie voor de bestrijding van belastingfraude en belastingontduiking •
De EU-richtlijn belastingheffing spaargelden (sinds 2005 van kracht) voert het beginsel van automatische informatie-uitwisseling in. In 2008 heeft de Commissie voorstellen gedaan om lacunes in de richtlijn aan te pakken, door deze uit te breiden naar beleggingsfondsen, pensioenen, innovatieve financiële instrumenten en betalingen via trusts en stichtingen. The directive is pending for adoption by the Council. 4
•
De EU heeft overeenkomsten over spaargelden gesloten met Zwitserland, Andorra, Monaco, Liechtenstein en San Marino (sinds 2005 van kracht). Daardoor gelden voor die landen dezelfde voorwaarden als voor de lidstaten. De Commissie heeft de Raad in juli 2011 verzocht om een mandaat om met deze vijf landen te onderhandelen over aanpassing van het toepassingsgebied van de overeenkomsten aan de herziene EU-richtlijn over de belasting op spaargelden. De Raad heeft nog niet ingestemd met dat mandaat.
•
De richtlijn over administratieve samenwerking op het gebied van directe belastingen schrijft voor dat vanaf 2015 automatisch informatie wordt uitgewisseld op vijf nieuwe gebieden: arbeidsinkomen, directiehonoraria, levensverzekeringsproducten die niet onder andere EUwetgeving vallen, pensioenen en eigendom van en inkomsten uit onroerend goed. Dat gebeurt op basis van de beschikbare gegevens.
•
De verordening over administratieve samenwerking op het gebied van de btw is sinds 2012 van kracht. De EU is een pionier op dit gebied. De verordening regelt hoe douanekantoren en belastingdiensten in de lidstaten gegevens verzamelen over btw en deze delen met andere lidstaten. De verordening leidt ook tot betere opsporing en bestrijding van belastingfraude op dit gebied door verbetering van de databases van btw-plichtige personen en de transacties die zij binnen de EU uitvoeren.
•
De nieuwe richtlijn over wederzijdse bijstand bij de invordering van belastingen (sinds 2010 van kracht) verbetert de capaciteit van de lidstaten voor grensoverschrijdende belastinginning. De richtlijn maakt de executie van vorderingen in andere lidstaten mogelijk en versterkt de mogelijkheden om in een andere lidstaat conservatoire maatregelen te nemen wanneer een belastingplichtige niet op tijd betaalt.
•
De Commissie heeft in juli 2012 een snellereactiemechanisme voor de bestrijding van btwfraude voorgesteld. Carrouselfraude (“ploffraude”) is een van de meest voorkomende vormen van grensoverschrijdende btw-fraude. Het mechanisme dat de Commissie voorstelt, voorziet in een noodprocedure waarbij de Commissie de lidstaten toestaat om bij intracommunautaire transacties een uitzondering op de algemene regel toe te passen binnen een maand nadat zij een omvangrijke btw-fraude hebben ontdekt.
•
De richtlijn verleggingsregeling btw is door de Commissie in 2009 voorgesteld, en is in maart 2010 gedeeltelijk goedgekeurd (alleen wat CO₂-emissierechten betreft). Als het resterende deel van het voorstel voor een richtlijn wordt goedgekeurd, kunnen lidstaten het verleggingsmechanisme toepassen op de levering van een aantal soorten goederen en diensten waarvan bekend is dat in verschillende landen carrouselfraude voorkomt.
•
Het actieplan van de Commissie om de bestrijding van belastingfraude en belastingontduiking te intensiveren (december 2012) omvat meer dan dertig maatregelen tegen personen, ondernemingen en niet-coöperatieve jurisdicties. Als onderdeel van het actieplan heeft de Commissie een platform voor goed fiscaal bestuur in het leven geroepen, dat de uitvoering van het actieplan moet sturen en waaraan wordt deelgenomen door overheden, ngo’s en bedrijven.
5
•
De Commissie heeft wetgeving voorgesteld waarbij het kader voor geldovermakingen en de bestrijding van witwassen wordt bijgesteld (februari 2013) om de EU-regels te verscherpen: het toepassingsgebied wordt uitgebreid en nieuwe dreigingen en kwetsbare gebieden worden aangepakt. Met het voorstel worden ook duidelijkere mechanismen ingevoerd om de begunstigden te identificeren, ook als zij zich verschuilen achter organisaties. Het voorstel is bij het Europees Parlement en de Raad in behandeling.
•
Nieuwe EU-regels op het gebied van kapitaalvereisten voor banken zorgen voor meer transparantie bij het functioneren van multinationale banken. Financiële instellingen moeten gegevens bekendmaken over zes nieuwe items, zoals omzetten, winsten en belastingen in elke EU-lidstaat en in elk ander land waar zij actief zijn. Er is nieuwe wetgeving over beheerders van alternatieve beleggingsfondsen, met belangrijke voorwaarden op het gebied van naleving van de belastingwetgeving en medewerking, waaraan moet worden voldaan voordat een fonds in de EU op de markt mag worden gebracht.
•
Met de onlangs overeengekomen wijzigingen van de EU-voorschriften voor de verslaglegging wordt een systeem van verslaglegging per land ingevoerd. Dit is van toepassing op in de EU gevestigde grote particuliere ondernemingen en in de EU op de beurs genoteerde ondernemingen die actief zijn in de sectoren olie, gas, mijnbouw en houtkap. Het melden van belastingen, royalty’s en bonussen die een multinationale onderneming aan het gastland betaalt, is een grote stap voorwaarts voor fiscale transparantie en voor de bestrijding van corruptie en witwassen.
Hoewel door de huidige instrumenten de uitwisseling van informatie aanzienlijk is gewijzigd, maken de lidstaten er nog geen doeltreffend en volledig gebruik van. Sommige voorstellen van de Commissie wachten nog steeds op goedkeuring, hoewel ze al enkele jaren geleden zijn ingediend. De belastingdiensten van de lidstaten benutten ook nog niet het volledige potentieel van vele van de al bestaande juridische instrumenten en praktische mechanismen. Prioritair moeten de lidstaten nu het instrumentenpakket gaan gebruiken en de afspraken op grondige en gecoördineerde wijze uitvoeren. De lidstaten hebben de volledige bevoegdheid over de inning van hun belastingen, de werking en de samenhang van hun belastingregels en belastingdiensten en de bestrijding van belastingfraude. De instrumenten van de EU kunnen slechts van nut zijn als de politieke wil en de administratieve capaciteit er zijn om die ook goed te gebruiken. De Commissie ondersteunt de lidstaten bij hun inspanningen door hun praktische tools en instrumenten te bieden, maar het is hun taak om die te benutten om op administratief gebied doeltreffend samen te werken.
Tekstvak 3: Welke maatregelen zijn op EU-niveau nodig? •
De Raad zou de voorgestelde herziening van de richtlijn belastingheffing spaargelden moeten goedkeuren en de Commissie een mandaat moeten geven voor onderhandelingen over gelijkwaardige verbeteringen in de overeenkomsten met de buurlanden. 6
•
De Raad zou tevens goedkeuring moeten verlenen aan de ontwerpovereenkomst met Liechtenstein over samenwerking op het gebied van fraudebestrijding en belastingen en het mandaat om onderhandelingen te openen met andere buurlanden van de EU.
•
De in behandeling zijnde maatregelen ter bestrijding van btw-fraude, met name het snellereactiemechanisme, moeten ook door de Raad worden goedgekeurd.
•
Overeenkomstig het actieplan van de Commissie van december 2012 ter bestrijding van belastingfraude en belastingontduiking moeten de lidstaten voorrang verlenen aan de concrete follow-up.
•
De automatische uitwisseling van informatie in de EU zou moeten worden uitgebreid naar alle relevante soorten inkomsten. De Commissie zal een voorstel indienen voor wetgeving tot wijziging van de EU-richtlijn administratieve samenwerking om het toepassingsgebied van de automatische informatie-uitwisseling op EU-niveau uit te breiden. Het is de bedoeling dat vanaf 2015 automatisch informatie wordt uitgewisseld over dividenden, vermogenswinsten en andere inkomsten. Vanaf dan wordt automatische uitwisseling ook de EU-norm voor inkomsten uit arbeid, directiehonoraria, pensioenen, levensverzekeringen en inkomsten uit onroerend goed. Het voorstel pakt ook de mogelijkheid aan die de belastingdiensten hebben om geen informatie te melden die “niet beschikbaar” is. Tegelijkertijd zal op technisch niveau dringend werk worden gemaakt van de uitbreiding van de huidige standaard-IT-formats en beveiligde communicatiekanalen naar alle relevante soorten inkomsten.
4.
Actie ter bevordering van goed fiscaal bestuur
De EU moet een leidende rol spelen ter stimulering van goed fiscaal bestuur en met name automatische uitwisseling op mondiaal niveau. De Commissie bevordert de internationale inspanningen om belastingfraude en belastingontduiking te bestrijden. De komende G8-top (17-18 juni) en G20-top (5-6 september) bieden goede gelegenheden om op internationaal vlak vooruitgang te boeken met het tegengaan van belastingontwijking, belastingontduiking en witwassen. Ook de OESO is met de steun van de G20 en G8 op dit terrein actief. Op basis van de regelingen in de EU kan een sterk en gecoördineerd standpunt van de EU in de G8, de G20 en de OESO ertoe bijdragen dat automatische informatie-uitwisseling de nieuwe mondiale standaard wordt.
Tekstvak 4: De EU als drijvende kracht voor internationale actie •
De EU zou internationaal een leidende rol moeten spelen om de beginselen van goed fiscaal bestuur te bevorderen, met name de automatische uitwisseling van informatie en eerlijke belastingconcurrentie.
7
•
Automatische informatie-uitwisseling moet de nieuwe internationale norm worden. De EU moet een ambitieus en gecoördineerd standpunt innemen met als doel automatische informatieuitwisseling tot de norm voor de internationale belastingheffing te maken. Met name moet de EU in de G8, de G20 en de OESO met één stem spreken en zo bevorderen dat nieuwe internationale regels worden opgesteld die rekening houden met de bestaande EU-regeling voor automatische informatie-uitwisseling.
•
De EU moet hulp blijven bieden aan ontwikkelingslanden die de beginselen van goed fiscaal bestuur willen uitvoeren, en hen met samenwerking en technische bijstand helpen een efficiënte belastingdienst op te zetten.
•
De EU moet zorgen voor coördinatie van haar standpunt in de G20 over grondslaguitholling en winstverschuiving, in overeenstemming met de conclusies van de Europese Raad en op basis van de ontwikkelingen die binnen de EU gaande zijn voor de aanpak van belastingparadijzen en agressieve fiscale planning.
•
De Commissie zal streven naar interconnectiviteit en interoperabiliteit tussen de IT-systemen voor informatie-uitwisseling van de EU en het FATCA-systeem van de VS en de mondiale norm die in OESO-verband wordt ontwikkeld. Daarmee worden de administratieve lasten voor ondernemingen en belastingautoriteiten verlicht.
8
BIJLAGE De lidstaten innen niet meer dan de helft van hun potentiële btw-opbrengsten Werkelijke btw-inkomsten in 2010 (% van de theoretische inkomsten bij normaal tarief)2
De internationale grensoverschrijdende depositomarkt wordt nog altijd gedomineerd door financiële offshorecentra met een strikt bankgeheim. Trends in buitenlandse niet-bancaire deposito’s bij banken in enkele grote financiële centra buiten de EU (in miljoen USD)3 Caymaneilanden
2 3
Zwitserland
Singapore
SAR Hongkong
Jersey
Bron: Europese Commissie – fiscale trends, editie 2012. Bron: publieke geaggregeerde gegevens van de BIB.
9
Samenwerking biedt de lidstaten aanzienlijke financiële voordelen De belastingbedragen die grensoverschrijdend zijn ingevorderd met behulp van de richtlijn invordering belasting zijn sinds 2003 meer dan vertienvoudigd4
Ontwikkeling van belastingbedragen die met EU-invorderingsbijstand zijn ingevorderd (Index: 2003 = 100)
4
Bron: Europese Commissie
10
