Bekényi József (szerk.): Nagy önkormányzati kézikönyv. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Budapest, oldal ISBN

KÉPZÉS ÉS GYAKORLAT  2016. 14. ÉVFOLYAM 1−2. SZÁM. DOI: 10.17165/TP.2016.1-2.19

Bekényi József (szerk.): Nagy önkormányzati kézikönyv. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Budapest, 2014. 336 oldal ISBN 978-615-5344-60-2 A Nagy önkormányzati kézikönyv 2014.

A történelmi kirándulás további fontos

év őszén, az önkormányzati választások

állomása az 1949. évi XX. törvény (Ma-

időszakában jelent meg, azt a célt szolgál-

gyar Népköztársaság Alkotmánya) és az

va, hogy elméleti és gyakorlati tudás köz-

ehhez kapcsolódó Első Tanácstörvény. E

vetítésével segítse az önkormányzati kép-

törvény hatályba lépésétől kezdve a könyv

viselők, polgármesterek munkáját.

olvasója útját a „tanácsrendszerben” foly-

A könyv négy nagy fejezetre tagolt, a

tatja. Megismerkedik a tanácsok hierarchi-

fejezetek terjedelme rendkívül eltérő.

kus rendszerével, a végrehajtó bizottságok

Az első nagy fejezet – Múltidéző – a

működésével, valamint a demokratikus

helyi hatalomgyakorlás történetét mutatja

centralizmus szellemével. A bemutatásra

be Magyarországon. A fejezet mintegy

szánt könyv mentén tett történelmi utazás

ezer évet ölel át, a helyi hatalomgyakorlást

végállomása az 1990. szeptember 30-án

mutatja be a Szent István korában kialakult

megtartott önkormányzati választás, amely

vármegyerendszertől a helyi önkormány-

eseménnyel Magyarországon a tanácsrend-

zatokról szóló 1990. évi LXV. törvény

szert felváltotta a helyi önkormányzati

hatályba lépéséig. A fejezet olvasása során

rendszer.

az olvasó történelmi utazáson vesz részt.

A második nagy fejezet – Kitekintő –

Az utazás elején megismeri a Szent István

az önkormányzatiság nemzetközi gyakorla-

által kialakított királyi vármegyerendszert,

taiból mutat be példákat. A fejezet első

majd a 13. században kialakult nemesi

részében nemzetközi közigazgatási model-

vármegyék rendszerén át megérkezik a

lek történeti alapjai, a fejezet második ré-

dualizmus korába. A történelmi kalandozás

szében öt európai közigazgatási modell

állomásai közt betekintést nyer a közép-

kerül részletesen ismertetésre. Ezek: az

korban megjelenő városok kialakulásába,

„angolszász modell”, a „francia modell”, a

továbbá majdani fejlődésükbe. Megismer-

„germán modell”, a „skandináv modell”és

kedik a szabad királyi városokkal, tör-

a „poszt-szocialista” modellek.

vényhatósági városokkal, fővárossal, fal-

Az angolszász modell ismertetése so-

vakkal, községekkel és ezek jogállásával.

rán a szerzők kitérnek az angolszász típusú

288

TRAINING AND PRACTICE  2016. VOLUME 14. ISSUE 1−2. közigazgatás legfőbb sajátosságára, ami

A skandináv modell ismertetése a

szerint a közigazgatás működését nem a

XIX. századot követően kialakult jóléti

jogi előírások alakították, hanem a szokás-

államok kialakulásának történelmi hátteré-

jog, a királyi előjogok és az általános bíró-

vel kezdődik, majd bemutatásra kerül az

ságok. Megemlítésre kerülnek a főbb tör-

állami szerepvállalás kiterjedtsége, Své-

vényalkotási

Sajátosságként

dország közigazgatási rendszere. A svéd

kiemelésre kerül a központi és helyi kor-

helyi önkormányzati rendszer két szintre

mányzatok elkülönítése, azaz a duális poli-

tagolódik: megyei és községi szint, mind-

tika. Bemutatásra kerülnek a helyi kor-

kettő szinten választott testület a döntésho-

mányzás szinterei: megyei, járási (kerüle-

zó szerv.

szakaszok.

ti), községi szint.

A szerzők a posztszocialista modellt a

A francia modell ismertetése Montes-

második világháborút követően kialakult

quieu tanításával kezdődik, amely szerint

szocialista országok modelljének tekintik.

általános kötelező jogszabályokat kell al-

Jellemzője az antidemokratikus, centrali-

kotni. A modellre jellemző a centralizált-

zált rendszer. Átalakulása, modernizálása a

ság, a magán- és közjogi szabályok egy-

rendszerváltást követően indult el.

mástól való elkülönítése, a hierarchia és a

A harmadik nagy fejezet – Iránytű – a

mindezt segítő magasan kvalifikált köz-

könyv legterjedelmesebb fejezete, a 2011.

tisztviselői kar. Az alfejezetben továbbá

évi CLXXXIX. törvény mentén mutatja be

megjelennek a decentralizálási törekvések,

a magyarországi helyi önkormányzatok

majd a jelenleg működő francia típusú ön-

sajátosságait. A fejezet olvasása során ki-

kormányzati rendszer.

tekintő és széleskörű képet kap az olvasó a

A germán modell ismertetése a ger-

magyarországi helyi önkormányzatok jog-

mán közigazgatási modell Európa más

állásáról, feladatairól, hatásköreiről, szer-

alaptípusaitól való megkülönböztető jegye-

vezeteiről,

inek ismertetésével kezdik. Majd kitérnek

gazdasági alapjairól. A könyv szerzői a

a tartományok eltérő fejlődéséből adódó

fejezetben folyamatosan hivatkoznak az

négy önkormányzati típus (észak-német

önkormányzatiság jogszabályi hátterére,

tanácsi modell, dél-német tanácsi modell,

pontos, szó szerinti jogszabályi idézeteket

hesseni magisztrátusi és schleswig-holsteni

alkalmazva. Azonban ez mégsem teszi a

városi modell, Rajna-vidék-Pfalz-i és Saar-

könyv

vidék polgármesteri modell) részletes be-

hanem pontosan ettől tárgyszerű. A jog-

mutatására.

szabályi hivatkozásokat megelőző vagy követő 289

működéséről,

fejezetét

felügyeletéről,

jogszabály-ismertetővé,

értelmezések

átláthatóvá,

nem

KÉPZÉS ÉS GYAKORLAT  2016. 14. ÉVFOLYAM 1−2. SZÁM. szakemberek számára is közérthetővé te-

gazdálkodás általános szabályairól, a költ-

szik a magyar önkormányzatiság alapjait.

ségvetési rendeletek alkotásáról, az évközi

A magyar alkotmányosság egyik alapelve a

kimutatásokról és beszámolókról, a va-

„népképviselet elve”, tehát minden állam-

gyongazdálkodásról, valamint az ellenőr-

polgárnak joga van képviseltetni magát. A

zés struktúrájáról. Az elmúlt évek kiemelt

„helyi népképviselet elve”, a helyi hata-

témája volt a települési önkormányzatok

lomgyakorlás, a helyi önkormányzati vá-

adósságállományának alakulása, adósság-

lasztások során ölt testet. A választások

konszolidációs folyamata. Szerzők alfeje-

során megválasztott helyi önkormányzati

zetek keretében szemléltetik a települési

képviselők és a polgármester alkotja a te-

önkormányzatok eladósodásához vezető

lepülések képviselő-testületét. A könyv

folyamatot, részletezik a kiváltó lehetséges

harmadik nagy fejezetének ötödik szakasza

okokat, és mindezt adatokkal támasztják

részletesen bemutatja a választott képvise-

alá. A továbbiakban szemléltetik a jogsza-

lők és a polgármester feladatait, valamint a

bályi változások irányát, amelyek kereté-

velük szemben támasztott követelmény-

ben a törvényalkotás a jövőbeni eladóso-

rendszert. Kitér a képviselőtestületi ülések-

dást kívánja megakadályozni. Az önkor-

re és az előkészítő bizottsági munkára. A

mányzati rendszer finanszírozása 2012.

fejezet mélyrehatóan tárgyalja a jegyzői

évig „normatív finanszírozás” alapján tör-

funkciót, továbbá ennek kapcsán keresi a

tént, ezt a finanszírozási metódust váltotta

sokak által már feltett kérdésekre a választ:

fel a „feladatfinanszírozás”. A könyv fi-

Kinek is az embere a jegyző? Kit is képvi-

gyelemfelkeltő módon mutatja be a finan-

sel ő? A helyi önkormányzatot vagy az

szírozási rendszer átalakulását. Szemlélteti

államot? A fejezetet tovább olvasva bete-

a „normatív finanszírozás” módszertanát és

kintést nyer az olvasó a polgármesteri hi-

hiányosságait,

vatalok és a közös önkormányzati hivata-

tette az új finanszírozási módszertan, a

lok működésébe. A szerzők e fejezetben

„feladatfinanszírozás” bevezetését. Értékeli

kitérnek az önkormányzati társulásokra, de

a „feladatfinanszírozás”- hoz kapcsolódó

a településszervezés előírásaira, a helyi

támogatási metódust, részletesen leírja a

önkormányzatok törvényességi felügyele-

számítási modellt és az azt befolyásoló

tének bemutatására is.

tényezőket (pl. adóerő-képesség, közös

A fejezet kiemelkedő szakasza az ön-

amely

elengedhetetlenné

hivatal működtetése).

kormányzatok gazdasági alapjaival foglal-

A negyedik nagy fejezet – Tájoló – az

kozó egység. Itt áttekintést kap az olvasó a

önkormányzati feladatok ellátásának jogi

290

TRAINING AND PRACTICE  2016. VOLUME 14. ISSUE 1−2. kereteit ismerteti. A fejezetben a szerzők

nek pedig adatszolgáltatási feladatai van-

az önkormányzati feladatokat nyolc nagy

nak. A szakellátáshoz kapcsolódó önkor-

csoportra osztották: általános önkormány-

mányzati szerepvállalásban 2012. május 1-

zati, belügyi, egészségügyi, földművelés-

től jelentős változások történtek, az állami

ügyi, környezetvédelmi, köznevelési, kul-

szerepvállalás kibővült, kórházak állami

turális, szociális ügyek és gyermekvéde-

fenntartásba kerültek, a települési önkor-

lem. A szerzők minden önkormányzati

mányzatok feladata maradt a járóbeteg-

szinten ellátandó feladatot részletesen be-

ellátás, de szabályozásra került, hogy e

mutatnak, majd a részletes bemutatást kö-

feladatot mikor köteles az állam átvállalni.

vetően tételesen felsorolásra kerülnek a

A környezet-egészségüggyel kapcsola-

kapcsolódó jogszabályok.

tos feladatokhoz tartoznak a köztisztasági

A nyolc nagy csoport közül az egés-

és településtisztasági feladatok.

zségügyi, a köznevelési és a környezetvé-

A köznevelési feladatokat két alfejeze-

delmi feladatcsoport ismertetése kiemelke-

ten keresztül mutatják be a szerzők. Az

dő jelentőségű. Az elmúlt időszakban a

első alfejezet a köznevelési intézmények

lakosság számára is érzékelhető, legna-

működtetésével kapcsolatos feladatokkal, a

gyobb horderejű változások itt történtek.

második alfejezet az óvodai nevelés felada-

Az egészségügyi feladatok három cso-

tával foglalkozik. A Köznevelési törvény-

portba sorolhatók: alapellátással kapcsola-

ben (2011. évi CXC. Törvény a nemzeti

tos, szakellátással kapcsolatos, környezet-

köznevelésről) került meghatározásra két

egészségüggyel kapcsolatos feladatok. Az

alapelv, a köznevelés fogalma és a közne-

alapellátással kapcsolatos feladatok törvé-

velés mint állami közszolgálati feladat. A

nyi szabályozása alapján a települési ön-

szerzők áttekintést adnak az önkormány-

kormányzat kötelezően ellátandó feladatai:

zatoknak az új köznevelési rendszerben

a házi orvosi, a házi gyermekorvosi, a fog-

betöltött szerepéről: az önkormányzat köz-

orvosi, a védőnői, az iskola-egészségügyi

neveléssel kapcsolatos feladatkörében már

és mindezekhez kapcsolódó ügyeleti ellá-

csak az óvodai nevelés maradt, az iskolák

tás. Ezen feladatainak ellátását az önkor-

tekintetében pedig kizárólag működtetői

mányzat végezheti saját döntése alapján

feladatok jelentkeznek. Az iskolák fenntar-

intézményfenntartással, társulásban, vagy

tói feladatai – nagyobb állami szerepválla-

önálló orvosi tevékenység végzésére feljo-

lás következtében – a Klebelsberg Intéz-

gosított orvossal kötött feladatellátási szer-

ményfenntartó Központhoz kerültek. Az

ződéssel. A képviselő-testület feladata az

iskolák működtetési feladatellátása a tele-

alapellátási körzetek kialakítása, a jegyző-

pülés lakosságszáma szerint differenciált: 291

KÉPZÉS ÉS GYAKORLAT  2016. 14. ÉVFOLYAM 1−2. SZÁM. 3000 főt meghaladó település önkormány-

forrásait és kiadásait jelentősen befolyáso-

zata köteles gondoskodni a fenntartott is-

ló változásra nem mutat be modellszámí-

kolához kapcsolódó ingó és ingatlan va-

tást, nem ad javaslatot a várható forráski-

gyon működtetéséről. A jogszabályi válto-

esés, támogatási igény megjelenésének

zások következtében az önkormányzati

kezelésére.

képviselő-testület szerepe csökkent, véle-

A kézikönyvet egészében tekintve el-

ményező szerepkörré alakult. Az óvodai

mondható, hogy átláthatóan szerkesztett

nevelés a gyermek hároméves korától tan-

mű. Összefoglaló képet nyújt az önkor-

kötelezettsége teljesítésének kezdetéig tart.

mányzatiságról; bemutatja a helyi hata-

A törvényi rendelkezés értelmében a tele-

lomgyakorlás történetét Magyarországon, a

pülési önkormányzat az óvodai ellátásról

vármegyék kialakulásától napjainkig, kite-

intézmény alapításával és fenntartásával,

kintést ad az önkormányzatiság nemzetkö-

vagy köznevelési szerződés révén gondos-

zi gyakorlataira, ismerteti a jelenleg ha-

kodhat. A képviselő-testület az óvodai ellá-

tályban lévő 2011. évi CLXXX. Magyaror-

tás formáját július és augusztus kivételével

szág helyi önkormányzatairól szóló tör-

nem szervezheti át.

vényt, és összefoglalja a magyarországi

A környezetvédelmi feladatcsoport ke-

települési önkormányzatok feladatellátásá-

retében a szerzők a helyi hulladékgazdál-

nak jogi kereteit. Nemcsak az önkormány-

kodási,

természetvé-

zati téma iránt érdeklődő olvasó, választó-

delmi feladatokra térnek ki. A helyi hulla-

polgár számára tartalmaz hasznos, elméle-

dékgazdálkodásban fontos változás történt

ti, gyakorlati és alkalmazható információ-

a 2014. évtől, amely szerint hulladék szál-

kat, de széles körben praktikus olvasmány

lítására csak olyan non-profit céggel köthet

lehet. A könyvet ajánlom minden középis-

szerződést

önkormányzat,

kola és középiskolai pedagógus számára is,

amely települési önkormányzat vagy társu-

hisz a könyvben szereplő információk

lás tulajdonában van. A hulladékszállítási

hasznos segédletet nyújthatnak a tanulók

díj megállapítási jogköre pedig átkerült az

állampolgári ismereteinek szélesítéséhez,

illetékes miniszter hatáskörébe. A könyv

osztályfőnöki órákra történő felkészülés-

hiányosságának tekinthető, hogy erre, az

hez.

környezetvédelmi,

a települési

önkormányzatok gazdálkodását, pénzügyi KALMÁR ERIKA ANNA1 1

PhD hallgató, Nyugat-magyarországi Egyetem, Sopron, [email protected]

292