[VERTALING] OPMERKINGEN VAN HET HOOG COMMISSARIAAT VAN DE VERENIGDE NATIES VOOR DE VLUCHTELINGEN INZAKE HET WETSVOORSTEL (DOC 53 0813/007) TOT WIJZIGING VAN DE WETGEVING MET HET OOG OP HET BEZWEREN VAN DE ASIELCRISIS Amendement nr. 15 van de heer Somers c.s. (ingediend op 25 maart 2011) ______ I.
INLEIDING
1. Op 14 december 1950 werd het statuut van het Hoog Commissariaat van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (hierna het UNHCR genoemd) goedgekeurd. Hierbij heeft de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties UNHCR de verantwoordelijkheid toevertrouwd om de internationale bescherming van de vluchtelingen te waarborgen1. Korte tijd later werd op 28 juli 1951 het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen aangenomen (hierna het Verdrag van 1951 genoemd). Dit verdrag vormt de hoeksteen voor de internationale bescherming van de vluchtelingen. Krachtens artikel 35 van dit Verdrag hebben de verdragsluitende staten zich ertoe verbonden om met UNHCR “samen te werken in de uitoefening van zijn functie” en “[UNHCR’s] taak om toe te zien op de toepassing van de bepalingen van dit Verdrag te vergemakkelijken”. 2. Het verkrijgen van internationale bescherming voor vluchtelingen, volgens het Verdrag van 1951 en bijkomende beschermingsvormen, steunt op rechtvaardige en doeltreffende asielprocedures. De kwaliteit van deze procedures hangt echter nauw samen met de opvang van asielzoekers. Daarom is van primordiaal belang dat asielzoekers tijdens de hele duur van hun procedure kunnen leven in behoorlijke, menswaardige omstandigheden. Het is essentieel om voor hen een passend levensniveau te garanderen gedurende de hele procedure: namelijk van zodra de asielzoeker zijn asielaanvraag indient (zowel in het binnenland als aan de grens) tot er een definitieve beslissing wordt genomen over de gegrondheid van de aanvraag. 3. Deze voorafgaande beschouwingen vormen de basis voor UNHCR’s interesse voor dit voorstel tot wetswijziging. 4. Hierna zet UNHCR zijn belangrijkste opmerkingen over het amendement 15 op de voorgestelde wetswijziging uiteen. Na een aantal algemene beschouwingen, volgen er meer gedetailleerde opmerkingen, nl. met betrekking tot het toepassingsgebied en de definities, de voorgestelde beperkingen op opvang bij bijkomende asielaanvragen, en ten slotte het tijdstip en de wijze waarop terugkeer wordt voorzien. Gelet op de hoogdringendheid zijn deze opmerkingen niet exhaustief. II.
ALGEMENE BESCHOUWINGEN
1
Zie Algemene Vergadering, resolutie 428 (V) van 14 december 1950 en bijlage bij “Statute of the Office of the United Nations of the High Commissioner for Refugees”.
1
5. Het amendement heeft als doel de asielcrisis in België op te lossen. Maar als er al van crisis sprake is, dan gaat het hooguit om een opvangcrisis. Hoewel er dient opgemerkt te worden dat België in het verleden vaak een groter aantal asielzoekers dan nu heeft opgevangen, zonder dat er over een opvangcrisis sprake was2. De afgelopen drie jaar zijn het aantal aanvragen weliswaar toegenomen, maar tegelijkertijd is er ook in vergelijking met het einde van de jaren 1990 een sterke daling waar te nemen. 6. UNHCR wil eraan herinneren dat het de wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en bepaalde andere categorieën van vreemdelingen (hierna de opvangwet genoemd) verwelkomd heeft. Daarom, ongeacht de moeilijkheden3 die sinds enkele jaren aanwezig zijn in de opvangsector, vindt UNHCR een wijziging van de opvangwet niet noodzakelijk de meest geschikte reactie op de huidige situatie. 7. Ten eerste waardeert UNHCR dat de regering sinds 2009 concrete maatregelen, zoals de verhoging van het aantal opvangplaatsen, heeft genomen om een antwoord te bieden op de bestaande opvangproblemen. Het verwelkomt tevens het werk en de voortdurende inspanningen van Fedasil, de maatschappelijk werkers en de verenigingen die in de sector actief zijn. Toch heeft UNHCR herhaaldelijk gewezen op de noodzaak van een meer structureel en flexibel antwoord op de huidige moeilijkheden in de sector. Aangezien de toestroom van asielzoekers niet stabiel of voorspelbaar is, is het immers essentieel dat er voor de opvang van die bevolkingsgroep voldoende soepelheid aan de dag wordt gelegd om zich aan de schommelingen in de toestroom te kunnen aanpassen. 8. Bovendien benadrukt UNHCR dat het recht op opvang fundamenteel is om een kwaliteitsvolle asielprocedure te garanderen. Tijdens de opvang wordt niet alleen voldaan aan de levensbehoeften van de asielzoeker, maar wordt ook in een passende sociale, psychosociale en juridische begeleiding voorzien, alsook de dienstverlening van tolken tijdens de hele procedure. Een asielzoeker deze opvang met inbegrip van bovenvermelde begeleiding4 ontzeggen, kan de rechtvaardigheid en doeltreffendheid van de asielprocedure ondermijnen en kan het recht van de betrokkene op een daadwerkelijke beroepsprocedure in het gedrang brengen. De individuele begeleiding die wordt uitgebouwd via een vertrouwensrelatie met de maatschappelijk werker is vaak van cruciaal belang voor de asielzoeker om zijn behoefte aan bescherming te doen gelden bij de autoriteiten van het asiel verlenende land. 9. UNHCR merkt echter dat er in het wetsvoorstel wordt van uitgegaan dat de opvangsvoorzieningen momenteel veelvuldig worden misbruikt. Daarom beoogt het voorstel immers opvang te ontzeggen voor asielzoekers die bijkomende aansielaanvragen indienen. Het 2 Enkele cijfers van de asielaanvragen in België : 26 421 (1993), 11 655 (1995), 35 778 (1999), 42 691 (2000), 24 549 (2001), 17 186 (2009), 19 941 (2010). 3 Bepaalde problemen zijn met name gebonden aan de moeilijkheid om de asielzoekers de toestemming te geven de grote opvangstructuren te verlaten en in lokale opvanginitiatieven te worden opgenomen. Verlengd verblijf in een collectief opvangcentrum doet evenwel afbreuk aan de verdere autonomisering van de persoon, zowel in een perspectief van integratie in geval van internationale bescherming als, in voorkomend geval, van terugkeer. 4 Zelfs al heeft de asielzoeker toegang tot rechtsbijstand om hem bij te staan in het kader van zijn asielprocedure, is sociale, psychosociale en juridische begeleiding (indien nodig aangevuld met tolkdienstverlening) nuttig en dikwijls noodzakelijk, met name om de tekortkomingen van die al te vaak ontoereikende rechtsbijstand te verhelpen.
2
recht op opvang bij een tweede asielaanvraag blijft enkel behouden indien deze, na een in overwegingname door de Dienst Vreemdelingenzaken, wordt doorgestuurd naar het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (hierna afgekort tot CGVS). Er dient echter op gewezen worden dat elke asielzoeker, wiens aanvraag afgewezen wordt, het recht heeft om een nieuwe asielaanvraag in te dienen, indien nieuwe of bijkomende informatiegegevens dit verantwoorden. Dit recht kan enkel gewaarborgd blijven indien de asielzoeker op een menswaardige wijze wordt opgevangen gedurende de behandeling van zijn aanvraag. Tot de categorieën van mensen die zich eventueel genoodzaakt zien een bijkomende asielaanvraag in te dienen, behoren onder andere vluchtelingen “ter plaatse”; ze worden gedwongen opnieuw asiel aan te vragen, wegens objectieve veranderingen van de situatie in hun herkomstland (in het geval van staatlozen, het land van hun verblijfplaats) zoals bv. het uitbreken van een gewapend conflict of een staatsgreep. 10. Voorts is UNHCR bezorgd dat de uitsluiting van het recht op opvang veel praktische moeilijkheden kan veroorzaken qua verloop van de asielprocedure (nl. met betrekking tot het in ontvangst nemen van de oproepingen en beslissingen, de indiening van een beroepsprocedure, tolkdienstverlening). Het gebrek aan opvang kan de mensen er sneller toe aanzetten in de illegaliteit te overleven met nefaste gevolgen voor de asielprocedure en voor de terugkeer die moeilijker uitvoerbaar wordt. 11. Daarnaast stelt artikel 1 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie5 duidelijk dat de opvang in overeenstemming dient te zijn met de menselijke waardigheid. In dat verband is het nuttig erop te wijzen dat de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens oordeelt dat een asielzoeker “a member of a particularly underprivileged and vulnerable population group in need of special protection” is6. Het Hof preciseert dat een behandeling vernederend is wanneer ze “humiliates or debases an individual, showing a lack of respect for, or diminishing, his or her human dignity, or arouses feelings of fear, anguish or inferiority capable of breaking an individual's moral and physical resistance”7. De aangehaalde kwetsbaarheid geldt zeker bij kinderen en andere minder weerbare mensen. Opvang en een aangepaste begeleiding kunnen de kwetsbare situatie - gelet op de moeilijkheden die rijzen
5
Artikel 1: “De menselijke waardigheid is onschendbaar. Zij moet worden geëerbiedigd en beschermd.”, zie http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_nl.pdf 6 Zie arrest M.S.S. v. België en Griekenland, § 251, verzoek nr. 30696/09, Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), 21 januari 2011, zie http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?item=1&portal=hbkm&action=html&highlight=M.S.S.%20%7C%20Gre ece&sessionid=72545634&skin=hudoc-en, beschikbaar op http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/search.asp?skin=hudoc-en 7 Zie arrest Pretty v. het Verenigd Koninkrijk, § 52, verzoek nr. 2346/02, EHRM, 29 april 2002, zie http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?item=1&portal=hbkm&action=html&highlight=Pretty%20%7C%20Unit ed%20%7C%20Kingdom&sessionid=72545795&skin=hudoc-en, ibidem.
3
wanneer de betrokkene een landstaal niet machtig is, elke vorm van ondersteunend netwerk ontbeert en eventueel trauma’s heeft opgelopen - van de asielzoeker milderen 12. Ten slotte stemt UNHCR ermee in dat aandacht wordt besteed aan de terugkeer naar het land van herkomst van mensen die geen behoefte hebben aan internationale bescherming, maar maakt het UNHCR voorbehoud bij het tijdstip waarop de terugkeerbegeleiding aanvangt. III
ARTIKELSGEWIJZE OPMERKINGEN
13. De volgende opmerkingen zijn in overeenstemming met de rangschikking van de artikelen van amendement nr. 15. De volgorde waarin ze worden vermeld, is dus niet indicatief voor het belang ervan. Werkingssfeer en definities (artikel 2) “Art. 2. Voor de toepassing van deze wet wordt verstaan onder: 1° de asielzoeker: de vreemdeling die geen onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie en die een asielaanvraag heeft ingediend, hetzij tot erkenning van zijn hoedanigheid van vluchteling, hetzij tot erkenning van het subsidiair beschermingsstatuut; (…)”. 14. De omschrijving van een asielzoeker als een “vreemdeling die geen onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie” heeft tot gevolg dat asielzoekers die afkomstig zijn uit een lidstaat van de Europese Unie (hierna afgekort tot EU) zijn uitgesloten van het recht op opvang. Aangezien de termijnen voor de asielprocedure voor die personen reeds korter zijn dan die voor de andere asielzoekers, kan men zich afvragen of een dergelijke bepaling geen onevenredig geringe positieve impact heeft in vergelijking met de negatieve gevolgen ervan voor de betrokkenen. 15. Bovendien, ook al geldt de Europese Richtlijn 2003/9/EG over de opvang van asielzoekers8 niet voor EU-onderdanen, toch moeten beginselen van het internationaal recht9 gerespecteerd worden. “Art. 2. Voor de toepassing van deze wet wordt verstaan onder:
8
Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten, beschikbaar op http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:031:0018:0025:NL:PDF 9 Zie meer bepaald de artikelen 1 en 3 van het Verdrag van 1951. Zie ook artikel 25 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten.
4
(…) 4° de niet-begeleide minderjarige: een persoon, ongeacht of hij onderdaan van een lidstaat van de Europese Unie is, van minder dan achttien jaar oud, die op het ogenblik van de toegang tot het grondgebied van het Rijk niet begeleid is of na het betreden van het grondgebied van het Rijk niet meer begeleid is door een persoon die het ouderlijk gezag of de voogdij over hem uitoefent op grond van de wet die van toepassing is overeenkomstig artikel 35 van de wet van 16 juli 2004 houdende het Wetboek van internationaal privaatrecht, en die in één van de volgende situaties verkeert: -
ofwel een aanvraag hebben ingediend in de zin van 1°; ofwel niet voldoen aan de voorwaarden inzake toegang tot en verblijf op het grondgebied vastgesteld in de wetten betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen;”.
16. UNHCR is tevreden dat de niet-begeleide minderjarigen die onderdaan zijn van een EUlidstaat en die asiel hebben aangevraagd, recht op opvang hebben. Het Hoog Commissariaat wijst erop dat de omstandigheden waarin een al dan niet begeleid minderjarig kind wordt opgevangen, moeten stroken met het beginsel van het hoger belang van het kind; dit is een primordiale overweging bij elke beslissing van een Staat ten aanzien van het kind10. 17. Bovendien verwelkomt UNHCR dat het amendement bepaalt dat de niet-begeleide kinderen steeds recht hebben op opvang, ook indien zij geen asiel aanvragen. Dankzij de opvang en de daaruit voortvloeiende sociale, juridische en psychosociale begeleiding kunnen de verschilldende beschermingsopties, waarvoor ze in aanmerking komen, nader worden onderzocht, met inbegrip van de mogelijkheid, indien nodig, om internationale bescherming aan te vragen. De keuze voor die laatste optie ligt aanvankelijk niet altijd voor de hand voor het kind en diens voogd; niet zelden wordt dit pas duidelijker nadat de maatschappelijk werkers van het opvangnetwerk beetje bij beetje het vertrouwen van de betrokkenen hebben gewonnen. Inperking of intrekking van het recht op opvangvoorzieningen (artikel 4) “Art. 4. Het Agentschap kan beslissen dat de asielzoeker geen beroep kan doen op de materiële hulp bedoeld in artikel 6, § 1, indien de asielzoeker de door de bevoegde instantie vastgestelde verblijfplaats niet benut of verlaat, zonder deze instantie hiervan op de hoogte te stellen, of zonder toestemming, indien de toestemming vereist is. Wanneer de asielzoeker wordt opgespoord of zich vrijwillig meldt, wordt een met redenen omklede beslissing genomen inzake het opnieuw verstrekken van sommige of alle opvangvoorzieningen, gebaseerd op de redenen voor de verdwijning.”. 10
Zie artikel 3 (1) en, onder meer, de artikelen 22, 24, 25 en 27 van het Verdrag inzake de rechten van het kind; artikel 23 (1) van het Handvest van de Grondrechten van de EU; artikel 22bis van de Belgische Grondwet.
5
18. UNHCR neemt kennis van de mogelijkheid om de materiële hulp voor asielzoekers in te perken. Het is echter positief dat het recht op opvang weer opnieuw kan worden hersteld, gezien de negatieve gevolgen die het wegvallen van de opvang heeft voor de asielprocedure en de kwetsbaarheid van de asielzoekers in het algemeen (en van sommigen in het bijzonder, zoals de kinderen en de asielzoekers met psychologische problemen). 19. UNHCR raadt ten stelligste aan om hoe dan ook geen afbreuk te doen aan de medische begeleiding voor de asielzoekers, zoals bepaald in de artikelen 24 en 25 van de huidige opvangwet11, dit te meer gezien de praktische problemen en de uiteenlopende interpretaties inzake het verlenen van dringende medische hulp. 21. In dit verband adviseert UNHCR artikel 4 van het wetsvoorstel te formuleren als volgt: “Art. 4. Het Agentschap kan beslissen dat de asielzoeker geen beroep kan doen op de materiële hulp bedoeld in artikel 6, § 1, indien de asielzoeker de door de bevoegde instantie vastgestelde verblijfplaats niet benut of verlaat, zonder deze instantie hiervan op de hoogte te stellen, of zonder toestemming, indien de toestemming vereist is. Wanneer de asielzoeker wordt opgespoord of zich vrijwillig meldt, wordt een met redenen omklede beslissing genomen inzake het opnieuw verstrekken van sommige of alle opvangvoorzieningen, gebaseerd op de redenen voor de verdwijning. Het recht op medische begeleiding, zoals bedoeld in de artikelen 24 en 25 van deze wet, blijft evenwel gewaarborgd voor de in het vorige lid bedoelde asielzoeker.”.
Terugkeertraject (art. 6) “Art. 6/1. § 2. Ten laatste 5 dagen na een negatieve beslissing van het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen biedt het Agentschap een eerste maal de terugkeerbegeleiding aan, waarbij aan de asielzoeker informatie verstrekt wordt met betrekking tot de mogelijkheden inzake het terugkeertraject. Art. 6/1. § 3. Eerste lid. In de gevallen waarin krachtens deze wet het recht op materiële hulp afhankelijk gemaakt wordt van het bestaan van een individueel terugkeertraject, dient dit traject binnen de 30 dagen te worden opgesteld.”. 22. UNHCR staat op zich niet negatief tegenover de terugkeer naar hun herkomstland van mensen die geen internationale bescherming behoeven. Terugkeer is immers belangrijk om de geloofwaardigheid en de leefbaarheid te waarborgen van nationale asielsystemen12.
11
Zie ook artikel 20, Amended proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council laying down standards for the reception of asylum seekers (Recast), COM(2011), 320 final, 1 juni 2011. 12 Uitvoerend Comité van het HCV, Conclusion sur le retour de personnes dont on estime qu'elles n'ont pas besoin de protection internationale, nr. 96 (LIV) – 2003, beschikbaar via http://www.unhcr.org/refworld/docid/3f9640cf7.html.
6
23. Desalnietemin lijkt het amendement zich echter voornamelijk toe te spitsen op de terugkeer in plaats van een meer algemene begeleiding waarbij in elke fase van de procedure met de diverse mogelijkheden rekening wordt gehouden. 24. Voorts maakt UNHCR voorbehoud in verband met het tijdstip waarop de terugkeerbegeleiding een aanvang neemt en vestigt het de aandacht op de vereiste voorzichtigheid waarmee deze handelingen moeten gepaard gaan. 25. Een asielzoeker degelijke informatie vestrekken, is op zich positief. Een terugkeerbegeleiding terwijl de asielprocedure nog aan de gang is, lijkt UNHCR echter paradoxaal. Het is immers belangrijk eraan te herinneren dat de asielzoeker in dit stadium van de asielprocedure – 5 dagen na de negatieve beslissing van het CGVS – een schorsend beroep met volle rechtsmacht kan indienen bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (hierna RVB). Bovendien komt uit artikel 6/1, § 2, niet duidelijk naar voren of de terugkeerbegeleiding zich beperkt tot het verstrekken van algemene inlichtingen over het programma voor terugkeerbijstand. Mocht dat niet het geval zijn, dan lijkt dit soort van begeleiding in dat stadium van de procedure voorbarig. 26. UNHCR maakt uit artikel 6/1, § 3, op dat het opstellen van het terugkeertraject pas aanvat na de kennisgeving van de beslissing van de RVB of na het verstrijken van de termijn om tegen de beslissing van de CGVS hoger beroep in te stellen. 27. UNHCR wijst er bovendien op dat tijdens de asielprocedure elk contact met de instanties van het land van oorsprong (of in het geval van de staatlozen van het land waar ze gewoonlijk verblijven), zoals ambassades of de consulaten, de asielzoekers in gevaar kan brengen. Zo een contact kan hun verzoek om internationale bescherming in het gedrang kan brengen of kan zelfs zorgen voor situaties van “vluchteling ter plaatse”13. Daarenboven vereisen de basisbeginselen van vertrouwelijkheid dat de informatie-uitwisseling14 met iedere externe partij de veiligheid van de betrokkene niet in gevaar kan brengen of niet mag leiden tot de schending van zijn grondrechten. Het recht op privacy en de inachtneming van het vertrouwelijkheidsprincipe zijn 13
Dat is het geval zelfs als geen melding wordt gemaakt van het feit dat de betrokkene om asiel heeft verzocht. Een contact met de overheid van het land van oorsprong of van de gewoonlijke verblijfplaats kan de aandacht vestigen op de asielzoeker en voor hem ernstige gevolgen hebben, bijvoorbeeld als het illegaal verlaten van het grondgebied van het betrokken land strafbaar is. 14 Zie onder meer Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, artikel 22 : “Vergaring van informatie over individuele gevallen. In het kader van de behandeling van individuele gevallen : a) delen de lidstaten de informatie betreffende individuele asielverzoeken of het feit dat een asielverzoek is ingediend, niet rechtstreeks mee aan de vermeende actor(en) van de vervolging van de asielzoeker; b) winnen de lidstaten bij de vermeende actor(en) van de vervolging geen informatie in op een wijze die ertoe leidt dat deze actor(en) rechtstreeks te weten komt (komen) dat de betrokken asielzoeker om asiel heeft verzocht, en er gevaar zou ontstaan voor de fysieke integriteit van de asielzoeker en voor de te zijnen laste komende personen, dan wel voor de vrijheid en veiligheid van zijn nog in het land van herkomst wonende familieleden.”. Beschikbaar op http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:326:0013:01:NL:HTML
7
zeer belangrijk voor een asielzoeker omdat door de asielaanvraag op zich mag worden opgemaakt dat hij in zijn land zou kunnen worden vervolgd of hij in gevaar zou kunnen komen als de beveiliging van de inlichtingen niet gewaarborgd is. 28. Bovendien mogen de terugkeerinitiatieven van de overheid in geen geval een negatieve weerslag hebben op de mogelijkheid voor de asielzoeker daadwerkelijk hoger beroep in te stellen tegen een negatieve beslissing van het CGVS over zijn asielaanvraag. 29. Om die redenen is UNHCR van oordeel dat een terugkeerbegeleiding (afgezien van het verstrekken van algemene inlichtingen over het terugkeerbijstandsprogramma) na een negatieve beslissing van het CGVS niet adequaat is. UNHCR beveelt daarom de volgende tekst aan: “Art. 6/1. § 2. Na een negatieve beslissing van het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen licht het Agentschap de asielzoeker in over zijn rechten van hoger beroep en over het bestaan van de hem geboden opties, onder andere wat de mogelijkheden van terugkeer betreft”. 30. UNHCR stelt ook voor aan artikel 6/1, § 3, een lid toe te voegen waarin het volgende wordt aangegeven: “Na een negatieve beslissing van het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen licht het Agentschap de asielzoeker in over zijn recht op een niet opschortend beroep bij de Raad van State, biedt het hem een terugkeerbegeleiding aan en stelt het samen met hem een terugkeertraject op”. “Art. 6/1, § 3, derde lid : Het terugkeertraject geeft ten allen tijde voorrang aan de vrijwillige terugkeer.” 31. UNHCR verwelkomt het feit dat de vrijwillige terugkeer de bevoorrechte optie is en vestigt er de aandacht op dat iedere terugkeer op menselijke wijze en met strikte inachtneming van de menselijke waardigheid15 dient te geschieden. “Art. 6/1, § 3, achtste lid : In de toepassing van de termijnen bedoeld in deze paragraaf houden het Agentschap en de Dienst Vreemdelingenzaken rekening met eventuele gevallen van overmacht die te maken hebben met de onmogelijkheid voor het Agentschap en de Dienst Vreemdelingenzaken om de nodige regelingen met betrekking tot de terugkeer te treffen”. 32. Deze bepaling betreft alleen de gevallen van overmacht die verband houden met de onmogelijkheid voor het Agentschap en de Dienst Vreemdelingenzaken de nodige regelingen te
15
Uitvoerend Comité van het HCV, Conclusie nr. 96 (LIV) – 2003, zie hierboven voetnoot 11, § c.
8
treffen met betrekking tot de terugkeer. Billijkheidshalve wordt aanbevolen dat ook de asielzoeker zich op een situatie van overmacht kan beroepen. 33. Voorts betreurt UNHCR dat artikel 7, § 2, 3°, van de opvangwet16 niet in het amendement is opgenomen. Zelfs al vereist deze situatie een aangepaste oplossing, toch was die bepaling relevant geweest, onder meer voor vreemdelingen, staatlozen of personen die in een soortgelijke situatie verkeren en die, om redenen onafhankelijk van hun wil, niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren. 34.
UNHCR stelt voor het volgende zinsdeel in te voegen in artikel 6/1, § 3, achtste lid:
“In de toepassing van de termijnen bedoeld in deze paragraaf houden het Agentschap en de Dienst Vreemdelingenzaken rekening met eventuele gevallen van overmacht die te maken hebben met de onmogelijkheid voor het Agentschap, de Dienst Vreemdelingenzaken of voor de afgewezen asielzoeker om de nodige regelingen met betrekking tot de terugkeer te treffen”. 35. Bovendien stelt UNHCR voor de tekst van het bestaande artikel 7, § 2, 3°, van de opvangwet over te nemen. Bijkomende asielaanvragen (art. 5 en 7) Art. 5 "Art. 6, § 1. Het recht op materiële hulp geldt voor elke asielzoeker bij een eerste aanvraag vanaf de indiening van zijn asielaanvraag en is van kracht gedurende de hele asielprocedure, met inbegrip van de beroepsprocedure, ingesteld bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen op grond van artikel 39/2, § 1, van de Vreemdelingenwet, voor zover deze beroepsprocedure de uitvoering van de beslissing schorst.". Art. 7 "Art. 7, § 2, 4°. De vreemdeling wiens tweede asielaanvraag in overweging wordt genomen door de Dienst Vreemdelingenzaken en wordt overgemaakt aan het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en Staatlozen. De schorsing van de in artikel 6/1, § 3 bedoelde termijnen eindigt na afloop van de termijn om beroep aan te tekenen tegen de negatieve beslissing van het Commissariaatgeneraal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen of, in voorkomend geval, 10 dagen na de betekening van de beslissing van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen;". 36. UNHCR betreurt dat het amendement opvang beperkt tot de eerste asielaanvraag, en uitzonderlijk tot een tweede asielaanvraag ingeval die in overweging wordt genomen en naar het CGVS wordt doorgestuurd. 16
Art. 7, § 2 : “Het recht op de materiële hulp kan verlengd worden, op met redenen omklede beslissing van het Agentschap, wanneer de vreemdeling die verblijft in een opvangstructuur zich in één van volgende situaties bevindt en hiertoe een aanvraag indient : (…) 3° de vreemdeling van wie de asielprocedure en de procedure voor de Raad van State negatief zijn afgesloten, die een aanvraag heeft ingediend bij de autoriteiten bevoegd voor asiel en migratie tot uitstel van het bevel om het grondgebied te verlaten omwille van een onmogelijkheid om redenen onafhankelijk van zijn wil, om terug te keren naar zijn land van herkomst.”.
9
37. UNHCR erkent dat het voorkomen van misbruik bij de asielprocedure een rechtmatig doel is. Daarentegen acht UNHCR het niet wenselijk een automatisch verband te leggen tussen het indienen van een bijkomende asielaanvraag en bedrieglijke opzet, zeker indien deze aanvraag niet kennelijk ongegrond of onrechtmatig is. 38. UNHCR merkt ook op dat iedereen het recht heeft een nieuwe asielaanvraag in te dienen als nieuwe elementen dat rechtvaardigen. Een van de middelen om de daadwerkelijke uitoefening van dat recht te waarborgen, is dat de asielaanvrager waardig wordt opgevangen wanneer zijn aanvraag in behandeling is. 39. Men mag niet uit het oog verliezen dat de asielaanvraag soms wordt afgewezen, terwijl de persoon wel degelijk nood heeft aan internationale bescherming. Vaak wordt een eerste asielaanvraag geweigerd omdat ze onvoldoende geloofwaardig zou zijn of door de interpretatie van nieuwe elementen door de asielinstanties. Hierbij komen de moeilijkheden die asielaanvragers ondervinden om bewijskrachtige gegevens over hun asielrelaas te verzamelen. Vaak rest er geen andere oplossing dan een nieuwe asielaanvraag in te dienen om uiting te geven aan hun nood voor internationale bescherming. Soms kan een latere asielaanvraag ook worden ingediend door vluchtelingen “ter plaatse”. Zij zijn gedwongen, door objectieve veranderingen in hun land van herkomst (of in het land waar zij gewoonlijk verblijven, als het om staatlozen gaat), zoals een gewapend conflict of een staatsgreep, opnieuw asiel aan te vragen. 40. Het is niet zelden dat de internationale-beschermingsstatus voor personen die latere aanvragen hebben ingediend, wordt verleend in België. Officiële statistieken hierover ontbreken, maar UNHCR kan de situatie enigszins volgen dankzij zijn samenwerking met het Belgisch Comité voor Hulp aan Vluchtelingen (BCHV-CBAR). Zo werd de internationalebeschermingsstatus, na een bijkomende aanvraag gesteund door het het BCHV-CBAR, de voorbije jaren toegekend in zo’n twintig dossiers per jaar: soms ging het om de tweede aanvraag, soms om een zevende, waarbij de aanvragen ook afkomstig waren van mensen met de Afghaanse of Russische nationaliteit. Dit is uiteraard geen exhaustief cijfer. 41. Overigens zijn de personen die momenteel een latere asielaanvraag indienen, voor het merendeel afkomstig uit landen waar onveiligheid heerst of die door een zware crisis worden getroffen of waar de mensenrechten frequent worden geschonden. 42. Bovendien vraagt UNHCR zich af in hoeverre de voorgestelde regeling verenigbaar is met de Europese richtlijn over de opvang van asielzoekers. Hoewel ingevolge artikel 16 van die richtlijn de opvang kan worden beperkt of ingetrokken ingeval de asielaanvrager in dezelfde lidstaat al een asielaanvraag heeft ingediend, lijkt de richtlijn niet toe te staan dat voor elke latere asielaanvraag opvang automatisch en stelselmatig wordt uitgesloten. Als de opvang immers wordt geweigerd bij elke latere asielaanvraag - behoudens een tweede in overweging genomen asielaanvraag -, ontzegt men de asielaanvrager a priori het recht op opvang. Dat lijkt in strijd te zijn met voornoemd artikel 16, dat bepaalt dat elke beslissing tot beperking of intrekking van de opvangvoorzieningen individueel wordt genomen en met redenen wordt omkleed17. 17 Artikel 16, vierde en vijfde paragraaf, van Richtlijn 2009/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten bepaalt uitdrukkelijk dat alvorens de opvangvoorzieningen kunnen worden beperkt of ingetrokken, daartoe een specifieke beslissing vereist is die met redenen wordt omkleed en rekening houdt met de specifieke situatie van de betrokkene.
10
43. Tot slot wil UNHCR, hoewel dat niet de bedoeling is van het besproken amendement, zijn eerdere aanbeveling herhalen dat voortaan het CGVS, gelet op zijn knowhow en dossierkennis terzake, zou oordelen over het al dan niet in overweging nemen van een nieuwe asielaanvraag. In aansluiting daarop stelt UNHCR eveneens voor dat het beroep tegen een beslissing van het CGVS om de aanvraag niet in overweging te nemen, voor de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RVV) zou worden behandeld als een beroep met volle rechtsmacht. 44. UNHCR merkt voorts op dat de aldus geamendeerde bepaling de materiële hulp intrekt ingeval tegen de afwijzing van een beroep door de RVV een administratief cassatieberoep bij de Raad van State wordt ingesteld op grond van artikel 20, § 2, derde lid, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973. Ook hier vraagt UNHCR zich af hoe de daadwerkelijke uitoefening van die beroepsmogelijkheid kan worden gewaarborgd als de betrokken persoon niet langer over het recht op materiële hulp beschikt. De intrekking van dat recht dreigt de aanvrager de clandestiniteit in te jagen en diens terugkeer moeilijker te maken. 45. UNHCR beveelt aan dat de betrokken persoon bij de indiening van een tweede asielaanvraag het voordeel van de materiële hulp blijft genieten zolang geen definitieve beslissing tot afwijzing is genomen. 46. UNHCR beveelt ook aan dat voor elke latere in overweging genomen aanvraag ná de tweede aanvraag de betrokkene opnieuw het recht zou hebben de opvangvoorzieningen te genieten. 47. Tot slot beveelt UNHCR, conform artikel 16, vierde en vijfde paragraaf, van de voornoemde richtlijn, aan dat elke beslissing tot intrekking, beperking of weigering van de opvangvoorzieningen individueel wordt genomen en met redenen wordt omkleed, rekening houdend met de specifieke behoeften van de betrokken personen en met het evenredigheidsbeginsel.
UNHCR, Brussel, 13 juni 2011
11
