AFSTUDEERBETOOG VAN YU WONG Toekomst van de gefinancierde rechtsbijstand
CDA Talentenacademie 2014-2015 Lidnr. 3108061
Inhoudsopgave Inhoudsopgave
1
1.
Ter inleiding
2
2.
Gefinancierde rechtsbijstand
2
3.
Actuele ontwikkelingen
3
4.
Gevolgen bezuinigingen
4
5.
Toetsing CDA beginselen
4
6.
Mijn standpunt
7
1
1.
Ter inleiding
Vanwege mijn beroep als advocaat wil ik het systeem van de gefinancierde rechtsbijstand in mijn afstudeerbetoog onder de loep nemen. De reden hiervoor is dat ik dagelijks met de gefinancierde rechtsbijstand te maken heb. De helft van mijn praktijk bestaat namelijk uit zaken die op basis van gefinancierde rechtsbijstand gefinancierd worden. Dit onderwerp heeft ook mijn interesse vanwege de actuele ontwikkelingen en de noodzaak hiervan voor bepaalde groepen van de samenleving. Hierna zal ik ingaan op de vraag wat gefinancierde rechtsbijstand is, wat de actuele ontwikkelingen zijn en wat de gevolgen hiervan zijn. Vervolgens bespreek ik welke CDAbeginselen relevant zijn. Tot slot formuleer ik mijn eigen standpunt aangaande dit onderwerp, waarbij ik de hoofdvraag beantwoord of de gefinancierde rechtsbijstand moet voortbestaan. 2.
Gefinancierde rechtsbijstand
Al geruime tijd kent Nederland een georganiseerd systeem van gesubsidieerde rechtsbijstand. Burgers die onder een bepaalde inkomensgrens vallen en behoefte hebben aan rechtsbijstand, kunnen van de overheid een subsidie krijgen voor het verkrijgen van rechtsbijstand.1 Artikel 18 van de Grondwet schrijft bovendien voor dat er regels moeten bestaan omtrent het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen.2 De gedachte hierachter is lang geleden als volgt in de wetsgeschiedenis geformuleerd: “De zorg voor de verlening van rechtsbijstand vormt in een sociale rechtsstaat het materiële sluitstuk op de rechtsbescherming. Op alle terreinen van het recht is de afgelopen decennia de behoefte aan het inwinnen van juridisch advies en aan bijstand bij procedures toegenomen.”3 Dit systeem van gesubsidieerde rechtsbijstand strekt ertoe een structurele regeling te bieden voor de verlening van rechtsbijstand aan hen die daarvoor zelf niet over voldoende financiële middelen beschikken in zowel civiele als bestuursrechtelijke zaken als in strafzaken. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft ook geoordeeld dat een staat onder omstandigheden de verplichting heeft een voorziening te treffen, zodat aan betrokkenen in een rechtszaak, in geval van onvermogen, van overheidswege rechtsbijstand wordt verleend. Het ontbreken van zodanige rechtsbijstand vormt een schending van het Verdrag van de Rechten van de Mens.4 Al met al, moet er daadwerkelijk een toegang tot de rechter zijn.
1
Wet van 23 december 1993, houdende regelen omtrent de door de overheid gefinancierde rechtsbijstand. Artikel 18 van de Grondwet: 1. Ieder kan zich in rechte en in administratief beroep doen bijstaan. 2. De wet stelt regels omtrent het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen. 3 Kamerstukken II 1991/92, 22 609, nr. 3, p. 1-2 (Memorie van Toelichting). 4 EHRM 9 oktober 1979, Serie A, vol 32, NJ 1980, 376 (Airey tegen Ierland). 2
2
Concreet houdt dit - naar de huidige stand van zaken - in dat rechtszoekenden voor bepaalde zaken én die onder een bepaalde inkomensgroep vallen5, subsidie kunnen vragen, zodat advocaten voor hun diensten gesubsidieerd worden. Men spreekt in dat geval van een advocaat die aan de rechtszoekende wordt toegevoegd.6 Advocaten krijgen voor een gemiddelde (rechtbank)zaak een totale gefixeerde (subsidie)vergoeding tussen de € 633,66 en € 1.267,32, ongeacht de grootte van de zaak en de belangen die er spelen.7 De bedoeling is dat advocaten hiervoor alle (proces)werkzaamheden verrichten. De rechtszoekende betaalt overigens enkel een ´eigen bijdrage´ aan de advocaat. 3.
Actuele ontwikkelingen
De kosten voor gesubsidieerde rechtsbijstand blijven ten koste van het Rijk maar toenemen. Deze bedragen Fl. 15 miljoen in 1970; in 1982 waren de kosten Fl. 225,- en in de afgelopen jaren zijn de kosten flink toegenomen. Men spreekt van € 330 miljoen in 2002 en € 495 miljoen in 2012. In 2014 kwamen de kosten uit op € 465 miljoen.8 Voor de beeldvorming: de omvang van de totale Rijksbegroting bedraagt ongeveer € 250 miljard. De (oud-)staatssecretaris Teeven, Ministerie van Veiligheid en Justitie, heeft het voornemen om het budget van de gefinancierde rechtsbijstand te verminderen. In eerste instantie zijn er twee bezuinigingsrondes, ieder van €50 miljoen, die nog niet volledig zijn gerealiseerd. De intentie is dat door de nieuwe wetswijziging uiteindelijk €85 miljoen wordt gekort op het budget van de gefinancierde rechtsbijstand.9 De wetswijziging heeft tot doel om de uitgaven voor gesubsidieerde rechtsbijstand te beperken. In de periode na de inwerkingtreding van de Wet op de Rechtsbijstand is er sprake geweest van een groeiende welvaart, waardoor gefinancierde rechtsbijstand meer prioriteit kreeg. Echter, de economische recessie is sinds 2008 goed voelbaar, waardoor het aantal toevoegingszaken (tegen de overheid) toeneemt. Voorts daalde de overheidsinkomsten. Regeltechnisch werkt de gefinancierde rechtsbijstand als volgt. Door twee (lagere regelgevings)besluiten, namelijk het ‘Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand’ en het ‘Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000’, vindt uitvoering van de Wet op de Rechtsbijstand (hogere regelgeving) plaats. Deze twee besluiten bevatten o.a. de volgende maatregelen10: 1. een generieke verhoging van de eigen bijdrage; 2. een verhoging van de eigen bijdrage bij verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie en daarmee samenhangende verzoeken; 3. het opnieuw heffen van de eigen bijdrage in bewerkelijke/uitvoerige zaken; 4. het verminderen van de vergoeding voor advocaten.
Jaarinkomen onder € 25.800,- voor alleenstaanden en € 36.400,- voor gehuwden en samenwonenden. Onderling hebben rechtsbijstandsverleners het over een toevoegingszaak. 7 Het betreft een zeer grove schatting, waarbij ik het basisbedrag van € 105,61 (2015) als uitgangspunt heb genomen. 8 Jaarverslag Raad voor Rechtsbijstand, boekjaar 2014, p. 45 (Rekening van baten en lasten 2014). 9 Kamerstukken II 2012/13, 31 753, 64, p. 2. 10 Besluit van 10 september 2013, houdende aanpassing van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand, het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 en het Besluit tarieven ambtshandelingen gerechtsdeurwaarders in verband met aanpassingen van de eigen bijdrage voor de rechtzoekende in geval van verlening van gesubsidieerde rechtsbijstand en de vergoeding van rechtsbijstandverleners (Besluit aanpassingen eigen bijdrage rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstandverleners). 5 6
3
(Oud-)staatssecretaris Teeven heeft aanvankelijk nieuwe (vervolg)bezuinigingsmaatregelen in werking gesteld. De vraag is nu of deze zullen worden doorgevoerd. Op 20 januari 2015 heeft de Senaat namelijk de voorgenomen bezuinigingen op de rechtsbijstand verworpen. Het CDA stemde tegen de bezuinigingen, doordat het CDA vóór de motie Hans Franken (CDA-lid) stemde die de voorgestelde bezuiniging op de rechtsbijstand verwierp11.12 4.
Gevolgen bezuinigingen
In het algemeen (en voor de hand liggend) is het gevolg van de bezuinigingen dat de toegang tot het recht voor de rechtszoekende wordt belemmerd. De financiële gevolgen zijn voor de rechtszoekende ingrijpender. Dit gevolg zou ertoe kunnen leiden dat Nederland niet meer aan zijn verdragsverplichtingen zou kunnen voldoen, omdat rechtszoekenden categorisch uitgesloten zullen worden. Het recht op toegang tot de rechter wordt hiermee beperkt. Een ander te verwachten gevolg is dat de rechtszoekende hun (juridisch) probleem op hun eigen manier gaan oplossen, waardoor er steeds meer eigenrichting ontstaat (denk aan burengeschillen en zaken tegen gemeentes). In Nederland heeft alleen de overheid het recht om te straffen (geweldsmonopolie). Een ander gevolg is dat rechtszoekenden steeds vaker hun eigen zaken/zelf verweer zullen gaan voeren. Dit leidt ertoe dat de rechtspraak zal worden belast met rechtbankzaken die niet aangebracht hadden hoeven worden. Tevens is te verwachten dat advocaten niet meer kostendekkend te werk kunnen gaan, waardoor het systeem uit balans raakt. Advocaten zullen minder toevoegingszaken behandelen, de Raad voor Rechtsbijstand komt in aanraking met discussies over de vraag of een subsidie aan een zaak had moeten worden verstrekt en het is nog maar de vraag of advocaten nog kwalitatief goed werk kunnen leveren. Uit onderzoek van de Orde van Advocaten (wettelijke branche-organisatie) is gebleken dat de kwaliteit van de advocatuur achteruit zal gaan door de bezuinigingsmaatregelen. 5.
Toetsing CDA beginselen
Onder dit hoofdstuk stel ik drie (partij)beginselen ter sprake die binnen dit kader relevant. Allereerst leg ik uit wat de beginselen betekenen en vervolgens betrek ik de beginselen op het onderwerp en bespreek ik een mening (vanuit het CDA). 5.1.
Rechtvaardigheid
Onmisbaar (en overigens zeer voor de hand liggend) binnen dit kader is het beginsel van rechtvaardigheid. Gerechtigheid is belangrijk voor de persoonlijke en maatschappelijke verhoudingen. Verder dient gerechtigheid beschouwd te worden als een opdracht en toetssteen voor de uitoefening van publiek (overheids)gezag. Legitiem gezag berust niet op blote macht alleen. Publieke gerechtigheid houdt niet alleen een opdracht in voor het denken over inhoudelijke vragen. Het gaat ook om de werking van publieke instuties zelf. Het vertrouwen in de werking van overheid en politiek is belangrijk. Kenmerkend voor de christendemocratie is haar overtuiging dat mensen tot verantwoordelijkheid geroepen zijn. 11 12
Kamerstukken I 2014/15, 34 000 VI, M (Motie van het lid Franken c.s.). Zie ook Het Parool, 20 januari 2015, Eerste Kamer verwerpt bezuiniging op rechtsbijstand.
4
Het gaat er uiteindelijk om dat de macht van de overheid ten dienste staat van de menselijke waardigheid; de macht dient dus voortdurend getoetst te worden aan het beginsel van publieke gerechtigheid. Door aldus (wettelijke) waarborgen te bieden, normen te stellen en aanspraken te honoreren, treedt de overheid op als schild voor de zwakke.13 Toetsing: Het beginsel van gerechtigheid rijmt niet met de bezuinigingen, zoals deze thans in die vorm gepland zijn. De gevolgen zijn ingrijpend voor de rechtszoekende. Men dient zich te realiseren dat juridische kwesties levensbepalende gevolgen voor burgers hebben (bv. woonrecht, belasting betalen, verkrijgen van (invaliditeits- en bijstands)uitkeringen, zorgaanspraak, last van autoriteiten zoals de douane, de IND en de politie). Rechtszoekenden kunnen zich veel moeilijker tot professionele rechtsbijstandverleners wenden. Het toegang tot het recht en de mogelijkheid om een overheidsbeslissing bij de rechtbank te toetsen zullen worden beperkt, zodanig dat er niet gesproken kan worden van een laagdrempelige toegang tot het recht. Toegang tot het recht is onmisbaar als het gaat om de vraag of overheden en (grote markt-) organisaties het goed doen. Dit is in lijn met de huidige (en officiële) opvatting van het CDA dat de bezuinigingen ‘een onaanvaardbare aantasting van de gefinancierde rechtsbijstand tot gevolg zouden hebben‘ en daarmee een ´aantasting van de rechtsstaat’. 5.2.
Solidariteit
Solidariteit kan beschouwd worden als een opdracht voor burgers en hun maatschappelijke organisatie. Hierbij kan gedacht worden aan het bijbelse ´heb uw naaste lief als u zelf´ en de term broederschap die een grote rol spelen binnen het CDA. Solidariteit laat zien dat mensen boodschap hebben aan elkaar, ofwel van de sterken mogen offers gevraagd worden voor de zwakken. Offers in de vorm van zorg en geld. Solidariteit overstijgt grenzen om wille van de ander. Het solidariteitsbeginsel moet gehanteerd worden vanuit haar taak, namelijk het garanderen van vloeren (minimumgrenzen) in de sociale zekerheid en roept burgers en maatschappelijke organisaties op het hunne daaraan toe te voegen. Het mag dus niet los worden gezien van het begrip sociale rechtvaardigheid; herverdeling van de goederen om de behoeften van de armen te kunnen bevredigen ter verhoging van het algemeen welzijn. Een mens mag op steun rekenen als hij een noodzakelijke levensopgave moet ondernemen, maar deze niet alleen kan. Een mens is verplicht om een ander te helpen als deze voor een belangrijke levensopgave staat, die hij niet alleen kan verrichten. Als gemeenschap zijn wij verplicht om alle mensen die voor een belangrijke levensopgave staan, die ze niet alleen kunnen vervullen, te steunen om die opgave te vervullen.
13
CDAWI-rapport, Waardevast, maart 2011, p. 57-67; Program van Uitgangspunten CDA, p. 5-6; CDAWI-rapport, Op zoek naar de kracht van de samenleving, mei 2011, p. 48-49.
5
Dat is solidariteit; elkaar helpen, bijstand verlenen bij onvermogen tegenover de macht van de overheid (en grote organisaties).14 Toetsing: Vanuit de gedachte dat iedereen toegang moet hebben tot het recht, moet iedereen elkaar garanderen dat de toegang tot het recht gewaarborgd blijft. Dit is benodigd vanwege de maatschappelijke verhoudingen. Omdat rechtsbijstand niet zodanig is georganiseerd (zoals bij de zorg) dat een ieder automatisch toegang tot het recht heeft, moet een publiekrechtelijk subsidiesysteem blijven voortbestaan. Het is evident dat een onvermogende rechtszoekende géén toegang tot het recht heeft als er geen publiekelijk financieringssysteem bestaat. Als een rechtszoekende noodzakelijke rechtsbijstand behoeft, dan moet dat uit publiekelijke middelen worden bekostigd. Anders zal het optreden van de overheid nooit getoetst kunnen worden en is de legitimiteit voor gezag niet gewaarborgd. Zoals de Grondwet het aangeeft, moeten ook de minder draagkrachtigen van de samenlevingen toegang hebben tot het recht. De opvatting dat ‘rechtszoekenden zelf rechtsbijstand moeten regelen door bijvoorbeeld het inschakelen van rechtsbijstandsverzekeraars of zelf procederen’, vind ik niet in lijn met de solidariteitsgedachte zoals deze hiervoor is omschreven. De (markt)organisatie van rechtsbijstandsverzekeraars is thans niet sluitend, garandeert geen deugdelijke rechtsbijstand en is onderhevig aan commerciële grillen/afwegingen. Zolang er geen (financieel) laagdrempelig systeem is van rechtsbijstand, gefinancierd uit privé-middelen, moet een publiekrechtelijk financieringsysteem blijven bestaan. Bij het wegvallen van een publiekrechtelijke financieringssysteem is het nog zeer twijfelachtig of een privaatrechtelijk (markt)systeem dezelfde kwaliteit kan bieden. Verder zijn er geen alternatieven; ik betwijfel of mensen voor zichzelf zullen zorgen als zij dat niet ‘kunnen’. 5.3.
Gespreide verantwoordelijkheid
Het beginsel van gespreide verantwoordelijk houdt in dat de verantwoordelijkheid van taken eerst bij de samenleving wordt gelegd en pas daarna bij de overheid. In tegenstelling tot andere partijen, gaat het bij het CDA om verantwoordelijkheid bij vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties. Volgens christendemocratisch idee kan een goed functionerende samenleving niet zonder maatschappelijke organisaties. Het maatschappelijk middenveld zorgt voor binding en samenleving; het vormt het cement van de samenleving en voorkomt dat zij uiteen valt.15 Gespreide verantwoordelijkheid wil zeggen dat mensen en hun maatschappelijke organisaties zich naar hun bedoeling kunnen ontplooien; dat zij kennis kunnen bijbrengen en vergaren in eigen scholen; dat zij het geloof kunnen vieren in de kerk. Al dergelijke gemeenschappen hebben een eigen reden van bestaan.16
14
CDAWI-rapport, Waardevast, maart 2011, p. 29-42; Program van Uitgangspunten CDA, p. 6; CDAWI-rapport, CDA ontleed, maart 2014, p. 61-70; CDABSV, Het CDA-gedachtegoed: Een praktische handreiking voor lokale en provinciale CDA-politici, p. 23-25. 15 CDABSV, Het CDA-gedachtegoed: Een praktische handreiking voor lokale en provinciale CDA-politici, p. 25. 16 Program van Uitgangspunten CDA, p. 6.
6
Toetsing: In de lijn van de opvatting uit deelparagraaf 5.2. is de opvatting opgeworpen ´dat andere organisaties als rechtsbijstandsverzekeraars en proefprocessenfondsen noodzakelijke rechtsbijstand zouden kunnen verschaffen´. Deze opvatting is relevant voor dit beginsel, omdat niet meteen een beroep wordt gedaan op het (taken)domein van de overheid (toepassing subsidiariteitsgedachte). Ook wordt een beroep gedaan op het verschijnsel dat zakelijke financierders een proces financieren met de verwachting dat bij ´winst´ de opbrengst met een rechtszoekende achteraf wordt verdeeld. In het licht hiervan kan deze taak bij de (Rijks)overheid weggenomen worden. Deze opvatting is zeker bruikbaar, gelet op het gegeven dat overheid veel taken heeft. In het butienland bestaat al de mogelijkheid om je zaak bij een financierder voor te leggen in de hoop dat de advocaatkosten door deze financierder zullen worden voorgefinancierd, zij het dat de opbrengst verdeeld zal worden. Ik betwijfel of deze constructies binnen de advocatuur gewenst zijn, omdat er sprake zal zijn van enige belangenverstrengeling. De kernwaarde ‘integriteit’ binnen de advocatuur kan dan niet meer worden gehandhaafd. Er zal sprake zijn van een belang voor de advocaat om de zaak op een bepaalde wijze (processueel en maximaal) te winnen, terwijl dat dikwijls niet de gewenste oplossing is. In zekere zin wordt de handelsvrijheid van de advocaat hierdoor beperkt/eenzijdig. Deze opvatting is in zijn tijd ook veel te ver vooruit; het is nog niet concreet en, gelet op het precaire karakter van een rechtszaak, moet hiermee zorgvuldig en voorzichtig geëxperimenteerd worden, alvorens aangenomen mag worden dat derden(organisaties) goede rechtsbijstand kunnen garanderen. 6.
Mijn standpunt
Gelet op het voorgaande kunnen wij vaststellen dat goede rechtsbijstand noodzaak is voor iedere samenleving. Individuele burgers (en (klein)bedrijven) zijn onderworpen aan de macht van de overheid en (markt)organisaties. Jaar na jaar ontstaat nieuwe (overheids)regelgeving die complex is. Goede rechtsbijstand is duur, is niet makkelijk verkrijgbaar en is conform (nationale en internationale) regelgeving zorg voor de centrale overheid. Voor goede maatschappelijke verhoudingen is het van belang dat de toegang tot het recht gewaarborgd blijft. Er is maar één organisatie die de geweldsmonopolie heeft. Dat is de Rijksoverheid. Niemand anders mag het recht in eigen hand nemen; dat is schadelijk voor de samenleving. Desondanks moet het optreden van de overheid in individuele zaken altijd getoetst kunnen worden. Dat is onmisbaar voor de werking van de rechtstaat. Het is (helaas) niet vanzelfsprekend dat de overheid per definitie juist handelt. Ik bepleit op dit moment het voortbestaan van het huidige systeem van gefinancierde rechtsbijstand. Behoud van overheidsubsidie voor individuele rechtszoekenden, behoud van reëele vergoedingen in de advocatuur voor behoud van laagdrempelige toegang tot het recht. Ik stimuleer wel het ontwikkelen van nieuwe (markt)initiatieven voor het garanderen van rechtsbijstand voor individuele rechtszoekenden. Nieuwe potten moeten beschikbaar worden gesteld voor het gelijktrekken van aangetaste verhoudingen tussen burgers onderling (vb. woekerspolisaffaires, asbestslachtoffers) en de verhouding tussen de burger en de overheid (vb. Stichting Moeders van Sebrenica, Groningergas). 7
