KEBIJAKSANAAN PEMERATAAN DAIAM PEMBANGUNAI\I
'fo/( A/rff Pemerataan Dalam Arti Luas dan Dinamis 1.
Dalam falsafah pembangunan kita, pemerataan diartikan sebagai pemerataan kese jahteraan rakyat dalam arti luas. Pemerataan dalam pengertian ini tidak terbatas pada pemerataan penghasilan, tetapi mencakup dimensi-dimensi lain dari kese jahteraan rakyat. Dimensidimensi penting dari kesejahteraan ralgrat ini telah dirumuskan dalam 8 Jalur Pemerataan. sementara itu dalam GBHN dan uuD r94j terkandung pengertian pemerataan yar'g bahkan lebih luas lagi, Di sana tersirat adanya kehendak untuk memeratakan kepada seluruh ralgrat kesejaht eraarl dalam arti utuh, termasuk dimensi-dimensinya yarrg tidak selalu dapat diukur dengan angka, seperti rasa tenteram dan rasa aman, harga diri, rasa keadilan dan sebagainya. Dalam arti luas dan utuh ini, pemetataart pembangunan tidak lain adalahupaya untuk mencapai keadilan sosial bagi seluruh ral
2.
Selanjutfry?, dalam pelaksanaan pembangunan sampai saat ini kita berpedoman
bahwa upaya untuk mencapai pemerataatt
selalu
diserasikan dengan upaya untuk mencapai pertumbuhan dan stabilitas nasional. Kita selalu berupaya agar dalam melangkah menuju ke masyarakat
adil, makmur, maju dan lestari, ketiga aspek
pembangunan tersebut, yaitu pemerataart, pertumbuhan dan stabilitas nasional tetap terpelihara keserasian dan keseimb ar,gar'rrya. Pemerataan d,alam pengertian ini adalah pemerataarr yarrg disertai pertumbuhan dan didukung oleh stabilitas yar'g manrap. Tujuan kita adalah memeratakan kemakmuran yar'g semgt-i! m9_!ing!41 daJ-am
a,e'.'?:i
suasana yarrg stabil, tenteram, amart dan tertib. Singkatrlya, yang kita inginkan adalah pemerat aar: yang dinamis. Dalam pengertian ini, upaya untuk mencapai pertumbuhan,
upaya untuk memelihara
stabilitas dan upa,va untuk mencapai pemerataan adalah saru kesatuan langkah. upaya pemer ataat: yarlg statis atau upaya pemerataan redistributif
semata-mata (yaitu, mengambit dari satu kelompok untuk
diberikan kepada kelompok lain) barangkali tetap perlu dilakukan. Tetapi upaiy^ini perlu selalu dilaksanal
Selama 2O trhun membangun berbagai kemajuan yang tidak kecil artinya di bidang pemerataantelah berhasil dicapai. Taraf hidup dari golongan masyarakat yang terbawah telah meningkat secara berarti. Angka-angka yarrg menunjukkan
perkembangan ini selama 10 tahun
terakhir dapat dilihat pada Tabel 1-terlampir. Apabila dalarn tahun L976 sebanyak 54 juta atau 4O"/"ralrfat Indonesia hidup di bawah garis kemiskinan, maka pada tahun Lg87 jumlah tersebut menurun menjadi 30 juta
orang atav 17,4"/" dari seluruh penduduk. Daerah pedesaan
ternyata mengalami perbaikan yarrg lebih cepat daripad a daetah perkotaan. Dalam masa 10 tahun tersebut, penduduk pedesaan yang hidup di bawah garis kemiskinan menurun dari 40,4"/" menjadi L6,4o/" sedangkan penduduk perkotaan dari 38,8o/"menjadi 2O,'J,%.Jumlah absolut orang miskin di pedesaan menurun dari 44,2 juta orang menjadi 2O,3 juta orang. Sedangkan, jumlah absolut orang miskin di daerah perkotaan belum menurun secara berarti, dan sejak tahun
2
1981 justru sedikit meningkat. Ini terutama disebabkan penduduk kota yarrg meningkat dengan sangat cepat. Kita mengharapkan bahwa melalui pembangunan, pada waktunya nanti, jumlah tersebut akan mulai mengecil dan akhirnya hapus. Dalam garis kemiskinan diukur dengan bes arrrya
perhitungan ini batas pengelu arar' untuk
mencukupi kebutuhan makafrart dengan nilai gizi sebesar 2.L00 kalori per hari untuk setiap orang ditambah dengan sejumlah pengeluaran minimum untuk beberapa kebutuhan lain di luar makanan, yaitu untuk biaya perumahan, sandang, pendidikan, dan kesehatan. 4.
Kemajuan yang telah dapat dicapai dalam memeratakan
kebutuhan
dasar bagi rakyat sebenarnya lebih besar dafi apayang digambarkan di atas. Sebab, angka-angka tersebut tidak merekam secara lengkap peningkatan
kesejahtetaar\ ralryat yarrg timbul karena kemajuan-
kemajuan di berbagai bidang. Kemajuan-kemajuan ini adalah: (1) Makin meluasnya penyediaan pelayanan-pelayanan kesehatan, pendidikan, angkutan, listrik dan lain-lain sebagai hasil dari pembangunan. (2) Makin tersedianya secara luas barang-bararrg kebutuhan pokok, khususnya sandang dan pangan, denganhargayang cukup stabil. (3) Terpeliharalaya kestabilan nasional yang mantap dan berkesinambungan sehingga tercipta rasa tentram dan rasa aman yarrg makin dapat dinikmati oleh rul
3
Perkembangan-perkembangan ini pasti telah meningkatkan tingkat keseiahteraan rakyat meskipun tidak terekam dalam statistik pengeluaran rumah tarrgg yang menjadi dasar bagi perhitungan kemiskinan tersebut di atas. Beberapa indikator
untuk
garis
perkem-
bangan ini dapat dilihat dalam Tabel 2 terlampt.
Faktor-faktor 5.
Pendukung
Jelas kiranya dari angkaangka tersebut bahwa tingkat kesejahteraala minimal semakin dapat dirasakan oleh semakin banyak rakyat kita sebagai hasil dari pembangunan yang selama ini dilaksanakan. Dalam hubungan ini kita dapat mencatat beberapa faktor penting yarrg telah mendukung tercap ainya hasil-hasil tersebut. Faktor-faktor ini adalah : (1) Pertumbuhan ekonomi
yang
cukup tinggi dan berkesinam-
bungan. (2) Perhatian khusus pada pembangunan pertanian yang merupakan sumber mata pencaharian sebagian terbesar rakyat. (3) Kestabilan harga barang-barang pokok yarrgmar:tap. (4) Pengeluaran pembangunan yan;g diarahkan untuk memperluas pelayanan-pelayanan dasar yang tersedia bagi masyarakat. (5) Langkah-langkah khusus yang diarahkan pada kelompokkelompok yang rawan kemiskinan. (6) Keberhasilan program Keluarga Berencana. (7) Kestabilan politik dan situasi keamanan dan ketertiban yar:g mantap.
6-
Dicapainya pertumbuhan ekonomi yang cukup ringgi dan berkesinambungan telah merupakan faktor yarrg sangat penting bagi rercapainya pemerataan yang makin baik. Pertumbuhan ekonomi telah membuka kesempatan kerja dan kesempatan berusaha baru bagi talqrat. Selama Repelita IV misalflya, diperkirakan bahwa setiap l-% pertumbuhan produksi nasional dapat menciptakan sekitar 45O rlbu lapangan kerja baru. Lapangan kerja dan lapangan berusaha baru tersebut selanjutnya mendukung
pemerat aan karena memberikan
penghasilan bagi mereka yar'g sebelumnya tidak berpenghasilan, sehingga memp ers emp it ke tidakm er ataar- p en d ap a tat:r arrtara war ga masyarakat. Di samping itu, pertumbuhan ekonomi iuga meningkatkan dana pembangunan yang tersedia pada Pemerintah untuk menciptakan lebih banyak saratra dan prasarana pelayanan umum
serta untuk melaksanakanprogram-program pemerataan lainrrya. 7.
Selanjutnyv, perhatian khusus yang diberikan dalam strategi pembangunan Indonesia pada sektor pertanian ternyata telah memberikan corak khusus
pada pembangunan
Indonesia.
Peningk atar'
produktivitas pertanian, terutama pertanian pangan, telah dapat meningkatkan penghasilan dafi bagian terbesar penduduk Indonesia. Dengan demikian telah terjadi
pertumbuhan yarrg berorientasi pada
pemerataan. Di samping itu, tersedianya pangan yang cukup juga telah membantu terciptanya kestabilan har:ga parrgarq yarrg pada giliranrrya sangat membantu kehidupan rakyat yar:g berpenghasilan rendah, baik di desa maupun di kota. Dalam pada itu, kebutuhan sandang juga dapat tercukupi dan harganya stabil.
5
8.
Faktor lainnya yarrg sangat penting dalam mendukung
keberhasilan di
bidang pemerataart adalah penyediaart sarana dan prasarana pelayanan dasar bagi masyarakar luas di bidang
pendidikan,
kesehatan, angkutan, listrik dan sebagunya. Ini semua dimungkinkan karena tersedianya dana pembangunan yar.g meningkat, yaitu dari hasil minyak, dari peningkatan penerimaan dalam negeri lainnya dan dari bantuan luar negeri. Dampak pemerataan dari penyediaan sarana dan prasarana semacam ini adalah sangat luas.
9.
sementara itu, kita telah melaksanakan pula vpaya-vpaya khusus untuk membantu secara langsung mereka yang rawan kemiskinan at;tara lain melalui program transmigrasi, proyek padat karya dan kegiatan-kegiatan khusus di bidang pangan dan gizi. LangkahJangkah ini membantu kelompok-kelompok
tersebut sehingga tidak terringgal
oleh gerak pembangunan. Dalam pada itu, keberhasilan program KB, terutama y^ng diarahkan pada kelompok-kelompok rendah, telah ikut membantu mengurangi beban
berpenghasilan
kehidupan keluarga
mereka dengan berkurangnya jumlah rata-fata tanggungan mereka. Akhirnya, kestabilan politik dan situasi ketertiban dan keamanan yarrg mantap dan berkesinambungan selama 20 tahun terakhir ini benarbenar dapat dirasakan dan dinikmati oleh seluruh ral
Penghambat
10. Dalam pada itu, upaya untuk memeratakan pembangunan tetnyata harus berpacu dengan perkembangan-perkembangan lain yang berjalan ke arahyang sebaliknya. Salah satu dari perkembangan ini
adalah
penduduk yang terus bertambah. Dalam upaya untuk mengurangi jumlah penduduk yang hidup di bawah garis kemiskinan, kita
menghadapi sasaran yar;.gterus menurunkan kemiskinan
bergerak dan tumbuh. Untuk
tingkat prosentase mereka yangberada di bawah garis kita harus mampu meningkatkan
produksi
nasional,
menyediakan lapangan kerja dan pelayanan dasar dengan laju yarrg lebih cepat dari laju pertumbuhan
penduduk. Untuk menurunkan
iumlah absolut mereka, laju pembangunan harus lebih cepat lagi. Sementara itu, pertumbuhan penduduk itu sendiri perlu tetap dikendalikan. 11. Perkembangan lainyang harus diperhitungkan
adalah meningkatnya
aspirasi masyarakat sebagai akibat dafi pembangunan itu sendiri. Peningk atart aspirasi adalah geiala yalng waiar dalam masyarak at yarrg sedang membangun serta perlu ditampung dan dikelola dengan baik. Pemenuhan kebutuhan palngalndan sandang saia makin terasa tidak lagi mencukupi. Dengan meningkatrrya pendapatan dan kesejahteraan rakyat pada umumnya, muncul pula kebutuhan-kebutuhan
baru. Apa
yang sebelumnya dianggap sebagai kebutuhan bukan pokok dan tidak harus dipenuhi telah menjadi kebutuhan pokok yang harus dipenuhi; apayan.g sebelumnya dianggap mutu yarrg memadai telah menjadi mutu yarrg kurang memadai. L2. Semua itu sebenarnya adalah perwujudan
dari kemajuan. Namun
adanya peningkatart aspirasi ini kadang-kadang memberikan kesan bahwa, meskipun kita telah berusaha keras membangufl, seolah-olah kita "berlari di tempat" atau tidak ada kemajuan. Kesan semacam ini tidak benar. Di sini kita berpacu dengan aspirasi yang meningkat. Dan yarrg sebenarnya kita alami adalah bahwa secara obyektif tingkat keseiahtera rt masyarakat meningkat, paling tidak
sejalan dengan
peningkatan
aspirasi masyarakat. Karena mas alah pemerataa16,
menyangkut soal rasa, yaitu rasa keadilan, maka mudah timbul ketidaksesuaian arttara persepsi dan realita obyektif. Membina tumbuhnya aspirasi dan persepsi yang realistis di masyarakat mengenai pembangunan merupakan salah satu tugas
penting penerangan
pembangunan. 1'3. Perkembangan lain yang mempengaruhi persepsi masyatakat mengenai pemerata n adalah adanya sebagian dari warga masyarakat yarrg dapat memetik hasil pembangunan lebih besar dari warga masyarakat yarrg lain. Perkembangan
semacam ini
tidak
seluruhnya
dapat
dihindari dalam masyarakat yanrgsedang membangun. Namun, kita menyadari bahwa perbedaan relatif yang terlalu besar arLtara warga yang satu dengan wargayar:g lain dapat menimbulkan kecemburuan sosial serta menyinggung rasa keadilan ral
adalah adanya sementara warsa masyarakat yarrg
mendapatkan bagian dari hasil pembangunan secara tidak wajar dan di luar aturan permainan yarng dianggap adil oleh masyarakat. Ini adalah langkah yarrg mendasar dalam mengelola rasa keadilan ral
8
Arah Kebijaksanaarr Di masa Mendatang
L 4 . Pengalaman kita selama 2 dasawarsa ini menunjukkan bahwa tingkat keseiahteraatt minimal
dapat dinikmati
oleh ral
merata. Namun kita mencatat bahwa jumlah mereka yarrg belum dapat memenuhi kebutuhan dasar masih sangat besar, yaitu 30 juta orang dalam tahun L987. upaya untuk terus menurunkan
jumlah ini
merupakan tugas yarrg berat dan perlu tetap memperoleh prioritas yang sangat tinggi di tahun-tahun
mendatang ini. Kebijaksarr arr-
kebijaksartaanyang di masa lampau terbukti telah mendukung rercapainya pemerataan kebutuhan dasar ini perlu diteruskan dan ditingkatkan pelaksan aanrlnya.
L5. Pengalaman kita juga menunjukkan bahwa tercapainya pem erataatr tersebut tidak dapat dipisahkant, dantjustru merupakan konsekuensi dari keberhasilan di bidang pertumbuhan
dan stabilitas nasional. Di
masa mendatang interaksi positif atatara pertumbuhan,
stabilitas
nasional dan pemerataart ini perlu terus dikembangkan dan dimanfaatkan sebaik-baiknya. Karena lranya dengan cara itulah pemerataan yang bersifat lestaridapat dicapai. Laju pertumbuhan minimal (5o/oper tahun) harus diusahakan untuk tercapai, stabilitas harga-harga bararrg kebutuhan umum harus tetap tefiaga dan situasi politik,
kerertiban
dan keamanan yar:g mantap tetap terpelihara.
16. Kita juga melihat bahwa berbagai langkah yang bersifat langsung, seperti penyediaart satana dan prasarana pelayanan umum di bidang kesehatan, pendidikan, angkutan, listrik pedesaan, KB dan sebagainya, ternyata sangat menentukan dalam mencapai sasaran pemerataan tersebut. Di masa mendatang, upaya-upaya ini perlu diteruskan dan
ditingkatkan lagi, meskipun dana pembangunan yang rersedia diperkirakan masih terap terbatas. penyediaan dana untuk proyekproyek yang langsung memenuhi kebutuhan dasar rakyat perlu diamankan dan bahkan terus diupayakan makin meningkat agar sasaranpemerataanbenar-benar dapat tercapai. L7. Dalam pada itu, meskipun kemajuan nyata telah dicapai dalam memeratakan kebutuhan dasar masyatakat tersebut, kita melihat adanya tuntutan-tuntutan baru di bidang pemerata n. Tuntutantuntutan baru tersebut timbul karena aspirasi masyarakat yang meningkat. Di samping itu dinamika
pembangunan itu sendiri telah
menimbulkan kecenderungan ke arah ketidakm erataart relatif atrtar warga masyarakat. Sebagianrvarga masyarakat dapat maju lebih cepat dariyang lain. Masalah"pemerataan relatif ini nampaknya akan makin menonjol. Dengan demikian di tahun-tahun mendatang ini kita akan menghadapi secarabersamaan2 macammasalahpemerataan,yaitu: (1) masalah "pemerataan absolut" ( yaitu menghilangkan kemiskinan atau memeratakan kebutuhan dasar) yarrg belum selesai dan harus kita tuntaskan, dan (2> masalah "pemerataarrtelatif' yang makin menonjol dan perlu kita kelola dengan baik. 1 8 . Seperti }:alnya dengan masalah pemerataan absolut atau masalah pemerataan kebutuhan dasar, masalah pemerataan telatif ini hanya dapat dipecahkan secara lestari apabila dilaksanakan dalam kerangka pemerataan dalam arti dinamis, yaitu pemerataanyang disertai, dan melalui, pertumbuhan ekonomi dan stabilitas nasional. Peranan L0
pertumbuhan ekonomi dalam pemecahanmasalahini justru menjadi makin penting mengingat bahwa kita harus dapat menampung aspirasi masyarakat yan.g makin meningkat. untuk menampung aspirasi tersebut alat pemenuhannya harus meningkat pula, artinya harus didukung olehpernrmbuhan ekonomi )ranglebih tinggi. 19. Di samping pertumbuhan ekonomiyang cukup tinggi masih diperlukan langkah-langkah langsung, atttara lain: * Pengembangansistem perpajakan progresit yang efektif. Melalui perpajakan, yalag lebih mampu menyumbang secara proporsional lebih besar dafipada yarrg kurang mampu. Ini adalah pemecahan masalah pemerataan relatif yarLgbarangkali paling ampuh dalam jangka panjang dan yang merupakan andalan di hampir setiap negara modern. Di sini, sistem perpajakan telah kita perbahami dan pelaksanaannyamasih perlu terus diintensifkan. Di tahun-tahun mendatang segi keadilan dan fungsi pemerataan dari perpajakan harus makin menonjol. * Penghapusanpraktek-praktek dan perilaku-perilaku ekonomi di luar aturan permainan yarrg dianggap wajar dan adil oleh masyarakat, seperti apabila dunia usaha memanfaatkan kedudukan monopolinya secara tidak wajar atau melakukan persekutuan persainganyang tidak sehat. Deregulasi yang diarahkan untuk menghilangkan praktek-praktek semacam itu akan menghilangkan ekonomibiaya tinggi dan sekaligus iuga membantu tercapainyapemerataan relatif yang lebih baik. {< Pemerataan dan pengembangan kemampuan para pelaku
11
ekonomi dalam memanfaatkan peluang yarrg terbuka. Ini mencakup banyak kemungkinan langkah, dan beberapa diantaranya adalah sebagai berikut : - Pemerataatt dan pengembangan mutu sumber daya manusia. Langkah ini berjangkauan iangka panjang dan bersifat mendasar karena manusia adalah pelaku akhir dari setiap kegiatan ekonomi. Dengan mutu sumber daya manusia yang meningkat, pertumbuhan dan pem erataa:aberj alan seiring. - Peningkatan kemampuan lembaga-lembaga ekonomi yang mewadahi kegiatan golongan masyarakat yang lemah. Dalam hubungan ini sangar penring untuk meningkatkan kemampuan koperasi dan lembaga-lembaga ekonomi informal dan tradisional sebagai pelaku-pelaku ekonomi yang efisien dan tangguh. Pengkaitan kegiatan ekonomi mereka dengan golongan usaha yar:g lebih kuat, yarrg didasarkan atas kerjasama yar:g saling menguntungkan, saling menghidupi dan saling menghargai eksistensi masingmasing sebagai bagian dari perekonomian nasional, perlu ditingkatkan. 20.
Dari pengamatan-pengamatart di atas, nampak bahwa upaya untuk meningkatkan pemerataan mempunyai dimensi yar:g banyak dan pelaksanaannya perlu dilakukan di berbagai front secara serasi. Upaya untuk terus menurunkan jumlah ral
khususnya kegiatan-kegiatar:' yang
L2
langsung menyentuh kebutuhan
dasar rakyat banyak perlu
diamankan. Dalam pada itu, upaya untuk mengurangi kesenjangan relatif
alatar warga masyarakat dan at:-tar kelompok
perlu
dilaksanakan secara mendasar, melalui antara lain penyempurnaan pelaksanaan perpajakan, deregulasi praktek-praktek
ekonomi yang
tidak wajar, pengembangan kemampuan sumb er daya manusia serta peningk ataln kemampuan ekonomis koperasi dan lemb aga-lembaga '
lain yang mewadahi kegiatan ekonomi golongan masyarakat lemah.
13
Tabel
2
PERXTITBAITGAITBEBERAPA ITTDIKAT{OR XES&'AETERAEN RAKYAT
Satuan
Indikator
A.
B.
PRODUXSI
1969
L987
AAITDAITC DAIT PATTGAIT
Tekstil
m/kapit,a/tahun
Beras
kglkapitar/tahun
Daging
kglkapitar/tahun
217
514
Telur
kglkapita/tahun
or5
219
Susu
kglkapitar/tahun
or3
1r3
Ikan
kglkapita/tahun
GSEEATAN
LO7,8
L Tr o l_58,8
15,6
LOt7
1)
DAIT GIZI
Angka
kematian
bayi
Angka
harapan
hidup
Jumlah
dokter
Junlah
puskesmas
Status
eizi
(re)
4rO
bayi/1. ooo kelatriran hidup tahun dokter/Loo. OOO penduduk
gizi air
Konsumsi
energi
Konsumsi
protein
58
48rO
62 tg
4r3
La rt
2)
I buahr/L0o. OOO penduduk
Balita
Fasil-itas
l_50
bersin
3)
pangan 4)
* balita lmrang/buruk * penduduk
4'
kaI-ori/kapita/ hari gramr/kapita/ hari
L,Vl
3r2
40, O
L Ot 2
(kota) 1-8 (desa)
(kota) 6s 30,5 ( des a)
2.L34
2.660
43 tO
5grl_
fndikator
c.
Satuan
L959
L9A7
PEITDIDIXAIT
5)
Buta nuruf
Partisipasi Sekolah Dasar 6) Sekolah Pertama
f4njutan ol
Tingkat
Seko1ah. Ianjutan tt Atas
Tingkat
Jumlah
radio
Junlah
TV
Penduduk pancaran
7)
z
l_8, 3
L4 t9
z
66,6
99 r6
z
LT ro
53 r4
z
L8 r4
36 r6
L97,7
2O2,3
o'7
37,6
radio/1. OOO penduduk TV/L. OOO penduduk
dalam TV
daeratr juta
orang
rumah
tangga
22 t5
L l _ s ,4
PRASaRAT|A/SaRANA I
8) Listrik Pedesaaan Junlah rumah tangga dilistriki Jun1ah Konsunsi
desa dilistriki Tenaga
Listrik
desa kWhr/kaPita
283.358 (1,3?)
3.954.372 (L4 r 8?)
2.252 (3,72,
L6.773 (27 ,42)
13rO
99,O
Satuan
Indikator
Panjang Junlah Angkutan Jun1ah
jalan
surat
Junlah telegram dalam negeri
1) 2) 3) 4l 5) A tt 8)
Angka Tidak Angka Angka Angka Angka Angka Angka masing jumlah 9) Angka
l
bis pemrmpang
L969
KA
penumpang kapita
lfr/
surat/1-. OOO penduduk telegramr/l-- ooo penduduk
714
L9a7
1rz,t 9l
1r8
l_9r8
3O, l-
45,2
L.294
2.77L
18,4
64 16
tahun L97O dan 1988 swasta ter:masuk dokter tersedia) dan tahun l-988 tatrun l-98o (data untuk kota tidak tahun l-968 dan 1986 tatrun l-98o dan l-988 tahun L973/74 dan 1988/89 tahun L9a3/84 dan L987/aa tahun L979/8O dan 1987/88, sedangkan angka dal-am ( ) nasj-ngjunlah seluruh runah tangga dan adalatr persentase terhadap desa tahun l-988
