A GVH VERSENYFELÜGYELETI ELJÁRÁS-INDÍTÁSI STRATÉGIÁJA
1. A stratégiaalkotás célja A Gazdasági Versenyhivatalhoz (a továbbiakban: GVH vagy Hivatal) évente több mint 2000 piaci jelzés érkezik. A tévesen a Hivatalhoz címzett vagy nyilvánvalóan alaptalan panaszok megszűrése után sem elegendőek a Hivatal erőforrásai ahhoz, hogy ezeket a piaci jelzéseket szelekció nélkül kivizsgálja. Az versenyfelügyeleti stratégia célja ezért az, hogy a Hivatal versenyfelügyeleti eljárásait a rendelkezésére álló erőforrásokkal a lehető legeredményesebben folytassa és ez által hatékonyan töltse be közérdekvédelmi célját. A dokumentum -
bemutatja a Hivatalnak mozgásterét a versenyfelügyeleti eljárások megindításának mérlegelésekor,
-
az eljárások megindításkor mérlegelésre érdemes, az erőforrás – hatás dimenziójában elhelyezhető szempontokat veszi sorra,
-
meghatározza a GVH által prioritásként kezelt ügytípusokat.
2. Versenyfelügyeleti eljárások megindításának mérlegelési lehetőségei és korlátai A hatályos jogszabályi környezet lehetőséget ad a GVH-nak arra, hogy bizonyos ügykörökben a versenyfelügyeleti eljárások megindítását mérlegelje. Ennek mértéke és kritériuma az eljárásindításra okot adó információ forrása szerint változik. A Hivatal kizárólag a kérelemre indult eljárások esetén köteles eljárni. Ezek az összefonódás engedélyezése iránti eljárás, illetve a továbbértékesítési célból történő vagyon- és irányításszerzés mentesülési idejének meghosszabbítása iránt indult eljárás. A GVH hivatalból lép fel, ha olyan piaci jelzés (panasz vagy bejelentés) érkezik hozzá vagy saját maga olyan magatartást észlel, amelyek esetében fellépését indokoltnak látja. Ilyenkor a Hivatal a következő szempontokat mérlegeli: hatáskörének meglétét, a jogsértés valószínűsíthetőségét, a közérdek fennállását1, valamint saját leterheltségét. Egyes hatásköri szabályok korlátokat is szabnak a GVH eljárásának, valamint egyes ágazati szabályok a GVH tartalmi mérlegelésének körét korlátozzák az eljárás folyamán a következő területeken:
1
A bírósági gyakorlat a közérdek teszt alkalmazásának magas mércét állít. E szerint a versenyfelügyeleti eljárást megalapozó közérdek léptéke nem egyéni, hanem közösségi dimenziójú. A mérlegelésnek minden esetben okszerűnek kell lennie, tényeken és bizonyítható következtetéseken kell alapulnia, a mérlegelés szempontjainak megismerhetőnek kell lennie. A közérdek hiányának kimondása és annak indokai közötti okozati viszony megállapíthatósága elengedhetetlen, azaz olyan érveket kell felsorakoztatni, amelyekre alapelvi szinten akár joggyakorlat is alapozható.
1
tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok és megtévesztő, ill. összehasonlító reklámokra vonatkozó előírások megsértése esetén a fogyasztóvédelmi hatóságokkal és a bírósággal a verseny érdemi érintettsége alapján osztozik a Hivatal a jogsértő magatartások feltárásában; közösségi léptékű, valamint a versenyt jelentősen befolyásoló fúziót az Európai Bizottság vizsgál(hat); a klasszikus antitröszt, valamint kartell ügyekben egyes ágazatok vizsgálatában korlátozott vagy megosztott a GVH eljárási lehetősége (pl. mezőgazdasági és élelmiszeripari termékek, földgáz és villamos energia, vasúti személyszállítás). A jogszabályok alapján feltérképezhető mérlegelési szempontokat a következő táblázat foglalja össze: Mérlegelési lehetőségek és kritériumok
Kérelem esetén
Bejelentés esetén
Panasz esetén
Összefonódások engedélyezése
nincs mérlegelés kiv.: közösségi léptékű fúziók
kérelem elmulasztása esetén
kérelem elmulasztása esetén
Tisztességtelen ker.-i gyakorlat, reklám
- hatásköri szabályok: „verseny érdemi érintettsége” - jogsértés valószínűsíthetősége
Antitröszt ügyek, kartell megállapodások
- hatásköri szabályok - jogsértés valószínűsíthetősége - közérdek hiánya
- hatásköri szabályok - jogsértés valószínűsíthetősége - közérdek hiánya - Hivatal leterheltsége - hatásköri szabályok - jogsértés valószínűsíthetősége - közérdek hiánya - Hivatal leterheltsége
3. Ügyindításkor mérlegelendő szempontok „A GVH törekszik arra, hogy erőforrásait hatékonyan használja fel, tekintettel arra, hogy közérdek a társadalom által a GVH-ra bízott erőforrások felhasználása révén a lehető legnagyobb versenyeredmény elérése […]. A GVH ennek megfelelően allokálja erőforrásait különféle lehetséges feladatai között, és választja ki az általa kezelendő kérdéseket, illetve határozza meg az ezek közötti prioritásokat […]”2 A versenyfelügyeleti eljárás megindítását tehát a klasszikus „ár-érték” arány analógiájára az „erőforrás-hatás” dimenziójában lehetséges mérlegelni.
2
A verseny szabadságával kapcsolatos, a GVH által követett alapelvek, 36-37. pont, 2007. május 8., http://www.gvh.hu/domain2/files/modules/module25/pdf/elemzesek_gvhtanulmanyok_antitrosztpolicy_2007 _05.pdf
2
Hatáselemzés a versenypolitikában A közpolitikák hatáselemzésének az a célja, hogy adott közpolitika vagy beavatkozás mellett létrejövő kimenetet valamilyen jóléti szempontból összehasonlítsa az adott politika nélkül létrejövő (tényleges múltbeli vagy hipotetikus) kimenettel. A jóléti összehasonlításoknál a versenypolitikai sztenderdek alapján a fogyasztói jólét változását szokás figyelembe venni. A jóléti nyereség abból ered, hogy a versenyhatóság beavatkozása (például fúzió megtiltása, kizsákmányolás szankcionálása) megakadályoz valamilyen várhatóan bekövetkező fogyasztói kárt (jellemzően áremelést), amelyet a vizsgálat azonosított, vagy megelőzi a további károkozást. Az elemzések kétféle hatás mérését célozzák: a direkt és indirekt hatásokét. A közvetlen hatás kalkulációjának alapsémája a következő: Fúziók
HATÁS = PIACMÉRET x ELKERÜLT ÁREMELKEDÉS x KORREKCIÓS IDŐ
Antitröszt
HATÁS = (ÉVES) ÉRINTETT FORGALOM x ÁRELTÉRÉS x HÁTRALÉVŐ IDŐ
Fogyasztóvédelem
HATÁS = (EGY ÉVRE JUTÓ) FOGYASZTÓI KÁR x HÁTRALEVŐ IDŐ
A közvetett hatás a versenypolitika elrettentési hatása, vagyis, hogy olyan üzleti magatartások nem valósulnak meg, amelyek fogyasztói kárhoz vezetnének, mivel a piaci szereplők előre látják, hogy ezeket a versenyhatóság nem (vagy csak feltételekkel) engedélyezné, illetve szankcionálná. Ez a hatás egyes becslések szerint az ebből származó jólét-növekedés többszöröse is lehet a közvetlen hatásnak. Mindkét hatás mérése komoly nehézségekbe ütközik. A legtöbb ismert módszer a versenyhatósági beavatkozás utólagos és általában vett igazolására alkalmasak, egyéb visszacsatolási célokra (ügyszelekció) csak nagyon korlátozottan. Ezen elméleti alapvetésekből kiindulva a beavatkozás hatásainak, valamint az erőforrások költségének meghatározásához a következő szempontokat becsüli meg, értékeli a GVH az eljárásindítás mérlegelésekor:
a. Hatásszempontok Milyen eszközökkel orvosolható leginkább a probléma? A GVH rendelkezik-e ezekkel az eszközökkel és így várhatóan képes orvosolni az esetleges problémát? Várható-e a magatartás megszűnése vagy módosulása? A bírság elegendő lehet-e a társadalmi fogyasztói kár kiegyenlítésére, illetve elrettentő hatás kiváltására? Mekkora az eljárás eredményétől várt jóléti hatás a következő változók figyelembevételével? o a magatartással érintett piac mérete vagy a forgalom nagysága, aránya a nemzetgazdaságban, o az érintett termék árszintje, a verseny torzulásából adódó árszintváltozás nagysága, o a magatartásból eredő versenykorlátozó hatás megszűnésének várható ideje, ha a korrekció beavatkozás nélkül is várható, 3
o mekkora a magatartással okozott egyéni fogyasztói kár, az átlagos fogyasztó költségeinek mekkora hányadát teszi ki az érintett termék, o mekkora a feltételezhetően érintett fogyasztók köre, mely fogyasztókat érinti leginkább a magatartás, a versenyprobléma trendszerűen jelentkezik. Az érintett piac szerkezete, a versenyszereplők alacsony száma vagy a piacot érintő szabályozás miatt a verseny feltételeinek biztosítása különösen (akár időlegesen is) fontos-e? Az eljárás eredményétől várható-e a versenyképesség csökkenésének megakadályozása vagy növekedése? Valószínűek-e más szektorok versenyképességét rontó tovagyűrűző hatások és ezeket meg lehet-e előzni? A GVH eljárása, különösen bírság kiszabása példaértékű vagy különösen preventív hatású lehet-e? Az eljárás nyilvánossága, az ahhoz kapcsolódó kommunikáció a fogyasztói tudatosság növelését, illetve a versenykultúra fejlődését is elősegíti-e? A Hivatal ismertségét, imázsát növeli-e az ügy? A jogfejlődés szempontjából fontos kérdésről van-e szó?
b. Erőforrás szempontok A probléma a GVH beavatkozása nélkül, más módon is megoldódik-e (pl. magánjogi jogérvényesítés révén)? Mennyi ennek a megoldásnak a várható ideje, valószínűsége? Van-e más szerveknek is hathatós fellépési lehetősége (ágazati szabályozó, piacfelügyeleti szervek, igazságszolgáltatás szervei, Európai Bizottság)? Ezekhez képest a GVH jobb helyzetben van-e az eljárás lefolytatására? Érdemes-e együttműködésben folytatni az eljárást (pl. szaktudás vagy gyakorlati tapasztalat máshol könnyebben rendelkezésre áll)? A GVH fellépése és eljárása a költségtakarékosság alapelvének megfelelő lesz-e? A Ket. 7. §ban lefektetett és a bírósági gyakorlatban3 is megerősített költségtakarékosság alapelve megköveteli, hogy a versenyhatóság „a költségtakarékosság és a hatékonyság érdekében úgy szervezi meg a tevékenységét, hogy az az ügyfélnek és a hatóságnak a legkevesebb költséget okozza, és az eljárás a lehető leggyorsabban lezárható legyen”. Az eljárás várható erőforrás-lekötése A Hivatal belső know-how-ja vagy gyakorlati tapasztalata lehetővé teszi-e az eljárás gyors és hatékony lefolytatását?
3
Főv. Bír. 16.Kpk.45.800/2009/4.
4
c. Prioritásrendszer A fenti szempontok alapján kirajzolódik, hogy melyek azok az ügyek, amelyek a leginkább a fókuszában kellenek, hogy legyenek bármely versenyhatóságnak, így a Gazdasági Versenyhivatalnak is. Ezek az állandó prioritásként kezelendő ügykörök a hard-core kartellek, versenykorlátozó megállapodások, jelentős fogyasztói kárt okozó erőfölényes visszaélések, nagy értékű, csalási jellegű és a fogyasztók vagy üzletfelek nagy számát érintő tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok. A rendelkezésre álló erőforrásoktól függően prioritásként kezelhetőek még a sérülékeny fogyasztókat vagy az egészséget veszélyeztető termékekkel kapcsolatos tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok. Időszakosan figyelmet igényelnek a gazdasági és piaci folyamatok, ill. az egyes piacokat érintő szabályozási környezet változása kapcsán felmerülő problémák és az ezekre adott piaci reakciók. Ugyancsak kiemelten kezelendőek a trendszerűen jelentkező, főképpen fogyasztóvédelmi jellegű panaszok, valamint a Hivatal egyéb (pl. kommunikációs) prioritásai miatt fókuszba kerülő jelzések (változó prioritások). Ha az erőforrás-hatás szempontokra alapozott prioritási kategóriák mellé tesszük azt, hogy mely ügytípusokban mérlegelheti a Hivatal a versenyfelügyeleti eljárás indítását, a következő prioritásrendszer rajzolódik ki:
4. A szempontrendszer alkalmazása A fentiekben kirajzolódott prioritásrendszer rövid távú, folyamatosan frissülő prioritásokként beépül a Hivatal eljárásaiba, különösképpen a panaszkezelési eljárásba. Így biztosítható az, hogy a kiemelt, jelentős társadalmi fogyasztói kárral járó magatartásokkal kapcsolatos vizsgálatok késedelem nélkül elindulhassanak, valamint a beavatkozás minél hamarabb megtörténhessen.
5
Az eljárásindításkor mérlegelendő állandó kritériumrendszer, valamint az azt lekövető döntési séma az egyedi eljárás indítási döntések meghozatalát segíti. Ezáltal biztosított, hogy az egyedi döntések diszkriminációmentesen, megismerhető módon és magas standardnak megfelelően szülessenek meg.
GVH HATÁSKÖRE FENNÁLL?
NEM
ELUTASÍTÁS HATÁSKÖR HIÁNYA MIATT
IGEN
AUTOMATIKUS ÜGYINDÍTÁS (fúziós ügyek)
NEM
ELUTASÍTÁS JOGSÉRTÉS HIÁNYA MIATT
ELJÁRÁSINDÍTÁSI DÖNTÉS FOLYAMATA
IGEN
AZ ELJÁRÁS KÖTELEZŐ? NEM
JOGSÉRTÉS VALÓSZÍNŰSÍTHETŐ?
*A jogsértés várhatóan bizonyítható, a kárelmélet világos és a GVH beavatkozása a versenyprobléma megoldására közvetlenül (pl. kötelezettségvállalással, eltiltással) vagy közvetetten (bírság elrettentő hatása) alkalmas. Rendelkezésre állnak-e a szükséges bizonyítékok, illetve ezek beszerezhetőek-e az eljárás folyamán?
IGEN
FELLÉPÉS VÁRHATÓAN SIKERES* LESZ?
NEM
ELUTASÍTÁS/ MELLŐZÉS JOGSÉRTÉS VAGY KÖZÉRDEK HIÁNYA MIATT
IGEN
FELLÉPÉS VÁRHATÓAN HATÁSOS** LESZ?
NEM
ELUTASÍTÁS/MELLŐZÉS KÖZÉRDEK HIÁNYA MIATT
**A kifejezetten nem együttműködő, folyamatosan átalakuló vagy pénzügyileg instabil (pl. felszámolás alatt álló) vállalatokkal szemben a Hivatal által kivethető szankciók nem állnak arányban a magatartások súlyával, nem vagy nehezen végrehajthatóak és ezért elrettentő erővel sem bírnak. Ezért még ha eredmény is várható a GVH eljárásától, hatása minimális marad. Ezekben az esetekben mérlegelendő az is, hogy az állam más szervei (pl. adóhatóság, cégbíróság, nyomozati szervek) a felmerült probléma kezelésére hatékonyabb eszközökkel, pl. személyhez fűződő szankciókkal bírnak.
IGEN
AZ ELJÁRÁS A GVH PRIORITÁSAI KÖZÉ TARTOZIK?
NEM
AZ ELJÁRÁS HATÁSA MEGHALADJA / EGYENSÚLYBAN VAN A BEFEKTETETT ERŐFORRÁSOKKAL?
IGEN
A HIVATAL ERŐFORRÁSAI ELEGENDŐEK AZ ELJÁRÁS LEFOLYTATÁSÁRA?
NEM
IGEN
ELUTASÍTÁS/MELLŐZÉS KÖZÉRDEK HIÁNYA VAGY A HIVATAL LETERHELTSÉGE MIATT VAGY
ERŐFORRÁSOK ÁTCSOPORTOSÍTÁSA
ÜGYINDÍTÁS
6
