EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2013.11.5. C(2013) 7243 final
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A villamos energia belső piacának megteremtése és az állami beavatkozások optimális hozzájárulása {SWD(2013) 438 final} {SWD(2013) 439 final} {SWD(2013) 440 final} {SWD(2013) 441 final} {SWD(2013) 442 final}
HU
HU
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A villamos energia belső piacának megteremtése és az állami beavatkozások optimális hozzájárulása
I.
BEVEZETÉS
A villamos energia európai belső piaca nem önmagáért való cél. Megteremtése sürgős szükségszerűség az Unió energiapolitikai céljainak elérése szempontjából1. A megvalósítandó célkitűzések magukba foglalják: a biztonságos és versenyképes árú áramszolgáltatást; a 2020-ra és az azutáni időszakra szóló megújulóenergia- és éghajlatváltozási célokat; valamint az energiahatékonyság jelentős mértékű növelését az egész gazdaságban. A piacnak tisztességes és nyílt versenyen kell alapulnia. Széles körben elfogadott álláspont, hogy e politikai célkitűzések megvalósulásához szükség van bizonyos mértékű állami beavatkozásra a villamosenergia-piacokon. A tagállamok megállapodtak arról, hogy 2014-ig megvalósítják a villamos energia belső piacát2. Ahhoz, hogy a belső piac ténylegesen megvalósuljon, hatékonyan működhessen és a villamos energia piacának megnyitásából fakadó előnyök minden uniós polgárhoz eljussanak, a szubszidiaritás elvével összhangban uniós, regionális, nemzeti és helyi szinten is pontosan meg kell határozni az állami beavatkozás szerepét, szintjét és jellegét. A Bizottság felszólítja az illetékes hatóságokat, hogy az egész Unióban biztosítsák az egységes koncepciók érvényesülését azokon a területeken, ahol az állami beavatkozás regionális, nemzeti vagy helyi szinten valósul meg. A regionális, nemzeti és helyi szintű állami beavatkozás különféle formákat ölthet. Ezek közé tartozhat például az egyes szektoroknak vagy vállalkozásoknak szubvenció vagy adó- és illetékmentesség formájában nyújtott állami támogatás, a közszolgáltatási kötelezettségek előírása, vagy az általános intézkedéseket foganatosító szabályozási fellépés. Az állami beavatkozás hasznos és hatékony módja lehet az uniós, regionális, nemzeti vagy helyi szinten kitűzött politikai célkitűzések megvalósításának, de megfelelő előkészítést igényel és igazodnia kell a piac működésében, a technológiában és a társadalomban időközben bekövetkező változásokhoz. „A belső energiapiac működőképessé tétele” című közleményében3 a Bizottság hangsúlyozta, hogy a megfelelő előkészítés és uniós szintű koordináció nélkül végrehajtott állami beavatkozás a kívánttal ellentétes hatást érhet el, és torzíthatja a belső piac működését. Idézett közleményében a Bizottság cselekvési tervre tett javaslatot a belső energiapiac sikerének biztosítása érdekében. Ebben a cselekvési 1
Lásd az Európai Unió működéséről szóló szerződés 194. cikkének rendelkezéseit. Lásd az Európai Tanács 2011. február 4-i ülésének következtetéseit. 3 COM(2012)663. 2
2
tervben a Bizottság számos intézkedést jelentett be, melyek a megfelelő állami beavatkozást hivatottak biztosítani. Ezek között szerepelt a megújuló erőforrásokból előállított villamos energia támogatási rendszereire vonatkozó iránymutatások4 elfogadása, valamint az új energiatermelő kapacitásokra vonatkozó nemzeti kezdeményezések értékelésére és a belső villamosenergia-piaccal való összeférhetőségére vonatkozó kritériumok kidolgozása a 2013. év folyamán. Utóbbi kezdeményezést korábban az Európai Tanács is sürgette5. „Megújuló energia: az európai energiapiac egyik meghatározó tényezője” című közleményében6 a Bizottság hangsúlyozta, hogy az állami beavatkozásnak ösztönöznie kell az innovációt, fokozatosan hozzá kell szoktatnia a megújuló energiaforrásokat a piaci árkockázatokhoz, el kell kerülnie a túlkompenzálást, és a támogatási kiadások fokozatos csökkentésével végső soron elő kell készítenie a támogatási rendszerek kivezetését. Az említett közlemény ismételten sürgette a megújuló energiaforrások támogatási rendszereire vonatkozó iránymutatások kidolgozását. Időközben egyes tagállamok bejelentették, hogy jelentős állami támogatást kívánnak nyújtani új energiatermelési kapacitások kiépítéséhez. Nem megfelelő előkészítés mellet az ilyen támogatások a verseny és a beruházási szándékok torzulását eredményezhetik. Az Uniónak még jobban előre kell tekintenie, és el kell döntenie, milyen utat választ a majdnem szén-dioxid-mentes villamos energia hosszú távú célkitűzésének eléréséhez, melyet a 2050-ig szóló energiaügyi és éghajlatvédelmi ütemtervek7 meghatároztak. Az éghajlat- és energiapolitika 2030-ra szóló keretére vonatkozó zöld könyv8 rámutat, hogy a fenntartható, biztonságos és versenyképes energetikai rendszerhez felül kell vizsgálni az állami beavatkozások rendszerét. Az állami intervenció felülvizsgálata különösen a villamos energia piacán nagy súlyú kérdés, hiszen jelentősen befolyásolhatja a villamos energia költségeit és árszintjeit. 2050-re a villamosenergia-ellátás összköltsége szakértői becslések alapján – a különböző politikai forgatókönyvektől függően – várhatóan 100 és 200 euró/MWh között alakul9. A tagállamok a múltban rendszeresen nyújtottak támogatást a fosszilis tüzelőanyagokra épülő villamosenergia-termeléshez, a nukleáris energiatermeléshez és a megújuló energiaforrásokhoz. Nehéz ugyanakkor az egyes technológiák költségeiről összevetéseket készíteni, és ez alapján megbecsülni a szükséges állami támogatás mértékét. A költségbecsléseknek tükrözniük kell az érintett erőművek tőkeigényét, működési és fenntartási költségeit, a hulladékgazdálkodási és –lerakási költségeket, a hálózat üzemeltetésének és kiegyensúlyozásának költségeit, valamint minden külső költséget is, nevezetesen a kibocsátások mértékét. A megújuló 4
A továbbiakban: megújuló energiaforrások. Az Európai Tanács 2013. május 22-i következtetései. 6 COM(2012)271. 7 COM(2011)885 végleges és COM(2011)112 végleges. 8 COM(2013)169. 9 A KEMA tanulmánya a villamos energia költségszintjeiről a kiválasztott öt forgatókönyv alapján: http://www.roadmap2050.eu 5
3
energiaforrások esetében a kezdőtőke-beruházás és a hálózat kiegyensúlyozása és fenntartása is jelentős költségekkel jár. Másrészről az alacsony előállítási árak csökkentik a villamos energia nagykereskedelmi árát, és a megújuló villamos energia termelése kibocsátásmentes. A nukleáris energia esetében a nagy kezdőtőke-igényen túlmenően számolni kell a leszerelés, a hulladéktárolás, valamint az esetleges balesetekhez kapcsolódó felelősségvállalás költségeivel is. Ugyanakkor a megújuló erőforrásokhoz hasonlóan a nukleáris erőművek üzemeltetése is viszonylag kevéssé költséges. A fosszilis fűtőanyagokból történő energiatermelés a beruházási költségeken túl jelentős fűtőanyag-költséget és a szén-dioxid-kvóták költségeit vonja magával. A tagállamok különféle eszközöket és módszereket – többek között adókedvezményeket, a fogyasztói számlán megjelenő költségeket és illetékeket, közvetlen támogatásokat – alkalmaznak az eltérő technológiákhoz kapcsolódó költségek támogatására. E támogatások némelyike kimeríti az állami támogatás uniós fogalmát, mások nem. Az OECD10 és az IEA11 kialakította a maga megközelítését erről az összetett kérdésről, és kidolgozta a saját módszerét a fosszilis és a megújuló energiahordozóknak nyújtható támogatások kiszámításáról. A Bizottság álláspontja szerint ezek a tanulmányok sajnálatos módon nem hasonlíthatók össze, és nem alkalmazhatók fenntartások nélkül az EU villamosenergia-iparágának helyzetére. Így önmagukban nem tekinthetők kellően szilárd alapnak az uniós szakpolitika kialakításához. A Bizottság ezért a jövőben mélyrehatóbb saját elemzést kíván készíteni a komparatív költségekről. Ennek szellemében az energiaárakat befolyásoló tényezőkről készítendő következő jelentésében előzetes komparatív költségelemzést készít a rendelkezésre álló adatok alapján, jövő év júniusáig pedig elkészíti mélyreható tanulmányát a villamosenergia-ágazat különféle technológiáinak teljes költségeiről és támogatásairól.
Jelenleg az Unióban tapasztalt kiskereskedelmi villamosenergia-árak gyakran meghaladják a világ más régióinak árszintjét. Az elmúlt évtizedben reálértéken számítva tovább nőttek a vállalatok és háztartások által a villamos energiáért fizetett végfelhasználói árak.12 Ez a villamos energia végső árát terhelő magas és egyre növekvő adók és illetékek, valamint a hálózat- és tüzelőanyag-költségek következménye. A tendenciában ugyanakkor a korlátozott verseny és az olykor nem kellően hatékony állami beavatkozás is fontos szerepet játszik. Ez különösen abban az esetben igaz, amikor az állami beavatkozás előkészítői és végrehajtói nem élnek a belső villamosenergia-piac kínálta lehetőségekkel, nincsenek tekintettel az egyéb politikai célkitűzésekre és figyelmen kívül hagyják a keresleti oldal (vállalkozások és fogyasztók) lehetséges megoldásait. 10
Lásd például: http://www.oecd.org/site/tadffss/; az elemzés azokat a közvetlen költségvetési kiadásokat és adóráfordításokat tartalmazza, amelyek támogatást jelentenek a fosszilis tüzelőanyagok termelése vagy fogyasztása számára, illetve preferenciát biztosítanak azoknak. Ezek túlmenően a hagyományos tüzelőanyagok externális költségei a szociális és egészségügyi kiadásokon keresztül a becslések szerint évente 40 milliárd euróval terheli meg az EU egészségügyi rendszereit. 11 A Nemzetközi Energiaügynökség 2012. évi „World Energy Outlook” prognózisa http://www.worldenergyoutlook.org/. 12 Az IEA mutatója az energia valós végköltségeiről az iparban az EU/OECD államaiban: http://www.oecd-ilibrary.org/energy/data/iea-energy-prices-and-taxes-statistics_eneprice-data-en
4
A villamos energia belső piacának megteremtése erőteljes uniós szintű szabályozási kereteket igényel. Ugyanakkor a regionális, nemzeti és helyi szinteknek is magukévá kell tenniük a céljait. A Bizottság felkéri az illetékes hatóságokat, hogy az állami beavatkozások előkészítése során vegyék figyelembe, milyen kölcsönös függést jelent a villamos energia belső piacához való tartozás. E közleményben és a hozzá tartozó szolgálati munkadokumentumokban a Bizottság iránymutatást kíván adni ahhoz, hogyan készíthetik elő az illetékes hatóságok új, valamint igazíthatják ki meglévő állami intervenciós rendszereiket annak biztosítása érdekében, hogy a villamos energia belső piaca fennakadások nélkül, mindenki számára előnyös módon működjön. Ez a közlemény az állami beavatkozáshoz kapcsolódó különböző kérdések elemzésével kívánja orvosolni a piaci elégtelenségeket. Megmutatja, hogy lehet ezeket a beavatkozásokat – hatékonyságuk növelése érdekében – megfelelően tervezni, illetve kölcsönösen egymáshoz igazítani. A közlemény vitára bocsátja az érvényesítendő alapelveket és új irányvonalakat, melyek a Bizottság álláspontja szerint elősegíthetik az állami beavatkozások jobb előkészítését. Jóllehet a közlemény középpontjában a villamosenergia-ágazat állami beavatkozásai állnak, az itt lefektetett elvek más energetikai ágazatokban – például a közlekedés vagy a fűtési ágazat – területén is alkalmazhatók. A Bizottság 2014 folyamán elfogadja a 2014–2020 közötti időszakban nyújtott környezetvédelmi és energetikai támogatásokra vonatkozó új uniós iránymutatásokat (a továbbiakban: uniós iránymutatások). A Bizottság szolgálatai a közeljövőben nyilvános konzultációt indítanak az iránymutatások tervezetéről. Az uniós iránymutatások 2014. évi elfogadása során a Bizottság megfelelően figyelembe veszi a közlemény és az iránymutatások tervezete kapcsán kialakuló nyilvános vita eredményeit. A Bizottság a villamos energia belső piacára vonatkozó meglévő uniós vívmányokhoz kapcsolódó változtatási javaslatai során is fel kívánja használni az említett konzultáció eredményeit. II.
MIÉRT KELL ÚJRAGONDOLNI ENERGETIKA TERÜLETÉN?
AZ
ÁLLAMI
BEAVATKOZÁSOKAT
AZ
A villamos energia belső piacának létrejötte megváltoztatta az állami beavatkozás szerepét, ami nem jelenti azt, hogy nincs többé szükség állami beavatkozásra az egyenlő versenyfeltételek biztosítása, a piaci hiányosságok áthidalása, a technológiák és innovációk elterjesztése, illetve általában a piac támogatása érdekében, hogy megfelelő jelzéseket küldjön a beruházók felé. A villamos energia belső piacának fejlődésével számos olyan probléma merült fel, amelyek állami beavatkozást indokolhatnak. A megújuló energia fontos és egyre növekvő jelentőségű piaci szereplő
5
Amint a Bizottság a múlt évben rámutatott13, a megújuló energiaforrások jelentős piaci részesedésre tettek szert a villamos energia belső piacán, 2011-ben 13%-kal járulva hozzá az Unió végső villamosenergia-fogyasztásához14. A 2050-ig szóló energiaügyi ütemterv előrejelzése szerint a megújuló energia piaci részesedése hosszabb távon tovább nő. A megújuló energiaforrások nagyobb részesedése sokrétű előnyökkel jár15. Ugyanakkor a jelenlegi támogatási rendszerek többségét akkor dolgozták ki, amikor a megújuló technológiák még gyermekcipőben jártak és elhanyagolható tényezők voltak a piacon. A villamos energia belső piacának fejlődésével a megújulóenergiatechnológiák egyre tökéletesednek és ahogy nő piaci elterjedésük, úgy kell hozzáigazítani a támogatási rendszereket is a megváltozott körülményekhez, támogatva a megújuló energiaforrások jobb teljesítményű következő generációit, és mérsékelve e rendszerek költségeit az energiafogyasztók számára. A keresleti oldali válaszai A keresleti oldalban rejlő potenciál jelenleg nincs kellően kiaknázva a piacokon. A fogyasztókat hagyományosan inkább passzív felhasználóknak, semmint az energiapiac befolyásos szereplőinek tekintik. Az ellátási oldalon végbement változások, különösen az „ingadozó” szél- vagy napenergiára épülő energiatermelés több rugalmasságot kíván az energiahálózatoktól. A fogyasztói szokások megváltozása, az energiahatékonyságra, a helyi energiaforrásokra és a keresletorientált megoldásokra épülő folyamatok biztosíthatják a kellő rugalmasságot, és a jövőben kulcsszerepet játszhatnak a kereslet és a kínálat tényleges összehangolásában. A technológiai fejlődés új lehetőségeket teremt a keresletoldali válaszok (többek között az intelligens elosztó hálózatok, fogyasztásmérők, berendezések és villamosenergia-tárolók) és a keresletorientált szolgáltatások (dinamikus árképzés; megszakítható, illetve dinamikus terhelésmaximálásra épülő szerződések az ipari fogyasztók, kereskedelmi vállalkozások és háztartások számára; részvétel a kiegyenlítő piacban; a háztartási keresletet összefogó és optimalizáló szolgáltatások) számára. Ezek a megoldások növelik a rendszer rugalmasságát és csökkentik a termelőkapacitás iránti keresletet. A fogyasztók számára pedig az az előnyük, hogy lehetővé teszik számukra fogyasztásuk egy részét az alacsonyabb árú fogyasztási időszakokra időzíteni. A keresleti oldalról érkező válaszok Uniós szinten óriási potenciált rejtenek magukban: a kereslet csúcsértékét akár 60 GW-al, az EU maximális keresletének 10 %-ával csökkenthetik16. A keresletorientált szolgáltatások mellett a végfelhasználói szinten megvalósított nagyobb energiahatékonyság is 13
COM (2012)271. COM/2013/0175. 15 A megújuló energiaforrások hozzájárulása a fenntarthatósági célokhoz nem merül ki az üvegházhatású-gázkibocsátás csökkentésében, hanem az egyéb légszennyező kibocsátások csökkentését és a hagyományos alternatívákhoz képest a hűtővízigény mérséklését is magába foglalja. Emellett a megújuló erőforrások hozzájárulnak a diverzifikált ellátási források és a nagyobb energiahatékonyság célkitűzéseihez is. 16 Lásd a keresletorientált szolgáltatásokról szóló szolgálati munkadokumentumot. 14
6
csökkentheti a költségeket és a költséges energiatermelő létesítményekbe irányuló beruházások iránti igényt. Az éghajlatváltozási menetrend kihívásai Az állami beavatkozás egyik legfontosabb indoka továbbra is a külső környezeti tényezők internalizálása. A villamos energia tekintetében az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszer, amely a 2020-as éghajlatváltozási célokat másodlagos joganyagba ülteti át, fontos lépést jelent ebbe az irányba. Egyes tagállamok amellett érvelnek, hogy a megújuló energia támogatási rendszerei mellett az állami beavatkozásnak a másik alacsony szén-dioxid-kibocsátású villamosenergiaforrás, a nukleáris energiatermelés beruházásainak nyújtott állami támogatások formájában is meg kell valósulnia. Ugyanakkor a G20-ak17 és az Európai Tanács18 ismételten szorgalmazták a fosszilis tüzelőanyagoknak nyújtott támogatások kivezetését 2020-ig. A környezetre káros támogatások – köztük a fosszilis alapú energiatermelésnek nyújtott közvetlen és közvetett támogatások – kivezetése egyike a villamos energia belső piacának sikerét szolgáló Cselekvési Terv folyamatban lévő intézkedéseinek.19 A termelési kapacitások megfeleltetésének szükségessége Az EU-n belül a változatos forrásokból előállított energia növekvő aránya, a jelenlegi elavuló villamosenergia-termelő rendszer felújításának pénzügyi szükségletei, valamint az elsődleges energiapiacok ingadozásai volatilitást eredményeznek és bizonytalanná teszik a szolgáltatók várható bevételeit. Egy hatékonyan működő villamosenergia-piacon a szolgáltatók kezelni tudják e bizonytalansági tényezőket. Ha a beruházók a (várható) jövőbeli villamosenergia-árak és -kereslet alapján úgy ítélik meg, hogy a kihelyezett források megtérülhetnek, új termelési kapacitásokat építenek ki, hogy bármikor ki tudják elégíteni a villamosenergia-keresletet. A szabályozott kiskereskedelmi árakkal és a nagykereskedelmi árkorlátokkal a beruházások megtérülésének kisebb a valószínűsége. Ugyanakkor a gazdasági és pénzügyi válság fokozta a bizonytalanságot a jövőbeli kereslettel kapcsolatban, és meggyengítette számos vállalkozás pénzügyi helyzetét. A helyzetet súlyosbítja, hogy egyelőre még a keresletorientált szolgáltatások nem érhetők el széles körben. Ezért a termelési kapacitások megfelelőségével kapcsolatos aggodalmak miatt egyes tagállamok újabb állami beavatkozási formák – köztük az új villamosenergiatermelési kapacitások beruházásaihoz, illetve meglévő erőművek fenntartásához nyújtott támogatások – bevezetését vették fontolóra. A Bizottság hangsúlyozza, hogy ezek az intézkedések nem vezethetnek sem a kevéssé hatékony erőművek állami támogatásokból történő mesterséges életben tartásához, sem pedig felesleges új termelési kapacitások létesítéséhez. 17
A G20-ak vezetőinek nyilatkozata, pittsburghi csúcs (2009. szeptember), torontói csúcs (2010. június), valamint a G20-ak Kutatócsoportjának 2011-es cannes-i végső megfelelőségi jelentése, 18 Az Európai Tanács 2013. május 22-i következtetései. 19 COM(2012)663.
7
A nemzeti piacok növekvő fokú integrációja A villamos energia belső piacának létrehozása megnyitotta a nemzeti piacokat a többi tagállamban működő energiaszolgáltatók előtt, és fokozta a nemzeti piacok kölcsönös egymásrautaltságát. Egyrészről ez a változás számos szinergia kiaknázását és jelentős költségmegtakarítást tesz lehetővé a villamos energia belső piacán. Másrészről azonban az egymással összefonódó piacokon az állami beavatkozás nemcsak nemzeti szinten érinti az árakat, hanem a szomszédos piacokra is kihat. Ez a villamos energia belső piacának torzulásait eredményezheti mind rövidtávon (a rendszer stabilitása, az azonnali piac árai és a villamosenergia-termelés tekintetében), mind hosszú távon (a beruházásokat eltántorítva az új kapacitások létesítésétől vagy nem optimális projektek felé terelve). III.
CÉLRATÖRŐBB ÉS HATÉKONYABB ÁLLAMI BEAVATKOZÁS
A jól átgondolt, célzott és arányos állami beavatkozás lehetővé teszi az illetékes hatóságok számára, hogy a piac szükségesnél nagyobb torzítása nélkül megvalósítsák az állami politikák céljait. Ha a probléma csak átmenetileg áll fent, az állami beavatkozást is csak időszakosan kell alkalmazni. Az állami fellépésnek a különböző célkitűzések között koherenciát kell mutatnia. Ez azt jelenti, hogy egy erősen összekapcsolt és dinamikus belső villamosenergia-piacon a tagállamokon belül és között is megfelelően össze kell hangolni az állami beavatkozásokat, hogy ne jelentsenek magasabb költségeket a fogyasztóknak és adófizetőknek, illetve ne szűkítsék a határokon átnyúló kereskedelem lehetőségeit, vagy gerjesszenek támogatási versenyt a tagállamok között. A konkrét problémák és okaik feltárása Az állami beavatkozás igazolásához létfontosságú azonosítani a megoldani kívánt problémát, és kimutatni, hogy a meglévő uniós jogi vívmányok alapján működő belső villamosenergia-piac nem tudná azt megoldani. Azokban az esetekben, amikor a villamosenergia-termelők és fogyasztók nem veszik figyelembe a káros természeti következményeket, általában indokolt az állami beavatkozás a negatív társadalmi hatások elkerülése érdekében. Az állami beavatkozás ösztönzőket is teremthet a pozitív irányba mutató fejlesztésekhez, például az új megújulóenergia-technológiák fejlesztésének támogatása révén, ha az innováció és a technológiák elterjedése akadályokba ütközik. Az állam közbelépése elősegítheti bizonyos beruházások megvalósulását is. Az állami beavatkozás javíthatja a koordinációt olyan esetekben, amikor számos piaci szereplőnek kell eltérő költség- és haszonmegoszlás mellett hosszú távra elköteleznie magát. A keresletorientált szolgáltatások fejlesztése például a villamosenergia-elosztó társaságok, a keresletorientált szolgáltatásokat kínáló szolgáltatók, illetve a villamos energia és az információs és kommunikációs technológia (ikt) szolgáltatóinak
8
összehangolt fellépését követeli meg20. Ehhez szükség lehet az állami ösztönzőkre és a hálózati díjszabások és szabályozás akadályainak felszámolására. Miután bebizonyosodott az állami beavatkozás szükségessége, értékelni kell a beavatkozás jellegét a nemzeti villamosenergia-piac tágabb politikai és szabályozási kereteinek összefüggésében, az egyéb beavatkozási formákat is figyelembe véve. Az egyéb politikai célkitűzésekkel való lehetséges összefüggések értékelése Az állami beavatkozás előkészítése során a tagállamok nem kezelhetik egymástól elszigetelten a különböző politikai célkitűzéseket, és el kell kerülniük azok esetleges konfliktusait. Ilyenkor átfogó tervezéshez kell folyamodniuk, az energiapolitika valamennyi célkitűzését figyelembe véve, és össze kell hangolniuk az állami beavatkozás különböző eszközeit, köztük a villamos energia belső piaca által kínált lehetőségeket is. Az egyensúly megteremtése olykor összetett feladat: az ellátásbiztonsági okokból használt széntüzelés ellentmondhat a környezetvédelmi céloknak, a diverzifikált energiaforrások támogatása pedig növelheti az ellátásbiztonság miatti aggodalmakat egy kevéssé összekapcsolt és/vagy rugalmas ellátási rendszerben. A lakossági termelőkapacitást támogató fellépés ugyanakkor eltántoríthatja a befektetőket az új, határokon átnyúló kapcsolódások finanszírozásától, ami pedig hatékonyabb megoldást jelenthetne az ellátásbiztonság garantálására. Az állami beavatkozás valódi hatékonyságának biztosításához döntő lépést jelent, ha az árak tükrözik az külső költségeket. A torzult energiapiaci árviszonyok korrigálásának egyik módja a fosszilis tüzelőanyagoknak nyújtott támogatások megszűntetése lehet. Az alternatív lehetőségek felmérése: európai és keresletoldali dimenziók Az uniós vívmányok európai alternatívát kínálhatnak a nemzeti vagy helyi szintű állami beavatkozások helyett. A Bizottság felszólítja az illetékes hatóságokat, hogy maradéktalanul hajtsák végre a meglévő uniós politikákat és programokat, valamint aknázzák ki az uniós jog proaktív alkalmazásában rejlő lehetőségeket. A nemzeti piacokon kialakult helyzetekre olykor tágabb, regionális kontextusban lehet megoldást találni, a határokon túl található kapacitások vagy megoldások bevonásával, az egyre jobban összekapcsolt nemzetközi villamosenergia-piacnak köszönhetően. Az új termelőkapacitások létesítéséhez vagy kevéssé hatékony és szennyező régi kapacitások fenntartásához nyújtott támogatások helyett a tagállamoknak inkább az energiatermelő vállalatok és a fogyasztók (pl. konzorciumok) között új erőművek építésére létrejövő hosszú távú szerződéseket kell elősegíteniük, feltéve, hogy azok 20
Az intelligens energiahálózatokban kulcsszerepet játszó keresletorientált szolgáltatások csak abban az esetben fejthetik ki teljes potenciáljukat, ha teljesen működőképes, nyílt, nagysebességű információs és kommunikációs technológiai infrastruktúra társul hozzájuk.
9
megfelelnek az alkalmazandó versenyjogi szabályoknak. Ezeknek a szerződéseknek mind a termelők, mind a vállalkozások számára garantálniuk kell a beruházásokhoz szükséges tervezhetőséget21. Az energiaigényes iparágak esetében a hosszú távú szerződések fontos elemei lehetnek a globális versenyképességnek azzal, hogy a vevőnek és az értékesítőnek is biztosítják a tervezhetőséget. Ugyanakkor feltétlenül el kell kerülni a piac lezárását. Feleslegesnek tűnik ugyanakkor európai ellátási rendszert fejleszteni a keresletoldalra vonatkozó megfelelő koncepció nélkül. Az ellátási oldalon történő beavatkozás első számú alternatíváját a keresletorientált szolgáltatások és a végfelhasználói szintű energiahatékonyság jelentik. A keresletoldali mechanizmusok összehangolása a kínálattal a legígéretesebb eszköz a kínálat és a kereslet piaci mechanizmusok révén történő jobb egymáshoz igazítására, amely egyúttal a fogyasztók villamosenergiaszámláit is csökkentheti. Az ikt-ágazattal kialakított szinergiák költséghatékony és eredményes keresletorientált szolgáltatásokat eredményezhetnek. A fogyasztói szokások változása és a fogyasztói részvétel bátorítása nem feltétlenül jelent egyet az állam pénzügyi beavatkozásával. A megfelelő intézkedések bevezetése (például az ikt-k hatékonyabb használata, az intelligens fogyasztásmérők és berendezések elterjesztése, a hálózati árszabás reformja, illetve a szabályozott árak eltörlése) maga is segíti a szokások megváltozását. Az uniós jog szóban forgó rendelkezéseinek átültetése a nemzeti jogba lehetőségeket teremt a fogyasztóknak áramszámlájuk csökkentésére és erősíti a villamosenergia-piaci árjelzéseket, továbbá a csúcsfogyasztási időszakokban csökkenti a keresletet és ezzel az új termelési és szállítási kapacitások iránti szükségletet, megkímélve a szűkös beruházási és állami forrásokat, egyúttal fokozva az energetikai rendszer hatékonyságát. Végül, de nem utolsósorban ez költséghatékony módja a megújuló energiaforrások széles körű integrációjának a villamosenergia-ellátási rendszerbe. Az állami beavatkozás hatásának minimalizálása a villamosenergia-ellátási rendszerekre és a piaci versenyre, illetve a rejtett támogatások felszámolása Az új energiatermelési technológiáknak nyújtott támogatásokhoz gyakran társulnak egyedi szabályok, melyek meghatározzák a hálózati egyensúly fenntartásának felelősségét, az elosztás prioritásait és a hálózatfejlesztés pénzügyi felelősségét22. Jóllehet az efféle szabályok helyi szinten elősegíthetik a termelési kapacitás kívánt bővülését, a nyílt és versengő villamosenergia-piacok fejlődésével e szabályozás indokolatlanná válhat, amint a villamos energia belső piaca ténylegesen megvalósul. Az Unió a piaci szabályok – köztük a villamosenergia-szolgáltatókra vonatkozó hálózat-hozzáférési szabályok (üzemi és kereskedelmi szabályzatok) – 21
A további előnyök között megemlíthetjük, hogy: a nagyobb ipari fogyasztók esetében a hosszabb távú szerződések megkötése garanciát jelent a kiugróan magas árakkal szemben, jobb tervezhetőséget és hatékonyabb termelési rendet biztosítva. 22 A terheléselosztási prioritásokkal kapcsolatban lásd például a megújuló energiaforrásból előállított energia támogatásáról, valamint a 2001/77/EK és a 2003/30/EK irányelv módosításáról és azt követő hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. április 23-i 2009/28/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 16. cikkének rendelkezéseit (HL L 140., 2009.6.5., 16–62. o.).
10
összehangolásán munkálkodik, hogy egyenlő feltételeket teremtsen a különböző tagállamok piaci szereplőinek. Emellett maguknak a tagállamoknak is gondoskodniuk kell arról, hogy a nem harmonizált nemzeti szabályok ne tegyenek különbséget a technológiák között, és egyetlen termelőt se mentesítsenek tetteinek pénzügyi következménye alól a tervezett termelés elmaradása esetén. Ha a tagállamok napi kereskedési, kiegyenlítő és kiegészítő szolgáltatási piacokat alakítanak ki, minden energiatermelő vállalkozásnak lehetőséget kell adni e piacokon való részvételre, rendes tevékenységeikhez kiegészítő napi jövedelmet téve lehetővé számukra, ami hozzájárul a rendszer rugalmasságához és a kereslet-kínálat egyensúlyához, illetve az energiatermelést hatékonyabbá teszi és jobban függetleníti a támogatásoktól. A tagállamok saját érdeke is a nukleáris energia felhasználására vonatkozó szilárd jogi keret, amely megfelel a legmagasabb szintű előírásoknak a biztonság, az ellátásbiztonság és a nonproliferáció tekintetében. Az állami beavatkozásoknak figyelembe kell venniük a „szennyező fizet” elvét, amelyet a Szerződés (EUMSZ) és a nukleáris leszerelésre, valamint a hulladék- és használtüzemanyag-kezelésre vonatkozó uniós jog szentesített23. A Bizottság álláspontja szerint a felelősségi szabályok további harmonizációjának biztosítania kellene, hogy a belső villamosenergia-piac valamennyi szereplője egyenrangú legyen. A költségek visszaszorítása: árverések, a technológiák versenyeztetése és uniós szintű hatékonyságnövelés Az állami beavatkozást megelőzően a tagállamnak meg kell győződnie róla, hogy az megfelel az általa kitűzött célnak és nem lépi túl a cél eléréséhez szükséges mértéket (arányossági próba). A technológiák közötti fokozott verseny segíthet garantálni, hogy az a szükséges minimumra korlátozódik, és a piacra bízza a leghatékonyabb technológiák kiválasztását, ezzel is mérsékelve a támogatási rendszerek torzító hatását. A Bizottság szorgalmazza, hogy a tagállamok ennek megfelelően dolgozzák ki a kitűzött cél megvalósulását elősegítő különböző energiatechnológiákhoz kapcsolódó támogatási rendszereiket24. Mindazonáltal hasznos lehet az új és innovatív, azonban még nem versenyképes technológiák bevezetésének támogatása is, amelyek tanulási görbéjüknek megfelelően tovább fejlődhetnek. Ehhez adott esetben technológiaspecifikus támogatásra lenne szükség. A támogatási rendszereknél alapesetben olyan odaítélési eljárásokat kell kialakítani, amelyek valóban versenyeztetik a pályázókat és ezzel is csökkentik a szükséges támogatási szintet, valamint elkerülik a túlkompenzálást, átláthatóvá téve az energiaköltségeket és elkerülve az „egyentámogatásra” épülő rendszereket. A termelésből származó garantált jövedelem helyett a leszállítandó mennyiségekre épülő rendszerekben megnőhet a kockázati felár, hiszen az árkockázatot a termelőkre hárítják át, de egyúttal hatékonyabban versenyeztethetik a különféle technológiákat, rákényszerítve a termelőket, hogy jobban odafigyeljenek a piaci jelzésekre.
23
A Tanács 2011. július 19-i 2011/70/Euratom irányelve, HL L 199., 2011.8.2, 48. o. Mindez nem érinti a tagállamok azon jogát, hogy maguk határozzák meg villamosenergia-mixük összetételét.
24
11
A villamos energia belső piaca és az EU kibocsátáskereskedelmi rendszere25 fontos eszközei a költséggazdálkodásnak, ezért kulcsszerepet kell kapniuk a nemzeti intézkedések költség-haszon elemzésében. Az Unión belüli nemzeti támogatási rendszerek módszereinek közelítése hozzájárul a beruházási döntések optimalizálásához. A versenyt fokozhatja, ha a támogatási rendszerek – szorosabb összekapcsolódásra, és adott esetben együttműködési mechanizmusokra alapozva – a más tagállamokban előállított energia előtt is megnyílnak. A Bizottságnak szándékában áll – különösen a megújuló energiaforrások vonatkozásában – megvizsgálni a megújuló erőforrásokra vonatkozó jövőbeli uniós keretszabályozásban a támogatási rendszerek ilyen értelmű „európaivá tételének” lehetőségét. A megújuló energiaforrásokról szóló irányelv nem tiltja meg a tagállamoknak, hogy támogatási rendszereiket a nemzeti határokon belül előállított megújuló energiára korlátozzák.26 A tagállamok ugyanakkor az együttműködési mechanizmusok keretében már most is megvalósíthatnak határokon átnyúló támogatási rendszereket27. A Bizottság határozottan arra bátorítja a tagállamokat, hogy használják ki ezeket a lehetőségeket, és fokozatosan nyissák meg nemzeti irányultságú támogatási rendszereiket a más tagállamokból származó energiatermelők előtt. Az egyetlen tagállam által egyoldalúan kezdeményezett beavatkozás kárt okozhat a környező tagországokban működő vállalkozásoknak. Az ilyen típusú fellépésekről kiderülhet, hogy jóval költségesebbek és kevésbé hatékonyak, mint a több tagállam által közösen kezdeményezett intézkedések. A kapacitás-megfeleltetés megvalósítása a belső villamosenergia-piacon a 2015–2030 közötti időszakban a szakértők szerint 7,5 milliárd euró nettó hasznot hozna28. A kiegyenlítő tartalékok uniós szintű megosztása évente további közel 0,5 milliárd euró nettó bevételt jelenthetne. További 4 milliárd euró pénzügyi nyereség folyhat be az intelligens hálózatok alkalmazásából, melyek megkönnyítik a keresletoldali válaszokat a fogyasztók szintjén. A 2015–2030 közötti időszakban 16 és 30 milliárd euró közötti megtakarítást jelenthet egy koordinált megújulóenergia-beruházási forgatókönyv, amely a belső villamosenergia-piac előnyeit kihasználva ott létesítene megújulóenergia-termelést, ahol az a kereslet-kínálat szempontjából a leghatékonyabban működhet. A tagállamoknak tehát minden állami beavatkozás előkészítése során törekedniük kell a kívánt politikai célkitűzések teljesítésére, és meg kell fontolniuk, nem lehetne-e
25
Az Európai Parlament és a Tanács 2009. április 23-i 2009/29/EK irányelve a 2003/87/EK irányelvnek az üvegházhatású gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének továbbfejlesztése és kiterjesztése tekintetében történő módosításáról, HL L 140., 2009.6.5., 63. o. 26 Az Európai Bíróság jelenleg vizsgálja, hogy az ilyen irányú korlátozások összeegyeztethetők-e az Európai Unió működéséről szóló szerződés rendelkezéseivel. Lásd a C-204-208/12 számú Essent Belgium és a C-573/12 számú Ahlands Vindkraft ügyet. 27 Például a 2009/28/EK irányelv 11. cikke alapján. 28 Study on the benefits of an integrated European energy market, 2013, Booz&Co: http://ec.europa.eu/energy/infrastructure/studies/doc/20130902_energy_integration_benefits.pdf
12
ezeket a célokat nem csak saját nemzeti potenciáljukra támaszkodva, hanem más tagországokét is kiaknázva megvalósítani. A fogyasztókra háruló költségek tekintetbe vétele Az energiaigényes iparágak esetében az energia költsége kulcsfontosságú tényező a versenyképesség és egy-egy ipari helyszín vonzereje szempontjából. A globális szintű árkülönbségek jelentkeznek az energiaigényes iparágak költségszerkezetében és közvetlen hatással vannak a globális versenyre és versenyképességre. Eddig a Bizottság azzal orvosolta a problémát, hogy az állami támogatásokról kiadott iránymutatásaiban engedélyezte a szén-dioxid-költségek kompenzálását a villamosenergia-árakban29. Éppen ezért a belső villamosenergia-piac működésének kiegyensúlyozása jelentősen hozzájárulhat az európai gazdaság általános versenyképességének megszilárdításához. A támogatás nyomon követése, értékelése és kivezetése Ha megszűnnek az állami beavatkozást indokoló tényezők vagy megváltoznak a körülmények, a versenytorzulások minimalizálása érdekében a támogatásokat ki kell vezetni. Ehhez rendszeres értékelésre van szükség. Ugyanakkor ahhoz, hogy elérjék céljukat, az állami beavatkozásoknak szilárd, hosszú távú, átlátható, tervezhető és megbízható kötelezettségvállalást kell jelenteniük a beruházók és a fogyasztók számára. A szabályozási feltételekben a piaci fejleményekre adott válaszul bekövetkező változások nem igazolhatják bármilyen változás visszamenőleges hatályú alkalmazását a már megkezdett beruházásokra azokban az esetekben, amikor azért van szükség a változtatásra, mert az állami hatóságok nem tudták megfelelő időben előre jelezni vagy magukévá tenni az új fejleményeket. Hasonló esetekben a visszamenőleges változtatások alkalmazása súlyosan aláássa a befektetői bizalmat, amit lehetőségek szerint mindenképpen el kell kerülni. IV.
KONKRÉT INTÉZKEDÉSEKRE VONATKOZÓ IRÁNYMUTATÁSOK A Bizottság ebben a közleményben a villamosenergia-termeléshez kapcsolódó állami beavatkozások bizonyos konkrét formáihoz kínál fel általános elveket és politikai megfontolásokat. A technikai aspektusok részletesebb leírása a közleményt kísérő szolgálati munkadokumentumokban található. A villamosenergia-piacokon végrehajtott állami beavatkozások közszolgáltatási kötelezettségeket keletkeztethetnek az energiatermelő, a szolgáltató és/vagy a szállítórendszer-üzemeltető szereplőkre nézve. Ezeknek a kötelezettségeknek meg kell felelniük a villamos energiáról szóló irányelv30 3. cikkének (2) bekezdésében foglalt rendelkezéseknek. Nevezetesen a kötelezettségeket világosan meg kell 29
Iránymutatás az üvegházhatású gázok kibocsátási egységei 2012 utáni kereskedelmi rendszerének kontextusában hozott egyes állami támogatási intézkedésekhez, HL C 158., 2012.6.5., 4. o. 30 Az Európai Parlament és a Tanács 2009. Július 13-i 2009/72/EK irányelve a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 2003/54/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről, HL L 211., 2009.8.14., 55–93. o.
13
határozni, azoknak átláthatónak, megkülönböztetéstől mentesnek és ellenőrizhetőnek kell lenniük, továbbá garantálniuk kell a fogyasztókhoz való egyenlő hozzáférést. A tagállamoknak bizonyítaniuk kell, hogy a közszolgáltatási kötelezettségek szükségesek, arányosak és átmeneti jellegűek31. A Bizottság kész együttműködni az illetékes állami hatóságokkal a kapacitásmegfeleltetéssel kapcsolatos aggodalmak megoldásában, a megújuló energiaforrások támogatási rendszereinek átalakításában, valamint a keresletorientált szolgáltatások támogatásában és bevezetésében. Azokban az esetekben azonban, amikor az állami beavatkozás nem felel meg a belső villamosenergia-piac vagy a versenyjogi szabályozás – nevezetesen az állami támogatásokra vonatkozó szabályok – uniós vívmányainak , a Bizottság kénytelen lesz kötelezettségszegési, illetve állami támogatással kapcsolatos eljárást kezdeményezni. Iránymutatások a kapacitás-megfeleltetés érdekében történő állami beavatkozáshoz A villamosenergia-ellátás létfontosságú a modern gazdaság és társadalom működése szempontjából. Az ellátás biztonságának garantálása éppen ezért az állami politikák kulcsfontosságú célkitűzése. Jóllehet a tagállamok eltérő körülményeit figyelembe véve indokolt eltérések lehetnek a kapacitás-megfeleltetésre vonatkozó normákban, az összekapcsolt piacokon a rendszerek kölcsönösen függenek egymás megbízhatóságától. A Bizottság szerint az ellátási hiányok megelőzése nem mehet túl a szigorúan szükséges intézkedéseken – az illetékes hatóságoknak elsőként és mindenek előtt hagyniuk kell a piaci erőket dolgozni, és végrehajtani a szükséges beruházásokat. Ha kétségessé válik, hogy a piac képes-e kellő szintű termelést és biztonságot nyújtani, az állami beavatkozást megelőzően objektív, tényeken alapuló és átfogó elemzést kell készíteni a termelési kapacitás megfelelőségéről. A Bizottság felhívja az illetékes hatóságokat, hogy ez az elemzés megfelelő súllyal vegye figyelembe az uniós belső villamosenergia-piac vívmányainak hatását32, és legyen koherens a Villamosenergiapiaci Átvitelirendszer-üzemeltetők Európai Hálózata (ENTSO-E) által készített uniós szintű termelési kapacitásmegfelelőségi vizsgálattal33. Az értékelésnek figyelembe kell vennie az átvitelirendszer-infrastruktúrába való beruházási potenciált, így a rendszerösszekötőket is, továbbá a keresleti oldal aktívabb részvételét. A villamosenergia-ellátás biztonságáról szóló irányelv előírásai értelmében a termelési kapacitás megfelelőségéről készített elemzést meg kell küldeni a Bizottságnak34. A tagállamok és a Bizottság között a kapacitás-megfeleltetés értékelése terén kialakítandó együttműködés és koordináció megerősítése érdekében a 31 32
Lásd a Bíróság C-265/08. számú, Federutility és mások ügyben hozott ítéletét.
Például az energiainfrastruktúráról szóló 347/2013/EU rendeletet, az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerét és a különböző energiahatékonysági politikákat (nevezetesen a 2012/27/EU energiahatékonysági irányelvet). 33 Ideértve az ingadozó volumenű szél- és napenergiára vonatkozó megbízható adatokat, mind a belföldi, mind a szomszédos országok tekintetében. 34 Az Európai Parlament és a Tanács 2006. január 18-i 2005/89/EK irányelve a villamosenergia-ellátás biztonságát és az infrastrukturális beruházások védelmét célzó intézkedésekről, HL L 33., 2006.2.4.
14
Bizottság 2012. november 15-én megalakította az európai cselekvési tervben már beharangozott villamosenergia-ügyi koordinációs csoportot35. A villamosenergiaellátás biztonságáról szóló irányelvben lefektetett szabályok, illetve azok átültetése és végrehajtása elégtelennek bizonyulhat a jövő kihívásainak megnyugtató kezeléséhez. A Bizottság ezért a villamosenergia-ügyi koordinációs csoport keretében a tagállamokkal folytatott eszmecserék alapján új szabályozásokra tehet javaslatot. Amennyiben az átfogó elemzés súlyos problémát állapít meg a termelési kapacitások megfelelősége terén, a Bizottság felhívja a tagállamokat, hogy vizsgálják meg mindazokat az alternatív intézkedéseket, amelyek a kapacitásprobléma megoldására vagy minimalizálására alkalmasak lehetnek. Ilyen intézkedés lehet a keresletoldali válaszok – köztük az intelligens fogyasztásmérők gyorsított bevezetésének – támogatása, illetve a hálózat-összekapcsolási kapacitások megerősítése elsősorban azokkal a szomszédos országokkal, amelyek villamosenergia-termelési többletkapacitással vagy komplementer jellegű energiamixszel rendelkeznek. Az Európai Unió jogszabályai előírják36, hogy egyértelműen azonosítani kell a nem megfelelő termelési kapacitás okait és orvoslásuk szükségességének indokait, az olyan szabályozási hiányosságokat is beleértve, mint a szabályozott nagy- és kiskereskedelmi árak, illetve a fosszilis üzemanyagok és a nukleáris energiatermelés meglévő támogatási rendszereinek a beruházási döntésekre tett kedvezőtlen hatásai. A megújuló energiaforrások hatékony piaci integrációjának szükséges feltétele – az állami beavatkozásokon túlmenően – a hatékony napi kereskedési, kiegyenlítő és kiegészítő szolgáltatási piac megléte. Ezek hiánya fontos kiváltó oka lehet a termelőkapacitások nem megfelelő szintjének, a közepes méretű és a csúcsidőszakban működő erőművek nyereségességének visszaesése miatt. Amennyiben az alternatív intézkedések nem oldják meg a nem megfelelő termelési kapacitás feltárt problémáját, további lehetőségeket jelent a stratégiai tartalékolás, a hiteles alkalmi tenderkiírás, illetve – ha még ez sem jelent megoldást – akár az egész piacra kiterjedő kapacitásmechanizmus kialakítása. Függetlenül a választott mechanizmustól, a tagállamoknak figyelembe kell venniük a fosszilis tüzelőanyagoknak nyújtott támogatások 2020-ig történő kivezetésének fázisait. Az új kapacitásokra kiírt tenderek akkor a leginkább költséghatékonyak, ha nyílt és átlátható módon zajlanak, és nyitva állnak minden technológia, illetve rugalmas megoldás előtt, ideértve a keresletoldali válaszok szereplőit, illetve a lehető legnagyobb mértékben a többi tagállamban működő piaci szereplőket is (például az importkapacitás maximális mértékéig). A tenderkiírás kritériumai között szerepelhetnek műszaki teljesítménykritériumok, valamint – az új termelési kapacitásokkal járó bezáródási hatás elkerülése érdekében – a szén-dioxid-kibocsátás következményei is37.
35
A Bizottság 2012. november 15-i C(2012) 8141 rendelete a villamosenergia-ügyi koordinációs csoport felállításáról. 36 Például a versenyjogi szabályozás és döntések, valamint a villamos energiáról szóló 2009/72/EK irányelv rendelkezései. 37 Például mechanizmustól függően biztosítani kell, hogy a költség-haszon számításokban szerepeljenek az uniós éghajlatpolitikai célokkal – például a 2050-ig szóló energiaügyi ütemterv
15
A Bizottság álláspontja szerint a termelési kapacitás megfelelőségét biztosítani hivatott mechanizmusoknak nyitva kell állniuk minden olyan kapacitás előtt, amely hatékonyan hozzájárulhat a szükséges kapacitásszinthez, a többi tagállam forrásait is beleértve. Ez a cél többféle úton valósítható meg, melyeket részletesen a kapacitásmegfeleltetésről szóló szolgálati munkadokumentum ismertet. A Bizottság felszólítja azokat a tagállamokat, amelyek a kapacitás-megfeleltetés érdekében állami beavatkozást fontolgatnak, hogy a korai fázistól kezdve működjenek együtt régiójuk többi tagállamával, és vizsgálják meg a határokon átnyúló mechanizmusok kialakításának lehetőségét. A Bizottság álláspontja szerint a belső piaci torzulások minimalizálásának érdekében nem lehet exportilletéket kivetni, illetve a villamos energia nemzeti piacon tartására irányuló eljárásokat bevezetni, továbbá kerülni kell a kínálat vagy az export szűkítését, illetve a piac-összekapcsolás működésére kedvezőtlen hatásokat is. Az illetékes hatóságok csökkenthetik a piac és a kereskedelem torzulását azzal, ha előírják, hogy rendszeresen felül kell vizsgálni a piaci hiányosságokat orvosoló beavatkozás indokoltságát, és a beavatkozásokat úgy tervezik meg, hogy azok automatikusan megszűnjenek, amint az általuk orvosolt kapacitásproblémára megoldás született (például az összekapcsolási kapacitás kibővítésével, a keresletoldali válaszok bevezetésével, vagy energiahatékonysági intézkedések révén). Amennyiben – akár az állami támogatási szabályok, akár a belső villamosenergia-piac jogszabályai alapján – meg kell vizsgálnia a kapacitás-megfeleltetésre irányuló állami beavatkozás megfelelőségét, a Bizottság be fogja kérni az érintett tagállamtól az előző bekezdésekben leírtak alapján elkészített alapos kapacitás-megfelelési elemzést. A kapacitás-megfeleltetésre irányuló nagyszabású állami beavatkozások igen nagy költségekkel járhatnak. A tagállamok úgy enyhíthetik ezeknek a fogyasztókra tett hatásait, hogy a keresletoldali válaszok támogatásával kombinálják őket, és kiépítik az alacsony szén-dioxid-igényű villamos energiára épülő piacot és átvitelirendszerinfrastruktúrát. Ezek a beavatkozások nem kompenzálhatják az egyéb támogatások vagy a rosszul alkalmazott belső piaci szabályok negatív hatásait. Ez azt jelenti, hogy a Bizottság elvárja a kapacitás-megfeleltetést állami beavatkozással segítő tagállamoktól, hogy ne pusztán kötelezzék el magukat az alacsony szén-dioxid-igényű villamosenergiarendszerbe való átmenet mellett, hanem hozzanak is létre az alábbiakban leírt bevált gyakorlatoknak megfelelő megújulóenergia-támogatási rendszereket. A tagállamoknak emellett fel kell számolniuk a szabályozott árakat és a keresletoldali szereplők részvétele előtti akadályokat a villamos energia nagy- és kiskereskedelmi piacain, valamint a kiegyenlítő piacokon és a kiegészítő és egyéb rendszerüzemeltetési szolgáltatások területén. A keresletoldali válaszok kibontakozásának elősegítése érdekében a tagállamoknak fel kell gyorsítaniuk az intelligens hálózatok és fogyasztásmérők elterjedését, párhuzamosan a Bizottság
kibocsátáscsökkentési útvonalával – összhangban kiszámított virtuális szén-dioxid-árak, és/vagy az említett ütemtervvel koherens maximális átlagos szén-dioxid-lábnyom szintek.
16
erőfeszítéseivel az intelligens berendezések és az energiagazdálkodás eszközeinek fejlődéséhez szükséges jobb feltételek megteremtéséért. Iránymutatások a megújuló energiaforrások támogatási rendszereihez A Szerződés 194. cikke szerint az Unió energiapolitikájának egyik célja az új és megújuló energiaforrások kifejlesztésének előmozdítása. E tevékenységek támogatása fontos szerepet játszik az Unió környezetvédelmi és éghajlatpolitikai céljainak elérésében is. Az energiapiacok a közeljövőben aligha fogják kitermelni a megújuló energiaforrások társadalmi és makrogazdasági szempontból kívánatos szintjét. A megújuló energiaforrások kívánatos szintjének eléréséhez a kormányok a közbelépést választhatják: e „gyermekcipőben járó” iparág támogatása és bizonyos piaci hiányosságok áthidalása miatt az állami beavatkozás e területen szükségesnek tekinthető. A Bizottság a múltban is szorgalmazta az állami fellépést annak érdekében, hogy stabil feltételek alakuljanak ki a megújuló energiaforrásokba való beruházásokhoz, és hogy a megújuló energiaforrásokból származó villamos energia integrálódjon a villamosenergia-piacba, nevezetesen annak egységes piacába. A meglévő támogatási rendszerek visszamenőleges hatályú megváltoztatása aláássa a befektetői bizalmat, és visszaveti a beruházásokat az ágazatban. El kell kerülni, hogy a támogatási rendszerek reformja alulmúlja a beruházók jogos elvárásait. A Bizottság ajánlásai értelmében a megújuló erőforrások támogatását megbízható, átlátható, hiteles, költséghatékony és a piaci integrációt szem előtt tartó módon kell végrehajtani. Így teremthetjük meg a feltételeket a megújuló energiaforrások technológiai innovációjához és versenyképességéhez. A megújuló energiaforrások ágazatának és technológiáinak beérésével és terjedésével, valamint a költségek csökkentésével párhuzamosan fontossá válik, hogy a termelési és beruházási döntéseket egyre inkább a piac határozza meg, ne pedig a hatóságok által megszabott garantált árszintek. A szükségesnek bizonyuló támogatás tehát csakis kiegészítheti a piaci árakat, nem léphet azok helyébe, és csak a szükséges minimumra kell korlátozódnia. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy fokozatosan ki kell vezetni a felvásárlói árakat, amelyek megvédik a termelőket a piac árjelzéseitől, és betáplálási prémiumok és egyéb támogatási eszközök – például kvótakötelezettségek – irányába kell elmozdulni, amelyek rákényszerítik a termelőket, hogy reagáljanak a piaci ármozgásokra. Másfelől pedig azt, hogy a támogatást a kibocsátáskereskedelmi rendszerrel koherensebb módon kell kidolgozni, biztosítva, hogy aránya az utóbbi szén-dioxid-árainak növekedésével arányosan csökkenjen, amit például lebegő betáplálási prémiumok biztosíthatnának. Jóllehet elvileg a felsorolt eszközök gazdasági hatékonyságuk tekintetében egyenértékűek lehetnének, a piacra kifejtett dinamikus hatásuknak köszönhetően a prémiumrendszerek és a kvóták megfelelőebb eszközök a megújuló forrásokból származó energia piaci integrációjának megvalósításához. A Bizottság felszólítja a tagállamokat, hogy e támogatásokhoz valódi versenyt biztosító odaítélési mechanizmusokat – például tenderkiírásokat – dolgozzanak ki. Ezek az eljárások lehetővé teszik a különféle technológiák, szereplők és projektek költségeinek nyomon követését, figyelembe véve az egyedi termelési helyszíneket is, és egészséges versenyt indítanak el nem csak a különböző szereplők és helyszínek között, hanem a különféle megújuló energiaforrások között is. 17
A megújuló energiaforrások az EU-n belül és kívül előállított technológiai berendezéseket egyaránt igényelnek, és alapanyagként olykor biomasszát is felhasználnak. A Bizottság emlékezteti a tagállamokat arra, hogy a villamosenergiatermeléshez felhasznált egyes technológiák, berendezések vagy alapanyagok esetében a „helyi forrásokra vonatkozó előírások” és hasonló területi korlátozások ellentétesek lehetnek az uniós joggal. Ugyancsak döntő fontosságú, hogy az állami beavatkozás nagy hangsúlyt fektessen az új technológiák kutatására és fejlesztésére. Az új technológiák és az innováció támogatása növeli azok piacra jutási esélyeit, és a technológiák következő generációinak minél gyorsabb elterjedését. A kis volumenű, jelenleg kereskedelmi forgalomba nem kerülő, decentralizált energiatermelés – például az egyéni háztartásoké – szintén specifikus támogatásban részesülhet. Amennyiben ennek szükségessége bebizonyosodik, ez a koncepció is lehetővé teheti a társadalmi és gazdasági szempontból optimális megújulóenergiaszintet, illetve a megújulóenergia-technológiák széles skálájának támogatását. A megújuló forrásokból származó villamos energia állami támogatása mellett a tagállamok kiegyenlítési kötelezettségeket, kiegyenlítő piacok létrehozását, összekapcsolási pontokat, hálózati kapcsolódási díjakat és hálózathasználati szabályokat is bevezethetnek technológiasemleges módon, így téve lehetővé, hogy a megfelelő költségjelzések minden jelentősebb termelőhöz és felhasználóhoz eljuthassanak. A Bizottság ezen felül felszólítja a tagállamokat, hogy alkalmazzanak költségminimalizálási módszereket (például a támogatásért tender formájában versenyeztessék a pályázókat). Uniós szintű együttműködés a megújuló energiaforrások fejlesztése terén A 2009/28/EK irányelv háromféle együttműködési mechanizmust tesz lehetővé a tagállamok között. Ezek segítenek a tagállamoknak hatékonyabban teljesíteni nemzeti céljaikat különféle tagállami nemzeti erőforrások felhasználásával a meglévő villamosenergia-piaci szabályok és fizikai infrastruktúra keretein belül. Mivel az együttműködési mechanizmusok esélyt jelentenek a megújuló energiaforrásoknak nyújtott támogatások európai dimenziójának erősítésére, a Bizottság sajnálattal állapítja meg, hogy a Norvégia és Svédország által kialakított közös támogatási rendszertől eltekintve a tagállamok mindeddig nem alkalmazták ezeket az együttműködési mechanizmusokat. A megújuló energiaforrások határokon átnyúló támogatási rendszerek keretében történő támogatása csökkentheti a 2009/28/EK irányelvnek való megfelelés költségeit. Egyúttal segíthet felszámolni az egységes piacnak a különböző nemzeti megközelítésekből adódó lehetséges torzulásait is. Az együttműködési mechanizmusokról szóló szolgálati munkadokumentumban a Bizottság részletesebb iránymutatást ad e mechanizmusok alkalmazásához a megújulóenergia-támogatási rendszer keretében, opcionális feltételeket és „szabvány” megállapodás-mintákat kínálva minden egyes együttműködési mechanizmushoz. Keresletorientált szolgáltatások
18
A villamos energia belső piaca nem egyszerűen a villamosenergia-termelők és szolgáltatók, technológiai vállalkozások és hálózatüzemeltetők összessége. A fogyasztók – a villamos energia ipari, kereskedelmi és szolgáltatói felhasználói, valamint mintegy félmilliárd háztartási fogyasztó – maguk is rendkívül fontos részét alkotják a piacnak, amelyet keresleti oldalnak nevezünk. A fogyasztók jelentős szerepet játszhatnak a villamosenergia-rendszer rugalmasabbá tételében az energiahatékonysági megoldások, a helyi megújuló energiatermelés és a keresletorientált szolgáltatások révén. Ehhez azonban minden fogyasztó számára elérhetővé kell tenni a háttér-technológiákat, ideértve az energetikai és távközlési szereplők közötti szinergiák kiaknázását is. A kiskereskedelmi piacot oly módon kell szervezni, hogy a fogyasztó számára előnyös és ösztönző legyen az energiapiacon való részvétel, ami előrelendíti a fogyasztói részvételt optimalizáló innovatív termékekbe és szolgáltatásokba irányuló beruházásokat is. Mindez lehetővé teszi a fogyasztónak, hogy aktív szerepet vállaljon a villamosenergia-piacon, és költségeit a nagykereskedelmi piac árjelzéseihez igazítsa. Ennek azonban előfeltétele az adatcsere protokollokra vonatkozó egyértelmű szabályok lefektetése. A keresletorientált szolgáltatások megvalósulásához fel kell számolni mindazokat az árszabási elemeket, amelyek gátolják az aktív piaci részvételt és a dinamikus árszabás fejlődését. A villamos energiáról szóló irányelv és az energiahatékonysági irányelv38 keresletorientált szolgáltatásokra vonatkozó kerete, ha megfelelően alkalmazásra kerül, erősíti és támogatja mindazokat a technológiákat, amelyek lehetővé teszik az egyéni fogyasztók energiafogyasztásának önkéntes alapon történő csoportba szervezését. Ezzel megnyílik a piacon a lehetőség a keresletorientált szolgáltatások kiaknázására, ami a keresletet a kínálattal egyenrangú piaci szereplővé teheti. A Bizottság segíteni fogja a tagállamokat az energiahatékonysági irányelv időben (2014 júniusáig) történő átültetésében és megfelelő végrehajtásában. A Bizottság jelenleg tanulmányozza a tagállamok által benyújtott költség-haszon elemzéseket és az intelligens fogyasztásmérők bevezetésére irányuló terveket. A Bizottság a tagállamokkal folytatott konzultációt követően 2013 végéig átfogó teljesítményértékelő jelentésben elemzi e kampány eredményeit. A kérdés további politikai és szabályozási erőfeszítéseket követel meg uniós és tagállami szinten egyaránt. A megfelelő árszabási gyakorlatok és a végfogyasztók számára is hozzáférhető dinamikus napközbeni árváltozások elősegíthetik, hogy utóbbiak számlája a nagykereskedelmi árak, és nem a fogyasztási szokások szerint alakuljon. Meg kellene szűntetni a szabályozott árakat, erősíteni az árjelzéseket, és további szabályokat kidolgozni a különböző piaci szereplők közötti koordináció és együttműködés erősítése érdekében, különös tekintettel a szállításihálózatüzemeltetők helyi kiegyenlítő szerepére az intelligens elosztóhálózatok keretében. Mindehhez biztonságos adathozzáférést és -cserét kell biztosítani, amely a szükséges 38
Az Európai Parlament és a Tanács 2012/27/EU irányelve az energiahatékonyságról, a 2009/125/EK és a 2010/30/EU irányelv módosításáról, valamint a 2004/8/EK és a 2006/32/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről, HL L 315., 2012.11.14., 1. o.
19
minimumra korlátozódik, de – a fogyasztók beleegyezésével – nyitott az új piaci szereplők irányába is. Ezen túlmenően fel kell kutatni és támogatni kell a tagállamokban a keresletorientált szolgáltatások terén kialakult bevált módszereket. Fontos biztosítani, hogy ezzel párhuzamosan a megfelelő funkciókkal rendelkező intelligens fogyasztásmérési rendszerek bevezetésével a piacon is elérhetővé váljon a szükséges technológia, továbbá hogy a környezettudatos tervezés, az energiafogyasztás címkézése és a szabványok kidolgozása révén megteremtődjenek az intelligens és hatékony berendezések széleskörű bevezetésének keretei. Törekedni kell az intelligens technológiák és megoldások mielőbbi bevezetésére, szem előtt tartva ugyanakkor az adatbiztonság és -védelem, a fogyasztói jogok, valamint az adatvisszaélésektől való védelem megfontolásait is. Az európai szabványügyi szervezetek 2014 végéig dolgozzák ki az intelligens hálózatokra vonatkozó szabványok teljes csomagját, amely a keresletorientált szolgáltatásokat is magába foglalja. A keresletorientált szolgáltatások támogatása és elterjesztése érdekében kezdeményezett intézkedéseket részletesen a keresletoldali rugalmasság villamosenergia-piaci érvényesítéséről szóló bizottsági szolgálati dokumentum ismerteti. V.
KÖVETKEZTETÉSEK ÉS TOVÁBBI TEENDŐK A villamos energia belső piaca fontos eszköz, amely a jövő megfizethető, biztonságos és fenntartható villamosenergia-ellátásának záloga. Ezt a szerepét akkor tudja betölteni, ha a piacon történő állami beavatkozások nem ássák alá megvalósításának folyamatát, hanem biztosítják zökkenőmentes működését. Egyes esetekben az uniós jog vívmányai kínálta lehetőségek és uniós programok kiaknázása szükségtelenné teheti a regionális, nemzeti vagy helyi szintű beavatkozást a belső villamosenergiapiacon. Ha az illetékes hatóságok a beavatkozás mellett döntenek, a Bizottság felszólítja őket, hogy ne csak a regionális, nemzeti és helyi érdekeket vegyék figyelembe, hanem intézkedéseiknek az egész belső villamosenergia-piacra kifejtett hatásait is. Ez egyben a polgárok érdeke is. Ez a közlemény a belső villamosenergia-piac koherenciájának biztosítására irányuló korábbi bizottsági kezdeményezéseket kívánja elmélyíteni. A Bizottság ezzel párhuzamosan az állami támogatási rendszer korszerűsítése keretében felülvizsgálja a környezetvédelmi célú állami támogatásokra vonatkozó iránymutatásait. E felülvizsgálati folyamatban olyan témák is napirendre kerülnek, mint a megújuló energiaforrások és a kapacitásmechanizmusok39. A Bizottság várakozással néz a lehetőség elé, hogy a tagállamokkal közösen megvitathassa, hogyan lehet az e közleményben lefektetett elveket a gyakorlatba átültetni, hogy az integrált és versenyképes belső piac maradéktalanul megvalósulhasson. A Bizottság – nevezetesen a villamosenergia-ügyi koordinációs csoporton keresztül – folytatja az együttműködést a tagállamokkal és a nemzeti szabályozó hatóságokkal a villamosenergia-ellátás biztonsága és a kapacitás-megfeleltetés terén meglévő kihívások megoldása érdekében. 39
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/index_en.html
20
Egyes állami beavatkozások – például a negatív külső hatások internalizálását célzó intervenciók – továbbra is létfontosságúak a belső villamosenergia-piac megfelelő működése szempontjából. Mások átmenetibb jellegű problémákat orvosolnak, például a kapacitás-megfeleltetést célozzák olyan körülmények esetén, amelyeket a piac (még) nem tud kezelni. Az ilyen típusú beavatkozások több óvatosságot és körültekintést igényelnek, és időbeli hatályukat szigorúan korlátozni kell. A kapacitás-megfeleltetést támogató állami beavatkozások állami támogatásnak minősülhetnek, és ennek megfelelően a környezetvédelmi és energetikai célú állami támogatásra vonatkozó iránymutatások hatálya alá eshetnek. Ez közszolgáltatási kötelezettségeket keletkeztethet az energiatermelő, szolgáltató és/vagy szállítórendszer-üzemeltető szereplőkre nézve. E kötelezettségekről értesítést kell küldeni a Bizottságnak, és a villamos energiáról szóló irányelv rendelkezéseinek megfelelően világos, átlátható, megkülönböztetésmentes, ellenőrizhető és minden villamosenergia-piaci vállalkozás számára egyenlő hozzáférést biztosító kereteket kell kialakítani hozzájuk. A Bizottság az e közleményben kidolgozott kritériumok alapján fogja értékelni a villamosenergia-ágazatban létesített közszolgáltatási kötelezettségeket. Az energiarendszerek átalakulásával egyre nagyobb jelentősége lesz a teljesen működőképes belső villamosenergia-piacnak. Az e közleményben felvetett kérdéseket a Bizottság a 2030-ig megvalósítandó éghajlat- és energiapolitika keretének kidolgozásához is relevánsnak tartja. Az állami beavatkozások szintje, időzítése és jellege, illetve e beavatkozások összeegyeztetése a belső villamosenergia-piaccal és az uniós joggal egyre sürgetőbb kérdések, különös tekintettel a belső villamosenergia-piac megvalósításának 2014-es határidejére. Ez a közlemény és a kapcsolódó szolgálati munkadokumentumok számos időszerű problémát vetnek fel, köztük a keresletorientált szolgáltatások, a kapacitásmechanizmusok, a megújuló forrásból származó villamos energiára vonatkozó támogatási rendszerek és az együttműködési mechanizmusok kérdését. Az itt meghatározott elvek alkalmazása javíthatja a belső villamosenergia-piac működését, és segítheti az Uniót a főbb energiapolitikai célok – a fenntarthatóság, az energiabiztonság és a versenyképesség – megvalósításában. A Bizottság a maga részéről hamarosan konzultációt kezdeményez az energetikai és környezetvédelmi célú állami támogatásokra vonatkozó iránymutatásokról, melyek során kidolgozza az állami támogatást is tartalmazó intézkedések összeegyeztethetőségének értékeléséhez szükséges kereteket.
21
