9816 Jelentés a közbeszerzésről szóló 1995. évi XL. törvény végrehajtásának ellenőrzéséről a helyi önkormányzatoknál
TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. Az önkormányzati közbeszerzések szabályozási rendszerének áttekintése, a szervezeti, gazdálkodási feltételek összhangjának tapasztalatai 2. A lefolytatott közbeszerzési eljárások tapasztalatai Mellékletek A közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvényt (Kbt) az Országgyűlés 1995. május 9-i ülésnapján fogadta el, előírásai 1995. november 1-jétől hatályosak. A közbeszerzések rendszerének szabályozása az államháztartás alrendszereihez igazodóan mintegy 18 ezer központi és önkormányzati költségvetési szervre és közfeladatot ellátó egyéb szervezetre, gazdasági társaságra terjed ki. A törvényelőkészítés időszakában elvégzett hatásvizsgálatok összegzése arra utalt, hogy a törvény hatálya alá vont szervezetek beszerzései megközelíthetik az évi 300 milliárd Ft-ot, amelyet az 1997. évben 292 milliárd Ft összértékre meghirdetett pályázatok is alátámasztanak. Az államháztartási alrendszerek közbeszerzési tevékenységének ellenőrzési folyamata 1997-ben kezdődött meg. Első ütemben a Számvevőszék áttekintette a központi költségvetés és az elkülönített állami pénzalapok ezirányú tevékenységét, illetve a közbeszerzések központi intézményrendszerének - Tanács, Titkárság, Döntőbizottság, Szerkesztőbizottság - a működését, míg a jelenlegi ellenőrzés a helyi önkormányzatokra irányult. A törvényi szabályozás következtében ugyanis 1996-ban 3.241, 1997-ben pedig 4.338 közbeszerzési eljárást folytattak le, amelyek közel felét az önkormányzatok végezték, igazolva e gazdálkodási szféra erőteljes érintettségét. Mindezekre figyelemmel a vizsgálat célja annak áttekintése és értékelése volt, hogy ˇ az önkormányzatok hogyan éltek a törvény 96. § (2) bekezdésében biztosított felhatalmazás alapján a helyi szabályozás lehetőségével, ˇ miként valósult meg a törvény alkalmazása során a közpénzek felhasználásának szabályossága, hogyan minősíthető a
közbeszerzési folyamatok átláthatóságának, célszerűségének követelménye, miként ítélhető meg azok hatékonysága és eredményessége, ˇ a közbeszerzések ellenőrzése milyen mértékben szabályozott, mennyiben hatékony, melyek a törvény alkalmazásának hasznosítható tapasztalatai. A helyszíni ellenőrzés 13 megye 77 önkormányzatára és a főváros 4 kerületi önkormányzatára terjedt ki. A vizsgálattal érintett önkormányzatok 1.367 önálló költségvetési intézményt és 512 egyéb közcélú tevékenységet folytató szervezetet működtetnek, közülük a tételes ellenőrzés keretébe vont egységek aránya mintegy 9%. A vizsgálandó önkormányzatok kiválasztása a Közbeszerzések Tanácsától kapott, 1996-97-ben közbeszerzéseket lefolytató önkormányzatok listája alapján történt. Ezen túlmenően minden megyében egy-egy olyan önkormányzatot is ellenőriztünk, amelyeknél nem hirdettek közbeszerzési eljárást, de a költségvetési előirányzatok nagyságrendje ezt indokolta volna. Mindezek alapján a megállapítások az önkormányzatok teljes körére jellemzőnek tekinthetők. A helyszíni ellenőrzés mellett információkat gyűjtöttünk a Közbeszerzések Tanácsának Titkárságánál és a Közbeszerzési Döntőbizottságnál.
I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok Az önkormányzatok körében végzett ellenőrzés alapvetően megerősítette a Számvevőszéknek a központi költségvetési szerveknél és az elkülönített állami pénzalapoknál elmúlt évben végzett ellenőrzésének a megállapításait, amely feltárta a törvény szabályozási, értelmezési problémáit, a közbeszerzési eljárások helyi szabályozásának, lefolytatásának a hiányosságait, a centrális eljárások hiányát, a közbeszerzési információs rendszer, a belső és felügyeleti ellenőrzés hiányosságait, valamint a jogorvoslati rendszer korlátozott lehetőségeit, a jogalanyok szemléletbeli problémáit és a közbeszerzési eljárások bevezetésének kezdeti, számszerűen nem kimutatható eredményességét. Az államháztartás mintegy negyedét a helyi önkormányzatok költségvetése képezi, ezért nagy szerepük van abban, hogy a közpénzek felhasználásának hatékonysága hogyan alakul. Az országosan lefolytatott közbeszerzési eljárásokon belül az önkormányzatok körében végzett eljárások részaránya magas, 1996-97-ben 52,2%, illetve 44,6%. A vizsgált önkormányzatok dologi és felújítási, felhalmozási kiadásainak összegét tekintve azonban a közbeszerzéssel érintett beszerzés mindössze 5,1%, illetve 15,3% részarányt jelez. Ennek oka egyrészt, hogy az önkormányzati rendszer elaprózottsága, az intézmények magas száma, gazdálkodási önállósága miatt a beszerzések értékei jogalanyonként és beszerzési fajtánként sok esetben nem érik el a közbeszerzés európai összehasonlításban igen alacsony
értékhatárait. Másrészt az önkormányzatok jogalkotó képességének és a jogkövető magatartásának hiányosságai következtében a közbeszerzési eljárások nem épültek be a költségvetési gazdálkodás rendszerébe. A helyi önkormányzatok a törvény végrehajtását egy újabb kötelezettségnek tekintették, aminek formai végrehajtására törekedtek, de nem érzékelték annak a gazdálkodásért viselt felelősségben, a hatékonyság növelésében betöltött szerepét. Az önkormányzatok és intézményeik, valamint az érdekeltségi körükbe tartozó egyéb jogi személyek többségükben csak késlekedve tették meg intézkedéseiket a helyi végrehajtásra. Ez abból is következett, hogy a közbeszerzési törvény gyakorlatilag egy kerettörvény, amellyel kapcsolatban végrehajtási utasítás az önkormányzatokra nem készült. A törvény több olyan rendelkezést is tartalmaz, amely nehezen értelmezhető, illetve nem egyértelmű. Ebből adódóan az önkormányzatok által kezdeményezett közbeszerzési eljárások lebonyolítása során - elsősorban a törvény hatálybalépését követő időszakban - gyakran a szabályozástól eltérő megoldásokat alkalmaztak. Több esetben sérültek a törvény alapelvei is. A közbeszerzési törvény keretjellegénél fogva csak megfelelő helyi szabályozással együtt lehet igazán eredményes. Ennek ellenére a törvény nem írja elő az önkormányzatok számára a helyi szabályzat készítésének kötelezettségét, nem ad iránymutatást a szabályzatok tartalmára. Így jellemzően a kisebb önkormányzatok helyi szabályzatot nem készítettek. A nagyobb önkormányzatok is csak a törvény hatálybalépését követően alkották meg a helyi rendeleteiket, és azokban is szabályozatlanul hagyták azokat a vitatott kérdéseket, amelyekre a törvény szövegéből, illetve az azzal kapcsolatos különböző szakmai állásfoglalásokból sem kapták meg az egyértelmű választ. Az így megalkotott helyi rendeletek nem nyújtottak segítséget a jogalkalmazók számára. A törvény hatálybalépése óta a Közbeszerzések Tanácsa a törvény végrehajtását elősegítő ajánlásokat adott ki. Ezek az ajánlások azonban egyrészt nem tekinthetők hivatalos jogforrásnak, másrészt a gyakorlati problémák megoldásához nem adtak kellő eligazítást. Főként ezeknek betudhatóan a jelentős értéket beszerző nagyobb szervezetek is csak fokozatosan, számottevő késéssel tértek rá a közbeszerzési törvény által előírt eljárásokra. Viszonylag zökkenőmentes volt az átállás a felhalmozási kiadások teljesítésénél. Ebben az egyértelműbb törvényi előírások mellett nagy szerepet játszott az is, hogy a jelentősebb beruházások , tárgyi eszköz beszerzések kivitelezőit, illetve szállítóit korábban is versenyeztetéssel választották ki. Nagyfokú volt a bizonytalanság az árubeszerzéseknél, ahol a beszerzések tárgyi azonosságának meghatározása okozott gondot. A jogalkalmazók számára jelenleg is a legproblémásabb terület az azonos tárgyú termékcsoportok kialakítása, melynek megoldásában ágazati szintű iránymutatások kidolgozása nagymértékben segítene. Az éves beszerzési tervek készítését a törvény kötelező erővel nem írja elő, ezért a vizsgált egységek éves várható beszerzéseiket a közbeszerzési eljárások alkalmazhatósága szempontjából nem tekintették át. A helyi szabályozások legnagyobb hiányossága, hogy az árubeszerzések esetében nem határozták meg a tárgyi azonosságot. Jelenleg sem ismert, hogy a különböző
áruféleségekből milyen rendező elv alapján kell kialakítani azokat az árucsoportokat, amelyekre a törvényben meghatározott értékhatár vonatkozik. Nem vizsgálták ugyanis, hogy a költségvetési év folyamán összeszámítandó beszerzéseik, igénybe vett szolgáltatásaik mennyiben tekintendők a törvény 5. paragrafusa és a Közbeszerzések Tanácsának 2/1996. ajánlásában foglaltak szerint azonos tárgyú beszerzésnek, ezáltal nem megfelelően határozták meg azok értékhatárát. Tapasztalataink szerint az önkormányzatokat és intézményeiket nem elsősorban a törvény megkerülése vezérelte, magatartásuk sokkal inkább a törvényértelmezési gondokra, a speciális közbeszerzési szakértelem hiányára, a túlzott szakmai specifikumokra, a költségvetési pozíciókra vezethető vissza. Ugyanakkor számos esetben tapasztaltuk, hogy igyekeztek elkerülni a közbeszerzési eljárásokat és az eljárások lefolytatása során nem tartották be a törvényi előírásokat. A nem egyértelmű törvényi előírások, definíciók erre számos esetben lehetőséget is adtak. Nem kellően volt tisztázott, hogy a folyamatban lévő, korábban megkötött, szerződések mely körülmények esetén mentesítenek az eljárás lefolytatásának kötelezettsége alól, ezért nem is fordítottak megfelelő figyelmet e szerződések számbavételére. Igen széles körben a felújításokat, átalakításokat nem szolgáltatásként, hanem beruházásként értelmezték, így az eljárások lefolytatása a magasabb értékhatár miatt elmaradt. A közbeszerzési törvény az egyéb jogalanyokkal kapcsolatos önkormányzati feladatokat konkrétan nem fogalmazza meg. A közalapítványok, közhasznú társaságok, közszolgáltató szervezetek, többségi részesedésű gazdasági társaságok a gyakorlatban több esetben nem tesznek eleget a törvény előírásainak és az önkormányzatok sem kisérték figyelemmel annak a betartását. A közbeszerzésről szóló törvény nem határozta meg azt, hogy az előminősítést követően mennyi időn belül kell a kiválasztott pályázóknak a részletes ajánlatokat megtenni. A jogi szabályozás hiányosságát kihasználva több önkormányzat közvetlenül a törvény hatálybalépését megelőzően úgy hirdetett előminősítéses versenytárgyalást, hogy a szerződést - pénzügyi fedezet hiányában - csak több hónapos, illetve éves késéssel kötötték meg. A vizsgált közbeszerzési eljárások körében magas a korlátozott nyilvánosságot biztosító tárgyalásos eljárások aránya (19,6%), melynek törvényi feltételei nem minden esetben álltak fenn. A tárgyalásos eljárás alkalmazásának lehetőségei közül a rendkívüli sürgősség esete és a kedvező feltételek rövid idejű fennállása jelent olyan "kiskaput", amit a jogalkalmazók igyekeztek kihasználni, főleg a támogatások felhasználhatóságának korlátaira való hivatkozással. A lefolytatott eljárások esetén az önkormányzatok és intézményeik a törvényben foglalt határidőket többnyire betartották annak ellenére, hogy az árubeszerzés és szolgáltatás esetében az ajánlattételre nyitva álló időtartam túlzottan hosszú volt. A pályázók alkalmasságát bizonyító igazolások, a törvény által előírt dokumentumok nem egyértelműek, ezért azok meglétét nem vették szigorúan. A hiányosságok pótlását sok esetben nem kérték, a pályázatokat enélkül is érvényesnek tekintették. A törvényben meghatározott igazolások beszerzése
hosszadalmas, bürokratikus, egy részének szükségessége vitatható (elkülönített állami pénzalapokkal szembeni igazolás ). Az önkormányzatok által létrehozott előkészítő és bíráló bizottságok feladat és hatásköreit nem megfelelően szabályozták, az összeférhetetlenség kiszűrésére nem fordítottak figyelmet. Az eljárások során több esetben a kellő szakértelmet és a verseny tisztaságát sem biztosították. Az elbírálásnál általában az összességében legkedvezőbb ajánlatot kívánták kiválasztani, azonban az egyenlő elbírálás elve több okból sérült, illetve nehezen volt bizonyítható, a bírálati szempontokat nem körültekintően érvényesítették. Az előkészítés hiányossága - a beszerzés tárgyának nem egyértelmű meghatározása, a kevés pénzügyi fedezet - össze nem vethető ajánlatokat eredményezett. Az eljárások dokumentálása, éves összegzése nem kielégítő. Az ellenőrzés és a jogorvoslat intézményrendszere nem kellőképpen hatékony. A közbeszerzési eljárások lefolytatásának elmaradása sok esetben rejtve marad, az eljárási szabályt sértőkkel szemben alkalmazott szankciók nem preventívek. Az eljárások kapcsán felmerülő többletkiadások, bevételek mérhető elkülönítéséről nem gondoskodtak, illetve a megtakarítások értelmezése csak az eljárások lefolytatásához és nem annak gazdasági eredményeihez kötődött. Általánosan jellemző, hogy az eljárásokról készült egyedi összegzések többnyire megfelelőek, ezzel szemben az eredményhirdetési tájékoztatók és az éves intézményi összegzések a vizsgált körben igen sok esetben elmaradtak, melynek jogkövetkezménye sincs. A közbeszerzések lefolytatásával a közpénzek felhasználásának szabályossá- ga, átláthatósága a vizsgált időszak alatt javult, amelyet a jogorvoslati kezdeményezések, valamint az eredménytelen, érvénytelen eljárások alacsony száma is alátámaszt. A törvény végrehajtásának szerepe azonban a közpénzek hatékony felhasználásában, illetve az önkormányzati forrásmegtakarításokban e vizsgálatok keretében még nem volt értékelhető, de nincs megfelelő számítási metodika sem a megtakarítások összegének a kimunkálására. A kisebb önkormányzatok a beszerzések nagyságrendje miatt a közbeszerzési eljárások kapcsán érdekeiket nem tudják érvényesíteni, illetve megtakarításra kevésbé számíthatnak és az eljárások lefolytatásához szükséges személyi feltételekkel sem rendelkeznek. Ezért a jelenleg alkalmazott külső szakértő szervezetekkel szemben kedvezőbb megoldás lenne a közbeszerzési társulások létrehozása. A Közbeszerzések Tanácsa feladtának ellátása során érzékelte a törvény hiányosságait, ezért törvénymódosító javslatokat fogalmazott meg, a törvénymódosításra azonban ez ideig nem került sor. Ellenőrzési tapasztalataink alapján a következő intézkedések megtételét javasoljuk: 1. A Kormány a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény módosítása során ˇ tegye egyértelművé a közbeszerzési tevékenység önkormányzati szintű szabályozásának szükségességét, kiemelve annak konkrét területeit; ˇ értelmezze az önkormányzati közfeladatok ellátása terén
működő közszolgáltató szervezetek és tevékenységek körét, ezek közbeszerzéssel való kapcsolatát; ˇ gondoskodjon a közbeszerzés egyes csoportjaihoz kapcsolódóan a tárgyi azonosság és a részekre bontás tilalmának törvényi pontosításáról; ˇ kezdeményezze a törvény negatív megközelítéséből fakadóan jelenleg szolgáltatásként értelmezett felújítási tevékenységek műszaki tartalomhoz jobban igazodó közbeszerzési kategóriához való átrendezését, valamint az építési-, beruházási-, rekonstrukciós felújítási tevékenységek és ezek megvalósítását szolgáló különféle tervfajták egységes, építésügyi kategóriákkal összehangolt értelmezését; ˇ az előminősítést követő ajánlattételi szakasz határidejét rögzítse, illetve az árubeszerzés és szolgáltatás körébe sorolt közbeszerzési eljárások esetében adjon lehetőséget az ajánlattételi szakasz határidejének rövidítésére: ˇ rögzítse az ajánlati biztosíték feltételrendszerét (alapja, mértéke, visszafizetési feltételek, határidők), és egységesítse azokat; ˇ szigorítsa a tárgyalásos eljárások lefolytatásának feltételeit; ˇ az ajánlattevői esélyegyenlőség minél teljesebb biztosítása érdekében, a bírálati szempontsorrend meghatározása mellett, tartson igényt a szempontok egymáshoz viszonyított arányának előzetes közzétételére is; ˇ adjon lehetőséget a jogorvoslati eljárások kiterjesztésére a jogvesztő határidők meghosszabbítása és a szerződéskötés határidejének feltételes érvényessége révén; ˇ fűzzön szankciót a törvényben előírt adatszolgáltatási kötelezettségek - eljárások eredményének közzététele, éves összegzések - elmulasztásához, a szaktárcák bevonásával ˇ a szakmai sajátosságok oldaláról tegye megalapozottabbá a Közbeszerzések Tanácsának a beszerzések azonos tárgyi meghatározására irányuló ajánlatainak kidolgozását; ˇ szorgalmazza és a társulások anyagi feltételrendszerének támogatásán keresztül segítse az önkormányzatok közbeszerzési társulásainak, térségi szerveződéseinek létrejöttét, a közbeszerzések lebonyolításának szervezeti és személyi feltételeit segítő, önkormányzati sajátosságokra külön figyelmet fordító továbbképzések szervezését. 2. A Közbeszerzések Tanácsa ˇ kezdeményezze, hogy értelmező szándékú ajánlásai épüljenek be a törvény tételes előírásai közé; ˇ koordinálja és kontrollálja a beszerzések tárgyi azonosságának meghatározására irányuló ágazati
kezdeményezéseket; ˇ követelje meg az indított eljárások törvényi előírások szerinti lezárását, az eljárások eredményéről és az éves összegzésekről készült tájékoztatók megküldését, alakítsa ki és működtesse az ehhez szükséges információs figyelőrendszert; ˇ a közbeszerzési eljárásokhoz kapcsolódó információs rendszer áttekintése során tegye lehetővé az államháztartás alrendszereinek megfelelő tagolású statisztikai megfigyeléseket; ˇ vállalja fel a közbeszerzési eljárásokban megkövetelt ajánlattevői nyilatkozatok és hatósági igazolások tartalmi és formai egységesítését, adjon formalizált bontási és értékelési segédletet, kezdeményezze ezek nyomtatványcsomagként való megjelentetését; ˇ segítse elő és támogassa a közbeszerzések személyi feltételrendszerének javítását. 3. Az önkormányztok és érdekszövetségeik ˇ .gondoskodjanak a közbeszerzési folyamatok döntési sajátosságainak helyi szabályozásáról, az eljárások előkészítését megalapozó beszerzési tervek készíttetéséről és azok elemzéséről, a beszerzések centrális megvalósíthatóságának vizsgálatáról, a közbeszerzési folyamatok lefolytatásának célszerű szervezeti és ellenőrzési kereteiről.
II. Részletes megállapítások
1. Az önkormányzati közbeszerzések szabályozási rendszerének áttekintése, a szervezeti, gazdálkodási feltételek összhangjának tapasztalatai 1.1. A közbeszerzési törvény alanyi hatályának érvényesülése a helyi szabályozásban. A közbeszerzések lebonyolítása során érvényesítendő legfontosabb előírásokat a törvény tartalmazza. A jogalkotó azonban úgy ítélte meg, hogy e tárgykörben olyan rendelkezések, eljárási szabályok megalkotására is szükség van, vagy szükség lehet, amelyek a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény elveinek megfelelően nem igényelnek törvényi szintű taxatív szabályozást. Ezért a törvény 96. §-a többek között felhatalmazást adott az önkormányzatok számára, hogy az eljárások kiírásával, elbírálásával kapcsolatos tevékenység
részletes szabályait, az abban eljáró személyekre vonatkozó rendelkezéseket önkormányzati rendeletben szabályozzák. A vizsgált 81 önkormányzat közül csak 54 (66,7 %) élt a törvényben biztosított felhatalmazás lehetőségével, és önálló helyi rendeletben szabályozta az általa alapított költségvetési szervek közbeszerzési eljárásainak lefolytatásával kapcsolatos feladatokat. Jellemzően a kisebb települések nem készítettek helyi szabályzatot, de előfordult a rendeletalkotás elmaradása városokban is (Cegléd, Abony, Keszthely, Hévíz, Ráckeve, Dunakeszi). A rendeletalkotásban kialakult eltérő gyakorlat alapvetően arra vezethető vissza, hogy a közbeszerzési törvény által adott felhatalmazás mindössze a helyi rendeletalkotás lehetőségét biztosítja az önkormányzatok számára a törvényben tételesen meg nem határozott, vagy csak helyben konkretizálható esetekben, azt kötelezően nem írja elő. Ebből következően az önkormányzatok egyharmada úgy ítélte meg, hogy egyrészt az esetlegesen lebonyolítandó közbeszerzési eljárásaik a Kbt. tételes előírásainak figyelembevételével - akár helyi rendelet nélkül - is lefolytathatók, másrészt elegendő az előálló konkrét beszerzési esetekben meghatározni a helyi eljárási szabályokat. Fejér megyében a 107 önkormányzatból mindössze 3 alkotott közbeszerzési rendeletet, miközben a Közbeszerzési Értesítőben közzétett ajánlati felhívások szerint további 12 önkormányzat kezdeményezett közbeszerzési eljárást. Pest megyében a vizsgált 17 önkormányzat közül a közbeszerzési eljárás lefolytatását 10 önkormányzat semmilyen szinten sem szabályozta. A közbeszerzési eljárások lefolytatásával kapcsolatos intézkedéseket képviselő-testületi határozatokkal oldották meg. A vizsgált körben arra is volt példa Dunaújváros megyei jogú város, - hogy az önkormányzati közbeszerzés gyakorlatában érvényesíthető szabályokat más egyéb - jelen konkrét esetben az 1993-ban megalkotott gazdálkodási - rendelet keretei közé illesztették. A közbeszerzést szabályozó helyi rendeletek megalkotása többségében a törvény hatályba lépésének időpontját követő időszakra esett, annak ellenére, hogy a törvény elfogadása, kihirdetése és a hatályba lépése közötti több mint 5 hónap, megfelelő jogértelmezés esetén, a törvény valamennyi jogalanya számára
elegendő időt biztosított volna a szükséges felkészüléshez, a rendeleti keretek megteremtéséhez. A Győr-Moson-Sopron Megyei Önkormányzat csak a számvevőszéki ellenőrzés ideje alatt 1997. októberében - készítette el közbeszerzési rendeletét. Bács-Kiskun megyében valamennyi vizsgált önkormányzat rendeletet alkotott a közbeszerzési törvény helyi végrehajtására. Baja városánál hozták meg legkorábban (1996. február)és legkésőbb Kecskemét megyei jogú városnál. A vizsgált nagyközség, község akkor hozta meg a rendeletet, amikor 1997. évben indítandó közbeszerzési eljáráshoz ez szükséges volt. A felkészülésre rendelkezésre álló időt ezzel szemben többen a kevésbé előkészített beszerzések felgyorsított ütemű indítására fordították, hogy azok a törvény hatályba lépésekor már folyamatban lévőnek minősülhessenek. Veszprém megyei jogú város a közbeszerzési törvény hatálybalépését megelőzően indította a szennyvíztisztító bővítés II. ütemének beruházását. Az önkormányzat 1995. október 9-én bízta meg a VESZPRÉMBER Rt-t az előminősítési tenderkészítéssel és a versenytárgyalás lebonyolításával. Az előminősítési felhívás 1995. október 13-án jelent meg a Magyar Hírlapban és a helyi Naplóban, amely értelmében az ajánlatokat 1996. május 15. és július 25. között kellett volna benyújtani. Az előminősítés lezajlott, azonban a beruházás tervezett forrásai - a beruházási program szerint 1.501.060 ezer Ft - nem álltak rendelkezésre, ezért ajánlatot a tervezett időpontban az önkormányzat nem kért az előminősítés alapján kiválasztott vállalkozóktól. A beruházás forrásai 1996. évben sem alakultak a tervezettnek megfelelően, ezért a közgyűlés 1996. október 4-én a beruházás szakaszolására hozott döntést. A közgyűlés döntése értelmében a beruházás I. szakaszának kivitelezésére közbeszerzési eljárást kellett volna meghirdetni. Az 1995. októberében a versenytárgyalás szabályai szerint lefolytatott előminősítés alapján csak 1996. szeptember 13-án kérték fel a pályázókat az I. szakasz kivitelezésére vonatkozó ajánlattételre.
A megváltozott beruházási program, a vízjogi létesítési engedély szakaszolás miatti módosítása, az előminősítés óta eltelt közel egy év, továbbá a közbeszerzési törvény hatálybalépése mind olyan figyelmen kívül nem hagyható körülmény, ami indokolttá tette volna a beruházás fővállalkozójának közbeszerzési eljárás keretében való kiválasztását. Mencshely község szennyvízcsatorna-hálózat építéséhez 1996. évre céltámogatási igényt nyújtott be. A beruházás lebonyolítási feladataival megbízott BESZT Kft 1995. október 31-én (a közbeszerzési törvény hatálybalépését megelőző napon) előminősítéses versenytárgyalási felhívást tett közzé a beruházás 1996. évi generálkivitelezésére. A beruházás fedezete ekkor még nem volt biztosított, mivel az 1996. évi céltámogatási igények nem kerültek elbírálásra, az önkormányzat költségvetésének nagyságrendje pedig ilyen volumenű beruházás saját forrásból történő megvalósítására nem adott lehetőséget. A céltámogatás jóváhagyását követően - az 1995. évi előminősítés alapján - öt kivitelező cégtől kért ajánlatot 1996. augusztus 21-én a beruházás kivitelezésével megbízott BESZT Kft. Az építési szerződés aláírására a versenytárgyalási felhívás megjelenését követően egy év múlva, 1996. október 31-én került sor. A vizsgált önkormányzatok rendeleteinek többsége nincs összhangban a törvényben rögzített eljárási szabályokkal. A konkrétan megfogalmazott előírások arra utalnak, hogy nem fordítottak kellő figyelmet a közbeszerzési eljárások tartalmi kívánalmainak értelmezésére, a törvény alanyi és tárgyi hatályának, az eljárásban résztvevők szerepének tisztázására. Gyakori, hogy a törvény azon kötelező elemeinek ismétlésére szorítkoztak a rendeletek megalkotásakor, amelyek eltérő tartalmú szabályozására a jogszabály felhatalmazást nem adott. Erre vonatkozó konkrét tapasztalatokat minden megyében rögzített az ellenőrzés. Jász-Nagykun-Szolnok megyében a megyei és Mezőtúr Városi Önkormányzat a helyi közbeszerzésben szerepet betöltő két munkacsoport - előkészítő, illetve bíráló - feladat és hatáskörének meghatározásakor magát a közbeszerzési folyamatot nem értelmezte. Nem választották szét az ajánlatkérő, az előkészítő és a bíráló bizottság feladatait. A bíráló bizottság nem
a törvény 31. § (3) bekezdése szerinti ajánlatkérőt döntésében segítő, támogató, hanem bírálatra és tényleges döntésre egyaránt feljogosított testületként működött, miközben az önkormányzati rendelet még a bírálatot lényegesen megelőző eljárási szakaszokhoz rendelt a gyakorlatban egyébként nem is érvényesíthető feladatokat - eljárási formáról való döntés, ajánlati felhívás tartalmának meghatározása, beérkező ajánlatok bontása - is rögzített a bizottság számára. A Veszprém Megyei Önkormányzat Közgyűlése a Pénzügyi Bizottságát bízta meg a közbeszerzéssel kapcsolatos feladatok ellátásával. A helyi szabályzat értelmében az eljárás előkészítésével, lebonyolításával kapcsolatos feladatok elvégzésére a főjegyző alkalmanként legalább három tagból álló munkacsoportot hoz létre (a lefolytatott két közbeszerzési eljárással kapcsolatban munkacsoport kijelölésére egyébként nem került sor). Az ajánlatok elbírálását a Pénzügyi Bizottság feladataként határozták meg, de a nyertes ajánlattevő kiválasztását nem nevesítették a bizottság feladataként, ugyanakkor a gyakorlatban ezt is a Pénzügyi Bizottság végezte. Az intézményi közbeszerzésekbe való beleszólás sajátos módját választotta Hajdú-Bihar megyében Polgár Város Önkormányzata. A helyi rendeletben fenntartották azt a jogot, hogy egyes esetekben az intézmények értékhatárt el nem érő beszerzéseire is a közbeszerzési eljárás lefolytatását írják elő. Ennek kritériumait, az elrendelés módját, a javaslattevő személyét azonban nem határozták meg. Bizonyára ennek is szerepe van abban, hogy ez ideig e lehetőséggel a testület nem élt. A törvény alanyi hatályát illetően tipikus hiányosságnak tekinthető, hogy az önkormányzatok a törvényben megjelölt "intézmény" kategóriát szűken értelmezték, így saját rendeletük előírásait az önkormányzat hivatalán túl csak az önkormányzati költségvetésből gazdálkodó intézményekre terjesztették ki. Még a nagyobb önkormányzatok sem vették figyelembe, hogy az önkormányzati törvényben rögzített közfeladatokat (pl. víz- és szennyvízszolgáltatás, távhőellátás, településtisztaság, lakásgazdálkodás, stb.) nem kizárólag hagyományos intézményi szervezeti keretek közt látják el, holott erre a
közbeszerzési törvény 1. § e.) pontja az 1990. évi LXV. törvény 9. § (4) bekezdésére való utalással, valamint a 10. §-ának értelmező rendelkezéseivel ráirányította az önkormányzatok figyelmét. Így fordulhatott elő, hogy a közalapítványokra, közhasznú társaságokra, kötelező közszolgáltatást vagy a közcélú tevékenységet az önkormányzatok területén kizárólagos jogosítvánnyal folytató gazdálkodó szervezetekre vonatkozó önkormányzati álláspontok csak egy-két esetben alakultak ki. Miután e szervezetek a törvény hatálya alá való tartozása egyértelmű, az önkormányzatnak rendeletében nyilatkoznia kell arról, hogy e szervezetek közbeszerzéseivel kapcsolatban mi az álláspontja. Nem indokolt ezekre a szervezetekre vonatkozóan az önkormányzati rendelet által előírt tételes előkészítési, lebonyolítási, bírálati rendet kiterjeszteni, mindössze arról szükséges rendelkezni, hogy az önkormányzat a társaságok vezető testületein keresztül milyen módon és milyen mértékig kívánja figyelemmel kísérni az ott realizálódó közpénzek felhasználását, a törvény előírásainak alkalmazását. A közbeszerzési törvény eljárási szabályainak helyi konkretizálásakor hasonló megoldást célszerű választani a több önkormányzatot érintő közös gazdasági társaságok (például vízművet üzemeltető kistérségi vállalkozások), illetve az önkormányzati társulások esetében is. A Mosonmagyaróvár Városi Önkormányzat Képviselőtestülete a rendelet hatályát szándékozott kiterjeszteni a vállalkozásokra, közérdekű kötelezettségvállalásokra és a közalapítványokra is. A jegyző törvényességi észrevétele miatt határozatot hoztak, hogy ezen szervezetek részére adott fejlesztési célú pénzeszközök esetén, ideértve a kezességvállalásokat is, minden alkalommal a pénzátadással egyidejűleg megállapodásban, vagy határozatban elő kell írni a közbeszerzési rendeletben foglaltak alkalmazását. Az 1995. évi XL. törvény 1. §-ában meghatározott szervezeteket Tolna megyében csupán Paks város nevesítette a szabályozásában. A helyi szabályozás - az önállóan gazdálkodó költségvetési szervek, valamint a Telepaks Kht kivételével - a törvény hatálya alá tartozó egyéb szervezeteknek tájékoztatási kötelezettséget írt elő. A Szombathelyi Városgazdálkodási Kft, a Szombathely Megyei Jogú Városi Önkormányzatnak azon gazdasági egységei közé tartozik, melyben a tulajdoni hányad 100%os, ugyanakkor a közgyűlés 5/1996. (II. 26.) sz.
rendelete alapján kizárólagos joggal rendelkezik a rendszeres lakossági hulladékgyűjtés, hulladékszállítás és ártalmatlanítás témában. A Kft a Kbt. 1. § e.) pontja alapján a törvény hatálya alá tartozik. Az előírásoknak megfelelően a Kft önálló szabályzatot alkotott a közbeszerzéseinek lebonyolítására, amely szabályzat helyesen állapítja meg a hatálya alá tartozó - a közszolgáltató tevékenységgel közvetlenül összefüggő - beszerzéseket. A közbeszerzések értékhatárának megítélése ellentmondásos. Az önkormányzatok általánosítható véleménye, hogy a közbeszerzések értékhatára túlzottan alacsony. Ellentmond ennek, hogy a vizsgált körben néhány önkormányzat a törvényben előírt értékhatároktól eltérő, lényegesen alacsonyabb beszerzési értékek esetén is előírta a közbeszerzési eljárás lefolytatását. ( Mosonmagyaróvár, Fehérgyarmat, Nyíregyháza városban, illetve Mezőtúron, ahol az intézményi értékhatárokat még az önkormányzati értékhatárok alatt határozták meg ). A törvényi előírások helytelen értelmezéséből fakadóan a helyi szabályozásokban a törvény tételeit sértő előírások is történtek. A Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzat rendeletében értelmezni kívánta az árubeszerzés fogalomkörét, azonban ennek során eltekintett attól, hogy a dologgal együtt járó szolgáltatás nem korlátok nélkül minősül árubeszerzésnek, így értelmezése a Kbt. 7. § (2) bekezdésével szövegszerűen is ellentétes. Csataszög község önkormányzata saját rendeletében rögzített szabályai lehetőséget adtak volna arra is, hogy a pályázatok lebonyolításának a módját az eljárás során megváltoztathatják, ha azt a pályázók legalább 75%-a kéri. Mezőtúr város önkormányzatának közbeszerzési rendelete tételesen, minden feltételtől függetlenül rögzítette, hogy az önkormányzat által kiírt közbeszerzési eljárásból a külföldi pályázókat ki kell zárni. Győr megyei jogú város rendeletében a felújításokat - amelyeket a Kbt. a szolgáltatások közé sorol - a magasabb értékhatár érvényesítésére kötelezett beruházások közé sorolta. Vas Megyei Önkormányzat pedig éppen az építési beruházásokat vonta ki rendeletének hatálya alól azzal, hogy az építési beruházásokat
eredetileg külön rendeletben kívánta szabályozni, amely azonban a két szabályozás eltérő tartalmi megközelítése miatt elmaradt. A megyei közigazgatási hivatalok törvényességi felügyeleti jogkörükben eljárva nem, vagy a közbeszerzés szempontjából nem hasznosítható észrevételeket tettek. A rendeletek törvényességi észrevétel nélkül érvényben voltak, az érintett önkormányzatok annak tudatában jártak el, hogy helyi szabályozásuk a törvényi előírásoknak megfelelő. Jász-Nagykun-Szolnok megyében a vizsgált önkormányzatok közül mindössze Csataszög község közbeszerzési rendeletével és közbeszerzési eljárás során hozott döntésével kapcsolatban született törvényességi észrevétel. Ennek során azonban az a visszás helyzet állt elő, hogy a tételes törvénysértést - a már jelzett 75% többségi kérésre megváltoztatható eljárás - nem kifogásolták. Ugyanakkor a ténylegesen lefolytatott közbeszerzési eljárás során a rendelet alkalmazásával összefüggésben olyan értelmezést adtak ki, amely az eljárásban zavarokat okozott. Az önkormányzat ugyanis a közbeszerzési rendeletében a pályázatok bírálatára, a nyertes pályázó személyének megnevezésére a közbeszerzési bizottságát jogosította fel. A ténylegesen lefolytatott eljárásban ezzel szemben a nyertes pályázó személyéről a képviselő testület döntött. A körjegyző jelezte a döntés jogszerűtlenségét, így a szintén testületi tagokból álló, de szűkebb körű közbeszerzési bíráló bizottság 2 nappal később másik ajánlattevőt javasolt az eljárás nyertesének. Ez utóbbi javaslat alapján új nyertest hirdettek, akivel a közbeszerzés tárgyára vonatkozó szerződést is megkötötték. A két ellentétes tartalmú testületi döntés képviselő-testület, közbeszerzési bizottság törvényességi kontrollja kapcsán a megyei közigazgatási hivatalnak az volt a véleménye, hogy az önkormányzat képviselő-testülete érvényes határozatot hozott, miután a közbeszerzési bizottság részére biztosított hatáskör a képviselő-testülettől származtatott hatáskör, amelyet a képviselő-testület bármikor visszavonhat, azok gyakorlásával kapcsolatban miután az átruházás tényétől függetlenül továbbra
is az ügyek "urának" tekinthető - utasítást adhat ki. Ily módon viszont az a helyzet állt elő, hogy az általuk érvényesnek tekintett képviselő-testületi határozat mellett olyan államigazgatási szempontból érvénytelennek minősített határozat állt, amely alapján a vállalkozói szerződést megkötötték, és a közbeszerzési eljárást eredményesnek minősítették. (Az ügyben közbeszerzési jogorvoslati eljárás is indult, részben a döntéshozatal bizonytalansági tényezőit felhasználva). Az önkormányzat a többszöri egyeztetést követően az ellentmondást végül is úgy oldotta fel, hogy mind a közbeszerzési rendeletét, mind pedig a vitatott képviselő-testületi döntést hatályon kívül helyezte. A törvény 15. §-a ugyan rögzíti, hogy a Közbeszerzések Tanácsa - többek között véleményezi a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogszabálytervezeteket, azonban ennek a feladatnak az önkormányzati rendeletek szakmai szempontú véleményezése már csak nagyságrendi okoknál fogva sem képezheti érdemi részét. A Közbeszerzések Tanácsa a helyszíni ellenőrzés lezárásáig összesen 7 ajánlást tett közzé, amelyben kitért a ˇ a törvény hatályba lépése előtt megkezdett beszerzés értelmezésére (1/1996. KÉ. 7.), ˇ az azonos tárgyú közbeszerzések értelmezésére és a részekre bontás tilalmára (2/1996. KÉ. 16.), ˇ az építési beruházásokra vonatkozó ajánlati felhívások tartalmára (3/1996. KÉ. 23.), ˇ A Kbt. 46. §-ában meghatározott hatósági igazolások és ajánlattevői nyilatkozatok követelményeire (4/1996. KÉ. 31.), ˇ a részben önállóan gazdálkodó, részjogkörrel rendelkező költségvetési szervek és részjogkörű költségvetési egységek beszerzéseire (5/1996. KÉ. 41.), ˇ az összeférhetetlenség értelmezésére (6/996. KÉ. 46.), ˇ a közszolgáltató tevékenységgel közvetlenül összefüggő beszerzési kategória értelmezésére (1/1997. KÉ. 35.). A tanács ajánlásai azonban nem tekintendők kötelező érvényű jogszabálynak, e minőségükben a jogalkalmazás és jogértelmezés egységességét szolgálják, mellőzésük, az esetleges attól eltérő jogértelmezés nem kérhető számon, nem szankcionálható.
Az önkormányzatok számos esetben fordultak kérdéseikkel a Közbeszerzések Tanácsához, az egyes minisztériumokhoz (IM BM). A közbeszerzés előírásainak értelmezésére vállalkozók minden esetben rögzítették, hogy álláspontjuk nem tekinthető a kérdésben mértékadó állásfoglalásnak, kötelező érvénye nincs, mindössze az adott kérdésben kifejtett szakmai véleménynek tekintendők. E szakmai vélemények természetükből eredően gyakran egymásnak ellentmondóak, helytállóságuk csak a közbeszerzési törvény, vagy más ágazati norma egyes kiragadott részleteihez viszonyítottan igazolható, így az érintettek körében a tisztánlátást nem kellően szolgálta. Az önkormányzatoknál (Szekszárd, Dunaújváros, Nyíregyháza) gondot okozott a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény, valamint a közel egyidőben elfogadott, az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. tv. együttes értelmezése. Ez utóbbi szerint ugyanis az önkormányzatnak a kötelező közszolgáltatás elvégzésére nyilvános pályázatot kell hirdetnie. Kérdésként fogalmazták meg, hogy ˇ az 1995. évi XLII. tv. 1. § (3) bekezdése szerinti kötelező közszolgáltatás kiválasztására már működő megszervezett szolgáltatás, illetve még meg nem szervezett szolgáltatás esetén szükségese pályázat meghirdetése. A közszolgáltató kiválasztására kiírandó pályázat a Kbt. hatálya alá tartozik-e, ˇ amennyiben a szolgáltatás (köztisztaság) végzését önkormányzati tulajdonú gazdasági társaság - a jelenlegi gazdasági társaság jogelődje alapító okiratban meghatározott tevékenységként látja el, kötelező-e a szolgáltatás megpályáztatása. A jogi iránymutatásnak nem tekinthető válaszadások szerint az önkormányzatnak a kötelező közszolgáltatás elvégzésére nyilvános pályázatot kell kiírni, melyekre nem kötelező a Kbt-t alkalmazni (Belügyminisztérium szakmai véleménye alapján versenytárgyalás kiírása ajánlott). Csaknem minden megyében bizonytalanság volt tapasztalható az Egészségbiztosítási Alap által finanszírozott intézmények és önkormányzati rendeletek hatálya tekintetében. Veszprém Megyei Önkormányzat helyi rendeletének személyi hatályát - a szabályzat 1996. X. 22-től történő módosítását követően - a társadalombiztosítás által finanszírozott három egészségügyi intézményére (Csolnoky Ferenc Kórház-rendelőintézet, farkasgyepűi Tüdőgyógyintézet és dobai Pszichiátriai Szakkórház) nem terjesztette ki, ezen intézmények közbeszerzési eljárásaikat önállóan bonyolították. A megyei önkormányzat az intézményi szabályzatok kidolgozásához, az
eljárások lebonyolításához semmilyen iránymutatást, segítséget nem adott. Az intézmények által lefolytatott közbeszerzési eljárások ajánlatainak értékelésében, a döntés meghozatalában az önkormányzat, illetve a pénzügyi bizottsága nem vett részt, azok eredményéről tájékoztatást nem kért. 1.2. Közbeszerzési szervezet kialakításának jellemzői A közbeszerzési eljárások lefolytatására, a döntések meghozatalára kialakított szervezeti, személyi megoldások rendkívül változatosak. Az önkormányzatok nem határozták meg egyértelműen, hogy a rendeletük hatálya alá tartozó szervezeteknél mely beszerző szervezetek járhatnak el önállóan ajánlatkérőként, illetve kik lehetnek azok a személyek, akik az ajánlatkérő nevében a közbeszerzési eljárások lezárására jogosultak, és milyen e személyek és a bírálatra létrehozott bizottságok viszonya. Az önkormányzati rendelet megalkotása során nem vették figyelembe, hogy a törvény 31. § (3) bekezdése szerint a bíráló bizottságot az ajánlatkérőnek azért kell létrehoznia, hogy szakértő véleményével segítse az ajánlatkérő nevében közbeszerzési eljárást lezáró határozatot meghozó személy döntését. A közbeszerzési eljárást lezáró döntéshozót – miként azt a Kbt. 31. §-ához fűzött jogalkotói szándékot értelmező indoklás tartalmazza – a törvény azért nem határozza meg konkrétan, mert azt egyrészt az ajánlatkérő szervezetekre vonatkozó jogszabályok, illetve azok szervezeti és működési szabályzatai kell hogy rendezzék. Az önkormányzatoknak ezért rendeleteikben – vagy egyéb működést szabályozó határozatban, belső szabályzatban – a döntéshozatalra jogosultakat meg kell határozniuk, mivel a döntés egyben kötelezettségvállalásnak is tekinthető. Az alkalmazott megoldások változatosak. Veszprém megyei jogú város Közgyűlése Gazdasági Bizottságát bízta meg az önkormányzat közbeszerzési ügyeiben való eljárással, a döntések meghozatalával. Az ajánlatok értékelésére és elbírálására 9 tagú bíráló bizottságot hoztak létre, amelynek öt tagja állandó (önkormányzati képviselők), négy fő pedig a közbeszerzés tárgya szerint változó, meghívott tag. A bizottságok operatív munkáját a polgármesteri hivatal városüzemeltetési és közbeszerzési irodája segíti. A Fejér megyei Önkormányzat az eljárás előkészítésére munkacsoportot, az ajánlati felhívás jóváhagyására, ajánlatok elbírálására és a döntésre bíráló bizottságot hozott létre. A 3 fős bíráló bizottságot nem állandó bizottságként működteti, hanem a mindenkori gazdasági, pénzügyi, területfejlesztési és környezetvédelmi bizottságok elnökei látják el ezt a feladatot.
Akadályoztatásuk esetén helyteleníthető módon maguk jelölnek meg helyettest. A törvény nem szabott feltételeket a bizottság maximális létszámára és összetételére. A nagyobb létszámú bizottság felállítását az indokolta, hogy a kis létszám (és a más irányú bizottsági elfoglaltság) miatt a bíráló bizottság nem kísérte figyelemmel az önkormányzathoz tartozó 27 intézmény ez irányú tevékenységét, azokra információ hiányában ráhatással sem bírt. Szeged Megyei Jogú Városban a polgármester által kijelölt tanácsok folytatták le az eljárásokat úgy, hogy a tanács véleménye alapján, illetve arra figyelemmel minden esetben a döntést a polgármester hozta meg. A rendelet előírása szerint a tanácsokban biztosították a tevékenységi kör szerinti illetékes önkormányzati bizottságok képviseletét is. Dunaújvárosban a közgyűlés külön határozatban döntött az 5 fős bíráló bizottság létrehozásáról, és mint állandó bizottságot felhatalmazta a munkacsoport által előkészített ajánlatok jóváhagyására, közzétételére, az ajánlatok bírálatára. A döntésre is a bizottságot jogosították fel, ezt követően történik a polgármester és a képviselőtestület tájékoztatása. Az önkormányzatoknál létrehozott előkészítő munkacsoportok, bíráló bizottságok többsége képviselő-testületi oldalról építkezik, amely önmagában véve nem nyújt elegendő biztosítékot a döntések szakszerű előkészítéséhez, a döntés megalapozásához. Az intézményeknél a közbeszerzési szervezet kevésbé függetlenedett a szakmai feladatellátás és a gazdasági-műszaki üzemeltetés területeitől, sokkal inkább e területek beszerzési struktúrájának szerves részét képezik. A közbeszerzési törvény az ajánlatkérő nevében eljáró személyekkel kapcsolatosan a 31. §-ában előírja ugyan, hogy mind az eljárás előkészítői, mint pedig bírálati szakaszában az eljárásba bevont személyeknek megfelelő szakértelemmel kell rendelkezniük. A közbeszerzések tárgyának sokfélesége, bonyolultsága miatt azonban ezt nem mindig tudják biztosítani. Az önkormányzatok többsége az eljárás bonyolítását a beszerzés tárgyával valamilyen döntési kapcsolatban álló testületi, bizottsági tag delegálásával oldotta meg és kevésbé éltek a külső szakértők bevonásának lehetőségével. Az ajánlatok elbírálását a vizsgált önkormányzatoknál 3-7 tagból álló bizottságok végezték A döntéshozó személyére vonatkozó keret jellegű törvényi szabályozás az
önkormányzatoknál jellemző testületi működés, döntés miatt a gyakorlat során esetenként helytelen értelmezéshez vezetett. Az önkormányzatok egy része ezért azt a megoldás választotta, hogy a bíráló bizottságot részletes eljárási szabályok mellett a teljes körű döntés jogosítványaival ruházta fel, miután a törvény indoklásában megjelenő jogalkotói szándékot és indoklást – azaz az ajánlatkérő szervezetekre vonatkozó jogszabályi utalást – az önkormányzati törvényben konkretizált hatáskörökből vezette le. A nyertes pályázókról a döntést - a helyi szabályozás hiányosságaiból adódóan különböző módon hozták meg. ˇ Egyes esetekben a külső lebonyolító cég értékelése és az önkormányzat bíráló bizottságának javaslata alapján a képviselő-testület döntött. (Pl: Isaszeg, Ráckeve, Dunabogdány, Ecser, Zirc, Mencshely) ˇ Több esetben a képviselő-testület felhatalmazása alapján a bíráló bizottság döntött. (Pl. Cegléd, Nagykáta, Csemő, Dunakeszi, Budaörs, Pest megyei Önkormányzat). ˇ Más megoldásokban a bizottságok formailag megmaradtak a döntési javaslat meghozatala szintjén, az eljárást lezáró egyszemélyi döntést a polgármester illetve az intézmény vezetői hozták meg. (Pl. VIII., XVIII. kerület, és jellemzően a kórházaknál) ˇ A közbeszerzésre társult önkormányzatoknál a képviselőtestületeik, vagy az általuk felhatalmazott bíráló bizottságaik, illetve a polgármestereik döntöttek. (Pl: Dömsöd, Felsőpakony, Göd) A törvény nem rendelkezik a közbeszerzési eljárás lezárását tanúsító dokumentum megjelenési formájáról. Az önkormányzatok hivatalaiban kialakított előkészítő és bíráló bizottságok tevékenységének dokumentálása gyakran hiányos, a feladat- és hatáskörök nem egyértelmű meghatározottságából eredően a hivatali szervezet belső munkaszervezeti egységei közötti felelősség egyértelműen nem állapítható meg. Az önkormányzatok nem fordítottak megfelelő figyelmet az intézményeik közbeszerzési tevékenységének támogatására sem. Az önkormányzatok közbeszerzési rendeleteikben csak annyiban foglalkoztak az intézményeikkel, hogy annak személyi hatályát terjesztették ki a költségvetési szerveikre. Ezen túlmenően sem az intézmények, sem az önkormányzatok ezzel kapcsolatos részletes feladatait nem határozzák meg. A költségvetési szervezetek a fenntartó önkormányzatoktól a Kbt. előírásain, illetve a rendelet általános megfogalmazásán túl igen kevés tájékoztatást, iránymutatást kaptak. Nem nyújtottak kellő segítséget, támogatást az egyes konkrétan felmerülő értelmezési problémák esetében. Ennek csak részben oka az, hogy a hivatali apparátus maga sem tekinthető kellően felkészültnek a közbeszerzési törvény alkalmazására. A hivatali szervezet nem kívánta – helyenként személyi feltételeinél fogva nem is képes – felvállalni a közbeszerzések kezdeti nehézségeiből fakadó operatív munka többletterheit, az intézményekkel való esetleges érdekösszeütközéseket még akkor sem, ha annak racionalitása
pénzügyi, gazdasági és szakmai körökben egyaránt igazolható. A közbeszerzési feladatokat ellátó önálló szervezeti egység az önkormányzatoknál nem funkcionál, többségük a beruházás-fejlesztési feladatokat ellátó szervezeti egységekre telepítette e feladatokat. Önálló közbeszerzési tanácsadói álláshelyet mindössze a főváros Józsefvárosi kerületében létesítettek, amelyet a helyszíni vizsgálat idejére azonban meg is szüntettek. Gyakori megoldásként választották különösen a kisebb önkormányzatok és a költségvetési intézmények, hogy az eljárások lebonyolítására külső szakértő szervezetet (személyt) bíztak meg. A külső szakértői szervezet eljárásba való bevonása az egyes vizsgált megyékben ellentmondásos. Nem irányult kellő figyelem ugyanis arra, hogy a külső szakértő szervezetek az eljárásban csak az ajánlatkérő nevében és helyette járnak el, a közbeszerzési folyamat jogkövetkezményei továbbra is az ajánlatkérő személyéhez kötődnek. Ily módon nem biztosították, hogy a külső szakértő az önkormányzati rendelet és a Kbt. előírásai szerint járjon el, nem ellenőrizték, hogy maradéktalanul betartja-e a törvényben foglalt előírásokat, gondoskodik-e a megkívánt dokumentálásról, érvényesíti-e az előírt összeférhetetlenségi szabályokat. 1.3. A közbeszerzési törvény tárgyi hatályának érvényesülése A közbeszerzési törvény szabályozásbeli hiányosságai a beszerzések tárgyának meghatározása, a tárgyi azonosság megítélése tekintetében még fokozottabban jelentkeztek. Ennek következtében az önkormányzatoknál értelmezésbeli problémák merültek fel a beszerzések tárgyának besorolása, tárgyi azonosságának meghatározása és a részekre bontás tilalmának érvényesítése terén, amelynek következtében sok esetben nem a Kbt. értékhatárra vonatkozó előírásai szerint jártak el. A konkrét intézményi ellenőrzési tapasztalatok mellett a beszerzési nagyságrendek is azt valószínűsítik, hogy a Kbt. jogalanyai az egyes beszerzési típusokat – különösen az árubeszerzés, a szolgáltatás, de kisszámban az építési beruházások esetében is – egyedileg, többségében konkrét cikkelem mélységig, egyedi szállítási vagy építési eseményként értelmezték, ily módon a beszerzések a Kbtben megjelölt értékhatárok alatt maradtak. Eltekintettek attól, hogy az egyes beszerzéseket – miként arra a Közbeszerzések Tanácsának 2/1996. sz. ajánlása is próbálta ráirányítani a figyelmet – rendeltetésük, hasonló tulajdonságaik, illetve felhasználási céljaik szerint költségvetési éven belül összevontan kell kezelni. Nem voltak figyelemmel arra sem, hogy a szállítási gyakoriság nem járhat a törvény hatálya alá tartozó beszerzések részekre bontásával. A több évet érintő beruházási, rekonstrukciós és felújítási munkák szakaszolását – részekre bontását – gyakran indokolták az éves költségvetési tervekben való pénzügyi ütemezettséggel. Nem vették figyelembe, hogy e munkák többsége egy építési engedélyezési eljárás keretében és egy testületi döntés alapján megvalósítható, ezáltal azonos tárgyú beszerzésnek minősíthető, a közbeszerzés
pedig akár megvalósítási ütemekhez igazítottan részenként is lefolytatható, vagy egy eljárásban megfelelően szakaszolható. Veszprém megyében a vizsgált szervezetek többségénél volt olyan beszerzés, ami nagyságrendjénél fogva közbeszerzés köteles lett volna, de az eljárás lefolytatása elmaradt. Beszerzésre vonatkozó éves tervek egyik vizsgált szervezetnél sem készültek. A Veszprém Megyei Önkormányzat közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül szakáganként, öt vállalkozóval kötött szerződést a Megyei Könyvtár rekonstrukció műszaki ellenőrzési feladatainak ellátására. A vállalkozási szerződések összege 8.350 ezer Ft + ÁFA, ami meghaladja a szolgáltatásokra vonatkozó értékhatárt. A műszaki ellenőrzési feladatok ellátására három vállalkozástól kért ajánlatot az önkormányzat. Az ajánlatok a teljes feladatellátásra érkeztek a pályázó teamektől, amelyeket a különböző építési szakágak (építészet, statika, műemlékvédelem, gépészet, közmű) képviselői alkottak. Szerződést különkülön a team tagjaival kötött az önkormányzat így az egyes szerződések összege alatta maradt a közbeszerzési törvény szolgáltatásokra vonatkozó értékhatárának. Ez a feladat részekre bontását jelenti, amit a közbeszerzési törvény 5. § (1) bekezdése egyértelműen megtilt. A főváros IX. kerületében a vizsgált időszakban a dologi kiadás mindkét évben több mint 2 milliárd Ft volt, ugyanakkor közbeszerzés keretében csak 12 millió Ft-ot használtak fel. A Fejér megyei tapasztalatok szerint az önkormányzati rendelet személyi hatálya alá vont szervezeteknél (alapvetően az önállóan gazdálkodó költségvetési intézményeknél) nem mérték fel az egyes beszerzések (áru-szolgáltatás, építési beruházás) nagyságrendjét és nem készítettek elemzéseket, értékeléseket, amelyek segítségével intézményi, önkormányzati szintű előirányzati adatok birtokában dönthettek volna arról, hogy mit tekintenek azonos tárgyú beszerzésnek, a Kbt. hatálya alá tartozónak. A rendelet hatálybalépésétől a vizsgálat lezárásáig a 2,6 milliárd Ft-os dologi kiadások köréből a 27
megyei intézmény közül – a kórház kivételével – egy sem kezdeményezett közbeszerzési eljárást, ehhez az önkormányzat sem támasztott követelményeket. Az önkormányzat értelmezése szerint az önállóan gazdálkodó intézményeknél a beszerzési nagyságrendek nem érik el a törvény által előírt értékhatárokat. Ugyancsak, a Kbt. 5. §-ával ellenkező gyakorlatot folytatták a települések út, járda, kerékpárút korszerűsítési, építési munkálatainál. Utcánként hirdették meg az egyébként azonos jellegű, éven belüli feladatok kivitelezését. A Vas Megyei Területfejlesztési Tanács 1997. 07.14-i döntése alapján – a vizsgált – Kám körjegyzőséghez tartozó két település (Szemenye, Egervölgy) számára támogatást adott belterületi utak, járdák felújítására. A felújítás összege külön-külön nem, de együttesen meghaladja a Kbt. hatálya alá tartozó szolgáltatás értékhatárát (nettó 7,1 millió Ft). Az önkormányzatok a körjegyzőségi szintű szabályozás hiányában külön-külön árajánlatok bekérésével kerestek megfelelő kivitelezőt. Senki nem mérlegelte, hogy együtt talán olcsóbb lett volna. Kiskunfélegyházán 12 utca aszfaltozását kellett elvégezni, de a vállalkozók kiválasztását nem a közbeszerzési törvény előírásai szerint végezték, hanem 4 vállalkozóval külön-külön állapodtak meg, emiatt már értékhatár alattivá váltak az egyedi munkák arra való hivatkozással, hogy külön-külön adták ki az építési engedélyeket. Győr megyei jogú városban a felújítások részekre bontása miatt 353.788 ezer Ft felújítási kiadásnál eljárást szintén nem folytatott le. Az egyes beszerzési típusoknál igen széles körben okozott gondot a felújítások közbeszerzés szempontjából való értelmezése. A vizsgált önkormányzatoknál egyáltalán nem tudatosult az a törvényi előírás, hogy a közbeszerzési törvény alkalmazása szempontjából az építési munkák és árubeszerzések tételesen definiált körébe nem tartozó felhasználások szolgáltatásnak minősülnek. Így – bár természetesen a felújítási munkák természete, műszaki szempontból való besorolása, számviteli elszámolása e végkövetkeztetésnek egyaránt ellentmond –, a jelenleg hatályos közbeszerzési törvény előírásai között a felújítási munkákat szolgáltatásként, az arra meghatározott értékhatárt figyelembe véve kell értelmezni. Ezzel szemben az
önkormányzatok jelentős része a felújítást értékhatár alatti beruházásként kezelte. A közbeszerzési törvény alkalmazása során az önkormányzatoknál ( Mosonmagyaróvár, Dunakeszi, Veszprém megyei Önkormányzat) ugyancsak problémát jelentett az építési műszaki terv és az építési beruházás kivitelezési terv értelmezése. A közbeszerzési törvény - de más jogszabályok sem - definiálták egyértelműen azt, hogy mit kell érteni építési-műszaki és mit az építési kiviteli terv alatt. A közbeszerzési törvény értelmező rendelkezése értelmében (8. § (1) bekezdés b/) építési beruházásnak minősül a jóváhagyott hatósági engedélyezési terv alapján készített építési műszaki terv. Ugyanakkor a 9. § (2) bekezdés g/ pontja értelmében az építési beruházás kiviteli tervének elkészítése nem tartozik a törvény hatálya alá. Ez valójában ellentmond a közpénzek átláthatósága és ellenőrizhetősége megteremtése elvének. A problémára egy építési szakfolyóirat cikke próbált magyarázatot adni, mely szerint az "építési műszaki terv" nem azonos a kiviteli tervvel. A szövegezésből egyértelműen kitűnik, hogy az építési beruházás fogalmi körén belül említett építési műszaki terv csak azt a tervezési tevékenység fajtát jelenti, amelyik közvetlen módon szolgálja az építési munka végzését. Ilyen a gyártási és szerelési terv, valamint az építési munka organizációs terve. Kiviteli terv ezzel szemben jogilag nem értelmezett fogalom, a szakmai gyakorlatban mindazon tervek, számítások és műszaki leírások összességét jelenti, amelyek egy építmény megvalósításához szükségesek. A közbeszerzési törvény a rekonstrukció, az átalakítás fogalmát nem használja, a felújítást szolgáltatásnak, az átépítést pedig építési beruházásnak minősíti. Mindkét beszerzésnél más-más a közbeszerzési értékhatár. Nem tisztázott, hogy a törvény szerinti átépítés helyett értelmezhető-e az átalakítás is, és a rekonstrukció esetén hogyan kell a Kbt. szerint helyesen eljárni. Jellemző példa erre a Budaörs Város Önkormányzatánál felmerült értelmezés, amelyhez hasonló számtalan önkormányzatnál előfordult. A budaörsi 1. sz. Általános Iskola a rekonstrukció, átalakítás, bővítési beszerzést építési beruházásnak minősítette, és számvitelében is ingatlanbeszerzésként mutatta ki, a hivatal szolgáltatási szerződésnek jelezte a hivatali kérdőíven. (A jelentés mellé csatolt kérdőíven építési beruházásként szerepel a beszerzés) A Polgárok Háza építményeinek befejezési,
átalakítási és felújítási munkáit a hivatal építési beruházásként kezelte. A törvény mellőzésével lefolytatott beszerzések leggyakoribb formája Vas megyében is – a jogszabály értelmezési gondok alapján – a felújítások értékhatár alatti építési beruházásként való kezelése volt. XI. kerületben számos felújítást, rekonstrukciót beruházásként értékeltek annak ellenére, hogy költségvetésében a felújítások között szerepeltették. Szombathely Megyei Jogú Városi Önkormányzat mind 1996-ban, mind 1997. első félévében több olyan felújítási feladatot oldott meg, amelyek – jellegük, nagyságrendjük alapján: 7-18 millió Ft – szolgáltatás típusú beszerzések, s mint ilyenek a Kbt. hatálya alá tartoznak (Gagarin úti óvoda; EBI; 405. sz. SZK kollégium; Nagy Lajos Gimnázium; Paragvári Általános Iskola; Hunyadi SZK Iskola). Ugyanakkor a kivitelező kiválasztása a beruházási szabályokról szóló 9/93. (IV.1.) sz. rendeletük alapján történt, mint értékhatár alatti beruházásoké. Szentgotthárd Városi Önkormányzat a vizsgált időszakban két felújítási munkát (Rábatótfalui Kultúrház; Szlovén Gimnázium Leánykollégium) értékhatár alatti építési beruházásnak tekintett, s mint ilyet az önkormányzat beruházási rendeletével összhangban bonyolított le. Celldömölk Városi Önkormányzatnál a vizsgált időszakban egy olyan beszerzés volt, amelyiknél a felújítás kivitelezőjét az 1987. évi 19. tvr. előírásai szerint választották ki (gimnázium felújítása). Szekszárd Megyei Jogú Város, valamint Paks Város Önkormányzata az egyes beszerzési típusok tárgyi azonossága és értékhatára értelmezésénél az építési beruházások kategóriájába sorolta a felújításokat, valamint az érintett településeken szinte folyamatosan jelentkező pinceprogram (pincefeltárási és pince tömedékelés) munkálatait. Mindezek alapján az egyes építési munkák természetéhez igazodó fogalom meghatározások, az ezekhez rendelhető különböző tervfajták egységes értelmezése, valamint annak közbeszerzési kategóriák közé illeszthetőségének rendezése
mielőbb szükséges. Az azonos termékcsoport kialakítása különösen az egészségügy területén jelent nagy problémát. Az egészségügy speciális szakterület, ahol a betegek száma, betegség szerinti összetétele nehezen tervezhető. A közbeszerzési eljárások hosszú átfutási ideje közel féléves előrelátást tesz szükségessé a gyógyszerek és szakmai anyagok beszerzése területén. A kórházak beszerzései jelentős összeget képviselnek, de ezek több ezer tételből tevődnek össze, amelyek többségében értékhatár alattiak. Javított volna e helyzeten az 1997. évi költségvetésről szóló 1996. évi CXXIV. tv. 72. § (2) bekezdésében foglaltak végrehajtása, amely úgy rendelkezett, hogy "Az Egészségbiztosítási Alapból finanszírozott egészségügyi ellátásokhoz kapcsolódóan az országos egészségbiztosítási pénztár által nyújtott támogatás tekintetében a Kormány – az Egészségbiztosítási Önkormányzat javaslatára – a közbeszerzések központosított eljárás keretében történő lefolytatását rendelheti el, meghatározva annak személyi és tárgyi hatályát, valamint az ajánlatkérésre jogosultat....." Tekintettel arra, hogy ilyen intézkedés nem történt, az egészségügyi intézményeknek nem volt semmilyen iránymutatás a több ezer áruféleség tárgyi azonosságának meghatározására. Rákényszerültek arra, hogy az áruféleségeik tárgyi azonosságát maguk határozzák meg. Ebből következően az egyes egészségügyi intézmények az áruféleségek tárgyi azonosságát a saját szakmai szempontjaik szerint egymástól eltérő módon állapítják meg, illetve tudják megállapítani, ezért az értékhatárra vonatkozó előírások betartását a kórházaktól egyértelműen számon kérni nem lehet. A törvény értelmezésével kapcsolatos bizonytalanság azt eredményezte, hogy a vizsgált egészségügyi intézmények árubeszerzéseik 90-100%-át közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül bonyolították, annak ellenére, hogy nagyságrendi okoknál fogva közbeszerzés hatálya alá tartozásuk egyértelmű. (A kórházak dologi kiadásai évente 0,5-1,5 millárd Ft között alakultak.) Jól szemléltetik a kórházaknál a közbeszerzéssel kapcsolatosan kialakult helyzetet a Veszprém megyei Csolnoky Ferenc Kórházrendelőintézet beszerzései. A tisztító- és tisztálkodási szerek beszerzésére 1996. évben 19.044 ezer Ft-ot fordítottak, ami meghaladja a közbeszerzési törvény árubeszerzésre vonatkozó értékhatárát. Valamennyi tisztítószer beszerzés a közbeszerzési eljárás mellőzésével történt, mivel a helyi közbeszerzési szabályzatban négy tisztítószer termékcsoportot alakítottak ki (takarítási anyagok, konyhai és tálaló anyagok, mosási anyagok, valamint egyéb tisztítószerek). A
vizsgálat véleménye szerint a tisztítószerek ilyen mélységű csoportbontása indokolatlan, célja a közbeszerzési törvény előírásainak kikerülése. A kórház 1996. évi gyógyszer- és vegyszerbeszerzése 324.100 ezer Ft volt. Az árubeszerzések a közbeszerzési eljárás mellőzésével történtek. A helyi szabályozásban a gyógyszercsoportokat hatóanyag-tartalom alapján alakították ki (80 termékcsoport). A beszerzésekről hatóanyag-tartalom szerinti analitikus nyilvántartást nem vezetnek. Így nem lehetett megállapítani, hogy az egyes termékcsoportokból mennyi beszerzés történt a vizsgált időszakban. A kórház-rendelőintézet élelmiszer beszerzésre 1996. évben 45.786 ezer Ft kiadást teljesített. Valamennyi beszerzés a közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül történt. A helyi szabályozásban az élelmiszer beszerzésen belül 12 termékcsoportot alakítottak ki. Ilyen mélységű bontásnál egyik termékcsoport beszerzési értéke sem érte el a közbeszerzési törvényben meghatározott értékhatárt. Például húsfélék beszerzésére 1996. évben 12.237 ezer Ftot fordítottak. Mivel a helyi szabályozás szerint külön-külön termékcsoportot képez a tőkehús, töltelékáru és a baromfiipari termékek beszerzése, így mindegyik termékféleség beszerzési összege alatt maradt a törvényben meghatározott értékhatárnak. Így a helyi szabályzat alapján nem volt közbeszerzés köteles az intézmény élelmiszer beszerzése. A kórházban a vizsgált időszak alatt közbeszerzési eljárást csak a szakmai készletbeszerzés néhány termékcsoportjára és nem a teljes éves beszerzésre, hanem annak csak egy részére folyatták le (pl.: kötszerek, egyszer használatos eszközök) Előzőekből következően megítélésünk szerint a közbeszerzési törvény egészségügy területén való alkalmazhatóságával kapcsolatban a szakmának jogos és méltányolandó kifogásai vannak, amelyeket a kialakítandó tárgyi azonosság meghatározása során indokolt figyelembe venni. Ezek közül a fontosabbak az alábbiak: ˇ nincs felsőbb szintű iránymutatás arra vonatkozóan, hogy a különböző áruféleségeket
(gyógyszer, vegyszer, kötszer, élelmezési anyagok, stb.) miként kell (lehet) termékcsoportokba sorolni; ˇ néhány speciális betegség esetén azonnali gyógyszerbeszerzés szükséges; ˇ ha a betegösszetétel nem a tervezettnek megfelelően alakul, felhasználatlan raktárkészletek halmozódhatnak fel; ˇ a közbeszerzési eljárás keretében beszerzett termékek esetén problémát jelent a már megkötött szerződésen belüli mennyiségi változtatás (igény és felhasználás kiszámíthatatlansága miatt), a pótlólagos igényt ismételten tendereztetni kellene; ˇ az egészségügyi intézményekben a személyi feltételek nem biztosítottak az önálló versenyeztetésre, és ha ezt külső vállalkozásra bízzák, jelentős lebonyolítási költség rakódik a gyógyszerárakra; ˇ a gyártókkal való közvetlen szerződéskötés esetén is elérhető az az árkedvezmény, mint amit a közbeszerzési eljárás keretében el lehet érni, a szállítók által biztosított rabatt is elmarad, amennyiben külső vállalkozás pályáztatja a gyógyszerbeszerzést; ˇ a közvetlen szerződéskötés esetén a gyártó cég az igényeknek megfelelően – rugalmasan – helybe szállítja a terméket, a közbeszerzés keretében beszerzett termékek esetén a raktározásért és a kiszállításért külön díjat számít fel a lebonyolító cég; ˇ egyes gyógyszereket és szakmai anyagokat a tényleges felhasználás alapján – TAJ számra szóló – tényleges beszerzési értéken utólag finanszíroz az OEP. Ezen gyógyszerek és eszközök beszerzésére csak abban az esetben kerül sor, ha ilyen betegséggel valaki jelentkezik az egészségügyi intézménynél, de ekkor már nincs idő a meghirdetésre; ˇ az egészségügy utólag, betegesetre finanszírozott, a ténylegesen felhasznált anyag, eszköz kerül elszámolásra a HBCS-ban. A kiszámíthatatlanság miatt az egészségügyi intézményekben van egy biztonsági készlet, de a mindenkori beteganyagtól függően széles körben élnek az azonnali beszerzés lehetőségével.
A vizsgált időszakban több, az egész ország területén tevékenykedő szervezet jött létre a kórházak közbeszerzési tevékenységének segítésére. Ezek speciális ismeretei kétségkívül jól hasznosíthatók, különösen a szakmai anyagok szállítóinak kiválasztásánál. Miután az általuk kért bonyolítói díj mértéke jelentősen eltér egymástól, (a beszerzendő áruk értékére vetítve 2-7% között mozgott) e szervezetek közbeszerzésben betöltött szerepe a beszerzés gazdaságosságát illetően ellentmondásos. A közbeszerzések információs bázisa kialakulatlan. A tervezési rendszer homogénebb előirányzat kategóriák kialakításával ugyan támogathatná ezt az elsősorban intézményi szféra szintjén megjelenő igényt, ez azonban csak további – más oldalról általában bírált – tétel alábontással lenne megoldható. A helyszíni vizsgálatok alapján nyert általánosítható tapasztalat továbbá, hogy a beszerzések tárgyi azonosságának értelmezésére és meghatározására nincsenek olyan költségvetési tervekből, beszámolókból nyerhető tételes információk, amelyek biztosítanák az azonos tárgyú beszerzések egyértelmű meghatározását. Ezért sokkal inkább célszerű megoldás a közbeszerzési szemlélet meghonosításában rejlene, amelyben tételes tartalmi előírások helyett az intézményi beszerzési tervek készíttetésére, azok elemzésére és ennek alapján a helyben azonos tárgyúnak minősíthető beszerzési kategóriáknak a meghatározására kellene koncentrálni. Ez teremthetné meg a közbeszerzési eljárások centrális (intézményi szintű, önkormányzati szintű) megvalósításának lehetőségét. E kívánalom érdemi érvényesítésének a gazdálkodási szabályok között jelenleg részben megvannak a feltételei, szervezeti keretei. Az önkormányzatok fejlesztési kötelezettségvállalásaik éves tervezése során már gyakorlatként alkalmazzák a több évre előre tekintő számbavételt. A gördülő tervezés szélesebb körű alkalmazása pedig a beszerzések tervezésének is célszerű módszerbeli eszköze lehetne. Jelenleg azonban az önkormányzatok még azokat a lehetőségeket sem állítják kívánt módon a közbeszerzés szolgálatába, amelyek meglévő szervezeti kereteken alapulnak. Ezzel függ össze, hogy eddig nem fordítottak kellő gondot a centrális (önkormányzati szintű) közbeszerzés feltételeinek vizsgálatára sem, holott a vizsgálat tárgyát képező település típus ( megyei jogú városok, egyéb városok) esetében a nagyságrendek azt megkívánták, sőt lehetővé tették volna. A vizsgált városok körében jellemzően "kincstári" finanszírozási modellek nem működnek, ahol van erre irányuló kísérlet, az döntően megelégszik a pénzellátás központosításával, a beszerzés racionalizálására már nem vállalkoztak. Azokban a konkrét esetekben, amikor a gazdálkodás egyfajta központosított keretei már kialakultak, a közbeszerzésben még mindig a költségvetési intézmények önálló jogi személyiségével alátámasztott elkülönülést hangsúlyozzák. (Pl: Mezőtúr város Városgondnokság, Cegléd Város Városgazdálkodási Rt.) Az önkormányzati intézmények körében a közbeszerzési tevékenységgel kapcsolatos szabályozást és a szervezeti keretek kialakítását többségében nem végezték el. A vizsgált önkormányzati körhöz tartozó 1367 költségvetési intézményből mindössze 31
intézkedett a közbeszerzési – ennek részeként az intézményi beszerzési – kategóriák valamilyen formában (SZMSZ, egyéb szabályzat kiegészítés, önálló közbeszerzési szabályzat összeállítás) történő szabályozásáról. Hasonlóképpen nem gyakorlat a közbeszerzés önálló jogalanyi szinten való értelmezése a törvény hatálya alá tartozó egyéb önkormányzati érdekeltségű szervezeteknél sem. A vizsgált 41 egyéb önkormányzati érdekeltségű szervezet közül csak 2 szervezetre terjesztették ki az önkormányzat közbeszerzéssel kapcsolatos rendeletét, amelyek Közbeszerzési Szabályzatot is készítettek. A jogalkalmazás és a helyi szabályozás tekintetében azonban pozitív példák is fellelhetők. Néhány önkormányzatnál, illetve intézménynél a közbeszerzés a gazdálkodás fontos elemévé vált, igazolva a közbeszerzés eredményes alkalmazhatóságát. E körbe sorolható a Karcagi Kátai Gábor Kórház, a Pest megyei Szent Rókus Kórház, a Józsefvárosi Önkormányzat Vagyonkezelő Kftje, a XVIII. kerület Városüzemeltető Közhasznú társasága, a Fejér Megyei Szent György Kórház is. A Szent György Kórház 1997. évtől értékrendtől függetlenül szinte mindent (az üzemanyag és a számítástechnikai eszközök működtetése kivételével) közbeszereztetett. Árubeszerzéssel összefüggésben 81 céggel 770 millió Ft összegű szerződést kötöttek, ez azt jelentette, hogy a kiadási előirányzat közel 44%-át ily módon használták fel. A szolgáltatás fogalomkörébe tartozó eljárás keretében Dunaújváros megyei jogú város mindkét évben eredményesen oldotta meg a városüzemeltetéssel összefüggő feladataihoz a vállalkozások kiválasztását, ennek során, a város bel- és külterületi útjainak folyamatos fenntartását; téli hóeltakarítást, síkosság mentesítést, a város 1,6 millió m2 nagyságú zöldterületének (parkok, erdők, arborétumok) folyamatos fenntartási munkáit; a város 19 ha nagyságú köztemetőjének üzemeltetését. Az önkormányzat figyelemmel volt az egyes költségvetési évek közötti folyamatosságra és a
pénzügyi fedezet biztonságára, így a szerződést 1998. áprilisig kötötték. Kedvező tapasztalatot szerzett az ellenőrzés a dunaújvárosi óvodák Gazdasági Műszaki Ellátó Szervezeténél is. A dunaújvárosi óvodai hálózat működtetésére létrehozott gazdasági szervezet 1996. évben közbeszerzés keretében valósította meg (19 külön telephelyen működő, főzőkonyhával rendelkező) 2.400 fő óvodáskorú gyermek – napi háromszori – étkeztetéséhez szükséges élelmezési anyagok beszerzését. A Győr-Moson-Sopron megyei kórház a belső szabályzatában a tervezéstől az esetleges jogorvoslatig bezárólag meghatározza a feladatokat. Számviteli rendjét 1998-tól alakítja a rendeletben meghatározott, abban azonos tárgyúnak minősített eszközcsoportokhoz. Az eljárások tervezését a költségvetési évet megelőző év augusztusában szándékozik indítani. Általánosítható tapasztalat az is, hogy a közbeszerzéssel érintett szervezetek nem fordítottak megfelelő figyelmet a közbeszerzési törvény érvénybelépésekor hatályban lévő szerződéseik érvényességi vizsgálatára. Erre a vizsgált önkormányzatok döntő részében csak a helyszíni ellenőrzés időszakában, kifejezett kérésre került sor, illetve volt példa arra is, hogy az önkormányzat intézményei körében azok nagy számára tekintettel nem is vállalkozott a pontos számbavételre. A közbeszerzés önálló jogalanyai nem dokumentálták megfelelően a törvényi előírások mellőzésével lefolytatott beszerzéseik indokoltságát sem, bár általános tapasztalat volt, hogy nem is voltak tudatában a szükséges dokumentálás (beszerzési tervek, folyamatban lévőnek tekinthető szerződés, saját kivitelezés lehetősége) igényének. Ehhez kapcsolódóan az is nyilvánvalóvá vált, hogy nem ismert kellő mélységben a közbeszerzési eljárások formáinak (nyílt, meghívásos, tárgyalásos) alkalmazhatósága, illetve az egyes eljárások feladatellátással összehangolt gyorsításának lehetősége. A különböző eljárások megválasztása során nem irányult megfelelő figyelem arra sem, hogy a közbeszerzés valamennyi eljárása nyílvános, csak annak terjedelmében vannak fokozatok, így az eljárások eredményének közzététele akkor is kötelező, ha az eljárás hirdetmény közzététele nélkül indult.
2. A lefolytatott közbeszerzési eljárások tapasztalatai A közbeszerzések országos adatainak alapján az 1996. évben lefolytatott 3.241 db közbeszerzési eljárás 52,2%-a önkormányzati körben bonyolódott le, a teljes szerződéses összeg (149 milliárd Ft) 36,9%-ára (55 milliárd Ft) kiterjedően.
A közbeszerzés induló évét követően 1997-ben az önkormányzatok folytatták le az összes közbeszerzési eljárás 44,6%-át (szám szerint 1.934 db-ot), amely értékét tekintve 135 milliárd Ft (az összérték 292 milliárd Ft-nak 46%-a) beszerzésben öltött formát. Az ellenőrzés körébe vont önkormányzatok pénzügyi adatainak összegzése szerint a vizsgált szervezetek 1996. évben a teljes működési, fenntartási dologi kiadás 84,6 milliárd Ft-os összegének 1,7%-át (1,4 milliárd Ft), a 32,6 milliárd Ft-os felhalmozási-felújítási jellegű kiadás 13,9%-át (4,5 milliárd Ft) valósították meg a közbeszerzési eljárási rend keretei között. A kiadások összességét tekintve ez mindössze 5,1%-os közbeszerzési részarányt jelez. Lényeges, de korántsem elégséges, elmozdulás történt - az előzetesnek tekintett várható adatok alapján - azonban 1997. évre, amikor is a tervezett 86 milliárd Ft-os dologi kiadási előirányzatból várhatóan 4,6 milliárd Ft (5,4%), a 38 milliárd Ft felhalmozási-felújítási kiadásból pedig 14,3 milliárd Ft (37,7%) valósul meg közbeszerzés keretei között. A felhalmozás teljes várható összegére vetítve ez azt jelenti, hogy a kiadások mintegy 15,3%-át közbeszerzési eljárás keretében megkötött szerződések fedik le. Az ellenőrzött 81 önkormányzat és költségvetési intézménye a vizsgált időszakban összesen 721 közbeszerzési eljárást bonyolított le, ennek során 33,2 milliárd Ft összegre kötöttek megállapodást, míg további 117 eljárást folyamatban lévőként tartanak nyilván. Az eljárások típusát tekintve 76,8% nyílt, 3,6% meghívásos, 19,6% pedig tárgyalásos eljárás volt. A tárgyalásos eljárások csaknem 80%-a korlátozott nyilvánosságot biztosítva hirdetmény közzététele nélkül indult. Tárgyukat tekintve az eljárások 49%-a árubeszerzésre, 26,5%-a szolgáltatás igénybevételére, 24,5%-a pedig építési beruházásra irányult oly módon, hogy a szerződéses érték 65,8%-a ez utóbbi beszerzésre koncentrálódott. Az árubeszerzési és szolgáltatási szerződés kategóriák részesedése 17,6, illetve 16,6%-os arányú. A vizsgált időszakon belüli összetétel változás azt szemlélteti, hogy lényeges elmozdulás 1996. és 1997. év vonatkozásában nem történt, megközelítően azonos az eljárások korlátozott nyilvánosságára tekintettel magas - a tárgyalásos eljárások részaránya. Más megközelítésben szembetűnő az építési beruházások és az árubeszerzési szerződések arányának visszaszorulása mellett a szolgáltatás igénybevételére kötött megállapodások jelentős mértékű (19,9%-ról 34,8%-ra történő) emelkedése. Az arányváltozás e vonatkozásban kedvező elmozdulást jelez, amelyet az 1997. évi folyamatban lévő eljárások összetétele is megerősít. Ugyanakkor az 1997. évi előzetes összegzések a tárgyalásos eljárások további növekedésének irányába mutatnak.
Jelzésértékű azonban, hogy az 1996. évben lefolytatott 78 tárgyalásos eljárásból 48-at, az 1997. évi 97 eljárásból 43-at a főváros VIII. kerületi önkormányzata bonyolított le. A vizsgált szervezetek a közbeszerzési eljárások konkrét formájának megválasztásánál többségében megfelelően jártak el. Egészében véve a szabályozás szerint működött az előminősítés intézménye. Előfordult azonban, hogy az eljárást teljesen mellőzték, illetve az eljárás további szakaszaihoz viszonyítottan nem a törvényi előírásoknak megfelelően értelmezték az előminősítési folyamat célját. Szolnok város 1996-ban egy jelentős, 200 millió Ft-ot lényegesen meghaladó út-közlekedési csomópont építési beruházását indította előminősítés nélkül, míg a Tolna Megyei Önkormányzat a Bátaszéki Szociális Otthon építésére kiírt generál-kivitelező megválasztására irányuló pályázati eljárás során eltekintett attól, hogy az előminősítés célja éppen a teljesítésre alkalmas vállalkozók kiválasztása, ezért az ezt kizáró okokat az előminősítés szakaszában kellett volna vizsgálnia, és az ajánlattételre fel sem szólíthatta volna azt a pályázót, aki az előminősítés során a kívánalmaknak nem felelt meg. Az előminősítési eljárás megindítása egyes konkrét esetekben épp azt a célt szolgálta, hogy a törvényi előírások ismeretében a hatályba lépés időpontjára a beszerzés már megkezdettnek - ezáltal a későbbiekben közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül vállalkozásba adhatónak - minősülhessen. (Pl. Veszprém megyei jogú város szennyvíztisztító bővítése, Mencshely szennyvízcsatornahálózat építése.) Az önkormányzatok ezekben az esetekben a jogi szabályozás hiányosságaiból adódó lehetőséget használták ki. A versenytárgyalásról szóló 1987. évi 19. sz. törvényerejű rendelet, de a közbeszerzésről szóló 1995. évi XL. törvény sem határozta meg, hogy előminősítéses eljárás esetén mennyi időn belül kell a kiválasztott pályázóknak részletes ajánlatukat benyújtani. Az önkormányzatok a törvény életbelépésekor főleg a folyamatban lévő építésiberuházási szerződéseik körét tekintették át. A jelentősebb építési- beruházási és felújítási munkálatokat, amelyek a Kbt. hatálybalépésekor műszakilag vagy gazdaságilag egy korábban megkötött szerződéshez kapcsolhatóak voltak, vagy "előzménnyel" rendelkeztek, folyamatban lévőnek tekintették. A Szekszárd Megyei Jogú Városi Önkormányzat még 1994. évben versenytárgyalás eredményeként kötött szerződést a céltámogatással megvalósuló Szekszárdi Grundschule Dienes Valéria Általános Iskola
tetőtérrel való beépítésére. A létesítmény műszaki átadása 1995. június 19-én megtörtént, azonban 1996. május 6-án az intézmény felújítási munkáinak II. ütemére közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül kötöttek szerződést. A Tolna Megyei Kórház szintén 1994. év végén hirdetett versenytárgyalást a régi kórház épület felújítási (rekonstrukciós) munkálatainak generálkivitelezésére. Az eredményhirdetést két alkalommal elhalasztották, végül az 5 pályázat közül egyiket sem fogadták el. Forráshiányra tekintettel csak 1996. évben a közbeszerzés sajátos természetére (műemlék jellegű épület) hivatkozva meghívásos közbeszerzést hirdettek. Az 1995. évi versenytárgyalást "előminősítésnek" tekintették. Dombóvár Városi Önkormányzat ugyancsak folyamatban lévő beruházásnak tekintette - ezért nem hirdetett közbeszerzési eljárást - az 1994. évben nyilvános versenytárgyalás eredményeként 1995. november 30-i teljesítési határidőre megkötött, majd az 1996. év elején leállított létesítmény - tornacsarnok -kivitelezési munkálatainak újbóli indítására. Az eljárások formáinak megválasztása és ezek indoklása elsősorban a tárgyalásos - ezen belül a hirdetmények közzététele nélkül indult - eljárások esetében volt vitatható. Döntő részében az indoklásként szereplő rendkívüli sürgősség, a rövid ideig fennálló kedvező beszerzési lehetőség, az előre nem látható körülmények miatt az eredeti szerződésben nem szereplő kiegészítő szolgáltatás végzésének igénye, illetve az egy meghatározott személy teljesítésre való alkalmassága, nyílt eljárás eredménytelensége miatti áttérés nehezen, közvetett módon, vagy egyáltalán nem igazolható. Ezek többsége ugyanis a közbeszerzés anyagi forrásainak hiányára, a beszerzés tárgyának nem megfelelő műszaki megalapozottságára, a különböző támogatási források elosztási rendszerére, illetve az ellenőrzés eszközrendszerével fel sem tárható, mindössze vélelmezhető érdekösszefonódásokra vezethető vissza. Ezek az érdek összefüggések azonban nem feltétlen elvtelen kapcsolatok, sokkal inkább az önkormányzati szféra felfokozott fejlesztési törekvéseivel arányban nem álló anyagi források bővítésének szándékaival függ össze. Sajátos ellentmondást hordoz az eljárási formák megválasztása és a közbeszerzési szabályozás szándékai tekintetében a kiskunhalasi önkormányzat Kórházának beruházása. Ennek során a HALAS-MŰTŐ Kft a kórház műtő
rekonstrukció beruházását előminősítéssel, majd nyílt eljárással a jogszabályi előírásoknak megfelelően hirdette meg. A kapott ajánlatok közül a legkisebb is több mint 180 millió Ft-tal haladta meg a három különböző helyről korábban kért árbecslést és a rendelkezésükre álló pénzforrást. Emiatt megváltoztatott műszaki tartalommal a feladatot húsz részre bontották, amelyekből csak négy volt közbeszerzési eljárás, és 16 közbeszerzési eljáráson kívüli pályáztatás. Az így kapott ajánlatokat kiértékelték, a szerződéseket megkötötték, amely a lebonyolítási költségekkel együtt 182 millió Ft + ÁFÁ-val volt kevesebb, mint az első közbeszerzési eljárás során kapott legkisebb vállalási díjjal adott ajánlat. A Kft eljárása, amelyet a tulajdonosokkal együttesen és egyeztetve végzett, ellentétes a Kbt. 5. § (1) bekezdésével. Paks város önkormányzata a település szennyvízcsatorna-hálózatának részleges kiépítésére benyújtott céltámogatási pályázatai kedvező elbírálásban részesültek. Ezt követően testületi döntés született a város teljes csatornázottságának a gázépítéssel egyidejű megvalósításáról. A két közmű egyidőben történő kivitelezését, valamint a folyamatban levő pincetömedékelési program összehangolását kizárólag egyetlen kivitelező személyében látták biztosítottnak. A tárgyalásos eljárás rendkívüli sürgősségét indokló körülményt azzal magyarázták, hogy az csak a gázprogram terveinek és a szennyvízhálózat első terveinek összevetése után vált ismertté. A város önkormányzata 1996. május 31-én a város teljes szennyvízhálózatának 1996-1997. évi kivitelezésére 300.000 ezer Ft összegű fővállalkozói szerződést kötött. Az önkormányzatnak a Kbt-ről szóló tv. 42. § (3) bekezdése alapján a szennyvízcsatorna hálózati beruházására előminősítéses eljárást kellett volna lefolytatnia, amely során még az általános eljárási határidők sem lettek volna rövidíthetők. Ugyancsak tárgyalásos, de gyorsított eljárást hirdetett a Dombóvár Városi Önkormányzat - a Kbt. 70. § d.) és h.) pontjának szabályaira
hivatkozva - 1 db 45-46 személyes iskolabusz beszerzésére. Az eljárást azzal indokolták, hogy a Belügyminisztérium későn, csak 1996. november 26-án értesítette az önkormányzatot, hogy részére 1996. évi kiadási pótelőirányzatként 19.200 ezer Ft-ot biztosított az iskolabusz vásárlása címén. A gyorsított eljárással remény volt az 1996. évi árszinten történő beszerzésre, mivel az önkormányzat az inflációt követő árhoz szükséges lényegesen magasabb összegű saját forrást már nem tudott volna felvállalni. A Veszprém Megyei Önkormányzat által egészségügyi gép-műszer beszerzésre lefolytatott gyorsított tárgyalásos közbeszerzési eljárás jogszerűsége is vitatható, a rendkívüli sürgősség miatti tárgyalásos eljárás lefolytatásának törvényi feltételei ugyanis nem álltak fenn. A céltámogatás jóváhagyásával - 1996. május 15. - a beruházás teljes pénzügyi fedezete rendelkezésre állt, a közbeszerzési eljárás indítható lett volna. Ennek ellenére a pénzügyi bizottság első alkalommal 1996. augusztus 6-i ülésén tárgyalt és döntött a gép-műszer beszerzés lebonyolítási módjáról. A tárgyévben fel nem használt céltámogatás a következő évre átvihető - mint ahogy az történt az önkormányzat esetében is -, így a rendkívüli sürgősség indoka nem volt megalapozott. Az eljárás késői indítása egyértelműen az önkormányzat mulasztásából eredt. Zala megyében a vizsgálattal érintett önkormányzatoknál a tételesen megvizsgált beszerzések esetében az egyes eljárási fajtákat megfelelően választották meg, az ajánlattételi határidőket betartották. Kivételt képezett ez alól Becsehely község, ahol az előminősítés során kiválasztott vállalkozásoknak mindössze 13 nap állt rendelkezésére árajánlatuk összeállításához, holott a törvény 47. § (1) bekezdése ezt 40 napban minimalizálja. A sietségre az adott okot, hogy a céltámogatás igénybevételi lehetősége - mint megkezdett beruházás - érvényben maradjon. Hasonló esetek több megyében - így JászNagykun-Szolnok, Csongrád - is előfordultak.
A céltámogatás rendszerében meglévő határidő kényszer azonban a céltámogatási rendszertörvény 1997. évi módosítása révén - éppen a számvevőszéki kezdeményezések hatására is - feloldódott, eszerint ugyanis ez évtől a támogatás jóváhagyását követő 12 hónapon belül kell a beruházást megkezdeni, amely időszak elegendő időt biztosít a közbeszerzési eljárás lefolytatására. Kedvezőnek tekinthető az a törvénymódosítási előírás is, amely összhangba hozza az egyes beszerzések műszaki tartalmát, illetve a lefolytatott közbeszerzési pályázatokról való tájékoztatás szükségességét és anyagi szankciókat - támogatás megvonását, illetve lemondási kötelezettséget - fűz a mulasztásokhoz. A közbeszerzési törvény által előírt határidőket többségében betartották. A gyakorlati alkalmazás ennek ellenére azt igazolja, hogy több törvényben előírt eljárási határidőre vonatkozó előírás felülvizsgálatra, illetve pontosításra szorul. Jelenleg a törvény az ajánlati dokumentációval kapcsolatban azt rögzíti, hogy annak az ajánlati felhívás közzétételének időpontjától kell rendelkezésre állnia. A dokumentációval kapcsolatos kiegészítő tájékoztatás az ajánlattételi határidő lejárta előtt legkésőbb 10 nappal kérhető, amelyre a választ a fenti határidő lejárta előtt legkésőbb 6 nappal meg kell adni. A szabályozás ebben a formában azonban nem rögzíti azt, hogy a dokumentáció meddig vásárolható meg, ezáltal veszélyezteti az ajánlattétel komolyságát, nem zárja ki összeférhetetlenség és a bennfentes információ esélyegyenlőséget sértő eseteit. Ezzel egyidőben a kevésbé időigényes árubeszerzési, szolgáltatási tárgyú eljárások esetében a jelenlegi minimális 40 napos ajánlattételi határidőt rövidíteni célszerű, éppen az eljárások rugalmassága érdekében. A közbeszerzési törvényben előírt ajánlati biztosíték megítélésének és alkalmazásának helyzete ellentmondásos. A jogi szabályozás ugyanis nem ismer általános biztosítékadási kötelezettséget, a kötelezett csak erre vonatkozó jogszabályi előírás vagy megállapodás alapján köteles biztosítékot adni. A közbeszerzési törvény az erre vonatkozó felhatalmazást az ajánlatkérőhöz telepíti. Vannak önkormányzatok, ahol egyáltalán nem éltek az ajánlati kötöttség ez irányú biztosításának igényével. Pest megyében a vizsgált 19 db intézmény közül csak 6 intézmény kért ajánlati biztosítékot, jellemzően építési beruházások esetében 100 ezer Ft és 1 millió Ft közötti összegben (Cegléd, Nagykáta, Ecser, Dunakeszi, Szent Rókus Kórház) míg Isaszeg - a törvényi előírástól eltérően - csak a nyertes pályázótól kérte ajánlati biztosíték letételét. Más esetekben (Szolnok város) még az önkormányzati rendeletben is rögzítették annak kötelező előírását, bár a lefolytatott eljárásaik során nem szereztek annak érvényt. A törvény nem ad kellő eligazítást az ajánlati biztosíték nagyságrendjének a meghatározására, mindössze annyit rögzít a 42. § (2) bekezdésében, hogy mértékét az ajánlatkérő nem állapíthatja meg oly módon, hogy ezáltal egyes ajánlattevőket
az ajánlattétel lehetőségéből kizárjon, vagy indokolatlan és hátrányos megkülönböztetésüket okozza. Ezért a konkrét nagyságrendek változóak, többségükben a szerződéses összeg bruttó vagy nettó összegéhez %-os mértékben viszonyulnak, melyek 1-2% között mozogtak. Mivel az ajánlati biztosíték előírása csak választható ajánlatkérői lehetőség, ezért nem vált egyértelművé, hogy a kért biztosíték egyben az ajánlat érvényességi - semmiképp nem bírálati - kelléke, alapesetben pedig a bírálatot (ajánlati felhívás visszavonása, kizárás, eljárás eredménytelenségének megállapítása) követően visszajár, kivéve ha az ajánlati felhívásban előre közölt módon szerződést biztosító mellékkötelezettséggé válik. A gyakorlat igényli, hogy az ajánlati biztosíték nagyságrendileg legyen körülhatároltabb, valamint kerüljön meghatározásra, hogy az eljárás bármilyen formában való lezárását követően meddig jár vissza. A pályázati folyamatban a beérkező ajánlatok bontási eljárása, annak jegyzőkönyvi dokumentálása többségében megfelelőnek tekinthető, bár előfordult szűkszavú, a törvény tételes előírásait nagyvonalú szabadsággal értelmező bontási dokumentum összeállítás is. E témakörben legjellemzőbb hiányosság az volt, hogy a bontásra nem hívták meg az ajánlattevőket, nem rögzítették a hiányzó dokumentumok tényét és azok pótlásának lehetőségét és határidejét, a késve érkező ajánlatok benyújtásának körülményét, a vállalkozók által kért ellenszolgáltatás összegét. Ilyen esetek fordultak elő többek között Veszprém megyében a megyei önkormányzat egészségügyi gép-műszer beszerzési eljárása, Zirc város szennyvízcsatorna-hálózat építési beruházása, Fejér megyében a Dunaújvárosi Szent Pantaleon Kórház gép-műszer beszerzése, Veszprém megyei jogú város közszolgálati hetilap megjelentetésére kiírt pályázata során. Az érvényességi feltételek, kizárási körülmények vizsgálata, illetve ezek dokumentálása az eljárások jelentős hányadában nem megfelelő. Sem az ajánlattevők sem az ajánlatkérők nem tájékozottak kellő mélységben a Kbt. 46. §-ában foglalt hatósági igazolások és nyilatkozatok tartalmi követelményeit illetően, nem érvényesítették következetesen a kizárási feltételeket, így több esetben az ajánlati felhívásban foglaltaktól eltérő, érvénytelennek minősülő ajánlatokat is befogadtak. Különösen sok bizonytalanság mutatkozott az egy évnél régebben lejárt adó-, illeték, vagy társadalombiztosítási járulék, valamint elkülönített állami pénzalapokkal szemben fennálló tartozás tényével összefüggő igazolások tartalma tekintetében. Nem tisztázott az igazolások érvényességének, illetve az eredeti okmány helyettesíthetőségének lehetősége.
A Veszprém megyei Zircen a szennyvízcsatorna és szennyvíztisztító beruházás ajánlati felhívásában nem szerepelt, hogy a közbeszerzési törvény által előírt nyilatkozatokat, hatósági igazolásokat csatolni kell a pályázathoz, így azokat az ajánlattevők nem is mellékelték, pótlásukat az önkormányzat sem kérte. Hasonló hiányosságok fordultak elő Tolna megyében a megyei és a Decsi önkormányzat, valamint Csongrád megyében Hódmezővásárhely város és a Veszprém megyei Csopak közbeszerzési eljárásai során is. Veszprém megyei jogú város a közszolgálati hetilap megjelentetésére kiírt közbeszerzési eljárásában a nyertesként kihirdetett pályázó ajánlatához pénzintézeti nyilatkozatként a bankszámla-szerződés másolatát, APEH igazolásként az ÁFA bejelentkezési lap másolatát is elfogadta. Az igazolások a Vas megyében vizsgált pályázatok jelentős részénél szintén nem voltak teljes körűek, azonban itt a bontást végző bizottságok lehetőséget adtak azok pótlására. A Közbeszerzések Tanácsának elnöke a hatósági igazolások tartalmáról, az igazolások kiadására jogosult szervezetek köréről a Közbeszerzési Értesítőben megjelent Tájékoztatóban informálta ugyan a közbeszerzésben eljáró szervezeteket, ez azonban nem bizonyult elegendőnek. Az ajánlatkérők és a pályázók tisztánlátását egyaránt zavarta, hogy a Közbeszerzések Tanácsának 4/1996. sz. ajánlása - amely az igazolások csatolása és pótlási lehetősége tekintetében tartalmazza a Tanács értelmezését - lényegében magával a törvényi előírással ellentétes. A hatósági igazolások és nyilatkozatok jelenlegi formában nem biztosítják az érvénytelen ajánlatok kiszűrését. A vizsgált körben jogosan fogalmazódott meg az az igény, hogy e nyilatkozatok és igazolások mind tartalmilag, mind pedig formailag kerüljenek egységesítésre, támogatva az ajánlatkérők által végzendő érvényességi vizsgálatokat, illetve fokozzák az ajánlattevők eljárási felelősségét. Az ellenőrzött önkormányzati körben a közbeszerzési eljárások 11,5 %-a - szám szerint 83 - eredménytelenül zárult. Az eredménytelenné nyilvánított eljárások megjelölt okai között valamennyi, a törvényben nevesített eset előfordult. Nem érkezett ajánlat 11 felhívásra (13,2%), 4 alkalommal (4,8%-ban) pedig kizárólag érvénytelen ajánlatok ékeztek, további 13 esetben az ajánlatkérők az ajánlattevői kör esélyegyenlőségére tekintettel döntöttek az eljárás érvénytelenítéséről. Az ajánlatkérő nem bírálta el
az előírt határidőn belül az ajánlatokat 1 esetben, illetve 1 alkalommal az összes ajánlattevőt ki kellett zárni az eljárás menetéből. Az eredménytelenség okai között igen magas arányban - 64%-ban - jelölték meg az ajánlatkérők a Kbt. 60. § (1) bekezdés d.) pontjában nevesített eredménytelenségi okot, mely szerint egyik ajánlattevő sem tett az ajánlati felhívásban az ajánlatkérő részére megfelelő ajánlatot. A helyszíni vizsgálatok azt igazolták, hogy ezekben az esetekben az eredménytelenség valójában az előkészítés hiányosságaira, a műszaki tartalom nem kellő megalapozottságára és a szükséges önkormányzati pénzügyi források elégtelenségére vezethető vissza. Győr-Moson-Sopron megyében vizsgált önkormányzatoknál 6 db eredménytelennek nyilvánított közbeszerzési eljárás volt. Az eredménytelenné nyilvánításokat 4 esetben a Kbt. 60. § (1) bekezdés d.) pontjával indokolták, amely szerint egyetlen ajánlattevő sem tett az ajánlati felhívásban foglaltaknak megfelelő ajánlatot. Bár az ajánlatok műszaki tartalom vonatkozásában a felhívásban foglaltaknak megfeleltek, az ellenszolgáltatás ajánlott összege a rendelkezésre álló forrásokhoz képest irreálisan magasnak bizonyult. Hasonló esetek Győr, Mosonmagyaróvár, Budaörs és Ráckeve városok önkormányzatánál, valamint Zalaegerszegen is előfordultak. BorsodAbaúj-Zemplém megyében a vizsgált 6 eredménytelen eljárás közül 5 alkalommal jelölték meg indoknak azt, hogy a vállalási árajánlat meghaladja a költségvetésben rendelkezésre álló összeget. Az ellenőrzött körben arra is volt példa, hogy az ajánlatkérő egyáltalán nem rendelkezett a meghirdetett közbeszerzés megvalósításához szükséges forrásokkal. A Fejér megyei Szent György Kórház úgy tette közzé az építési beruházásra vonatkozó ajánlati felhívását, hogy egyrészt a helyi rendelet értelmében erre nem volt jogosult, másrészt sem a pályázat kiírásakor és jelenleg sem rendelkeznek a kivitelezéshez szükséges pénzügyi fedezettel. A sebészeti épület felújításához 4 cég tett ajánlatot, a kivitelezés bruttó vállalási árát 306-328 millió Ft
közötti összegben jelölték meg. Az eljárást eredménytelennek minősítették (valamennyi pályázónál találtak valami kifogást, hiányt, amit röviden indokoltak), és azt az ajánlattevők elfogadták. Valójában a kiírás komolytalan és megalapozatlan volt, így jutottak információhoz, hogy a megvalósításhoz milyen vállalási árakra számíthatnak. Az önkormányzatnak ez ideig 100 millió Ft összegű Népjóléti Minisztériumtól elnyert pénzeszköz igénybevételére van lehetősége, az 1998. évi költségvetés terhére pedig minimális, 29 millió Ft összegű kötelezettséget tudott felvállalni a testület. Hasonló okok miatt hiúsult meg a Ráckevét az 51-es főközlekedési úttal összekötő belterületi útépítés is. Az árubeszerzésre és szolgáltatás igénybevételére irányuló eljárások több esetben azért bizonyultak eredménytelennek, mert a meglévő érvényes szerződések kedvezőbb feltételek melletti beszerzési kondíciókat tettek lehetővé az ajánlatkérő számára. E jellemző ok miatt tekintette eredménytelennek élelmiszer-beszerzésre irányuló beszerzéseit többek között a Bács-Kiskun és a Zala megyei kórház is. Egyedi kivételként, de az is előfordult Baja város kórházánál élelmezési anyag beszerzés körében, hogy a nyílt ajánlati felhívásra egyáltalán nem jelentkezett ajánlattevő. Az érvényesnek tekintett ajánlatokat az ajánlatkérők kivétel nélkül az összességében legkedvezőbb bírálati szempont érvényesítése mellett kívánták elbírálni, azonban a választott értékelési megoldás a kedvező elvi megközelítés ellenére több eljárásban sem volt biztosítva. A törvényi előírások szerint az összességében legkedvezőbb bírálati szempont érvényesítése esetén meg kell határozni a figyelembe veendő értékelési szempontok sorrendjét, de ezt nem tartották be. Tapasztalható volt, hogy az értékelés nem következetes, illetve az értékelési szempontok valójában nem értékelési sorrendet adó bírálati szempontok, hanem az ajánlatok érvényességi kellékei voltak, amelyek nem szolgálhattak az összehasonlító bírálat alapjául. A pályázatban kiírt szempontok sorrendjén változtattak. Fejér Megyei Szent György Kórház, Tiszaújváros, Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzatoknál. Mezőtúr város szennyvízcsatorna építési beruházásának bírálati szempontjaként az
összességében legkedvezőbb szempontrendszer első 3 helyén érvényességi feltételként értelmezhető szempontot (ajánlati biztosíték, Kbt. 46. § szerinti igazolások, műszaki, gazdasági alkalmasságot) jelölt meg. Nem voltak figyelemmel arra, hogy a beszerzés tárgya - a pályázók esélyegyenlőségét szem előtt tartva - részletesen, az ajánlatkérő kívánalmait legmesszebbmenőbben érvényesítő módon (teljesítés helye, gyakorisága stb.) is meghatározható, ezáltal a bírálat is átláthatóbbá tehető. Az ajánlatok bírálata során széles körben alkalmazzák az önkormányzatok az összességében legkedvezőbb szempontrendszer érvényesítésekor a pontozásos, vagy súlyarányos pontozási módszert. Ez a módszer a bírálatok átláthatóságát ugyan javítja, az ajánlattevők esélyegyenlőségét azonban csak akkor képes megfelelően szolgálni, ha a pontozás vagy súlyarány-képzés rendszere az ajánlati felhívásban előre rögzített és minden pályázó számára ismert. Ez azonban nem érvényesült maradéktalanul. Az ajánlatkérők csak egy-két esetben éltek azzal a lehetőséggel, hogy kirívóan alacsony ellenszolgáltatási ajánlatnál az ajánlattevőtől írásbeli magyarázatot kérjenek (pl. Dunaújváros). Önkormányzati körben lebonyolódó eljárásokban belföldi ajánlattevők védelmére törvénybe épített garanciák kevéssé voltak értékelhetők. Ugyanakkor több önkormányzat élt az egyenértékű ajánlatok esetén a helyi vállalkozások előnyben részesítésével, amely főként a helyi foglalkoztatáspolitikai gondok enyhítésére irányult. (Miskolc, Karcag város) A bírálati szempontok kiírás szerinti érvényesítése több eljárás esetében azért nem valósult meg, mert a közbeszerzés tárgyát nem kellő konkrétsággal határozták meg, illetve nem állt rendelkezésre a feladat műszaki tartalmához igazodó pénzügyi fedezet. A Tolna Megyei Önkormányzatnak a Bátaszéken megvalósuló 100 fh-es Idősek Ápoló Gondozó Otthonának beruházásához 400.000 ezer Ft (90% címzett támogatás, 10% saját forrás) állt rendelkezésre. A beérkezett pályázatok közül csupán egy ajánlat volt az említett értékhatáron belül. A bíráló bizottságnak a beruházási összköltség megemelése nélkül két választási lehetősége volt: vagy eredménytelennek minősíti az eljárást, ami az 1996. évi kivitelezés megkezdésének elmaradása miatt az állami támogatás elvesztését jelentette volna, vagy egyetlen költségelőirányzaton belüli vállalkozóval javasolja megkötni a kiviteli szerződést. A bíráló bizottság a pályázatok eredménytelenségétől tartva potenciálisan javasolt 3 ajánlattal foglalkozott. A műszaki tartalom és az
árajánlat összhangja szerinti szempontok alapján nyertes pályázat ajánlati ára az önkormányzati kötelezettségekkel nem terhelt - felhasználható szabad keretét lényegesen meghaladta. A beruházás összköltségének és az önkormányzati hozzájárulás összegének megemeléséhez a bíráló bizottság kezdeményezésére a megyei közgyűlés elnöke sürgősségi indítványt nyújtott be a megyei közgyűléshez, hogy a szociális otthon építéséhez, az intézmény készletbeszerzésének költségeit is tartalmazó - 99 millió Ft - többletforrás jóváhagyását kérje. A közgyűlés a beruházás összköltségére és a saját forrás megemelésére tett határozati javaslatot elutasította. Ezt követően a bíráló bizottság az egyetlen költségelőirányzaton belüli vállalkozó ajánlatát elfogadta. A következetességgel gyakorolt bírálat nem igazolható a Veszprém megyei Zirc és Mencshely szennyvízcsatorna beruházási pályázatának bírálata esetében sem. A bírálati szakaszban általában gondot okozott, hogy hogyan választható el az ajánlatok bírálata, a közbeszerzési eljárás lezárása és eredményhirdetése, illetve ezek során milyen formai szabályok betartásáról kell gondoskodni, milyen dokumentálási igények vannak. E kérdések megválaszolása és gyakorlatban való érvényesítése különösen a testületi jogosítványokkal való összhang követelménye tekintetében vezetett bizonytalanságokhoz. A Fejér Megyei Önkormányzat például egy eljárásnál elkövette azt a mulasztást, hogy az eljárás eredménytelenségét úgy hirdette, ki, hogy a bíráló bizottság döntést nem hozott, mindez az előkészítő munkacsoport előterjesztése alapján történt. A Veszprém Megyei Önkormányzatnál a könyvtár rekonstrukció előminősített pályázóinak ajánlati dokumentációját - a Kbt-ben előírt 3 tagú bizottsággal szemben - csak ketten értékelték. Zircen - a helyi szabályozás értelmében - a Településgazdasági és Ellátási Bizottságnak kellene szakvéleményt készíteni a közbeszerzési eljárások pályázatairól. A szennyvíztisztító telep bővítésére beérkezett pályázatok értékelésével külső vállalkozó céget bízott meg az önkormányzat, a szennyvízcsatorna építésére benyújtott pályázatok értékeléséből - dátum és
aláírás hiányában - nem állapítható meg, hogy ki készítette. Veszprém megyei jogú városban a közbeszerzési bíráló bizottság egyik tagja csak a pályázat bírálatánál jelentett összeférhetetlenséget, az eljárás többi szakaszában részt vett. Ezzel megsértette a közbeszerzési törvény 31. §-ában foglaltakat. A közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatos döntést az önkormányzatnál a gazdasági bizottság hozza, amely állandó tagjainak többsége - valamilyen szinten - a különböző gazdasági társaságokban érdekelt. Hasonló - bíráló bizottsági tagok összeférhetetlenségére utaló - körülmények Nyíregyháza megyei jogú város közbeszerzési eljárásaiban, ezen belül a Sóstófürdői épület felújításánál is előfordultak. Vas megyében a répcelaki bíráló bizottság a bonyolító írásos, az ajánlati felhívásban közzétett feltételek alapján kialakított sorrendiségre vonatkozó javaslatát nem fogadta el, és a képviselő-testületnek más sorrendet javasolt. A testület a bizottság véleményére alapozva, nem azt a pályázatot hirdette ki nyertesnek, amely - a felhívásnak megfelelően és a bonyolító véleménye szerint is - a legkedvezőbb ajánlatot adta. Általánosítható tapasztalat, hogy az önkormányzatok a befejezett eljárásokat nem a törvényi előírásoknak megfelelően zárták le, nem történt meg az előírt 15 napos határidőn belül az eljárás eredményéről szóló tájékoztató közzététele, illetve arra is több esetben volt példa - még nyílt eljárások esetében is - hogy a közzététel teljesen elmaradt. Nem vált gyakorlattá az eljárások eredményének egyedi és éves összegzése sem. A mulasztásokat a Közbeszerzések Tanácsa egyetlen szervezet esetében sem kifogástolta. Nem tette közzé a lefolytatott közbeszerzési eljárás eredményét a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzat a címzett támogatásból megvalósuló Jászapáti Iskola és kollégium építési pályázatánál, Szolnok város az útépítési pályázatánál, Fejér megyében Enying város autóbusz beszerzésénél és a dunaújvárosi GAMESZ az óvodai árubeszerzésénél. Elmaradt az eljárásokról a kívánt tartalmú éves összegzés Pest megyében, Cegléd, Nagykáta, Dunabogdány, Ecser, Dunakeszi, Göd,
Budaörs települések esetében, valamint HajdúBihar megye ellenőrzési körbe vont önkormányzatai esetében is. Vas megyében az ajánlatkérő önkormányzatok közül 4-nél (Celldömölk, Szentgotthárd, Bük, Répcelak) állapította meg az ellenőrzés, hogy a lefolytatott eljárásoknál a törvény által megkívánt összegzések hiányosan készültek el. Egyedi kivételként Rábakecöl község az eljárás eredményéről szóló tájékoztatóban nem a valós, tényleges szerződéses értékét szerepeltette. Az eljárások nyilvánossága különösen sérül azokban az esetekben, amikor a hirdetmény közzététele nélkül indult tárgyalásos eljárások eredményét mulasztják el közzétenni az ajánlatkérők, holott e tekintetben a törvényi kötelezés a 71. § (6) bekezdése szerint fennáll. A mulasztásokhoz a törvény nem rendel semmiféle szankciót, így azon túl, hogy a verseny tisztasága, átláthatósága és az ajánlattevői esélyegyenlőség sérül, a közbeszerzések országos összegzésének, értékelésének akadályozó tényezője. Az összegzések elmaradása körüli helyzet egyebekben arra is ráirányította a figyelmet, hogy az önkormányzatok megbízott lebonyolító kijelölésével mintegy mentesítve érezték magukat a törvényes lebonyolítás felelőssége alól, nem tudatosult számukra, hogy a lebonyolító csak az ajánlatkérő nevében és helyette jár el a közbeszerzési folyamatban, miközben a jogkövetkezmények az ajánlatkérő személyéhez kötődnek. Erre való tekintettel a lebonyolító tevékenységének figyelemmel kísérése nem kerülhető meg, miként nem lehet eltekintetni attól sem, hogy a lefolytatott eljárások teljes körű dokumentációja a lezárást követően az önkormányzatoknál rendelkezésre álljon. A közbeszerzési eljárások teljes körű, szabályos lebonyolítása, dokumentálása, lezárása és összegzése a vizsgált körben szinte egyedi kivételként - Karcag város esetében - fordult elő. A közbeszerzési eljárásokat követő szerződéskötések gyakorlata differenciált. Széles körben alkalmazott az a megoldás, mely szerint az ajánlatkérő feltételeit tartalmazó szerződést az előírt tartalommal az ajánlat érvényességi feltételeként kezelik, ez esetekben a szerződés a törvényi előírás (a Kbt. 62. § (1) bekezdés) szerint az eredményhirdetéssel egyidejűleg létrejön. E megoldás azonban magában hordozza azt a lehetőséget, hogy az egyébként gyakori dokumentálási hiányosságok mellett a pályázók esélyegyenlősége sérül, a szerződéskötés tényleges időpontja ugyanis nem, vagy csak közvetetten állapítható meg. (Szolnok és Dunakeszi város útépítési, Nagykáta felújítási pályázatainál). Azoknál az eseteknél, amelyeknél jogorvoslati eljárás is indul, a már megkötöttnek számító szerződés ténye a jogorvoslat mozgásterét alapvetően szűkíti, így a jelenlegi szabályozás e tekintetben módosításra szorul. A szerződések teljesítésére többségében a Ptk-ban foglalt általános szerződési
garanciákat érvényesítették, illetve a jó teljesítési bankgarancia elkülönítésére tartottak igényt. Pest megyében a megkötött vállalkozói szerződésekben valamennyi intézmény kötött ki teljesítési garanciákat, amelyek a beszerzés tárgyához igazodóan igen eltérőek. Az építés beruházásoknál a beruházás összes kiadásaihoz igazodóan teljesítési garanciát, meghiúsulási kötbért, elbontást és újraépítést, és ezen túlmenően felmerült károk megtérítését írták elő különböző mértékben. A Pest Megyei Önkormányzatánál az egészségügyi gép- műszer beszerzésre kötött szerződésekben garanciavállalás ideje, szervizbázis, sürgősségi javítások, alkatrészellátás, minőségi hibás teljesítés kötbérgaranciái vonatkozásában határoztak meg előírásokat. Hajdú-Bihar megyében teljesítési garanciákat elsősorban a beruházásokra kértek, s ezek döntően bankgaranciák voltak. A Nyíradonyi Pszichiátriai Otthon bővítését végző kivitelező a szerződött összeg 5 %-át helyezte el pénzintézetnél az egy éves szavatossági felülvizsgálat időtartamára azzal, hogy az csak a beruházónak a felülvizsgálatot követő nyilatkozata alapján szabadítható fel. Egyedi, ismét pozitív kivételek közé sorolható Karcag város, ahol a megkötött szerződések teljesítésének biztosítására ingatlan és ingó vagyontárgyak fedezete fejében az önkormányzat javára jelzálogjogot keletkeztettek. A közbeszerzés keretében vállalkozásba adott feladat megvalósítása érdekében gazdasági társaság létrehozására mindössze egy önkormányzat tartott igényt. Celldömölk Városi Önkormányzat ajánlati felhívásában előírta, hogy a települési szilárd hulladék gyűjtésére és elhelyezésére tőkeerős partnerrel, a feladat hosszú távú megoldása érdekében közös gazdasági társaság létrehozását kezdeményezi. A felhívásra két érvényes ajánlat érkezett, az ajánlattevők szándéknyilatkozata alapján a gazdasági társaság létre is jött. Az ellenőrzött önkormányzati körben 29 db, - az összes eljárás 4%-át kitevő jogorvoslati eljárás lefolytatására került sor, amelyet döntő részben a pályáztatás
köréből kizárt vagy vesztes ajánlattevők kezdeményeztek. Az országos összegzések arra utalnak, hogy egyre több a megalapozatlanul indított jogorvoslati ügyek száma. A közbeszerzési döntőbizottsági eljárások összegzése szerint 1996. évben országos szinten összesen 165 eljárást kezdeményeztek, amelyből önkormányzatokat 62 db eljárás érintett. A lezárt 144, illetve 51 döntőbizottsági eljárásból 73, illetve 25 - azaz 50% körüli - elmarasztaló döntés született. Ezzel szemben az 1997. évi 243 eljárásból - amelyből önkormányzatokat érintő 109 db volt - a lezárt döntőbizottsági határozatok csak 35, illetve 23%-ban voltak elmarasztalóak. Az elmarasztalt önkormányzatok által elkövetett törvénysértések széles skálán mozogtak, egyaránt előfordult részekre bontás tilalmának, az esélyegyenlőség követelményének, az összeférhetetlenségi kritériumok, az ajánlati dokumentációra vonatkozó tartalmi követelmények, a bontási-, eredményhirdetési szabályok, érvényességi-, kizárási feltételek, értékelési szempontok, közzétételre és összegzésre vonatkozó előírások, illetve az eljárások formáinak megválasztását érintő előírások megsértése is. A Döntőbizottság leggyakrabban az érvénytelennek minősülő ajánlatok befogadása, elbírálása, illetve győztesként való kihirdetése miatt marasztalta el az önkormányzatokat. A kiszabott büntetés szinte kivétel nélkül pénzbírság volt, (500-1.500 ezer Ft közötti összegben), mindössze 2 esetben került sor szerződéskötés ideiglenes jelleggel való felfüggesztésére. Teljes önkormányzati körben kiszabott bírság összegéről 1996. évi adat nem áll rendelkezésre, 1997-ben a kiszabott bírság teljes összege alig több mint 50 millió Ft, amelyből az önkormányzati szférát mindössze 8,5 millió Ft érintette. Tolna megyében a bátaszéki szociális otthon generál-kivitelezésére a jogorvoslatot kezdeményező pályázó szerint a verseny tisztaságát sértette, hogy az ajánlatkérő nevében eljáró kft tulajdonosai között szerepelt a pályázatot elnyert Rt igazgatóságának elnöke és egyik igazgatósági tagja, amit cégkivonattal is igazolt. Állítása szerint a győztes cég ellen felszámolási eljárás van folyamatban, a 30%-kal alacsonyabb árajánlat "kirívóan alacsony", amire a kiírónak írásbeli magyarázatot kellett volna kérnie. A Döntőbizottság ideiglenes intézkedésként az ajánlatkérő által indokolt közbeszerzési eljárást lezáró szerződés megkötését megtiltotta. Az önkormányzat és a nyertes Rt között azonban a
szerződéskötés még az eredményhirdetéskor azaz a jogorvoslat kezdeményezését megelőzően létrejött. A Döntőbizottság határozatában megállapította, hogy ˇ az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárás lefolytatása során nem biztosította a verseny tisztaságát, ezáltal megsértette a Kbt. 31. § (2) bekezdésének rendelkezését, az ajánlatkérő nevében eljáró kft ugyanis valóban a beszerzés tárgyával (építőipari generál-kivitelezés) kapcsolatban álló szervezet; ˇ ajánlattételre fel sem szólíthatta volna azt a részvételre jelentkezőt, aki az előminősítés során nem felelt meg; ˇ és jogsértő módon végeztette az ajánlatok elbírálását - mivel a nyertes Rt ajánlatát a hiányzó igazolások ellenére (Környezetvédelmi, Nemzeti Kulturális, Vízügyi és Útalap) is elbírálta, ahelyett, hogy a Kbt. 52. § (2) bekezdés d.) pontja alapján érvénytelennek nyilvánította volna. Hajdú-Bihar megyében közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslati eljárásra egy esetben került sor, melynek eredményeként a megyei önkormányzat Kenézy Gyula Kórházrendelőintézetre elmarasztaló döntés született. A kórház nevében a Kórház Tender Kft. 1996. évben pályázatot írt ki irodaszer, nyomtatvány beszerzésére. Az eredményhirdetést követően az egyik vesztes pályázó jogorvoslati eljárást kezdeményezett amiatt, hogy szerinte a nyertes jogosulatlanul pályázott, mivel a tenderfüzetet nem vásárolta meg. A Döntőbizottság emiatt az egész eljárás törvényességét felülvizsgálta, s megállapította, hogy a panasz ugyan alaptalan, de az ajánlatot kérő az eljárás során nem vizsgálta a Kbt. 46. § (2) bekezdésben előírt igazolások meglétét, nem állapította meg azok hiányát és az ajánlat emiatti érvénytelenségét. Időközben a kórház a szerződést a kifogásolt, de általa nyertesnek minősített pályázóval megkötötte, a szállítás megtörtént. A szerződésen dátum nem szerepel, így nem volt megállapítható, hogy az a döntőbizottsági eljárást megelőzően, vagy az követően jött létre.
Egyedi esetként, de előfordult, hogy az elmarasztalt ajánlatkérőt maga a törvénysértő módon kiválasztott ajánlattevő igyekezett kárpótolni. A Dunaújvárosi Szent Pantaleon Kórháznál a vizsgált időszakban lefolytatott közbeszerzési eljárás ellen az egyik vesztes ajánlattevő kezdeményezett eljárást. Ennek következményeként a Döntőbizottság a kórházzal szemben 500.000 Ft bírságot szabott ki, egyidejűleg kötelezte az ügyvédi költség és az igazgatási szolgáltatási díj megtérítésére. A Közbeszerzési Döntőbizottság határozatában amiatt marasztalta el az ajánlattevő kórházat, hogy nyílt eljárással hirdetett - orvosi műszerek beszerzésére irányuló - pályázati anyagok bontásakor megsértette a törvény előírását azzal, hogy az ajánlatok felbontásakor nem ismertette az ajánlatokban meghatározott ellenértéket, azzal az indokkal (ami a bontási jegyzőkönyvben is rögzítésre került), hogy szavazás alapján a jelenlévők többsége nem kérte az ár ismertetését. Az intézményt ért kárt a nyertes kft utólag részben ellentételezte, 1 db hordozható oxigén monitort ajándékozott a kórháznak 260 ezer Ft értékben. A jogorvoslati eljárásokról összegzett véleményként megállapítható, hogy a törvény szándékos megsértése, megkerülése esetében a kiszabott pénzbírságoknak esetenként nagyságrendjénél fogva - visszatartó ereje nincs, az eljárás eleve számbavett kockázata, többletköltsége. A személyes felesősségrevonás pedig elmaradt. A Közbeszerzések Tanácsának Döntőbizottsága igen szűk körű - mint a konkrét esetek igazolják - többségében pénzbírság kiszabására irányuló intézkedéseket tehet. Emellett szankció nélkül maradhatnak mindazok az eljárások, ahol a kizárási feltételek érvényesítése kevésbé következetes és az ajánlattevői kör vélt vagy valós méltánytalanságokat ezért jobban tolerálja. Mindazon eljárások esetében pedig, amelyekkel kapcsolatban a közbeszerzést le sem folytatják, a törvény sérelme eleve rejtve marad a jogorvoslat jelenlegi rendszerében. A meg sem hirdetett vagy hirdetmény közzététele nélkül indult, de eredményét illetően közzé nem tett tárgyalásos eljárások nyilvánosságra kerülése pedig a törvényben előírt túlzottan rövid 60 napos jogvesztő határidőn belül gyakran eleve lehetetlenné teszi a jogorvoslati eljárások felvételét. A Döntőbizottság számára meghatározott határidő az eljárások indítása esetében is irreálisan rövid. A közbeszerzések ellenőrzési rendszere sem a jogalanyok, sem pedig a törvényalkotás szintjén nem megoldott. Az önkormányzatok a saját közbeszerzési folyamataikat nem ellenőrzik megfelelően, és az intézmények ez
irányú tevékenységének felügyeleti ellenőrzés keretében való áttekintését sem gyakorolják. A vizsgálat megállapította, hogy a Kbt-vel kapcsolatos belső ellenőrzés a reprezentációban szereplő 81 önkormányzat 91%-ánál egyáltalán nem funkcionált. Az ellenőrzött 165 intézmény közül csak 27%-nál érintette a közbeszerzési eljárás lefolytatását a belső ellenőrzés vezetői és munkafolyamatba épített formája, míg a függetlenített belső ellenőrzés e szakterületen szinte egyáltalán nem működött. A Kbt. előírásait nyomon követő felügyeleti ellenőrzés 13 intézményt (17 esetben) érintett, amely a vizsgált intézményi kört tekintve nem éri el az 1%-ot. A közbeszerzési tevékenység ellenőrzése mellett igen elhanyagolt terület a közbeszerzési folyamatok gazdaságosságának, hatékonyságának elemzése is. A folyamatok valós hasznosságának testületi áttekintése szinte egyedi kivételként fordult elő. A közbeszerzési eljárások önkormányzati szintű összegzésére 1996. év vonatkozásában egyedül Zalaegerszeg és Karcag városnál került sor. Zalaegerszegen közgyűlés zárt ülés keretében vitatta meg az erről készült előterjesztést, Karcagon pedig összevont bizottsági ülésen értékelték az önkormányzat közbeszerzési tevékenységét, kiemelt hangsúlyt adva a jogorvoslati eljárással érintett közbeszerzési ügy tanulságainak. A közbeszerzések lebonyolításának eredményességét, a tapasztalok összegzését jellemzően a kórházak végezték el, pl. Jósa András Kórház Nyíregyháza, Szent Rókus Kórház Budapest, Kátai Gábor Kórház, Karcag, Szentesi Területi Kórház. A közbeszerzések gazdaságosságának, hatékonyságának mérése megoldatlan. Hiányoznak az összehasonlítás, a viszonyítás alapjai, az elemzés módszerei. A beszerzések megvalósulásának tényleges értéke(elsősorban az építési beruházások esetében) a gyakori szerződésmódosítások miatt sok esetben eltért a pályázatok nyertesénél kihirdetett összegtől, amely a gazdaságosság és a hatékonyság megítélésének lehetőségét tovább rontotta. A közbeszerzésekben potenciálisan jelentős anyagi megtakarítást biztosító értékelemzési módszer az önkormányzati szférában szinte ismeretlen fogalom, így az ajánlattevőktől annak alkalmazását nem igényelték.
Mellékletek
