8oo^

8oo^
\

Probleem/oplossingen analyse Crisismanagement Rijkswaterstaat Noord-Brabant

Probleem/oplossingen analyse Crisismanagement Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant

Projectgroep crisismanagement 's-Hertogenbosch, januari 1999

Inhoudsopgave Voorwoord

5

1

Taken en bevoegdheden

7

1.1

Inleiding

7

1.2

Het probleem

7

1.3

Gevolgen van onduidelijkheid ten aanzien van taken

1.4

en bevoegdheden

8

Conclusie en aanbevelingen

8

2

Communicatie

9

2.1

Inleiding

9

2.2

Crisiscommunicatielijnen bij Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant

9

2.3

Bereikbaarheid

9

2.4


io

3

Het netwerk van Rijkswaterstaat

3.1

Inleiding

3.2

Het netwerk van Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant

n

3.2.1

De Voordeur' van Rijkswaterstaat

u

n 1 1

3.2.2 De bottom up benadering

u

3.3

Conclusies en aanbevelingen

12

4

De calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant

13

4.1

Inleiding

*3

4.2

De plaats die aan crisismanagement wordt toegekend

13

4.3


13

5

De cultuur van Rijkswaterstaat

15

5.1

Inleiding

*5

5.2

De mate van aandacht die wordt besteed aan crisismanagement

5.3

5

x

Het beeld dat medewerkers van Rijkswaterstaat van zichzelf hebben

*5

5.4

Cultuuromslag bij Rijkswaterstaat

15

5.5


^

Samenvatting

U


V

Communicatie

x

7

Netwerk

J

7

De calamiteiten organisatie

V

Cultuur

V

Probleem/oplossingen analyse crisismanagement

3

Voorwoord In november 1997 is bij Rijkswaterstaat directie NoordBrabant, in opdracht van het Directie Team, een projectgroep crisismanagement ingesteld. Opdracht aan deze groep was om een interactief plan crisismanagement Noord-Brabant op te stellen. De werkwijze zou bij moeten dragen aan de bewustwording intern en extern van de rol van Rijkswaterstaat bij crises. Naast het interactief opstellen van een plan crisismanagement moeten er ook kaders worden geschapen voor het houden van oefeningen en voor het actueel houden van het plan crisismanagement

Op 9 juli 1997 heeft het Directie Team het projectplan crisismanagement directie Noord-Brabant goedgekeurd. Het projectplan beschrijft verschillende fases om te komen tot het plan crisismanagement. Na in de initiatief fase het projectplan te hebben geschreven is de projectgroep in de ontwerp fase aangekomen. In deze fase zijn interviews gehouden met personen binnen en buiten Rijkswaterstaat die betrokken zijn bij crises binnen het beheersgebied van Rijkswaterstaat directe Noord-Brabant. De resultaten hiervan zijn gebundeld in de 'Bloemlezing Crisismanagement Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant'. Een tweede document dat tijdens de ontwerp fase is gemaakt is de probleem/ oplossingen analyse. Een derde document dat wordt gemaakt is het ontwerp plan crisismanagement.

Voor u ligt de probleem/oplossingen analyse crisismanagement Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant De analyse is gemaakt op basis van gesprekken en op basis van interview resultaten . Doel van deze analyse is het sig1

naleren van problemen op het gebied van crisismanagement en het doen van aanbevelingen om de gesignaleerde problemen op te lossen. Naar aanleiding van deze analyse worden een aantal voorstellen gedaan om het crisismanagement bij de directie Noord-Brabant te verbeteren. Het uiteindelijke doel van het project is het interactief opstellen van een plan crisismanagement Noord-Brabant.

Mariek Oosthoek 's-Hertogenbosch, januari 1999

1


Zie Bloemlezing Crisismanagement Rijkswaterstaat directe Noord-Brabant, januari 1999.

5

i


MM

Inleiding

Regionale directies hebben inmiddels een aantal afspraken gemaakt met het Bureau Crisismanagement met betrekking

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de onduidelijkheid

tot de taken en bevoegdheden van de hoofdingenieur-

die bestaan ten aanzien van de taken en bevoegdheden

directeur en de directiesecretaris van de regionale directie

van medewerkers van Rijkswaterstaat bij crises.

bij crises. In de 'concept tussenrapportage crisismanagement Verkeer en Waterstaat' wordt de rol van de hoofdingenieurdirecteur als volgt geformuleerd:

1.2

Het probleem 'Voor het ministerie wordt de hoofdingenieur-directeur de

Het probleem van de taken en bevoegdheden van de hoofd-

centrale figuur voor crisismanagement 'in het veld'.

ingenieur-directeur is in het verleden meer dan eens aan de

Volgens het algemene uitgangspunt uiteraard niet dat hij

orde geweest. Ook de Commissaris van de Koningin in

bestaande taken van anderen overneemt, maar hij kan de-

Noord-Brabant heeft vragen gesteld met betrekking tot de

centraal als aanspreekpunt dienen, zowel voor het ministerie

rol van de hoofdingenieur-directeur als rijksheer .

als voor andere partijen.

2

Regionale directies lieten juristen zich verdiepen in de vele

Overigens kan het zijn dat de lijn van hoofdingenieur-

wetten op het beleidsterrein van Verkeer en Waterstaat

directeur als de enige rijksheer van Verkeer en Waterstaat

Vragen met betrekking tot de drie petten van de hoofd-

niet op alle terreinen werkt (denk aan telecom en lucht-

ingenieur-directeur (als hoofd van de regionale directie, als

vaart).'

5

vertegenwoordiger van de minister in de regio, als rijksheer in de provinciale rampenstaf) rezen. Wanneer zet hij welke

In het 'Periodiek Overleg Directie Secretarissen' (PODS) van

pet op, mag hij vervangen worden en door wie?

26 juni 1998 is met de directie secretarissen van de regionale

Een bevredigend antwoord kon niet worden gegeven.

directies afgesproken dat zij een spilfunctie krijgen bij de crisis:

De taken en bevoegdheden van bij crisismanagement betrokken medewerkers van Rijkswaterstaat zijn niet duide-

'De communicatie van beleidsafdelingen over operationele

lijk in de wet terug te vinden. De wetgeving is vaak nog

uitvoering moet gescheiden blijven van de lijn tussen voor-

gebaseerd op civiele verdediging, terwijl thans duidelijk

lichters over persinformatie. De directiesecretaris krijgt in dit

behoefte bestaat aan wetgeving die ingaat op de rol van

alles een spilfunctie. Hij wordt aanspreekpunt en van hem

Rijkswaterstaat in de moderne samenleving. De organisatie

wordt een 'helicopterview', kennis van bevoegdheden en

Bescherming Bevolking (ook wel B.B genoemd) is inmiddels

integriteit verwacht.'

6

overgenomen door de brandweer, waarbij de burgemeester Hoe de taken van andere bij crises betrokken functio-

de primaire verantwoordelijkheid heeft

narissen er uitzien wordt in de concept tussenrapportage De vraag met betrekking tot de taken en bevoegdheden

niet beschreven.

van de hoofdingenieur-directeur is door meerdere regionale directies aan het Bureau Crisismanagement gesteld. 3

Ook het Bureau worstelt met de versnipperde wetgeving. In 1994-1995 is in de Staten Generaal besloten dat de noodwetgeving aangepast moest worden^. De herziening van de noodwetgeving is neergelegd bij het Bureau Crisismanagement. Omdat de noodwetgeving nog niet is aangepast aan de hedendaagse taken en bevoegdheden

2 3 4

van Rijkswaterstaat, kan op dit gebied nog geen duidelijk beeld worden geschapen.


5 6

Brief van 23 September 1998, kenmerk 092398Y1 Sinds 1 januari 1999 Departementaal Coordinatie Centrum (DCC) Zie Concept tussenrapportage crisismanagement V&W, p. 14; zie ook Kamerstukken II, 1994-1995, 23 790, nr. 4, p. 1-2 en nr. 5 p. 2-3; Hand. II, 1994-1995, p. 5837, 5842; Kamerstukken II, 1995-1996, 24 400 VII, nr. 30 Concept tussenrapportage crisismanagement V&W, augustus 1998, p. 44 Zie notulen Periodiek Overleg Directie Secretarissen, 26 juni 1998, p. 3 paragraaf 4 crisismanagement

7

1.3

Gevolgen van onduidelijkheid ten aanzien van taken en bevoegdheden

Er zijn al een aantal afspraken gemaakt met betrekking tot de taken en bevoegdheden van bij crisis betrokken functionarissen van Rijkswaterstaat.

De in paragraaf 1.2 geschetste onduidelijkheid met

De rol van de hoofdingenieur-directeur bij crises is in

betrekking tot taken en bevoegdheden heeft een aantal

paragraaf 1.2 beschreven. Ook de rol van de directie secre-

praktische gevolgen voor het crisismanagement van

taris kwam hier aan bod. De taken van andere bij crises

Rijkswaterstaat. Ten eerste weten medewerkers van

betrokken functionarissen is noch in de wet noch intern

Rijkswaterstaat niet precies wat zijn/haar taken en bevoegd-

helder beschreven. Feit is echter dat crisismanagement heel

heden zijn bij crises. Zij weten daardoor vaak niet wat er

dicht tegen het normale werk aan ligt. Het is niet verstandig

van hen wordt verwacht op het moment van een crisis,

om bij crisis een andere organisatie op te bouwen. Dit geldt

waardoor misverstanden ontstaan of werk blijft liggen.

ook voor taken en bevoegdheden van de bij crisis betrokken

Er zijn verschillende niveaus in de Rijkswaterstaats-

functionarissen. Als er onduidelijkheid ontstaat over wie

organisatie. Wie wat moet doen bij dienstkring, centraal

wat moet doen of wie waarvoor verantwoordelijk is en de

apparaat en hoofdkantoor is niet helder.

wet geeft geen uitsluitsel, dan zullen betrokken actoren met elkaar overleggen. Het is van belang dat zij elkaar op zo'n

Ten tweede weten andere bij crisismanagement betrokken

moment weten te vinden.

organisaties niet wat de taken en bevoegdheden van Rijkswaterstaat zijn. Door het niet kennen van elkaars

Om goed voorbereid te zijn op een crisis is het hebben van

alsmede eigen taken en bevoegdheden gaan de verschillende

een netwerk belangrijker dan het hebben van een gedetail-

diensten niet eenduidig te werk. Dit geldt voor de directie

leerd overzicht van taken en bevoegdheden op basis van

Noord-Brabant intern, maar ook voor de andere regionale

wetgeving. De tijd ontbreekt meestal om wetten te raad-

directies, het hoofdkantoor en de externe hulporganisaties

plegen om tot besluiten te komen. Uit de praktijk blijkt ook

waar we bij crisis mee te maken hebben.

dat medewerkers van Rijkswaterstaat meer 'doeners' zijn en ad-hoc, vanuit hun eigen ervaring op crisissituaties reageren Om een versnipperde aanpak te voorkomen is overleg van

1.4


Conclusie

groot belang.

Door onder normale omstandigheden een netwerk op te

Bij crisis betrokken medewerkers van Rijkswaterstaat kennen bouwen van personen die bij crisis van belang zijn, kan hun taken en bevoegdheden bij crises niet door verouderde

Rijkswaterstaat zich voorbereiden op een effectieve samen-

en versnipperde wetgeving. Gevolg is dat zij niet weten wat

werking. Op het moment van een crisis wordt met het

er van hen wordt verwacht. Ook medewerkers van andere

netwerk afgesproken wie wat doet. Dit dient wel goed vast te

diensten/ hulporganisaties weten niet wat ze van Rijks-

worden gelegd. Bij onenigheid kunnen de beslissingen op

waterstaat kunnen verwachten. De verschillende organisaties

een hoger niveau worden genomen (in jargon: opschaling).

gaan niet eenduidig te werk waardoor misverstanden kunnen Het is van belang regelmatig met het netwerk te oefenen, ontstaan.

zodat mensen elkaar leren kennen. Daardoor kunnen ze elkaar tijdens de crisis gemakkelijker vinden. Ook kunnen

Aanbeveling

afspraken tijdens crisis gemakkelijker worden gemaakt, wat

Het is niet raadzaam af te wachten tot er nieuwe wetgeving

leidt tot tijdwinst. Het netwerk van Rijkswaterstaat wordt in

op het gebied van crisismanagement bij Verkeer en Water-

hoofdstuk 3 behandeld.

staat is. Ondanks onduidelijkheid met betrekking tot taken en bevoegdheden moet toch met crises kunnen worden omgegaan, immers een crisis kan op elk moment plaats vinden. Ook zonder wetgeving is dit mogelijk, er hoeven alleen maar afspraken op dit gebied te worden gemaakt.

8

Rijkswaterstaat Noord-Brabant

2

Communicatie

2.1

Inleiding

2.3

Bereikbaarheid

Er kunnen vanuit de theorie een tweetal empirische pro-

De bereikbaarheid van de directie Noord-Brabant is op alle

posities van crisisbesluitvorming worden gehaald die het

niveaus, behalve op het niveau van het centraal apparaat,

belang van communicatie helpen inzien.

goed geregeld.

'In crisissituaties nemen het volume en de snelheid van

De Verkeersmanagement centrale

opwaartse en neerwaartse communicatie toe.'

Met de komst van de verkeersmanagement centrale te

7

'In crisissituaties neemt communicatie met andere betrok-

Eindhoven is het bereikbaarheidsprobleem bij de directie

kenen over de hele linie toe.'

Noord-Brabant wat kleiner geworden.

8

Het is echter nog niet duidelijk wat de verkeerscentrale nu In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 2.2 ingegaan op de

precies voor de crisisorganisatie kan betekenen.

crisis communicatie bij de directie Noord-Brabant.

Het is een meldpost, maar niet voor alle onderdelen van

In paragraaf 2.3 wordt ingegaan op bereikbaarheid.

Rijkswaterstaat De natte meldingen lopen niet via de ver-

Beide onderwerpen blijken met name bij het centrale

keerscentrale. Operators willen bovendien voorkomen dat

apparaat problemen op te leveren.

de centrale een boodschappendienst wordt. De verkeerscentrale is te kort operationeel om aan te kunnen geven hoe en op welke gebieden hij zich zal ontwikkelen.

2.2

Crisisconiniunicatielijnen bij Rijkswaterstaat directie Noord- Brabant

De dienstkringen Bij de dienstkringen zijn medewerkers belast met bereikbaarheidsdienst buiten normale kantooruren. De verkeerscentrale

Er is geen reguliere preventieve communicatie tussen

is op de hoogte van de dienstdoende medewerker van de

dienstkringen, het centraal apparaat en andere diensten op

droge dienstkringen. Door de operationele taken van de

het gebied van crisismanagement, Er is nog niet in kaart

dienstkringen (bijvoorbeeld wateroverlast en gladheids-

gebracht hoe de crisiscommunicatie lijnen van dienstkring

bestrijding) zijn de dienstkringen (nat en droog) organi-

naar centraal apparaat en hoofdkantoor lopen. Evenmin is

satorisch voorbereid op onverwachte meldingen.

dit met hulpdiensten, gemeenten, provincie, waterschappen

Helaas komt het nog wel eens voor dat de dienstdoende

en andere diensten afgestemd. Over verticale (van dienst-

medewerker zijn mobiele telefoon uit heeft staan, wat tot

kring naar centraal apparaat en hoofdkantoor) en horizon-

vertraging kan leiden. In het algemeen werkt de bereikbaar-

tale (naar andere diensten) opschaling, zowel operationeel

heid van de dienstkringen goed.

als informatief zijn geen afspraken gemaakt Wanneer en naar wie er moet worden opgeschaald is hierdoor niet helder. Centraal apparaat Gevolgen van het ontbreken van crisiscommunicatielijnen

Communicatie naar het centraal apparaat geeft problemen.

zijn tijdsverlies en misverstanden. Op het moment van een

Ten eerste omdat het centraal apparaat niet goed bereikbaar

crisis moeten communicatielijnen worden opgebouwd,

is buiten kantooruren. In de avonduren staat het antwoord-

waardoor tijd verloren gaat Het ad-hoc opbouwen van

apparaat aan. Er wordt bericht welk nummer in nood-

communicatielijnen kan leiden tot teveel onnodige lijnen.

gevallen kan worden gedraaid. Dit nummer is echter meer bedoeld voor als het gebouw in brand staat dan voor melding van ongelukken, vervuiling, wateroverlast en dergelijke. Ten tweede wordt binnen de organisatie weinig bekendheid gegeven aan het feit dat sommige medewerkers bereikbaarheidsdienst hebben. De telefoonnummers van

7 8

Kritieke momenten: studies over beslissen in moeilijke omstandigheden, P. 't Hart, U Rosenthal, Crisis Onderzoek Team, 1990, p. 53 ibid


deze medewerkers zijn niet altijd voor iedereen bekend.

9

Te denken valt aan de piketdienst van de afdeling communi-

werkt. Er is een telefoonnummer waar meldingen binnen

catie en de piketdienst van de medewerkers Verontreiniging

komen. Die meldingen worden gefilterd en doorgegeven

Oppervlaktewater (WVO). Ten derde is het management

aan de juiste persoon of instantie. Samenwerking tussen Limburg en Noord-Brabant op dit gebied is gewenst.

van het centraal apparaat geen binding opgelegd. De verschillende managers gaan verschillend om met hun

-

Er moet worden gezocht naar bestaande overleg fora als:

verantwoordelijkheid op het gebied van bereikbaarheid.

Waterakkoord (WATAK), Werkgroep Olie en Chemi-

De een vindt dat het bij zijn taak hoort om bereikbaar te

calien Bestrijding (WOCB), College Regionale Verkeers-

zijn, de ander niet. Ten vierde zijn bij het centraal apparaat

managers (CRV), Periodiek Overleg Directie Secretarissen

geen heldere afspraken gemaakt over het bijhouden van

(PODS), voor preventieve crisiscommunicatie. Deze com-

adressenlijsten, met als gevolg dat er geen actuele adressen-

municatiefora moeten worden beschreven in het plan

lijst te vinden is.

crisismanagement. -

baarheid van de organisatie.

Het hoofdkantoor Het hoofdkantoor is goed bereikbaar. Het Bureau Crisis-

Er moeten afspraken worden gemaakt over de bereik-

-

Rijkswaterstaat moet de crisisorganisatie in- en extern

management heeft een 24 uur bereikbaarheidsregeling.

goed presenteren en zorgen dat hij bekendheid houdt.

Later zal het Bureau worden omgevormd tot het

Dit moet in een communicatieplan worden vastgelegd.

Departementaal CoOrdinatie Centrum wat ook 24 uur per dag bereikbaar zal zijn. Externe hulporganisaties en andere diensten Via de meldkamers van politie en brandweer zijn de voor Rijkswaterstaat relevante externe hulporganisaties goed bereikbaar. Het is voor externe hulporganisaties vaak niet duidelijk wie ze bij Rijkswaterstaat moeten bellen in welke gevallen.

2.4


Conclusie Het centrale apparaat van de directie Noord-Brabant is qua communicatie en bereikbaarheid niet voldoende voorbereid op crisis. Crisiscommunicatielijnen zijn niet helder, de taak van de verkeerscentrale is nog niet voldoende uitgekristalliseerd. Buiten kantooruren zijn relevante medewerkers van het centraal apparaat moeilijk te bereiken door verouderde telefoonlijsten, onbekende pilcetdiensten en managers zonder binding.

Aanbevelingen -

De crisiscommunicatielijnen moeten onder normale omstandigheden al duidelijk zijn vastgelegd.

-

Er moet helderheid komen over de positie van de Verkeersmanagementcentrale bij crisis. De praktijk wijst uit dat het hebben van een meldkamer verhelderend

10


3

Het netwerk van Rijkswaterstaat

3.1

Inleiding

3.2

Het netwerk van Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant

Bij crisismanagement werd tot voor kort gedacht aan het schrijven van dikke calamiteitenplannen met daarin uitge-

3.2.1

De 'voordeur' van Rijkswaterstaat

breide beschrijving van taken en bevoegdheden, communicatielijnen, beleid, voorlichting, thema's etc. Uit de praktijk

De 'voordeur' van de Rijkswaterstaat voor andere

is gebleken dat dit niet werkt. De plannen zijn te dik waar-

organisaties en diensten, zijn de dienstkringen. Dit heeft

door mensen ze bij gebrek aan tijd niet lezen. Bovendien

verschillende redenen. Ten eerste ontmoeten medewerkers

zijn de plannen vaak zo uitgebreid dat medewerkers die wel

van dienstkringen bij de dagelijkse werkzaamheden op

de tijd nemen om ze te lezen zich verliezen in details.

de weg of op het water regelmatig medewerkers van andere

De theorie beschrijft hierover het volgende:

organisaties of hulpdiensten. Onder normale omstandigheden ontstaat op deze wijze een netwerk. Ten tweede is

'Pleidooien voor perfecte scenario's en allesomvattende

gebleken dat de locatie van de dienstkringen van belang is

plannen waarin geen flexibiliteit aanwezig is, zijn per defi-

voor het contact dat ze hebben met hulporganisaties. Ten

nitie niet bruikbaar in crisissituaties. Crises laten zich niet

derde heeft het project Incident Management bijgedragen

regelen in standaardprocedures. Crisissituaties vormen ook

aan het tot stand komen van een netwerk bij de droge

geen geschikte momenten om principe discussies over de

dienstkringen. Door de vele bijeenkomsten, afspraken,

wijze van besluitvorming te voeren; er moet snel gehandeld

ontmoetingen op de weg en het gezamenlijk houden van

worden.'?

oefeningen en evaluaties, kennen medewerkers van droge dienstkringen en hulporganisaties elkaar.

'Er zal in dergelijke situaties meer gebruik gemaakt worden van buitenrationele elementen zoals intui'tie en ervaring.'

10

3.2.2

De bottom up benadering

Er is een nieuwe benadering van crisismanagement die deze problemen moet voorkomen. Deze benadering wordt

Bij het crisismanagement van de Rijkswaterstaat is sprake

weergegeven met de slogan : 'crisismanagement is netwerk-

van een bottom up benadering. Op de 'werkvloer' van de

management'. Communicatie blijkt vaak het grootste pro-

Rijkswaterstaat (dienstkringen) is het netwerk over het

bleem te zijn bij calamiteitenbestrijding. O m de communi-

algemeen wel in orde. Ook in de 'top' van de Rijkswater-

catie te verbeteren bouwen de bij crisismanagement

staatsorganisatie (Bureau Crisismanagement) wordt gewerkt

betrokken personen een netwerk op. In geval van een

aan een actief netwerk.

calamiteit is de drempel om bekenden uit het netwerk te bellen laag. Omdat men elkaar al kent verloopt de com-

Het centraal apparaat van de directie Noord-Brabant doet te

municatie soepeler. O m te zien in hoeverre onze dienst de

weinig aan crisisnetwerkmanagement. Er zijn geen reguliere

'netwerk methode' al toepast op het gebied van

bijeenkomsten op het gebied van crisismanagement,

crisismanagement, is tijdens de interview ronde ingegaan

medewerkers achten een netwerk over het algemeen niet

op dit onderwerp. Er bleken een aantal knelpunten te zijn

noodzakelijk.

die in de volgende paragraaf wordt besproken. Dat medewerkers van het centrale apparaat de externe organisaties niet altijd in hun crisis netwerk hebben opgenomen is jammer, maar wel enigszins begrijpelijk. Het komt bij Rijkswaterstaat nu eenmaal niet vaak voor dat er wordt opgeschaald bij calamiteiten. O f dit wenselijk is valt te betwisten. Een viertal feiten zijn betreurenswaardig. 9

Kritieke momenten, studies over beslissen in moeilijke omstandigheden, P. 't Hart, U Rosenthal, Crisis Onderzoek Team 1990, p. 36 10 ibid


Ten eerste is er geen regulier overleg met de dienstkringen op het gebied van crisismanagement.

11

Ten tweede is er binnen het centraal apparaat niet duidelijk

3.3

Conclusies en aanbevelingen

is hoe de relatie Directie Team calamiteiten coordinatoren is. Ten derde is er geen regulier overleg met de directie

Conclusie

Limburg, Zeeland, Oost- en Zuid Holland op het gebied van

Het centraal apparaat is niet voorbereid op een actieve rol

crisismanagement.

bij crises. Door het opbouwen van netwerken moet hierin

Ten vierde hebben medewerkers van het centraal apparaat

verbetering komen.

hebben weinig vertrouwen in het onlangs opgezette Bureau Crisismanagement (hoofdkantoor).

Aanbeveling Er zullen om het netwerk in kaart te brengen een aantal

Oorzaak van het ontbrekende interne en externe crisis-

netwerksessies moeten worden gehouden. Het is nood-

netwerk bij het centrale apparaat is het gebrek aan belang

zakelijk om de betrokken medewerkers van diensten en

dat aan het onderwerp wordt gehecht. Directie Team leden

organisaties uit te nodigen om te 'brainstormen' over de bij

vinden dat ze onvoldoende operationele kennis hebben om

crisis bruikbare netwerken. In de netwerksessies zullen de

een rol te vervullen bij calamiteitenbestrijding en bovendien

voor Rijkwaterstaat relevante actoren een netwerkschema

zijn ze van mening dat als er wordt opgeschaald, de verant-

samenstellen. Een netwerkschema geeft een 'helicopterview'

woordelijkheid bij burgemeester, Commissaris van de

van de omgeving van de Rijkswaterstaat. Het positioneert

Koningin en de minister van Binnenlandse Zaken komt

de spelers en geeft lijntjes over de schutting aan. Er zijn

te liggen in het kader van de Wet rampen en zware onge-

meerdere mogelijkheden om een netwerkschema op te

vallen . Het is waar dat deze functionarissen het in het

stellen; per vervoerssector (dit is de werkwijze van het

principe voor het zeggen hebben bij calamiteitenbestrijding,

Bureau Crisismanagement ) of per organisatie onderdeel

11

12

maar dat wil niet zeggen dat Rijkswaterstaat haar taken en

(dienstkring, centraal apparaat). Voor de directie Noord-

bevoegdheden op zo'n moment verliest

Brabant verdient de tweede optie de voorkeur, met name omdat we het overzicht zo eenvoudig mogelijk willen

O m juist te kunnen handelen dient het Directie Team goed

houden. Bovendien willen we de netwerkschema's laten

geinformeerd te zijn. Het centraal apparaat is daarbij af-

aansluiten bij de staande organisatie. Dat wil zeggen een

hankelijk van de informatievoorziening van de 'werkvloer'.

operationele kaart voor de dienstkringen en een strategische

Hiervoor heeft het centraal apparaat een netwerk nodig,

kaart voor het centraal apparaat.

zowel intern bij de dienstkringen, buur-directies en Bureau Crisismanagement, als extern bij gemeenten, politic brandweer, provincie, Algemene Nederlandsche Wielrijders Bond (ANWB), Gemeentelijke Geneeskundige Dienst (GGD), Centrale Post Ambulancediensten (CPA). Medewerkers van Rijkswaterstaat hebben wel ad-hoc contact met bij crisis betrokken medewerkers van diensten en organisaties. Het kost echter veel tijd om op het moment van een crisis pas contact te leggen en die ontbreekt op dat moment. Bovendien verloopt de communicatie soepeler indien men elkaar kent

11 Wet rampen en zware ongevallen. Staatsblad 1997, nr. 142 12 Zie Concept tussenrapportage crisismanagement V&W, augustus 1998. p. 42, 43

12


4

De calamiteitenorganisatie van Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant.

4.1

Inleiding

Bij vergelijking van de rampenorganisatie van gemeenten, provincies en het ministerie van Binnenlandse Zaken met

De Rampenwet dateert uit 1985 . Inmiddels is deze wet

die van dienstkringen, centrale apparaten van de Rijks-

vervangen door de Wet rampen en zware ongevallen .

waterstaat en het ministerie van Verkeer en Waterstaat, valt

Deze wet is met deze naamswijziging inhoudelijk niet ver-

op dat de organisatie bij het centrale apparaat verbetering

anderd. De Wet rampen en zware ongevallen beschrijft een

behoeft. Zo zijn er calamiteiten coordinatoren nat en droog.

regeling voor de voorbereiding van de rampenbestrijding.

Wat deze functie precies inhoudt is niet helder. Op het

13

14

Ze legt algemene zorgplicht op aan het college van burge-

moment van een ramp kan het zijn dat de hoofdingenieur-

meesters en wethouders en voorziet in de verplichting tot

directeur of zijn vervanger in het Provinciaal Coordinatie

het vaststellen van rampen- en rampenbestrijdingsplannen.

Team wordt uitgenodigd. Wie de leiding bij het centrale

De burgemeester is verantwoordelijk voor de daadwerkelijke

apparaat dan overneemt is niet vastgelegd.

bestrijding van een ramp en de brandweercommandant heeft Ook bij een crisis die langer duurt dan een dag is niet de operationele leiding. Iedereen die deelneemt aan de

geregeld wie aflost Er is geen crisis c.q. coordinatie team,

bestrijding staat onder bevel van de burgemeester.

er zijn geen mensen gebonden, communicatielijnen zijn

Rampenbestrijding is dus allereerst een taak van het lokale

niet in kaart gebracht. Kortom er is bij het centrale apparaat

bestuur.

geen calamiteitenoFganisatie.

15

Naarmate een ramp in omvang en effecten groter

wordt, kan de bestuurlijke coordinatie op een hoger niveau worden gelegd. Dit wordt ook wel opschaling genoemd.

4.2 Naast verticale opschaling bestaat er ook horizontale op-

De plaats die aan crisismanagement wordt toegekend

schaling (paragraaf 2.2). Indien een crisis is opgeschaald naar provinciaal niveau, dan heeft de Commissaris van de

Er wordt binnen de directie Noord-Brabant verschillend

Koningin een coordinerende taak. Ook kan de Commissaris

gedacht over de plaats van crisismanagement. Meerdere

aanwijzingen geven inzake het bij rampenbestrijding te

medewerkers zijn van mening dat crisismanagement iets is

voeren beleid. Hierbij wordt rekening gehouden met

dat in de lijn van de organisatie moet liggen, dat wil zeggen

andere bestuursorganen aan wie bevoegdheden zijn toe-

bij de dienstkringen. Het moderne crisismanagement

gekend die van betekenis kunnen zijn voor de bestrijding

benadrukt deze gedachte ook: 'Crisismanagement moet

van de desbetreffende ramp.

daar worden bedreven waar de kennis zit'. Dat wil echter

16

niet zeggen dat crisismanagement stopt op het operationele De hoofdingenieur-directeur heeft ook bevoegdheden bij

niveau. Het is zaak dat verwachtingen op het gebied van

rampenbestrijding. Ten eerste omdat hij als rijksheer de

crisismanagement tussen centraal apparaat en dienstkring

minister van Verkeer en Waterstaat in de regio vertegen-

worden afgestemd.

woordigd op het beleidsterrein van Verkeer en Waterstaat (uitgezonderd telecommunicatie en luchtvaart). Ten tweede omdat hij de morele verantwoordelijkheid heeft om al het

4.3


mogelijke te doen om bij de bestrijding van de ramp te ondersteunen. Daarnaast zijn er door het Bureau Crisis-

Conclusie

management afspraken gemaakt over de rol van de hoofd-

De huidige calamiteitenorganisatie van de directie Noord-

ingenieur-directeur als decentraal aanspreekpunt bij crises.

Brabant voldoet niet aan de eisen die modern crisismanagement stelt. Er zijn geen (eenduidige) calamiteitenplannen. Niet helder zijn de communicatielijnen en de

13 14 15 16

Staatsblad 1985, nr. 88 Staatsblad 1997, nr. 142 Wet Rampen en Zware ongevallen art. 2 Wet Rampen en Zware ongevallen art. 12


posities van de verschillende bij crisis betrokken medewerkers. De functie van de verkeersmanagementcentrale is

13

nog niet uitgewerkt Afspraken over opschaling zijn niet helder en worden vaak niet nagekomen. Aanbevelingen Er moet een helder schema komen van de calamiteitenorganisatie van de directie Noord-Brabant De communicatielijnen (reguliere overleggen), de opschaling, het beleid, het netwerk, het crisis- c.q. coOrdinatie-team en de taken ervan moeten vorm krijgen. De calamiteitenorganisatie moet aansluiten bij de plannen van andere organisaties zoals regionale buurdirecties, gemeenten, waterschappen en provincie. De calamiteitenorganisatie moet naar buiten toe bekendheid krijgen. Dit alles dient te worden vastgelegd in een plan crisismanagement Noord-Brabant Om te zorgen dat het plan crisismanagement (en daarmee de crisis organisatie van de directie Noord-Brabant) actueel blijft, moet er een hoofdstuk kwaliteitsborging worden opgenomen. In dit hoofdstuk worden garanties ingebouwd dat de organisatie in staat is (en blijft) om alert en adequaat te reageren op crises. Belangrijke onderdelen van kwaliteitszorg z i j n . Het up to date houden van netwerkschema's 17

en crisisregelingen; risicoanalyses; meldkamerfuncties; materieel; noodwetgeving. Het geven van opleidingen, het houden van oefeningen, beleidsmatige inbedding van crisismanagement (inclusief de lange termijn visie), financiele inbedding van crisismanagement. Het zorgen voor systematiek kwaliteitsborging.

17 Concept tussenrapportage crisismanagement V&W, augustus 1998, p. 45

Rijkswaterstaat Noord-

5

De cultuur van Rijkswaterstaat

5.1

Inleiding

Het is uberhaupt niet bij iedereen bekend dat er calamiteiten coctrdinatoren zijn bij de directie Noord-Brabant

Het goed functioneren van crisismanagement staat en valt

De mogelijkheid dat een met crisis belaste persoon net op

met de bereidwilligheid van een organisatie om mee te

het moment van een crisis niet aanwezig is door ziekte,

werken. De huidige cultuur bij Rijkswaterstaat maakt het

vakantie, ontslag, of moet rusten en dus een vervanger nodig

niet gemakkelijk om iets te bewerkstelligen op het gebied

heeft, wordt gemakkelijk vergeten. Dat men zich een hoop

van crisismanagement. Dit hoofdstuk gaat in op de cultuur-

tijd bespaart door dingen van te voren te regelen, wordt niet

problemen bij de Rijkswaterstaat.

onderkent of als onnodig gezien. Vaak gaat de aanpak van improvisatie goed. O f alle medewerkers tevreden zijn over deze aanpak is de vraag. Of deze aanpak de meest efficiente

5.2

De mate van aandacht die wordt besteed aan crisismanagement

is op het moment van een crisis valt ten zeerste te betwijfelen. Als het op een dag ondanks alle improvisatie mis gaat, zal er verantwoording moeten worden afgelegd. Of de uitleg

Er is binnen de directie Noord-Brabant verdeeldheid over

van Rijkswaterstaat als 'improvisator' en 'doener' dan

de mate van aandacht die er aan crisismanagement moet

acceptabel zal zijn, lijkt niet voor de hand liggend.

worden besteed. Het 'eeuwige' probleem van crisismanagement is het verslappen van de aandacht op dit gebied als er een tijdje niets is gebeurd. Meerdere malen werd door

5.4

Cultuuromslag bij Rijkswaterstaat

respondenten (zie bloemlezing) opgemerkt dat er een kosten baten analyse losgelaten moet worden op het crisis-

Bij het Bureau Crisismanagement op het hoofdkantoor

management. Hoeveel tijd, energie en geld steek je erin en

zijn een aantal acties ondernomen om de cultuuromslag

wat krijg je ervoor terug. Vaak wordt er op gewezen dat

met betrekking tot crisismanagement te versnellen.

Rijkswaterstaat 'slechts' een ondersteunende rol heeft.

Ten eerste is er een koppeling gemaakt tussen crisismanage-

Het feit dat iedereen een morele plicht heeft om zo goed

ment en het millennium probleem.

mogelijk voorbereid te zijn op een crisis, wordt door velen

Als er in verband met het millennium probleem iets misgaat

graag vergeten.

dan moeten er noodplannen zijn. Die noodplannen horen in de calamiteitenplannen van Rijkswaterstaat thuis. De genoemde koppeling heeft tot gevolg dat crisismanage-

5.3

Het beeld dat medewerkers van Rijkswaterstaat van zichzelf hebben

ment stijgt op de politieke agenda van de directies. Enkel de drang van het millennium probleem is echter onvoldoende, als het hoofdkantoor wil dat crisismanagement meer aan-

Het beeld dat medewerkers van Rijkswaterstaat van zichzelf

dacht krijgt in de regio, dan zal het verzoek gepaard moeten

hebben is dat ze 'doeners' zijn en goed kunnen improvi-

gaan met een flinke financiele tegemoetkoming.

seren. Dat de directie Noord-Brabant niet is voorbereid op

Hiermee kom ik op de tweede actie van het hoofdkantoor.

crisis (geen calamiteitenplannen, geen oefeningen, geen

Elke regionale directie heeft een b r i e f ontvangen met

heldere afspraken met betrekking tot taken en bevoegdheden

het verzoek om de begroting (1999-2004) voor crisis-

of communicatie bij crisis), is volgens velen geen probleem.

management te specificeren. Het is de bedoeling om crisis-

Op het moment dat het mis gaat staat een 'crisis bestendige

management, dat nu nog een onderdeel is van -Beheer en

creatieve geest' op en gaat mensen bellen en dingen regelen.

Onderhoud-, met ingang van het jaar 2000 een zelfstandig

Deze persoon hoeft crisismanagement niet in zijn takenpakket te hebben (aldus respondent bloemlezing).

18

budget te geven. Uitgezocht wordt of crisis-management een zelfstandig programma kan worden.

Het gemak waarmee men denkt dat er bij crisis wel iemand opstaat en dingen gaat regelen is frappant. Hoe en of dit soort acties wordt afgestemd met mensen die calamiteiten coordinator zijn, is onbekend.


18 Brief 27 juli 1998, kenmerk 7401

15

5.5


Conclusie De mate van aandacht voor crisismanagement is erg wisselend. Na een crisis is er meer tijd, geld en mankracht beschikbaar voor crisismanagement. Indien er lange tijd niets gebeurt verslapt de aandacht en inzet. De improvisatie cultuur van Rijkswaterstaat bij crises is riskant en ongewenst. Aanbeveling Het uitwerken van de in dit onderzoek voorgestelde oplossingen met betrekking tot crisismanagement zullen hoogstwaarschijnlijk niet kunnen worden gerealiseerd als er op dit gebied geen cultuuromslag plaats vindt bij de Rijkswaterstaat. Het is bekend dat cultuur omslagen in organisaties vaak of zeer langdurige processen (mensen hebben tijd nodig om hun ideeen te veranderen) of vrij korte processen (iedereen wordt ontslagen en er worden nieuwe mensen aangenomen die meteen op de gewenste wijze denken) zijn. Omdat de tweede optie ondenkbaar is, zullen we een oplossing moeten vinden voor de eerste optie: mensen hebben tijd nodig om aan het nieuwe idee (algemeen : meer aandacht voor crisismanagement en praktisch : het maken van afspraken en het oefenen) te wennen. De acties die op het Hoofdkantoor zijn ondernomen om de cultuuromslag op het gebied van crisismanagement te stimuleren moeten bij de directie NoordBrabant worden overgenomen. Het is dus zaak dat de directie Noord-Brabant voor het jaar 2000 calamiteitenplannen heeft Met een zelfstandig budget kan de gewenste aandacht voor crisismanagement worden gestimuleerd, waardoor de cultuuromslag wordt versneld.

16


Samenvatting Er zijn in deze analyse een aantal problemen en oplossingen

dienstkring en het centraal apparaat in kaart worden

aan de orde geweest om het crisismanagement bij de directie

gebracht Dit resulteert in twee netwerkkaarten die op

Noord-Brabant te verbeteren. Er is een indeling gemaakt

elkaar aansluiten.

naar de onderwerpen: taken en bevoegdheden, communicatie, netwerk, calamiteiten organisatie, cultuur. Samengevat

De calamiteiten organisatie

zullen de gesignaleerde problemen en de aanbevolen

Probleem:

oplossing met betrekking tot deze onderwerpen hierna aan

Het centraal apparaat heeft geen calamiteitenorganisatie

bod komen.

terwijl ze die wel zou moeten hebben Oplossing:


Er moet een helder schema komen van de calamiteiten-

Probleem:

organisatie van de directie Noord-Brabant. Deze organisatie

Versnipperde, onduidelijke, verouderde (nood) wetgeving

moet aansluiten bij buurdirecties, gemeenten, waterschappen,

leidt tot onduidelijkheid omtrent de rol van de Rijkswater-

provincies, etc. In het schema zijn de communicatielijnen,

staat bij crises.

opschaling, netwerk en crisis- c.q. coordinatieteam (taken)

Oplossing:

uitgewerkt.

Bij onduidelijke wetgeving overleggen de verschillende bij crises betrokken organisaties over wie wat doet. Afspraken

Cultuur

worden vastgelegd. Voor deze oplossing is het hebben van

Probleem:

een netwerk onontbeerlijk.

De cultuur van de Rijkswaterstaat (doeners, ad-hoc handelen) leidt tot te weinig aandacht voor crisismanage-

Communicatie

ment Zonder aandacht voor het onderwerp kunnen de

Probleem:

aanbevolen verbeteringen niet worden doorgevoerd.

Het centraal apparaat van de directie Noord-Brabant is

Oplossing:

onvoldoende voorbereid op crisiscommunicatie en bereik-

-

baarheid.

probleem leidt tot een deadline voor het jaar 2000.

Oplossing: -

-

Het vastleggen van crisiscommunicatielijnen (tijdens crises in principe dezelfde communicatielijnen als onder

-

Als er meer aan crisismanagement wordt gedaan zullen medewerkers het belang ervan in gaan zien. (bijvoorbeeld mislukte oefeningen).

Regulier overleggen over crisismanagement in Afspraken maken met betrekking tot de bereikbaarheid van de organisatie

-

financifin opheffen door het toekennen van 'eigen' budget -

Heldere afspraken maken over de positie van de

bestaande fora -

Belemmeringen ten gevolge van het ontbreken van

normale omstandigheden) Verkeersmanagementcentrale -

Crisismanagement koppelen aan het millennium

De crisisorganisatie zo presenteren dat ze bekendheid krijgt en houdt

Netwerk Probleem: Het centraal apparaat heeft geen (helder beschreven) netwerk, terwijl ze dat wel zou moeten hebben. Oplossing: Door het houden van netwerksessies moet het netwerk van de directie Noord-Brabant op het niveau van de


8oo^

Recommend Documents