Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Postbus 90801 2509 LV Den Haag Anna van Hannoverstraat 4 Telefoon 070 - 333 44 44 Telefax 070 - 333 40 33
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus 20018 2500 EA Den Haag Uw brief
Ons kenmerk
Doorkiesnummer
SUWI/SEC/2001/84900
070-333 5814
Onderwerp
Datum
Contactpersoon
Aanbesteding reïntegratie gemeenten
18-12-2001
J.M. de Groot
1. Inleiding Tijdens het op 7 november jongstleden gehouden Algemeen Overleg met de Vaste Commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid is gebleken, dat de huidige formulering van artikel 4.1, derde lid, van het concept-Besluit SUWI omtrent BTW1 aanleiding geeft tot vragen over de strekking en de consequenties van deze bepaling. Ook bij gemeenten leven deze vragen, zoals blijkt uit een brief van de VNG d.d. 1 november 2001. Ik heb tijdens het Algemeen Overleg toegezegd door middel van een brief de gerezen onduidelijkheid weg te nemen. Die onduidelijkheid had met name betrekking op de consequenties van de genoemde bepaling voor de activiteiten van aan de gemeente gelieerde bedrijven en instellingen. Ook heb ik aangegeven in te zullen gaan op de bepalingen omtrent uitbesteding van de activiteiten die uit hoofde van de WIW kunnen worden verricht. Tevens heb ik toegezegd de formulering van genoemd artikel aan te passen. Onderstaand wordt gevolg gegeven aan deze toezeggingen. Alvorens specifiek in te gaan op genoemde punten hecht ik eraan in algemene zin aan te geven wat met artikel 4.1, derde lid, van het concept-Besluit SUWI wordt beoogd. Vanaf 1 januari 2002 moeten gemeenten de werkzaamheden in verband met reïntegratie zoveel mogelijk uitbesteden aan private reïntegratiebedrijven. Gemeenten mogen wel activiteiten zelf doen of inkopen bij aan de gemeente gelieerde bedrijven of instellingen, maar alleen als eerlijke aanbestedingsprocedures, transparant en objectief, worden gevolgd, waarbij meerdere offertes worden gevraagd op basis van vooraf vastgestelde criteria. De selectie en gunning bij de aanbesteding moet plaatsvinden op basis van een beoordeling van offertes met vergelijkbare kosten. Dat betekent dat, wanneer de gemeente de keus heeft uit verschillende offertes, dan wel overweegt om bepaalde activiteiten zelf te verrichten, een eventuele BTW-plicht die overwe1
De onderhavige bepaling luidt als volgt: “Het gemeentebestuur sluit voor het verrichten van werkzaamheden, bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de WIW, geen overeenkomst met een reïntegratiebedrijf dat of een arbodienst die voor het leveren van diensten ter uitvoering van die werkzaamheden, is vrijgesteld van de afdracht van BTW.”
2
ging niet mag beïnvloeden. Het speelveld moet in dit opzicht gelijk zijn. De bepaling in artikel 4.1, derde lid , in het concept-Besluit SUWI strekt hiertoe. De indruk is ontstaan dat voornoemde bepaling treedt in de bestaande fiscale regelgeving. Dit is niet het geval. In de huidige fiscale regelgeving is vastgelegd welke activiteiten zijn vrijgesteld van BTW. Hierin komt geen verandering. In paragraaf 3 van deze brief wordt, conform het verzoek van de Vaste Commissie, nader ingegaan op de besteding van de WIWreïntegratiemiddelen en de consequenties van de BTW-regelgeving voor de activiteiten die in het kader van de WIW worden uitgevoerd. Voorts is de indruk ontstaan dat gemeenten na 1 januari 2002 geen contracten meer mogen sluiten met instellingen die op grond van de fiscale regelgeving een BTW-vrijstelling hebben. Dit is niet het geval. Veel aan de gemeente gelieerde bedrijven, bijvoorbeeld instellingen op het gebied van welzijn, zorg en educatie, hebben een dergelijke vrijstelling. Wel is het zo dat ook aan gemeente gelieerde bedrijven en instellingen BTW dienen af te dragen indien zij activiteiten (gaan ) verrichten waarvoor geen vrijstelling geldt. In paragraaf 3 wordt hier nader op ingegaan. Additionele BTW-kosten die voor de gemeenten ontstaan als gevolg van de nieuwe aanbestedingsregels zullen worden gecompenseerd. Zie daarover paragraaf 4.
2. Nieuwe tekst van bepaling in Suwi-AMvB Vanwege de gerezen onduidelijkheid ben ik voornemens de tekst van de bepaling in artikel 4.1, derde lid van het concept-Besluit SUWI als volgt te wijzigen: “Bij de selectie en gunning van overeenkomsten als bedoeld in het tweede lid vindt de beoordeling van offertes uitsluitend plaats op basis van vergelijkbare kosten.” Met deze formulering wordt duidelijker gemaakt dat het bij het uitbesteden moet gaan om een ‘level playing field’ waarbij offertes worden onderworpen aan een objectieve vergelijking op basis van vergelijkbare kosten-grootheden. In de toelichting zal worden aangegeven dat het hierbij ook gaat om het al of niet verschuldigd zijn van indirecte belasting.
3 Gemeentelijke reïntegratiemiddelen uit hoofde van de WIW 3.1 Huidige situatie • Het scholings- en activeringsbudget is onderdeel van de Wet inschakeling werkzoekenden (WIW). De WIW-middelen vormen het gemeentelijk werkfonds, dat onderdeel is van het Fonds Werk en Inkomen (FWI). Dit zijn ‘vrije reïntegratiemiddelen’. Het budget kan worden besteed aan het volgende (artikel 3 WIW): “De gemeente kan aan of ten behoeve van een persoon een subsidie verstrekken dan wel dienstverlening inkopen, waardoor deze persoon in staat wordt gesteld of wordt gestimuleerd om a. deel te nemen aan activiteiten die bijdragen tot sociale activering, inschakeling in de arbeid en scholing b. een overeenkomst tot het verrichten van arbeid te sluiten of werkzaamheden als zelfstandige te gaan verrichten”
3
Ook incentives en kinderopvang worden uit dit budget gefinancierd. De voorwaarden voor de besteding van dit budget zijn: inkoop moet plaatsvinden bij derden, de kosten moeten toe te rekenen zijn aan een persoon of individueel traject, er mogen geen (gemeentelijke) uitvoeringskosten uit worden gefinancierd. Dit laatste betekent ook dat geen rechtstreekse financiering van instellingen mogelijk is vanuit het scholings- en activeringsbudget. De scholings- en activeringsmiddelen worden in de huidige situatie voor een deel besteed aan incentives en voorts aan de inkoop van activiteiten als scholing, taallessen, assessment, beroepenoriëntatie, sollicitatietraining en arbeidsbemiddeling, alsmede activiteiten in de sfeer van sociale activering. Het merendeel van deze activiteiten is BTW-vrijgesteld: dat geldt bijvoorbeeld voor beroepsopleidingen, taallessen en sollicitatiecursussen. Activiteiten in de sfeer van welzijn zijn in een aantal situaties –deze worden genoemd in het Uitvoeringsbesluit Omzetbelasting 1968 - vrijgesteld als met die activiteiten geen winst wordt beoogd. 2 Het is overigens niet de bedoeling dat de in het kader van de WIW aan gemeenten beschikbaar gestelde middelen worden ingezet voor de inkoop van zorg. Betrokken instellingen worden immers regulier gefinancierd. Met sociale activering wordt bedoeld: werkzaamheden zoals vrijwilligerswerk, onbetaalde stages etc, die voor betrokkene nuttig zijn om te wennen aan werk. De juiste besteding van het scholings- en activeringsbudget wordt achteraf vastgesteld, op basis van een jaaropgave en een verantwoordingsverslag. De verantwoording wordt gecontroleerd door een accountant en van een eindoordeel voorzien door de toezichthouder (straks de Inspectie werk en inkomen). Daarbij geldt dat onrechtmatig bestede middelen kunnen worden teruggevorderd. • Naast het scholings- en activeringsbudget kent de WIW de WIW-dienstbetrekking en de WIW-werkervaringsplaats. De WIW-dienstbetrekking is in feite de opvolger van de Banenpool en de Jeugdwerkgarantiewet (uitleenprincipe: werknemers hebben dienstverband met gemeente en worden vervolgens tegen vergoeding uitgeleend aan een werkgever, veelal zijn dit aan de gemeente gelieerde instellingen, bijv. de bibliotheek). De WIW-werkervaringsplaats houdt in dat de gemeente een loonkostensubsidie geeft aan een werkgever, die betrokkene in dienst neemt. WIW-dienstbetrekkingen en WIW-werkervaringplaatsen worden gefinancierd op declaratiebasis. Daarnaast is er voor uitvoeringskosten een vast budget. Dit staat dus geheel los van het scholings- en activeringsbudget. De uitvoering van WIW-dienstbetrekkingen geschiedt door de gemeente of door een door de gemeente aan te wijzen rechtspersoon. Deze WIW-uitvoerders zijn vaak (maar niet altijd) stichtingen, in een aantal gemeenten voert het WSW-bedrijf de WIW - dienstbetrekkingen uit. De uitvoering is vrijgesteld van BTW, behalve wanneer het werknemers betreft die tussen één en twee jaar werkloos zijn. Het Uitvoeringsbesluit Omzetbelasting (bijlage B onderdeel b nummer 25) stelt dat BTW-vrijstelling geldt voor:
2
Wet op de Omzetbelasting 1968 hoofdstuk II afdeling 3 (vrijstellingen) artikel 11 alsmede het Uitvoeringsbesluit Omzetbelasting 1968, hoofdstuk II, artikel 7, alsmede bijlage B bij het besluit
4
“Gemeenten of door gemeenten krachtens de WIW aangewezen rechtspersonen, voor zover zij uitvoering geven aan die Wet, mede voor het ter beschikking stellen van werknemers in de zin van die Wet, doch met uitzondering van de werknemer die, voorafgaande aan zijn dienstbetrekking, langdurig werkloze was en krachtens die Wet kan worden ingedeeld in de categorie werkloosheid van één tot twee jaar”.
Het gaat om een continuering van de BTW-vrijstelling van de voormalige Banenpool- en JWG-organisaties. Voor concurrentieverstoring hoeft niet te worden gevreesd omdat de inleenvergoedingen zeer laag zijn. Voor de categorie werkloosheidsduur 1 – 2 jaar zal echter een zodanige vergoeding worden gevraagd dat een vergelijking met die van commerciële uitzendbureaus, die wel BTW in rekening brengen, voor de hand ligt. Daarom is op dit punt, destijds bij de inwerkingtreding van de WIW, een uitzondering in de vrijstelling gemaakt. 3 Voor de bemiddeling in het kader van de WIW-werkervaringsplaatsen geldt geen BTWvrijstelling. Wel is de te verschaffen loonkostensubsidie BTW-vrij.
3.2 De situatie na 1 januari 2002: veranderingen als gevolg van Suwi Na 1 januari 2002 blijft de WIW wat betreft de uitvoering van de WIW-dienstbetrekkingen en werkervaringsplaatsen ongewijzigd. De uitvoering geschiedt door de gemeente of door een door de gemeente aan te wijzen rechtspersoon. Dit hoeft niet op de markt te worden uitbesteed (dat laatste mag overigens wel, en gebeurt in een aantal gemeenten ook). De uitvoering blijft ook na 1 januari 2002 vrijgesteld van omzetbelasting, want in het geciteerde Uitvoeringsbesluit Omzetbelasting wordt immers niets gewijzigd. Voor de reïntegratiemiddelen in het scholings- en activeringsbudget zal, als gevolg van Suwi, gaan gelden dat deze middelen zoveel mogelijk moeten worden gebruikt voor het op de markt inkopen van reïntegratiediensten. De betreffende bepaling in de WIW luidt, dat het gemeentebestuur de werkzaamheden “zoveel mogelijk” laat verrichten door een “natuurlijk persoon of rechtspersoon die in het kader van de uitoefening van beroep of bedrijf de inschakeling van personen in de arbeid bevordert”. (Artikel 8 lid 2) . In het ontwerp-Besluit SUWI is vervolgens vastgelegd hoe de aanbestedingsprocedure moet plaatsvinden. Aan de gemeente gelieerde bedrijven mogen daarbij wel meedingen, maar onder volstrekt gelijke voorwaarden. Situatie waarbij de markt nog niet in aanbod voorziet De VNG vraagt in haar brief hoe moet worden gehandeld wanneer bepaalde activiteiten, bijvoorbeeld op het gebied van educatie of welzijn, (nog) niet op de markt worden aangeboden. In dat geval kan de gemeente gebruik maken van lokale gesubsidieerde instellingen. De wet biedt daarvoor immers de mogelijkheden door te stellen dat ‘zoveel mogelijk’ moet worden ingekocht op de markt. Dit kan naar tijd en plaats verschillen: waar in de ene gemeente wel aanbod is, hoeft dat in een andere gemeente niet te zijn en in de loop der tijd kan dat veranderen. De reïntegratiemarkt is immers volop in beweging. Ik zal hierover nog nader spreken met de VNG in het bestuurlijk overleg van medio januari, aan de hand van praktijkvoorbeelden. Wel is nog van belang om te melden dat de gemeente na afloop van het jaar een verantwoordingsverslag moet opstellen waarin aan de Minister van SZW wordt verantwoord hoe met de uitbestedingsvereisten is omgegaan. Deze verantwoording wordt getoetst door de toezichthouder (de Inspectie Werk en Inkomen). 3
Besluit Uitvoering WIW 17 december 1997, staatsblad 761. Artikel 24 + toelichting (n.b: dit artikel 24 voorzag in een wijziging van het Uitvoeringsbesluit Omzetbelasting 1968).
5
Positie van aan gemeente gelieerde bedrijven Aan de gemeente gelieerde bedrijven en instellingen kunnen in de nieuwe situatie optreden als hoofdaannemer of als onderaannemer. In het eerste geval moeten ze onder volstrekt gelijke condities meedingen naar de opdrachten. In het tweede geval kunnen ze actief zijn als onderaannemer of als leverancier voor andere reïntegratiebedrijven. Wanneer bijvoorbeeld een privaat reïntegratiebedrijf ten behoeve van bepaalde trajecten bepaalde cursussen wil inkopen bij een ROC, dan is dat toegestaan. Een al dan niet bestaande BTW-vrijstelling voor de betreffende cursussen van het ROC blijft daarbij ongewijzigd. Het is mogelijk dat aan de gemeente gelieerde bedrijven naast hun publieke kerntaak een breder pakket van reïntegratiediensten (gaan) aanbieden en zich op die manier (gaan) manifesteren als een compleet reïntegratiebedrijf. In dat geval moeten zij omzetbelasting in rekening brengen over die ‘nieuwe’ werkzaamheden in zoverre dit werkzaamheden betreft die BTW-plichtig zijn, zoals bemiddeling. Het betreft dan immers activiteiten die in concurrentie met marktpartijen worden verricht. De BTWplichtigheid van deze diensten vloeit voort uit de bestaande Wet op de Omzetbelasting, waar niets aan wordt veranderd, en kan dus door de belastinginspecteur worden afgedwongen. Ik zal de gemeenten hierover informeren.
Lopende contracten In haar brief vraagt de VNG hoe zal worden omgegaan met overgangssituaties als gevolg van lopende contracten, die reeds voor 1 januari 2002 zijn gesloten. Ook voor activiteiten die vallen onder lopende contracten is het principe van toepassing dat zoveel mogelijk op de markt moet worden aanbesteed. Reeds bestaande contracten hoeven echter niet te worden opengebroken. Dit geldt eveneens voor lopende subsidierelaties, wanneer die althans de vorm hebben van subsidies ten behoeve van personen of trajecten (instituutsfinanciering via het scholings- en activeringsbudget is niet toegestaan). Uiteraard zijn hier ook de beginselen van behoorlijk bestuur en van de Algemene Wet Bestuursrecht van toepassing. Wel moet zo snel mogelijk worden toegewerkt naar marktconforme aanbesteding van contracten.
6
4. BTW-compensatie Om te voorkomen dat eventueel verschuldigde BTW een rol gaat spelen bij selectie en gunning, zullen deze BTW-kosten aan de gemeente worden gecompenseerd. Per saldo zal dit budgettair neutraal uitpakken. Er staan immers verhoogde BTW-inkomsten tegenover. Compensatie zal via de SZW-begroting plaatsvinden, omdat het huidige wetsvoorstel op het BTW-compensatiefonds4 niet voorziet in een dergelijke compensatie. De betreffende prestaties worden namelijk niet direkt verricht ten behoeve van de gemeente in haar publiek handelen, maar ten behoeve van een bepaalde persoon. De wijze waarop de compensatie vorm kan krijgen, wordt thans nader uitgewerkt.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
(W.A. Vermeend)
4
Wetsvoorstel van de staatssecretaris van Financiën, Kamerstukken II 2000-2001, 27 293
