Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Postbus 90801 2509 LV Den Haag Anna van Hannoverstraat 4 Telefoon 070 - 333 44 44 Telefax 070 - 333 40 33
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 1a 2513 AA ‘s-GRAVENHAGE Uw brief
Ons kenmerk
SV/AVF/00/81761
./.
Onderwerp
Datum
Aanbieding eindrapport evaluatie Wet op de (re-)integratie arbeidsgehandicapten
14-2-2001
Hierbij zend ik u het eindrapport, "De Realiteit. Integrale rapportage evaluatie Wet Rea", van de evaluatie Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (Wet Rea), die bij de parlementaire behandeling van de wet is toegezegd. Het rapport is gebaseerd op een aantal deelonderzoeken die in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het Lisv, het Ctsv en Arbeids-voorziening zijn uitgevoerd. Een overzicht en een korte beschrijving van de deel-onderzoeken die betrokken zijn in de evaluatie treft u aan op pagina 217 en volgende respectievelijk in bijlage 1 van het integrale rapport. Een aantal deelrapporten is u reeds in een eerder stadium toegezonden; de overige deelrapporten zend ik u hierbij toe. Op basis van deze deelrapporten heeft TNO Arbeid het eindrapport samengesteld. Het integrale evaluatieonderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie van het ministerie en kritisch gevolgd door een klankbordgroep, waarin de uitvoerders en het Ctsv zitting hadden. De Wet Rea heeft tot doel de reïntegratie van arbeidsgehandicapten te bevorderen door middel van een uitbreiding en vereenvoudiging van het subsidie-instrumentarium en de samenvoeging van een aantal reïntegratie-instrumenten in één wet. Daarbij is een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling tussen de diverse partijen betrokken bij reïntegratie tot stand gebracht en is de doelgroep van de arbeidsgehandicapten helder omschreven. Alvorens ik op de resultaten van de evaluatie inga, merk ik op dat de evaluatie ongeveer anderhalf jaar na invoering van de wet Rea in enkele opzichten te vroeg heeft plaatsgevonden. Duidelijk is dat bij de inwerkingtreding van de Wet Rea de implementatie van de wet nog niet geheel op orde was en feitelijk niet voor 1999 gereed was. Ik doel hiermee tevens op de capaciteitsproblemen bij Arbeidsvoorziening, waardoor er vertragingen zijn opgetreden in de sluitende aanpak van arbeidsgehandicapten en niet alle bij Arbeidsvoorziening ingekochte trajecten daadwerkelijk konden worden gerealiseerd. De werking van de wet is hierdoor en door de hierna te noemen knelpunten in de uitvoering suboptimaal geweest. Doordat de evaluatie zo vroeg heeft plaatsgevonden is het effect van de wet op langere termijn ook nog niet goed meetbaar. De evaluatie geeft dan ook vooral een beschrijving van de processen in de uitvoering van de wet en biedt nog geen volledig en
definitief beeld van de invloed van de wet op de bevordering van de deelname aan arbeid door arbeidsgehandicapten en de effectiviteit van de wet. Niettemin kunnen op basis van de evaluatie enkele conclusies worden getrokken. Brede waardering voor de instrumenten en de verantwoordelijkheidsverdeling Alom bestaat bij alle actoren, dus zowel uitvoeringsinstellingen, gemeenten, werkgevers, arbodiensten als werknemers, waardering voor de snellere en voor werkgevers gemakkelijker toepasbare reïntegratie-instrumenten, zoals de (her)plaatsingsbudgetten en het pakket op maat, die thans meer dan voorheen zijn toegesneden op de behoefte van de werkgever. Met name denken arbeidsdeskundigen dat zonder werkplekvoorzieningen en herplaatsingsbudgetten de reïntegratie-inspanningen minder vaak tot succes zouden hebben geleid. De verdeling van de verantwoordelijkheid over de partijen heeft doorgaans tot de beoogde helderheid en toegenomen aandacht voor de mogelijkheden tot reïntegratie van de arbeidsgehandicapten geleid. Knelpunten in de uitvoering Uit de evaluatie komt naar voren dat de belangrijkste bestaande knelpunten van organisatorische aard, die al voor de invoering van de Wet Rea waren gesignaleerd, nog niet zijn opgelost. Zo is er sprake van gebrekkig management waardoor de aansturing onvoldoende is geweest, ontbreekt een goed cliëntvolgsysteem en efficiënte monitoring en is er weinig inzicht bij de uitvoeringsinstellingen in de mogelijkheden van arbeidsgehandicapten. De informatievoorziening, noodzakelijk voor de toepassing van Rea, schiet dus tekort. Daardoor is er onvoldoende actueel inzicht in het verloop van reïntegratieprocessen. Dit belemmert de bij Rea betrokken actoren in hun functioneren en maakt beoordeling van de Rea-performance zoals die tot nu toe is geweest, niet goed mogelijk. Ik kom daar in het vervolg van deze brief op terug. Bij de uitvoeringsinstellingen is de capaciteit grotendeels opgeslokt door de claimbeoordeling, hetgeen ten koste ging van de al beperkte arbeidskundige capaciteit bij de inzet voor het reïntegratieproces. Daardoor moesten arbeidsgehandicapten langer wachten dan wenselijk is alvorens zij in een arbeidstoeleidingstraject konden worden opgenomen. De uitvoering van de Wet Rea is in de ogen van de uitvoerders op onderdelen ook complex gebleken. Dit heeft onder meer te maken met de relatie met andere wetten zoals de Wiw en de Wsw, alsmede met de financiering van nieuwe reïntegratieactiviteiten zoals rug-trainingen. Effecten, kosten en baten Er zijn in de evaluatieperiode 40.000 trajecten gestart, waarvan er inmiddels ongeveer 19.200 zijn beëindigd. Hiervan heeft 34% (6.490) tot plaatsing geleid. Deze tot heden gerealiseerde plaatsingseffectiviteit ligt iets boven het bij invoering van Rea verwachte niveau, maar het gaat hierbij waarschijnlijk om de “makkelijkere” gevallen. Indien het plaatsingspercentage geldt voor alle ingekochte trajecten, waarvan een deel nog moet starten dan wel worden afgerond, dan is de verwachting dat het aantal plaatsingen in de toekomst nog substantieel zal oplopen. Niettemin kan niet van een hoog rendement worden gesproken. Naast plaatsingen vanuit trajecten heeft een aanzienlijk aantal (16.772) arbeids-gehandicapten met behulp van een Rea-instrument de oude arbeidsplaats behouden of een nieuwe arbeidsplaats gevonden. Het aantal werk-hervattingen van arbeidsgehandicapten zonder inzet van een Rea-instrument
2
is aanzienlijk hoger geweest; exclusief de werk-hervattingen vanuit het zittend bestand arbeids-gehandicapten gaat het hierbij om naar schatting ca. 68.000 personen. De totale Rea-uitgaven bedragen naar schatting ƒ 1,1 miljard in 2001. De uitgaven in het kader van Rea zijn vooral gestegen doordat niet alleen de bemiddelingstrajecten maar ook de instrumenten duurder zijn geworden. Vooral van plaatsings- en herplaatsingssubsidies wordt veel gebruik gemaakt. De hogere bemiddelingskosten hangen samen met de moeilijkheidsgraad van de cliënten; gemakkelijk plaatsbare arbeidsgehandicapten vinden, gelet op de huidige krapte op de arbeidsmarkt, veelal zelf werk. Voor een financieel evenwicht tussen de kosten en baten van Rea is het nodig dat jaarlijks 30.000 arbeidsgehandicapten voor een periode van minimaal twee jaar aan het werk worden geholpen, onder de veronderstelling dat zij zonder Rea-instrument geen baan zouden hebben gevonden. Hoewel het aantal van 30.000 plaatsingen op jaarbasis op dit moment haalbaar lijkt, is het plausibel dat een aanzienlijk aandeel daarvan ook zonder Rea-subsidies tot stand komt. Een deel van de uitgaven is dus ingezet waar dit niet noodzakelijk was geweest voor een geslaagde reïntegratie. Per saldo is het waarschijnlijk dat de financiële baten van de Wet Rea op dit moment niet opwegen tegen de kosten. Dit moet wel in het licht van een suboptimale overgangsperiode worden gezien. Naar aanleiding van de bevindingen in de evaluatie kom ik tot de volgende conclusies over het te voeren beleid. Verbetering van de uitvoering Het is duidelijk dat, los van eventuele wijziging van de regelgeving, de effectiviteit van de uitvoering van de Rea moet worden verhoogd. Rea dient te leiden tot een sluitende aanpak voor degenen die op ondersteuning aangewezen zijn bij het verwerven van een plaats op de arbeidsmarkt. Hierbij dienen de cliënten beter op hun rechten en plichten worden aangesproken. De evaluatie maakt duidelijk dat dit beleid dient te worden geïntensiveerd. Voor het zittend bestand worden thans door de uitvoeringsinstellingen pilot-onderzoeken gedaan naar de mogelijkheden tot reïntegratie. Aldus wordt inzicht geboden in de bestanden en wordt een aanzet gegeven tot elektronische vastlegging van gegevens die relevant zijn voor de reïntegratie. Ook de lopende administratie van de uitvoeringsinstellingen zal verbeterd moeten worden ten aanzien van de gegevens in verband met reïntegratie. Over de uitkomsten van de pilotonderzoeken zal ik u in de loop van het voorjaar nader rapporteren. Met de komst van SUWI worden gemeenten ook verantwoordelijk voor arbeidsgehandicapten zonder uitkering en zij zullen deze nieuwe doelgroep actief moeten benaderen. In de intentieverklaring met de VNG voor het verbeteren van de arbeidskansen van bijstandsgerechtigden door middel van een sluitende keten van participatie, reïntegratie en werk is opgenomen dat gemeenten in het kader van de buurt- en wijkgerichte aanpak niet alleen hun aandacht richten op bijstandscliënten maar ook op WAO’ers. In samenwerking met de VNG zal worden onderzocht op welke wijze gemeenten ondersteund kunnen worden bij het samenwerken met uitvoeringsinstellingen bij de aanpak van de doelgroep WAO’ers.
3
Cliëntvolgsysteem Voor een goede uitvoering is het noodzakelijk dat de cliënt gedurende het gehele reïntegratieproces wordt gevolgd mede met behulp van een cliëntvolgsysteem. Een goed cliëntvolgsysteem ontbreekt nog op dit moment en de evaluatie laat zien dat de uitvoeringsorganisaties nog geen medewerkers hebben die het gehele reïntegratieproces bewaken. Ter bevordering van een integrale aansturing vanaf het moment van instroom in de uitkering tot het moment van uitstroom uit uitkering zal tevens een begin worden gemaakt met de aanstelling van klantmanagers die centraal aanspreekpunt zijn voor de cliënten, en zorgen voor begeleiding, uitvoering en afstemming van de keten van reïntegratie-activiteiten en die actie zullen ondernemen bij uitval uit een traject en zo nodig voor toepassing van sancties. Hierdoor kunnen de huidige afstemmingsproblemen binnen de uitvoeringsinstellingen tussen de afdeling claimbeoordeling (inclusief sanctiebeleid) en de afdeling reïntegratie worden weggenomen, zoals deze nu blijken uit de substantiële uitval voorafgaande aan en tijdens reïntegratietrajecten Rea. Bij een dergelijke uitval zal onderzocht moeten worden in hoeverre dit verwijtbaar is aan de cliënt en zonodig actie worden ondernomen (i.c. de uitkering verlagen of stopzetten), zodat de huidige vrijblijvendheid van de reïntegratie wordt weggenomen en de effectiviteit van het reïntegratiebeleid Rea wordt vergroot. Dit zal leiden tot een meer resultaatgerichte werkwijze. Verbetering van de informatievoorziening (ICT) De ontwikkeling van een goede informatievoorziening over de wet REA is nog niet afgerond met deze evaluatie. De reguliere informatievoorziening (aantallen lopende, gestarte en afgeronde trajecten, plaatsingen) over de REA is nog niet optimaal. Wat betreft de Lisvmonitor (Remon) is het voornaamste probleem dat deze door de uitvoeringsinstellingen niet volledig wordt gevuld en dat er sprake is van verschillen tussen de informatie van Arbeidsvoorziening enerzijds en het Lisv anderzijds. Voor de uitvoeringsorganisaties blijkt het ontwikkelen en implementeren van een reïntegratiemonitor een complexe aangelegenheid. De complexiteit schuilt in de noodzaak om cliënten continu te volgen. Een aantal specifieke acties worden ondernomen om de reguliere informatievoorziening over de Rea te verbeteren. • Het ministerie zal met het Lisv in overleg treden over de wijze waarop de volledigheid van de Lisv-monitor (Remon) vergroot kan worden. • Ik zal het Lisv en Arbeidsvoorziening verzoeken om de oorzaken van de grote verschillen in het aantal ingekochte trajecten versus het aantal gestarte trajecten dat beide partijen hebben geregistreerd boven tafel te krijgen via gericht onderzoek. In de evaluatie is wel al een aantal mogelijke verklaringen aangedragen voor deze verschillen. Bij de gemeenten is de monitor nog in de ontwikkelingsfase. Met behulp van de monitor scholing en activering bij gemeenten, die in 2001 zal worden geïmplementeerd door de G25 en later door de overige gemeenten, alsmede aanvullend onderzoek, moet worden gevolgd in hoeverre de sluitende aanpak bij gemeenten wordt gerealiseerd. Deze monitor beoogt ook inzicht te geven in het aantal Rea-plaatsingen. Er is een intensief ontwikkelings- en implementatietraject uitgestippeld om de monitor tot stand te brengen. Vanwege de intensiteit neemt dit wel enige tijd in beslag. In 1999 is een onderzoek bij de G25 uitgevoerd naar de mogelijkheden voor een monitor en naar de wijze waarop deze tot stand kan worden
4
gebracht. Op basis van dit onderzoek is een implementatietraject voor de G25 vastgesteld. Dit implementatietraject loopt op dit moment en behelst de individuele ondersteuning van de G25 door bureau Berenschot. Overigens heeft deze monitor betrekking op alle reïntegratietrajecten, niet alleen Rea. Verwacht wordt dat de eerste resultaten vanuit de G25 begin 2002 beschikbaar zijn. Voor de overige gemeenten zal dit naar verwachting begin 2003 het geval zijn. Tot die tijd wordt via onderzoek voorzien in de ontbrekende informatie, waarbij ook trajecten voor arbeidsgehandicapten worden onderscheiden. Verder zijn de consequenties van SUWI voor de monitoring van de Rea van belang. In de nieuwe uitvoeringsstructuur zal de informatie over de reïntegratie-inspanningen en de resultaten daarvan - voor zover daarbij publieke middelen worden ingezet - worden verzameld via het UWV en de gemeenten. Zij verkrijgen deze informatie van de reïntegratiebedrijven. Waar het UWV of een gemeente opdrachtgever is, dient de informatieverstrekking in het contract met het reïntegratiebedrijf geregeld te zijn. Ik zal hiervoor nadere regels stellen. In situaties, waarin (vertegenwoordigers van) werkgevers en werknemers opdrachtgever zijn, baseert het UWV zich op verantwoordingsinformatie die de werkgevers aan het UWV leveren. Rechten en plichten van de cliënt De betrokkenheid van de cliënt bij de reïntegratie wordt in de voorgenomen Wet verbetering poortwachter vergroot door de invoering van het reïntegratieverslag, het socialeverzekeringsadvies en de mogelijkheid een second opinion te vragen aan de uitvoeringsinstelling indien de vraag zich voordoet of bij de werkgever passende arbeid beschikbaar is of de cliënt van mening is dat de werkgever zich onvoldoende heeft ingespannen voor zijn reïntegratie. Na inwerkingtreding van SUWI wordt daaraan toegevoegd de mogelijkheid van inzet van een persoonsgebonden reïntegratiebudget indien het UWV in een second opinion heeft geconstateerd dat de werkgever onvoldoende reïntegratie-inspanningen heeft gepleegd. Ook anderszins zullen de mogelijkheden van het persoonsgebonden reïntegratiebudget worden onderzocht. De rechten en plichten van de cliënt worden in het kader van SUWI schriftelijk vastgelegd bij de uitkeringsbeslissing en bij de inzet van trajecten. Tegenover versterking van de rechten van de cliënt behoren ook plichten te staan en dus ook sancties bij het niet nakomen van de verplichtingen. De vrijblijvendheid van een aanbod zal moeten worden verminderd door het opleggen van een reïntegratieverplichting aan de arbeidsgehandicapte. Het sanctiebeleid zal dan ook waar nodig worden aangepast en consequent worden toegepast. Gezien de wens van verschillende zijden tot versterking van de positie van de werknemer zal onderzocht worden of Rea-instrumenten zoals subsidies voor meeneembare voorzieningen die thans aan de werkgever worden verstrekt, ook tijdens het dienstverband rechtstreeks aan de werknemer kunnen worden verstrekt.
5
Marktwerking bij de uitvoering van reïntegratietrajecten De gedwongen winkelnering bij Arbeidsvoorziening is inmiddels opgeheven. Door privatisering van de reïntegratiemarkt wordt de capaciteit voor het inzetten van reïntegratietrajecten vergroot. Tevens kan er op prijs en kwaliteit worden geconcurreerd door de reïntegratiebedrijven. Voor dit jaar zijn door middel van de aanbestedingsprocedure van het Lisv contracten gesloten met private reïntegratiebedrijven voor de uitvoering van de reïntegratietrajecten. Met deze aanbesteding is een belangrijke stap gezet op weg naar marktwerking. De aanbestedingsprocedure is onlangs door het Ctsv onderzocht en het rapport van dit onderzoek "De kunst van het aanbesteden" heb ik onlangs aan uw Kamer toegezonden. Er zal nog een vervolgonderzoek worden gedaan naar de aanbesteding en de tot stand gekomen contracten en ook de resultaten daarvan zal ik aan uw Kamer doen toekomen. Met name zal daarin aandacht worden besteed aan de verhouding tussen inspannings- en resultaatsfinanciering van de trajecten. Door resultaatsfinanciering dient de effectiviteit van de reïntegratietrajecten te worden vergroot. Verbetering communicatie tussen arbodiensten en uitvoeringsinstellingen In de Wet verbetering poortwachter worden tevens voorstellen gedaan tot stroomlijning van de communicatie tussen arbodienst en uitvoeringsinstelling. In het verlengde hiervan zal worden gestreefd naar een meer efficiënte aanvraag van instrumenten en eenduidige en eenmalige toepassing van de arbeidsgehandicaptentoets door middel van protocollering. Aanpak bij de gemeenten Bij gemeenten kunnen arbeidsgehandicapten met een bijstandsuitkering via de Wet inschakeling werkzoekenden (Wiw) een beroep doen op een Rea-voorziening. Hoewel er sprake is van aanloopproblemen, blijkt uit de evaluatie dat deze categorie met de invoering van de Wet Rea beter in beeld is gekomen voor reïntegratievoorzieningen. Verder moet het proces van claimbeoordeling, indicatiestelling op grond van de Wet Rea, doorverwijzing naar en gebruik van de Wsw, de Wiw, en I/D-banen voor arbeidsgehandicapten die niet in reguliere arbeid geplaatst kunnen worden, worden verbeterd. Voor gemeenten was aan het scholings- en activeringsbudget een geoormerkt budget toegevoegd voor reïntegratie van arbeidsgehandicapten. Deze oormerking beperkte de inzet van deze middelen bij (vooral kleine) gemeenten. Met ingang van 2001 is, ingevolge de totstandkoming van het Fonds Werk en Inkomen, deze oormerking vervallen. Dit bevordert de flexibiliteit, vooral doordat tekorten of overschotten op het scholings- en activeringsbudget tot maximaal 50% van het toegekende budget mogen worden meegenomen naar het volgende jaar. Door deze ontschotting ontstaat er meer ruimte voor gemeenten om eigen keuzes te maken die aansluiten bij de plaatselijke situatie. Gemeenten kunnen hierdoor ook de Rea-doelgroep optimaal bedienen. Voorlichting Een belangrijk aandachtspunt is de bekendheid van de Wet Rea bij werkgevers, arbodiensten, uitvoeringsinstellingen, gemeenten en cliënten. Daarom zal in 2001 een nieuwe voorlichtingscampagne worden gestart ter ondersteuning van de communicatie tussen
6
partijen. Daarvoor is inmiddels een bedrag van ƒ 4 miljoen uitgetrokken. Voorlichting over de mogelijkheden van de verschillende instrumenten en verduidelijking van die rol zijn van belang, vooral in verband met de verantwoordelijkheidsverdeling tussen arbodienst en uitvoeringsinstelling en in het bijzonder voor de personen die niet in aanmerking komen voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Door middel van bevordering van de kennis over en mogelijkheden van Rea-instrumenten, het stimuleren van afspraken tussen uitvoeringsinstellingen en gemeenten en een meer geïntegreerde indicatiestelling kunnen deze instrumenten beter worden ingezet. Wet- en regelgeving Op dit moment kunnen nog geen definitieve conclusies worden getrokken over de mogelijke herinrichting van de wet. Wel geven de uitkomsten aanleiding om te bezien in hoeverre overbodige inzet van Rea-subsidies kan worden teruggedrongen. Deze evaluatie zal daarom worden meegenomen in het thans lopende interdepartementaal beleidsonderzoek naar de effectiviteit van het arbeidsmarktinstrumentarium. De resultaten daarvan zullen naar verwachting medio 2001 beschikbaar zijn. Ik acht het gewenst de wet op onderdelen en in lagere regelgeving - gezien de gebleken complexiteit - nader in te vullen, te vereenvoudigen of te verduidelijken. Daarbij kan, gelet op de resultaten van de evaluatie, onder meer worden gedacht aan de arbeidsgehandicaptentoets, de voorwaarden voor inzet van het herplaatsingsbudget, de loon- en inkomenssuppletie en de voorzieningen die verwant zijn aan in het bedrijfsleven algemeen gebruikelijke voorzieningen en gezondheidszorg (burn-out training, rugtraining, stresshantering, traumabegeleiding). Voor een groot deel wordt daarbij de oplossing tevens gezocht in protocollen, afspraken en uitvoeringsinstructies. Ter bevordering van de terugkeer in het arbeidsproces van oudere langdurig arbeidsongeschikten wordt in het kader van de Voortgangsnota arbeidsongeschiktheidsregelingen een voucher / bonus voor de werkgever en voor de arbeidsongeschikte ingevoerd. Voorstellen hiertoe worden dit jaar nog aan u voorgelegd. Duurzaamheid van plaatsingen Het is van belang om nog verder onderzoek te doen naar de duurzaamheid van de plaatsingen. In de evaluatie was dit niet mogelijk, omdat het moment van evaluatie daarvoor te vroeg was. Om de duurzaamheid van een plaatsing vast te stellen dient immers enige tijd verstreken te zijn na de plaatsing. In dit verband zal ik het Lisv verzoeken een koppelingsonderzoek te doen. Door koppeling van de reïntegratiemonitor van het Lisv aan de verzekerdenadministratie van het Lisv kan in principe vastgesteld worden hoeveel van de personen die gereïntegreerd zijn, na een half jaar of een jaar nog steeds een dienstverband hebben. Overigens zullen dergelijke koppelingen in de toekomst regulier plaatsvinden in het kader van het in oprichting zijnde knooppunt beleidsinformatie (zie Kamerstuk 26 541. nr. 68).
7
Vervolgonderzoeken Hiervoor is al opgemerkt dat naar aanleiding van de evaluatie nader onderzoek nodig is naar de effectiviteit van de wet. Daarnaast geven de resultaten van het rapport ook aanleiding tot het verrichten van verdergaande onderzoeken. In de bijlagen bij deze brief treft u naast een samenvatting van de bevindingen ook een overzicht aan van de geplande vervolgonderzoeken.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
(J.F. Hoogervorst)
8
Bijlage 1 Samenvatting van de belangrijkste bevindingen 1. Ontwikkelingen sinds het in werking treden van de Wet Rea en hoofdlijnen van de evaluatie De Wet Rea vloeit voort uit de toenemende zorg van het kabinet over de positie van arbeidsgehandicapten. De economie ontwikkelt zich gunstig, maar het effect daarvan komt slechts in beperkte mate ten goede aan arbeidsgehandicapten. Door het zoveel mogelijk faciliteren van werkgevers en werknemers in de vorm van subsidies en voorzieningen beoogt de Wet Rea de arbeidsparticipatie van arbeidsgehandicapten te vergroten. De implementatie van de Wet Rea vond plaats in een turbulente omgeving, die de resultaten sterk hebben beïnvloed. Daarbij gaat het met name om de ontwikkelingen binnen Arbeidsvoorziening als gevolg van diverse reorganisaties en het daarmee gepaard gaande personele verloop alsmede het afschaffen van de gedwongen winkelnering voor de afname van bemiddelingsactiviteiten, en de ontwikkelingen rondom SUWI. Anderhalf jaar na de invoering zijn de structurele effecten van de Wet Rea nog niet volledig merkbaar. Niet alleen de implementatie van de wet en de daarmee gepaard gaande “kinderziektes” bij de uitvoering, maar ook het feit dat de tijdsduur van een arbeidstoeleidings- en bemiddelingstraject van de werkloze arbeidsgehandicapte vaak langer dan een jaar bedraagt, maakt dat er nog geen compleet en betrouwbaar beeld is te geven van de effecten van de wet in de praktijk. Om hier beter zicht op te krijgen zal langere tijd informatie verzameld moeten worden over de inzet van het instrumentarium en de effecten daarvan op de arbeidsmarktpositie van arbeidsgehandicapten.
2. De belangrijkste uitkomsten met betrekking tot de uitvoering Met de Wet Rea wordt beoogd een oplossing te bieden voor een aantal knelpunten bij de toepassing van het wettelijk reïntegratie-instrumentarium. In onderstaande tabel wordt aangegeven op welke punten de Wet Rea een verbetering ten aanzien van de periode voorafgaand aan de invoering van de wet teweeg heeft gebracht, waar deze (mogelijk in iets andere vorm) zijn blijven bestaan en waar nieuwe knelpunten zijn ontstaan. De tabel is gebaseerd op de uitkomsten van de Rea-deelonderzoeken.
9
Overzicht knelpunten volgens TNO Verbeterd Duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling voor gemiddelde doelgroepen Toegankelijkheid (her)plaatsingsbudgetten Pakket op maat nuttig
Gebleven Onduidelijke verantwoordelijkheidsverdelin g t.a.v. specifieke tussen walen schipgroepen Regels sommige instrumenten nog complex Traagheid, bureaucratie bij aanvraag en betaalbaarstelling Artikel 29b ZW (no riskpolis) Onvoldoende communicatie nuttig uitvoeringsinstellingarbodienst Bereik gemeentepopulatie Veel vrijheidsgraden bij verbeterd uitvoering door arbeidsdeskundige Moeizame onderlinge relaties uitvoeringsinstelling – Arbvo – gemeenten Nog geen sluitende aanpak
Nieuw Onduidelijk onderscheid Rea, Wiw, Wsw-indicaties
Uitvoering arbeidsgehandicaptentoets Criteria herplaatsingsbudget Werknemer weigert toets
Nieuwe voorzieningen (bijv. stress- rugtrainingen) afbakening financieringsbron Grensoverschrijdende consequenties
“Omweg” via CWI/Arbvo van uvi-cliënten Uitvoeringsinstellingen kopen Gebrek aan capaciteit en geen Wiw-dienst-betrekkingen deskundigheid in bij gemeenten Alles bij elkaar complexe Financieel administratieve organisatie knelpunten gemeenten (voor deel opgelost door Fonds Werk en Inkomen) Wachttijden tussen onderdelen Rechtsongelijkheid tussen van trajecten gemeenten Beperkte macrogegevens
Over het geheel genomen zijn alle benaderde partijen uitvoeringsinstellingen, Arbeidsvoorziening en gemeenten van mening dat de verantwoordelijkheidsverdeling voor de te onderscheiden doelgroepen helderder is geworden. Wel blijven er nog wat onduidelijkheden met betrekking tot sommige "tussen wal en schip" cliënten. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen uitvoeringsinstelling en werkgever is minder helder dan beoogd bij werknemers die minder dan 15% arbeidsongeschikt zijn verklaard en die mogelijk niet terug kunnen naar de eigen werkgever. In de ogen van de uitvoeringsinstellingen zijn de arbodiensten onvoldoende gespitst op vroege reïntegratie. Bij arbodiensten bestaat nog onduidelijkheid over de verantwoordelijkheid voor de reïntegratie, over de inhoud van de arbeidsgehandicaptentoets en de criteria voor toepassing van instrumenten. Zij verwachten in de toekomst meer gebruik te zullen gaan maken van de mogelijkheden. Bij veel werkgevers, vooral in de kleine bedrijven, is de bekendheid met de wet en dus het gebruik nog niet groot. Werkgevers geven ook aan dat voor hen de instrumenten niet
10
doorslaggevend zijn voor reïntegratie. De redenen voor niet gebruik liggen in de sfeer van laksheid, onwetendheid, tijdgebrek, een lage prioriteit en in een aantal gevallen in de procedures. Het principe van de (her-)plaatsingsbudgetten wordt door alle partijen als een verbetering gezien voor de toegankelijkheid van deze subsidies/budgetten. Daar staat echter tegenover dat men nog wel veel "uitvoeringsproblemen" ervaart zoals onduidelijke c.q. niet uniform toegepaste toekenningscriteria, traagheid in toekenning en betaling. De uitvoeringsregels bij de toepassing van sommige instrumenten blijven complex en de beslissingsmarge en ruimte voor interpretatie van de regels – al zijn deze uitgebreid in de handboeken en richtlijnen beschreven – is in de praktijk van de uitvoering nog aanzienlijk. Over de effectiviteit van de budgetten voor het bevorderen van reïntegratie wordt door de verschillende partijen zeer wisselend gedacht. Het pakket op maat wordt door werkgevers en arbodiensten als een nuttig instrument ervaren, al gelden hiervoor eveneens de genoemde uitvoeringsproblemen. Uvi-functionarissen en (kleine) gemeenten geven vanwege administratieve rompslomp of de financiële onzekerheid de voorkeur aan de (her-)plaatsingsbudgetten boven het pakket op maat. Artikel 29b ZW (no riskpolis) wordt als een zeer bruikbaar en nuttig instrument beoordeeld. De (uitvoering van de) Wet Rea blijft in de ogen van de uitvoerders complex. Dit heeft ook te maken met de complexe relatie met andere wetten, met name de Wiw en Wsw en de financiering van nieuwe reïntegratieactiviteiten (bijvoorbeeld rug- en burn-out trainingen), waarbij de markt zich sneller ontwikkelt dan de regelgeving. Omdat er voorheen voor de gemeentelijke populatie arbeidsgehandicapten nauwelijks mogelijkheden waren, betekent de Wet Rea in de ogen van de gemeentefunctionarissen per definitie een verbetering. De met Rea beoogde doelgroepuitbreiding is duidelijk een succes. De gemeenten zouden graag de bevoegdheid hebben om budgetten samen te voegen dan wel over te hevelen naar volgende jaren en om op basis van outputfinanciering te werken. De uitbreiding van doelgroepen en het benoemen van verschillende organisaties voor de reïntegratieverantwoordelijkheid heeft er toe geleid dat elke gemeente zijn eigen beleid vaststelt rond Rea. Mede omdat de budgetruimte afgebakend is, maken gemeenten verschillende keuzes. Dat geldt zowel voor het voordragen van potentiële cliënten voor een arbeidsgehandicaptentoets en een reïntegratietraject, als voor het beleid rond het toekennen van Rea-instrumenten en voorzieningen. Doordat elke afzonderlijke gemeente een reïntegratieverantwoordelijkheid heeft voor haar populatie, heeft Arbeidsvoorziening met honderden gemeenten apart moeten onderhandelen over een reïntegratiecontract. Dat leidt tot verschil in behandeling voor de burgers in deze gemeenten. Daarnaast ontstaat de (hypothetische) situatie dat een werkgever die 4 ‘dezelfde’ arbeidsgehandicapten wil aannemen met bijvoorbeeld toepassing van een pakket op maat bij 4 reïntegratieverantwoordelijken een verschillende aanvraag moet indienen (uitvoeringsinstelling, arbeidsbureau en 2 gemeenten), waarbij de kans reëel is dat procedures en beslissingen onderling afwijken. Vanuit de arbeidsgehandicapten wordt aangegeven dat de wachttijden voor de start van trajecten soms erg lang zijn. De lange doorlooptijden en beslistermijnen zijn een probleem dat maar gedeeltelijk met de procedures tussen verschillende instanties heeft te maken; ook capaciteitsproblemen bij de betrokken organisaties zijn hier debet aan. De meeste arbeidsdeskundigen bleken niet of nauwelijks bekend met de wettelijke beslistermijnen voor
11
het afhandelen van de aanvraag van een Rea-voorziening/instrument en deze termijnen werden vaak overschreden. Uit de evaluatie is naar voren gekomen dat de arbeidsgehandicaptentoets die met de Wet Rea is geïntroduceerd met veel vrijheidsgraden en niet conform de aanwijzingen van het Arbeidsgehandicaptenbesluit wordt toegepast. Niet bekend is of de uitkomsten daardoor ook onjuist zijn. 3.
Uitkomsten met betrekking tot de verwachte resultaten
In de jaren voor de invoering van de Wet Rea kregen gemiddeld 40.000 arbeidsgehandicapten per jaar een reïntegratietraject aangeboden. Deze trajecten hadden een plaatsingsresultaat van pakweg 25%, hetgeen resulteerde in gemiddeld 10.0001 plaatsingen per jaar. Rea had als doelstelling tot een groter bereik en beter resultaat te komen: jaarlijks 50.000 reïntegratietrajecten met een plaatsingsresultaat van 30%. Dit komt neer op (op termijn) 15.000 plaatsingen per jaar.2 In de eerste anderhalf jaar (1 juli 1998 - 31 december 1999) hebben uitvoeringsinstellingen in totaal 65.185 trajecten ingekocht. In dezelfde periode zijn 16.600 plaatsingen3 gerealiseerd. Deze resultaten omvatten ook de trajecten die gestart zijn voor Rea en die mogen dus niet aan de werking van de wet worden toegeschreven. Vergeleken met de beoogde 50.000 trajecten en 15.000 plaatsingen per jaar zijn de Rea-verwachtingen in de eerste anderhalf jaar dus nog niet waargemaakt. Het activiteitenniveau is grosso modo gestabiliseerd op het niveau dat voor Rea ook al gold. Echter, de omstandigheden zijn heel anders geweest dan ten tijde van de introductie van Rea nog werd aangenomen: • een veel groter percentage van de nieuwe instroom dan aanvankelijk werd aangenomen bleek niet belastbaar te zijn (43% feitelijk versus 20% verwacht), waardoor voor minder arbeidsongeschikten een traject nodig is; • een florissante arbeidsmarkt waardoor veel meer arbeidsongeschikten dan verwacht zelf werk vinden (weliswaar ook vaak met ondersteuning van een Rea-instrument, maar zonder de noodzaak van een reïntegratietraject). De op basis van deze omstandigheden bijgestelde verwachting van het aantal noodzakelijk in te kopen reïntegratietrajecten komt neer op 58.760 trajecten in de eerste anderhalf jaar. Dit aantal is door de uitvoeringsinstellingen dus ruimschoots gehaald. Tot dusver hebben 6.490 trajecten die zijn gestart na Rea tot een plaatsingsresultaat geleid. Het gerealiseerde plaatsingsresultaat van de tot dusver beëindigde trajecten is uitgekomen op ruim 30%4 en voldoet daarmee aan de gestelde verwachtingen. Een aandachtspunt is dat van de ingekochte trajecten er slechts ruim 40.000 gestart zijn. De rest valt uit, onder meer als gevolg van lange procedures. Arbeidsgehandicapten haken af als het allemaal lang duurt en de arbeidsgehandicapte ondertussen niets hoort. Capaciteitsproblemen bij Arbeidsvoorziening zijn hier de oorzaak van. Hier ligt dus een
1
Op basis van Rea-criteria
2
Reïntegratietrajecten lopen al gauw een à twee jaar. Het cumulatieve effect van jaarlijks 15.000 plaatsingen doet zich dan pas na enige jaren voor. 3
Hierbij zitten ook plaatsingen die het resultaat zijn van vòòr 1 juli 1998 ingekochte trajecten
4
Van de na 1 juli 1998 ingekochte trajecten zijn er zijn 19.200 geëindigd. Hiervan hebben er 6490 tot plaatsing geleid. Dit komt neer op een plaatsingsresultaat van ruim 30%
12
aanzienlijk afbreukrisico. Dit risico is wellicht wat geringer geworden door de privatisering van de reïntegratiemarkt. Naast deze plaatsingen uit trajecten hebben 16.770 arbeidsgehandicapten in dezelfde periode zelf werk gevonden of behouden door toepassing van een Rea-instrument. Dit leidt tot de volgende beoordeling: • Zuiver getalsmatig gezien is de performance van Rea achtergebleven bij de aanvankelijk gestelde verwachtingen. • Worden de gewijzigde arbeidsmarktomstandigheden en andere claimbeoordelingsuitkomsten in de beschouwing betrokken, dan ligt het aantal ingekochte Rea-trajecten in lijn met de verwachtingen. • Het behaalde plaatsingsresultaat van de beëindigde trajecten is overeenkomstig de verwachtingen. • Rea draagt via reïntegratietrajecten bij aan plaatsingen van arbeidsongeschikten. Onder de huidige arbeidsmarktomstandigheden speelt Rea zelfs vaker een ondersteunende rol bij zelf verworven of in stand gehouden arbeidsinpassingen met een Rea-instrument. 4.
Uitkomsten met betrekking tot kosteneffectiviteit
In de evaluatie is nog niet voorzien in een echte kosten-baten analyse d.w.z. inzicht in de vraag of de kosten van Rea opwegen tegen de besparingen. De reden daarvoor is dat Rea eerst enige jaren van kracht moet zijn geweest om te kunnen vaststellen of gerealiseerde plaatsingen lang genoeg in stand zijn gebleven om substantiële besparingen op uitkeringen te genereren. Bespaarde uitkeringen cumuleren namelijk, waardoor pas na enige jaren het structurele effect valt vast te stellen.
13
Bijlage 2 Vervolgonderzoeken In het onderzoekprogramma 2001 van het departement zijn een fors aantal onderzoeken gepland op het beleidsterrein van reïntegratie. De startdatum van de onderzoeken is in bijna alle gevallen vastgesteld in de eerste helft van 2001. In zijn algemeenheid richt het Reaonderzoek zich op de (markt van) vragers en aanbieders van instrumenten ten behoeve van de reïntegratie van bepaalde doelgroepen. Specifiek onderzoek richt zich op de bedrijfsvoering van en de informatievoorziening tussen de verschillende marktpartijen. De centrale onderzoeksvraag is voortdurend wat de invloed is van de kenmerken van de actoren en factoren op het uiteindelijke reïntegratieresultaat in termen van plaatsingen en kosten. Om te beginnen met de doelgroep Rea is er onderzoek voorzien naar de omvang en samenstelling van de doelgroep en naar het effect van de samenstelling (WW, bijstand arbeidsgehandicapt; nieuwe instroom, zittend bestand; fase-indeling; persoonskenmerken; e.d.) van de doelgroep op de duur, kosten en effectiviteit van reïntegratietrajecten. Onderzoek naar de vragers en aanbieders op de reïntegratiemarkt heeft betrekking op: • de totale omvang van de markt (in geld), • het aantal, de aard, het marktaandeel en de winstmarges van de marktpartijen, • de aard van de aangeboden producten, • de doelgroepen die vragers en aanbieders worden bediend, en • de reïntegratieresultaten van de marktpartijen. Meer specifiek uitvoeringsonderzoek is voorzien naar het verband tussen de aard van het opdrachtgeverschap van uitvoeringsinstellingen en gemeenten en de wijze waarop zij de inkoopfunctie hebben vormgegeven alsmede de aard van de contracten die met reïntegratiebedrijven worden afgesloten. In dit kader wordt tevens onderzocht of het met behulp van de, van reïntegratiebedrijven verkregen, informatiestromen mogelijk is een benchmark uit te voeren. De bedrijfsvoering van de opdrachtgevers wordt tevens verondersteld van invloed te zijn op de effectiviteit van het reïntegratieproces. Onderzoek met betrekking reïntegratie-instrumenten en -trajecten richt zich op: • de aard van de ingezette instrumenten, • de samenstelling, de kosten en de duur van de trajecten, • de hoogte en de aard van de vergoedingen voor de trajecten, • de omvang, de aard en de oorzaken van de uitval tijdens reïntegratietrajecten Deze kenmerken van de instrumenten/trajecten worden vervolgens in verband gebracht met de (bruto-/netto-)effectiviteit in termen van de reïntegratieresultaten. Voor de informatiebehoeften met betrekking tot de reïntegratie-inspanningen van werkgevers en werknemers in het eerste ziektejaar is een longitudinaal onderzoek gepland. In dit onderzoek wordt onderzocht door wie en voor wie welke interventies worden ondernomen, welke motieven de actor voor deze interventies had, de mate waarin werkgevers zich bij het ondernemen van reïntegratie-interventies laten beïnvloeden door Pemba/Wulbz-prikkels en de mate waarin herverzekeringen en/of bovenwettelijke uitkeringen de reïntegratie-inspanningen van werknemers beïnvloeden.
14
Specifiek onderzoek is gepland naar effectiviteit van de concrete reïntegratie-inspanningen die door werkgevers worden ondernomen in het kader van in convenanten vastgelegde taakstellende reïntegratieafspraken. Een laatste specifiek onderzoek heeft betrekking op de informatiebehoeften van, en de informatievoorziening tussen, opdrachtgevers, opdrachtnemers en toezichthouders op de reïntegratiemarkt. Onderzocht wordt de aard van gegevensuitwisselingen (systematiek, herleidbaarheid, aard van de gebruikte media, mate van automatisering) en relevante aspecten van de gegevensbronnen (authenticiteit, doelmatigheid, privacy). Samenvattend kan worden gesteld dat op alle onderdelen van het reïntegratieproces en van de reïntegratiemarkt in 2001 onderzoek is voorzien. Tot slot wordt gewezen op het thans lopend interdepartementaal beleidsonderzoek naar de effectiviteit van het arbeidsmarktinstrumentarium. De instrumenten in het kader van Rea worden tevens in dat onderzoek betrokken. De resultaten daarvan zullen naar verwachting medio 2001 beschikbaar zijn.
15
