Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Postbus 90801 2509 LV Den Haag Anna van Hannoverstraat 4 Telefoon (070) 333 44 44 Telefax (070) 333 40 33
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 1a 2513 AA ‘s-GRAVENHAGE
Uw brief
Ons kenmerk
BZ/BU/01/79288 Onderwerp
Datum
Circulaire uitbesteding onderdelen uitvoering 27 december 2001 Algemene bijstandswet aan private partijen
./.
Conform mijn eerdere toezegging in de antwoorden op kamervragen van de leden Noormanden Uyl en Smits (nr. 2010201030) zend ik u hierbij een afschrift van de circulaire uitbesteding onderdelen uitvoering Algemene bijstandswet aan private partijen.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
(W.A. Vermeend)
2
Postbus 90801 2509 LV Den Haag Anna van Hannoverstraat 4 Telefoon (070) 333 44 44 Telefax (070) 333 40 33
Aan: Burgemeester en wethouders Directeuren gemeentelijke sociale diensten Hoofden Afdelingen Sociale Zaken
Uw brief
Ons kenmerk
Doorkiesnummer
BZ/BU/01/73508
-
Onderwerp
Datum
Contactpersoon
Uitbesteding onderdelen uitvoering Algemene bijstandswet aan private partijen
27 december 2001
RC-Servicelijn
1. Inleiding Bij de uitvoering van de bijstand schakelen gemeenten in toenemende mate derden in. Aan deze ontwikkeling zitten zowel voor- als nadelen. Vanwege signalen die ik de afgelopen tijd heb ontvangen alsmede vanwege gestelde vragen door de Tweede Kamer, acht ik het raadzaam de uitgangspunten terzake van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Abw, voor zover deze verband houden met uitbesteding van het primaire1 proces van de uitvoering van de bijstand (“claimbeoordeling”) aan private bedrijven, in deze circulaire nog eens uiteen te zetten. Het gaat hierbij om een explicitering van de uitgangspunten van de Abw, Ioaw en Ioaz betreffende het zelf uitvoeren dan wel uitbesteden van activiteiten in het kader van de Abw. Deze uitgangspunten, die gerelateerd zijn aan de door de wetgever beoogde positie van het Rijk, de gemeente en de cliënt, zijn niet vrijblijvend. Het rijkstoezicht beoordeelt of de wet juist is uitgevoerd. De in de circulaire geformuleerde uitgangspunten vormen een factor bij de verantwoording door de gemeente aan de Minister en de oordeelsvorming over de uitvoering. Het inachtnemen van deze uitgangspunten biedt de gemeente bovendien betere mogelijkheden zelf greep te houden op het proces van de uitbesteding. Voorzover van belang wordt op onderdelen van deze circulaire ingegaan op de wijzigingen in het kader van de wet SUWI en de Invoeringswet SUWI. Deze zijn inmiddels door de Eerste en Tweede Kamer aanvaard. De nu voorliggende circulaire is niet van toepassing op uitbesteding van reïntegratietaken. In de met de VNG gemaakte bestuurlijke afspraken, de “Agenda voor de toekomst”, streven SZW en de VNG ernaar dat gemeenten zoveel mogelijk aspecten van reïntegratie uitbesteden aan private - niet aan gemeenten gelieerde - partijen, waaronder de uitvoering van trajectplannen. Dit is ook opgenomen in de Invoeringswet SUWI. Voorts is afgesproken dat als en voorzover aan gemeenten gelieerde bedrijven (i.c. Wsw- en Wiw-bedrijven) in aanmerking komen voor de gunning van reïntegratie-activiteiten, dat onder dezelfde voorwaarden dient te geschieden als bij private ondernemingen en onder het stellen van dezelfde kwaliteitseisen. Een transparante en objectieve aanbestedingsprocedure, 1
Onder het primaire proces (“claimbeoordeling”) wordt onder meer verstaan de verlening van bijstand, het nemen van beslissingen inzake de bijstandsverlening, beslissingen omtrent het recht op bijstand, het geldend maken van dat recht, de hoogte, de duur of de vorm van de bijstand, de voortzetting of beëindiging van bijstand, het nemen beslissingen omtrent het verbinden van verplichtingen aan de bijstand, het nemen van beslissingen omtrent het opleggen van een boete of maatregel, het nemen van beslissingen inzake verhaal en terugvordering, verificatie en validatie en de handhaving en opsporing.
3
waarbij meerdere offertes worden gevraagd en waarbij de criteria voor selectie en gunning vooraf zijn vastgesteld, is daarbij een vereiste. Dit is in het kader van SUWI vastgelegd in het besluit SUWI. In aanvulling op mijn brief van 13 juli 2001 betreffende SUWI wordt u over uitbesteding van reïntegratietaken in het kader van SUWI nog nader geïnformeerd. In de circulaire “Privacykader Abw” van 20 februari 1998 (BZ/UB/98/10989) zijn de uitgangspunten voor privacybescherming bij de uitvoering van de Abw weergegeven. In de nu voorliggende circulaire wordt ook ingegaan op een aantal privacyaspecten. Deze uitleg is zowel van toepassing op de uitvoering van de Abw als op de uitbesteding van onderdelen daarvan. De Wet persoonsregistratie is vervangen door de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp)2. Omdat de Wbp op 1 september 2001 is ingevoerd, wordt deze wet hier als uitgangspunt gehanteerd. Het voornoemde “Privacykader Abw” zal worden aangepast aan de bepalingen van de Wbp en in herziene vorm naar gemeenten worden gezonden. Hierin zal ook aandacht worden geschonken aan de privacyaspecten bij reïntegratie. 2. Uitgangspunten Abw 2.1 Algemeen Hoewel de uitvoering op grond van de wet bij Burgemeester en Wethouders (B&W) berust, betekent dit niet dat alle activiteiten die met de uitvoering te maken hebben, ook binnen het gemeentelijke apparaat behoeven plaats te hebben. Bepaalde werkzaamheden in de ondersteunende sfeer, bijvoorbeeld het ontwikkelen van softwarepakketten, kunnen zeer wel of soms beter worden uitbesteed aan derden. De overwegingen om uit te besteden zijn in de praktijk velerlei. Dikwijls gaat het om uitbesteden met als oogmerk het bereiken van een hogere efficiency, het verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering, of vanwege een gebrek aan capaciteit. Ook wordt wel genoemd, deels in relatie met de voorgaande punten, het beperken tot de kerntaken van de gemeente. Het is dan van belang de kerntaken van de uitvoering van de Abw niet zodanig te formuleren, dat in strijd met de letter of de geest van de wet wordt gehandeld. Tot de kerntaken worden in ieder geval gerekend de beleidsvorming en -vaststelling (2.4), het nemen van besluiten inzake de bijstandsverlening (2.5), de individuele gevalsbehandeling (2.6), opsporing (2.7) en verificatie en validatie (4.7). Op basis van de medebewindsrelatie (2.3) zijn deze kerntaken als uitdrukkelijke opdracht aan B&W geformuleerd en kunnen niet worden uitbesteed aan private bedrijven. De gemeente dient derhalve te bezien of de voorgenomen uitbesteding past binnen het hieronder geschetste wettelijk kader. Allereerst zal worden ingegaan op de vraag wanneer er sprake is van uitbesteding (2.2)
2
Staatsblad 2000, 302; kamerstukken II, 25 892.
4
2.2 Wanneer is er sprake van uitbesteding? Er kan gesproken worden over het uitbesteden van publieke taken wanneer een bestuursorgaan een of meer van zijn publieke taken of taakonderdelen tegen betaling laat verrichten door een ander, waardoor er een contractrelatie ontstaat van opdrachtgever tot opdrachtnemer. De uitvoering van deze taken of taakonderdelen vindt dan niet in eigen beheer plaats, maar er vindt geen overdracht plaats van formeel geregelde verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Formeel verschuift de taak door uitbesteding dus niet naar de opdrachtnemer: de opdrachtgever blijft de taakhouder en behoudt onverkort zijn verantwoordelijkheid en bevoegdheid voor de goede uitvoering van die taak. De opdrachtnemer is verantwoordelijk voor het nakomen van de contractvoorwaarden. Indien een taak of taakonderdeel wordt doorgeschoven naar een ander onderdeel van hetzelfde bestuursorgaan, kan niet van uitbesteding worden gesproken: uitbesteding veronderstelt het in handen geven van de uitvoering van een taak aan een organisatie die geen deel uitmaakt van hetzelfde hiërarchische verband. Kenmerkend voor uitbesteding is dat er geen sprake is van een rechtstreekse (dagelijkse) hiërarchische aansturing van de uitvoering. Uitbesteding moet onderscheiden worden van inhuur. In dat geval wordt gekozen voor het inhuren van capaciteit en deskundigheid via bijvoorbeeld uitzendondernemingen of organisatieadviesbureau’s. Het gaat hier om personeel dat op contractbasis onder toezicht en leiding van het inlenende bestuursorgaan tijdelijke en veelal in omvang beperkte werkzaamheden uitvoert. Omdat de ingehuurde derde onder volledige ‘hiërachische’ verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan werkzaamheden verricht, kunnen deze werkzaamheden in beginsel gelden als verricht door het bestuursorgaan. In de praktijk kan het gaan om het inhuren van een beperkt aantal uitzend- of detacheringskrachten verspreid over de organisatie, het inhuren van een groter aantal uitzend- of detacheringskrachten die projectmatig werkzaamheden verrichten tot het geheel of bijna geheel door uitzend- en detacheringskrachten laten uitvoeren van de bijstandswet. Wanneer de gemeentelijke sociale dienst/afdeling sociale zaken door de structurele inzet van deze krachten als structuur feitelijk wordt ontmanteld waardoor er van rechtstreekse (dagelijkse) hiërarchische aansturing van de uitvoering geen sprake meer is, krijgt de aanvankelijke inhuur materieel de vorm van uitbesteding. Aan de hand van de overeenkomst en de uitvoering daarvan in de praktijk wordt vastgesteld of sprake is van inhuur of uitbesteding. Uitbesteding moet ook worden onderscheiden van delegatie en mandaat. Bij delegatie wordt zowel een bevoegdheid als een verantwoordelijkheid overgedragen. De organisatie waaraan wordt gedelegeerd wordt bevoegd besluiten te nemen onder eigen verantwoordelijkheid. Op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is delegatie alleen mogelijk indien de bevoegdheid tot delegeren bij wettelijk voorschrift is geregeld. Bij mandaat wordt alleen een bevoegdheid overgedragen. Aan de gemandateerde wordt de bevoegdheid gegeven om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen. Een besluit dat binnen de grenzen van het mandaat wordt genomen, geldt als een besluit van dat bestuursorgaan. Op grond van de Awb geldt dat elk bestuursorgaan mandaat kan verlenen, tenzij de aard van de bevoegheid zich tegen de mandaatverlening verzet of bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Voor de mandaatverlening in het kader van de uitvoering van de Abw geldt artikel 120 Abw (zie verder §. 5).
2.3 Medebewind
5
Artikel 116 van de Algemene bijstandswet bepaalt dat de uitvoering van de wet berust bij B&W. Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat, in algemene zin, B&W in medebewind de verantwoordelijkheid dragen voor de uitvoering van de Abw. Gelet op het maatschappelijk belang van de Abw en de mate waarin de Abw discretionaire bevoegdheden aan B&W geeft, kan worden gesproken van een uitvoerende verantwoordelijkheid in brede zin, die mede een belangrijke beleidsverantwoordelijkheid inhoudt. De verantwoordelijkheid van het Rijk en gemeenten zijn elkaars complement. Het Rijk is verantwoordelijk voor de harmoniserende en normerende taakstelling; gemeenten zijn verantwoordelijk voor de verfijning van de bijstand door de bijstand af te stemmen op het individuele geval, de bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening en de zorg voor een doelmatig uitvoeringsproces. In het nadere kabinetsstandpunt SUWI en de Memorie van Toelichting bij de wet SUWI3 is een duidelijke, richtinggevende visie gegeven op de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen het publieke en het private domein en de direct daarmee samenhangende kwesties van het waarborgen van een onafhankelijke claimbeoordeling en van de beleidsmatige aansturing in de uitvoering van de sociale zekerheid: de beoordeling van het recht op een uitkering (claimbeoordeling), de handhaving van de wet en de opsporing van wetsovertredingen zijn met name werkzaamheden die naar hun aard publiek bepaald zijn en die geheel los dienen te staan van commerciële belangen en invloeden. Deze uitgangspunten gelden ook onverkort voor de uitvoering van de Abw, Ioaw en Ioaz. 2.4 Beleidsvorming en -vaststelling De uitvoering van de Abw kan gepaard gaan met beleidsvorming en -vaststelling. Dit is onder alle omstandigheden een verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur. Dit laat onverlet dat het gemeentebestuur kan besluiten om werkzaamheden gericht op het voorbereiden, onderbouwen of evaluerend onderzoeken van beleid uit te besteden. Echter alleen het gemeentebestuur kan het beleid vaststellen of wijzigen. 2.5 Het nemen van besluiten inzake de bijstandsverlening Het is evident dat het verstrekken van bijstand, in de vorm van het nemen van besluiten inzake de bijstandsverlening (waaronder onder meer mede begrepen beslissingen omtrent de voortzetting of beëindiging van bijstand, het opleggen van een boete of maatregel en besluiten inzake verhaal en terugvordering), onder de huidige wetgeving tot de kerntaken van de gemeente behoort. Op grond van artikel 120 van de Abw is het slechts toegestaan mandaat te verlenen aan een ambtenaar van de gemeente; in geen geval kan een besluit over de verlening van bijstand in handen van een derde, niet zijnde een gemandateerde gemeenteambtenaar, worden gelegd. Het is wel mogelijk, uit efficiencyoverwegingen, de uitvoering van de Abw te mandateren aan ambtenaren van andere gemeenten. Het beschikken op een bezwaarschrift in het kader van de Abw en het instellen van beroep kan noch worden gemandateerd aan een gemeenteambtenaar noch aan een derde. De aard en strekking van artikel 120 Abw verzet zich niet tegen een mandaat, ex artikel 168 van de Gemeentewet, aan de wethouder4. Indien mandaat wordt verleend aan ambtenaren die gedetacheerd zijn bij een private organisatie is sprake van strijdigheid met artikel 120 Abw. Dit omdat krachtens jurisprudentie
3 4
Kamerstukken II, 1999 - 2000, 26 448, nr. 7 en kamerstukken II, 2000 - 2001, 27 588, nr. 3, blz. 3 - 5. CRvB 17 maart 1998, USZ 1998/113.
6
van de Centrale Raad van Beroep5 een ambtenaar degene is die is aangesteld om in openbare dienst werkzaam te zijn. Om in openbare dienst werkzaam te zijn moet men feitelijk werkzaamheden vervullen bij een instelling welke als openbare dienst aangemerkt kan worden. Gelet op artikel 120 Abw is het niet mogelijk mandaat tot het nemen van besluiten inzake de bijstandsverlening te verlenen aan binnen de gemeente werkende uitzend- of detacheringskrachten. In de praktijk komt het voor dat een persoon die geen dienstbetrekking met de gemeente heeft wordt aangesteld als onbezoldigd ambtenaar. Aan deze onbezoldigd ambtenaar wordt mandaat verleend tot het nemen van besluiten inzake de bijstandsverlening. In zijn uitspraak d.d. 11 juni 19986 is de kantonrechter te Leeuwarden van oordeel dat ‘de aard van de (...) bevoegdheid om te besluiten tot verhaal en terugvordering van verleende bijstand zich verzet tegen mandaatverlening aan niet-ambtenaren. Het is uit oogpunt van zorgvuldigheid niet acceptabel dat aan een bestuursorgaan toekomende bevoegdheden en verantwoordelijkheden die diep kunnen insnijden in het leven van burgers, zoals het geval is bij verhaal en terugvordering van verleende bijstandsuitkeringen, worden gemandateerd aan een niet rechtstreeks onder het gezag van dat bestuursorgaan werkend persoon. De aanstelling tot onbezoldigd ambtenaar maakt dat niet anders.’ Met de inwerkingtreding van SUWI wordt de CWI in het algemeen voor wat betreft de Abw belast met het verzamelen van de gegevens die nodig zijn voor het in behandeling nemen van een uitkeringsaanvraag Abw. Voor de inrichting van de CWI geldt als voorwaarde dat er een uniform basismodel voor alle CWI-kantoren moet worden geïmplementeerd. Met dit basismodel als uitgangspunt kunnen door de CWI en de gemeenten afspraken worden gemaakt over aanvullende extra diensten. In de Invoeringswet SUWI is opgenomen dat B&W, met toestemming van de gemeenteraad, ook aan de CWI mandaat (middels een mandaatbesluit) kunnen verlenen tot het nemen van besluiten inzake de bijstandsverlening. De mandaatverlening kan behulpzaam zijn bij het bewerkstelligen van een effectieve en efficiënte aansluiting van de werkprocessen tussen gemeenten en de CWI te bewerkstelligen. Het ligt in de rede dat de afspraken in een Service niveau overeenkomst worden vastgelegd. Welke taken gemeenten aan de CWI - uiteraard wel in overleg met de CWI - mandateren, is derhalve afhankelijk van de keuze die gemeenten in deze maken. Gelet op artikel 13 van de wet SUWI dient de CWI voor het uitvoeren van het mandaat de goedkeuring van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te krijgen. In het besluit SUWI is een kader worden opgenomen, waaraan ieder verzoek tot het verrichten van andere taken door de CWI, het UWV of het SVb wordt getoetst. Indien de CWI taken gaat verrichten ten behoeve van gemeenten, zal de CWI hiervoor kosten in rekening brengen. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld omtrent de berekening van de prijzen.
5 6
CRvB 11 maart 1999, AB 1999/386; CRvB 21 december 1994, TAR 1995/63; CRvB 21 december 1994, TAR 1995/65. Kantongerecht Leeuwarden d.d. 11 juni 1998, JB 1998/167.
7
2.6 De individuele gevalsbehandeling Het onvervreemdbare karakter van de beslissingsbevoegdheid van de gemeente is in de wet opgenomen vanwege het belang dat de wetgever heeft gehecht aan exclusieve toekenning van de discretionaire ruimte aan de gemeente als publiek bestuursorgaan op het niveau dicht bij de burger. De beslissingen in het kader van de bijstandsverlening in het algemeen en de discretionaire ruimte daarbij in het bijzonder, vergen een individuele beoordeling door de daarvoor verantwoordelijke gemeente. Deze van de besluitvorming deel uitmakende beoordeling, die de kern vormt van de gevalsbehandeling, kan dus niet worden uitbesteed. In de Algemene bijstandswet is uitdrukkelijk als opdracht aan B&W geformuleerd dat zij zorg dienen te dragen voor de afstemming van de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de betrokken persoon (artikel 13 Abw). Dit betekent ook dat de rechtstreeks op individuen gerichte gevalsbehandeling, als hierboven beschreven, niet kan worden uitbesteed aan private partijen. De beoordeling en de -subjectieve- afweging van de individuele omstandigheden die onderdeel uitmaakt van de besluitvorming gaat onvermijdelijk gepaard met de toepassing van de discretionaire ruimte. 2.7 Opsporing Een specifiek punt betreft de taak van de sociale recherche. De sociaal rechercheurs zijn in het kader van de rechtmatigheid van de verstrekking van uitkeringen belast met de opsporing van misbruik. Deze sociaal rechercheurs zijn beëdigd als buitengewoon opsporingsambtenaar op grond van artikel 142 van het wetboek van Strafvordering. De aan hen toegekende publieke opsporingstaak in het kader van de Abw kan niet in handen worden gelegd van functionarissen van derde instanties die deze opsporingstaak voor de Abw niet hebben. 3. Uitvoeringsactiviteiten Uit het voorgaande blijkt dat slechts enkele aan de bijstandsverlening gerelateerde uitvoerende activiteiten kunnen worden uitbesteed. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om de uitvoering van activeringstrajecten, doorbetaling van de uitkering of incasso-activiteiten. Als uitgangspunt dient immer te gelden dat de beslissing, met inbegrip van de discretionaire ruimte, en de individuele gevalsbehandeling bij de gemeente ligt; de uitvoering die in handen van private derden kan worden gelegd betreft slechts de concretisering van een door de gemeente genomen beslissing. Voorwaarden hierbij zijn dat deze derden geen (expliciete of impliciete) beslissingen omtrent de bijstand nemen, zich bij de uitvoering geen discretionaire ruimte mogen toe-eigenen die hen niet toekomen en dat de privacy van de cliënt niet in gevaar komt. Ik acht het van groot belang, dat gemeenten ook daar zelf waarborgen voor scheppen en toezien op handhaving van die waarborgen. Indien aan de bijstandsverlening gerelateerde uitvoerende activiteiten worden uitbesteed dient het daarbij uiteraard voor de bijstandsgerechtigde immer duidelijk te zijn dat B&W de wettelijke uitvoerder is en blijft van de Abw. Voorts kunnen bijstandsgerechtigden B&W blijven aanspreken bij een onheuse bejegening van of benadeling door het private bedrijf aan wie activiteiten worden uitbesteed. Tot slot is het in het kader van cliëntenparticipatie raadzaam bijstandsgerechtigden of vertegenwoordigers daarvan te betrekken bij het voornemen tot uitbesteding door het laten uitbrengen van gevraagd en ongevraagd advies en dit advies mee te wegen in de besluitvorming. Doorbetaling van de uitkering
8
Betaling van de bijstandsuitkering kan via een derde, bijvoorbeeld een administratiekantoor, plaatsvinden. Naast de al genoemde aandachtspunten, moet er in deze situatie ook rekening gehouden worden met een aantal andere aspecten van de Abw. De betaling kan alleen via het administratiekantoor plaatsvinden als de cliënt daarvoor een machtiging aan de gemeente geeft. In zo'n geval geldt nog steeds dat de bijstand per kalendermaand wordt vastgesteld. Voorts kunnen het recht op bijstand, het voortduren van dit recht, de hoogte van de bijstandsnorm (inclusief vrijlatingen) en de aan de bijstand te verbinden verplichtingen alleen worden vastgesteld door B&W. Het administratiekantoor kan hieromtrent geen beslissingen nemen noch de discretionaire ruimte toepassen. De alsdan individueel door de gemeente vastgestelde netto bijstandsuitkering kan door het administratiekantoor worden doorbetaald aan de bijstandsgerechtigde. Het administratiekantoor bewerkt op basis van de verstrekte machtiging alleen die gegevens die noodzakelijk zijn voor de doorbetaling van de bijstandsuitkering. Tenslotte is het van belang dat er een frequent contact plaatsvindt tussen de gemeente en het administratiekantoor dat de betaling verzorgt, zodat wijzigingen tijdig doorgegeven worden en de betaling aangepast kan worden wanneer er mutaties zijn. De bijstandsgerechtigde kan daarbij nimmer worden verplicht de inlichtingen te verstrekken aan anderen, i.c. het administratiekantoor, dan B&W. De in de Abw opgenomen inlichtingenverplichting geldt thans alleen jegens B&W. In de wet SUWI is opgenomen dat de belanghebbende verplicht is alle gevraagde gegevens en bewijsstukken aan de CWI te verstekken die nodig zijn voor de beslissing op zijn aanvraag door het UWV of B&W van de betreffende gemeente. 4. Privacyaspecten 4.1 Algemeen Burgemeester en Wethouders (B&W) voeren de Abw uit en bepalen in dit kader welke gegevens en bewijsstukken benodigd zijn om het recht op en de hoogte van bijstand dan wel de voortzetting daarvan te kunnen vaststellen. B&W dienen voorts de verstrekte gegevens te onderzoeken op juistheid en volledigheid. Om hieromtrent zekerheid te verkrijgen is verificatie van deze gegevens nodig bij een aantal andere instanties. B&W zijn bij de uitvoering van deze publieke taak gehouden de normen die gelden voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in acht te nemen. Hieronder vallen de normen zoals neergelegd in de Abw en de Wbp. De Wbp is van toepassing op persoonsgegevens die worden verwerkt bij de uitvoering van de Abw, naast de specifieke voorzieningen die de Abw kent. Deze laatste betreffen met name het informatieregime ingevolge hoofdstuk IX van deze wet. De specifieke voorzieningen in de Abw gaan voor op de bepalingen van de Wbp. De Wbp kent gebruikers van persoonsgegevens verschillende bevoegdheden en verantwoordelijkheden toe. Natuurlijke personen, organisaties, ondernemingen en overheidsinstellingen kunnen in het kader van de verwerking van persoonsgegevens optreden als betrokkene (4.2), verantwoordelijke (4.3), bewerker/intern beheer (4.4) en derde (4.5 en 4.6). Hieronder worden de te onderscheiden bevoegdheden en verantwoordelijkheden beschreven en gerelateerd aan de uitvoering van de Abw. Bij uitbesteding van deze uitvoering dienen de normen van de privacywetgeving in acht te worden genomen. 4.2 De betrokkene Gegevens zijn op grond van de Wbp persoonsgegevens als de gegevens informatie bevatten over een natuurlijk persoon en die persoon daardoor identificeerbaar is.
9
De verwerking van persoonsgegevens is elke handeling of elk geheel van handelingen met persoonsgegevens. Voorbeelden van handelingen die als verwerking worden aangeduid zijn het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken of verspreiden van persoonsgegevens. Het is evident dat in het kader van de uitvoering van de Abw persoonsgegevens van bijstandsgerechtigden worden verwerkt. Voorzover de persoonsgegevens een (ex-)bijstandsgerechtigde en/of een (ex-)debiteur direct of indirect identificeren, wordt deze aangemerkt als betrokkene. De verwerking van deze persoonsgegevens valt dus onder de werking van de Wbp. 4.3 De verantwoordelijke Het begrip verantwoordelijke is direct gerelateerd aan de vaststelling van het doel van de verwerking. De verantwoordelijke is degene die uiteindelijk bepaalt of er gegevens worden verwerkt en zo ja, welke gegevens er worden verwerkt en voor welk doel. Tevens beslist de verantwoordelijke over de middelen voor de verwerking: op welke wijze vindt de gegevensverwerking plaats.De verantwoordelijke is degene die zeggenschap heeft over de verwerking: degene die formeel-juridisch bevoegd is het doel en de middelen van de verwerking te bepalen en die beslist over de aanleg en beëindiging van de verwerking. In de publieke sector zal krachtens het geldende staats- en bestuursrecht het bevoegde bestuursorgaan als de verantwoordelijke worden aangemerkt. Bij de uitvoering van de Abw worden B&W aangemerkt als verantwoordelijke. Artikel 8 Wbp schrijft limitatief grondslagen voor op basis waarvan persoonsgegevens mogen worden verwerkt. De verwerking van persoonsgegevens op andere gronden is niet toegestaan. Artikel 9 Wbp stelt grenzen aan de verwerking van gegevens voor andere doeleinden of wanneer een geheimhoudingsplicht daaraan in de weg staat. Voorzover hier van belang mogen gemeenten in het kader van de uitvoering van de Abw persoongegevens verwerken indien • de betrokkene voor de verwerking zijn ondubbelzinnige toestemming heeft verleend (art 8 onder a Wbp), of • de gegevensverwerking noodzakelijk is om een wettelijke verplichting na te komen waaraan de gemeente onderworpen is (artikel 8 onder c Wbp), of • de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de goede vervulling van de uitvoering van de Abw door de gemeente dan wel voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak door het bestuursorgaan waaraan de gegevens worden verstrekt (artikel 8 onder e Wbp). De Abw (artikelen 116 en 117) is er volstrekt duidelijk over dat B&W de volledige verantwoordelijkheid dragen voor de administratieve uitvoering, ongeacht of de administratie nu wordt uitgevoerd door een gemeentelijke sociale dienst, een andere gemeente, een gemeenschappelijk samenwerkingsverband of een bewerker. De Abw stelt een aantal eisen aan de administratie van het uitvoeringsproces (artikel 117). Nadere regels zijn op grond van artikel 117, tweede lid, neergelegd in de Regeling administratieve uitvoeringsvoorschriften (Rau). Deze regels gelden onverkort bij uitbesteding.
10
4.4 De bewerker/intern beheer B&W behoeven niet feitelijk zelf de gegevens te verwerken. Het feitelijk beheer over de gegevensverwerking kan worden overgelaten aan anderen die hiërarchisch ondergeschikt zijn aan of onder rechtstreeks gezag staan van B&W. Er is dan sprake van intern beheer. De handelingen van deze ondergeschikten worden toegerekend aan B&W. Daarnaast kan gebruik worden gemaakt van een privaat bedrijf dat ten behoeve van B&W de gegevens van bijstandsgerechtigden verwerkt, de bewerker. De bewerker is degene die gegevens verwerkt ten behoeve van de verantwoordelijke, dat wil zeggen overeenkomstig diens instructie en onder diens uitdrukkelijke verantwoordelijkheid. De bewerker is een buiten de organisatie van de verantwoordelijke staande persoon of instelling en zal veelal niet in een hiërarchische relatie tot de verantwoordelijke staan (anders is er - zoals hiervoor al is aangegeven - sprake van intern beheer). De bewerker beperkt zich tot het verwerken van persoonsgegevens zonder zeggenschap te hebben over het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens. De bewerker neemt geen beslissingen over de aanleg en beëindiging van de verwerking, de ontvangst en het gebruik van de gegevens, de verstrekking aan derden en andere ontvangers, de duur van de opslag van de gegevens enz. Zou het privaat bedrijf immers deze zeggenschap wel verwerven dan dient deze als verantwoordelijke te worden aangemerkt. Zoals reeds eerder opgemerkt kunnen alleen B&W in het kader van de uitvoering van de Abw als verantwoordelijke worden aangemerkt. Het bewerkersbegrip is in principe van toepassing op verschillende vormen van dienstverlening. Uitgangspunt daarbij is dat de dienstverlening betrekking heeft op het verwerken van persoonsgegevens. Zodra de gegevensverwerking een uitvloeisel is van een andere vorm van dienstverlening is de dienstverlener daarvoor zélf verantwoordelijk. De verantwoordelijke is op grond van artikel 14, tweede lid, Wbp verplicht een overeenkomst met de bewerker aan te gaan. Voor de afgrenzing van het begrip bewerker ten opzichte van het begrip verantwoordelijke is de inhoud van de bewerkersovereenkomst van belang. In het kader van uitbesteding van delen van de uitvoering komt een bewerker over cliëntgegevens te beschikken. Hiermee dient terughoudend te worden omgegaan en deze bewerker is evenzeer gehouden aan de geheimhoudingsplicht van artikel 123 Abw. Daartoe dienen de gemeente en de instantie die de uit te besteden werkzaamheden als bewerker gaat verrichten in een overeenkomst heldere afspraken te maken (artikel 14 Wbp). De afspraken moeten tenminste duidelijk maken wat het doel is, waarvoor de persoonsgegevens uit het bestand van de gemeente noodzakelijk zijn en worden verstrekt (gebruik voor andere doeleinden moet worden uitgesloten), op welke wijze de gegevens worden verwerkt en op welke wijze de geheimhoudingsplicht wordt gewaarborgd. De gemeente dient op de handhaving van deze afspraken toe te zien. Uit de voorgaande subparagrafen blijkt dat de volgende vragen van belang zijn om vast te kunnen stellen of er sprake is van een verantwoordelijke, van intern beheer, of van een bewerker: a. Wie heeft zeggenschap over het doel en de middelen van de verwerking? b. Is er sprake van een gezagsverhouding (hiërachie)? c. Betreft de dienstverlening de verwerking van gegevens of gaan de werkzaamheden verder dan dat? d. Worden de gegevens voor zichzelf verwerkt of voor een ander? e. Welke afspraken zijn over de verwerking in een bewerkersovereenkomst vastgelegd?
11
De antwoorden op deze vragen zijn van belang voor de vaststelling of een bepaalde vorm van inhuur of uitbesteding mogelijk is, en zo ja onder welke voorwaarden dit mag gebeuren en waar de grenzen liggen. 4.5 Het verstrekken van gegevens aan derden Een derde is de natuurlijke persoon, de organisatie, onderneming of overheidsinstelling die niet kan worden aangemerkt als een betrokkene, verantwoordelijke of bewerker, of als de persoon die onder rechtstreeks gezag van de verantwoordelijke of bewerker bevoegd is persoonsgegevens te verwerken. Het wettelijk kader voor de verstrekking van persoonsgegevens door B&W aan derden wordt gevormd door de specifieke regels van de Abw zelf. De Abw bevat een zogenaamd gesloten verstrekkingenregime. Dit houdt in dat verstrekking van gegevens aan derden slechts is toegestaan voorzover hiervoor bij of krachtens de Abw een grondslag bestaat. De artikelen 124 en 125 Abw vormen specifieke voorschriften voor de gevallen waarin de gemeente bevoegd dan wel verplicht is aan de daar limitatief genoemde derden gegevens te verstrekken. Voor de verstrekking van deze gegevens, verplicht of uit eigen beweging, is toestemming van de betrokkene niet vereist. In artikel 123 Abw is een geheimhoudingsplicht opgenomen. De geheimhoudingsplicht geldt niet indien verdere bekendmaking op grond van de Abw is toegestaan, een wettelijk voorschrift tot bekendmaking verplicht, de gegevens niet herleidbaar zijn tot individuele personen of de betrokkene op wie de gegevens betrekking hebben schriftelijk verklaart geen bezwaar te hebben tegen de verstrekking van deze gegevens. Deze toestemming moet voldoen aan de eisen voor toestemming gesteld in de Wbp. Dit houdt in dat de toestemming specifiek moet zijn, slechts betrekking kan hebben op bepaalde gegevens en bepaalde vormen en dus gericht moet zijn op de beoogde verwerking of groep van verwerkingen. Bij een algemene machtiging is geen sprake van een rechtsgeldige toestemming. De toestemming kan ook steeds worden ingetrokken. Er is geen sprake van een geldige toestemming als de cliënt verplicht is om de toestemming te ondertekenen of als aan het niet verlenen van toestemming sancties wordt verbonden. 4.6 Verzamelen van gegevens door B&W Ook de verstrekking van gegevens aan de gemeente is slechts toegestaan voorzover hiervoor bij of krachtens de wet een grondslag bestaat. Het wettelijk kader voor verstrekking van gegevens aan de sociale dienst door derden wordt in beginsel gevormd door de Abw zelf. Verstrekking van de gegevens door derden vindt plaats op basis van de wettelijke voorschriften. In de artikelen 121 en 122 Abw, maar ook in andere materiewetten, staan limitatief de derden genoemd die verplicht zijn desgevraagd aan de gemeente gegevens te verstrekken die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de Abw. De informatieverplichting van deze derden geldt alleen ten aanzien van de gemeente. Zij kunnen niet worden verplicht aan anderen deze inlichtingen te verstrekken. De gegevens die aan de sociale dienst ter uitvoering van de Abw zijn verstrekt, mogen op grond van artikel 123 Abw niet verder bekend worden gemaakt behoudens de in dit artikel genoemde ontheffingen.
12
In de wet SUWI is het Inlichtingenbureau (IB) aangewezen als coördinerend en dienstverlenend orgaan voor gemeenten in het kader van de elektronische infrastructuur SUWI. Via de Invoeringswet SUWI zijn in de Abw, Ioaw en Ioaz de taken van het IB ten behoeve van de gegevensuitwisseling tussen gemeenten en andere instanties opgenomen. Met de wijziging van artikel 122 Abw wordt beoogd zowel B&W als bij of krachtens de wet genoemde derden te verplichten gebruik te maken van het IB als elektronische faciliteit voor gegevensuitwisseling. In lagere regelgeving zullen de taken en bevoegdheden nader worden uitgewerkt. Bij circulaire BZ/BU/2001/42268 d.d. 11 juli 2001 bent u nader geïnformeerd over de oprichting, invoering en werking van het IB. 4.7 Verificatie en validatie Het verifiëren en valideren van gegevens is onlosmakelijk verbonden met het vaststellen van het recht op uitkering in de vorm van een besluit. Om deze reden behoort de verificatie en validatie van gegevens, bijvoorbeeld door middel van vergelijking van gegevens in geautomatiseerde bestanden, tot de wettelijke kerntaken die binnen het gemeentelijk domein dienen te worden uitgevoerd. Hiervan kan slechts bij wet worden afgeweken. Zo vindt ingevolge artikel 28 lid 2 van de wet SUWI een eerste controle op juistheid, volledigheid en consistentie van door een aanvrager aangeleverde gegevens plaats op de CWI. Verificatie en validering van voor de bijstand relevante gegevens kan derhalve niet door een privaat bedrijf worden uitgevoerd. 5. Toezicht Het uitbesteden van onderdelen van de uitvoering van de Abw mag in geen geval negatieve consequenties hebben voor de kwaliteit van de door de gemeente aan de minister af te leggen verantwoording en evenmin voor het door de gemeente en de minister uit te voeren toezicht. Via de Invoeringswet SUWI is geregeld dat het toezicht van de minister onder zijn gezag wordt uitgeoefend door de Inspectie Werk en Inkomen. De gemeente dient bij het aangaan van een uitbestedingsrelatie een aantal toezichtsaspecten te waarborgen. Omdat het uitbesteden van delen van de uitvoering aan derden niets afdoet aan de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor een juiste wetsuitvoering, zal de gemeente moeten regelen dat zij van de opdrachtnemer die informatie krijgt die zij nodig heeft om te kunnen vaststellen of de uitvoering juist blijft geschieden en om te kunnen bijsturen wanneer tekortkomingen in de uitvoering dreigen of zich hebben voorgedaan. Ook is van belang dat de gemeente op juiste wijze kan blijven voldoen aan haar verantwoordingsplicht tegenover de minister, in het bijzonder via het verslag over de uitvoering. De gemeente zal derhalve met de opdrachtnemer moeten afspreken dat deze de gemeente alle informatie verschaft die zij nodig heeft voor een goede verantwoording en dat waar nodig haar accountant de geldigheid van die gegevens kan beoordelen. Het is daarbij wenselijk dat de gemeente precies aangeeft welke informatie zij nodig heeft van de opdrachtnemer en aan welke kwaliteit die informatie moet voldoen. Verder zal de uitbestedingsrelatie geen belemmeringen mogen opwerpen, noch voor de gemeente om in voorkomende gevallen nadere of andere informatie aan de minister te verstrekken, noch voor de minister om gebruik te maken van zijn toezichtsbevoegdheden in de meest ruime zin van artikel 130 Abw. Ook met betrekking tot de door de gemeente te verstrekken beleidsinformatie (artikelen 132 en 133 Abw) geldt dat de uitbestedingsrelatie geen afbreuk mag doen aan de door de gemeente te verstrekken informatie en de kwaliteit daarvan. Specifieke waarborgen
13
Ik acht het van belang dat de gemeente in de relatie met het private bedrijf aan wie activiteiten in het kader van gemeentelijke bijstandstaken worden uitbesteed (opdrachtnemer), in aanvulling op de andere wettelijke eisen in elk geval waarborgen inbouwt ten aanzien van de navolgende punten. Ook hierover dienen de gemeente en de opdrachtnemer heldere schriftelijke afspraken te maken. 1.
Het waarborgen van de privacy van de cliënt, waaronder in elk geval handhaving van de geheimhoudingsplicht en het uitdrukkelijke verbod gegevens voor een ander doel te gebruiken dan voor de uitvoering van de Abw (artikel 123 Abw). 2. Waarborgen ter voorkoming van kennisname en gebruik van gegevens door de opdrachtnemer anders dan in hoedanigheid van bewerker van de verwerkingen van persoonsgevens in de zin van de Wbp. 3. Waarborgen betreffende de mogelijkheid van beëindiging van de uitbestedingsrelatie indien een rechtmatige en doeltreffende uitvoering van de wet niet langer kan worden gegarandeerd. 4. De bepaling dat de beëindiging van uitbesteding op zodanige wijze is geregeld dat de continuïteit van de uitvoering wordt gewaarborgd, ongeacht of de gemeente dan wel de opdrachtnemer daartoe het initiatief heeft genomen. 5. Waarborgen ten aanzien van de kwaliteit en tijdigheid van de te leveren diensten/producten en ten aanzien van de toereikendheid van de capaciteit bij de opdrachtnemer om de uitbestede taken uit te voeren. Indien de Europese aanbestedingsrichtlijnen van toepassing zijn, dienen deze richtlijnen te worden gevolgd. Inlichtingen Voor vragen over deze circulaire kunt u elke werkdag van 09.00 uur tot 12.00 uur telefonisch contact opnemen met de servicelijn van het Rijksconsulentschap Sociale Zekerheid in uw regio. Het College bescherming persoonsgegevens (voorheen: Registratiekamer) heeft tot taak toe te zien op de naleving van de privacywetgeving. Voor klachten, bemiddeling en voorlichting kunt u zich tot dit College wenden. Nadere informatie over de Wbp kunt u vinden op de website van het College (www.registratiekamer.nl) of op de website van het Ministerie van Justitie (www.justitie.nl). De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
(W.A. Vermeend)
