74179

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Postbus 90801 2509 LV Den Haag Anna van Hannoverstraat 4 Telefoon (070) 333 44 44 Telefax (070) 333 40 84

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal Binnenhof 1a 2513 AA 's-Gravenhage

Uw brief

Directie Werk en Bijstand Afdeling Beleidsinnovatie en Ketenprocessen

Ons kenmerk

W&B/B&K/03/74179 Onderwerp

Datum

Voorbeelden gemeentelijk armoedebeleid

30 september 2003

Zoals toegezegd in het algemeen overleg over armoedebestrijding van de Vaste Kamercommissie SZW van 15 mei jl. (2002-2003, 28785, nr. 7), zend ik u bij deze een aantal geanonimiseerde goede voorbeelden op het gebied van gemeentelijk armoedebeleid en een beleidspraktijk die m.i. een minder goed voorbeeld op dat beleidsterrein is. In het Nationaal Actieplan ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting 2003 staan de meest kwetsbaren centraal. Juist die personen lopen het grootste risico op armoede. De meest kwetsbaren zijn mensen die een cumulatie van problemen ondervinden. Voorbeelden hiervan zijn dak- en thuislozen, personen met psycho-sociale problemen en mensen die langdurig zonder betaald werk thuis zitten en van een minimuminkomen rondkomen. Zij hebben doorgaans een aanbod van verschillende voorzieningen nodig om hun weg terug naar de samenleving en arbeidsmarkt te vinden. De goede voorbeelden die ik u toezend, kenmerken zich door het geïntegreerde traject dat zij aanbieden aan personen die tot de meest kwetsbaren gerekend kunnen worden en hebben betrekking op gecombineerde trajecten van reïntegratie en zorg en op integrale schuldhulpverlening (zie bijlage I). Het is belangrijk dat geleerd wordt van de goede voorbeelden en andere ervaringen die zijn opgedaan met een geïntegreerde aanpak. Met een bredere verspreiding van de praktijk van goede voorbeelden naar andere gemeenten kan nog veel winst geboekt worden. Op dit moment laat ik een onderzoek uitvoeren naar bestaande initiatieven op het terrein van gecombineerde trajecten van reïntegratie en zorg om inzicht te krijgen in de kritische succesfactoren van een geïntegreerde aanpak. Via een handreiking en door middel van regionale bijeenkomsten worden de resultaten van dit onderzoek onder de aandacht gebracht. SZW heeft samen met VWS een aantal expertmeetings gehouden en zal dit ook in de toekomst blijven doen om enerzijds beter inzicht te krijgen in de stand van zaken van het aanbod van reïntegratie en zorg en anderzijds om de

2

contacten en de samenwerking tussen deze organisaties te bevorderen. Voorts is SZW voornemens om ten behoeve van bovengenoemde kwetsbare groepen ketenprocessen bij gemeenten te stimuleren, daar waar er sprake kan zijn van een toegevoegde waarde. In de goede voorbeelden over reïntegratie en zorg staat de rol die de gemeenten spelen bij de reïntegratie van bijstandsgerechtigden centraal. Door middel van de brief van de Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport over het vervolg van het project Sociale Zekerheid en Zorg wordt u een dezer dagen geïnformeerd over de wijze waarop gestimuleerd wordt dat de reïntegratie van zieke werknemers door werkgevers, arbodienstverlening, gezondheidszorg en andere instanties beter vorm kan krijgen. Hoewel de oorspronkelijke toezegging inhield dat ik tevens voorbeelden van gemeenten die het niet goed doen, aan u zou sturen, heb ik uiteindelijk voor een meer constructieve benadering gekozen door meer in het algemeen een beleidspraktijk te noemen die m.i. een minder goed voorbeeld van gemeentelijk armoedebeleid is. Dit betreft de categoriale verstrekking van gemeentelijke inkomensondersteunende voorzieningen aan personen tot 65 jaar. Categoriale verstrekkingen hebben het karakter van ongerichte inkomenssuppleties, terwijl bijzondere bijstand juist bedoeld is om in individuele gevallen maatwerk te leveren. Bovendien versterken categoriale regelingen voor personen tot 65 jaar de armoedeval. De kracht van gemeentelijke inkomensondersteuning ligt juist in de mogelijkheid voor gemeenten om op individuele situaties in te kunnen spelen en daarmee de individuele leefsituatie van de burger centraal te stellen. In het wetsvoorstel Wet Werk en Bijstand (WWB) is de afschaffing van bovengenoemde categoriale verstrekking opgenomen. Tegelijkertijd voorziet het wetsvoorstel in het recht op een langdurigheidstoeslag aan personen tot 65 jaar die minstens vijf jaar op een minimuminkomen leven en geen arbeidsmarktperspectief hebben. Bij de implementatie van de WWB zal aandacht worden besteed aan de efficiënte uitvoering van de bijzondere bijstand. Ik vertrouw erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

(M. Rutte) Bijlage I: Goede voorbeelden van armoedebestrijding door gemeenten

3

Bijlage I: Goede voorbeelden van armoedebestrijding door gemeenten Geïntegreerd aanbod van reïntegratie en zorg Naast de belangrijke taak die er bestaat om groepen met complexe problematiek een inkomen te verstrekken indien zij niet in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien, is ook het zorgen voor het activeren van deze groepen een belangrijke taak. Voor de reïntegratie van groepen met complexe problematiek staat hetzelfde instrumentarium open als voor andere groepen. Toch gaat er naar deze groepen voor wat betreft reïntegratie extra aandacht uit. Het is immers juist bij deze groepen van groot belang dat een geïntegreerd aanbod van reïntegratie en zorg voor hen toegankelijk wordt. Vaak zal sociale activering voor hen het geschikte instrument zijn om een start te maken met het bestrijden en/of voorkomen van sociaal isolement, al dan niet in combinatie met een aanbod van zorg. Bij het aanbod van reïntegratietrajecten voor deze groepen is het vaak noodzakelijk om werkende weg te zoeken hoe de keten van welzijn, zorg, reïntegratie en werk versterkt kan worden. Daarvoor zijn veel ketenpartners en een stevige regierol van de gemeente nodig. Zoals is aangeven in de brief wordt deze ontwikkeling op een aantal manieren door SZW en VWS gestimuleerd.. Gemeenten kunnen de keten reïntegratie en zorg op verschillende manieren versterken, zoals via de regie op het aanbod, via de regie op de cliënt of door een verbetering van de diagnose-stelling. Zo wordt bijvoorbeeld in een gemeente de regie op het aanbod via een samenwerkingsstructuur versterkt, ondersteund door convenanten tussen deze gemeente en de samenwerkende partners. Belangrijk bij de samenwerking in deze gemeente is dat niet alleen op bestuurlijk en managementniveau wordt samengewerkt, maar ook op uitvoeringsniveau. Voor dat laatste is een structureel uitvoeringsoverleg ingesteld, waarbij nieuwe cliënten kunnen worden ingebracht en lopende trajecten worden besproken. Op deze manier versterkt de gemeente haar regie op het aanbod, maar bevordert tegelijkertijd de samenwerking op bestuurlijk, management- en uitvoerend niveau. Een goed voorbeeld van duidelijke regievoering op cliëntniveau is te vinden bij een gemeente die elke drie maanden overleg organiseert tussen de gemeente en een GGZ-instelling over de gezamenlijke cliënten. Voor dit overleg is een vaste klantmanager van de sociale dienst aangewezen. Als er na de diagnose voor het bepalen van een reïntegratietraject blijkt dat de cliënt een zorgbehoefte heeft, kan de gemeente besluiten dat niet direct met het reïntegratietraject kan worden begonnen, maar dat eerst een behandeling van een zorginstelling moet plaats vinden. In deze gevallen houdt de klantmanager van de sociale dienst echter contact met de behandelaar van de zorginstelling over de voortgang van de cliënt. Een goede diagnosestelling is cruciaal om de juiste stappen in de keten te zetten. Bij cliënten met complexe problematiek is een juiste diagnosestelling vaak lastig. Een aantal gemeenten heeft dit probleem aangepakt door de GGZ-instelling voorlichting te laten geven aan klantmanagers. Hun wordt geleerd hoe ze psychiatrische en psychosociale problematiek kunnen herkennen en waar ze op moeten letten. Een andere oplossing hebben gemeenten gevonden door voor cliënten van wie zij vermoeden dat er ook sprake is van zorgproblematiek externe expertise in te huren. Een grote gemeente heeft de diagnosestelling nog verder uitgebreid naar het verkennen van problematiek op ook andere terreinen, waaronder gezondheid. Een laatste voorbeeld van diagnosestelling is de oplossing die een gemeente heeft gekozen door het reïntegratiebedrijf en de zorginstellingen gezamenlijke diagnosecriteria voor het (kunnen) meedoen aan een reïntegratietraject te laten

4

formuleren. Op grond van deze criteria kan worden bepaald of iemand in staat is om aan traject te beginnen. Integrale schuldhulpverlening Zowel het oplossen van de financieel-technische kant van de schulden als het realiseren van gedragsverandering ter voorkoming van nieuwe schulden staan centraal bij integrale schuldhulpverlening. Het Landelijk Platform Integrale Schuldhulpverlening heeft hiervoor een landelijk referentiemodel ontwikkeld.1 De uitgangspunten voor integrale schuldhulpverlening in dit model zijn dat de intake vanuit integraal gezichtspunt (financieel-technisch en psycho-sociale achtergronden) wordt uitgevoerd, er in de hulpverlening voor beide aspecten gelijktijdig of volgtijdelijk een toepasselijk traject is, er een functionaris is die trajecten coördineert en bewaakt en dat er zo snel mogelijk begonnen wordt met budgetbegeleiding of andere vormen van begeleiding. Bij integrale schuldhulpverlening is er doorgaans sprake van een keten van preventie, intake, hulpverleningstrajecten (psycho-sociale hulp, budgetbegeleiding en budgetbeheer), aansluiting op het wettelijk traject (wsnp), voortgangsbewaking/begeleiding en nazorg of zorg voor uitvallers. Het schuldhulpverleningsbeleid van een twee gemeenten bevat elementen die overeenkomen met bovengenoemde uitgangspunten. Beide gemeenten werken met een centraal meldpunt voor problematische schulden, waar (op klantniveau) de regierol is neergelegd.Voorts is er in beide gemeenten sprake van een gecombineerd aanbod van financieel-technische en psychosociale hulpverlening. Beide gemeenten stellen als voorwaarde voor dienstverlening dat de cliënt ook psychosociale hulpverlening accepteert (bijvoorbeeld verslavingszorg). Ter realisering van dit integrale aanbod hebben de gemeenten convenanten gesloten met verschillende partners. Deze convenanten vervullen o.a. een belangrijke rol in de preventie van problematische schulden, de aansluiting van en doorwijzing naar verschillende vormen van hulpverlening en de verlening van nazorg. Een gemeente werkt bijvoorbeeld samen met woningbouwverenigingen (o.a. preventief huur- en incassobeleid, spreekuur huurders met schulden), energiebedrijf ENECO (convenant werkwijze bij energieschulden), de Afdeling Uitstroom van de Sociale Dienst (deelname aan wijkwerkpunten), de particuliere stichtingen (o.a. budgetcursussen voor werknemers), de opvanginstelling Leger des Heils (o.a. trainingen schuldhulpverlening) en een algemeen psychiatrisch ziekenhuis. In een andere gemeente is sinds 1997 een convenant van kracht, waarin afspraken zijn gemaakt over o.a. het beleid en de werkverdeling tussen de instanties (de gemeentelijke dienst Inwonerszaken, het schuldhulpverleningscentrum, het algemeen maatschappelijk werk, de verslavingszorg en de reclassering) en de procesafspraken. Bij het opstellen van het beleid worden deze instanties betrokken. De gemeente voert hier de regie over. Daar waar mogelijk maakt schuldhulpverlening onderdeel uit van een klanttraject dat is gericht op toeleiding naar werk en/of sociale activering. Binnen de betreffende gemeentelijke dienst zijn hierover afspraken gemaakt tussen de afdelingen die hier verantwoordelijk voor zijn. Zij kunnen diensten inkopen bij het schuldhulpverleningscentrum. De burger met schulden blijft zelf verantwoordelijk.

1

Landelijk Platform Integrale Schuldhulpverlening, Landelijk referentiemodel Integrale schuldhulpverlening (Utrecht 2000-2002)

5

Voor een goede aansluiting van minnelijke schuldhulpverlening op het wettelijk traject (wsnp) voert een gemeente jaarlijks overleg met de Rechtbank en biedt het voortrajecten aan. Binnen deze voortrajecten speelt psychosociale hulpverlening doorgaans een belangrijk rol. Op verzoek van de bewindvoerder kan budgetbeheer of –begeleiding voor de schuldenaar ingesteld worden. Beide gemeenten hechten veel belang aan het voorkomen van recidive. Een gemeente zet hiertoe budgetteringscursussen in die erop gericht zijn om om te gaan met geld en recidive te voorkomen. Aan het eind van de hulpverleningsketen verleent deze gemeente nazorg door middel van (gratis) budgetbeheer. Een andere gemeente tracht recidive te voorkomen door doorverwijzing naar derden (bijv. hulpverlening bij psycho-sociale problematiek wanneer het een oorzaak is van de financiële problematiek), budgetbegeleiding, -beheer en -cursussen door het schuldhulpverleningscentrum. In beide gemeenten speelt oog voor de individuele situatie (maatwerk) een belangrijke rol. Wensen van de schuldeisers en de individuele situatie van de schuldenaars worden meegenomen in het vaststellen van de dienstverlening. Het proces en de verantwoordelijkheden van de medewerkers sluiten hierop aan. Verder zijn o.a. belangrijk de laagdrempelige dienstverlening, periodiek contact met schuldenaars (controle, vinger aan de pols), sturing op eigen verantwoordelijkheid van schuldenaar en het voorlichten van de schuldeisers, waarbij nadruk wordt gelegd op de neutrale positie van de bemiddelaar.