64590

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Postbus 90801 2509 LV Den Haag Anna van Hannoverstraat 4 Telefoon (070) 333 44 44 Telefax (070) 333 40 33

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 1a 2513 AA ‘s-Gravenhage

Uw brief

Ons kenmerk

ASEA/AEV/64590 Onderwerp

Datum

ICT-nota Ministerie van SZW “Sociaal Digitaal”

5 december 2001

In verband met ICT-ontwikkelingen is al veel beleid in gang gezet, buiten maar ook binnen SZW. De nota “De Digitale Delta” geeft een overzicht van het kabinetsbrede ICT-beleid. Een belangrijk doel van de nota “Sociaal Digitaal” die ik u hierbij doe toekomen is het ICT-beleid ten aanzien van de SZW-beleidsterreinen in hun onderlinge samenhang te presenteren. Deze nota, die ik u had toegezegd, is een verkenning van zowel de gevolgen als de mogelijkheden die de moderne informatie- en communicatietechnologie met zich mee brengt voor de beleidsterreinen van het ministerie van SZW. Het benutten van de kansen die ICT biedt voor het realiseren van beleidsdoelstellingen is daarbij een belangrijke invalshoek. Vooral op het vlak van de uitvoering van het beleid liggen er belangrijke mogelijkheden voor verbetering en vergroting van efficiency en doelmatigheid. Administratieve lasten voor bedrijven kunnen worden beperkt, vergunningenprocedures versneld. Ook in de contacten van burgers met gemeentelijke sociale diensten en uitvoeringsorganisaties dienen zich veranderingen aan. In de toekomst hoeven gegevens maar eenmaal aangeleverd te worden. Stroomlijning van de informatiehuishouding en koppeling van databestanden tussen uitvoeringsorganisties maken het mogelijk dat burgers en bedrijven beter en sneller worden bediend. Beleid en uitvoering kunnen transparanter worden voor de burger. Deze kan sneller en makkelijker inzage krijgen in voor hem relevante informatie zoals de behandeling van zijn dossiers, opgebouwde rechten, enzovoort. De verwachting is dat er binnen een aantal jaren een chipkaart ontwikkeld kan worden voor diensten op het gebied van sociale zekerheid. Die chipkaart dient tevens als identificatiemiddel en geeft toegang tot gegevensbanken. De chipkaart geeft de burger de mogelijkheid op elk moment inzage te krijgen in zijn aanspraken, opgebouwde rechten, de behandeling van zijn aanvraag enz. Bovendien wordt fraudebestrijding met de chipkaart beter mogelijk.

2

Voor de nadere inhoud verwijs ik u naar de bijgaande nota.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

(W. A. Vermeend)

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

NOTA

Sociaal Digitaal Een verkenning van gevolgen en mogelijkheden van ICT voor werk, inkomen en sociale zekerheid

Inhoudsopgave Pag nr. H1 Inleiding en Executive Summary Inleiding Samenvatting

p. 4

H2 De kenniseconomie, ICT en het beleid van het Ministerie 2.1 Inleiding 2.2 Toekomstbepalende processen: ICT als katalysator 2.3 Veranderingen in de economie en voor arbeid door ICT 2.4 De rol van de overheid, SZW en uitvoeringsorganisaties 2.5 Gevolgen voor de vraagstukken en het beleid van SZW

p. 9

p. 4 p. 6

p. 9 p. 9 p. 11 p. 17 p. 19

H3 Arbeidsmarkt en Scholing 3.1 Inleiding 3.2 Toenemende dynamiek op de arbeidsmarkt 3.3 Hogere en veranderende vaardigheidseisen 3.4 Verschuivingen in de werkgelegenheidsstructuur 3.5 Aansluiting op de arbeidsmarkt 3.6 Meer scholing: een leven lang leren 3.7 Naar een transparanter scholingsmarkt 3.8 Scholingsbeleid in de toekomst: meer vraagsturing 3.9 Conclusie

p. 22

H4 Kansen aandachtsgroepen 4.1 Inleiding 4.2 Verschillen in toegang en gebruik ICT 4.3 Digitale vaardigheden 4.4 Kennis, arbeidsmarktkansen en inkomen 4.5 Inzet ICT ter versterking van de sociale pijler 4.6 Conclusie

p. 44

H5 Veranderende arbeidsbetrekkingen: naar meer individuele keuzevrijheid 5.1 Inleiding 5.2 Moderne leef-, werk- en zorgpatronen 5.3 Grotere individuele keuzevrijheid in arbeidsvoorwaarden 5.4 Veelvormige arbeidsrelaties 5.5 Veranderde arbeidsorganisatie en medezeggenschap 5.6 De individuele arbeidsrelatie 5.7 Conclusie

p. 22 p. 22 p. 24 p. 26 p. 31 p. 35 p. 39 p. 41 p. 42

p. 44 p. 44 p. 50 p. 53 p. 57 p. 58

p. 60 p. 60 p. 60 p. 61 p. 65 p. 70 p. 72 p. 73

H6 Informatie en zekerheid 6.1 Inleiding 6.2 Risico-aversie en gedrag 6.3 Differentiatie 6.4 Risicoverevening en solidariteit 6.5 Sociale zekerheid en ICT 6.6 Nieuwe risico’s 6.7 Conclusie

p. 75

H7 Preventie en reïntegratie 7.1 Inleiding

p. 83

p. 75 p. 75 p. 77 p. 78 p. 79 p. 81 p. 81

p. 83

7.2 7.3 7.4 7.5 7.6

Veranderde arbeid, mede door ICT Veranderde risico’s, nieuwe preventiemogelijkheden Naar een versterkte arbo-kennisinfrastructuur Reïntegratie en arbeidsbemiddeling Conclusie

p. 83 p. 86 p. 89 p. 89

H8 Contacten met burgers en bedrijfsleven 8.1 Inleiding 8.2 De electronische overheid: algemene uitgangspunten 8.3 Vernieuwing en kwaliteitsverbetering dienstverlening 8.4 Kwaliteitsnormering 8.5 Resultaat in dienstverlening op maat 8.6 Inzet ICT bij vermindering informatiedruk en administrative lasten 8.7 Voorlichting: van distributief naar respontief 8.8 Inzet van ICT bij fraudebestrijding 8.9 Inzet van ICT bij beleidsvorming en beleidsevaluatie 8.10 Beleidsevaluatie en monitoring 8.11 Conclusie

p. 95

Bijlage Overzicht bestaand beleid en beleidsvoorstellen in nota ICT&SZW

p. 93

p. 112

p. 95 p. 95 p. 97 p. 100 p. 101 p. 102 p. 104 p. 105 p. 109 p. 110 p. 110

Hoofdstuk 1 Inleiding Deze nota verschijnt op een moment dat met wat meer nuchterheid geoordeeld wordt over de ICT-revolutie. “The new economy: beyond the hype” is de titel van een recente OESO-publicatie. Dat drukt goed de situatie en de stemming van dit moment uit. Ontwikkelingen blijken niet zo snel door te zetten als eerder door velen is aangenomen. We staan weer met beide benen op de grond. Tegelijkertijd mag de huidige correctie op de hype geen reden zijn te miskennen dat zich, zij het dan misschien minder snel dan gedacht, ingrijpende veranderingen in economie en maatschappij voltrekken als gevolg van ICT. In verband met ICT-ontwikkelingen is al veel beleid in gang gezet, buiten maar ook binnen SZW. De nota “De Digitale Delta” geeft een overzicht van het kabinetsbrede ICT-beleid. Een belangrijke functie van de nota “Sociaal Digitaal” is het ICT-beleid ten aanzien van de SZW-beleidsterreinen in hun onderlinge samenhang te presenteren. Deze nota is een verkenning van zowel de gevolgen als de mogelijkheden die de moderne informatie- en communicatietechnologie met zich mee brengt voor de beleidsterreinen van het ministerie van SZW. Het benutten van de kansen die ICT biedt voor het realiseren van beleidsdoelstellingen is daarbij een belangrijke invalshoek. Vooral op het vlak van de uitvoering van het beleid liggen er belangrijke mogelijkheden voor verbetering en vergroting van efficiency en doelmatigheid. Administratieve lasten voor bedrijven kunnen worden beperkt, vergunningenprocedures versneld. Ook in de contacten van burgers met gemeentelijke sociale diensten en uitvoeringsorganisaties dienen zich veranderingen aan. In de toekomst hoeven gegevens maar eenmaal aangeleverd te worden. Stroomlijning van de informatiehuishouding en koppeling van databestanden tussen uitvoeringsorganisties maken het mogelijk dat burgers en bedrijven beter en sneller worden bediend. Beleid en uitvoering kunnen transparanter worden voor de burger. Deze kan sneller en makkelijker inzage krijgen in voor hem relevante informatie zoals de behandeling van zijn dossiers, opgebouwde rechten, enzovoort. Identificatie vindt plaats met een chipcard. Moderne informatie- en communicatiemiddelen maken dat alles mogelijk. Onderzocht is wat ICT betekent voor arbeid en de arbeidsmarkt, sociale zekerheid en sociale ongelijkheid. Die consequenties zijn velerlei. ICT leidt tot nieuwe vraagstukken voor beleidsmakers en uitvoerders op SZW-terrein. De invloed van ICT op arbeid is vaak vrij direct en concreet aanwijsbaar. We werken steeds meer met computers en computernetwerken, we doen aan telewerken en teleleren, zoeken op internet in vacaturebanken, we lopen andere arbeidsrisico’s dan voorheen (RSI), enzovoort. Maar daarnaast zijn er indirecte effecten. De nieuwe informatie- en communicatietechnologie betekent een enorme impuls voor de ontwikkeling van een informatiesamenleving en kenniseconomie. In wezen ligt hier de belangrijkste betekenis van ICT. De informatiesamenleving vraagt andere, deels nieuwe, kennis en vaardigheden van de beroepsbevolking. Dat heeft implicaties voor ons onderwijsstelsel, maar ook voor scholingstrajecten in ons latere leven. ICT kan ook bijdragen aan het effectueren van meer keuzevrijheid, in arbeidsvoorwaarden en in de sociale zekerheid. Juist ook doordat moderne ICT op de individu gerichte informatie en transacties mogelijk maakt. Daarmee tekenen zich tegelijkertijd nieuwe dilemma’s scherper af. Meer kennis en meer informatie betekent dat risicotoedeling makkelijker wordt. Op de particuliere verzekeringsmarkt is dat al volop waarneembaar. Maar wat betekent het voor de sociale verzekeringen en de solidariteit die daaraan ten grondslag ligt? ICT en de ontwikkeling van een kenniseconomie bieden mogelijkheden voor grotere welvaart. Maar het is niet vanzelfsprekend dat ieder in even grote mate hierin deelneemt. Onder invloed van ICT vinden transformaties plaats op de arbeidsmarkt, in arbeidsrelaties en in de sociale zekerheid, die winnaars en verliezers op kunnen leveren. Een belangrijke vraag is of ieder in voldoende mate aan zal kunnen haken bij de ontwikkeling naar een digitale kenniseconomie. Daarmee ligt ook het vraagstuk van de sociale ongelijkheid op tafel. De overheid wordt aldus geconfronteerd met vele vragen en uitdagingen die voortvloeien uit de technologische ontwikkeling. Maar deze ontwikkeling en de snelheid waarmee deze plaatsvindt laten die overheid zelf en de bruikbaarheid van het traditionele instrumentarium niet onberoerd. Dat geldt ook voor het ministerie van SZW. Op bepaalde terreinen zal het ministerie een minder directieve (regelgevende) maar

meer regisserende rol aan moeten en kunnen nemen. Die weg (naar meer richting, ruimte, resultaat en rekenschap) is al ingeslagen. ICT maakt daarbij passende instrumenten (informatieverschaffing, interactieve beleidsvorming, balanced score cards, het laten werken van het reputatiemechanisme) effectiever en versterkt daarmee die tendens.

Samenvatting De moderne ICT-ontwikkeling betekent een krachtige impuls voor de ontwikkeling van de informatiesamenleving. ICT zorgt immers voor een veel grotere toegankelijkheid van informatie. De overgang naar een economie waarin alles lijkt te draaien om kennis en informatie heeft verstrekkende consequenties op sociaal-economisch terrein. Het stelt bijvoorbeeld andere eisen aan de beroepsbevolking. ICT is ook van invloed op andere toekomstbepalende processen zoals individualisering en internationalisering. ICT versnelt deze ontwikkelingen. Een analyse van de consequenties van ICT op sociaal economisch terrein valt ten dele samen met een verkenning van de betekenis van genoemde trends. De afzonderlijke invloed van ICT is niet altijd makkelijk te isoleren. Wat zijn de gevolgen van ICT voor de arbeidsmarkt en scholing? Algemeen geldt dat ICT leidt tot een grotere dynamiek van het economisch leven. Op de arbeidsmarkt geldt dat vooral de inhoud van functies dynamischer wordt. Een toenemende baan-baanmobiliteit is, anders dan wel verondersteld, niet waarneembaar. Dat neemt niet weg dat in de toekomst, in het licht van de vergrijzende beroepsbevolking, wel eens behoefte zou kunnen ontstaan aan vergroting van de externe arbeidsmobiliteit. Beleidsmatig gezien is de belangrijkste opgave het bevorderen van scholing en -omdat kennis niet alleen belangrijker wordt maar ook sneller veroudert - een leven lang leren. De kenniseconomie vraagt niet alleen hogere maar ten dele ook andere vaardigheden. Creativiteit, sociale en communicatieve vaardigheden winnen aan belang. Het bevorderen van brede inzetbaarheid (sectoroverschrijdend) en de ontwikkeling van kerncompetenties (waaronder digitale vaardigheden) vormen een belangrijk aandachtspunt. Deze ontwikkelingen vragen om een meer gedifferentieerd scholingsaanbod en meer vraaggestuurde financiering van scholing. Speerpunten van SZW-beleid in de komende periode zijn de invoering van de persoonlijke ontwikkelingsrekening (POR) voor werkenden en de mogelijke fiscale faciliëring hiervan, bevordering van een geïntegreerde en gedigitaliseerde informatievoorziening op het gebied van een leven lang leren, employability en scholing, en daarnaast stimulering van de ontwikkeling van educatieve software die het leerproces voor specifieke doelgroepen optimaal ondersteunt. Verdere uitwerking wordt gegeven aan initiatieven voortvloeiend uit de Taskforce Werken aan ICT gericht op het waarborgen van de beschikbaarheid van voldoende gekwalificeerd binnenlands aanbod van ICT-ers en een betere mannen/vrouwen balans daarin. De ontwikkelingen in de ICT bieden perspectieven voor vergroting van de welvaart. Van belang is wel dat ieder voldoende weet aan te haken bij de ontwikkeling van de kenniseconomie. De positie en de kansen van achterstandsgroepen vereisen aandacht. Er is aanleiding te verwachten dat nu nog bestaande grote verschillen in toegang tot en gebruik van computers en internet tussen bevolkingsgroepen gaandeweg zullen afnemen. Via prijsverlagingen draagt de markt daar zelf aan bij. Het zou echter langer kunnen duren dan gewenst. Om te voorkomen dat bepaalde kwetsbare groepen zoals laagopgeleiden, ouderen en werklozen minder vertrouwd raken met het werken met ICT stimuleert de overheid diverse, vaak lokale projecten. Vaak werken hierbij diverse maatschappelijke organisaties samen. Voorbeelden hiervan zijn bibliotheken met internetfaciliteiten, digitale trapveldjes en de Stichting Senior Web. Binnen het SZW-instrumentarium zijn er voldoende mogelijkheden voor gemeenten en uitvoerende instellingen voor bevordering van digitale vaardigheden onder uitkeringsgerechtigden.Van belang is dat initiatieven zodanig vorm worden gegeven dat doelgroepen daadwerkelijk bereikt worden. Thans dreigt een zekere versnippering van initiatieven. Samen met andere departementen zal bezien worden hoe afstemming en uitwisseling van leerervaringen bevorderd kan worden. Bevordering van fysieke toegang tot de elektronische snelweg en van vaardigheden in het werken met een computer heeft zijn nut, anderzijds moet het belang daarvan niet overdreven worden. Wezenlijker voor de kansen op de arbeidsmarkt is wat men met al de beschikbare informatie kan en wat men er mee doet. En dat hangt samen met het niveau en de kwaliteit van kennis en competenties in veel bredere zin. In welke sociale en inkomensverhoudingen de kenniseconomie op langere termijn resulteert is moeilijk te zeggen. Wel kan vastgesteld worden dat nationaal en internationaal er een tendentie tot grotere ongelijkheid in brutobeloningen tussen opleidingscategorieën vastgesteld kan worden: de opbrengst van scholing neemt toe. Automatisering zet de arbeidsmarktpositie van laaggeschoolden onder druk, alhoewel er wel compenserende effecten optreden in de sfeer van de persoonlijke dienstverlening. Investeren in scholing is het beste instrument om ongelijkheden te bestrijden en zo mogelijk te voorkomen. ICT is echter niet alleen een bedreiging voor de sociale cohesie maar ook kansen voor versterking hiervan. Via experimenten wordt bezien hoe ICT benut kan worden voor verbetering van de positie van aandachtsgroepen en versterking van de sociale infrastructuur op lokaal niveau. ICT is van betekenis voor zowel de arbeidsorganisatie, de arbeidsrelaties als de arbeidsvoorwaarden. Ten aanzien van de arbeidsorganisatie geldt dat bedrijven minder hiërarchisch worden, de wijze van productie geleidelijk verandert, taken en functies van werknemers sneller veranderen en werknemers vaak meer

zelfstandigheid krijgen. De krapte op de arbeidsmarkt en flexibilisering zijn belangrijke factoren die hebben geleid tot een groei van andere dan traditionele arbeidsrelaties. Maar ook ICT heeft hieraan bijgedragen. ICT maakt schaalverkleining en outsourcing makkelijker. Het verlaagt de drempels tot zelfstandig ondernemerschap (zij het dat de oorzaak van de recente toename van het aantal zelfstandigen zonder personeel elders gezocht moet worden, in de bouw en het transport). Gebleken is dat het gesloten systeem van rechtsfiguren onvoldoende rekening houdt met de grotere veelvormigheid in arbeidsrelaties en zelfstandig ondernemerschap. De komende tijd moet blijken of Nederland met de introductie van het ‘weerlegbaar rechtsvermoeden’in de Wet flexibiliteit en zekerheid hiervoor een aanvaardbare oplossing heeft gevonden. Telewerken zal de komende jaren toenemen. De overheid stimuleert deze ontwikkeling uit een oogpunt van bevordering van de arbeidsparticipatie en vermindering van verkeerscongestie. Tegelijkertijd leidt de afnemende binding aan tijd en plaats tot nieuwe vraagstukken ten aanzien van de arbeidswetgeving (denk aan arbeidsomstandigheden) en de handhaving daarvan. Toenemende individualisering tenslotte leidt tot meer maatwerk en grotere individuele keuzemogelijkheden inzake de arbeidsvoorwaarden. ICT facilieert deze individualiseringstrend doordat het de administratieve complexiteit inherent aan à la carte regelingen vermindert en de consequenties van keuzes voor werknemers inzichtelijker maakt. ICT heeft verschillende gevolgen voor verzekeringsmarkten en de manier waarop solidariteit vorm gegeven kan worden. Meer informatie is een gemengde zegen. Grotere kennis en informatie kan tot sterkere risicotoedeling leiden. De mate waarin die gevolgen zich zullen voordoen is niet op voorhand vast te stellen. Een te sterke differentiatie in private verzekeringsmarkten ondermijnt op termijn de essentie van verzekeringen, waarmee aanbieder noch consument gediend is. De overheid moet deze ontwikkeling monitoren en waar differentiatie te sterk doorzet, eventueel corrigerende wetgeving ontwikkelen. Voorkomen moet worden dat een te sterke risicoselectie door verzekeraars gaat optreden. Ook dient voorkomen te worden dat ICT het draagvlak van sociale verzekeringen ondermijnt. Tenslotte kan een periodieke rapportage over nieuwe en bestaande risico’s worden ingesteld teneinde een doelmatige aanwending van publieke en private middelen te bevorderen. Er is nog een andere consequentie. Naarmate we meer weten over de oorzaken van risico’s - en ICT draagt daaraan bij - ligt het in de rede meer te investeren in het voorkomen en beheersen daarvan. Voorzover de risico’s rechtstreeks verband houden met het gedrag van werkgevers en werknemers ligt het overwegen van een sterker beroep op de eigen verantwoordelijkheid voor de hand. Maar daarnaast is het zinvol collectieve middelen meer in te zetten voor preventie in plaats van louter het opvangen van de gevolgen (via herverdeling van inkomens). Die lijn is al volop ingezet met het activerend arbeidsmarktbeleid en het beleid ten aanzien van onderwijs en scholing. Hierop aansluitend doet zich de vraag voor naar de betekenis van ICT voor de preventie van arbeidsuitval en voor de reïntegratie in het arbeidsproces. In de informatiesamenleving veranderen de risico’s van uitval uit het arbeidsproces van karakter. Fysieke problemen domineren steeds minder het beeld. Aan de andere kant weten we dankzij de kennissamenleving ook steeds meer over mogelijkheden om uitval te voorkomen. Bovendien kan er via diverse kanalen meer aan voorlichting worden gedaan. Verder biedt ICT goede kansen om de reïntegratie van uitkeringsgerechtigden te verbeteren. Beleidsinitiatieven op het gebied van preventie en reïntegratie zijn onder meer: reputatiemechanisme laten werken door publicatie op internet van gegevens, zoals bijvoorbeeld de WAO-instroom van bedrijven, best practices in het kader van de wet samen, prestatieindicatoren van uitvoeringsorganisaties; het bevorderen van telewerk als reïntegratie-instrument (proefnemingen in Kenniswijk Eindhoven), de ontwikkeling van de nationale vacature- en sollicitantenbank (www.werk.nl) en de inzet van ICT voor groepen met meervoudige problemen (project Sociale As). Als het gaat om de contacten met burgers en bedrijfsleven, kan ICT de efficiency bij de overheid verhogen en bijdragen aan verbetering van de dienstverlening. Denk bijvoorbeeld aan kortere wacht- en doorlooptijden. Daarnaast kan de transparantie van het overheidshandelen voor de burger toenemen en kan digitalisering van diensten voor bedrijven vermindering van administratieve lasten betekenen. Met name is winst te behalen in het benutten van ICT voor beleidsdoelstellingen in de uitvoering. Hierbij valt te denken aan investeren in betere kwaliteit van basisregistraties, koppeling van databestanden, en de introductie van een chipcard. De chipcard die binnen 3 jaar algemeen zal zijn ingevoerd, fungeert als identificatiemiddel en als sleutel tot gegevensbanken. De burger krijgt makkelijker toegang tot allerlei gegevens als opgebouwde rechten, de behandeling van zijn dossiers, etc. Met de chipcard wordt bovendien fraudebestrijding beter mogelijk. Overigens zijn er geen signalen dat ICT tot belangrijk grotere frauderisico’s leidt. Continue innovatie en verbetering van de dienstverlening wordt gestimuleerd door monitoring van de klanttevredenheid en benchmarking (balanced score cards) van de uitvoeringsorganisaties. ICT maakt ook vernieuwing in de beleidsvorming mogelijk. Het opent perspectieven om uitvoerders, bedrijven en burgers sterker te betrekken in de beleidsontwikkeling.

Hoofdstuk 2 De kenniseconomie, ICT en het beleid van het ministerie

2.1 Inleiding De moderne ontwikkelingen in de informatie- en communicatietechnologie betekenen: • grotere toegankelijkheid van informatie; • een toenemend en veranderend belang van kennis en vaardigheden; 1 • een geringere afhankelijkheid van tijd en plaats. De consequenties hiervan op sociaal-economisch terrein zijn velerlei. De veranderingen leiden tot een grotere dynamiek op productmarkten, de kapitaalmarkt en ook de arbeidsmarkt. Er worden nieuwe eisen en vaak hogere eisen gesteld aan de beroepsbevolking. Ook beïnvloedt de technologische ontwikkeling de sociale verhoudingen en de aard en inhoud van de arbeidsrelatie. Individuele keuzevrijheid wordt steeds belangrijker. Dankzij verbeterde informatievoorziening kunnen individuen makkelijker kiezen, maar is er ook steeds meer te kiezen. De maatschappij verandert echter niet alleen door het toegenomen gebruik van informatie- en communicatietechnologie. ICT is een middel dat past binnen en bijdraagt aan een aantal verder strekkende ontwikkelingen, in het bijzonder aan de overgang naar een informatiesamenleving of kenniseconomie. Kennis van deze ontwikkelingen is nodig om het belang van ICT in perspectief te plaatsen. Dit hoofdstuk plaatst de invloed van ICT in dat bredere perspectief. Eerst wordt de samenhang tussen ICT, de informatiseringstrend en andere maatschappelijke ontwikkelingen geanalyseerd (paragraaf 2.2). Vervolgens wordt in paragraaf 2.3 stil gestaan bij de belangrijkste veranderingen op sociaal-economisch gebied die door ICT worden veroorzaakt. In paragraaf 2.4 worden de gevolgen van ICT op de vraagstukken en het beleid van het ministerie geschetst. In paragraaf 2.5 wordt tenslotte aandacht geschonken aan de veranderende rol van de overheid. Aansluitende hoofdstukken gaan dieper in op de specifieke thema’s die hier in hun onderlinge samenhang worden neergezet. 2.2 Toekomstbepalende processen: ICT als katalysator De maatschappij verandert door meer factoren dan alleen een toenemend belang van kennis en ICT. In de discussienota ‘de economie van de 21ste eeuw’ worden vier trends onderscheiden: informatisering, 2 individualisering, internationalisering en demografische veranderingen. Deze trends beïnvloeden en versterken elkaar en zijn daarom moeilijk los van elkaar te zien. Informatisering: er wordt steeds meer belang gehecht aan kennis en informatie. Het beschikken over technologieën en mankracht die de informatie kunnen bewerken en interpreteren wordt steeds belangrijker. Meer dan 50% van het BBP van de grootste OESO-landen is tegenwoordig op kennis gebaseerd.3 Niet iedereen heeft echter gelijke toegang tot kennis en informatie. Zowel wereldwijd als binnen een land kan dat aanleiding zijn voor nieuwe ongelijkheidsproblemen. Door technologische ontwikkelingen veranderen de eisen die worden gesteld aan werknemers: ‘analytische’ kennis en vaardigheden worden vergeleken met 4 ‘ambachtelijke’ kennis steeds belangrijker. ICT is een impuls voor de ontwikkeling van de informatiesamenleving. In de woorden van Castells staat ICT tot de informatierevolutie op een zelfde wijze als de stoommachine tot de industriële revolutie stond.5 Individualisering: individuen hebben meer keuzevrijheid gekregen en de behoefte aan deze vrijheid is toegenomen. De maatschappij stelt zich ook steeds meer in op deze verandering: éénpersoonsmaaltijden bij de supermarkt, een toenemende diversiteit in het woningaanbod, de opkomst van ‘a la carte’ CAO’s en de 1

Zie bv. Sociaal Economische Raad, ICT en arbeid, advies 97-09, Den Haag 1997, Centraal Bureau voor de Statistiek, De digitale economie 2001, Voorburg/Heerlen 2001, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Staat zonder land, WRR-rapport 54, Den Haag 1998. 2 Ministerie van Economische Zaken, De Economie van de 21ste eeuw – ruim baan voor kennis en keuzes, discussienota, Den Haag 2000, p. 11-16. 3 Zie Employment in Europe, 2000. 4 Zie ook Robert Reich (1991), The work of nations, Knopf, New York. 5 M. Castells, The rise of the network society, London, Blackwell, blz. 31.

toename van het aantal vrijwillige voorzieningen in het pensioenstelsel zijn daar voorbeelden van. Waar de industriële revolutie leidde tot schaalvergroting, maakt de informatierevolutie bepaalde vormen van schaalverkleining mogelijk. De ontwikkeling van ICT hangt nauw samen met de tendens naar ‘massaindividualisering’. Door ICT is het makkelijker geworden om maatwerk aan te bieden (bijvoorbeeld een à la carte CAO). Anderzijds is individualisering medebepalend voor de richting waarin ICT zich ontwikkelt; er is meer behoefte aan op het individu toegesneden informatie. Of de sociale cohesie in de samenleving te lijden heeft onder de ontwikkeling naar massa-individualisering komt in hoofdstuk 6 aan de orde.

Internationalisering; de onderlinge verwevenheid van nationale economieën en het grensoverschrijdend verkeer nemen toe. Barrières voor internationale transacties verdwijnen. Door de opkomst van ICT is het steeds makkelijker geworden om grenzen, afstanden en tijdsverschillen te overbruggen. De goederen-, diensten- en personenstromen zijn dan ook toegenomen.6 Dankzij ICT treffen lokale marktpartijen elkaar op de wereldmarkt: lokale markten worden wereldmarkten. Dit heeft ook gevolgen voor de internationale arbeidsverdeling en, in het kielzog, de internationale en mogelijk zelfs de binnenlandse inkomensverdeling. Er leeft bij sommige groepen groeiende angst voor sociale dumping (de kwaliteit van de arbeid in ontwikkelde landen zou bedreigd worden door onaanvaardbare arbeidsomstandigheden in ontwikkelingslanden), terwijl mede onder het mom van ‘in het buitenland krijgen topmensen meer betaald’ de salarissen in het topsegment sterk zijn gestegen. Demografische ontwikkelingen: de samenstelling van de bevolking verandert. De samenleving wordt grijzer en multicultureler. Op het eerste gezicht heeft deze ontwikkeling minder raakvlakken met de toename van ICT. Toch biedt ICT mogelijkheden aan de veranderende maatschappij. De diversiteit in de samenleving vereist maatwerk. Door ICT is dat mogelijk. Tegelijkertijd houdt de demografische ontwikkeling uitdagingen in: bijvoorbeeld hoe de meest dynamische kenniseconomie te creëren met een verouderende beroepsbevolking. Informatisering, individualisering, internationalisering en demografische ontwikkelingen hangen met elkaar samen. Vaak werkt ICT als katalysator voor de andere trends. Door de mogelijkheden die ICT biedt is het bijvoorbeeld mogelijk om meer maatwerk te leveren. Dit stimuleert individualisering. Deze nota beperkt zich echter zoveel mogelijk tot de direct identificeerbare invloed van ICT op het beleid en de beleidsterreinen van het ministerie van SZW. Het is echter niet altijd mogelijk om de effecten van de informatiseringstrend geheel te scheiden van de andere trends. ICT is onderdeel van een samenstel en samenspel van factoren. 2.3 Veranderingen in de economie en voor arbeid door ICT Soms wordt de doorbraak van ICT vergeleken met de industriële revolutie (de uitvinding van de 7 8 stoommachine). Het CPB spreekt in dit verband over doorbraaktechnologie. Een doorbraaktechnologie voldoet aan vier kenmerken. Ten eerste geeft de technologie ruimte voor verbetering. Ten tweede heeft de technologie een grote variëteit aan toepassingen. Ten derde is de technologie op veel plaatsen in de economie zichtbaar. Tenslotte is een doorbraaktechnologie complementair met bestaande of nieuwe technologieën. ICT voldoet aan al deze kenmerken. De toename van ICT leidt tot veranderingen in de economie, die zich uiten in veranderingen van de arbeidsmarkt, goederen- en dienstenmarkt en de kapitaalmarkt. De veranderingen vinden plaats langs de eerder genoemde drie lijnen: een toenemende toegankelijkheid van informatie, een toenemend belang dat wordt gehecht aan kennis en vaardigheden en een geringere afhankelijkheid van tijd en plaats. Deze drie lijnen leiden tezamen tot de markten van de toekomst.

2.3.1 Toenemende toegankelijkheid van informatie Informatie is steeds makkelijker beschikbaar. De toegenomen beschikbaarheid van informatie leidt tot lagere transactiekosten en hogere transparantie. Verhoogde transparantie en lagere transactiekosten hebben gevolgen voor het functioneren van markten. De markt lijkt steeds meer op de economie uit het studieboek: 6

In elk jaar sinds 1983 is de groei van de wereldhandel sterker geweest dan de groei van het wereld BBP. Sociaal en Cultureel Planbureau, Digitalisering van de leefwereld, Cahier 167, Den Haag 2000 (pagina 1 van de samenvatting). 8 Centraal Planbureau, Centraal Economisch Plan 2000, Den Haag 2000, p. 163. 7

veel informatie, geen transactiekosten en geen toetredingsbelemmeringen. Dit betekent dat de concurrentie op deze markten toe zal nemen, waardoor (al dan niet lokale) monopoliewinsten worden afgeroomd en het 9 aanbod van producten toeneemt. Het consumentensurplus, dat wil zeggen de waarde van markten voor consumenten, neemt toe. Markten kunnen dus efficiënter functioneren. De toenemende toegankelijkheid van informatie heeft 10 consequenties voor de arbeidsmarkt, de goederen- en dienstenmarkt en de kapitaalmarkt. In beginsel ligt daarmee ook welvaartswinst in het verschiet. Toerekening van productiviteitsgroei aan ICT blijkt in de praktijk lastig. In de Verenigde Staten leek een aanwijsbaar deel van deze groei verklaard te kunnen worden door de technologische ontwikkelingen, maar herschattingen leveren nu weer onzekerheid op over dit effect.

Op de goederen- en dienstenmarkten leidt ICT tot zowel schaalvergroting als schaalverkleining. Op de markt voor ICT-goederen vindt schaalvergroting plaats. Deze markt kenmerkt zich door zogenaamde netwerkproducten. Dit zijn producten waarbij de consument er baat bij heeft als veel mensen van hetzelfde product gebruik maken. Een eenvoudig voorbeeld is de telefoon: mensen hebben behoefte aan een telefoon als andere mensen ook een telefoon hebben. Een ander kenmerk van ICT goederen zijn de omschakelkosten: het is voor een bedrijf vaak kostbaar om van het ene softwarepakket over te stappen op het andere softwarepakket. Een gevolg van de netwerkeigenschap en de omschakelkosten is dat de producenten van ICT-goederen veel marktmacht hebben (Microsoft is een prominent voorbeeld); dit leidt tot schaalvergroting.11 De toegenomen transparantie en de lagere transactiekosten leiden tot verlaagde toetredingsdrempels op de andere markten. Door de verlaagde transactiekosten hoeven schaalvoordelen niet meer op te gaan, het wordt sneller aantrekkelijk om bepaalde bedrijfsactiviteiten te verzelfstandigen. De optimale omvang van een bedrijf verandert derhalve. Het kan voor organisaties voordelig zijn om nevenactiviteiten uit te besteden (bijvoorbeeld de personeelsadministratie, kantine). Tussenpersonen kunnen verdwijnen. Lagere transactiekosten scheppen ruimte voor toetreders op de ondernemersmarkt. Dit biedt mogelijkheden voor het realiseren van een grotere ondernemingszin, zoals ook in het kader van de Europese werkgelegenheidsstrategie is afgesproken.12 Box 2.1 Een informatiegoed Een informatiegoed (denk aan boeken, artikelen of muziek) heeft hoge kosten om het eenmalig te produceren, maar zeer lage kosten om het vervolgens te reproduceren. Door ICT zijn de kosten van reproductie (transport bv.) nog verder afgenomen. Door deze karakteristieken van de markt voor informatiegoederen (hoge vaste kosten van productie, in combinatie met lage marginale kosten van reproductie waardoor in een concurrerende markt de prijzen gelijk zouden kunnen worden aan de marginale kosten) zou niemand meer informatiegoederen produceren. Deze vorm van marktfalen wordt echter door institutionele kanalen opgelost (zoals het auteursrecht). De rol van de consument verandert op deze markt. Was de consument vroeger slechts een ontvanger van informatie, in de huidige maatschappij is de consument een actieve participant. De consument kan zelf de informatie waar hij behoefte aan heeft selecteren en combineren.13 9

Consumenten kunnen door de toegenomen transparantie betere prijsvergelijkingen maken. Via een zoekmachine op internet kunnen zij relatief eenvoudig producten vergelijken. Ook dit geeft bedrijven een prikkel om zo efficiënt mogelijk te werken. 10 J. Theeuwes, Toekomst van de arbeidsmarkt, manuscript, SEO 2001. 11 Shapiro C. en H.R. Varian, Information Rules – a strategic guide to the network economy, Boston 1999 en Centraal Planbureau, Centraal Economisch Plan 2000, Den Haag 2000. 12 Zie ook Europese Commissie, Ontwerprichtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten in 1998, Mededeling van de Commissie, Brussel, 1 oktober 1997. 13 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Staat zonder land, WRR-rapport 54, Den Haag 1998.

De toenemende toegankelijkheid van informatie verandert de productieketen op de goederen- en dienstenmarkt. Bedrijven houden vaker kleine voorraden aan (just-in-time management). In sommige supermarkten wordt bijvoorbeeld met een elektronisch bestelsysteem gewerkt. De klant koopt een pak koffie, dit pak wordt gescand bij de kassa en de computer die de voorraad beheert verandert deze. Als het aantal pakken koffie in een schap onder een kritieke waarde komt, dan geeft de computer een seintje: nieuwe pakken koffie worden besteld. Door de toegankelijkheid van informatie en de relatieve onopvallendheid waarmee informatie wordt verkregen kunnen bedrijven hun productaanbod beter afstemmen op de wensen van de consument. Een voorbeeld: de consument koopt boodschappen en scant ook zijn bonuskaart of airmilespas. De verkopende partij krijgt daardoor inzicht in het boodschappenpatroon van deze consument. Aan de consumenten kunnen aanbiedingen op maat worden gedaan terwijl het inkoop- en voorraadbeheer geoptimaliseerd kunnen worden. 14 Ook door het zoekgedrag van individuen op het internet te monitoren is veel informatie te krijgen. De wijze waarop een consument zoekt, het aantal pogingen dat de consument nodig heeft om een bepaald product of bepaalde informatie te verkrijgen zijn allemaal indicatoren die karakteristieken en voorkeuren van de consument weergeven. Consumenten geven zich bewust of onbewust bloot. Privacy is een belangrijk aandachtspunt bij deze ontwikkelingen. In hoofdstuk 8 wordt verder ingegaan op de gevolgen van ICT voor de privacyregelgeving.

Ook op de kapitaalmarkt leidt ICT tot veranderingen. Het productaanbod van banken verandert. Een digitale tweedeling is daarbij niet denkbeeldig. Bankfilialen verdwijnen of beperken hun openingstijden, transacties vinden plaats via de geldautomaat en het internet. Niet iedereen is even gelukkig met deze ontwikkeling: met name ouderen hebben behoefte aan persoonlijk contact. Het productaanbod op de kapitaalmarkt is onder invloed van ICT vergroot. Dit geeft zowel risicozoekende als risicomijdende mensen mogelijkheden om gebruik te maken van financiële producten. De kans dat er een product aanwezig is met een risicoprofiel dat past bij de betrokken persoon is vergroot. Door de grotere transparantie van markten heeft nieuwe informatie sneller effect op de prijzen van financiële titels. Dit kan tot grotere fluctuaties (volatiliteit) leiden. Juist nu van institutionele beleggers wordt verlangd dat ze hun beleggingsportefeuille sterker diversificeren (en waar beleggers daartoe zelfs ten dele gedwongen worden door de aflossing van overheidsschuld) kunnen grotere schommelingen in koersen tot maatschappelijke risico’s leiden. Een belangrijke toepassing van ICT op de arbeidsmarkt betreft de matching van vraag en aanbod. De kaartenbak verdwijnt en de kans dat er een match plaats vindt is toegenomen. De arbeidsmarkt zal, net als de andere markten, door de verbeterde transparantie efficiënter werken. In hoofdstuk 3 wordt verder ingegaan op de mogelijkheden van ICT bij het matchingsproces.

ICT heeft ook gevolgen voor de dynamiek op de arbeidsmarkt. De verandering in de bedrijvenstructuur (verandering van optimale schaalgrootte, verdwijning van tussenpersonen in sectoren waar die nu nog sterk aanwezig zijn zoals de verzekeringsbranche maar ook hier en daar de detailhandel) leidt tot baanvernietiging en baancreaties. De toegenomen informatie maakt het vinden van een beter passende baan eenvoudiger. De arbeidsmarkt wordt turbulenter.15 Veel turbulentie wordt echter veroorzaakt door interne mobiliteit: werknemers veranderen van baan binnen een organisatie. Cijfers staven het beeld dat de dynamiek op de arbeidsmarkt (nog) niet wordt veroorzaakt door externe mobiliteit (van het ene bedrijf naar het andere bedrijf gaan): de duur van het gemiddelde arbeidscontract wordt niet korter.16

14

Shapiro C. en H.R. Varian, Information Rules – a strategic guide to the network economy, Boston 1999. J. Theeuwes, Toekomst van de arbeidsmarkt, manuscript, SEO 2001. 16 F. Leijnse, Het nieuwe werken, Den Haag 2001. 15

2.3.2 Toenemend en veranderend belang van kennis en vaardigheden Het toenemende belang van kennis en vaardigheden in de economie heeft voornamelijk gevolgen voor de arbeidsmarkt.17 Door een veranderende productiestructuur verandert de vraag naar arbeid. Er worden andere eisen gesteld aan de werknemers. Door ICT verandert de aard van de werkzaamheden. Waar mensen vroeger zelf eenvoudige repetitieve werkzaamheden verrichtten, neemt nu een computer of robot die taak over. Van werknemers worden daarom andere vaardigheden verwacht dan vroeger: sociale vaardigheden, autonoom kunnen werken, probleemoplossend vermogen en creativiteit zullen steeds belangrijker worden.18 Er zijn vier redenen aan te geven voor de verschuiving van de vraag naar laaggeschoolde arbeid richting de vraag naar hooggeschoolde arbeid.19 Ten eerste gaat de introductie van nieuwe technologieën in het productieproces gepaard met een relatieve toename van de vraag naar (analytische) vaardigheden en scholing. Ten tweede neemt door verschuiving van de internationale arbeidsverdeling het aantal hoogwaardige banen in Nederland toe; laagwaardige arbeid wordt in lage lonen landen uitgevoerd. Ten derde hebben consumenten meer behoefte aan maatwerkproducten; deze producten vereisen een meer gecompliceerd productieproces en dus relatief hoogwaardige arbeid. Tenslotte stimuleert het groeiende aanbod van hoogopgeleide werknemers op de Nederlandse arbeidsmarkt de vraag naar deze werknemers. Bedrijven hebben de mogelijkheden om geavanceerde technieken te gebruiken in hun productieproces, omdat er voldoende gekwalificeerd personeel aanwezig is. De veranderende maatschappij leidt echter niet alleen tot een behoefte aan hoogwaardige arbeid. Door het toenemend aantal tweeverdieners neemt de vraag naar persoonlijke dienstverlening toe. Tweeverdienende huishoudens hebben vaak behoefte aan kinderopvang, maaltijdservice en een huishoudelijke hulp.20 Dit betekent dat ook relatief laagopgeleiden kansen blijven hebben op de arbeidsmarkt. Deze groeiende vraag naar persoonlijke diensten kan een teruggang van lager geschoolde arbeid in de traditionele sectoren enigszins compenseren. De afgelopen decennia zijn veel werkzaamheden van het onbetaalde (informele) naar het betaalde (formele) circuit verschoven. Het gaat hierbij vooral om taken in de sfeer van persoonlijke dienstverlening zoals schoonmaken, kinderopvang en ouderenzorg.21 Tegelijkertijd verandert het aanbod van arbeid. Figuur 2.1 laat het toegenomen belang van kennis in de Nederlandse maatschappij zien: het gemiddelde opleidingsniveau van de Nederlandse (beroeps)bevolking stijgt. Dit wordt deels veroorzaakt door (demografische) veranderingen van het arbeidsaanbod: de uitstroom van laag opgeleide oudere werknemers. Schoolverlaters die instromen zijn doorgaans hoger opgeleid, al is het kennisniveau van een hoger opgeleide schoolverlater natuurlijk niet per definitie hoger dan het kennisniveau van een lager opgeleide werknemer met veel werkervaring. 17

Op de goederen- en dienstenmarkt zal het productaanbod veranderen. Er zullen steeds meer kennisintensieve producten verschijnen; de laagwaardige arbeid zal verschuiven naar lageloonlanden. Het veranderde productaanbod leidt tot een toenemende vraag naar hoogopgeleid personeel op de arbeidsmarkt. Zie: Berkhout, E., I. Groot, W. Manshanden en J. Theeuwes, SIC industriemonitor November 2000, SEOrapport 658, Amsterdam 2000. 18 Het toegenomen belang van vaardigheden is ook zichtbaar in de empirische arbeidsmarktlitertatuur. De variatie in de residuen van een loonvergelijking is toegenomen; dit duidt op een toename van het belang van niet te meten eigenschappen, zoals sociale vaardigheden. 19 J. Theeuwes, Toekomst van de arbeidsmarkt, manuscript, SEO 2001. 20 E. Mot en A. Paape, Behoeften en effectieve vraag van alleen- en tweeverdieners, SEO, OSAwerkdocument W130, Den Haag 1995. 21 SER, Rapport CSED, Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen, 2001, pp 44-45.

Figuur 2.1 Opleidingsniveau Nederlandse bevolking 15-64 jaar, 1960-1999 Opleidingsniveau van de totale bevolking tussen 15 en 65 jaar 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1960 laag

1981 middelbaar

1999 hoog

Bron: J.Hartog (tussen Vraag en Aanbod;1980) en CBS.

Niet alleen het belang van kennis is toegenomen in de maatschappij, kennis veroudert ook steeds sneller. Computersoftware wisselt jaarlijks, machines worden steeds ingewikkelder en hebben steeds meer toepassingsmogelijkheden. Het is daarom belangrijk dat werknemers niet alleen voor hun toetreding tot de arbeidsmarkt opleiding volgen, maar zich ook blijven bijscholen. Het veranderde karakter van arbeid (zich uitend in een veranderde vraag en een veranderend aanbod van arbeid) heeft ook gevolgen voor de organisatiestructuur van organisaties. Door het toegenomen opleidingsniveau en de veranderde functiestructuur worden organisaties platter. Werknemers kunnen zelf meer verantwoordelijkheden dragen. In hoofdstuk 5 wordt nader ingegaan op de gevolgen van ICT voor de organisatiestructuur. Het toegenomen belang van kennis kan leiden tot toenemende beloningsverschillen. In de VS en het VK leidde de toegenomen vraag naar hogergeschoold personeel tot een toename van de loonverschillen tussen hoger en lager opgeleiden. Deze verschillen werden veroorzaakt doordat het aanbod van hoogopgeleid personeel minder snel groeide dan de vraag naar hoog opgeleid personeel. Er ontstond schaarste aan hoogopgeleid personeel wat resulteerde in toenemende ongelijkheid in bruto beloningen.22 In Nederland was deze differentiatie lange tijd niet zichtbaar, maar de laatste jaren is ook in ons land de scholingspremie gestegen. ICT bevordert ook risicotoedeling in verzekeringen: we kunnen immers beter monitoren en analyseren en weten meer over de verdeling van risico’s. Waar de mogelijkheden voor risicotoedeling toenemen zal van die mogelijkheden ook gebruik gemaakt worden. In de praktijk is dat al waarneembaar. Dat kan ook betekenen dat collectieve arrangementen van solidariteit steeds meer onder druk komen te staan.

22

J. Theeuwes, Toekomst van de arbeidsmarkt, manuscript, SEO 2001.

In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op het toegenomen belang aan kennis op de arbeidsmarkt- en scholingsmarkt. In hoofdstuk 4 komen de consequenties voor aandachtsgroepen aan bod. Hoofdstuk 6 gaat in op de betekenis van kennis en informatie voor sociale verzekeringen.

2.3.3 Geringere afhankelijkheid van tijd en plaats ICT maakt het belang van tijd en plaats minder relevant. De wereldmarkt ligt ook voor kleine ondernemingen open, telewerken komt steeds vaker voor. De geringere afhankelijkheid van tijd en plaats heeft consequenties voor de gehele economie. Het verminderde belang van plaats en tijd heeft op de eerste plaats gevolgen voor de goederen- en dienstenmarkt. Kleine bedrijven opereerden tot dusverre veelal op lokale markten. De wereldmarkt was voorbestemd aan multinationals. ICT maakt het voor het midden- en kleinbedrijf mogelijk om te opereren op de wereldmarkt. Via een internetpagina kunnen zij contact zoeken met toeleveranciers en klanten. Box 2.2 geeft een mooi voorbeeld van het verminderde belang van tijd en plaats. Box 2.2 Grootschalig opereren door kleinschalige bedrijven Een kunstenaar uit Nieuwpoort met een idee voor een unieke kerstkaart had in september via het internet contact met een bankier in Neuchatel die wel brood zag in de productie en de verkoop van die kaart. Samen vonden ze op het World Wide Web een drukker in Nova Cruz en een marketing bureau in New York. Over de e-mail spraken ze af een dot.com bedrijf op te richten. De verkoop liep voorspoedig. Na de Kerst werd de winst verdeeld en het bedrijf opgeheven.23 De kapitaalmarkt wordt steeds internationaler. Nederlandse fondsen kunnen beleggen in het buitenland, de internationale rentestanden beïnvloeden elkaar steeds meer, evenals het economisch tij in diverse landen. De Azië-crisis had niet alleen gevolgen voor de lokale economie en de recente koersdaling op de Amerikaanse Nasdaq heeft ook gevolgen voor het vertrouwen van de Nederlandse belegger in de Nederlandse fondsen. Arbeid kan relatief eenvoudig op een andere tijd of plaats worden uitgevoerd. Het aantal telewerkers is de laatste jaren sterk toegenomen. Het telewerken of -leren biedt zowel voorals nadelen. Enerzijds maakt telewerken en -leren werknemers en cursisten minder afhankelijk van vaste plekken en plaatsen: er kan worden gewerkt/geleerd op een tijdstip en een plaats dat het de werknemer/cursist goed uitkomt. Zorgtaken kunnen daardoor beter worden gecombineerd met het werkzame leven, congestie wordt teruggedrongen, etc. Anderzijds leidt telewerken/ -leren tot een vermindering van het persoonlijke contact. Dit persoonlijke contact draagt vaak zorg voor een dosis motivatie, discipline en werkplezier. Het contact kan ook bijdragen aan monitoring van werkgedrag, waardoor beroepsziekten (denk aan RSI) beter kunnen worden beheerst dan in het geval er sprake is van telewerken. In hoofdstuk 5 wordt nader ingegaan op de gevolgen van deze ontwikkeling voor de arbeidsbetrekking. Het verdwijnen van het belang van afstand kan gevolgen hebben voor het sociale draagvlak. Bedrijven kunnen relatief eenvoudig een virtueel kantoor openen in een belastingvriendelijk land. Door moderne communicatiemiddelen kan het ook onduidelijker worden in welk land arbeid wordt verricht. Binnen Europa geldt het werklandbeginsel: de sociale wetgeving van het land waar fysiek de arbeid wordt verricht is van toepassing. Maar dit principe wordt lastiger hanteerbaar in een wereld waar de werkplek een minder vast en zichtbaar gegeven is. Dit zou uitnodigend kunnen werken op het aangaan van constructies die de facto leiden tot verminderde afdracht van sociale premies. Voorlopig zijn er geen indicaties dat dit op grote schaal plaatsvindt. 23

J. Theeuwes, Toekomst van de arbeidsmarkt, manuscript, SEO 2001, p. 22.

2.4 De rol van de overheid, SZW en uitvoeringsorganisaties Door ICT verandert de samenleving, veranderen de economische markten. Dit betekent dat bestaande vormen van marktfalen worden opgelost. Denk bijvoorbeeld aan de informatie-asymmetrie tussen een arts en een patiënt. Deze wordt steeds kleiner doordat de patiënt zelf informatie kan inwinnen (op internet) over ziektebeeld, mogelijke behandelingsmethoden en medicatie. Tegelijkertijd zullen er nieuwe vormen van marktfalen ontstaan. De rol van de overheid zal dus veranderen. Daarbij zou het belang van de nationale staat kunnen afnemen. Enerzijds omdat ICT schaalvergroting en internationalisering bevordert, anderzijds omdat ICT verzelfstandiging en decentrale autonomie en het ontstaan van lokale markten en netwerken in de hand 24 werkt.

Van de Donk schetst twee manieren waarop de overheid met het toegenomen aanbod van informatie om kan gaan: naar een infocratie en een infopolis.25 Een infocratie houdt in dat de rol van de overheid hiërarchischer wordt. De overheid maakt optimaal gebruik van de mogelijkheden die de toegenomen hoeveelheid informatie biedt. Zij verzamelt de informatie door bijvoorbeeld monitoring en koppeling van databestanden. Dit beeld is terug te vinden in de uitvoering van de sociale zekerheid. Inkomsten van bijstandsgerechtigden kunnen worden gecontroleerd bij de belastingdient. Suwinet impliceert koppeling en integratie van databestanden en centralisering van informatie. Effecten van beleid kunnen worden gemonitord. Kortom, het ministerie gebruikt de beschikbare informatie en houdt dus het overzicht en staat boven de andere partijen. Bij een infopolis wordt juist het belang van netwerken belangrijker. Internet biedt natuurlijk een prima infrastructuur voor de infopolis. Een netwerk heeft geen orgaan dat het overzicht bewaart en boven de anderen staat, maar bestaat uit een aantal gelijkwaardige knooppunten. Informatie wordt met elkaar uitgewisseld, in plaats van verzameld op een centrale lokatie. Diensten kunnen worden gedecentraliseerd. Nieuwe communicatiemiddelen maken het in toenemende mate mogelijk rechtstreeks met burgers en hun organisaties in overleg te treden en gezamenlijk interactief beleid te maken. Een stap verder is een strategie gericht op empowerment van de samenleving zelf, waarin burgers en hun organisaties veel meer gemobiliseerd worden en ‘aan het roer’ staan. Dat kan toepassing vinden op tal van terreinen, de openbare veiligheid, het onderwijs, etcetera. Uit onderzoek blijkt overigens dat de keuze voor een strategie van empowerment van de samenleving vooralsnog weinig steun van burgers ondervindt: men verwacht juist veel van de overheid.26 Wat het beste model is - infocratie of infopolis - kan variëren, afhankelijk van het onderwerp. Het zijn bovendien ideaaltypen. In werkelijkheid is al gauw sprake van mengvormen. Dat hangt samen met een zekere dubbelzinnigheid. ICT bevordert decentralisatie, niet alleen van de uitvoering maar ook van de beleidsontwikkeling: benodigde informatie is overal te vergaren. Tegelijkertijd kan controle en toezicht op de uitvoering beter worden gerealiseerd. Dat kan samengaan. In deze lijn redenerend zou men ook kunnen zeggen dat informatisering het concept ‘schaal’ danig relativeert. Gedistribueerde informatievoorziening maakt kleinschalig aanbod van voorzieningen in een grootschalig verband mogelijk. Voor nabijheid en onmiddellijkheid bestaan geen directe belemmeringen meer. Een gemeentelijk multifunctioneel loket kan tegelijkertijd uitgiftepunt voor departementale voorzieningen zijn, een algemene ombudsfunctie herbergen en intelligent uitvoeringsinformatie verzamelen. ICT biedt de overheid veel mogelijkheden. Door de snellere toegang tot informatie kunnen de burgers beter op de hoogte blijven van de beleidsvoornemens van de overheid. Informatie kan op maat worden geleverd. Burgers kunnen in elektronische panels hun mening kenbaar maken. Documenten kunnen elektronisch 27 worden aangevraagd. De afstand tussen de burger en de overheid wordt verkleind. En de participatie van de 24

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Staat zonder land, WRR-rapport 54, Den Haag 1998. W.B.H.J. van de Donk, Nieuwe technologie, nieuwe economie, nieuwe overheid? Hoofdstuk 20 in Stichting Toekomstbeeld der Techniek 2000. 26 Bron: Infodrome-intromart enquete. 27 Het ministerie van Binnenlandse Zaken is bezig met de ontwikkeling van een elektronische handtekening. Het streven is dat alle burgers deze in 2003 hebben. Ministerie van Binnenlandse Zaken Contract met de toekomst – een visie op de elektronische relatie overheid-burger, Den Haag 2000. 25

burger wordt vergroot. De toegenomen hoeveelheid informatie geeft de overheid mogelijkheden om transparanter te werken. Beleid kan makkelijker worden geëvalueerd en gemonitord. Dit kan vervolgens sneller en op maat aan de burgers worden overgedragen. De overheid wordt transparanter. Wat zullen concreet de gevolgen voor de organisatie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn? In de nota ‘Contract met de toekomst’ van het ministerie van Binnenlandse Zaken 28 wordt gesproken over vier lijnen: bereikbaarheid, participatie, keuzevrijheid en geloofwaardigheid. Bereikbaarheid duidt op een goede toegang tot de (beleids)informatie voor de burgers. De informatie moet op een transparante wijze worden aangeboden en de burgers moeten snel antwoord kunnen vinden op hun vragen over de beleidsterreinen van het ministerie. Door de verbeterde transparantie zal naar verwachting het niet-gebruik van sociale voorzieningen afnemen (bijvoorbeeld bijzondere bijstand); mensen kunnen er door koppeling van databestanden zelfs op hun rechten worden gewezen. Participatie betekent dat het ministerie de burgers kan betrekken bij de besluitvorming. Via elektronische discussies en contact via e-mail is het eenvoudiger om te peilen wat er onder de bevolking leeft. Door de eenvoudigere beschikbaarheid van informatie is het voor steeds meer mensen mogelijk om deel te nemen aan maatschappelijke discussies. Keuzevrijheid voor de burgers duidt op de mogelijkheid om informatie op maat te krijgen. Burgers kunnen aangeven welke informatie zij willen ontvangen (bijvoorbeeld op de hoogte blijven van het sociale beleid in hun gemeente) en in welke vorm. Tenslotte moet de overheid haar geloofwaardigheid en betrouwbaarheid behouden. Naast kansen kent de informatiemaatschappij ook risico’s. Persoonsgegevens uit grote databestanden kunnen gekraakt worden, internetsites kunnen ongewenst worden aangepast en onjuiste informatie kan snel worden verspreid. De geloofwaardigheid van de overheid kan onder druk komen te staan.

De instrumenten van de overheid, en ook van SZW, ondergaan verandering. Traditionele instrumenten zoals gedetailleerde wet- en regelgeving worden in de praktijk botter. Bijvoorbeeld omdat de regels moeilijk handhaafbaar zijn (arbeidstijdenwet voor telewerkers), of de ontwikkelingen te snel gaan (vandaar dat het aantal arbobesluiten drastisch is teruggedrongen ten gunste van meer kaderwetgeving). Andere instrumenten krijgen dankzij ICT nu juist meer perspectief: benchmarking (vergelijken van de prestaties van verschillende gemeentelijke sociale diensten), het laten werken van het reputatiemechanisme (op internet plaatsen van gegevens over bijvoorbeeld het arbeidsongeschiktheidsrisico in bedrijven), informatieverschaffing, het bevorderen van convenanten met betere monitoring van resultaten etcetera. 2.5 Gevolgen voor de vraagstukken en het beleid van SZW Wat betekenen de moderne ICT-ontwikkelingen voor de vraagstukken van het ministerie van SZW? Welke beleidsopgaven vloeien hier uit voort? Hiervoor is al aangegeven dat de toekomst op sociaal-economisch terrein bepaald wordt door meerdere ontwikkelingen. Het is niet altijd makkelijk de invloed van ICT daaruit te isoleren. ICT is ook geen op zich zelf staande ontwikkeling. De nieuwe technologie zorgt voor een aantal zichtbare en in het oog springende veranderingen in onze omgeving. Maar de analyse mag zich niet beperken tot de directe effecten daarvan. ICT is in menig opzicht een uiting van onderliggende processen en zorgt tegelijkertijd voor een versnelling daarvan. Onderkenning daarvan leidt tot een beter begrip van wat zich in de werkelijkheid aan het afspelen is rondom ICT en van de wezenlijke betekenis daarvan. Dat betreft dan vooral de impuls die van ICT uitgaat op de informatisering van de samenleving en de overgang naar een informatiemaatschappij en kenniseconomie. Maar ook is er een sterke relatie met het proces van individualisering dat evenzeer door ICT bevorderd wordt. Dat betekent dat een analyse van de betekenis van ICT voor de beleidsopgaven en het beleid van het ministerie van SZW ten dele ook neerkomt op en samenvalt met een analyse van de consequenties van eerder genoemde processen als informatisering en individualisering.29 Ten aanzien van de arbeidsmarkt doet zich de vraag voor of deze flexibel genoeg werkt in het licht van de eisen die de kenniseconomie stelt. De doelstelling van de EU de meest dynamische kenniseconomie van de wereld te worden is een enorme ambitie voor een vergrijzende beroepsbevolking. In hoeverre is er een kloof 28

Ministerie van Binnenlandse Zaken Contract met de toekomst – een visie op de elektronische relatie overheid-burger, Den Haag 2000. 29 Tot op zekere hoogte ook internationalisering. Demografische ontwikkelingen zoals vergrijzing en pluriformere samenleving vormen meer de context waarin deze processen zich afspelen.

tussen vereiste en aangeboden kennis en vaardigheden? Die vraagt betreft ook ICT-vaardigheden: zijn algemene digitale vaardigheden voldoende ontwikkeld binnen de bevolking, en is er voldoende gekwalificeerd ICT-personeel? Welke barrières bestaan er voor transities op de arbeidsmarkt, tussen (overschot- en tekort)sectoren, tussen segmenten, en tussen inactiviteit en activiteit? Beleidsmatig leidt dit voor overheid en sociale partners tot vragen met betrekking tot scholing en bevordering brede inzetbaarheid, zowel in zijn algemeenheid als specifiek met betrekking tot doelgroepen. Ook dient de vraag zich aan hoe ICT nog verder benut kan worden voor vergroting van transparantie van arbeidsmarkt en scholingsmarkt, voor vergroting van de effectiviteit van leren en snellere en betere reïntegratie van doelgroepen.

Box 2.3 Kenniseconomie Op de Europese top van Lissabon is afgesproken dat ‘Europa de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld moet worden, gekenmerkt door duurzame economische groei, stijgende 30 werkgelegenheid en sociale samenhang’. Om deze doelstellingen te kunnen realiseren is het noodzakelijk dat de bevolking voldoende kennis heeft en aan de eisen die de nieuwe informatiemaatschappij aan hen stelt kan voldoen. Ook daar is een rol voor de overheid weggelegd: stimuleer kennis door bijscholing en omscholing, projecten als ‘computers in de klas’ en zorg ervoor dat iedereen voldoende toegang heeft tot de informatiemaatschappij. Een andere belangrijke opgave is gelegen in het bevorderen van gelijke kansen. Het is niet gegarandeerd dat ieder in dezelfde mate deelneemt aan de informatiesamenleving en profiteert van de mogelijkheden en kansen die deze biedt. Bepaalde groepen binnen de samenleving blijven achter in de toegang tot en het gebruik van computers en internet. De vraag is of de overheid aanvullende initiatieven zou moeten nemen bovenop hetgeen al in gang is gezet. Een visie op benodigde inspanningen is mede afhankelijk van het oordeel in hoeverre de achterstanden tijdelijk of meer permanent van karakter zijn. Maar ook in bredere zin laat de vraag zich stellen of de kenniseconomie het risico met zich mee brengt van grotere sociale ongelijkheid in termen van inkomen en arbeidsmarktkansen. Dreigt er dat hoogopgeleiden de winnaars zijn en laagopgeleiden en ouderen de verliezers in het proces van de overgang naar een kenniseconomie, bijvoorbeeld omdat banen aan de onderkant verdwijnen door de technologische veranderingen? Het is duidelijk dat hier een belangrijk vraagstuk voor de overheid ligt. Daarbij mag niet vergeten worden dat ICT niet alleen risico’s inhoudt maar ook kansen biedt voor versterking van sociale cohesie en integratie. Deze kansen dienen volop benut te worden. ICT kan ook bijdragen aan grotere keuzevrijheid op sociaal terrein. Het feit dat arbeid minder plaats- en tijdgebonden verricht kan worden geeft grotere flexibiliteit, bijvoorbeeld in het combineren van arbeid en zorg. Doordat moderne ICT op de individu gerichte informatie en transacties mogelijk maakt, wordt het makkelijker in de arbeidsvoorwaarden à la carte regelingen in te voeren en daaruit keuzes te maken. Soms reikt de invloed van ICT verder, en bevordert het dat, al dan niet samenhangend met andere werkwijzen en organisatievormen, arbeidsrelaties veranderen, en andere vormen en combinaties voorkomen naast het werken in loondienst. Voor de overheid is er enerzijds de vraag hoe de grotere keuzevrijheid ondersteund kan worden. Anderzijds is er aanleiding te bezien of de huidige regelgeving (arbeidsrecht), die vaak expliciet of impliciet uitgaat van werken in loondienst, bestaan van een gezagsverhouding, verrichten van arbeid binnen een bedrijfsvestiging, geen fricties oplevert op het moment dat andere dan traditionele arbeidsvormen meer voorkomen. Tegelijkertijd levert de informatisering scherpe beleidsdilemma’s op als het gaat om het vraagstuk van de vormgeving van de solidariteit in de samenleving. Meer informatie blijkt een gemengde zegen. Op de particuliere verzekeringsmarkt betekent de grotere beschikbaarheid van informatie onder andere dat men meer weet over risicoprofielen. Consequentie is dat sterker gedifferentieerd wordt tussen groepen verzekerden. Risicotoedeling en risicoselectie vinden in sterkere mate plaats. De keerzijde is uitholling van solidariteit. Dat raakt ook de sociale zekerheid. De grotere kennis van risicoprofielen en over de oorzaak en de beïnvloedbaarheid van risico’s (op bijvoorbeeld arbeidsongeschiktheid of werkloosheid) maakt het aannemelijk dat van deze kennis gebruik gemaakt zal worden en maatschappelijke druk ontstaat om ook in de sociale zekerheid meer te differentiëren en te individualiseren. Dat leidt tot belangrijke politieke afwegingen ten aanzien van keuzevrijheid, eigen verantwoordelijkheid en solidariteit; tussen investeren in preventie en opvangen van de gevolgen van arbeidsrisico’s. Dat laatste voert tot de vraag welke beleidsuitdagingen ICT en informatisering opleveren voor de preventie van arbeidsuitval. De informatiesamenleving leidt tot een zekere verschuiving van uitval risico’s. Informatiedruk, grotere bereikbaarheid en stress, winnen aan gewicht ten opzichte van fysieke factoren. Mogelijk dat daarmee de mate van arbeidsongeschiktheid voor een groter deel minder objectiveerbaar vast te stellen is. Dat leidt tot vragen ten aanzien regelgeving en keuringsmethoden. Tegelijkertijd doet zich de vraag voor of de mogelijkheden die ICT biedt voor betere preventie (bijv. door toegankelijker maken van kennis, best practices) volop benut zijn. Diezelfde vraag kan gesteld worden ten aanzien van de reïntegratie van arbeidsgehandicapten, werklozen en bijstandsgerechtigden.

30

Ministerie van Economische Zaken, De kenniseconomie in zicht: de Nederlandse invulling van de ‘Lissabon-agenda’ voor 2001, Den Haag 2000.

Een efficiënte en effectieve reïntegratie vraagt om een geoliede uitvoering op basis van een gestroomlijnde informatievoorziening tussen back-office en front-office. Op dit vlak is er veel te winnen. Beleidsmatig ligt hier de uitdaging van de regievoering op inmiddels in gang zijnde processen in het kader van SUWI. Ook ten aanzien van de overige dienstverlening, de voorlichting en de beleidsvorming is een visie noodzakelijk. Wat betekent de elektronische dienstverlening voor de burger? Bijvoorbeeld als het gaat om een efficiënte afhandeling van zijn aanvraag voor een uitkering, inzicht in zijn plichten en rechten, in de behandeling van zijn dossiers? Wat kan digitalisering van procedures op het terrein van arbeid en sociale zekerheid aan administratieve lastenverlichting voor het bedrijfsleven opleveren? Kan ICT ingezet worden om fraude in de sociale zekerheid te voorkomen en te bestrijden? Anderzijds: zijn er nieuwe vormen van fraude mogelijk als gevolg van het feit dat door ICT minder traceerbaar kan zijn waar arbeid wordt verricht, en welke consequenties worden daaraan verbonden? Oplossingen dienen verenigbaar te zijn met uitgangspunten van privacy. Koppeling van databestanden mag systemen niet kwetsbaar maken voor virussen, en andere ongewenste aanvallen. Tenslotte is de vraag hoe ICT kan leiden tot vernieuwing van de beleidsvorming en evaluatie, met sterkere betrokkenheid van burgers en bedrijven.

Hoofdstuk 3 Arbeidsmarkt en Scholing 3.1 Inleiding In de kennissamenleving worden deels nieuwe en vaak hogere eisen gesteld aan werkenden. Digitale vaardigheden behoren daartoe. Toch lijken andere competenties van wezenlijker betekenis. De eisen ten aanzien van de kwaliteit van de arbeid vertalen zich in de vraag op de arbeidsmarkt. De verschuivingen daarin lijken van groter belang dan het totale macro-effect. Tegenover werkgelegenheidsgroei (tot voor kort met name in de ICT-sector) staan verliezen elders. Over de effecten op de omvang van het arbeidsaanbod is bijzonder weinig bekend. In dit hoofdstuk worden de verschillende arbeidsmarktgevolgen van de informatisering van de economie aan een beschouwing onderworpen. Dat gebeurt in de paragrafen 3.1 (toenemende dynamiek), 3.2 (veranderingen in gevraagde vaardigheden) en 3.3 (gevolgen voor de werkgelegenheid). In de daaropvolgende paragrafen wordt ingegaan op de implicaties voor het scholingsbeleid. In dat kader komen ook de mogelijkheden voor E-learning aan de orde. 3.2 Toenemende dynamiek op de arbeidsmarkt De internationalisering van de economie en de ontwikkelingen in de informatie- en communicatietechnologie zorgen voor een grotere economische dynamiek. Organisaties moeten hun producten, hun strategieën en zichzelf voortdurend vernieuwen om de concurrentie aan te kunnen. Een gangbare veronderstelling is dat dit zich ook vertaalt in een grotere dynamiek op de arbeidsmarkt. In hoeverre is dat het geval? Beperkte toename baancreatie en -vernietiging Een belangrijke indicator voor de arbeidsmarktdynamiek is de baanherallocatie. Dit is de som van baanvernietiging en baancreatie. De opkomst van de ICT-sector en de banen die elders (vooral in de banksector) op het spel zijn komen te staan doen vermoeden dat de ontwikkelingen in de ICT recent voor meer turbulentie op de arbeidsmarkt hebben gezorgd. Cijfers voor de totale Nederlandse arbeidsmarkt gaan echter niet verder dan 1999. De som van baanvernietiging en baancreatie laat een toename zien voor de periode vanaf 1994. Begin jaren negentig was echter sprake van een daling. Langere termijn reeksen maken duidelijk dat de ontwikkeling vooral conjunctureel bepaald is. Niettemin kan voor de afgelopen decennia een lichte structurele stijging in de intensiteit van baancreatie en -vernietiging worden waargenomen onder invloed van technologisering en internationalisering. Ook uitgedrukt als percentage van de totale 31 werkgelegenheid, zij het dat de ontwikkeling dan minder geprononceerd is. Geen grotere arbeidsmobiliteit Werknemers kunnen ook van baan verwisselen zonder dat sprake is van baanvernietiging of -creatie. Als ook met deze werknemersstromen rekening gehouden wordt, resulteert de baan-baanmobiliteit. Deze is hieronder in beeld gebracht. De arbeidsmobiliteit is eveneens in hoge mate cyclisch van karakter. De omvang van de arbeidsmobiliteit in de jaren tachtig en negentig ontwikkelt zich volgens het patroon van de conjunctuur. Van een structurele toename blijkt geen sprake: de baan-baanmobiliteit in 1998 (het meest recente jaar waarvoor 32 gegevens beschikbaar zijn) ligt nog ver onder de top in 1990. Figuur 3.1

31

Zie U. Kock, Arbeidsmarktstromen in Nederland, Maandschrift Economie, 2000, als ook WRR, Doorgroei van Arbeidsparticipatie, Den Haag, 2000, p. 74, tabellen 3.1 en 3.2. 32 zie ook SER, Rapport CSED, Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen, 2001. Er zijn verschillende bronnen ten aanzien van de baan-baanmobiliteit: CBS, OSA en U.Kock. De methodieken verschillen evenals de gevonden cijfers. De ontwikkeling in de tijd is echter identiek.

Externe baanmobiliteit, 1983-1998; in procenten van het aantal banen

16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Bron: P.C. Allaart en J.C. van Ours, Stromen op de Nederlandse arbeidsmarkt, OSA, maart 2001. Ook het gemiddeld aantal dienstjaren bij dezelfde werkgever - de baanduur- is in de afgelopen jaren niet veranderd. Deze bedraagt circa 9 jaar sinds 1994. Onder jongeren en de middencategorie (35-44 jaar) is weliswaar sprake van een lichte afname - mede onder invloed van de hoogconjunctuur - maar het effect hiervan wordt tenietgedaan door een opwaarts effect als gevolg van het toenemend aandeel ouderen in de beroepsbevolking. Alles bijeengenomen lijkt de gunstige conjunctuur van de afgelopen jaren de belangrijkste verklaring voor de toegenomen dynamiek op de arbeidsmarkt. Een substantieel effect van ICT-ontwikkelingen of meer algemeen de kennisintensivering van de economie op de arbeidsmobiliteit is vooralsnog niet aanwijsbaar. Over de toekomst is daarmee nog geen uitspraak gedaan. Het is niet uit te sluiten dat vergroting van economische dynamiek - met meer creatie en destructie van banen - uiteindelijk wel leidt tot een grotere behoefte aan arbeidsmobiliteit. De Commissie van Economisch Deskundigen van de SER wijst er terecht op dat verhoging van het gemiddelde opleidingsniveau van de bevolking al in die richting werkt: hoger opgeleiden wisselen vaker van baan. Daar staat tegenover dat de beroepsbevolking veroudert, en ouderen veranderen nu eenmaal minder vaak van baan dan jongeren. De beleidsmatige implicatie is dat aandacht nodig is voor arbeidsmarktflexibiliteit. Bevordering van brede inzetbaarheid, het mogelijk maken van soepele overgangen van inactiviteit naar werk en van baan naar baan, niet in de laatste plaats ook onder ouderen, zijn in de toekomst van belang. Dynamiek vooral binnen functies De belangrijkste vorm van arbeidsmarktdynamiek in verband met de kenniseconomie doet zich evenwel voor binnen bedrijven en vooral binnen functies. De levensduur van een baan met een ‘gegeven’ functie-inhoud wordt korter omdat banen van karakter veranderen. De grotere beschikbaarheid en toegankelijkheid van informatie en kennis dragen eraan bij dat bedrijven hun producten en strategieën vaker en sneller moeten vernieuwen. Het vermogen tot vernieuwing en aanpassing komt centraler te staan in de bedrijfsvoering en wordt ook een belangrijker eis die aan werknemers wordt gesteld. Zij moeten bereid zijn tot aanpassing en in staat zijn zich nieuwe kennis en taken eigen te maken. De belangrijkste beleidsopgave van de kenniseconomie lijkt daarmee bepaald. Die ligt in het bevorderen van scholing. Daarbij moet onderkend worden dat er een spanning kan bestaan tussen het bevorderen van bedrijfsinterne en functie-inhoudelijke dynamiek enerzijds en van externe arbeidsmarktdynamiek anderzijds. Veel externe arbeidsmarktdynamiek (baanwisselingen) leidt niet alleen tot hoge transactiekosten en mogelijk minder betrokkenheid van werknemers, maar kan ook een geringere bereidheid van werkgevers met zich meebrengen om te investeren in scholing van de werknemer. Hoe meer arbeidsmarktdynamiek hoe beter, is dus niet waar. Anderzijds is een lage arbeidsmobiliteit ook niet wenselijk: het betekent vlakke carrièrepaden

en vermoedelijk een beperkte toename van de productiviteit, met op den duur negatieve gevolgen voor de arbeidsparticipatie. Het komt er op aan tot een optimaal evenwicht te komen tussen interne en externe dynamiek. Daarbij past dat scholing ten dele ook de vorm krijgt van bevordering van de brede inzetbaarheid van werknemers. 3.3 Hogere en veranderende vaardigheidseisen Over het algemeen neemt onder invloed van de informatisering en kennisintensivering het gemiddelde kwalificatieniveau toe. Eén reden daarvoor is dat routinematige en herhalende werkzaamheden die door laagopgeleide arbeid worden verricht, overgenomen worden door computers. Complexe werkzaamheden en taken waarbij creativiteit en beoordelingsvermogen vereist zijn, zijn daarentegen veel moeilijker door ICTtoepassingen te vervangen. Daar komt steeds sterker het accent op te liggen. Dat heeft consequenties voor het kwalificatie-niveau en het type vaardigheden dat verlangd wordt. Ook de grotere snelheid van opereren en de voortdurende verandering van werkwijzen en organisatiepatronen stellen eisen aan werknemers. Op welke vaardigheden komt het in toenemende mate aan? Analytische vaardigheden: Kennis en informatie worden steeds belangrijker. Kennis is de doorslaggevende factor in de concurrentie. Werknemers worden steeds meer kenniswerkers. Het gebruik en de inzet van ICTtoepassingen en internet levert veel informatie op. De verwerking hiervan vraagt om goede analytische vaardigheden. Creativiteit en beoordelingsvermogen: ICT is gekoppeld aan kennis die op enigerlei wijze is vastgelegd (gecodificeerd). ICT bevordert ook dat kennis gecodificeerd wordt, toegankelijk wordt gemaakt en wereldwijd beschikbaar komt. Deze kennis is daarmee van rivaliserend, niet-rivaliserend geworden. Waardecreatie vindt eerst plaats wanneer deze (gecodificeerde) kennis gecombineerd wordt met kennis die in de hoofden van mensen zit. Daar komt het dan ook steeds meer op aan. Er vindt een accentverschuiving plaats naar de ‘typisch menselijke’ vaardigheden die niet zo gemakkelijk zijn over te nemen: kennis óver kennis (het leren zoeken, vinden, ontsluiten, verwerken, bewerken en distribueren van kennis), en creativiteit worden steeds belangrijker. Communicatieve vaardigheden: Naarmate ICT goedkoper wordt en sneller informatie en kennis beschikbaar stelt, komt het aan op hooggekwalificeerd personeel dat deze kennis kan vertalen en gebruiken. Communicatievaardigheden zijn daarbij essentieel, want ze zijn complementair aan het gebruik van ICT. Ook de toegenomen kennisuitwisseling en het werken in andere organisatievormen (meer in netwerken, minder hiërarchisch) impliceren een groter beroep op communicatieve en sociale vaardigheden, evenals het toenemend belang van dienstverlenende activiteiten in de economie. Zelfstandigheid en verantwoordelijkheid: Mede onder invloed van ICT, internationalisering en de daarmee gepaard gaande noodzaak tot grotere snelheid van opereren is er een tendens tot verplatting van de organisatiestructuur. Ook invoering van business-units met een grotere mate van zelfstandigheid en verantwoordelijkheid voor werknemers, projectmatig werken, ‘just-in-time’ productie en integrale 33 kwaliteitsbewaking zijn kenmerken van de nieuwe arbeidsorganisatie. Dit vraagt om zelfstandigheid, verantwoordelijkheid en besluitvormingsvaardigheden. Aanpassingsvermogen: Niet in de laatste plaats vraagt de kenniseconomie om aanpassingsvermogen. Producten, strategieën en organisaties veranderen voortdurend. Kennis veroudert steeds sneller. Werknemers moeten daarmee om kunnen gaan, moeten ook blijvend werken aan vernieuwing en onderhoud van kennis. Tot de basisvaardigheden in de kenniseconomie behoren vanzelfsprekend ook digitale vaardigheden. In de kenniseconomie wordt steeds meer met computers en nieuwe media gewerkt. De quartairisering van de arbeidsmarkt werkt er aan mee dat er steeds meer vraag is naar werknemers die overweg kunnen met ICT. De werkomgeving wordt in dit opzicht ook steeds dwingender. Om kunnen gaan met besturingsprogramma’s, emailen en tekstverwerken, behoren steeds meer tot het standaardrepertoire waarover men moet kunnen beschikken voor het functioneren. Dat geldt overigens niet alleen op het werk maar in het gehele maatschappelijk leven. In eerste instantie worden traditionele wijzen van handelen aangevuld met digitale toepassingen, nadien erdoor vervangen (zie bijvoorbeeld de plannen van de NS om loketten te vervangen door kaartjesautomaten). Algemene digitale vaardigheden zijn daarvoor van belang. Het gaat dan om instrumentele vaardigheden (European Computer Driving Licence onderscheidt zeven modules: basisconcepten van informatietechnologie, gebruik van de computer en beheer van bestanden, 33

J. Theeuwes, Chips, bits en jobs, Amsterdam, augustus 2000, p. 24-25.

34

tekstverwerking, rekenbladen, gegevensbestanden, presentaties, informatienetwerken) en structurele 35 vaardigheden (interactief kunnen zoeken en informatie selecteren). Voor ICT-gerelateerde beroepen (systeemontwerpers, programmeurs, etcetera) worden uiteraard specifieke ICT-vaardigheden gevraagd. In zijn algemeenheid geldt dat de kennis- en vaardigheidseisen toenemen, maar tegelijkertijd treedt ook een verschuiving op: creatieve en probleemoplossende vaardigheden winnen aan gewicht evenals sociale en communicatieve vaardigheden (people skills). Competenties worden belangrijker ten opzichte van algemene kennis. Dat blijkt uit diverse onderzoeken.36 Dat heeft uiteraard consequenties voor onderwijstrajecten. Ten behoeve van een brede inzetbaarheid moeten scholing en onderwijs meer gericht worden op het aanleren van basis- en digitale vaardigheden en het leren leren. Box 3.1 Verschuivingen in gevraagde vaardigheden In een aluminiumbedrijf stond een medewerker vroeger zelf, al dan niet aan de lopende band, (onderdelen van) producten te maken. Dit productieproces is tegenwoordig vrijwel volledig geautomatiseerd. Dezelfde werknemers staat nu achter een geavanceerd computerpaneel om het productieproces te begeleiden. Er worden nu totaal andere vaardigheden verwacht van de productiemedewerker. De ‘nieuwe’ industriële medewerker moet bijvoorbeeld over communicatieve vaardigheden beschikken om de werking van de computer aan anderen uit te leggen. Of hij moet een beroep doen op zijn probleemoplossend vermogen als een storing optreedt. Kwaliteit van de arbeid Eerder is geconstateerd dat de computer bepaalde (routinematige) taken van mensen overneemt. Daarmee is echter nog niet alles gezegd. De vraag naar de gevolgen van ICT voor arbeid kan ook gesteld worden vanuit een andere invalshoek, namelijk de invalshoek van het individu en zijn belevingswereld. In welk opzicht verandert het karakter van arbeid in het dagelijks leven door ICT en, meer specifiek, wat zijn de gevolgen voor de kwaliteit van de arbeid? Een eenduidig antwoord is hierop niet te geven. Niet alle in deze nota genoemde (deels veronderstelde) aspecten van arbeid die veranderen als gevolg van ICT werken dezelfde kant op. Het eindresultaat kan voor verschillende individuen verschillend uitpakken. Neem bijvoorbeeld de introductie van de scanner bij de kassa in de supermarkt. Enerzijds kan dit een uitholling van de functie van cassière betekenen. Anderzijds kan het ook tot een verrijking van de functie-inhoud leiden als hierdoor tijd vrijkomt voor bijvoorbeeld meer aandacht en serviceverlening aan de klant of verantwoordelijkheid voor (een deel van) het voorraadbeheer. Wat de gevolgen zijn voor de kwaliteit van de arbeid wordt niet eenzijdig door de technologie gedicteerd. De uitkomst hangt af van keuzes die gemaakt worden, binnen bedrijven, door mensen zelf, maar ook in het overheidsbeleid. Essentieel is hoe bedrijven omgaan met de nieuwe technologie; of en hoe zij hun organisaties aanpassen (zie ook hoofdstuk 5).

3.4 Verschuivingen in de werkgelegenheidsstructuur Kennisintensivering In de gehele OESO vindt een verschuiving plaats in de werkgelegenheid. Kennisintensieve werkgelegenheid (wetenschappers, ingenieurs, ICT specialisten, etcetera) groeit veel sterker dan andere soorten werkgelegenheid. Dat hangt samen met het groeiend belang van kennis. Kennis wordt in toenemende mate een concurrentiefactor. Steeds meer ondernemingen, zoals consultancybedrijven, bedrijven in de mediasector, software-houses, etc. brengen het product kennis voort. Ook voor industriële ondernemingen is kennis belangrijker geworden. Door het benutten van kennis kunnen zij de kwaliteit van hun product verbeteren, het productieproces efficiënter laten verlopen, etcetera. Tekenend is dat meer dan 50% van het BBP in de grootste OESO-landen tegenwoordig op kennis is gebaseerd. Grondstoffen en fysieke productie bepalen nog maar circa een kwart van de kosten van een product.37 Onderstaande figuur brengt de toename van het aantal kenniswerkers in beeld voor de Verenigde Staten en de landen van de Europese Unie. Figuur 3.2

34

Http://www.ecdl.com. Zie ook Rathenau instituut, Digitale vaardigheden, geletterdheid in de informatiesamenleving, werkdocument 76, Den Haag, 2000. 36 zie bijv. L. Feinstein, The relative Economic Importance of Academic, Psychological and Behavioural Attributes Developed in Childhood, London, 2000. 37 S. Illeris, The service Economy. A geographical approach, John Wiley and sons, Chichester, 1996. 35

Het toenemend belang van kennisintensieve werkgelegenheid Werkgelegenheidsgroei per beroep 1 categorie, gemiddelde, jaarlijkse porcentuele mutatie, 1992-1999

goederenproductie

-0.2

dataverwerking

0.9

1.6

management

2.2

dienstverlening

3.3

kennisproductie

-0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

Bron: OESO, The new economy: beyond the hype, 2001. De kennisintensivering vertaalt zich ook naar opleidingsniveaus. Het aandeel hoger opgeleiden neemt toe in de tijd. Voor Nederland is hieronder voor de verschillende opleidingsniveaus de ontwikkeling van het aandeel in de werkgelegenheid weergegeven voor de periode 1975-2000. Uit gegevens over de samenstelling van het arbeidsaanbod naar opleidingsniveau kan afgeleid worden dat de Verenigde Staten en de Scandinavische landen voorlopen op Nederland. Figuur 3.3 Verdeling naar opleidingsachtergrond van de werkzame personen 100% 90% 80% 70% academisch

60%

hoger opgeleid 50%

middelbaar opgeleid

40%

lager opgeleid

30%

basis

20% 10% 0% 1975

1980

1985

1990

1995

2000

Bron: CPB, CBS, Enquete Beroepsbevolking

Daarbij dient te worden aangetekend dat de geleidelijke ‘upgrading’ van werk niet alleen technologiegedreven is. Wel heeft ICT een belangrijke invloed, en wel op drie manieren: • Directe substitutie: de computer doet taken die eerder door laag geschoold administratief personeel werden uitgevoerd (vooral routinematige werkzaamheden). • Complementariteit: bij complementariteit is geen sprake van vervanging van taken, maar vullen ICT en arbeid elkaar aan. Werknemers kunnen dankzij de mogelijkheden van de computer hun taken sneller en beter uitvoeren (bijvoorbeeld tekstverwerking). • Organisatorische complementariteit: bij deze vorm van complementariteit verandert ICT de organisatie van de productie van een bedrijf (denk aan intranet) en van bedrijfstakken (denk aan e-commerce). De toepassing van ICT leidt in een bedrijf dan na verloop van tijd tot nieuwe productiewijzen, nieuwe producten en nieuwe organisatievormen. Voor dit (effectief) samengaan van techniek en organisatie zijn hoger opgeleide werknemers nodig die over creatieve vaardigheden en probleemoplossend vermogen 38 beschikken.

38

J. Theeuwes, op cit. pp. 20-22.

De invloed op de werkgelegenheidsstructuur naar sector De dienstverlening wordt steeds belangrijker in de economie. Dit is al een langer bestaande tendens. Maar informatisering en kennisintensivering geven hieraan een extra impuls. Kennis (research, design, etcetera) wordt zelf meer een verhandelbaar product. De immateriële productie gaat een steeds groter deel van de toegevoegde waarde voor zijn rekening nemen. Ook in termen van werkgelegenheid. Box 3.2 Meer dienstverlening Steeds meer industriële bedrijven kiezen ervoor dienstverlening toe te voegen aan hun kernactiviteiten. Producenten van kopieerapparatuur beperken zich bijvoorbeeld niet meer tot het leveren van kopieerapparaten, maar willen de klant alles rond papier en drukwerk uit handen nemen. Ook producenten van meet- en regelapparatuur gaan steeds meer over tot dienstverlening, zoals advisering over energiebesparing bij de klant. Transportbedrijven leveren niet alleen vrachtauto’s voor vervoer, maar doen meer en meer aan logistiek voorraadbeheer tot en met eenvoudige assemblage voor klanten. Productketens worden dus steeds meer dienstverleningsketens. Zonder een ruime inzet van ICT zou een dergelijke ontwikkeling niet mogelijk zijn geweest. Bron: WRR ICT is op directe en meer indirecte wijze van invloed op de werkgelegenheidsstructuur. De meest zichtbare en directe invloed betreft de ICT-sector zelf. Deze is te onderscheiden in de ICT- industrie (producenten van elektronische componenten, kabels, computers, etc.) en de ICT-dienstensector (computerservices, telecommunicatiediensten e.d.). De ICT-sector heeft in de afgelopen jaren een onstuimige groei doorgemaakt, van zowel productie als het aantal arbeidsplaatsen. De toename van het arbeidsvolume in de sector ging ver boven het landelijk gemiddelde uit. De groei komt meer dan volledig voor rekening van de ICTdienstensector. De werkgelegenheid in de ICT-industrie bleef in de afgelopen jaren constant. Ondanks de sterke toename bedraagt het aandeel van de totale ICT-sector in de nationale productie en werkgelegenheid niet meer dan 6%.

Figuur 3.4 ICT-sector vergeleken met de Nederlandse economie, 1995-1999 Arbeidsvolume van werkzame personen (volume-index 1995=100) 170

160

150

140 ICT-industriesector ICT-dienstensector Totaal ICT-sector Nederland

130

120

110

100

90 1995

1996

1997

1998

1999

Bron: CBS, Nationale Rekeningen

Sinds 2000 is er een kentering gekomen in de groei van de sector. Dat heeft tot ontslagen geleid. Actuele betrouwbare gegevens over de werkgelegenheid zijn evenwel niet voorhanden. Ook is het moeilijk om prognoses te geven over de verdere ontwikkeling. In onderzoeksrapporten zijn daarover wel indicaties gegeven, maar deze lijken inmiddels door de feiten achterhaald.

De consequenties voor de werkgelegenheid in andere sectoren zijn afhankelijk van verschillende effecten. Werkgelegenheidsverlies zal naar verwachting worden veroorzaakt door het verdwijnen van administratieve handelingen in bedrijven. Zo worden online ingevulde formulieren zonder tussenkomst van mensen opgenomen in databestanden. Eenmaal ingevoerde informatie kan zonder menselijke tussenkomst in ketens en netwerken worden hergebruikt. Arbeidsplaatsen zijn in het geding als banken en verzekeraars (en overheden) op elkaar gelijkende bedrijfsprocessen gaan concentreren. De werkgelegenheidswinst zit, behalve in de new business van de virtuele bedrijven, in de inhaalslag van de fysieke bedrijven (groothandel) door ecommerce-activiteiten. Het aantal commerciële functies zal naar verwachting toenemen door de toename van het aantal klantencontacten en de individualisering van de vraag. Het werk in callcenters neemt toe. De callcenters zijn een snel groeiende bedrijfstak met in 2000 al zo’n 200.000 werknemers, waar vooral de aan de computer geschakelde telefoon wordt gebruikt voor marketing- en verkoopactiviteiten en het geven van voorlichting. Verder wordt groei verwacht door de toename van toeleverende activiteiten in de sfeer van ICT, multimedia, telecom en transport (denk aan meer bestelbusjes in verband met e-commerce).39 Algemeen wordt aangenomen dat ICT de meest ingrijpende gevolgen heeft voor bedrijven met een intermediaire functie. Daarbij moet men denken aan makelaars, reisbureaus, banken, verzekeraars en arbeidsbemiddelingsbedrijven, maar ook de groot- en detailhandel. Door internet kunnen klanten online, zonder tussenkomst van een tussenpersoon, direct zaken doen met de leverancier van een product of dienst. In theorie zou het overslaan van de intermediairs in deze sectoren veel arbeidsplaatsen kunnen kosten. Een dergelijke ‘disintermediatie’ lijkt zich in de praktijk echter niet op grote schaal voor te doen. In de handel is de reden dat inschakeling van een intermediair het voordeel houdt dat daardoor het aantal transacties beperkt kan blijven: het integreren van goederenstromen leidt tot een efficiëntere logistiek in de keten. In de B2C (business to consumers)-markten ziet men vaak bestaande tussenpersonen een ten dele nieuwe functie aannemen of nieuwe tussenpersonen ontstaan. Zij spelen bijvoorbeeld in op het feit dat veel klanten specifieke voorkeuren hebben of onvoldoende kunnen bepalen wat het beste aan de eigen voorkeur voldoet. De bestaande intermediaire functies verdwijnen dan niet, maar veranderen van rol. De directe effecten van ICT op de omvang van de werkgelegenheid zijn beperkter in ‘fysieke sectoren’ als de industrie en de bouw, waar fysieke goederen worden geproduceerd en gedistribueerd. Hetzelfde geldt voor de ‘niet-fysieke sectoren’ als uitgevers, architecten, ingenieurbureaus en de reclame-industrie die weliswaar ‘ontastbare’ producten voortbrengen maar geen intermediaire functie hebben. In de fysieke keten wordt ICT met name ingezet voor stroomlijning van de goederenstroom en grotere flexibiliteit (geringere voorraden). Door de tegelijkertijd optredende toenemende complexiteit en grotere snelheid van goederenstromen blijft het arbeidsbesparende effect beperkt. Box 3.3 ICT en de banken Ondanks reorganisaties en de inzet van ICT is de werkgelegenheid bij de banken in de jaren negentig niet of nauwelijks afgenomen. Eén van de redenen is dat ICT is gebruikt om een extra distributiekanaal te creëren ten behoeve van de klant. De vraag is hoe lang zo’n stapeling van distributiekanalen stand houdt. ABN AMRO heeft aangekondigd haar kantorennet te gaan herinrichten. Van de geldopnames gaat 86 procent via de automaat, hetgeen binnen een paar jaar zal stijgen tot bijna 100 procent doordat het wisselen van de valuta door de euro in veel gevallen overbodig wordt. Meer dan 60 procent van alle effectentransacties loopt buiten het kantorennetwerk om. Kantoren zullen worden ingericht volgens de volgende concepten: full service kantoren, retailcenters (advies- en verkoopkantoren zonder bemande kas), en zogeheten “cash points” (met multifunctionele geldautomaten). De komende jaren wordt het totaal aantal kantoren teruggebracht van 850 (2000) tot 580 (2003). De wijziging van de organisatie leidt ertoe dat het aantal arbeidsplaatsen in het Nederlandse bedrijf vooral bij de balie, kas, administratie en stafafdelingen afneemt met 6.250 voltijds banen (per 2004).40 De ontwikkeling bij ABN AMRO is illustratief voor alle grootbanken. De netto invloed van ICT op de werkgelegenheid op macro-niveau is een resultante van een veelheid van effecten. Enerzijds zijn initiële arbeidsbesparende effecten, anderzijds zijn er vele compenserende mechanismen werkzaam: nieuwe machines, nieuwe producten, lagere prijzen en lagere lonen. Het nettoeffect is moeilijk aan te geven. De meeste studies concluderen tot een (licht) positief saldo voor de

39

A.M. Jansen e.a., E-commerce en de factor arbeid, bevindingen op basis van een verkennend onderzoek, juni 2001. 40 Bron: NRC Handelsblad, 2 augustus 2001, Bij ABN Amro wacht iedereen z’n lot af.

41

werkgelegenheid. Onderzoek van het NEI naar de werkgelegenheidseffecten van ICT op sectorniveau komt uit op een lichte groei van de totale werkgelegenheid met 0,5 procent in de periode 1998-2003 (met duidelijke 42 verschillen tussen sectoren). De recente teruggang in de ICT-sector is in deze analyse echter niet meegenomen. De dramatische omslag in de ICT-sector maakt meteen al duidelijk welk een hachelijke onderneming het schatten van werkgelegenheidseffecten is. 3.5 Aansluiting op de arbeidsmarkt De snelle ontwikkeling van de kenniseconomie houdt een risico in dat de kwalificaties van de beroepsbevolking geen gelijke tred houden met de ontwikkeling van de vraag. Wil Nederland als kennisland mee kunnen dan vraagt dat een goed opgeleide beroepsbevolking. Dat betekent investeringen in het onderwijs. In het initieel onderwijs wordt al getracht jongeren zo goed mogelijk voor te bereiden op de toekomst. Via Kennisnet worden zij vertrouwd gemaakt met digitale toepassingen. Met allerlei verschillende opdrachten wordt de zelfwerkzaamheid van leerlingen gestimuleerd. Anderzijds is de situatie nog verre van optimaal. Zorgwekkend is het hoge aantal drop-outs. Ook betreden teveel jongeren de arbeidsmarkt zonder startkwalificatie (bijna 30%, waarvan het merendeel allochtoon is). Ook de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt behoeft nog altijd verbetering. De dreiging van vergroting van de skills gap betreft daarnaast vooral de huidige beroepsbevolking, dat wil zeggen degenen die al zijn toegetreden tot de arbeidsmarkt en de degenen die daarbuiten staan. Zij moeten zich meer in het algemeen aanpassen aan de nieuwe eisen die de kenniseconomie stelt, zoals continue kennisverwerving en aanpassing van functies. Complexer wordende taken en een grotere behoefte aan hoger opgeleid personeel maken het noodzakelijk dat bedrijven en branches meer ruimte en middelen bieden voor het scholen en trainen van hun personeel. Dit is nodig om de kennis en vaardigheden van werknemers up to date te houden en te verbeteren. Werknemers kunnen hierdoor beter omgaan met veranderende taken, werkinhoud, werkomgeving en werkmethoden. Meer aandacht voor scholing en training is bovendien belangrijk voor bedrijven om tot meer innovatie te komen. Vanuit arbeidsmarktoogpunt is het van belang dat de brede inzetbaarheid vergroot wordt. Grotere toegankelijkheid van hoger onderwijs voor volwassenen kan een bijdrage leveren aan kennisonderhoud en employability. Discrepanties op de arbeidsmarkt zijn er nu al volop. De huidige mismatch op de arbeidsmarkt kenmerkt zich door het feit dat er op alle opleidingsniveaus openstaande vacatures zijn; tegelijkertijd is er op alle opleidingsniveaus een groot onbenut arbeidsaanbod. Daarbij geldt dan wel dat de personeelstekorten zich vooral aan de bovenkant van de arbeidsmarkt voordoen. De ontwikkeling in de ICT speelt daarbij een rol. Zeer zichtbaar waren de afgelopen tijd de knelpunten in de ICT-sector zelf. Het aantal vacatures in deze branche is in de laatste jaren in snel tempo opgelopen. De grote tekorten aan gekwalificeerd ICT-personeel maken het moeilijk deze vacatures te vervullen. Het gaat hierbij vooral om commerciële mensen met technisch inzicht en specialisten op het gebied van software-ontwikkeling, geavanceerde internettoepassingen en de netwerk-economie (veelal minimaal HBO-niveau). De recente shake-out in de internetsector betekent een voorlopig einde aan de groei van het aantal vacatures. Momenteel stabiliseert dit aantal zich op 11.000. Door het toenemend belang van ICT in andere sectoren zal de vraag naar ICT-specialisten in de toekomst belangrijk blijven. De personeelskrapte heeft de sector ertoe aangezet in het buitenland te gaan werven. Onlangs is bepaald dat indien er in Nederland en de andere landen van de Europese Economische Ruimte (EU plus Noorwegen, IJsland en Liechtenstein) geen geschikt arbeidspotentieel aanwezig is, mensen uit de MOE-lidstaten (Midden- en Oost- Europese landen) als prioriteitsgenietend arbeidsaanbod worden beschouwd. Arbeidsmarktmigratie van buiten de EU is geregeld in de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). De Wav werkt dusdanig dat bij een ruime arbeidsmarkt weinig tewerkstellingsvergunningen worden afgegeven en bij een krappe arbeidsmarkt juist méér. In de praktijk blijkt de Wav geen beletsel voor de ICT-sector om in het buitenland en ook buiten de EU te werven. Aanvraagprocedures voor werkvisa voor personeel van buiten de EU zijn versneld en versoepeld. Vacaturemelding bij arbeidsbureaus is niet langer verplicht. Met de sector is

41

Bronnen: ILO, World Employment Report 2001, Life at Work in the Information Economy, Geneva, 2001, p. 140. EIM, E-commerce en de factor arbeid, Bevindingen op basis van een verkennend onderzoek, Zoetermeer, november 2000, p. 79-80. OECD, The Economic and Social Impact of Electronic Commerce, Preliminary Findings and Research Agenda, 1999, p. 106, 126-127. 42 P. van Winden e.a., Een virtuele schaarbeweging? De invloed van ICT op de vraag naar en het aanbod van arbeid, NEI, oktober 2000, p. 151.

een convenant gesloten waarin het aantrekken van buitenlands personeel gekoppeld is aan inspanningen voor scholing van arbeidskrachten in het binnenland. Dat laatste moet er aan bijdragen dat de ICT-sector zich meer gaat richten op beschikbare arbeidsreserves in het binnenland. Opvallend is het geringe aandeel vrouwen dat in de ICT-sector werkzaam is: nog geen 10%. Een belangrijke verklaring daarvoor is het imago van de sector. De cultuur, de arbeidsvoorwaarden en arbeidstijden (combineren van arbeid en zorg is moeilijk), maar ook de geringere affiniteit van vrouwen met de inhoud van het werk, spelen een rol. Ook ouderen en allochtonen zijn ondervertegenwoordigd. De sector bestaat vooral uit jonge, hoger opgeleide, autochtone mannen. Het werven en opleiden onder andere categorieën op de arbeidsmarkt (vrouwen, allochtonen) heeft tot dusver, ondanks de vacatureproblematiek, minder aandacht gekregen. De overheid en het bedrijfsleven samen hebben inmiddels diverse initiatieven in gang gezet om hier iets aan te doen. Dat als uitwerking van de aanbevelingen van de Commissie Risseeuw (zie tekstbox). Hierbij hebben specifieke doelgroepen als vrouwen, allochtonen en vluchtelingen bijzondere aandacht gekregen. Box 3.4 Beleidsinitiatieven inzake tekorten gekwalificeerde ICT-ers In 1999 is op verzoek van een aantal ministeries de ‘Taskforce Werken aan ICT’ gestart (onder leiding van dhr. Risseeuw). In deze taskforce is het ICT-producerende en het ICT-gebruikende bedrijfsleven betrokken, samen met vertegenwoordigers vanuit de onderwijsinstellingen (MBO, HBO en WO). Hieruit zijn de volgende initiatieven voortgevloeid. De meest projecten zijn medio januari 2001 van start gegaan. Algemeen • ICT/Netwerkacademie: een virtuele marktplaats waar ICT-onderwijsaanbieders en -afnemers samenkomen. Het selecteren en volgen van een ICT-opleiding gaat volgens een uitgebreid begeleid traject, inclusief coaching en assessment. Door de overheid (EZ) is een financiële bijdrage van 10 miljoen gulden toegezegd. • ICT component in niet-ICT opleidingen: toevoeging van ICT-curriculum aan economische HBO- en juridische WO-opleidingen (project aangedragen door HBO-raad). De overheidsbijdrage bedraagt 18 miljoen gulden. • Duaal leren: Fenit, VictN en de HBO-raad hebben op 9 juni 2000 een convenant ‘duaal leren’ ondertekend. Dit convenant biedt studenten (met name in de informatica) de mogelijkheid afronding van hun studie te integreren met werken in de ICT-branche. Resultaat is een versnelde en bredere instroom. Student, hogeschool en bedrijf sluiten een overeenkomst. Dit project ontvangt 2 miljoen gulden van de overheid. • Kwalificatiestructuur MBO-ICT-opleidingen: Doel is te komen tot een heldere en eenduidige kwalificatiestructuur voor het MBO/ICT-onderwijs en het internationaal gelijkschakelen van ITcertificaten. Ambitie is voorts om in twee jaar tijd 10.000 applicatieontwikkelaars en systeem- en netwerkbeheerders op te leiden. Hiervoor is 8 miljoen gulden ter beschikking gesteld. Ook het Nationaal Actieprogramma Elektronische Snelwegen (NAP) is mede-financier. • Imagocampagne en specifieke maatregelen ten aanzien van doelgroepen. Vrouwen Algemene aanbevelingen Taskforce: • Uitbreiden van (om)scholingstrajecten voor vrouwen naar ICT beroepen (inititatief vrouwen/mannen balans, zie verderop). • ICT-opleidingen zo omvormen dat het voor meisjes aantrekkelijker wordt om er op wo of hbo niveau voor te kiezen. • Invoegen van ICT-component in niet-ICT opleidingen (bijv. in de zorgsector), (onderdeel initiatief vrouwen/mannen balans bij ICT). ICT bedrijven zouden zelf cultuur en arbeidsvoorwaarden moeten veranderen, zodat meer vrouwen kiezen voor een ICT beroep. • Beeldvorming ICT, gericht op de beeldvorming van ICT-beroepen, juist ook bij vrouwen (onderdeel van project vrouwen/mannen balans). Aanbevelingen uit Meerjarennota Emancipatiebeleid: • In het kader van EQUAL met ESF-geld vernieuwingsprojecten opzetten binnen EU-verband voor versterking positie vrouwen in ICT-sector (SZW, OC&W en EZ). Deze trajecten moeten experimenteel en transnationaal (dat wil zeggen er moet een partnerland zijn) zijn. Per 15 november 2001 worden de ESFgelden definitief toegekend. • Maatregelen en acties in het kader van het plan van aanpak verschillen man/vrouw in computeronderwijs in het primair en voortgezet onderwijs (OC&W).

• Het project mannen/vrouwen in balans. De Vrouwen Vakschool te Utrecht ontwikkelt samen met de Landelijke Organisaties Vrouwen in Hogere Technische Opleidingen en Beroepen specifieke op haar doelgroep gerichte IT-opleidingen. Bijdrage overheid 4 miljoen gulden. Deze subsidie is in 2000 toegekend en het project loopt. Vanuit de ICTsector is met name Pink Roccade betrokken. Allochtonen • ColorIT: hogescholen en ROC’s die ICT-opleidingen voor allochtonen aanbieden. Het project bevindt zich in de pilotfase onder de naam Prelude ColorIT. Deze pilot is gefinancierd door EZ, ECHO, de hogeschool van Amsterdam en het bedrijfsleven, en wordt uitgevoerd door ROC’s, de Hogeschool van Amsterdam en de Haagse Hogeschool. De tweede fase ColorIT staat gepland voor 2001/2002. In deze fase zullen in vier jaar 5000 jongeren uit etnische minderheidsgroepen worden opgeleid voor de ICT-branche. Het is nu nog onduidelijk hoe deze fase zal worden gefinancierd. • ICT-job college: Een samenwerkingsverband tussen ROC Amsterdam e.o. en Getronics. Getronics beschouwt allochtonen als een belangrijke bron voor instroom in de ICT-sector. • Het kabinet maakt in 2001 met ten minste honderd grote bedrijven (waaronder bedrijven in de ICT sector) concrete, gekwantificeerde afspraken over de in- en doorstroom van minderheden in de bedrijven en de interculturalisering van het personeelsbeleid. Daarnaast overweegt SZW om in 2001 de ICT sector te betrekken bij het KOM project (Krachtig ondernemen met Minderheden), gericht op het bevorderen van de instroom, doorstroom en behoud van minderheden in specifieke branches. Vluchtelingen • Duale trajecten in de ICT-sector voor hoog opgeleide vluchtelingen: pilot-project van het UAF gefinancierd door EZ en de Europese Commissie. Ook buiten de ICT-sector kan ICT gepaard gaan met toenemende discrepanties, met name als gevolg van verschuivingen in gevraagde vaardigheden. Onduidelijk is in hoeverre ICT bijdraagt aan een meer specialistisch wordende arbeidsmarkt, waar de matches nauwer luisteren. De implicatie hiervan zou kunnen zijn dat de frictiewerkloosheid (evenwichtswerkloosheid) op een structureel hoger niveau komt te liggen. Anderzijds zijn daarvoor weinig indicaties: in de meest specialistische functies - vaak aan de bovenkant van de arbeidsmarkt - stroomt men doorgaans rechtstreeks vanuit de ene baan in de andere zonder eerst in de werkloosheid te belanden. Zoals eerder opgemerkt, speelt ICT een belangrijke rol bij het matchen van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. Door ICT is enerzijds de informatie die de werkloze heeft over vacatures toegenomen, terwijl anderzijds het aantal cv’s op internet de werkgever een royaler arbeidsaanbod geeft. Bovendien verlopen zoekprocessen op de arbeidsmarkt door nieuwe ICT-toepassingen sneller en worden deze vaker tot een goed einde gebracht.43 Dat vermindert knelpunten en leidt juist tot een lagere frictiewerkloosheid. Het arbeidsbureau en andere arbeidsbemiddelaars kunnen gebruik maken van een uitgebreide database. Echter het maken van een goede match wordt door de veelheid aan informatie ook lastiger. De ontwikkeling naar nauwer luisterende matches op de arbeidsmarkt wordt gecompenseerd door een betere informatievoorziening over banen en benodigde bekwaamheden. De arbeidsbemiddeling wordt met andere woorden efficiënter. De particuliere markt heeft hier een belangrijke stimulans aan gegeven. In korte tijd zijn vele vacature- en CV sites tot ontwikkeling gekomen. Belangrijk is de gehanteerde formule. In de afgelopen periode is gebleken dat niet elke elektronische vacaturebank levensvatbaar is. Voor het aan het werk helpen van werklozen en werkzoekenden heeft de overheid een speciale verantwoordelijkheid. Ook in de SUWI-structuur wordt ICT ingezet om voor deze categorieën tot snellere en betere matches te komen. Box 3.5 Online arbeidsbemiddeling Momenteel zijn er tal van vacature- en CV-sites op internet. Voorbeelden van grote banensites zijn Monsterboard, JobNews en NewMonday.com. Naast de algemene vacaturesites zijn er nog de bedrijvensites, waarop bedrijven hun vacatures zetten. De opbrengst van online werving is vooralsnog geringer dan werving via een advertentie in de krant. Dit geldt zowel voor de respons als de kwaliteit van de aangeleverde kandidaten.44 Verklaringen hiervoor zijn: men kijkt er minder op, de zoekmachines zijn niet altijd in staat de 43 44

Bartelsman en Hinloopen 2000, p. 377. Aanhaling onderzoeksresultaten Heliview in Intermediair, ‘Banensites werken niet’, nr. 45, 9 november

juiste match te vinden, selectiecriteria zijn te grof, en de database is verouderd. Eén van de reeds gestrande particuliere initiatieven betreft het bedrijf Hedson van Randstad. Hedson probeerde internet te benutten voor arbeidsbemiddeling zonder intercedenten, en was speciaal gericht op laag gekwalificeerde en homogene arbeid zoals productiemedewerkers. Ondanks de forse investering is Hedson in de zomer van 2001 gesloten. De ‘menselijke factor’ blijkt ook in de bemiddeling voor de meest eenvoudige homogene arbeid essentieel. Toch bieden de sites een belangrijke nieuwe mogelijkheid voor het zoeken op de arbeidsmarkt. Aannemelijk is dat in de toekomst de technieken verbeteren waardoor selectiecriteria verder kunnen worden verfijnd en databases beter up to date zijn.

2000, p21-23.

3.6 Meer scholing: een leven lang leren Eerder is beschreven dat het belang van kennis als productiefactor, mede onder invloed van ICT, toeneemt. Tegelijkertijd veroudert kennis ook sneller. Werknemers kunnen niet langer volstaan met kennis die men heeft opgedaan in het initiële onderwijs. Zij zullen voortdurend hun kennis moeten onderhouden en nieuwe kennis verwerven. Hiervoor zijn gedurende het arbeidsleven ruime mogelijkheden voor her-, om- en 45 bijscholing nodig. Om dit te stimuleren is de overheid het actieprogramma ‘leven lang leren’ gestart. Diverse beleidsinitiatieven binnen dit actieprogramma worden in dit hoofdstuk besproken. Het belang van continue kennisverwerving en een leven lang leren wordt door alle betrokken partijen (werkgevers, werknemers en overheid) erkend. In het najaarsoverleg van december 2000 hebben het kabinet en de sociale partners geconstateerd dat een verdere verhoging van het onderwijspeil van de gehele beroepsbevolking noodzakelijk is. Concreet heeft dit geleid tot de instelling van de ‘Stuurgroep Impuls Beroepsonderwijs en Scholing’ en aanvullende afspraken in het voorjaarsoverleg. In steeds meer cao’s worden afspraken gemaakt over scholing, scholingsverlof en persoonlijke ontwikkelingsplannen. Het afgelopen decennium laat een betekenende stijging zien. Toch is, ondanks de roep om ‘employability’, het voeren van een scholingsbeleid nog geen vanzelfsprekendheid. Gemiddeld heeft 59% van de organisaties een scholingsbeleid op schrift staan. Maar lang niet elk van die organisaties onderneemt feitelijk scholingsactiviteiten. In 1998 namen 34% van de werknemers van onder een cao vallende organisaties deel aan scholing, en 32% van de werknemers in organisaties zonder cao.46 Inspanningen blijven hier geboden. Eén van de knelpunten bij het realiseren van een leven lang leren is dat niet alle doelgroepen in gelijke mate worden bereikt voor post-initiële scholing. In de huidige arbeidsmarkt is deelname aan cursussen hoger bij 47 mannen, hoger opgeleiden en jongeren van 25 tot 34 jaar. Hoopgevend is wel dat ouderen en laagopgeleiden sterker dan gemiddeld van de trend naar meer scholing profiteren. Van belang is onder meer dat voldoende mensen met ICT-competenties beschikbaar komen op alle opleidingsniveaus. Over de scholing in digitale vaardigheden zijn evenwel geen actuele cijfers beschikbaar. Vanuit de Nederlandse ambitie om tot de kopgroep van Europa te behoren is het voorts van belang dat inspanningen worden voortgezet om ICT-deskundigen voor de digitale delta beschikbaar te krijgen. De komende tijd zullen de acties binnen MBO, HBO en WO zoals aanbevolen door de Commissie Risseeuw verder worden geïmplementeerd en gestimuleerd vanuit het ICT-punt bij de stichting Axis.

45

Leven lang leren/Employability Agenda: In 1999 hebben kabinet en sociale partners het Platform Employability Agenda ingesteld. Agendapunten: versterken werkend-leren, aanpassing kwalificatiestructuur, bestrijding voortijdig schoolverlaten, bevordering sectoroverstijgende mobiliteit, keurmerk Investors in People, Erkenning Elders Verworven Competenties, Advisering MKB over employability, scholing van laagopgeleide werkzoekenden, opzetten van Employability Monitor, Bevordering Employability voor werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie. Per 31 december 2000 heeft het Platform zijn werkzaamheden beëindigd. Alle activiteiten van de agenda zijn in gang gezet en de voortgang van de afzonderlijke agendapunten worden binnen de daartoe geëigende kaders bewaakt. 46 C. de Wolff, Scholingsbeleid mag effectievern, in ESB 11-5-2001. 47 C. de Wolff, Scholingsbeleid mag effectiever, in ESB 11-5-2001.

3.6.1 Informeel leren en e-learning van toenemend belang Competentieontwikkeling van werkenden is geen optelsom van scholing en cursussen. Werkervaring opdoen (learning by doing) en begeleiding door ervaren collega’s (on the job training) zijn ook heel belangrijk, net 48 als zelfstudie en talent. Leren omvat meer dan het ontvangen van scholing. Werken en leren worden steeds meer geïntegreerd. In de praktijk is op voorhand niet altijd duidelijk of voor het opdoen van bepaalde vaardigheden een (formele) 49 opleiding of (informele) kennisuitwisseling nodig is. ICT maakt de grens tussen formeel en informeel leren minder zwart/wit. Via digitale scholing biedt ICT bijvoorbeeld concrete mogelijkheden om (informeel) leren beter te integreren in het arbeidsproces. Hierdoor kan een leven lang leren een stap dichterbij komen. De flexibiliteit die ICT biedt is de belangrijkste reden voor de toepassing ervan bij scholing (zie box). Box 3.6 Flexibele scholing dankzij ICT • Het vanaf de eigen werkplek kunnen deelnemen aan het leerproces. • Het op zelf gewenste tijdstippen gebruik kunnen maken van het systeem, waardoor leren veel eenvoudiger in dienstroosters kan worden ingepast. • De leerstof kan eenvoudiger aangepast worden aan de werksituatie. • De leerstof kan aangeleverd worden op het moment dat er vanuit het arbeidsproces behoefte aan is (‘juston-time’ levering van korte, praktijkgerichte modules). • De mogelijkheid om individueel te leren, maar ook om met een groep samen te werken. • De mogelijkheid van de begeleider om de deelnemer actief te stimuleren door contact met hem/haar te zoeken. Andere voordelen: • Scholing kan meer geïndividualiseerd worden (maatwerk). • Cursusmateriaal is eenvoudig aan te passen aan verschillende doelgroepen en nieuwe vakinhoudelijke ontwikkelingen. • Cursist wordt eerder aangespoord om zelfstandig te leren. • Cursisten kunnen de leerstof meteen toepassen en evalueren (‘learning by doing’). • Meer interactie tussen cursisten onderling en tussen cursist en docent is mogelijk. Bron: A. Gelderblom, R. Blanken en J. de Koning, Scholing van werkenden via ICT, Rotterdam, oktober 2000. De toepassing van ICT bij scholing van werkenden kent vele vormen. Vooral de toepassing van internet is nu sterk in opkomst als medium voor scholing. Dit is vooralsnog vaak experimenteel. Momenteel biedt ongeveer 10 procent van de organisaties met intranet medewerkers de mogelijkheid om online trainingen te volgen (e50 learning). In onderstaande tekstbox is een voorbeeld gegeven van een dergelijke training in de praktijk.

48

Uit: A. de Grip, De betekenis van ‘elektronische leeromgevingen’, in: ESB-Dossier ICT, arbeid en scholing, 2 november 2000. 49 Uit: A. Gelderblom en J. de Koning, Werken en leren in een transitionele Arbeidsmarkt: een hele overgang, Rotterdam, januari 2001. 50 Uit: A.M. Jansen, e.a., E-commerce en de factor arbeid. Bevindingen op basis van een verkennend onderzoek, juni 2001, p. 116-117.

Box 3.7 E-learning bij KPN Ook voor KPN is e-learning de ideale manier om in korte tijd kennis over te dragen aan grote groepen werknemers. De ontwikkelingen in de telecomsector gaan namelijk razendsnel. Ruim 5.000 medewerkers kunnen op een zelf gekozen tijd en plaats inloggen. Daarnaast nemen 10.000 (tijdelijke) krachten deel aan een speciaal ontwikkelde opleiding ‘Operationele veiligheid in centrales’. Pas als die opleiding met goed gevolg is doorlopen, wordt een medewerker toegelaten tot de centrale. Bron: A.M. Jansen, e.a., E-commerce en de factor arbeid. Bevindingen op basis van een verkennend onderzoek, juni 2001. Met ICT is het ook mogelijk het hoger onderwijs te betrekken bij de bevordering van een leven lang leren. Er loopt al een aantal initiatieven op het terrein van het virtueel onderwijs (de digitale universiteit, SURFeducatief, HBO-leerhuis, etcetera). Overigens blijkt dat de groepen die sowieso al minder scholing ontvangen, zoals laag opgeleiden en ouderen, niet profiteren van deze toegankelijkheid. Vormen van voortgezet onderwijs via distance learning (denk ook aan LOI, NTI, de Open Universiteit etcetera), die oorspronkelijk bedoeld waren als een soort ‘tweede onderwijs kans’, worden vooral gebruikt door personen die al hoger 51 opgeleid zijn. Dit vergroot dus bestaande verschillen. Daarentegen blijkt het gebruik van nieuwe media (naast tekst) in cursussen voor bepaalde kwetsbare groepen juist heel goed te werken. Dit is bijvoorbeeld 52 gebleken bij werknemers in de Sociale Werkvoorziening. Box 3.8 Toepassing educatieve cd-rom’s voor WSW-ers In 1998 zijn ten behoeve van personeel in sociale werkplaatsen scholingsprogramma’s ontwikkeld. Het gaat daarbij om multimediale leer- en oefenprogramma’s. Een voorbeeld hiervan is een cd-rom veilig werken met de heftruck. In een gesimuleerde omgeving leert de cursist alles over veilig werken met de heftruck. De cdrom werkt als een interactief computerspel: de cursist bestuurt de heftruck en voert verschillende opdrachten uit. Het nadeel van informele kennisontwikkeling die door ICT gefaciliteerd kan worden is dat resultaten moeilijk meetbaar zijn en dat opgedane kennis en vaardigheden niet worden erkend. Dit probleem kan worden opgelost met behulp van Erkenning van (elders) Verworven Competenties (EVC). De erkenning bestaat uit het toekennen van vrijstellingen, certificaten of diploma’s waardoor een volledige opleiding niet meer nodig is. Voor werknemers of werkzoekenden vergroot dit de prikkel om extra kennis te verwerven. Maar ook voor werkgevers is het interessant omdat leertrajecten door middel van EVC verkort kunnen worden waardoor opleidingen minder kostbaar en tijdrovend zullen zijn. Verder biedt EVC juist laagopgeleiden de mogelijkheid om hun competenties op basis van objectieve criteria te presenteren. De overheid kan de ontwikkeling van EVC verder bevorderen door in samenwerking met de sociale partners een voldoende mate van standaardisering door te voeren, heldere certificeringsprocedures in te stellen en online dienstverlening op het gebied van EVC te stimuleren. In januari 2001 is het landelijk EVC53 kenniscentrum geopend dat informatie over EVC bij elkaar brengt en best practices verspreidt. In aanvulling op dit initiatief onderzoekt SZW in samenwerking met EZ en OC&W de mogelijkheden om met behulp van ICT online een EVC-certificaat aan te vragen of een assessment uit te voeren (bijvoorbeeld in schriftelijke of ICT-vaardigheden). Verder ondersteunt de overheid diverse initiatieven die het combineren van werken en leren met behulp van nieuwe technologie bevorderen. Een voorbeeld hiervan is het Fonds Technologie en Samenleving (T&S) van het Ministerie van EZ. Dit fonds heeft onder andere een aantal pilots gefinancierd in het deelprogramma ‘Leren in de werkomgeving’, waarbij scholing in de werkomgeving werd gebracht door toepassing van educatieve technologie. De pilots waren tevens gericht op specifieke (kwetsbare) doelgroepen zoals vrouwelijke, oudere, allochtone, ongeschoolde of lager opgeleide werknemers, of werknemers in het MKB. 3.6.2 Didactische vernieuwing Het gebruik van internet bij scholing is vooral interessant vanwege de mogelijkheden die dit medium biedt voor ontwikkelingen van onderwijskundige aard (groepsleren, ontdekkend leren), logistieke aard (distributie 51

C. Baaijens e.a., Alternative Approaches to Financing Lifelong Learning, NEI en Max Goote Kenniscentrum, oktober 1998, p. 176. 52 Uit: A. Gelderblom en J. de Koning, ICT en levenslang leren, in: ESB-Dossier ICT, arbeid en scholing, 2 november 2000, p. D19. 53 Zie: www.kenniscentrumevc.nl. Het voortouw van deze vierjarige pilot ligt bij het Ministerie van EZ, maar de Ministeries van SZW en OC&W zijn ook inhoudelijk en financieel betrokken.

materiaal) en monitoring-mogelijkheden (scores, inlogtijd). De praktijk is echter dat ICT-voorzieningen in het onderwijs steeds beter worden, maar de feitelijke transformatie van het leerproces nog op zich laat wachten. Dat is ook de ervaring in het buitenland. Op dit moment is gebrek aan inzicht in de didactische mogelijkheden van ICT nog een belangrijk knelpunt. Meer kennisontwikkeling en kennisoverdracht op dit terrein zou wenselijk zijn. Centrale vraag daarbij zou moeten zijn hoe ICT de benodigde transformatie van het leerproces kan faciliteren en versnellen, en zo de verder ontwikkeling van de kenniseconomie kan stimuleren. Verder blijken docenten ICT-voorzieningen nog moeizaam over te nemen. Naarmate ICT meer gebruikt wordt binnen het leerproces verschuift de rol van de docent veel meer richting coach/begeleider. Perspectieven op didactische vernieuwing met ICT zijn ook interessant als het gaat om reïntegratie van werklozen of andere doelgroepen (allochtonen). De effectiviteit van scholing van werklozen is op dit moment gemiddeld genomen beperkt. Digitale scholing zou mogelijk tot verbeteringen kunnen leiden. Dit wordt uitgeprobeerd in de digitale vakschool. De uitkomsten van dergelijke experimenten leveren waardevolle informatie op over de mogelijkheden van ICT voor scholing. Box 3.9 Digitale Vakschool Via het project Digitale Vakschool wordt in Nederland een experiment uitgevoerd waarbij internet als 54 scholingsmedium voor werklozen wordt ingezet. Met behulp van nieuwe onderwijstechnieken worden werkzoekenden opgeleid tot bijvoorbeeld assistent systeembeheerder. Met name het opleiden voor ICTgerelateerde functies ligt voor de hand gezien de omvang van de ICT-arbeidsmarkt. Bovendien sluit het scholingsmedium op deze manier goed aan bij de inhoud van de cursus. Een belangrijke vraag is of de ontwikkeling van nieuwe en vernieuwende educatieve software voldoende van de grond komt. Enerzijds kan vastgesteld worden dat hier een nieuwe markt ligt waar de particuliere sector op in springt. Een netwerkbedrijf als Cisco heeft inmiddels op veel HAVO/VWO scholen en ROC’s haar eigen lesprogramma, gegeven door docenten die van Cisco zelf een opleiding in netwerktechnologie krijgen. Het betrekken van de marktsector bij de ontwikkeling van programma’s heeft als voordeel dat dit mogelijk tot creatievere vernieuwingen leidt. Anderzijds moet wel gegarandeerd zijn dat geen ongewenste vervlechting optreedt tussen programma-inhoud en commercie. Maar vooral als het om materiaal voor specifieke (arbeidsmarkt)doelgroepen gaat, is het niet zeker dat voldoende nieuwe educatieve software tot ontwikkeling komt als het volledig aan de marktsector overgelaten wordt. Het is zaak dat de overheid een lange termijn visie op e-learning ontwikkelt. Daartoe dient allereerst nog beter zicht te ontstaan op de mogelijkheden en het rendement daarvan. De wenselijkheid van het opzetten van een omvangrijk stimuleringsprogramma voor de ontwikkeling van educatieve software die het leerproces optimaal ondersteunt en optimaal gebruik maakt van bandbreedte zal moeten worden bezien. Dat geldt ook voor het post-initieel onderwijs. SZW zal gezamenlijk met OC&W het initiatief nemen tot een dergelijke verkenning. Box 3.10 Cisco Networking Academy programma In het onderwijs is sprake van een vervlechting van informatie en commercie. (ICT) bedrijven willen, met het oog op personeelstekorten en de huidige beschikbare opleidingen, graag een bijdrage leveren aan het curriculum van onderwijsinstellingen. Het huidige computeronderwijs is volgens hen te algemeen en geeft nieuwkomers op de ICT-arbeidsmarkt te weinig ‘startkapitaal’. Het Cisco Networking Academy programma is hierop een antwoord en vormt een succesvolle alliantie tussen het onderwijs, het bedrijfsleven en de overheid. Cisco heeft als netwerkbedrijf inmiddels op veel havo/vwo scholen en ROC’s haar eigen lesprogramma, gegeven door docenten die van Cisco zelf een opleiding in netwerktechnologie krijgen. Bron: Infodrome en www.cisco.com 3.7 Naar een transparanter scholingsmarkt De huidige scholingsmarkt is niet erg transparant. ICT (internet) biedt mogelijkheden om meer transparantie, differentiatie van het aanbod, grotere vraaggerichtheid en lagere kosten tot stand te brengen. Veel vragers naar scholing (werkgevers, werknemers en werkzoekenden) zijn onvoldoende op de hoogte van het aanbod van scholing en de hiervoor beschikbare financiële middelen (O&O fondsen, fiscale regelingen etcetera).

54

Hierbij is een aantal organisatie betrokken: Digitale Vakschool, Stichting Nedwerk, NIAM-TMS en de Stichting Arbeidsmarktbeleid. Financiering vindt (o.a.) plaats vanuit het Nationaal Actieprogramma Elektronische Snelwegen (NAP).

55

Vooral werkgevers in het MKB en lager opgeleiden ondervinden hier hinder van. Aan de aanbodzijde is er sprake van diverse aanbieders van (post-initiële) scholing. ICT vergroot de mogelijkheden voor particuliere instellingen om verkorte MBO/HBO opleidingen aan te bieden, terwijl het reguliere onderwijs dankzij ICT leerstof kan aanbieden aan een voor hen nieuwe doelgroep van werkenden. Uit het buitenland zijn good practices bekend om tot een grotere transparantie van de scholingsmarkt te komen. In het Verenigd Koninkrijk (Learn Direct) en de Verenigde Staten (American Learning Exchange) hebben het Department for Education and Employment (DfEE), respectievelijk het Department of Labour, internet-sites opgezet, waarop een breed aanbod aan scholingsmogelijkheden is weergegeven. Box 3.11 Learn Direct In Engeland heeft de overheid het initiatief genomen om via de publiek-privaat constructie Learndirect scholing on-line aan te bieden aan volwassenen. Door middel van een toegankelijke internet-site kan een geïnteresseerde de gewenste cursus of opleiding zoeken en eventueel on-line volgen. Met het aanbieden van on-line educatie verwacht Learndirect dat meer volwassenen toegang krijgen tot scholing, doordat men niet meer de werkplek hoeft te verlaten om cursussen of opleidingen te volgen. Vanuit het bedrijfsleven is enthousiast gereageerd op Learndirect. Bedrijven als Sainsbury’s, Unipart, Virgin Rail and Barclays Bank hebben zelf ‘Learndirect centres’ opgezet en 600 bedrijven hebben zich in 1999 aangemeld om educatieve software te ontwikkelen. Problemen met te trage internet-verbindingen probeert Learndirect te voorkomen door in de infrastructuur voldoende bandbreedte te reserveren. Om te garanderen dat de on-line opleidingen worden erkend, werkt Learndirect samen met de belangrijkste Britse kwalificatieorganisaties. Voor het opstarten van het publiek-private Learndirect investeert de rijksoverheid een bedrag van 76 miljoen Britse Pond. In de periode oktober 2000 tot mei 2001 hebben ca. 100.000 cursisten zich aangemeld voor circa 200.000 Learndirect cursussen. Van de gebruikers heeft circa 58 procent geen enkele kwalificatie of een laag kwalificatie-niveau. De meerderheid van de aangevraagde cursussen betrof het opdoen van ICTvaardigheden. Bron: www.learndirect.co.uk. Ook de Nederlandse overheid heeft inmiddels verschillende initiatieven ondernomen om (een gedeelte van) de scholingsmarkt met behulp van ICT transparanter te maken. Het gaat hierbij onder andere om een virtuele marktplaats voor ICT-onderwijsaanbieders en -afnemers (The Network Academy), uitbreiding van het 56 Kennisnet met een educatieve webwijzer en de invoering van een internationaal keurmerk voor bedrijven met een strategisch personeelsbeleid (Investors in People, zie www.iipnl.nl). Vooralsnog is door de veelheid aan initiatieven geen sprake van een volledig geïntegreerde en transparante informatievoorziening op het gebied van scholing. Mede daarom ontwikkelt SZW op de eigen site (benaderbaar via publieksloket) een scholingswijzer met een overzicht van alle beschikbare scholingsinstrumenten (denk aan fiscale regelingen op het terrein van scholing en op reïntegratie gerichte scholing, zoals scholingsmogelijkheden in bijstand en WW). De CWI’s zullen, gezien hun informatie- en adviesfunctie vanuit de Wet SUWI, werkzoekenden, werknemers en werkgevers informatie bieden (onder meer via internet) over de bij de CWI’s bekende scholing en opleiding. Hierbij gaat het onder meer om informatie over opleidingen van lbo tot en met academisch niveau, zowel wat betreft reguliere dag- en parttime opleidingen als regionale opleidingen en cursussen. Per opleiding wordt geïnformeerd over vereiste vooropleiding, vakkenpakketten, doorstroommogelijkheden, perspectief op werk en waar de betreffende opleiding gevolgd kan worden. Bij de opleidingen in het kader van reïntegratietrajecten worden de voorwaarden beschreven.

55

J.M. Waterreus, O&O fondsen onderzocht. Opleidings- en ontwikkelingsfondsen en de scholing van werknemers, 1997, p. 44. 56 Via Kennisnet heeft een aantal scholen in primair en voortgezet onderwijs toegang tot informatiebronnen, Internet en kunnen zij e-mailen.

3.8 Scholingsbeleid in de toekomst: meer vraagsturing De informatiesamenleving maakt het nodig, maar ook mogelijk zelfstandiger informatie te zoeken en in kennis om te zetten. Het belang van informeel leren neemt toe, mede onder invloed van ICT. ICT biedt betere mogelijkheden om op het juiste moment relevante kennis op te doen en te integreren in de werkprocessen. Werken en leren lopen steeds meer in elkaar over. Er is sprake van een toenemende individualisering van het leerproces. De vraag naar kennis en leertechnieken wordt meer divers. Hierdoor neemt de behoefte aan diversificatie van het scholingsaanbod (maatwerk) toe. Dat laatste hangt ook samen met de noodzaak van een leven lang leren, dus ook in latere fasen van de arbeid en op latere leeftijd. Voorzover de deelname aan scholing achterblijft, kan dat niet zomaar toegeschreven worden aan een geringe bereidheid van de kant van de werkgever om in scholing te investeren. Onderzoek wijst uit dat het knelpunt in niet mindere mate de geringe bereidheid aan werknemerskant is.57 Ten aanzien van ouderen wordt nogal eens gewezen op de korte terugverdientijd waardoor deze (evenals hun werkgever) minder nog geneigd zouden zijn in de eigen ontwikkeling te investeren. Het bovenstaande leidt tot de vraag of het in de kenniseconomie niet onvermijdelijk is dat de verantwoordelijkheid voor scholing meer in de richting van de werknemer verschuift. En of, als het gaat om sturing of het scheppen van voorwaarden door de overheid, niet meer gekeken zou moeten worden naar incentives voor de werknemer. Daarvoor pleit ook dat het belang van sectoroverstijgende scholing en competenties in de kenniseconomie toeneemt. Het gaat dan om investering in kennis en vaardigheden die niet specifiek aan een bepaalde bedrijfstak gebonden zijn en waarvoor de werkgever zich minder verantwoordelijk zou kunnen voelen. Daarmee komt het accent sterker te liggen op het beïnvloeden van de incentivestructuur voor werknemers zodanig dat deze meer in de eigen ontwikkeling gaat investeren. Meer vraaggestuurde financiering komt tegemoet aan de behoefte aan maatwerk en diversiteit. Een vorm van meer vraaggestuurde financiering is de Persoonlijke Ontwikkelings Rekening (POR). In het eerder genoemde overleg tussen overheid en sociale partners (‘Er is meer nodig’) is vastgelegd dat elke werknemer en werkzoekende recht moet krijgen op een persoonlijk ontwikkelingsplan (POP). Met het bijbehorende budget (de persoonlijke ontwikkelingsrekening) kan worden bevorderd dat een individu gaat sparen voor zijn of haar scholing, bijvoorbeeld op ICT-gebied. Belangrijk voordeel van een persoonlijke ontwikkelingsrekening is de stimulerende werking die ervan uitgaat op het volgen van sectoroverstijgende scholing die meer gericht is op de brede inzetbaarheid van de werknemer. De bestaande O&O fondsen beperken zich veelal tot bedrijfstakspecifieke scholing. Een tripartiete werkgroep onder leiding van het ministerie van EZ heeft inmiddels een schets opgesteld van een mogelijke POR en een onderzoek naar de haalbaarheid laten uitvoeren. Conclusie daarvan is dat de POR een kansrijk instrument is als antwoord op actuele trends en ontwikkelingen in arbeidsverhoudingen, maar dat nadere studie naar passende modaliteiten gewenst is. In het najaarsoverleg van november 2001 is afgesproken de fiscale faciliëring van de POR binnen de huidige regelingen op korte termijn mogelijk te maken door binnen de bestaande O&O fondsen “accounts” te creëren voor individuele werknemers.58 Hierdoor kunnen sociale partners kiezen welke afspraken zij (al of niet collectief, al of niet via POR) willen maken op het gebied van scholing. Voor de middellange termijn zal fiscale faciliëring van de POR door vervanging of toespitsing van de huidige regelgeving nader worden bezien. Diverse opties zullen nader onderzocht worden door de werkgroep POR. Deze brengt eind februari 2002 verslag uit. Besluitvorming hierover kan in het vervroegd voorjaarsoverleg in maart 2002 plaatsvinden. Eventuele nadere regelingen ten aanzien van de POR kunnen dan per 1 januari 2003 worden ingevoerd. 3.9 Conclusie ICT leidt tot grotere dynamiek van het economisch leven. Vaak wordt verondersteld dat dit zich ook zal uiten in grotere beweeglijkheid op de arbeidsmarkt. Dat is juist, maar betreft vooral de inhoud van functies die steeds sneller verandert. Invloed op de externe dynamiek (baan-baanmobiliteit) is niet aangetoond. In de toekomst zou de noodzaak kunnen toenemen voor bevordering van baanmobiliteit, vooral in het licht van de vergrijzing van de arbeidsmarkt: ouderen veranderen nu eenmaal minder vaak van baan. De beleidsmatig 57

E. Leuven & H. Oosterbeek, 1999, Demand and supply of work-related training; evidence from four countries, Research in Labor Economics 18, pp. 303-330. 58 Voor de werknemer ontstaat het voordeel dat (LB/IB) heffing over toegekende persoonlijke scholingsbudgetten wordt voorkomen.

belangrijkste opgave is gelegen in het bevorderen van scholing en een levenlang leren. Bevorderen van brede inzetbaarheid (sectoroverstijgend) en ontwikkeling van kerncompetenties (waaronder digitale vaardigheden) vormen een belangrijke focus. Bedrijven en overheid moeten daarvoor ruimte scheppen. Daarbij moet rekening gehouden worden met de behoefte aan meer individuele keuzevrijheid. Deze ontwikkelingen vragen om meer differentiatie in het scholingsaanbod en meer vraaggestuurde financiering van scholing. Belangrijke uitdagingen voor vernieuwingen met behulp van ICT zijn gelegen in e-learning, verbetering van leermethoden, meer geïntegreerd werken en leren. Alhoewel de vraag naar gekwalificeerde arbeidskrachten voor de ICT-sector is weggezakt, blijft het voor de toekomst van belang te beschikken over voldoende ICTspecialisten. In dit kader: • wordt de ontwikkeling naar een POP en een daarbij behorend budget, de POR, van belang geacht. Mogelijke modaliteiten van een POR worden nader onderzocht. Fiscale faciliëring door de overheid wordt overwogen. • moeten verdere inspanningen worden gepleegd om te komen tot grotere transparantie van de scholingsmarkt. Het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) komt een centrale rol toe bij een geïntegreerde en gedigitaliseerde informatievoorziening op het gebied van een leven lang leren, employability en scholing. • zal de wenselijkheid nader worden verkend van een breed stimuleringsprogramma voor de ontwikkeling van educatieve software die het leerproces optimaal ondersteunt vooral voor arbeidsmarktdoelgroepen; dit in aansluiting op reeds lopende initiatieven zoals bijvoorbeeld de Digitale Vakschool. • zal het niet formeel en informeel leren (kan ook e-learning zijn) gestimuleerd worden via het kenniscentrum voor erkenning van elders verworven competenties (EVC). Grotere uniformiteit in de EVC-systematiek (en betere aansluiting bij de Europese EVC systematiek) is daarvoor van belang; ook zullen de mogelijkheden worden bezien voor het on-line uitvoeren van assesments. • wordt gezamenlijk met het bedrijfsleven verdere uitwerking gegeven aan initiatieven voortvloeiende uit de Taskforce Werken aan ICT - ook al is er op dit moment een terugval in de vraag van de ICT-sector. Dit moet ertoe leiden dat op termijn voldoende gekwalificeerd ICT-personeel beschikbaar is, mede ook door meer aandacht te besteden aan het potentieel van vrouwen en allochtonen die op dit moment ondervertegenwoordigd zijn in het personeelsbestand van de ICT-sector. • zijn in de tussentijd aanvraagprocedures voor werkvisa van ICT-ers van buiten de EU versneld en versoepeld, en zijn over de werving van ICT-ers buiten de Europese Unie convenanten gesloten.

4 Kansen aandachtsgroepen

4.1 Inleiding De informatiesamenleving biedt nieuwe kansen op vergroting van welvaart en verbetering van het leven van burgers. Juist om die reden is het van belang dat ook ieder daadwerkelijk de mogelijkheid heeft hieraan deel te nemen en over de vaardigheden beschikt om te werken en te leven in de nieuwe informatiemaatschappij. Dit is overigens niet vanzelfsprekend. De vrees bestaat dat niet iedereen weet aan te haken bij de ontwikkeling van de kenniseconomie. Dat zou kunnen leiden tot een versterking van sociale ongelijkheden in termen van arbeidsmarktkansen en inkomen. Zowel nationaal als internationaal heeft dit vraagstuk aandacht. Heel nadrukkelijk is het op de politieke agenda geplaatst tijdens de Europese Top in Lissabon in maart 2000. Deze top heeft ambitieuze doelen gesteld voor de ontwikkeling van de kenniseconomie. De Europese Unie zou in 2010 de meest dynamische kenniseconomie ter wereld moeten zijn. Maar in dat kader is ook nadrukkelijk aandacht besteed aan de noodzaak ieder in staat te stellen deel te nemen aan de informatiemaatschappij. Dit heeft een vervolg gekregen in het actieplan “eEurope 2002: An Information Society for All”. Veel aandacht gaat daarbij uit naar bestrijding van de ‘skills gap’, de kloof tussen wat de -nieuwe- arbeidsmarkt vraagt ten opzichte van wat werknemers kunnen bieden. Onlangs nog heeft de Europese Raad de lidstaten in een resolutie opgeroepen alle mogelijkheden van de informatiemaatschappij te benutten ten behoeve van sociale insluiting.59 Het vraagstuk van achterstanden in deelname aan de kenniseconomie kent verschillende dimensies. De verschillen tussen bevolkingsgroepen in fysieke toegang en gebruik van moderne ICT-toepassingen, alsook in digitale vaardigheden, vormen uiteraard belangrijk aspecten. Hierop wordt ingegaan in achtereenvolgens paragraaf 4.2 en paragraaf 4.3. Maar de kenniseconomie houdt meer in dan alleen dat. De grotere rol van kennis, de snellere veroudering daarvan, nieuwe en voortdurend veranderende organisaties en werkwijzen betekenen dat andere en vaak hogere eisen gesteld worden aan algemene kennis en vaardigheden en aan het aanpassingsvermogen van werkenden. Dat heeft implicaties voor de verdeling van arbeidsmarktkansen: er zijn winnaars en verliezers. Een apart aandachtspunt daarbij vormt de vraag naar laagopgeleiden. Dit alles komt aan de orde in paragraaf 4.4. In paragraaf 4.5 wordt ingegaan op juist de kansen en mogelijkheden die ICT biedt voor versterking van de sociale pijler en bevordering van sociale integratie. Een ander aspect dat nauw samenhangt met het onderwerp van dit hoofdstuk wordt niet hier uitgewerkt maar in een afzonderlijk hoofdstuk (hoofdstuk 6). Dat betreft de invloed van ICT en de kenniseconomie op vraagstukken rond individualisering en solidariteit. De laatste paragraaf bevat de conclusies van dit hoofdstuk. 4.2 Verschillen in toegang en gebruik ICT Geringere toegang en gebruik onder bepaalde groepen Digitale ongelijkheid is een nieuwe dimensie in het aloude vraagstuk van de maatschappelijke verdeling. Vermoedelijk alleen al om die reden heeft het politiek volop aandacht. Vanuit de opvatting dat aansluiting op de elektronische snelweg belangrijke nieuwe mogelijkheden en kansen biedt voor burgers (en maatschappij) is die aandacht ook terecht. Digitale ongelijkheid kent twee aspecten: verschillen in fysieke toegang tot en gebruik van ICT-producten, en verschillen in digitale vaardigheden. Dat daartussen een samenhang bestaat, spreekt voor zich en blijkt ook uit onderzoek.60 Bepaalde groepen in de bevolking lopen achter in de toegang tot en het gebruik van ICT-producten. Dat is in Nederland zo, maar evenzeer in andere OESO-landen. Hierbij valt op dat de verschillen redelijk parallel lopen in de diverse landen.61 De meest markante verschillen bestaan tussen hoogopgeleiden en laagopgeleiden en (daaraan sterk gerelateerd) tussen hogere en lagere inkomens. Dit geldt zowel voor het bezit en gebruik van PC’s als voor de toegang tot en het gebruik van internet. Zowel thuis als op de werkplek.62 In Nederland gebruikt 94 procent van de hoger opgeleiden (wel eens) een computer op het werk, terwijl dit voor de laagst opgeleiden minder dan 40 procent is.63

59

Raad van de Europese Unie, Resolutie van de Raad inzake "e-Insluiting" - Benutting van de mogelijkheden van de informatiemaatschappij ten behoeve van sociale insluiting, Brussel, 4 oktober 2001. 60 SCP, Digitalisering van de leefwereld, Den Haag, 2000. 61 OECD, Understanding the Digital Divide, Parijs, 2001. 62 SCP en OECD, op. cit. 63 A. Gelderblom en J. de Koning (SEOR), Het nieuwe werknemen, Rotterdam, november 2000.

Figuur 4.1 PC-bezit en internettoegang van huishoudens naar opleiding (in % van de bevolking) PC-bezit naar opleidingsniveau 90

90 Basisonderw ijs

80 70

VBO

60

Basisonderw ijs

80 70

VBO

60

50

MAVO

50

MAVO

40

40 30 20 10 0 1998

Internet-toegang naar opleidingsniveau

1999

2000

HAVO/MBO/ VWO

30

HBO/ Universiteit

10

HAVO/MBO/ VWO

20

0 1998

HBO/ Universiteit 1999

2000

Bron: CBS, ICT en de economie, CBS-index nr. 3 (2000), 12 Leeftijd is een ander onderscheidend criterium. Ouderen blijven achter in bezit en gebruik van zowel computer als internetaansluiting. Dat geldt vooral vanaf 55 jaar. De landen binnen de OESO laten hiervoor een vergelijkbaar patroon zien (figuur 4.2).

Figuur 4.2 Internet-gebruik in laatste 14 dagen naar leeftijd; in % van bevolking vanaf 15 jaar 90 80 70

15-24

60

25-34

50 40

35-44 45-54

30

>55

20 10 Zweden

Verenigd Koninkrijk

Nederland

Europa

Duitsland

Frankrijk

0

Bron: Pro Active, Oktober 2000 Gedifferentieerd naar inkomen zijn er eveneens grote verschillen in het gebruik van internet. In onderstaande figuur 4.3 is dit in beeld gebracht uitgesplitst naar inkomensdeciel. Figuur 4.3 Internettoegang van huishoudens naar inkomen, in % van inkomensgroep

64

60 50 40 1998

30

1999

20 10

10

9

8

7

6

5

4

3

2

1

0 Inkomen per deciel van bevolking

Bron: CBS, ICT en de economie. CBS Index nr. 3 (2000), 12. Tussen mannen en vrouwen bestaan ook verschillen in internetgebruik. Deze worden evenwel minder geprononceerd. In de Verenigde Staten (niet in figuur 4.4 opgenomen) blijkt het internetgebruik onder vrouwen inmiddels op hetzelfde niveau te liggen als onder mannen, en zelfs hoger in de jongste leeftijdscategorie.65

64

Het grote aantal studenten met toegang tot internet verklaart waarom het eerste deciel hoger scoort dan de drie daaropvolgende decielen. 65 OECD, op cit. p. 21. Verder weten we dat het gebruik op het platteland enigszins achterblijft bij stedelijke gebieden, en dat bezit en gebruik gerelateerd zijn aan de samenstelling van het huishouden en het hebben van een sociaal netwerk (SCP, OESO, op. cit.) In hoeverre het bezit en gebruik van ICT-producten onder allochtonen afwijkt van het gemiddelde, bestaat voor Nederland geen cijfermateriaal. In de VS hebben minderheden duidelijk een achterstand, maar deze verschilt per etnische groep (mensen met een Aziatische afkomst lopen zelfs voorop in de VS). Omdat allochtonen in Nederland gemiddeld genomen laagopgeleid zijn en een laag inkomen hebben, is het aannemelijk dat ook in ons land sprake is van een digitale achterstand van deze groep.

Figuur 4.4 Internet-gebruik in laatste 14 dagen naar geslacht (in % bevolking vanaf 15 jaar) 70 60 50 40

Man

30

Vrouw

20 10 Zweden

Verenigd Koninkrijk

Nederland

Frankrijk

Duitsland

Europa

0

Bron: Pro Active, Oktober 2000. Verder is bekend dat werklozen minder vaak over een computer beschikken dan werkenden, de samenstelling van het huishouden verschil uitmaakt (gezinnen met kinderen onder de 18 hebben vaker een PC en internetaansluiting dan andere huishoudens), en ook het hebben van een sociaal netwerk een bepalende factor is. Omdat allochtonen gemiddeld genomen relatief laagopgeleid zijn en een laag inkomen hebben, is het waarschijnlijk dat zij minder vaak een computer hebben. Harde cijfers hierover zijn niet voorhanden. Oorzaken niet-gebruik De oorzaken van het niet-gebruik van ICT zijn divers. Behalve financiële factoren, kennis en vaardigheden, spelen ook psychologische factoren (angst en drempelvrees), gepercipieerd nut (het gevoel dat ICT niet aansluit op datgene wat voor betrokkene belangrijk is), gebruiksvriendelijkheid en sociale factoren (sociale netwerken van vrienden, collega’s, familie) een belangrijke rol in acceptatieprocessen.66 Uitgebreide cijfers over de mate waarin deze factoren verantwoordelijk zijn voor het niet-gebruik, zijn niet voorhanden. Beoordeling achterstanden Over de onwenselijkheid van achterstanden bestaat nationaal en internationaal voldoende overeenstemming. Maar wat betekent dat voor het overheidsbeleid? Het antwoord daarop is in hoge mate afhankelijk van het oordeel in hoeverre de achterstanden slechts tijdelijk of meer permanent van aard zijn. Met andere woorden: komt het vanzelf wel goed of niet? De verwachting is gewettigd dat de markt zelf bijdraagt aan de oplossing. Het SCP wijst er op dat eerdere ICT-producten zoals de telefoon, de televisie, de video, uiteindelijk ook gemeengoed zijn geworden onder de laagstbetaalden. Dat is het gebruikelijke diffusiepatroon (zie figuur 4.5). De markt zal zorgen voor lagere prijzen (computers en telecommunicatie worden inderdaad steeds goedkoper)67, waardoor ook voor lagere inkomens fysieke toegang tot de elektronische snelweg betaalbaarder wordt. Als ICT goedkoper wordt en als er steeds meer interessante applicaties komen zal uiteindelijk vrijwel iedereen met computertechnologie op de werkplek geconfronteerd worden. Verder is niet uit te sluiten dat het nut van aansluiting mettertijd, naarmate het gebruik van internet steeds verder raakt ingeburgerd, vanzelf wel manifester wordt voor een grote groep van huidige niet-gebruikers. Figuur 4.5 Diffusie van nieuwe technologie

66

V. A. J. Frissen, De mythe van de digitale kloof, I&I 2000, nr.6 p. 30. Niet alleen relatief maar ook in guldens. In de periode 1995-1999 zijn de prijzen met circa 20% gedaald. Voor computerservicediensten ligt dit anders, alhoewel de tarieven daarvan wel achterblijven bij het algemene prijspeil. Zie CBS, De digitale economie 2001, Voorburg/Heerlen, p. 33. 67

% huishoudens 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

120

110

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Telefoon Electriciteit PC Kleuren TV

Jaren na introductie

Bron: Electronics Industry Alliance; PC data, Inc: U.S. Census Bureau, Historical Statistics of the United States; Colonial Times to 1970, Part 2: A.C. Nielson Co: National Cable Television Association. Cijfers over de ontwikkeling in de tijd laten een snelle (maar voor - het internationaal vooroplopende Nederland inmiddels al weer wat afvlakkende) groei zien van PC-penetratie en internetaansluitingen. Ook onder laagbetaalden is een stijging te zien. Niettemin is de stijging onder hogere inkomens (in procentpunten) groter (zie figuur 4.3). Zo bezien resulteert vooralsnog een vergroting van de kloof. De relatieve toename (procenten), vertrekkend van een laag niveau, is overigens groter voor lage inkomens. In andere OESO-landen ziet men eenzelfde patroon.68 De ontwikkeling tot nu toe past binnen het geschetste diffusiepatroon. Maar het is nog veel te vroeg om conclusies te trekken over het verdere verloop. Ook staat nog maar te bezien of de ontwikkeling onder deze groepen snel genoeg doorzet en uiteindelijk niet een te groot deel verstoken blijft van toegang. Rol overheid Dit roept de vraag op wat de rol van de overheid is in het bevorderen van de toegang. Ten aanzien van de infrastructuur zijn er op dit moment geen evidente knelpunten: via het telefoonnet kan iedereen beschikken over een internetaansluiting. In het licht van de ambitie van Nederland als kennisland wordt wel de vraag gesteld of niet meer geïnvesteerd zou moeten worden in glasvezels - via Gigaport levert de Nederlandse overheid overigens nu al een substantiële bijdrage - en in breedband-internet.69 Dat leidt tot afwegingen waarbij dan de betrokkenheid van de overheid zeker in het geding is vanwege aanwezige schaaleffecten (risico’s) waardoor investeringen in minder dichtbevolkte gebieden en in armere wijken niet voldoende van de grond komen wanneer deze louter met particuliere middelen moeten worden gefinancierd. Maar breedband is, zeker op dit moment, geen voorwaarde voor toegang tot de elektronische snelweg. De verspreiding van ICT en het tempo hangen verder mede af van de prijsontwikkeling. Via effectief mededingingsbeleid kan de overheid (NMA en Opta) bijdragen aan lagere prijzen en zo aanschaffingen, aansluitingen en gebruik bevorderen. Als het gaat om specifieke aandachtsgroepen liggen motieven voor overheidsbemoeienis in de bevordering van employability en vermindering van de afhankelijkheid van uitkeringen (werklozen), en in een versterking van de sociale pijler en bestrijding van sociale uitsluiting (ouderen, grote stedenbeleid). Hiertoe dient dan wel aannemelijk te zijn dat bevordering van toegang daartoe leidt. Wanneer aanwending van overheidsmiddelen in het geding is, vergt dat een zorgvuldige toetsing op maatschappelijk rendement. De fiscale faciliëring is tot dusverre zeer bescheiden. Alleen de huidige PC-privé faciliteit, maakt de aanschaf van computers door werkenden goedkoper, omdat zij een gedeelte van de aankoopprijs terugkrijgen. Een belangrijke reden waarom het kabinet kosten met betrekking tot ICT niet uitgebreid fiscaal wenst te faciliëren is de hoge deadweight loss (velen gaan ook zonder subsidie tot aanschaf over). Door de dead weight loss wordt een fiscale voorziening erg duur en weinig kosteneffectief. Ook zijn er uitvoeringstechnische bezwaren, onder 68

OECD, op. cit. pp. 18-19. F. Nauta en J. van den Steenhoven, Steek 16 miljard gulden in Nederland Kennisland, Financieel Dagblad 12-06-2001. 69

meer omdat voor het aanvragen van een fiscale tegemoetkoming een aangifte voor de inkomstenbelasting moet worden gedaan, terwijl een groot deel van de doelgroep een dergelijke aangifte normaal gesproken niet doet. Daarnaast is oneigenlijk gebruik van zo’n fiscale faciliteit moeilijk te voorkomen. Overheidsbeleid Tot dusverre bevordert de overheid via verschillende kanalen toegang tot en gebruik van moderne ICT, juist ook onder doelgroepen. Dat gebeurt door ondersteuning van op lokaal niveau uitgevoerde projecten, vaak vormgegeven via publiek-private samenwerkingsrelaties tussen burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven en overheden. Voorbeelden zijn de zogenaamde Digitale Trapveldjes (initiatief van het ministerie van BZK/GSI), waarvan er inmiddels ongeveer 130 zijn in Nederland, vooral in achterstandswijken. In zijn algemeenheid gaat het hier om centra die via ‘vrije inloop’ de mogelijkheid bieden kennis te maken met ICT en waar onder begeleiding cursussen gevolgd kunnen worden. Voorts zijn er in verschillende grote gemeenten (zoals Den Haag en Eindhoven) eigen initiatieven gaande om het gebruik van ICT te bevorderen, juist ook onder aandachtsgroepen. Specifiek voor de doelgroep ouderen verzorgt de Stichting Senior Web in samenwerking met diverse maatschappelijke organisaties en financiële steun van de overheid een scala van activiteiten op ICT-gebied. Drempels Weg is een initiatief van het ministerie van VWS dat - de naam zegt het al - er op gericht is drempels weg te nemen voor gehandicapten en internet voor hen bereikbaar en toegankelijk wil maken. Verder kent de bijzondere bijstand de mogelijkheid van verstrekkingen op het vlak van ICT. In hoeverre daarvan gebruik gemaakt wordt is ter beoordeling aan gemeenten. In het bestuurlijk overleg met gemeenten (VNG) zal de minister van SZW aandringen op het benutten van de beschikbare gelden (fonds werk en inkomen) voor de bevordering van toegang tot ICT voor uitkeringsgerechtigden. Uit ervaringen in Nederland en in het buitenland is bekend dat het moeilijk is bepaalde doelgroepen effectief te bereiken. Voorzieningen aanbrengen in de eigen omgeving en aansluiten bij de leefwereld en persoonlijke behoeften van leden van de doelgroep lijken belangrijke succesfactoren om mensen kennis te laten maken met ICT en hen vaardigheden op te laten doen in het werken daarmee.70 De eerste indicaties zijn dat de Digitale Trapveldjes en andere initiatieven zoals Senior Web succesvol zijn. Een systematische evaluatie is echter nog niet beschikbaar. De grote hoeveelheid verschillende initiatieven en lokale projecten impliceren wel een zekere versnippering in de aanpak. Het risico bestaat dat men onvoldoende leert van elkaars ervaringen. De minister van SZW zal daarom in overleg met de minister van GSI en de minister van VWS bezien hoe tot een zekere coördinatie gekomen kan worden ten einde tot een goede evaluatie en kennisuitwisseling te komen. Het kennisnetwerk ICT en Sociale kwaliteit (zie paragraaf 4.5) zou daarin een rol kunnen vervullen. 4.3 Digitale vaardigheden Ook als iedereen zou beschikken over een computer en gratis toegang tot internet, is dat absoluut geen garantie dat de informatiemaatschappij niet gepaard gaat met een vergroting van ongelijkheden. Om meerdere redenen. Om te beginnen moet men om kunnen gaan met moderne ICT-apparatuur. Niet iedereen is daar even bedreven in. Uiteraard is er een samenhang tussen bezit van ICT en vaardigheid in het gebruik daarvan. Dit blijkt uit onderzoek van het SCP. Het SCP komt verder tot de bevinding dat - van degenen die ooit met een computer in aanraking zijn geweest - ouderen, lager opgeleiden, werklozen en huisvrouwen minder goed de computer beheersen.71 Voor de jongste generatie is het aanleren van basisvaardigheden in ICT al een normale zaak. Op scholen vormt het werken met de computer inmiddels een vast onderdeel van het programma. In het basisonderwijs waren in 2000 twee op de drie scholen op internet aangesloten en in het voortgezet onderwijs zijn bijna alle scholen (98 procent) aangesloten. Eind 2001 zullen alle onderwijsinstellingen toegang hebben tot internet via kennisnet (www.kennisnet.nl). In het basisonderwijs is er één computer beschikbaar per 12 leerlingen, in het voorgezet onderwijs één per 13 leerlingen.72

70

Zie RMO advies, Ver weg en dichtbij, Over hoe ICT de samenleving kan verbeteren, Den Haag, december 2000, en Conference Paper New Technologies and the City, The Future of Europe, 5-7 september 2000, The Hague. 71 SCP, Digitalisering van de leefwereld, Den Haag, 2000. 72 Zie SZW, Nationaal Actieplan Werkgelegenheid 2001, Den Haag, 2001, p. 17.

Voor de generaties die niet zijn opgegroeid met computers is de beschikking over computervaardigheden dan wel minder vanzelfsprekend, toch zijn hier intussen ook een groeiend aantal mogelijkheden om deze te verwerven. Ook voor degenen die via hun werk niet of onvoldoende met ICT in aanraking komen. De markt biedt tal van opleidingen en cursussen aan. Daarnaast zijn er tal van initiatieven en projecten die zich speciaal richten op ook aandachtsgroepen. Hierboven is al gewezen op de Digitale Trapveldjes, afzonderlijke gemeentelijke projecten en de activiteiten van de Stichting Senior Web.

Box 4.1 Computerwerkplaats Hengelo Het project de Computerwerkplaats te Hengelo is medio april 2001 van start gegaan en zal in totaal 4 jaar lopen. Binnen dit project worden baanloze inwoners van Hengelo opgeleid voor ICT-functies of functies met ICT-toepassingen. Dit zijn functies als assistent systeembeheerder, helpdesk- en assemblagemedewerker. De doelgroep betreft in het bijzonder bewoners uit de (achterstands)wijken zelf. De opleiding duurt 1 jaar en combineert theorie met praktijk. Op dit moment kent het project 22 deelnemers waaronder 11 mannen en 11 vrouwen. Hiervan zijn 10 deelnemers van allochtone afkomst. Voorafgaand aan deelname worden potentiële leerlingen uitgebreid getoetst via een intakegesprek en een beoordelend assessment. Met name de motivatie is belangrijk. De theorielessen bestaan uit een aantal modulen op MBO-2 niveau. De praktijkcomponent bestaat o.a. uit het bemannen van een helpdesk voor Seniorweb en de Digitale Trapvelden, het testen, repareren en verstrekken van computers aan minima in Hengelo, en het lopen van stage binnen zowel profit- als not-forprofit bedrijven. Uit reacties vanuit het bedrijfsleven blijkt dat het project duidelijk in een behoefte voorziet. Het gehele project ontwikkelt zich voorspoedig. Vanuit SZW-perspectief zijn met name achterblijvend gebruik en het ontbreken van ICT-vaardigheden onder uitkeringsgerechtigden een aandachtspunt. In het kader van het activerings- en reïntegratiebeleid zijn er mogelijkheden voor het bijbrengen van algemene en ten dele ook meer specifieke ICT-vaardigheden. De verantwoordelijkheid voor de vormgeving ligt bij uitvoeringsorganisaties (gemeenten, Uitvoeringsorganisaties Werknemers Verzekeringen (UWV), en CWI). Op basis van dit beleid lopen er thans diverse lokale initiatieven. Gemeenten en Uitvoeringsinstellingen (UVI’s) kopen trajecten in met het oog op reïntegratie, waaronder ook ICT-trajecten. De Stichting Nedwerk (zie box) is een voorbeeld van een aanbieder van ICT-trajecten waarbij de uitkeringsgerechtigden een PC met internetaansluiting thuis ter beschikking krijgen. Bij uitstroom naar werk wordt de computer geschonken. Ongeveer 100 gemeenten en UVI’s maken van de diensten van deze stichting gebruik. De resultaten van Nedwerk zijn positief. Meer specifieke ICT-vaardigheden worden bijgebracht in het in hoofdstuk 3 genoemde pilot project Digitale Vakschool: dit project richt zich op de omscholing van lager opgeleiden naar een ICT-kwalificatie. Box 4.2 Stichting NedWerk Gestimuleerd door een groot aantal partijen, waaronder SZW en het bedrijfsleven, is de Stichting Website NedWerk in 1998 opgericht (non-profit organisatie). De stichting richt zich met name op kwetsbare groepen met een maatschappelijke (en digitale) achterstand zoals uitkeringsgerechtigden, arbeidsgehandicapten en personen met een taalbarrière. Doel van de stichting is, om de maatschappelijke participatie van deze groepen te vergroten door een digitale infrastructuur te bieden. Op basis van een selectie uit de bestanden van lokale sociale diensten of uvi’s (meestal fase-4 cliënten) start de groep een traject onder leiding van een trajectbegeleider. De projecten zijn gericht op sociale activering, het vinden van een baan en inburgering van de deelnemers. De kern van het NedWerk concept is een combinatie van ICT-training en algemene maatschappelijke activering. Dankzij een individuele benadering en de mogelijkheid om thuis, in eigen tempo, op een NedWerk PC te kunnen oefenen, worden goede resultaten behaald. Binnen 6 maanden stroomt ruim 60% van de deelnemers uit naar werk of beroepsgerichte scholing. Hiernaast worden andere, moeilijk meetbare, doelen bereikt als sociale activering en inburgering. Bron: www.nedwerk.nl. Alles bijeengenomen biedt het huidige SZW-instrumentarium voldoende mogelijkheden voor de ontwikkeling van ICT-vaardigheden onder doelgroepen van beleid. Het belang van digitale vaardigheden In de moderne maatschappij is het van belang dat ieder in de gelegenheid is basis vaardigheden op te doen in het werken met nieuwe ICT. Algemene digitale vaardigheden maken in toenemende mate onderdeel uit van de standaardbagage waarover men dient te beschikken op de arbeidsmarkt. Maar hoe wezenlijk zijn digitale vaardigheden als het gaat om vraagstukken van sociale ongelijkheid? Uit onderzoek in de Verenigde Staten en meer recent ook het Verenigd Koninkrijk komt naar voren dat computers met name worden gebruikt door hoger opgeleiden, maar bovendien dat er een verband is tussen salaris en computergebruik ook ná correctie voor opleidingsniveau en andere verklaringen voor het salaris. Met andere woorden, er bestaat zoiets als een computerpremie. Bovendien is deze niet onaanzienlijk. Inkomensverschillen zouden voor een deel te herleiden zijn tot de opkomst van de computer. Betekent dit nu ook dat verschillen in computervaardigheden een essentiële rol spelen op de arbeidsmarkt? Dat kan niet geconcludeerd worden volgens andere onderzoekers. Zo is niet duidelijk waarom voor het

uitvoeren van relatief eenvoudige computertaken (e-mail en tekstverwerken) een niet of nauwelijks lagere loonpremie gevonden wordt als voor ingewikkelder bewerkingen (zoals programmeren of ontwerpen van software). Ook op andere gronden blijkt deze conclusie niet zomaar getrokken te kunnen worden. Voor de gevonden samenhangen tussen opleiding en computergebruik en tussen salaris en computergebruik zou er een andere verklaring zijn. Kort gezegd komt deze hierop neer dat computers een deel van de taken binnen een functie overnemen of makkelijker maken. Dat betekent tijdsbesparing. De bespaarde tijd kan ingezet worden voor de overige taken die niet door ICT kunnen worden ondersteund (de typisch menselijke arbeid). Tijd van hoogopgeleiden is duurder dan die van laagopgeleiden, derhalve is het rationeel voor eenzelfde taak hoogopgeleiden eerder met een computer uit te rusten. Dat verklaart dan waarom hoogopgeleiden meer over een computer beschikken dan laagopgeleiden.73 En dat zou ook het positieve effect van computergebruik op het salaris verklaren. Vaardigheden in de omgang met de computer zouden op de arbeidsmarkt nauwelijks van belang zijn: ze zijn gemakkelijk aan te leren en zouden dan ook geen loonpremie opleveren.74 Een belangrijke beperking van alle onderzoek is dat het cijfermateriaal betrekking heeft op de periode vòòr 1997, dus vòòr de opkomst van internet. Dat maakt mogelijk wel verschil. In een wereld waarin de kritische waarde van tijd toeneemt winnen vaardigheden om op het juiste moment de juiste informatie te halen uit de overvloed van informatienetwerken aan belang. Dat alles neemt niet weg dat er inmiddels voldoende aanwijzingen uit de praktijk zijn dat algemene vaardigheden in het gebruik van ICT eenvoudig zijn aan te leren. Verschillen in computervaardigheden (knoppenkennis, kennis van syntaxis, etcetera) vormen niet de belangrijkste bron van ongelijkheden in de kenniseconomie. Indien men eenmaal enige basiskennis op het gebied van ICT verworven heeft, is het veel beter het accent te leggen op het aanleren van kennis en vaardigheden die complementair zijn aan het gebruik van ICT. Kortom, het is uiteraard van betekenis als men fysieke toegang heeft tot de elektronische snelweg en informatienetwerken, en ook vaardigheden in het werken met een computer zijn van belang. Maar wezenlijker voor de kansen op de arbeidsmarkt is wat men met al de beschikbare informatie kan en wat men er mee doet. En dat hangt samen met het niveau en de kwaliteit van kennis en competenties in veel bredere zin. 4.4 Kennis, arbeidsmarktkansen en inkomen Maatschappelijke ongelijkheid is voor een groot deel terug te voeren op ongelijkheid in kennis en vaardigheden. De meest simpele illustratie daarvan is de weergave in een diagram van het verband tussen opleidingsniveau en inkomen (loon dan wel inkomen, al dan niet na herverdeling). Hoe hoger het opleidingsniveau, hoe hoger het loon (figuur 4.6). Figuur 4.6 Bruto uurloon per hoogst behaalde opleiding, 1998, in guldens

73

Als een manager en zijn assistent evenveel tijd kwijt zijn aan dezelfde taak en daarin even handig zijn, is de kosten-baten verhouding van automatisering van deze taak bij de manager gunstiger dan bij de assistent. 74 Uitgezonderd bepaalde specialistische ICT-vaardigheden.

60

50

40

30

20

10

0 Basisonderwijs

MAVO

LBO

HAVO/VWO

MBO

HBO

WO

e

* MAVO is inclusief 1 fase HAVO en VWO Bron: Arbeidsinspectie, Arbeidsvoorwaarden onderzoek (1999). Figuur 4.7 laat zien dat ook de kans op werk positief gerelateerd is aan het opleidingsniveau. Werkloosheid en inactiviteit zijn onder laagopgeleiden tweemaal zo groot als onder hoger opgeleiden.75

75

Strikt genomen zegt het bestaan van een samenhang nog niets over causaliteit en de richting daarvan. In dit geval achten wij deze zo vanzelfsprekend dat ons een verdere uitwerking niet nodig lijkt. Ook onderkennen wij dat het formele opleidingsniveau niet synoniem is met het niveau van kennis en vaardigheden, maar dat is een nuance die geen afbreuk doet aan de vaststelling dat de maatschappelijke positie in termen van arbeid en inkomen in hoge mate samenhangt met het niveau van kennis en vaardigheden, waarover men beschikt.

Figuur 4.7: Netto participatiegraad naar opleiding, 2000 (in % van bevolking 15-64 jaar) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 WO

HBO

MBO

HAVO/ VWO

LBO

MAVO

Basisonderwijs

0

Bron: CBS, Enquête beroepsbevolking (2000). Toenemende beloningsverschillen in de kenniseconomie Interessanter is de vraag of kennis en vaardigheden recent, dat wil zeggen met de opkomst van de kenniseconomie, bepalender zijn geworden voor de maatschappelijke positie dan in het verleden. Is er sprake van toenemende loonverschillen tussen hoger en lager opgeleiden? Hierover is veel onderzoek gedaan, maar met uiteenlopende resultaten. Recente studies convergeren naar de uitkomst dat in de meeste landen de vraag naar kennis en vaardigheden sterker toegenomen is dan het aanbod.76 Voor de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk is deze uitkomst duidelijk. De beloningsverschillen tussen hoger en lager opgeleiden zijn daar sinds het midden van de jaren tachtig toegenomen. Voor Nederland gold lange tijd het omgekeerde.77 De laatste jaren is ook in ons land het rendement van onderwijs gestegen.78 Tabel 4.1: Rendement van onderwijs (in % per extra jaar onderwijs) 1994

Totaal Mannen Vrouwen

5,8 5,7 5,7

1999

8,5 8 9

Bron: E. Leuven en H. Oosterbeek, ‘Rendement van onderwijs stijgt’, ESB 23-6-’00, 523 Voor de toename van beloningsverschillen tussen hoger en lager opgeleiden zijn verschillende verklaringen mogelijk: technologische ontwikkeling (waardoor eenvoudige werkzaamheden geautomatiseerd worden) globalisering (afnemende binnenlandse vraag naar laagopgeleide arbeid door concurrentie van lage lonen landen), en institutionele veranderingen (zoals afgenomen invloed vakbonden, meer ruimte voor marktwerking). De ‘skill biased’ technologische ontwikkeling blijkt de belangrijkste verklaring voor de toegenomen beloningsongelijkheid (bruto). In Tinbergens beeld van een ‘wedloop tussen technologie en scholing’ lijkt dus de technologie harder te lopen. Dat daarbij de link gelegd wordt met ontwikkelingen in de ICT, zal geen verbazing wekken. De implicatie lijkt te zijn dat de ontwikkeling van de kenniseconomie gepaard gaat met een vergroting van beloningsverschillen tussen opleidingscategorieën. Ongelijkheid ten dele langs andere lijnen? Daarbij kan er niet zonder meer van worden uitgegaan dat in de kenniseconomie dezelfde kennis en vaardigheden gevraagd blijven worden als in het verleden. Mede onder invloed van ICT is veel menselijke kennis gecodificeerd, wereldwijd beschikbaar geworden en toegankelijk gemaakt. Het bezit van deze kennis levert geen voorsprong meer op. Daartegenover worden andere kwalificaties belangrijker: het kunnen verwerken en interpreteren van informatie, kennis óver kennis, en creativiteit. Voorts ook sociale en communicatieve vaardigheden. Naarmate ICT goedkoper en sneller informatie en (gecodificeerde) kennis beschikbaar stelt, komt het steeds meer aan op personeel dat deze kennis kan vertalen en gebruiken. 76

P. Gottschalk and T.M. Smeeding, Cross-National Comparisons of Earnings and Income Inequality, Journal of Economic Literature, Vol XXXV, June 1997, pp. 633-687. 77 SZW, De Nederlandse verzorgingsstaat, Den Haag, 2000, p. 152, tabel 8.5. 78 E. Leuven en H. Oosterbeek, Rendement van onderwijs stijgt, ESB 23-06-2000, p. 523-524.

Communicatievaardigheden zijn daarbij essentieel, want ze zijn complementair aan het gebruik van ICT. De grotere snelheid van opereren vraagt verder aanpassingsvermogen, zelfstandigheid en verantwoordelijkheidsgevoel. Het is daarmee niet uitgesloten dat in de kenniseconomie de ongelijkheid ten dele mogelijk langs enigszins andere lijnen gaat verlopen dan in het verleden. Het zijn in sterkere mate competenties die bepalen of men het ‘maakt’ of niet in de maatschappij. Perspectieven voor laagopgeleiden De verdeling van arbeidsmarktkansen hangt uiteraard nauw samen met de verdeling in termen van beloning. In welke mate is de kenniseconomie van invloed op de kansen op werk? Zo op het eerste gezicht is het opvallend dat het niet altijd de laagst opgeleiden zijn die uit de boot vallen. Verplatting van organisaties heeft vaak consequenties juist ook voor het middenkader. Maar macro-economisch, wanneer ook rekening gehouden wordt met verdringingseffecten, is het toch vooral de onderkant van de arbeidsmarkt die aandacht vraagt. De ontwikkeling van de kenniseconomie houdt een risico in dat de arbeidsmarktpositie van laaggekwalificeerde arbeid sterker onder druk komt te staan. Hierboven hebben we al gewezen op onderzoek dat aangeeft dat de vraag naar ‘skills’ harder stijgt dan het aanbod. Ook meer micro-economisch georiënteerd onderzoek laat zien dat de complexiteit van werk toeneemt en de opleidingseisen omhoog gaan. Er zijn duidelijke aanwijzingen dat eenvoudige administratieve arbeid onder druk komt te staan. ICT betekent dat het routinematige en automatiseerbare (codificeerbare) in arbeid verdwijnt. In toenemende mate ook in de dienstensector.79 Wel zijn er compenserende effecten. In het kielzog van veel hoogwaardige werkgelegenheid ontstaan ook weer banen aan de onderkant. Verder ontstaan mogelijk ook kansen in de sfeer van de persoonlijke dienstverlening. Dit onder invloed van stijgende welvaart, toename van het aantal tweeverdienershuishoudens en de vergrijzing van de bevolking (grotere zorgbehoefte). In hoeverre deze toenemende behoefte zich vertaalt in daadwerkelijk grotere vraag naar laaggeschoolde arbeid staat niet los van de ontwikkeling van de inkomensverdeling en het beleid van de overheid (fiscale faciliëring). In ieder geval zullen ook in het laagste segment in toenemende mate sociale en communicatieve vaardigheden gevraagd worden. In Nederland neemt het aandeel laagopgeleiden in de werkgelegenheid over een langere periode bezien af, evenals overigens het aandeel laagopgeleiden in de beroepsbevolking. In de jaren negentig is de arbeidsdeelname van mensen met ten hoogte basisonderwijs of mavo/lbo per saldo enigszins afgenomen. Deze afname vond plaats in de eerste helft van de jaren negentig. Vanaf 1996 echter hebben ook de laagst opgeleiden geprofiteerd van de sterke werkgelegenheidsgroei. De ontwikkeling van de laagproductieve werkgelegenheid afgemeten aan het aandeel banen met een uurloon beneden 130% van het wettelijk minimumloon laat een gemengder beeld zien. In de tweede helft van de jaren tachtig groeide het aantal banen op of vlak boven het WML zelfs harder dan de gemiddelde werkgelegenheidsgroei (overigens mede onder invloed van het bevriezingsbeleid).80 Scholing ten behoeve van evenwichtige verhoudingen Scholing is een belangrijke sleutel voor het bereiken van evenwichtige verhoudingen in termen van inkomen en arbeidsmarktkansen. Van belang is dat in voorschoolse educatie en in het primair en secundair onderwijs al zoveel mogelijk achterstanden worden voorkomen en bestreden. De vraag is of hier alle mogelijkheden al ten volle zijn benut. Extra investeringen in het onderwijs kunnen mede hiervoor van betekenis zijn. Aanleren van basisvaardigheden moet in het funderend onderwijs centraler komen te staan, het stapelen van vakken is teveel de praktijk geweest. In het beroepsonderwijs moet het behalen van de startkwalificatie eigenlijk als minimale voorwaarde beschouwd worden voor duurzame participatie op de arbeidsmarkt. Dat krijgt thans ook volop aandacht in het beleid. In het najaarsoverleg 2000 hebben kabinet en sociale partners het belang van een extra impuls voor beroepsonderwijs en scholing onderstreept. In dat kader is specifieke aandacht besteed aan voormalig werkloze werknemers die zonder een startkwalificatie de arbeidsmarkt betreden. Zorgwekkend blijft ondertussen het hoge aantal drop-outs.81 In 2000 zijn 22.000 voortijdig schoolverlaters gemeld. In eerste instantie zal dit probleem door het ministerie van OC&W worden opgepakt. Echter, de groep schoolverlaters die uiteindelijk zonder startkwalificatie achterblijft is kwetsbaar op de arbeidsmarkt en zal in de toekomst

79 80 81

Zie bijv. A.M. Jansen (EIM), E-commerce en de factor arbeid, juni 2001. Inkomensnota 1992, Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22305, nrs. 1-2, pp. 95-96.

In 2000 zijn 22.000 voortijdig schoolverlaters gemeld. Zie SZW, Nationaal Actieplan Werkgelegenheid 2001, p. 16.

waarschijnlijk met SZW-beleid in aanraking komen. Samenwerking tussen beide ministeries als het gaat om voortijdig schoolverlaters ligt derhalve voor de hand. Vastgesteld moet worden dat niet alle werknemers in gelijke mate deelnemen aan post-initiële scholing en training. Deelname aan cursussen is in het algemeen hoger bij mannen, hoger opgeleiden en jongeren van 25-34 jaar. Opvallend is dat juist kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt als laagopgeleiden en ouderen minder scholing volgen. De laatste jaren heeft weliswaar een zekere inhaalslag plaatsgevonden, maar dat neemt niet weg dat de scheefheid blijft bestaan.82 (zie figuur 4.8). Dat is een ongewenste situatie die niet bijdraagt aan de kansen op de arbeidsmarkt van deze groepen. Waar het gaat om sociale ongelijkheden in de kenniseconomie is dit een belangrijk aandachtspunt. Zeker in het licht van het toenemend belang van voortdurende scholing gedurende het werkzame leven (leven lang leren). Opvallend is ook dat bij zowel organisaties mét als bij organisaties zonder cao slechts bij hoge uitzondering sprake is van een doelgroepenbeleid op het gebied van scholing.

82

Zie C. de Wolff, op. cit.

Figuur 4.8 Cursusdeelname van werkenden 50

Procenten werkenden in loondienst

45 40 35 30

1993-1994

25

1995-1996 1997-1998

20 15 10 5

wo

hbo

mavo/havo/vwo

lbo/mavo

lo

55-64

45-54

35-44

25-34

16-24 jaar

vrouw

man

0

geslacht, leeftijd en opleidingsniveau

Bron: C. de Wolff, Scholingsbeleid mag effectiever, in ESB 11-5-2001. Een manier waarop de overheid post-initiële scholing onder aandachtsgroepen zou kunnen bevorderen is via financiële stimulansen, bijvoorbeeld in de fiscaliteit. Het kabinet heeft in 1998 hieraan invulling gegeven met een fiscale faciliteit voor scholingsuitgaven. Daarin zijn extra aftrekmogelijkheden gecreëerd voor scholing specifiek van ouderen. Ook zijn extra faciliteiten geschapen voor de aftrek van scholingskosten voor personen zonder startkwalificatie. Als het gaat om realisering van meer scholingsmogelijkheden voor juist kwetsbare groepen zijn ook de recente initiatieven om te komen tot persoonlijke ontwikkelingsrekeningen toe te juichen. Het gaat hier om toekenning van een persoonlijk (binnen bepaalde grenzen) vrij te besteden individueel scholingsbudget, te financieren uit de loonruimte. In beginsel iedere werknemer kan hierop dus aanspraak maken. Dat lijkt een meer evenredige scholingsdeelname te bevorderen.

4.5 Inzet ICT ter versterking van de sociale pijler In sociaal perspectief is ICT is niet alleen een bedreiging, maar zeker en vooral ook een kans. Er is alle reden juist ook te kijken naar de mogelijkheden om ICT te benutten voor verbetering van de positie van aandachtsgroepen. De recente adviezen van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) – “Ver weg en dichtbij” – en de Commissie ICT en de Stad – Burgers verbonden – hebben hier belangrijke bouwstenen voor aangedragen. Beide adviezen gaan in op de vraag hoe moderne ICT ingezet kan worden voor bevordering van de sociale kwaliteit van met name de grote steden, voor de aanpak van maatschappelijke problemen en het opheffen van maatschappelijke achterstanden. Het gaat dan om een scala van vraagstukken: veiligheid en leefbaarheid, sociale cohesie en integratie van minderheden, welzijn, leren, toeleiding naar werk, vrijetijdsbesteding, lokale bereikbaarheid en de inrichting van wijken en steden. Het perspectief van de burger staat daarbij centraal: ‘de burger aan het roer’ is nadrukkelijk uitgangspunt in beide adviezen. De gedachte is dat door ICT lokale initiatieven van burgers hun weg kunnen vinden via netwerken, fysiek en virtueel, op wijk-, stads- en stadsoverstijgend niveau. Zo kunnen zij directer betrokken worden bij de aanpak van problemen in de eigen wijk: de lijnen tussen burgers en overheden kunnen door ICT korter worden. Ook de experimenten binnen Kenniswijk (initiatief van het ministerie van V&W) borduren voort op deze gedachte. In binnen- en

buitenland zijn er inmiddels tal van voorbeelden hoe ICT met succes is ingezet ter versterking van de sociale infrastructuur. Box 4.3 Versterking sociale infrastructuur in de VS Uit ervaringen blijkt dat het aanbieden van ICT-voorzieningen alleen niet voldoende is. Mensen moeten ook een doel hebben, een doel waarvoor ze informatie nodig hebben. Als dit ontbreekt blijkt men geen structureel gebruik te maken van de voorzieningen en blijft het bij eenmalig en vrijblijvend gebruik. Het aanbod van informatie moet dus aansluiten op een persoonlijke behoefte. Bij internet is die aansluiting, met name als het gaat om de informatiebehoefte van achterstandsgroepen, onvoldoende gerealiseerd. In de VS heeft de overheid getracht daar wat aan te doen door informatie te bieden over bijvoorbeeld de volgende thema’s: waar is de meest toegankelijke en goedkope kinderopvang te vinden? Mijn echtgenoot liet me zitten, wat nu te doen? Een groep zwerfjongeren verpest de sfeer op straat, hoe krijg ik ze hier weg? Hoe kom ik te weten of er lood in mijn waterleiding of in de verf op de muur zit? Hiervoor waren geen van deze vragen met internet te beantwoorden. Drempels voor internetgebruik zijn derhalve: te weinig lokale informatie, een te groot beroep op leesvaardigheid en een gebrek aan culturele diversiteit in de beschikbare informatie. In zijn reactie op beide adviezen heeft het kabinet een actieprogramma geformuleerd, het “Actieprogramma Sociale Kwaliteit en ICT”. Hiervoor is voor de periode 2001-2003 23 miljoen gulden vrijgemaakt binnen de begrotingsmiddelen van de minister voor BZK/GSI. Het actieprogramma bestaat onder meer uit de volgende maatregelen. - het starten van vier Digitale broedplaatsen, als proefprojecten, in vier grote steden. De broedplaatsen hebben de functie een stimulans te geven aan de ontwikkeling van een stroom van ICT-initiatieven in het sociale domein van de betreffende steden. Iedere digitale broedplaats – tevens voorbeeldproject - krijgt het beheer over een fonds ter bevordering van lokale initiatieven; - organiseren van een kennisnetwerk “Sociale kwaliteit en ICT”, dat rondom dit thema zorgdraagt voor uitwisseling van kennis en ervaringen en dat ondersteunend kan zijn bij lokale initiatieven. 4.6 Conclusie Moderne ICT wordt steeds meer gemeengoed onder de bevolking. Basisvaardigheden zijn vrij gemakkelijk aan te leren. Diverse maatregelen en initiatieven, vaak op lokaal niveau, dragen er aan bij dat ook aandachtsgroepen (laagopgeleiden, ouderen, werklozen) vertrouwd raken met het werken met ICT (bibliotheken met internetfaciliteiten, digitale trapveldjes, senior web). Ook binnen het SZWinstrumentarium zijn er voor uitkeringsgerechtigden in beginsel voldoende mogelijkheden: in het kader van het activerings- en reintegratiebeleid, en in de bijzondere bijstand. De verantwoordelijkheid voor het aanwenden daarvan ligt bij gemeenten en uitvoeringsorganisaties. Van belang is dat initiatieven zodanig vorm worden gegeven dat aandachtsgroepen ook daadwerkelijk bereikt worden. Men kan daarin van elkaar leren. Thans dreigt een zekere versnippering. • met de ministers van GSI en VWS zal bezien worden hoe tot een goede evaluatie en kennisuitwisseling gekomen kan worden van projecten die tot doel hebben digitale vaardigheden te bevorderen; bijvoorbeeld via het op te richten kennisnetwerk “sociale kwaliteit en ICT” • in bestuurlijk overleg met de VNG en bij opdrachtgevers en uitvoerders van arbeidsmarkttrajecten zal het belang van ICT-vaardigheden nog eens nadrukkelijk onder de aandacht gebracht worden. In welke sociale en inkomensverhoudingen de kenniseconomie op langere termijn resulteert is moeilijk te zeggen. Er zijn tendenties tot grotere ongelijkheid in beloningen en sterkere risicotoedeling (zie hoofdstuk 6). Maar uiteindelijk spelen ook maatschappelijke en politieke opvattingen een rol over wat toelaatbaar is. Dat krijgt zijn weerslag in de instituties en instrumenten waarvoor gekozen wordt. Daarbij getuigt het van realiteitszin te erkennen dat de sterke internationale verwevenheid van de Nederlandse economie beperkingen oplegt aan de vrijheidsgraden in het beleid. Eén ding is zeker: ook ten aanzien van het vraagstuk van sociale achterstanden geldt dat voorkomen beter is dan genezen. Dat betekent vooral ook effectieve scholing, juist voor aandachtsgroepen. Economisch gezien immers geldt dat scholing een effectiever instrument is voor het bereiken van een evenwichtige inkomensverdeling dan herverdeling in de secundaire en tertiaire sfeer, met alle welvaartsverliezen die daarmee gepaard gaan. Tot slot is er alle reden te bezien hoe ICT benut kan worden voor verbetering van de positie van aandachtsgroepen en versterking van de sociale infrastructuur in wijken, steden en landelijke gebieden. Experimenten in Kenniswijk en het recente Actieprogramma Sociale Kwaliteit en ICT richten zich hierop.

Hoofdstuk 5 Veranderende arbeidsbetrekkingen: naar meer individuele keuzevrijheid 5.1 Inleiding In een bedrijf spelen vaak meerdere veranderingsprocessen. ICT heeft daarbij een faciliterende en soms katalyserende rol. ICT beïnvloedt immers zowel de oorzaken van die veranderingen (internationalisering, veranderende consumentenverlangens en markten, verbetering van kwaliteit, flexibiliteit en innovatief vermogen) als de veranderingen in de productiestructuur en arbeidsorganisatie die daarvan het gevolg zijn. De OESO verwoordt dit proces als volgt: “The rapid pace of technological change and the growing connectivity that it makes possible have resulted in a wealth of new products, new markets and new business models, but they also entail new risks, new challenges and new concerns. Information technology is a strong catalyst for growth and efficiency and is affecting many of the social and economic characteristics of OECD countries”.83 Doel van dit hoofdstuk is zicht te krijgen op de (mogelijke) invloed van ICT op de inrichting van het arbeidzaam leven (de verhouding tusen werk en vrije tijd), de arbeidsorganisatie, arbeidsrelaties en arbeidsvoorwaarden. De centrale vragen hierbij zijn: Wat betekent de informatisering (als onderdeel van een samenstel van recente ontwikkelingen) voor de verhouding tussen werk en vrije tijd, de arbeidsorganisatie, arbeidsrelaties en de arbeidsvoorwaarden? Kunnen de effecten van ICT op deze terreinen beleidsmatig worden gestuurd en zo ja, wat betekent dat voor de sturingsrol en de beleidsinstrumenten van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid? De opzet van dit hoofdstuk is als volgt. In 5.2 komt het combineren van arbeid en zorg aan de orde en de wijze waarop de overheid dit stimuleert. Vervolgens worden in 5.3 belangrijke CAO-ontwikkelingen geschetst. In 5.4 staan de nieuwe contractvormen centraal en in 5.5 de gevolgen van deze contractvormen. Het hoofdstuk wordt afgesloten met enkele conclusies. 5.2 Moderne leef-, werk- en zorgpatronen ICT maakt werk minder plaats gebonden. Dit betekent dat het minder nodig wordt om aanwezig te zijn op de werkplek, maar wel wordt bereikbaarheid belangrijker (van aanwezigheids- naar bereikbaarheidsscenario). Telewerken is hiervan een voorbeeld (zie 5.4). Telewerk (thuis of in dienstenknooppunten) maakt het beter mogelijk om arbeid, zorg en maatschappelijk participeren beter te combineren. Het verlicht ook congestieproblemen van woon-werkverkeer. Inspelen op verbetering van de mogelijkheden om arbeid en zorg te combineren is om verschillende redenen belangrijk. In samenhang met de opkomst van de tweeverdienersmaatschappij (in plaats van het oude Nederlandse kostwinnersmodel), neemt de behoefte hieraan toe. Door in deze behoefte te voorzien kan de deelname aan het arbeidsproces van vrouwen en de zorgparticipatie van mannen verder worden verhoogd. In het verleden trokken vrouwen zich van de arbeidsmarkt terug zodra zij een kind kregen. Tegenwoordig zien we dat steeds meer vrouwen -vooral de beter opgeleiden- die kinderen willen hun carrière niet willen onderbreken. Dit heeft ertoe geleid dat veel vrouwen die eerst fulltime werkten zijn overgegaan naar grote deeltijdbanen. Anderzijds zijn er ook allerlei voorzieningen tot stand gekomen die het combineren van arbeid en zorg vergemakkelijken. ICT -vooral telewerk- is een dergelijke voorziening.84 Telewerk maakt een betere balans tussen werk en privé mogelijk. Bovendien biedt telewerk de mogelijkheid om de dag naar eigen inzicht in te delen. Dit heeft vooral voor mensen met kinderen voordelen. Zij kunnen hun arbeidstijd afstemmen op de schooltijden van hun kinderen. Hierbij geldt echter wel dat de bijdrage van telewerk aan deze ‘combineerfaciliteit’ tot dusverre nog zeer beperkt is. Verwacht mag worden dat de betekenis van ICT voor het combineren van arbeid en zorg de komende jaren verder zal toenemen. Enerzijds omdat telewerk steeds populairder wordt; uit een internationale vergelijking blijkt dat Nederland tot de landen behoort waarin het daadwerkelijk telewerken en de interesse van werkgevers en werknemers hierin relatief groot is.85 Anderzijds, omdat nieuwe (communicatie)voorzieningen door ICT zullen ontstaan waardoor aanwezigheid op het werk nog minder belangrijk wordt. 83

OECD, Information Technology Outlook, ICT’s, E-commerce and the information economy, Paris 2000, p. 11. 84 C. Wetzels en K. Tijdens, Dubbel delen in de digitale delta, Eindrapport van het Ministerie van Economische Zaken, TNO, Den Haag, 2001. 85 CBS, De digitale economie, Voorburg/Heerlen, 2001.

Gedacht kan worden aan beeldtelefonie-activiteiten. Doordat hierdoor een ‘live beeldcontact’ ontstaat zullen telewerken en vergaderen op afstand (televergaderingen) verder gestimuleerd worden. Via arbeid- en zorgvoorzieningen kan ook beter worden ingespeeld op de ontwikkeling naar een arbeidsmarkt waarop de verschillende levensfasen: leren, werken, zorgen en vrije tijd, meer worden afgewisseld (transitionele arbeidsmarkt). Deze zogenaamde levensloopbenadering heeft inmiddels al zijn weg gevonden naar de collectieve arbeidsovereenkomst (CAO). In ruim een kwart van de CAO’s zijn afspraken gemaakt over mogelijkheden om gedurende een bepaalde tijd de loopbaan te onderbreken. Voorts is in één op de tien CAO’s een terugkeergarantie opgenomen voor werknemers die het dienstverband wegens verzorging van een kind voor een bepaalde tijd (variërend van tussen één en vier jaren) verbreken.86 ICT maakt het aangaan van dergelijke afspraken makkelijker in zoverre het de consequenties van keuzes voor bepaalde vormen (sparen van verlof bijvoorbeeld) inzichtelijker maakt en de administratie eenvoudiger. Het kabinetsbeleid dat gericht is op stimulering van het combineren van arbeid en zorg bevat een aantal belangrijke aspecten. Omdat ICT-toepassingen meer mogelijkheden bieden om arbeid met zorg te combineren, steunt het kabinet op verschillende manieren het ICT-gebruik. In de Meerjarennota Emancipatiebeleid zijn enkele beleidsvoornemens aangekondigd. Een belangrijke hiervan is stimulering van telewerk en teleleren, voor vooral vrouwen die tijdelijk vanwege kinderen buiten de arbeidsmarkt staan maar wel contact met de arbeidsmarkt moeten houden. Een ander voornemen betreft het geven van een extra impuls aan het bereikbaarheidsscenario (het minder noodzakelijk maken van aanwezigheid op de fysieke werkplek) door hieraan ook in de Kenniswijk aandacht te besteden. Voorts bestaat sinds 1 januari 2000 een fiscale faciliteit voor de werkgever ter stimulering van telewerk. 5.3 Grotere individuele keuzevrijheid in arbeidsvoorwaarden Vaak onderscheiden megatrends zijn internationalisering, individualisering en informatisering. In hoofdstuk 2 is beschreven op welke wijze deze ontwikkelingen van invloed zijn op de arbeidsorganisatie in bedrijven en sectoren. Door deze megatrends is de arbeidsorganisatie voortdurend in beweging. Ook de relaties tussen werkgevers en werknemers worden erdoor beïnvloed. Ten aanzien van deze relaties is uit hoofdstuk 3 gebleken dat de hiërarchische structuur in het algemeen platter wordt en werknemers meer zelfstandigheid en/of verantwoordelijkheid krijgen, door te werken in business units of projecten. Ook wijzigt het werk qua inhoud, tijd (verschuivende arbeidspatronen) en plaats (bijvoorbeeld telewerk). Veranderingen in de arbeidsorganisatie en arbeidsrelaties noodzaken tot aanpassing van de arbeidsvoorwaarden. Banen zijn steeds moeilijker vast te leggen in een strikte functie-afbakening. De wens van brede inzetbaarheid van werknemers en het formuleren van brede, algemene functies gaat niet goed samen met de traditionele functieclassificatie en -waardering. Doordat loonschalen gekoppeld zijn aan functieniveaus, kunnen ook de beloningsstructuren onder druk komen te staan. Voorts wordt er gewerkt met het anciënniteitsprincipe; hoe langer je in een functie verblijft, hoe meer je verdient. Maar past dit principe nog in een economie waarin functies en werkzaamheden snel veranderen? De afgelopen tijd zijn veel varianten van arbeidstijdpatronen ontwikkeld die keuzes bieden in arbeidsduur en werktijden. Zo kunnen werknemers aangeven voor welke arbeidsduur en roosters zij opteren, of zij vakantiedagen willen bij- of verkopen, of glijdende werktijden mogelijk zijn etcetera. Al vrij veel CAO’s bevatten afspraken op dit terrein en dit aantal groeit nog steeds.87 In 1 op de 5 grotere CAO’s is de mogelijkheid opgenomen vrije dagen bij te kopen (variërend tussen 2 en 15 dagen) en in 18% van de CAO’s kunnen vrije dagen, variërend van 1 dag tot 18 dagen, worden verkocht. Meer variatie in arbeidstijdpatronen biedt zowel voor de werknemer als werkgever voordelen. Meer werknemers, vooral vrouwen, worden in staat gesteld om te gaan werken. Arbeidstijdpatronen vereenvoudigen namelijk het combineren van werk en zorgtaken indien de arbeidsuren en het arbeidstijdpatroon voor een langere duur aan het zorgarrangement aangepast kan worden, werknemers meer zelfstandig hun begin- en eindtijden kunnen bepalen en er enige ruimte is om onvoorziene zorgverplichtingen voor korte duur te regelen.88 Voor werkgevers kan dit leiden tot een groter -vooral vrouwelijk- arbeidsaanbod.

86

Arbeidsinspectie, Arbeid en Zorg in CAO’s 1999, juni 2001. Arbeidsinspectie, Arbeid en Zorg in CAO’s 1999, juni 2001. 88 C. Wetzels en K. Tijdens, Dubbel delen in de digitale delta, Eindrapport van het Ministerie van Economische Zaken, TNO, Den Haag, 2001. 87

Vanwege het toenemend tweeverdienersschap, de individualisering en informatisering is de verwachting dat de CAO à la-carte het toekomstbeeld zal bepalen. De in CAO’s afgesproken (studies naar) à la-carte regelingen steunen deze gedachte. Deze regelingen bieden werknemers de mogelijkheid om binnen de op collectief niveau onderhandelde grenzen nadere keuzes te maken en arbeidsvoorwaarden uit te ruilen.89 Vooral de toenemende individualisering heeft geleid tot meer maatwerk en grotere individuele keuzemogelijkheden. ICT is behulpzaam bij de individualisering van arbeidsvoorwaarden. Niet alleen wordt de administratieve complexiteit een minder groot probleem. Ook maakt ICT de consequenties van bepaalde keuzes meer transparant, waardoor keuzes voor werknemers eenvoudiger kunnen worden. Uit een recente meting blijkt dat in 2000 28% van de bedrijven een à la carte systeem heeft ingevoerd, 38% maakte daarbij gebruik van software-toepassingen voor persoonlijke berekeningen. In 2001 is het aantal bedrijven met een à la carte systeem gestegen tot 30%.90 Voor de overheid leidt dit tot het vraagstuk hoe de keuzemogelijkheden bevorderd kunnen worden door bepaalde barrières weg te nemen (bijvoorbeeld t.a.v. sociale zekerheid, zie hoofdstuk 6). Figuur 5.1 Keuzemogelijkheden binnen CAO’s dankzij ICT

Bron: www.flexystem.nl De verwachting is dat internet en intranet op termijn het personeelsbeleid van grote en kleine bedrijven gaat domineren en uiteindelijk het instrument wordt voor eigentijds individueel gericht personeelsbeleid. Speciale aandacht krijgt met name het e-HRMvraagstuk. Kort gezegd staat e-HRM voor het gebruik van internet en intranet bij personeelsbeleid. Deze ontwikkeling biedt tevens mogelijkheden in de zogenaamde employeeself-servicesfeer (ESS). Via ICT-toepassingen regelen personeelsleden zelf en direct hun eigen personeelsadministratie zoals verzuim en verlofdagen. Nationale Nederlanden en Achmea bieden reeds diensten aan die gebruik maken van een dergelijke mogelijkheid. De dienst omvat een totaalpakket van arbozorg en andere verzekeringsproducten, waarbij de verzekeraar tevens de administratieve handling uit handen neemt van de werkgever. Om dit te realiseren wordt gebruik gemaakt van een extranet toepassing. Dit kanaal biedt de mogelijkheid van dienstverlening op maat en sluit aan bij de trend van individuele CAOarrangementen. De verschuivingen in arbeidsvoorwaarden betreffen niet alleen de arbeidsduur en werktijden. In verschillende CAO’s zijn ook de functie-omschrijvingen en primaire arbeidsvoorwaarden aangepast. Deze aanpassingen zijn vrij geruisloos verlopen. Waarschijnlijk heeft dit te maken met het feit dat nog weinig grote veranderingen op deze punten door zijn gevoerd.91 In CAO’s vastgelegde ICT-gerelateerde afspraken betreffen vooral afspraken over werkgelegenheid, sociaal beleid, overleg, inzetbaarheid van werknemers, het 89

In de sociale nota 2002 (bijlage 6) is een overzicht van CAO’s met (studies naar) à la carte-regelingen opgenomen. 90 Bron: Hay Group BV. 91 Door de Arbeidsinspectie zijn globaal 125 CAO’s van toepassing op 4,1 miljoen werknemers geïnventariseerd. Daarvan hadden 69 CAO’s een bepaling die in het kader van ICT relevant kan zijn.

arbeidsmarktbeleid, fusies en collectief ontslag, oudere werknemers en investeringscontracten. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het vastleggen van tijdige betrokkenheid van personeel bij invoering van automatiseringssystemen of het vastleggen van het recht op bij-, her- of omscholing in geval van automatisering indien dat voor handhaving van het functieniveau van de werknemer vereist is. Of ook de komende jaren aanpassing van de arbeidsvoorwaarden geruisloos zal verlopen is mede afhankelijk van de vraag hoe in de toekomst de arbeidsvoorwaarden geregeld zullen worden: individueel of collectief via CAO’s; individueel maatwerk in plaats van collectieve confectie? Deze vraag kan alleen speculatief worden beantwoord. Vooralsnog blijft het aandeel van de werknemers dat onder een CAO valt stabiel. Wel wordt in toenemende mate de onderhandelingsbevoegdheid over cao-onderdelen gedelegeerd naar sector- of ondernemingsniveau (raam-CAO’s). Ook zien we nieuwe cao-vormen die ruimte bieden voor meer maatwerk door decentralisatie en differentiatie, variabele werktijden, deeltijdwerk, vervroegd pensioen en meer van dat soort keuzes voor tijd in ruil voor minder loon. Deze zogenaamde interne flexibilisering van arbeidsvoorwaarden is belangrijk omdat het ondernemingsniveau ten opzichte van het bedrijfstakniveau in belang toeneemt. Bedrijfstakcao’s die geen mogelijkheid bieden flexibel in te spelen op nieuwe ontwikkelingen, zoals decentralisatie en individualisering, komen onder druk te staan en kunnen dus in betekenis afnemen. Een meer specifieke ontwikkeling die de gedachte steunt dat ook in de komende jaren de arbeidsvoorwaarden vooral via CAO’s gereguleerd zullen worden, betreft de ICT-sector. In deze sector werden tot voor kort arbeidsvoorwaarden individueel overeengekomen. Hoewel deze sector sterk onderhevig is aan Angelsaksische invloeden, wordt toch meer gekozen voor een eigen ondernemings-CAO.92 Thans zijn er zo'n 20 ondernemings-CAO's in de ICT-bedrijfstak, van toepassing op 80.000 werknemers. Dit is bijna de helft van het totaal aantal werknemers dat in deze branche werkt. Een belangrijke reden voor de opmars van CAO’s in de ICT-sector is dat door fusies en overnames in deze sector een lappendeken aan arbeidsvoorwaardenregelingen bestaat. De CAO biedt mogelijkheden de arbeidsvoorwaarden te coördineren en meer toe te spitsen op individuele voorkeuren. Anderzijds zijn er ook ontwikkelingen die er toe kunnen leiden dat in de komende jaren voor minder werknemers de arbeidsvoorwaarden collectief worden geregeld. Het feit dat ICT-bedrijven eigen CAO’s hebben gesloten, betekent niet dat de rest van de ICT-sector zal volgen. Zo ziet IBM-Nederland geen reden voor een eigen CAO. Ook andere ICT-bedrijven kunnen hiertoe besluiten. Doordat in de ICT-sector de organisatiegraad laag is, bij IBM 4%, is het voor werknemers niet mogelijk hun werkgever te bewegen tot het sluiten van een CAO. De lage organisatiegraad in de “jonge” sectoren vormt dus een bedreiging voor CAO’s. Dit proces wordt versterkt door de “skilled bias” technologische ontwikkeling. Functies worden bovendien heterogener. Dat spoort moeilijker met collectieve belangenbehartiging. Deze grotere heterogeniteit vereist een grotere diversiteit in lonen, arbeidsvoorwaarden, arbeids-omstandigheden en werkgelegenheidsafspraken.93 Een grotere diversiteit in behoeften maakt het moeilijker om hierin met een CAO te voorzien. Zo is het mogelijk dat beter gekwalificeerden beter betaald wensen te worden. Een CAO biedt in vergelijking met individuele regelingen minder ruimte voor persoonlijke beloningselementen. Tot dusverre heeft de individualisering en informatisering niet geleid tot opheffing van CAO’s. Ook in de toekomst zullen werkgevers behoefte blijven houden aan collectieve kaders vanwege het behoud van rust in het bedrijf en het gemak van afspraken.94 De CAO zal wel steeds meer kaderscheppend en faciliterend worden. De SER steunt deze gedachte: “Het CAO-landschap zal een grote diversiteit kennen, de spiegel van een meer diverse samenstelling van het arbeidsaanbod en een grotere verscheidenheid aan typen arbeidsrelaties en contractvormen”.95 5.4 Veelvormige arbeidsrelaties De arbeidsorganisatie omvat zowel het productieproces, de werkwijze en de wijze waarop functies binnen een onderneming zijn georganiseerd. Arbeidsrelaties zijn een onderdeel van de arbeidsorganisatie. In onderhavige paragraaf gaat de aandacht uit naar de invloed van ICT op de arbeidsrelaties. 92

A.G. Nagelkerke en T.C.J.M. Wilthagen, Op weg naar een institutioneel mozaïek: De Nederlandse arbeidsverhoudingen aan het begin van de 21e eeuw, Sociaal Maandschrift Arbeid, april 2000, no. 4, pp. 156165. 93 J. Theeuwes, Het nieuwe werk nemen, Position paper in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, Stichting voor Economisch Onderzoek, UVA, 29 januari 2001. 94 Conferentie over CAO-vernieuwing. Zeven visies op de grenzen van het spel, SER-bulletin, Nieuwe CAO’s: van massa naar individu, 40e jaargang, nr. 9 spetember 2000. 95 SER, Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen, Rapport CSED, 2001, p. 82-83.

ICT maakt de arbeidsmarkt transparanter. Voor werknemers is het eenvoudiger informatie te krijgen over beloningen bij andere bedrijven en over beschikbare banen. Dit heeft geleid tot een grotere verzakelijking van de loyaliteit van werknemers aan hun bedrijf.96 Hiermee wordt bedoeld een zakelijke ruilverhouding waarbij de werknemer zich voor een beperkte periode inzet voor het bedrijf en de eigen ontplooiing, en de werkgever daartoe de faciliteiten verstrekt. De verzakelijking leidt onder jongeren tot snellere baanwisselingen. De grotere baanmobiliteit komt niet in de cijfers over de gemiddelde baanduur tot uitdrukking. De reden hiervan is dat de beroepsbevolking veroudert waardoor het gemiddeld aantal dienstjaren toeneemt.97 Een tweede ontwikkeling is de grotere variatie en flexibiliteit in arbeidspatronen. Een aantal factoren is voor deze trend verantwoordelijk. Aan werknemerskant zijn vooral de individualisering en de spanningen op de arbeidsmarkt belangrijke oorzaken. Hierdoor maken steeds meer werknemers maatwerkafspraken over hun arbeidsvoorwaarden. Een reden aan de zijde van werkgevers is de noodzaak van een flexibele productie en arbeidsorganisatie, vanwege snel veranderende markten en wensen van klanten en de hogere eisen van klanten ten aanzien van bereikbaarheid en toegankelijkheid van bedrijven. ICT stelt werkgevers in staat op deze ontwikkelingen in te spelen en draagt zodoende bij aan dit proces van flexibilisering. Een belangrijke ontwikkeling van het afgelopen decennium is flexibilisering van de arbeid. Bij ‘flexibele arbeidskracht’ gaat het om uitzend-, op- en afroepkrachten en mensen met een tijdelijk arbeidscontract. De vrees is wel geuit dat als gevolg van de toegenomen mobiliteit van het kapitaal in de informatie-economie werkgevers voor het gemakkelijk uitwisselbare werk geen langdurige bindingen meer aangaan.98 Daarvan is echter geen sprake. Er is geen structurele toename van het aandeel van flexibele arbeidskrachten als gevolg van ICT waarneembaar. Het aandeel flexibele arbeid is in de jaren ‘90 licht gegroeid, maar stabiliseert zich sinds 1998 op 10%. Bovendien stromen veel flexwerkers binnen twee jaar door naar een vaste baan. Van grote structurele verschuivingen is dus geen sprake. Wel zijn er schommelingen, maar deze hangen vooral samen met de situatie op de arbeidsmarkt.99 De komende jaren zal dit beeld weinig veranderen. Telewerk Telewerk wordt bij uitstek door ICT beïnvloed. Telewerk is niet gebonden aan één soort arbeidscontract of een bepaald aantal arbeidsuren. Het kan gaan om werken thuis voor één werkgever, om mobiel werken op meerdere locaties voor één werkgever, om uitzendwerk thuis of om freelance werk thuis voor één of meer werkgevers.100 Bij invoering van telewerk spelen meerdere motieven. Bij werknemers zijn dat vooral vermindering van reistijd, ongestoord werken en combinatie van werk en privé-activiteiten. Werkgeversmotieven zijn vooral oplossing van bedrijfsmatige problemen: pieken in de productie, besparingen op kantoor- en/of arbeidskosten. Andere redenen zijn werving/behoud van schaars personeel en het aantrekken of behouden van mensen die door een handicap of door zorgtaken aan huis zijn gebonden. Voor de overheid ligt een motief in het stimuleren van de deelname van vrouwen aan het arbeidsproces en het oplossen van maatschappelijke problemen, zoals verkeerscongestie, werkgelegenheidsstimulering in bepaalde regio’s en arbeidsintegratie van gehandicapten. Volgens TNO kan telewerk voor sommige zieke werknemers een laatste kans bieden om aan de slag te komen.101 Een ander belangrijk kenmerk van telewerk is dat het voor velerlei functies beschikbaar is (tabel 5.1). Tabel 5.1 Sectoren waarin tele(thuis)werk plaatsvindt, de aard van de werkzaamheden en het type telewerk Sector Werkzaamheden Telethuiswerk Multi-site telewerk 96

Buitelaar, W.L.: ‘Produktieconcepten en arbeidsrelaties; zoeken in het geheugen van de toekomst’; paper ten behoeve van het SZW-symposium ‘Werken de arbeidsverhoudingen?’, Den Haag, 1998; A.W.A. de Haas: ‘Arbeid op weg naar de 21e eeuw: arbeidsverhoudingen vanuit werkgeversperspectief’; in : Overleeft het Rijnlandse model ? (J.P. van den Toren en P.J. Vos, red.), Amsterdam, 1997. 97 J. Theeuwes, Het nieuwe werk nemen, Position paper in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, Stichting voor Economisch Onderzoek, UVA, 29 januari 2001. 98 M. Castells, The Rise of the Network Society, deel 3, End of Milennium, Blackwell, Oxford, 1996. 99 W. Trommel, op.cit.; J. v. Ruysseveldt en J. van Hoof: ‘Arbeid in verandering’, Heerlen, 1998; R. Huiskamp: ‘Arbeidsflexibiliteit en uitbesteding in de onderneming, een kritiek op het ‘schillenmodel’ als representatie van de ‘flexibele’ onderneming’; in: Management en organisatie, 1999, nr. 1, Alphen aan den Rijn, 1999; C. Remery, J. van Stigt, A. van Doorne-Huiskes en J. Schippers: ‘Flexibilisering van arbeids- en inkomenspatronen, de verdeling van lasten en lusten’, AWSB, Utrecht, 1999. 100 H. de Vries en T. Wijers: ‘Zicht op telewerken’, TNO-STB, UvA/HSI, Den Haag, 1998; M. van Klaveren, K.G. Tijdens en C. Wetzels: ‘Wie, waar en wanneer’, in: ESB, 2 november 2000. 101 TNO, Online, weer aan het werk, juli 2001.

Verzekeringsbedrijven incl. Zorgverzekeraars Drukkerij en uitgeverij Postorderbedrijven Automatiseringsbedrijven Marktonderzoekbureaus

Organisatieadvies en ingenieursbureaus Overheid

Farmaceutische industrie

• data-invoer, polis- en klachtenverw, • telemarketing/ commercieel werk • opmaakwerk, tekstverwerking, vertaalwerk, telemarketing, commercieel werk • telefoonservice, telemarketing • software-ontwikkeling en research • telemarketing, data-invoer, tekstverw. • vertaalwerk, • research • vertaalwerk, • beleids-, research-, inspectie- en ander “multi-site” werk, • tekstverwerking, • vertaalwerk, • beleidswerk, onderzoekswerk. • vertaalwerk, telemarketing, comm. werk, • on-line ondersteuning

X X X X X

X X X

X X X

X X X

X X X X

X X X X

X Bron: M. v. Klaveren, K.G. Tijdens en C. Wetzels, ESB-Dossier ICT, arbeid en scholing, 85e jaargang 2000, nr. 4278. In CAO’s is weinig concreets geregeld ten aanzien van telewerk. Vaak is afgesproken dat onderzocht zal worden hoe voor de verschillende vormen van telewerk op maat gesneden arbeidsvoorwaarden gecreëerd kunnen worden. Hierbij gaat het om uiteenlopende aspecten, zoals het aandeel van telewerk in de totale arbeidsduur, contactmomenten met collega's, privacy-aspecten, bereikbaarheid, te leveren prestaties, inrichting van de werkplek, arbo-gerelateerde zaken en onkostenvergoeding.102 Onderzoek toont aan dat, ondanks dat thuiswerkende telewerkers sinds 1994 onder de werking van de Arbo-wet vallen, telewerk relatief veel gezondheidsklachten oplevert.103 Aan deze klachten liggen verschillende factoren ten grondslag zoals beeldschermwerk (RSI), slechte werkplekken, hoge werkdruk en sociaal isolement. Dit plaatst de overheid voor een groot probleem. Omdat telewerken de arbeidsdeelname bevordert en bijdraagt aan de oplossing van maatschappelijke problemen, bevordert de overheid telewerk. Anderzijds roept telewerk de vraag op of de huidige wetgeving voldoende is om de gezondheidsklachten van telewerkers te verminderen. In de Arbeidstijdenwet bijvoorbeeld, zijn wel allerlei regelingen vastgelegd over de arbeidsduur, pauzes ed, maar bij telewerk is controle op de naleving van deze wet niet mogelijk. Min of meer hetzelfde geldt voor de Arbo-wet, zoals uit de lichamelijke klachten blijkt. Box 5.1 Telewerken in de praktijk De laatste jaren heeft een aantal grote concerns, waaronder DSM, KPN, Interpolis en de Rabobank, telewerkregelingen ingevoerd. Rabobank Nederland heeft sinds 1 jaar een regeling in de CAO geïntroduceerd. Daarbij is telewerken in een aantal gradaties mogelijk, variërend van 100 procent (geen vaste werkplek meer) tot maximaal 1 dag per week. De met een werknemer af te spreken omvang hangt af van diens functie-inhoud en van het budget en de opstelling van diens manager. De kostenvergoeding wordt aangepast aan de afgesproken omvang. Daarnaast voorziet de regeling (zoals ook de meeste regelingen van andere concerns) in arbo-voorschriften, bepalingen over te gebruiken apparatuur, bescherming van bedrijfsgegevens en bepalingen met betrekking tot controle en privacy. In korte tijd is de telewerkregeling onder de werknemers heel populair geworden, men ziet dit als een 'recht' en een concrete secundaire arbeidsvoorwaarde. Aan invoering van de regeling is een pilotproject voorafgegaan. Uit de evaluatie daarvan bleek dat telewerk voor veel functies prima kan. Wel is een beperking tot maximaal 2 dagen per week gewenst om de binding met de werkomgeving ('wandelgangen') niet te verliezen. Zowel medewerkers als managers waren tevreden over de praktijkervaringen.

102

OR-informatie, jaargang 26 nr. 12a, Alphen aan den Rijn, oktober 2000; Van Klaveren cs., op. cit. Rathenau Instituut, ICT en nieuwe arbeidspatronen. Een literatuurstudie, Werkdocument 72, Den Haag, 1999, p. 76. 103

Het aantal geregistreerde telewerkers is in Nederland nog bescheiden. Volgens Telewerkforum Nederland zijn er in Nederland in totaal 137.500 officieel geregistreerde telewerkers.104 Tot een lager aantal telewerkers komt Heliview. Volgens dit Tilburgse onderzoeksbureau waren er eind 1999 circa 83.000 telewerkers. Het is aannemelijk dat het aantal telewerkers de komende jaren zal toenemen. Een eerste reden hiervoor is dat er onder werknemers nog een grote onvervulde behoefte aan telewerken is. Voorts geldt dat door nieuwe ontwikkelingen het aantal voor telewerk geschikte banen verder zal toenemen. Zo zal beeldtelefonie teleactiviteiten aantrekkelijker maken, kan met het breedbrandnet vijftig tot honderd maal zoveel informatie worden gestuurd als via de telefoonlijn, en gaat televergaderen door “live” beeldcontact steeds meer tot de mogelijkheden behoren.105 In zijn algemeenheid kan breedband telewerken technologisch gezien faciliteren. Het genoemde onderzoeksbureau Heliview voorspelt een toename van het aantal telewerkers van 83.000 eind 1999 naar circa 152.000 in 2001/2002. Ook het Nationaal Beloningsonderzoek van de Human Capital Group duidt op een toename van het aantal telewerkers in de komende jaren.106 Van de door deze organisatie onderzochte bedrijven biedt eenvijfde reeds telewerkfaciliteiten. Voorts voorzag eenderde van de respondenten een toename van de terbeschikkingstelling van deze faciliteiten, en was reeds 90 procent van deze bedrijven bezig met het ontwikkelen c.q. beschikbaar stellen van faciliteiten. De effecten van telewerk op de arbeidsverhoudingen worden pas op langere termijn zichtbaar. Vaak worden een afname van de organisatiegraad van de vakbeweging en het vervangen van collectieve afspraken door individuele als mogelijke effecten genoemd. De verwachtingen lopen uiteen over de gevolgen voor de individuele arbeidsrelatie, zoals het type arbeidscontract en de hiërarchische verhouding chef-werknemer. Zelfstandigen zonder personeel Een belangrijk element in de variatie in contractvormen is de groei van het aantal zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers). De afgelopen jaren is het aandeel zelfstandige ondernemers zonder personeel als percentage van de beroepsbevolking gestegen van 7,4% in 1987 tot circa 10% in 2000. Jaarlijks komen er zo’n 40.000 starters bij. Opvallend hierbij is dat bijna alle starters (91 procent) geen werknemers in dienst hebben. Van deze starters is de helft ervan zeker dat zij ook in de toekomst een zzp-er blijven.107 De vraag is of ICT zelfstandig ondernemerschap stimuleert. Is de groei van het aantal zzp-ers in de jaren negentig mede het gevolg van ICT-ontwikkelingen? Wat zijn de verwachtingen voor de komende jaren; neemt het zelfstandig ondernemerschap als gevolg van ICT de komende jaren toe? Aan de groei van het aantal zzp-ers liggen verschillende factoren ten grondslag. In de eerste plaats hebben de hoogconjunctuur en de krappe arbeidsmarkt bedrijven de mogelijkheid geboden om op een voor werknemers pijnloze manier te saneren. Werkgevers ondersteunen overtollig personeel financieel bij de overstap naar het zelfstandigenbestaan. Ook leidde de hoogconjunctuur ertoe dat veel werknemers (vooral uit de bouw en transport), mogelijkheden zagen om, door zzp’er te worden, hun netto-uurloon te verhogen. Bijna de helft van deze werknemers verricht als starter dezelfde werkzaamheden die voorheen in loondienst werden gedaan. Van hen combineert 30% de start van een eigen onderneming met een baan in loondienst.108 De werkgever is misschien op korte termijn iets duurder uit, indien zijn werknemers uitstromen als zzp-er, maar hij wentelt door deze vorm van ‘oursourcing’ alle sociale verzekeringsrisico’s en een aantal organisatorische problemen, zoals overcapaciteiten bij een krimpende orderportefeuille, op de zzp’er af. Zodoende zijn op langere termijn de meeste werkgevers goedkoper uit. De groei van het aantal zzp-ers hangt ook samen met de arbeidstijdenwet. Werknemers uit vooral de bouwsector en transport wensen meer dan 40 à 50 uur per week te werken. Door zzp-er te worden, zijn zij niet langer aan de arbeidstijdenwet gebonden. Een derde factor die de groei van het aantal zzp-ers verklaart is ICT. De relatie tussen zelfstandig ondernemerschap en ICT verloopt onder meer via outsourcing (uitbesteding van activiteiten). ICT faciliteert niet alleen de mogelijkheden van outsourcing. Ook mag men verwachten dat onder invloed van technologische ontwikkelingen en de daarmee gepaard gaande toename van outsourcing dit een blijvende 104

H. Klomp en B. van Oosterhout, Telewerken is niet te stoppen, Intermediair, 4 januari 2001. J. Theeuwes, Chips, bits en jobs. Onderzoek in opdracht van infodrome, Amsterdam, augustus 2000. 106 Human Capital Group, Nationaal Beloningsonderzoek 2000, Utrecht, september 2000. 107 MKB-Nederland, De zelfstandige zonder personeel, juni 1999. 108 Bosch, L.H.M., F.W. van Uxem, F.M.J. Westhof, ‘Een eigen bedrijf...., een begaanbare weg voor werknemers?’, SZW-werkdocument nummer 91, juli 1998. 105

impuls is voor meer zelfstandigheid.109 Maar bovendien verlaagt ICT de toetredingsbarrières tot bepaalde markten. Het maakt schaalverkleining mogelijk. De kosten om met internet een bedrijfje te beginnen worden aanmerkelijk verlaagd. Internet maakt het makkelijk een groot klantenbestand aan te boren. In de afgelopen jaren lukte het dan ook zelfs tieners snel een bloeiend bedrijf uit de grond te stampen. Eén van de aardige kanten van internet is dat het leidt tot een democratisering van het ondernemen. Dit betekent dat ICT zowel aan de groei van het aantal zzp-ers heeft bijgedragen en ook de komende jaren zelfstandig ondernemerschap zal bevorderen. Er is echter geen enkele aanwijzing dat zelfstandig ondernemerschap de traditionele arbeidsrelaties zal gaan overheersen. In figuur 5.2 is de werkgelegenheid van zelfstandigen in internationaal perspectief geplaatst. Daaruit komt naar voren dat in Nederland nog relatief weinig mensen als zelfstandig ondernemer werkzaam zijn. Uit OESO-onderzoek kan worden afgeleid dat het kleine aandeel “self-employment” in Nederland, Duitsland en de Scandinavische landen niet wordt veroorzaakt door institutionele barrières, zoals administratieve regelingen en concurrentiebedingen.110 Naast cultuurverschillen en verschillen in de werkgelegenheidsstructuur is de beschikbaarheid van startkapitaal een mogelijke verklaring voor het kleine aandeel zelfstandigen. Ten opzichte van de VS is het voor starters in de EU-landen veel moeilijker om voldoende kapitaal te verkrijgen voor het starten van een eigen bedrijf. Een andere mogelijke verklaring betreft de collectieve sociale zekerheidsvoorzieningen. Zelfstandig ondernemerschap gaat met veel meer risico’s gepaard dan werken in loondienst. In Nederland zijn nog verschillende wetten en regels onvoldoende op zzp-ers afgestemd. Doordat de omzet van zzp-ers vaak bescheiden is, verzekert een deel van de zzp-ers zich niet tegen ziekte of arbeidsongeschiktheid. Ook kan vaak geen geld opzij worden gezet voor pensioenopbouw. Dit betekent dat bij ziekte en ongeval, maar ook bij een neergaande conjunctuur, zzp-ers in moeilijkheden kunnen komen, doordat voor hen uitsluitend collectieve voorzieningen ter beschikking staan (bijstand en AOW). Werknemers in loondienst lopen dit soort risico’s niet.

109

J. Theeuwes, Het nieuwe werk nemen, Position paper in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, Stichting voor Economisch Onderzoek, UVA, 29 januari 2001. 110 OECD, Employment Outlook 2001, Paris, July 2001.

Figuur 5.2 Werkgelegenheid zelfstandigen in % totale werkgelegenheid 45

% werkgelegenheid zelfstandigen

40 35 30 25 20 15 10 5

Noorwegen

Denemarken

Duitsland

Zweden

Nederland

VK

Frankrijk

Finland

Oostenrijk

Belgie

Ierland

Spanje

Portugal

Italie

Griekenland

0

Bron: OESO, Employment Outlook 2001, Paris, July 2001.

In Nederland bestaan geen financiële stimulansen voor zelfstandig ondernemerschap. In Duitsland kent men op dit terrein een vergaande maatregel.111 Daar wordt de werkloosheidsuitkering omgezet in een starterstoelage wanneer een werkloze een eigen bedrijf opstart. De starterstoelage is bedoeld om te voorzien in het levensonderhoud van de starter gedurende de eerste 6 maanden en wordt uitbetaald door Arbeidsvoorziening. De ervaringen met de toelage (Uberbrückungsgeld) zijn zeer positief: de werkgelegenheid is toegenomen en de werkloosheid is gedaald. Hierbij dient wel te worden opgemerkt dat het om een relatief kleine groep gaat (zie figuur 5.2). Het is de vraag of een dergelijke financiële stimulans voor Nederland gunstig zou zijn. Denemarken bijvoorbeeld, had een met Duitsland vergelijkbare regeling. Vanwege de krapte op de Deense arbeidsmarkt is deze afgeschaft. De Deense autoriteiten achten het thans niet wenselijk om het arbeidsaanbod te verminderen door zelfstandig ondernemerschap te stimuleren.112 Ook de Nederlandse arbeidsmarkt wordt gekenmerkt door grote personeelstekorten. 5.5 Veranderende arbeidsorganisatie en medezeggenschap Bedrijven die hun productiestructuur en arbeidsorganisatie bewust aan ICT aanpassen, renderen beter dan bedrijven die dat niet doen.113 De groei van de productiviteit door ICT is 4 à 5 maal zo hoog indien bedrijven de nieuwe technologieën inbedden in een nieuwe organisatievorm.114 Niet eenduidig is vast te stellen welke veranderingen in de arbeidsorganisatie noodzakelijk zijn voor een optimale ICT-benutting. Dit is afhankelijk van bedrijfsspecifieke omstandigheden, zoals de afzetmarkt, de bedrijfsomvang en de ICT-toepassingen. Doordat deze factoren verschillen is ook de invloed van ICT op sectoren en bedrijven verschillend. De grafische industrie illustreert de mogelijke effecten van ICT. ICT is in de jaren ‘90 de belangrijkste oorzaak geweest van de overgang van deze zelfstandige en gesloten sector naar een geïntegreerd onderdeel van de media en informatie-industrie.115 In de grafische sector zijn de productietechnologie, de structuur van 111

M. Arents, M.M. Cluitmans en M.M.A. Pepping, Marktwerking en vernieuwing in het activeringsbeleid. Buitenlandse lessen voor Nederland, OSA-publicatie A180, NEI, Rotterdam, juni 2001. 112 M. Arents, M.M. Cluitmans en M.M.A. Pepping, Marktwerking en vernieuwing in het activeringsbeleid. Buitenlandse lessen voor Nederland, OSA-publicatie A180, NEI, Rotterdam, juni 2001. 113 OECD: ‘Knowledge, work organisation and economic growth- an outline’, Parijs, 2000; het in de VS gevonden verband is weliswaar positief maar statistisch zwak-significant. 114 P. De Hen, Herstellende arbeidsproductiviteit. Productiviteitsgroei door de inzet van ICT is vier tot vijf keer zo hoog als de organisatiemethoden mee veranderen, Elsevier, 2-6-2001, pp. 70-71. 115 P. Leisink en H. Leisink, Modernisering van de grafimedia-CAO in de jaren negentig. Toenemende

de industrie en de werkgelegenheid ingrijpend veranderd. Traditionele werkzaamheden en beroepen zijn verdwenen of geïntegreerd. Ook is de productiecapaciteit fors gestegen en kan sneller worden voldaan aan veranderende wensen en eisen van opdrachtgevers. Deze ontwikkelingen zijn gepaard gegaan met meer concurrentie, doordat ICT de toetredingdrempels tot de drukmarkt heeft verlaagd. Uit dit voorbeeld blijkt dat ICT-toepassingen van invloed zijn op de productietechnologie, de werkgelegenheid, functie-inhoud, de toetredingsbarrières tot bepaalde markten en de dienstverlening. De gevolgen voor werknemers zijn divers. Vaak genoemde effecten zijn meer autonomie in de vorm van onder meer taakgroepen, projectmatig werken, zelfsturend teamwork en functieverrijking.116 Deze nieuwe ontwikkelingen maken een effectief medezeggenschaps-orgaan in bedrijven noodzakelijk. Nieuwe ICTtoepassingen kunnen immers vergaande consequenties hebben voor de werknemers. Daarbij geldt dat niet alle werknemers bestand zijn tegen frequente functieveranderingen of meer verantwoordelijkheden, zodat zij zich zullen verzetten tegen aanpassingen van de arbeidsorganisatie. De praktijk wijst uit dat vanwege de verdergaande zelfregulering medezeggenschapsorganen op ondernemingsniveau steeds meer taken en bevoegdheden krijgen toegewezen. Onlangs is een onderzoek afgerond naar de mogelijkheden van ondernemingsraden om het strategisch beleid van ondernemingen te beïnvloeden.117 Eén van de resultaten van het onderzoek is de ontwikkeling van een vragenlijst die via internet aan ondernemingsraden wordt aangeboden. Nadat deze lijst is ingevuld krijgen de raden advies van het CNV en het SBI op welke manier zij hun invloed nog verder kunnen vergroten. Kortom, door ICT (maar ook andere ontwikkelingen zoals flexibilisering en individualisering) neemt de behoefte aan een effectief medezeggenschapsorgaan toe. Er wordt wel eens gesuggereerd dat, vooral in ondernemingen uit 'jonge’ sectoren, steeds meer ondernemingsraden de rol van de vakbeweging CAO’s af te sluiten zullen gaan overnemen. Directe aanwijzingen voor deze ontwikkeling ontbreken evenwel.118

differentiatie: het einde van de CAO als integratiekader?, Sociaal Maandschrift Arbeid, mei 2000, nr. 5, pp 197-207. 116 Rathenau Instituut, ICT en nieuwe arbeidspatronen. Een literatuurstudie, Werkdocument 72, Den Haag, 1999. 117 Onderzoek door het CNV, met financiële ondersteuning van het ministerie van SZW. 118 E. Smit en J. Miltenburg: ‘Competitie of coalitie, samenwerkingsrelaties tussen ondernemingsraad en vakbeweging in de arbeidsvoorwaardenvorming’, Den Haag, 1997.

Box 5.2 One-issue coalities Met moderne ICT wordt het makkelijker snel one-issue coalities te vormen en snelle acties te ondernemen buiten bestaande kaders (zoals de vakbeweging). De recente staking bij de NS ging buiten de bonden om en werd snel georganiseerd met behulp van internet, e-mails en mobiele telefoon. Tegen het bedrijf Nike werd via internet door consumenten een actie op touw gezet die het bedrijf er uiteindelijk toe dwong kinderarbeid terug te dringen.

5.6 De individuele arbeidsrelatie 5.6.1 Flexibilisering en het arbeidsrecht Eerder in dit hoofdstuk is geconstateerd dat werk door ICT minder plaats- en tijdgebonden wordt en nieuwe werkrelaties zijn ontstaan. Door deze ontwikkelingen bevinden zich steeds meer groepen mensen tussen ondernemer en werknemer. Hierbij kan gedacht worden aan zzp-ers en freelancers. Enerzijds zijn deze groepen eigen baas (dus ondernemer), maar anderzijds werken zij op basis van één of meerdere overeenkomsten van opdracht (dus als werknemer). ICT maakt nieuwe arbeidsvormen en combinaties hiervan beter mogelijk. Echter door deze nieuwe arbeidsvormen wordt het steeds moeilijker om vast te stellen wie of wat nu precies een werknemer en een werkgever is en hoe de gezagsverhouding ligt. Via de Wet Flexibiliteit en Zekerheid, die per 1 januari 1999 van kracht is geworden, is een poging gedaan meer duidelijkheid te scheppen in de indeling van personen in beide groepen (werkgever of werknemer). De wet is bedoeld om een nieuwe balans tussen ‘flexibiliteit’ en ‘zekerheid’ in het arbeidsrecht aan te brengen. Aan de ene kant is de flexibiliteit voor werkgevers vergroot: het is makkelijker geworden om een werknemer meerdere tijdelijke contracten achter elkaar te geven en de ontslagprocedure voor een werknemer met een vast contract is ingekort. Aan de andere kant is de zekerheid voor werknemers vergroot. De rechtspositie van uitzend- en oproepkrachten is verbeterd en er moet meer duidelijkheid komen over de vraag wanneer er bij flexibele arbeid sprake is van een arbeidsovereenkomst. Daartoe is de figuur van een ‘weerlegbaar rechtsvermoeden’ (artikel 7: 610 BW) geïntroduceerd voor contracten, waarvan de positie aan de kant van de opdrachtnemer lijkt op die van een werknemer, namelijk zij die economisch afhankelijk zijn van één of twee opdrachtgevers. Ook in Europees verband staat de relatie tussen de flexibilisering van de arbeid en het (Europese) arbeidsrecht sinds 1998 op de agenda. In opdracht van de Europese Commissie heeft in 1999 een ‘high level group’onder leiding van de Franse hoogleraar Supiot een rapport uitgebracht waarin diverse suggesties worden gedaan om, via stroomlijning van het arbeidsrecht in de lidstaten, een antwoord te bieden op problemen in verband met een grotere differentiatie in arbeidsrelaties.119 De ideeën van deze werkgroep hebben nog geen concreet vervolg gekregen in voorstellen van de Europese Commissie. Wel heeft de Commissie aangegeven dat het in de EU-lidstaten ontbreekt aan een adequate omschrijving en arbeidsrechtelijke inbedding van het verschijnsel telewerk. Zomer 2000 heeft de Commissie de Europese sociale partners hierover advies gevraagd.120 Najaar 2000 hebben EVV en UNICE besloten een studiegroep te starten naar de sociale gevolgen van telewerk. Deze studie is nog niet afgerond. 5.6.2 ICT, grondrechten en privacy van werknemers Vormen van telewerk, het privé-gebruik van email en internet door werknemers op kantoor en het zakelijk gebruik ervan thuis, hebben geleid tot nieuwe aandachtspunten: het recht op privacy van werknemers. Concreet gaat het om de vraag welke gevolgen telewerk, email en internet hebben voor de bescherming van de privacy van werknemers. Bij de ‘ICT en privacy’-discussie gaat het om vragen als ‘mag een werkgever telefoongesprekken op kantoor meeluisteren of opnemen?’ Relevante wetgeving op dit terrein is de Grondwet, ondermeer de artikelen 10 (privacybescherming) en 13 (brief-, telefoon- en telegraafgeheim) en de daarop gebaseerde wetgeving: de Wet Persoonsregistratie (WPR) en de Wet bescherming persoonsgegevens 2000 (die nog in werking moet treden). Daarnaast is ook de Wet op de ondernemingsraden relevant: die bepaalt dat de ondernemingsraad instemmingsrecht heeft met betrekking tot personeelsvolgsystemen en de verwerking van persoonsgegevens. Tenslotte is ook de definitie

119

European Commission: ‘Transformation of labour and future of labour law in Europe’, final report, Brussel, 1999. 120 European Foundation for the improvement of living and working conditions: ‘Teleworking and industrial relations in Europe-a comparative study’, Dublin, 1998; European Commission: ‘First stage consultation of social partners on modernising and improving employment relations’, Brussel, juni 2000.

van ‘goed werkgeverschap’ in het BW van belang.121 In reactie op het advies ‘Grondrechten in het digitale tijdperk’ van de Commissie Franken heeft het kabinet najaar 2000 besloten tot enkele aanpassingen in (o.a.) de artikelen 10 en 13 Grondwet. Email gaat binnenkort ook onder het ‘briefgeheim’ vallen. In theorie is de privacybescherming een stevig verankerd grondrecht dat door een werkgever niet zomaar aangetast zou mogen worden met een beroep op een sociaal-economisch belang. In de praktijk blijkt het recht op controle door de werkgever echter breed geaccepteerd. In de jurisprudentie bij ontslagzaken vanwege privé-mailen/-internetten blijkt dat voor de meeste rechters vooral de inhoud van de ontslagreden telt, en niet zozeer de vraag of de werkgever zijn informatie wel op die manier had mogen verkrijgen. Nieuwe ICT blijkt bij ontslagzaken bij de rechter dus niet tot een nieuw soort privacydiscussie te leiden, privacyregelgeving speelt hier nauwelijks een rol. 5.7 Conclusie In dit hoofdstuk is de betekenis van de informatisering (als onderdeel van een samenstel van recente ontwikkelingen) voor de arbeidsorganisatie, de arbeidsrelaties en de arbeidsvoorwaarden onderzocht. Hierbij is naar voren gekomen dat ICT van betekenis is voor elk van deze drie thema’s. Ten aanzien van de arbeidsorganisatie geldt dat bedrijven minder hiërarchisch worden, de wijze van productie geleidelijk verandert, taken en functies van werknemers aan snelle veranderingen onderhevig zijn en werknemers vaak meer zelfstandigheid krijgen. De krapte op de arbeidsmarkt en flexibilisering zijn belangrijke factoren die geleid hebben tot een groei van andere dan traditionele arbeidsrelaties. Maar ook ICT heeft aan deze ontwikkeling bijgedragen. Telewerkers zijn het meest duidelijke voorbeeld. Telewerken zal de komende jaren toenemen. De overheid stimuleert dit uit een oogpunt van bevordering van arbeidsparticipatie en vermindering van verkeerscongestie. Sinds 2000 bestaat er bijvoorbeeld een fiscale faciliteit voor telewerken. Ook vanuit het ministerie van SZW heeft telewerken aandacht. Zo lopen in het kader van het project Dagindeling experimenten met telewerken zoals in kenniswijk Eindhoven en dienstenknooppunt Leidschendam. Tegelijkertijd leidt de afnemende binding aan tijd/plaats tot nieuwe vraagstukken ten aanzien van de arbeidswetgeving en de handhaving daarvan. Arbeids- en rusttijden en arbeidsomstandigheden van telewerkers zijn in de praktijk bijvoorbeeld veel moeilijker te controleren door de arbeidsinspectie. Tegelijkertijd zijn er aanwijzingen dat de arbeidsomstandigheden bij telewerken vaak ongunstiger zijn. In de reguliere evaluatie van relevante wetgeving zal nagegaan worden in hoeverre zich in de praktijk problemen voordoen die tot aanpassing van wet- en regelgeving nopen. De ontwikkeling van het aantal zzp-ers is hoofdzakelijk conjunctureel bepaald. Toch heeft ICT vermoedelijk gezorgd voor een structurele component in de groei: door ICT wordt outsourcing namelijk makkelijker en aantrekkelijker, terwijl internet het ook makkelijker en minder kostbaar maakt een markt aan te boren en zelf een bedrijfje te beginnen. Een consequentie van deze nieuwe vormen van zelfstandigheid is verminderde risicodekking. Verder is gebleken dat het gesloten systeem van rechtsfiguren onvoldoende rekening houdt met de diverse vormen van zelfstandig ondernemerschap. De komende tijd moet blijken of Nederland met de introductie van het ‘weerlegbare rechtsvermoeden’ (in de Wet flexibiliteit en zekerheid) hiervoor een aanvaardbare oplossing heeft gevonden. Een belangrijke tendens is individualisering. Deze heeft geleid tot meer maatwerk en grotere individuele keuzemogelijkheden inzake de arbeidsvoorwaarden. ICT facilieert deze individualiseringstrend, onder meer doordat het de consequenties van arbeidsvoorwaardelijke keuzes inzichtelijk maakt. Naast vergroting van de mogelijkheden voor meer variatie in arbeidsvoorwaarden zijn ook -op beperkte schaal- andersoortige arbeidsvoorwaarden tot stand gekomen die nauw met ICT samenhangen. CAOafspraken die naar ICT refereren betreffen vooral informatievoorziening over de mogelijke consequenties voor de werkgelegenheid en functie-inhoud, overleg met vakbonden en/of ondernemingsraad, om-, her- en bijscholing van werknemers en employability. De individualisering stelt ook eisen aan de vormgeving van CAO’s en het arbeidsvoorwaardenoverleg. De arbeidsvoorwaardenvorming wordt steeds meer een kwestie van maatwerk tussen werkgever en werknemers 121

P.L. Reeskamp en P. Sanders: ‘Bescherming van de privacy van werknemers’; in: Arbeidsrecht, 1998, nr 2; P.A.Charbon: ‘Surfen en emailen in de tijd van de baas: wat mag de werkgever (niet) doen?’; in: Arbeidsrecht, 1999, nr. 11.

binnen bedrijven. Hierdoor zullen centrale en sectorale coördinatie anders (moeten) gaan verlopen. Toch blijven werkgevers en werknemers behoefte houden aan vormen van coördinatie die het niveau van de afzonderlijke onderneming overstijgen. CAO’s zullen naar inhoud of vorm veranderen, bijvoorbeeld raamCAO’s, om maatwerk en/of decentralisatie gestalte te kunnen geven. De à la carte regelingen leiden ertoe dat de arbeidsvoorwaarden van individuele werknemers steeds meer van elkaar gaan verschillen: zowel binnen als tussen bedrijven. Vooral de factor ‘arbeidstijd’ wordt snel belangrijker. Allerlei nieuwe afspraken over arbeidstijd (bijvoorbeeld over loopbaanonderbreking, langdurig verlof, etc.) kunnen gezien worden als een belangrijke aanzet tot een meer loopbaanbestendig beleid. Voorzover ICT bevorderend werkt op het aangaan van dergelijke afspraken is dat te verwelkomen. De grotere differentiatie in arbeidsvoorwaarden en de grotere betekenis van arbeidsvoorwaarden in tijd in plaats van geld, leidt anderzijds wel tot nieuwe vraagstukken ten aanzien van het koppelingsmechanisme van minimumloon en uitkeringen aan de contractloonontwikkeling.

Hoofdstuk 6 Informatie en zekerheid 6.1 Inleiding Het lijkt vanzelfsprekend dat grotere toegang tot informatie, of meer kennis, positieve gevolgen heeft voor het sociaal-economisch leven. Op het gebied van private verzekeringen, sociale zekerheid en solidariteit zijn de gevolgen van ICT echter niet eenduidig. Meer informatie is een gemengde zegen. Het kan leiden tot beter werkende verzekeringsmarkten en meer mogelijkheden voor risicopreventie, maar ook tot uitholling van (risico)solidariteit. Als impliciete solidariteit op private verzekeringsmarkten langzaam erodeert, wordt het belang van een doelmatige collectief geregelde solidariteit groter. ICT kan daar een bijdrage aan leveren door een accentverschuiving van het opvangen van risico’s naar de preventie ervan. Dit hoofdstuk gaat over de manier waarop ICT aangrijpt op (sociale) verzekeringen en risicosolidariteit. Daarbij wordt zowel op private verzekeringsmarkten als op publieke (sociale) zekerheid ingegaan, mede omdat het onderscheid tussen private en publieke verzekeringen steeds minder strak is. Enkele verzekeringen met een publiek belang zijn immers deels of geheel naar het private domein overgeheveld (WAO, ziektewet, ANW) of behoorden daar al langer toe (private ziektekostenverzekering). Publieke randvoorwaarden worden daarbij nog immer geacht te gelden, maar in de informatiesamenleving zijn die randvoorwaarden minder vanzelfsprekend te handhaven dan voorheen. De ontwikkeling van ICT heeft derhalve niet alleen implicaties voor de sociale zekerheid in enge zin, maar ook voor de maatschappelijke doeleinden in de ruimer gedefinieerde zekerheid. In paragraaf 6.2 wordt de basis van verzekeringen besproken: het onplezierige gevoel dat veel mensen krijgen als ze zonder het te willen met risico's geconfronteerd worden. In paragraaf 6.3 wordt ingegaan op de manier waarop verzekeraars omgaan met verschillen tussen mensen – verschillen in risicoprofielen, maar ook verschillen in risico-aversie. Paragraaf 6.4 behandelt de rol van solidariteit in verzekeringsmarkten. ICT tast deze solidariteit aan. In paragraaf 6.5 wordt ingegaan op sociale zekerheid en de wijze waarop ICT effect kan hebben. Zogenaamde ‘nieuwe risico’s’ komen in paragraaf 6.6 aan de orde. Paragraaf 6.7 besluit dit verkennende hoofdstuk met enkele aandachtspunten. 6.2 Risico-aversie en gedrag Verzekeringen zijn bedoeld om de gevolgen van calamiteiten te compenseren. Omdat veel mensen risicoavers zijn, is het afsluiten van een verzekering vaak een direct eigenbelang (een ander verzekeringsmotief, solidariteit, komt in paragraaf 6.4 aan bod). Niet iedereen is even risico-avers: smaken verschillen en dus ook het verzekeringsgedrag. Het gedrag van mensen wordt verder mede beïnvloed door de consequenties van de risico’s die iemand loopt. Het afdekken van risico’s kan tot risicovoller gedrag leiden. Deze paragraaf gaat in op de waarde van verzekeringen en de weerslag van gedrag. Kansverevening Een typisch risico dat mensen lopen is het verloren gaan van bezit. Verzekeringen tegen brand, diefstal of autoschade zijn hier een antwoord op. Dit soort verzekeringen wordt (in tegenstelling tot verlies aan inkomen, gezondheid of verdiencapaciteit) meestal aan de markt overgelaten, waarbij de premie door verzekeraars in concurrentie wordt vastgesteld. De premie wordt actuarieel bepaald, zodat de schadelast plus verzekerkosten gemiddeld gedekt worden door de premie-inkomsten. Bij zulke kansverevening proberen verzekeraars risico’s te onderscheiden: een huis met rieten dak loopt groter risico af te branden dan een betonnen huis en zal daarom tegen een hogere premie worden verzekerd. Een jonge onervaren autorijder zal eerder een ongeluk maken dan een iets oudere, meer ervaren autorijder – helemaal als de laatste een gezin heeft. De jongere rijder betaalt een hogere premie. Naarmate verzekeraars meer informatie kunnen vergaren en verwerken, zal dit soort premiedifferentiatie groter worden (zie 6.3). Hierbij dient opgemerkt te worden dat risico’s steeds minder vaak als volstrekt ‘van buiten’ worden ervaren. Het lot is deels een consequentie van keuze. De scheidslijn tussen lot en keuze verschuift met de opmars van informatietechnologie. Immers, in een situatie van grote onwetendheid is veel wat voorvalt te wijten aan het noodlot. Wanneer door het voortschrijden van de kennis verbanden en oorzaken scherper in zicht komen, wordt het beter mogelijk het lot in eigen hand te nemen. De sterkste ontwikkelingen op dit vlak zijn waarneembaar in de sfeer van gezondheidsrisico’s. Ook preventie en schadelastbeperking wordt eenvoudiger. Door betere kennis over brandwerende materialen wordt brandpreventie gemakkelijker. Een brandmelder wordt gevolgd door inbraakalarm dat ‘online’ is aangesloten op een alarmcentrale. De startonderbreker in de auto wordt gevolgd door de chip waarmee auto’s permanent door een satelliet gevolgd kunnen worden zodat

deze na diefstal direct te traceren is. In dit opzicht dient ICT een publiek belang: in de vorm van een groter 122 gevoel van veiligheid. Niet iedereen is even behendig in het nemen van preventieve maatregelen of heeft de toegang tot de noodzakelijke informatie om risico’s te verminderen. Dit kan er toe leiden dat meer ontwikkelde lagen van de bevolking sneller naar lagere risicoprofielen evolueren. Voorlichting over oorzaken van risico’s en ondersteuning bij risicopreventie zijn daarom van publiek belang, zelfs in de context van overigens volstrekt private verzekeringsmarkten. Een belangrijk probleem dat zich voordoet in (private en publieke) verzekeringsmarkten is dat het gedrag van mensen mogelijk beïnvloed wordt door het hebben van een verzekering (moral hazard). Wie een diefstalverzekering heeft laat de deur sneller open staan – tenzij de verzekeraar kan controleren of de verzekerde afdoende maatregelen genomen heeft om schade te voorkomen, of de verzekerde via een eigen risico kan laten delen in de consequenties van het risico. In sociale en publieke verzekeringen speelt dit probleem nog sterker dan in de private sfeer, omdat eigen risico’s wegens administratieve lasten moeilijk te implementeren zijn en/of politiek ongewenst zijn (denk aan eigen bijdragen in de sfeer van ziektekosten). ICT kan het implementatieprobleem verlichten. Een tweede probleem is misbruik. Centrale registratie van uitkeringen door verzekeraars, in combinatie met de mogelijkheden van ICT, kunnen de verzekeraar verder helpen met het identificeren van individuen, die ongebruikelijk veelvuldig beroep doen op verzekeringen. De bestaande privacywetgeving voldoet om uitwassen te voorkomen (zie verder hoofdstuk 8). De waarde van verzekeringen Hoe groter de aversie tegen risico’s is, des te meer men bereid zal zijn voor een verzekering te betalen – meer ook dan de neutrale waarde van het actuariële risico. Als aanbieders van verzekeringen in een concurrerende markt opereren, zal de prijs van verzekeringen gelijk zijn aan de actuariële waarde, plus de overige verzekeringskosten. Het verschil in betalingsbereidheid en de feitelijke marktprijs is een voordeel voor de consument (dat bekend staat als het consumentensurplus). Naarmate de markt minder concurrerend is of minder transparant, zal de prijs van een polis hoger kunnen zijn en het consumentensurplus dus kleiner. Dit geldt meer dan waar ook in verzekeringsmarkten. Verzekeringen worden gekenmerkt door ‘kleine lettertjes’ en tussenpersonen die niet altijd het belang van de consument als belangrijkste prikkel ervaren. ICT biedt hier de mogelijkheid om markten transparanter te maken. Tussenpersonen hebben soms de neiging om de betalingsbereidheid van consumenten maximaal aan te spreken door een uitgebreide polis aan consumenten aan te bieden. Bij relatief eenvoudige verzekeringsproducten kunnen tussenpersonen worden ingeruild voor internetvergelijking. Een voorbeeld hiervan is de website www.independer.nl. Deze site biedt consumenten de mogelijkheid om een aantal verzekeringsproducten (o.a. autoverzekering, ziektekostenverzekering, hypotheek) online te vergelijken en offertes aan te vragen. Bij ziektekostenverzekeringen is concurrentie tussen verzekeraars een publiek belang dat nog slechts beperkt gerealiseerd wordt. Sterkere transparantie dankzij ICT kan deze wens een stapje dichter bij de realiteit brengen. In de sfeer van de verzekeringen met een sterker publiek karakter kan hiervan nog veel geleerd worden. Daarbij gaat het niet zozeer om het vergelijken van aanbieders (in het algemeen ontbreekt hier keuzevrijheid) maar, naarmate meer differentiatie in de mogelijkheden en prikkels ontstaat, het vergelijken van de aanbodmogelijkheden. De Pembawijzer is een voorbeeld. 6.3 Differentiatie Mensen en wensen verschillen. Het ene individu roept meer risico’s over zich af dan het andere, en zelfs al zijn de risico’s gelijk, dan heeft het ene individu grotere problemen met risico’s dan het andere. Voor verzekeraars biedt dit de mogelijkheid om op die verschillende wensen in te spelen. Naarmate er meer bekend wordt over risicoprofielen, zullen verzekeraars proberen polissen te differentiëren. Dat kan door variatie aan te brengen in de maximale omvang van de dekking en het eigen risico, of door verschillen in de extra’s die meeverzekerd worden aan te brengen (de ramen bij een opstalverzekering, de tandarts bij de ziektekosten, de vervangende auto bij de autopechverzekering). Dus waar meer informatie enerzijds de transparantie van de markt kan versterken, kan anderzijds de verscheidenheid van producten op de markt toenemen. 122

In het geval van het satellietvolgsysteem is er een positief extern effect: als een significant aantal auto’s over de benodigde chip beschikt, wordt autodiefstal sterk ontmoedigd waar ook autobezitters zonder de chip van profiteren.

Als consumenten zich laten kennen door hun voorkeuren omtrent dekking en extra’s te uiten, geven ze tegelijk een signaal af over hun eigen inschatting van hun risico alsmede hun risico-aversie. De mogelijkheid om te differentiëren biedt verzekeraars dus waardevolle informatie. Naast deze directe wijze waarop consumenten aan verzekeraars informatie geven, is er ook een indirecte informatiebron voor verzekeraars. Steeds meer van het consumentengedrag wordt geregistreerd. Het is dankzij de ontwikkelingen op ICT-gebied mogelijk deze informatie te koppelen aan gegevens over het beroep dat individuen op verzekeringen doen. De informatie via de bonuskaart van de supermarkt toont of de klant een type ‘bier en chips’ is, of ‘spa en sushi’. Het is niet ondenkbaar dat het eerste type klant een veel slechter risico voor verzekeraars vormt dan het tweede type klant. Dit voorbeeld mag nog futuristisch lijken, op een vergelijkbare manier zijn verzekeraars al druk doende de markt te segmenteren en differentiëren. Dit geschiedt via zogenaamde ‘employee benefits’ programma’s, waarbij werkgevers de gelegenheid krijgen secundaire arbeidsvoorwaarden van werknemers aan te vullen met verzekeringsproducten. Als werkgevers groepscontracten afsluiten voor een minimum aandeel van hun werknemers, dan kunnen deze werknemers tegen gereduceerde prijzen WA-verzekeringen, inboedelverzekeringen en dergelijke afsluiten. Dankzij een steeds scherper inzicht van verzekeraars in risicoprofielen van specifieke groepen individuen (wetenschappelijk onderzoekers, werknemers van een uitgeverij etcetera) kunnen verzekeraars de betere risico’s via zulke collectieve contracten naar zich toe halen. Een pregnant voorbeeld is de levensverzekering van Legal & General, die mensen met hogere inkomens een lagere premie in rekening brengt. Analyse van risicoprofielen gaf namelijk aan dat welgestelde mensen minder ‘verzekeringsschade’ veroorzaken. Het solidaire element, dat nu nog (veelal onbewust) in veel verzekeringen zit, wordt door de groei van kennis, in 123 combinatie met toenemende individualisering en sterkere marktwerking, langzaam maar zeker minder. Dat roept de vraag op of de uitholling van solidariteit in verzekeringen voor kennisgeving aangenomen moet worden. Tweedeling (segmentatie) op de verzekeringsmarkt wordt in het bijzonder een publieke kwestie indien specifieke sociale groepen er onder gaan lijden. In het uiterste geval kan zulke segmentatie ertoe leiden dat groepen onverzekerbaar raken. Een voorbeeld is de groeiende kennis omtrent genetische eigenschappen en daaruit voortvloeiende schaderisico’s. Bepaalde mensen (bijvoorbeeld met erfelijke aandoeningen die pas sinds kort gediagnosticeerd kunnen worden) zouden op grond van het beschikbaar komen van deze informatie geen toegang meer hebben tot gangbare verzekeringen voor ziekte of overlijden. 6.4 Risicoverevening en solidariteit Hierboven werd risico-aversie aangevoerd als een belangrijke reden voor het bestaan van verzekeringen. Een andere grond voor verzekeringen is gelegen in een gevoel van solidariteit met anderen. Sociale rechtvaardigheid hoort bij de ontwikkelde samenleving. Deels vanuit dieper gewortelde overtuiging van burgers, deels ook omdat het een smeermiddel is voor fricties die kunnen ontstaan bij de op- en neergang van markten. Een goed functionerend stelsel van sociale zekerheid faciliteert bijvoorbeeld een flexibele arbeidsmarkt. Solidariteit is soms expliciet vormgegeven, bijvoorbeeld in de vorm van progressieve belastingen, of uitkeringen aan mensen die nooit in aanmerking zullen komen voor eigen inkomensverwerving. De gevolgen van ICT zijn hier beperkt. Maar vaak is solidariteit impliciet in verzekeringen aanwezig. Veel verzekeringen met een geheel of gedeeltelijk publieke dimensie kennen een zekere mate van risicosolidariteit. In ziektekostenverzekeringen betalen jongeren een premie die hoger is dan de schadelast die bij deze generatie hoort, terwijl ouderen een premie betalen die de schadelast niet dekt. In de pensioensfeer betalen individuen die zeker weten dat ze tot de pensioengerechtigde leeftijd willen werken mee aan vervroegde of flexibele pensionering van anderen. In levensverzekeringen betalen mensen met een hoog inkomen voor een zelfde polis evenveel als mensen met een lager inkomen – een situatie die zoals aangegeven sinds kort aan het veranderen is omdat mensen met hoge inkomens een lager risico blijken te vormen. Naarmate individuen hun actuariële risico beter kunnen inschatten, en er meer keuzevrijheid bestaat voor het afsluiten van een polis en het selecteren van een verzekeraar, dreigt risicosolidariteit sterker in het gedrang te komen. Box 6.1 Gevaar van informatie asymmetrie op de verzekeringsmarkt: adverse selectie en cream skimming De toegenomen beschikbaarheid van informatie leidt op de verzekeringsmarkt tot complicaties. De effecten van de toegenomen informatie zijn afhankelijk van degene die de informatie krijgt. Toenemende bekendheid 123

Zie Hugo A. Keuzenkamp (2001), De verboden vrucht – of hoe meer kennis tot minder solidariteit kan leiden, in Jet Bussemaker en Rick van der Ploeg (red.), Leven na Paars, te verschijnen.

over risico’s bij verzekerden leidt tot adverse selectie. Dit betekent dat verzekerden met een hoog risico een pakket uitzoeken dat veel risico’s dekt. Een verzekeraar die bekend staat om zijn goede zorgen is aantrekkelijk voor verzekerden met hoge risico’s. Een gevolg is een negatieve spiraal: de premie die deze verzekeraar heft moet omhoog, mensen met lagere risico’s gaan op zoek naar een andere verzekeraar, de premie wordt nog hoger, etcetera. Een ander verschijnsel is cream skimming. De verzekeraar probeert mensen met lage risico’s aan te trekken door een slimme marketingstrategie. Er worden reclamespotjes uitgezonden die mensen met een naar verwachting laag risico aanspreken, de contacten met risicovolle cliënten worden op een laag pitje gezet (in de hoop dat deze mensen voor een andere maatschappij kiezen), 124 etcetera. Beide ontwikkelingen leiden tot druk op de solidariteitsgedachte. In de sfeer van de WAO zal de premiedifferentiatie waarmee bedrijven te maken krijgen in snel tempo leiden tot inventarisatie van risicofactoren, eigen risicodragers in het bedrijfsleven kunnen daarvan profiteren. De oude risicosolidariteit die volgens sommigen een hoger goed was wordt daarmee vervangen door toerekening van schade vanwege risico’s aan de bron. Dat betekent niet alleen een verhoging van lasten van specifieke sectoren (zoals de bouw), maar ook een verhoging van de arbeidsmarktdrempel van mensen met specifieke handicaps. Het eerste heeft een positief effect, namelijk dat tegenover preventie ook een herkenbare beloning in de vorm van lagere premies komt te staan. Het tweede moet met aanvullend beleid worden gecorrigeerd (zoals de Wet op de Reïntegratie arbeidsgehandicapten (REA) of toetredingsprikkels). 6.5 Sociale zekerheid en ICT Inkomenssolidariteit Het risico op armoede of inkomensderving is door de markt vaak moeilijk te verzekeren. Daarvoor zijn verschillende redenen. Ten eerste hebben sommige mensen, buiten hun macht, van jongs af aan geen kans op een aanvaardbaar inkomen. De verdiencapaciteiten zijn al in een zeer vroeg stadium scheef verdeeld, bijvoorbeeld door een geestelijke of lichamelijke handicap. Een private verzekeraar weet bij voorbaat dat deze mensen een schadepost zullen zijn en wil het risico derhalve niet verzekeren (‘brandende huizen zijn niet te verzekeren’). Maatschappelijk is dat echter ongewenst, zodat er een rol is voor een publieke verzekering. ICT zal deze bestaansgrond voor een publieke inkomensverzekering slechts versterken: meer kennis kan steeds beter inzicht in verdiencapaciteit vanaf een vroeg moment verschaffen zodat een private verzekeringsmarkt in dit kader steeds minder kan bereiken. Ten tweede zijn sommige inkomensrisico’s, bijvoorbeeld van werkloosheid, sterk gecorreleerd. Kansverevening is daardoor voor verzekeraars onmogelijk, tenzij er een kapitaalfonds wordt opgebouwd. Omdat werkloosheid grote persistentie kan hebben, is de benodigde omvang van het kapitaalfonds zeer moeilijk in te schatten en waarschijnlijk onoverkomelijk. Een derde reden waarom verzekering tegen armoede moeilijk aan de markt over te laten is, is dat het probleem van ‘moral hazard’ zich hier in versterkte mate voordoet. Wie zo’n verzekering heeft, verliest de prikkel om door inspanning inkomen te verwerven (progressieve belastingen hebben het ongewenste bijeffect dat de prikkels tot scholing en tot vergroting van de verdiencapaciteit verminderen). Verwijtbare werkloosheid moet gemonitord worden, er bestaat twijfel over de vraag of dat aan private verzekeraars overgelaten kan en mag worden. Informatietechnologie maakt de monitoring wel veel eenvoudiger. Er is dus een goede publieke grond voor verzekeringen tegen inkomensderving, ICT versterkt die grond. Maar er is ook ruimte voor elementen van de markt. De pensioenen zijn een goed voorbeeld. De AOW is publiek, de tweede pijler van het verplicht aanvullend pensioen is wettelijk geregeld maar privaat uitgevoerd, de derde pijler van vrijwillige aanvullende pensioenen is geheel aan de markt overgelaten. Individualisering en ICT zorgen ervoor dat de tweede pijler steeds meer gedifferentieerd wordt, waardoor het element van solidariteit minder zichtbaar wordt. Er is groeiende behoefte aan actuarieel ‘correcte’ geïndividualiseerde pensioenregelingen binnen de tweede pijler. Dit wordt nog eens versterkt doordat verschillende varianten van verlofsparen binnen deze pijler worden geïntegreerd. ICT heeft hier een sterk faciliterende rol: de rekensommen die gemaakt moeten worden zijn beter uit te voeren en gemakkelijker te communiceren aan de cliënten.

124

J. Hurley, An overview of the normative economics of the health sector, Handbook of Health Economics, volume I, Elsevier Science 2000.

Als de tendens van individualisering doorzet, en mede dankzij de mogelijkheden die ICT biedt de tweede pijler steeds meer benut gaat worden voor actuarieel zuivere individuele regelingen op het gebied van verlofregelingen en flexibel uittreden, dan zal het onderscheid tussen tweede en derde pijler vervagen. Dit kan leiden tot een vernieuwde afbakening van de tweede en derde pijler in de pensioenvoorziening. Lot of keuze? In het denken over sociale zekerheid is de laatste jaren een omslag te bespeuren, waarbij eigen verantwoordelijkheid van steeds groter belang wordt geacht. De vraag waar het lot door een individu wordt bepaald, en waar overmacht (het noodlot) aan de orde is, is van fundamenteel belang voor verzekeringen. Immers, waar eigen handelen het lot ten goede of kwade kan keren, leidt verzekeren snel tot ongewenste 125 gedragseffecten. Indien het aangaan van een fietsverzekering of brandverzekering tot slordigheid met sloten of lucifers leidt, zal verzekeren tot maatschappelijke kosten leiden, tenzij de verzekering via bijzondere clausules poogt om ‘slecht’ gedrag te corrigeren. Bijvoorbeeld door niet uit te keren bij aantoonbare nalatigheid, of waar dit moeilijk is, via het opleggen van verplichte eigen risico’s in de polisvoorwaarden. In de sfeer van de sociale verzekeringen wordt een steeds sterker beroep gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van burgers om schade door risico’s te vermijden. Werkgevers worden (via privatisering van de ziektewet en invoering van Pemba) geprikkeld om de arbeidsomstandigheden te verbeteren om zo de instroom in de WAO te beperken. Werklozen krijgen sneller te maken met actieve reïntegratie, dankzij betere informatievoorziening is beter te monitoren of de inspanning van het individu voldoende is en resultaat sorteert. Meewerken aan scholing en het opdoen van werkervaring is in de sfeer van werkloosheid een vast onderdeel geworden, terwijl bij ziekte en arbeidsongeschiktheid eveneens een sterker beroep op reïntegratie-inspanning gedaan wordt. Naarmate we meer weten over de oorzaken en achtergronden van risico’s - en ICT draagt daaraan bij - ligt het in de rede meer te investeren in het voorkomen en beheersen van die risico’s. Voorzover de risico’s rechtstreeks verband houden met het gedrag van werknemers of werkgevers ligt het daarbij in de rede een sterker beroep op de eigen verantwoordelijkheid te overwegen. Maar daarnaast maakt grotere kennis over risico’s het ook een zinvolle zaak collectief meer te investeren in preventie. Dat betekent dat collectieve middelen meer gericht worden op het voorkomen van risico’s in plaats van op louter het corrigeren van einduitkomsten via herverdeling van inkomens. De collectieve solidariteit krijgt zo een andere vorm. Die lijn is al volop ingezet in het beleid. Het activerend arbeidsmarktbeleid (meer preventieve aanpak), het beleid ten aanzien van onderwijs en scholing, zijn daarvan voorbeelden. 6.6 Nieuwe risico’s Er is nog een andere manier waarop grotere toegang tot informatie verzekeringsmarkten beïnvloedt. Risico’s die voorheen nauwelijks meetbaar waren, komen steeds scherper in beeld. De kennis over zeer kleine maar sterk tot de verbeelding sprekende risico’s neemt toe. Dat is mede te danken aan de steeds grotere dataverzamelingen en verbeterde analysetechnieken die met computers mogelijk worden. Dat versterkt de mogelijkheden voor preventie, maar ook de roep om verzekeringen. Sommige van de nieuwe risico’s spreken sterk tot de verbeelding van het publiek Risico’s worden soms zeer slecht geschat. Mensen hebben de neiging om kleine risico’s die prominente aandacht krijgen sterk uit te vergroten. De gekke koeienziekte wordt wel als een voorbeeld genoemd. Het gevaar dat deze ziekte via de voedselketen mensen bereikt is omstreden en, voor zover het aanwezig lijkt, is het klein in vergelijking tot andere bekende 126 gevaren. Toch worden er grote bedragen uitgegeven om dit risico te beheersen. Andere risico’s, zoals de gevolgen van het niet dragen van autogordels, of de schade als gevolg van salmonella in de pluimveesector 127 zijn aantoonbaar en aanzienlijk. De inspanning om deze risico’s te beperken is relatief klein. Een goede terugkerende monitoring van risico’s kan er toe bijdragen dat risico’s beter in perspectief geplaatst worden zodat publieke afwegingen voor preventie en schadebeperking op goede en gelijksoortige gronden gemaakt kunnen worden. 6.7 Conclusie

125

Dit staat bekend als het probleem van ‘moral hazard’. Zie Roger van den Bergh, Gekke regelgeving, ESB, 1 januari 1997, blz. 3. 127 W. Kip Viscusi, Fatal Tradeoffs – Public & Private Responsibilites for Risk, Oxford University Press, 1992. 126

Meer dan de andere hoofdstukken heeft het onderhavige een verkennend karakter. ICT heeft immers verschillende gevolgen voor verzekeringsmarkten en de manier waarop solidariteit vorm gegeven kan worden. De mate waarin die gevolgen zich zullen voordoen is niet op voorhand vast te stellen. Een aantal aandachtspunten is echter duidelijk af te leiden. Ten eerste is er reden om de contrapunten van groeiende transparantie versus toenemende differentiatie in private verzekeringsmarkten te monitoren. Een te sterke differentiatie (segmentatie) ondermijnt op termijn de essentie van verzekeringen, waarmee aanbieder noch consument gediend is. Waar differentiatie te sterk doorzet kan corrigerende wetgeving gewenst zijn, bijvoorbeeld om in specifieke gevallen toegang tot verzekeringen van groepen met onevenredige risico-profielen te garanderen. Ten tweede is privacy een aandachtspunt. Waar verzekeringen ongewenst gedrag (moral hazard) of polisshoppen kunnen uitlokken, horen verzekeraars instrumenten te hebben om zulk gedrag te ontmoedigen. Aan de andere kant moet voorkomen worden dat er een te sterke risicoselectie door verzekeraars gaat optreden, waarbij bepaalde groepen niet meer verzekerbaar blijken. In een aantal gevallen zal de overheid als ‘insurer of last resort’ dienen te fungeren. Ten derde dient voorkomen te worden dat ICT het draagvlak van sociale verzekeringen ondermijnt. De wijze waarop belastingen en premies geheven worden dient derhalve robuust te zijn voor de kenniseconomie. Voorlopig zijn er nog geen signalen die duiden op omvangrijke problemen in dit verband (zie verder hoofdstuk 8). Tenslotte kan toenemende microkennis bijdragen aan de perceptie van nieuwe risico’s. Het is van belang om deze risico’s goed tegen reeds bekende risico’s af te wegen. Niet ieder risico is het verzekeren of de preventie waard. Om een doelmatige aanwending van publieke en private middelen te bevorderen is te overwegen om een periodieke rapportage over nieuwe en bestaande risico’s in te stellen. Ook is goede voorlichting over risico’s van belang, opdat verschillende lagen van de bevolking gelijke mogelijkheden hebben om zelf aan preventie van risico’s te werken. Het gaat daarbij zeker ook om risico’s die vroeger vooral als ‘noodlot’ werden gezien, maar waarvan steeds meer duidelijk wordt dat bepaalde vormen van gedrag er toe bijdragen.

Hoofdstuk 7 Preventie en reïntegratie 7.1 Inleiding De kennisintensivering van de productie en de toepassing van ICT in het werk brengt vanuit het perspectief van preventie en reïntegratie zowel voor- als nadelen met zich mee. Voordeel is onder meer dat bepaalde klassieke arborisico’s teruggedrongen worden. Zo worden minder mensen blootgesteld aan chemische stoffen. Maar er zijn ook keerzijden. Dan moet niet alleen aan bekende problemen als RSI, hogere werkdruk en ongewenste vermenging van werk en privéleven worden gedacht maar ook aan minder zichtbare nadelen als vermindering van sociale contacten in het geval van thuiswerken. Van geheel andere aard zijn de risico’s op ongelukken in ICT bestuurde processen (bijv. in de chemische industrie). De toepassing van ICT leidt niet alleen tot nieuwe risico’s, maar ook tot nieuwe mogelijkheden om uitval uit werk te voorkomen. In de volgende paragrafen wordt ingegaan op de invloed van ICT op arbeidsuitvalrisico’s en komt tevens aan de orde hoe ICT anderzijds bij kan dragen aan het voorkómen van uitval. Een ander voordeel van ICT is dat de reïntegratie van mensen die uit het arbeidsproces zijn gevallen kan worden vergemakkelijkt. De inzet van ICT maakt het mogelijk mensen beter en sneller aan passend werk te helpen. Dit gebeurt zowel door ICT te gebruiken bij het aanpassen van het werk zelf als door databanken die vraag en aanbod beter bij elkaar kunnen brengen. 7.2 Veranderende arbeid, mede door ICT Het karakter van arbeid verandert. In meerdere opzichten. Functie-eisen liggen hoger. De dienstverlening neemt een steeds groter deel van de werkgelegenheid in beslag. Fysieke arbeid komt minder voor. We werken steeds meer met informatie. Daarmee veranderen ook de arbeidsomstandigheden. En ook de uitvalrisico’s veranderen daarmee. Uitval als gevolg van mentale belasting, information overload, het dooreenlopen van werk en privé, nemen toe. Uit tabel 7.1 blijkt het toenemend belang van psychische factoren als determinant van arbeidsongeschiktheid ten opzichte van fysieke factoren. De uitvalrisico’s worden niet noodzakelijk kleiner. Ook demografische effecten spelen daarin een rol. De WRR heeft gewezen op het feit dat het aantal laagopgeleiden op de arbeidsmarkt daalt (gemiddeld hogere uitval), maar dat het aantal ouderen en vrouwen (die meer gezondheidsproblemen rapporteren) zal toenemen. Hierbij is tevens de relatie tussen de verschuiving in de aard van het werk (mede onder invloed van ICT) en de veranderende samenstelling van de actieve beroepsbevolking van belang.

Tabel 7.1 Nieuwe WAO-uitkeringen naar diagnose 1992 1994 1995 1998 1999 Infectieziekten 796 951 742 1.360 669 Nieuwvormingen 2.638 2.575 2.087 3.306 3.770 Endocriene stoornissen 955 557 629 945 1.100 Bloedziekten 181 87 119 337 401 Psychische aandoeningen 27.669 21.835 18.703 28.765 31.323 Zenuwstelsel en zintuigen 3.337 2.146 2.076 4.012 3.744 Circulatie 5.189 3.801 3.392 5.025 4.711 Ademhalingswegen 1.438 1.331 808 1.505 1.395 Spijsverteringsorganen 1.633 1.117 959 1.471 1.406 Urogenitaalstelsel 932 487 453 1.173 918 Zwangerschap 1.213 825 738 1.911 2.035 Huidziekten 670 463 400 498 403 Bewegingsapparaat 26.540 20.168 14.631 22.993 23.097 Aangeboren aandoeningen 288 347 192 544 332 Onvoldoende omschreven 1.684 2.093 3.040 17.606 8.772 klachten Verwondingen en 4.072 3.989 5.540 5.766 5.732 vergiftingen Onbekend 9.300 7.777 9.527 2.637 1.709 Totaal 88.535 70.549 64.036 99.854 91.517 * 1996 en 1997 zijn door administatrief/technische redenen niet bruikbaar voor de nieuwe uitkeringen. NB: voor 1998 zijn cijfers gegroepeerd volgens de ICD9 , daarna volgens de ICD10. NB: voor 1998 zijn voor de WAO de bevolkinggroepen: werknemers, ambtenaren en overige. Het toenemende gebruik van informatie- en communicatietechnologie in de arbeidssituatie staat hier centraal. In de meeste gevallen betekent de introductie van informatie- en communicatietechnologie dat er aan de computer moet worden gewerkt (beeldschermwerk). Soms betekent dit alleen maar een andere wijze van werken (bijvoorbeeld data-entry). In andere gevallen krijgen werkzaamheden een geheel nieuwe inhoud (bijvoorbeeld de opmaak van drukwerk). Informatie- en communicatietechnologie is echter niet alleen beeldschermwerk. Het kan ook de organisatie van het werk beïnvloeden (bijvoorbeeld een betere planning en logistiek van onderhoudswerk, zowel in bedrijven als de monteur aan huis). Ook gaat het om meer dan alleen computers. Ook andere nieuwe ICTapplicaties (mobiele telefoon met toenemend aantal functies, de toepassing van multimediale middelen, en dergelijke) gaan steeds meer onderdeel van de werkomgeving vormen. Computergebruik op het werk Computergebruik, de in het werk meest voorkomende toepassing van informatie- en communicatietechnologie, is het meest verbreid onder hoger opgeleiden, in grotere bedrijven, in het bank- en verzekeringswezen, bij de overheid, het onderwijs, de zakelijke dienstverlening en de chemie.128 In Nederland zit één op de drie werkenden het grootste deel van de werkdag achter de computer.129 Dat is anderhalf keer zo veel als gemiddeld in de EU.130 Overigens zijn geen cijfers bekend over het soort computergebruik (bijv. data-entry, tekstverwerking, programmeerwerk, systeemanalyse, etc). De aard van het werk is natuurlijk van belang om de veranderingen in beeld te brengen en te begrijpen. Een voorbeeld van de ingrijpende veranderingen betreft de grafische industrie, waar het letterzetten (met als risico loodvergiftiging) volledig is vervangen door desktop-publishing. Computergebruikers blijken ten opzichte van niet-computergebruikers minder op afwijkende tijden te werken, minder tijdelijk of uitzendwerk te doen, minder bloot te staan aan fysisch-chemische en lichamelijke werkbelasting, meer complex werk en meer autonomie in het werk te hebben, meer overleg met de baas en 128

Research Centrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt, Werkgelegenheid en scholing in 1999, Maastricht, 2000. 129 Dijk, L. van, J. de Haan, S. Rijken Digitalisering van de leefwereld; een onderzoek naar informatie en communicatietechnologie en sociale ongelijkheid. SCP, Den Haag, 2000. 130 Smulders P.G.W. Computergebruik op het werk in de Europese Unie. Determinanten en effecten. in: Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken 2000-16, nr 3.

2000 651 4.240 1.312 536 35.800 4.169 5.352 1.551 1.571 1.033 2.007 453 25.675 354 8.224 6.321 944 100.193

collega’s te hebben en meer opleidingsdagen van hun bedrijf aangeboden te krijgen.131 Wat betreft welzijn en gezondheid hebben computer-gebruikers meer baanzekerheid, minder rugpijn en spierpijn in armen en benen en minder algemene vermoeidheidsverschijnselen.132 De onderzoeksresultaten laten echter zien dat bij computergebruik meer sprake is van werkdruk en van oogklachten, en bij veelvuldig computergebruik ook klachten van het bewegingsapparaat optreden. Deze effecten hoeven uiteraard niet rechtstreeks verband te houden met computergebruik maar zullen ook samenhangen met het feit dat computergebruikers werkzaam zijn in ander soort banen. Telewerken en callcenters in opkomst Steeds vaker wordt gewerkt met netwerktechnologie. Eén van de effecten is dat daardoor het werk minder werkplek- en tijdgebonden kan worden verricht. Dat maakt ook telewerken mogelijk, en zelfs het bestaan van virtuele bedrijven waar van een bedrijfsvestiging in het geheel geen sprake is. Naar de naleving van de arbeidsomstandighedenwetgeving bij telewerk heeft tot dusverre geen grootschalig onderzoek plaatsgevonden. Wel levert kleinschalig onderzoek aanwijzingen dat telewerken over het algemeen een ongunstige invloed heeft op de arbeidsomstandigheden, hetgeen tot uitdrukking komt in een hoger aantal klachten. Er wordt, als gevolg van de nonchalance en gebrek aan kennis, door beide partijen (werk/opdrachtgever en werk/opdrachtnemer) weinig aandacht besteed aan de ergonomische inrichting van de werkplek. Werkgevers blijken vaak ook slecht op de hoogte van de arbeidsomstandigheden. Er is vaak sprake van een hoge werkdruk. Er is weinig functionele en sociale steun van collega’s. Verder komen bij telewerkers alle klachten voor die verbonden zijn aan het werken met beeldschermen. Een praktisch probleem is dat voor betrokkenen soms niet duidelijk is wanneer de verplichtingen op grond van de Arbowet (gaan) gelden. Bijvoorbeeld in de situatie dat het telewerken een geringe omvang heeft, een incidenteel karakter heeft, of wanneer het initiatief tot telewerken van de werknemer uitgaat en de werkgever niet meer dan ‘gedoogt’ dat (regelmatig) thuis gewerkt wordt.133 Een ander belangrijk nieuw fenomeen dat door de ontwikkelingen in de netwerktechnologie tot ontwikkeling is gekomen zijn de callcenters. Uit onderzoek blijkt dat de organisatie van callcenterwerk ook afgestemd is op de wensen van de medewerkers (parttime-krachten zoals studenten en huisvrouwen).134 De werknemers zijn over het algemeen tevreden over hun werkomstandigheden. Gezien de ontwikkelingen op het gebied van telefonie en computers zal de werkgelegenheid in callcenters naar verwachting stijgen. Dit biedt kansen op werk aan speciale groepen op de arbeidsmarkt, zoals vrouwen, arbeidsgehandicapten en allochtonen. Er werken op dit moment al veel vrouwen in deze branche. Vanwege de flexibele arbeidstijden bieden callcenters veel mogelijkheden om arbeid en zorg te combineren. 7.3 Veranderende risico’s, nieuwe preventiemogelijkheden Er zijn diverse risico’s verbonden aan het werken met ICT. Juist ook vanwege de schaal waarop tegenwoordig met ICT gewerkt wordt, loont het om te zoeken naar mogelijkheden voor beheersing van risico’s en voorkoming van uitval. Daarbij kan ICT zelf ook weer een belangrijk hulpmiddel zijn. Ook mag verwacht worden dat in de verdere ontwikkeling van ICT het vermijden en wegnemen van schadelijke effecten op de gezondheid een rol zal spelen. Mentale belasting door grotere bereikbaarheid, information overload, hoger tempo Het feit dat door ICT, werk minder tijd- en plaatsgebonden is biedt flexibiliteit, met alle voordelen van dien. Arbeid en zorg kunnen eenvoudiger op elkaar worden afgestemd, bijvoorbeeld door telewerk en een betere bereikbaarheid. Hoewel dit in aanleg positief is, vervagen hiermee ook de grenzen tussen de werk- en privésfeer. Werkenden ervaren druk om niet alleen op het werk maar ook thuis te werken. De opkomst van mobiele telefonie en on-line-verbindingen maken het mogelijk dat medewerkers 24 uur per dag aanspreekbaar zijn over het werk. Dat kan een grote druk leggen op medewerkers (ook al zal de medewerker misschien privé-taken meer gaan inpassen in zijn of haar betaalde werkzaamheden). Voor een belangrijk deel gaat het hier om een cultuurkwestie. Veel hangt af van hoe door werknemer en werkgever met deze kwestie omgegaan wordt. Een direct gevolg van het steeds grotere aantal functies waar computerwerk deel is gaan uitmaken van het dagelijks werk, is ook dat werkenden met grotere hoeveelheden informatie te maken krijgen. Dat kan leiden 131

Zie Smulders, 2000. Zie Smulders, 2000. 133 H. de Vries en T. Weijers, Zicht op telewerken, onderzoek uitgevoerd in opdracht van het ministerie van SZW door TNO en Hugo Sinzheimer Instituut, UvA, november 1998. 134 Rapport ‘Arbeid in callcenters’, Research voor Beleid, Elsevier, 2001. 132

tot information overload.135 Vaardigheden in het omgaan met en selecteren binnen grote hoeveelheden informatie zijn niet altijd aanwezig. Dat kan aanleiding geven tot gevoelens van werkdruk bij medewerkers. Tenslotte zijn ook de toegenomen complexiteit van veel werk en de grotere snelheid van opereren die mede door ICT wordt mogelijk gemaakt potentieel belastende factoren. Ook arbeidsorganisaties en werkwijzen veranderen voortdurend. Het omgaan met deze omstandigheden vereist aanpassingsvermogen, en zal een hogere werkdruk met zich meebrengen. Verondersteld kan worden dat over het algemeen oudere werknemers meer moeite zullen hebben met de grotere snelheid van opereren en nieuwe werkwijzen dan jongeren, die als het ware - met ICT - opgroeien. De kans op psychische klachten, burn-out, uitval door hart- en vaatziekten is niet denkbeeldig. Werkdruk wordt zowel door werkgevers als werknemers als een belangrijk probleem ervaren.136 Voor de vakbeweging is de zeggenschap over tijd en tijdverdeling een belangrijk nieuw thema, hetgeen blijkt uit de nota ‘Bij de tijd.....’ ter voorbereiding op het arbeidsvoorwaardenoverleg 2001.137 Aannemelijk is dat een zorgvuldige introductie van ICT in arbeidsprocessen en arbeidsorganisaties kan bijdragen aan een vermindering van het aantal gevallen van psychische klachten dat wordt toegeschreven aan werkdruk.138 Hoewel uiteraard behoefte is aan exacte gegevens over het verband tussen ICT en werkdruk is het nu vooral nodig het probleem aan te pakken. Op dit moment krijgt de aanpak van werkdruk vooral aandacht in de arboconvenanten die met sectoren gesloten worden. Hierbij wordt aandacht gevraagd voor afspraken over betere afstemming van taken op het verwerkingsvermogen van werknemers. Fysieke en fysische belasting De toepassing van ICT in het dagelijks werk krijgt gestalte op een wijze die risico’s met zich meebrengt voor gebruikers. Bekend voorbeeld is het beeldschermwerk, met (mede) gevolgen voor de fysieke gesteldheid van het bewegingsapparaat (schouder-nek-armen-regio) en met het risico van RSI. Ergonomische maatregelen (bijvoorbeeld positie beeldscherm, beeldschermtachograaf) kunnen helpen. Bij RSI is er echter vaak een zodanige samenhang met de belasting buiten het werk, dat het vermoeden gerechtvaardigd is dat klachten van werknemers met ergonomische maatregelen niet zullen kunnen worden voorkomen, maar wel kunnen worden verminderd. RSI van de bovenste extremiteit (dat wil zeggen nek, schouders, armen, handen) komt veelvuldig voor (circa 20% van de beroepsbevolking).139 Maar lang niet alle klachten hangen samen met beeldschermwerk. Repeterende bewegingen worden ook achter een muziekinstrument, aan een lopende band of in een slagerij gemaakt.140 RSI komt vooral voor bij mensen met een elementair, lager of middelbaar beroep. Verder hebben vrouwen anderhalf maal meer kans om RSI te krijgen dan mannen. Studies wijzen uit dat RSI met name geconcentreerd is bij metselaars, timmerlieden, vleesverwerkers, inpakkers, textielarbeiders, machinebankwerkers en metaalbewerkers.141 In de reguliere regelgeving zijn uiteraard al normen geformuleerd voor de inrichting van het werken met beeldschermen. RSI is één van de risico’s waarover ook in de arboconvenanten afspraken worden gemaakt. Concrete taakstelling voor de periode 1999-2001 is dat het aantal beeldschermwerkers met RSI-klachten met 10% afneemt. Daartoe worden vooral voorlichtingsactiviteiten ondernomen. SZW stimuleert daarbij de preventie van en tijdige interventie bij RSI-klachten van werknemers bij beeldschermwerk. In het verlengde van het advies van de Gezondheidsraad zal SZW het initiatief nemen om een meerjarig onderzoeksprogramma te starten om beter grip te krijgen op de causaliteit van RSI en de effectiviteit van interventies en behandelmethoden bij RSI. Een onbekender risico is gelegen in elektromagnetische verschijnselen: het grote stroomverbruik van ICT leidt in eerste aanleg tot sterkere elektrische en magnetische velden. Er is veel discussie over de mogelijke 135

Hooff B. van den, Incorporating Electronic Mail. Adoption, Use and Effects of Electronic Mail in Organizations, 1997. 136 Houtman I.L.D., Smulders P.G.W., Klein Hesselink D.J. Trends in arbeid 1999, Alphen a/d Rijn, 1999. 137 FNV, Bij de tijd..... Discussienota FNV-arbeidsvoorwaardenbeleid 2001, Amsterdam, september 2001. 138 Andere redenen voor instroom in de WAO als gevolg van psychische aandoeningen (exogene of siotuatieve reacties) zijn bijvoorbeeld arbeidsconflicten, familieproblemen en persoonlijke problemen. 139 WURLD: work related upper limb disorders of RSI. 140 Schatting van het Ministerie van SZW op basis van het onderzoek van J. Massaar, De muis...., Den Haag, 1998. 141 CBS, ICT en de economie, Voorburg, maart 2001, pp. 28-29.

effecten op de gezondheid (inclusief de mogelijkheid van leukemie) van blootstelling aan elektrische en magnetische velden. Bekend is dat wisselende magnetische velden elektrische stroompjes in het lichaam doen ontstaan of tot warmte-ophoping aanleiding geven, hetgeen gezondheidsschade kan veroorzaken. Onlangs kwam de Gezondheidsraad echter opnieuw tot de slotsom dat niet is aangetoond dat blootstelling aan elektrische of magnetische velden afkomstig van het elektriciteitstransport- en distributiesysteem bij de huidige toegestane veldsterktes enigerlei ziekte of afwijking veroorzaakt.142 Een andere bron van elektromagnetische straling is de mobiele telefonie. Voor de frequenties, waar het hier om gaat (radiofrequente straling: 300 Hz - 300 GHz) is bekend, dat blootstelling aan sterke elektromagnetische velden thermische effecten kan hebben op het lichaam.143 Er zijn blootstellingslimieten opgesteld, waaraan de bestaande toepassingen voldoen. Ook voor de basisstations voor GSM-telefonie geldt naar de mening van de Gezondheidsraad dat blootstelling aan van die basisstations afkomstige velden geen nadelige effecten op de gezondheid heeft.144 Bij het werken in de bundel van de antennes van GSMbasisstations moeten wel veiligheidsmaatregelen getroffen worden. Over de werking van deze velden op het menselijk lichaam bestaat veel onrust. Om lacunes in kennis te dichten bevordert SZW de kennisontwikkeling over de effecten van elektromagnetische straling op de gezondheid. ICT en major hazards Software kan worden gebruikt bij de ontwikkeling van nieuwe producten en het ontwerp van nieuwe installaties, maar ook tijdens de productie. Zo wordt ICT binnen de chemische industrie onder meer toegepast in computergestuurde beveiligingssystemen. De computer bewaakt dan, door voorspellingen te doen over het verloop van het productieproces, de kwaliteit van het eindproduct of de veiligheid van het proces en brengt eventueel wijzigingen aan in de procescondities. Dergelijke automatisering verhoogt in beginsel de veiligheid omdat eventueel menselijk falen door de computer kan worden gesignaleerd en hersteld. Aan de andere kant betekent het gebruik van gecompliceerde software ook dat het voor personen van bijvoorbeeld de arbeidsinspectie steeds moeilijker wordt om een inschatting te maken van potentiële problemen en risico’s. De ‘millennium-bug’ illustreert hoe simpele tekortkomingen in software voor onverwachte bedreigingen kunnen zorgen. Om de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de overheid te kunnen waarmaken zullen instrumenten en richtlijnen worden ontwikkeld om het door bedrijven gevoerde kwaliteitsbeleid ten aanzien van computergestuurde procesbeheersing en beveiliging volledig te beoordelen. Dit beleid zal zich met name op de procesindustrie richten. Box 7.1 Risico’s van softwaregebruik De problemen met de milleniumbug vielen gelukkig mee, mede dankzij de vele preventieve inspanningen. Dat dergelijke softwarefouten wel degelijk een belangrijk risico vormen wordt geïllustreerd door het volgende voorbeeld. In het schrikkeljaar 1996 trad in een aluminiumfabriek in Tiwai Point, Nieuw Zeeland een ernstige storing op. De software die de fabriek aanstuurde hield geen rekening met de 366e dag van het jaar. Als gevolg hiervan stopten alle 660 aansturingssystemen tegelijkertijd om middernacht. Korte tijd later onderging een zusterfabriek in de naburige tijdzone hetzelfde lot.

142

Gezondheidsraad: Commissie ELF (Extreme Low Frequencies) elektromagnetische velden, Blootstelling aan elektromagnetische velden (0-10MHz), Den Haag, 2000. 143 Gezondheidsraad, Radiofrequente elektromagnetische velden (300 Hz -10 MHz), Den Haag, 1997. 144 Gezondheidsraad, GSM-basisstations, Den Haag, 2000.

7.4 Naar een versterkte arbo-kennisinfrastructuur Benutting van de mogelijkheden om via ICT de grote hoeveelheid bestaande kennis daar te krijgen waar die nodig is en om de mismatch te helpen verkleinen tussen benodigde en bestaande kennis gaat helaas niet vanzelf. SZW speelt een faciliterende rol als het er om gaat informatie en kennis toegankelijk te maken voor de actoren in bedrijven en bedrijfstakken. SZW zal daar de komende jaren intensief invulling aan geven door: • het via internet beschikbaar doen stellen van betrouwbare, kwalitatief goede en praktische informatie over arbeidsomstandigheden, verzuimaanpak en reïntegratie; • intensiveren van gebruik van deze informatie; • bevordering van doorstroom van nieuwe kennis naar gebruikers op bedrijfsniveau via interactief gebruik internet en versterking van de netwerkfunctie in de arbo-kennisinfrastructuur door gebruik van ICT; • opsporen en doen invullen van "witte vlekken" (ontbrekende kennis), deels via interactief gebruik internet. Als uitvloeisel van een EU verordening is onder auspiciën van het Europese Agentschap voor Veiligheid en Gezondheid op het Werk in iedere Europese Lidstaat een zogenaamd tripartite Focal Point ingericht ter verzameling en verspreiding van kennis en informatie over arbeidsomstandigheden (zie voor Nederland: www.arbo.nl). Daarmee wordt uitdrukking gegeven aan de doelstelling om informatie over veiligheid en gezondheid op het werk (inclusief de regelgeving daarover) te verspreiden naar werkgevers en werknemers in Nederland en de Europese Unie. Vooralsnog is de informatie vooral aanbodgestuurd en is nog weinig sprake van interactieve informatie-uitwisseling. Knelpunt is vooral dat praktische informatie (zoals best practices) van marktpartijen slechts tegen hoge kosten via het web verkrijgbaar te maken is. Daarmee is met name voor het MKB sprake van een hoge drempel.145 Betere preventie door meer (verspreiding van) kennis Ook via openbaar making van gegevens (reputatiemechanisme laten werken) kan ICT bevorderen dat werkgevers meer investeren in preventie. Onlangs heeft de ministerraad op voorstel van staatssecretaris Hoogervorst ingestemd met het wetsvoorstel instroomcijfers WAO. Op grond van dit voorstel worden gegevens over het arbeidsongeschiktheidsrisico bij grote werkgevers in de toekomst openbaar gemaakt. Daarnaast zal bij de evaluatie van de bestuurlijke boetes in de Arbowet de wenselijkheid worden overwogen van het publiceren van een overzicht van alle bedrijven die in het kader van de arbowetgeving beboet zijn. 7.5 Reïntegratie en arbeidsbemiddeling Reïntegratie arbeidsgehandicapten met behulp van ICT Arbeidsgehandicapten zijn personen die, als gevolg van een aandoening of ziekte, belemmeringen ondervinden bij het behouden of verwerven van werk. Binnen de potentiële beroepsbevolking (15-64-jarigen) hebben naar schatting ruim 150.000 mensen ernstige beperkingen en ruim 450.000 mensen matige beperkingen.146 De netto arbeidsparticipatie van personen met een chronische ziekte is 46% en ligt daarmee lager dan de arbeidsparticipatie van de gehele Nederlandse bevolking (61%). Informatie en communicatietechnologie biedt voor arbeidsgehandicapten nieuwe mogelijkheden om aan de slag te komen of te blijven. Te denken valt aan aanpassingen aan hard- en software, maar ook aan het thuis brengen van het werk (telewerk). Het is niet bekend hoeveel arbeidsgehandicapten dankzij informatie- en communicatietechnologie aan het werk zijn gekomen en onder welke omstandigheden zij dat werk doen. ICT helpt voor arbeidsgehandicapten ook bij het bij elkaar brengen van de vraag naar en het aanbod van werk. Voor arbeidsgehandicapten is het belangrijk dat werkplekken zijn aangepast aan hun beperkingen. Bij het zoeken naar werk moet een arbeidsgehandicapte kunnen beoordelen of de aangeboden werkplek kan worden aangepast. Daartoe wordt thans de virtuele wegwijzer ontworpen. Dit is een via internet bereikbare gegevensbank waarin alle denkbare en bekende mogelijkheden voor materiële werkplekaanpassingen zijn opgenomen. De virtuele werkwijzer zal straks via de CWI’s beschikbaar komen. Aansluitend op één van haar kerntaken – bevordering arbeidsparticipatie - stimuleert SZW het gebruik van telewerken als middel om arbeidsgehandicapten weer in het arbeidsproces in te schakelen. Uit het pilotproject ‘Online weer aan het werk’, dat TNO in opdracht van SZW bij 13 bedrijven heeft uitgevoerd, komt naar voren dat telewerken in verschillende beroepen en bij uiteenlopende aandoeningen een nuttig instrument kan 145

Naast het Focal Point speelt ook het door SZW gesubsidieerde Kennis en Documentatie Centrum van TNO Arbeid een rol in het ontsluiten van arbokennis. 146 Sociaal Cultureel Planbureau, Rapportage gehandicapten 2000 Arbeidsmarkt en financiële situatie van mensen met beperkingen en/of chronische ziekten, Den Haag, 2000

zijn voor het behoud van werk en de reïntegratie van werknemers.147 Ook blijkt echter, dat het bepaald niet altijd eenvoudig is om telewerk als werkaanpassing te realiseren. De lessen die men in deze pilot heeft geleerd zullen door voorlichting overgedragen worden aan andere geïnteresseerde werkgevers, werknemers en intermediairs. Tevens zal SZW bredere implementatie van telewerk als werkaanpassing bevorderen. Daarvoor zijn faciliterende maatregelen nodig, want dat gaat niet vanzelf. Box 7.2 ICT-toepassingen als reïntegratie-instrument Het rapport ‘Online weer aan het werk’ beschrijft een pilot bij dertien bedrijven. Telewerk blijkt in verschillende beroepen en bij uiteenlopende aandoeningen een nuttig instrument voor het behoud van werk en vroege reïntegratie. Enkele voorbeelden: • Een hoofd Financiële Zaken is door een val tijdelijk uitgeschakeld. Tijdens de herstelperiode thuis biedt een telewerkplek haar de mogelijkheid geproduceerde documenten te blijven beoordelen. • Een oudere monteur wordt ziek door chronische periodieke spieruitval in handen en voeten. Met een goede stoel, een ISDN-aansluiting en specifieke computerapparatuur kan hij zijn werk, onderhoud van telefooncentrales, van huis uit blijven uitvoeren. • Een afdelingshoofd van een verpleegafdeling raakt overspannen en oververmoeid. Op een telewerkplek gaat ze taken doen die anders blijven liggen op de afdeling, zoals het schrijven van een nota over competentiemanagement. Bron: Sociale Nota 2001. Op korte termijn zal een voorbeeldenboek op basis van de bijlage van het rapport ‘Online weer aan het werk’ worden gemaakt, alsmede een virtuele versie daarvan beschikbaar komen. Bovendien zal de ‘Commissie Arbeidsgehandicapten en Werk’ verzocht worden om voorlichting over telewerk als werkaanpassing op te nemen in hun communicatieplan en de landelijke implementatie van telewerk als preventie- en reïntegratie-instrument te ondersteunen. In Kenniswijk Eindhoven (zie hoofdstuk 8) zal een project worden opgezet, waarbij tijdelijk arbeidsgehandicapten door middel van telewerk vanuit thuis kunnen werken. Dit project bouwt voort op de TNO-methodiek. SZW faciliteert voor een geselecteerde groep werknemers (15-20) die langer dan een maand arbeidsongeschikt zijn de inzet van telewerken om (gedeeltelijke) terugkeer in het arbeidsproces mogelijk te maken. Het gaat om werknemers met een tijdelijke lichte handicap. De keuze voor telewerken als middel om op ‘afstand’ werk te verrichten is divers. Eén daarvan is werknemers, die door enige beperking, -hetzij tijdelijk, lichte of zware handicap-, door inzet van telewerken bij het arbeidsproces betrokken te houden. Om telewerken in te zetten als (re)integratie stimulans is immers een gecoördineerde aanpak nodig. Betrokkenheid en motivatie van de Arbodienst, uitvoeringsinstelling, de medewerker zelf en het management zijn van essentieel belang. Als het gaat om het bevorderen van toegang van ICT voor gehandicapten is al gewezen op het door VWS gestarte programma Drempels Weg. Dit programma bevordert de toegang van moderne ICT voor gehandicapten op velerlei wijzen (bijv. via aanpassing van software voor visueel gehandicapten). Inzet ICT bij bijzondere of complexe problemen Mensen die een aanspraak doen op sociale zekerheid omdat zij niet door inkomsten uit arbeid in hun levensonderhoud kunnen voorzien, blijken soms problemen te hebben die de afwezigheid van inkomsten uit arbeid verre overstijgen. Gezondheidsproblemen zijn het meest klassieke voorbeeld. Maar er kan ook sprake zijn van een combinatie van problematiek rond huisvesting of zorg, waar instellingen buiten de sociale zekerheid mee bezig zijn. Soms is er sprake van inhoudelijke complexiteit, bijvoorbeeld in bijzondere juridische omstandigheden. Ook kan de betrokkene zelf door zijn gedrag problemen veroorzaken. De uitvoering van de sociale verzekering kent eigenlijk geen mogelijkheden om hierop in te spelen. De bijstand is hiermee meer vertrouwd, maar het beleid legt sterk de prioriteit bij de toeleiding naar arbeid. Andere problemen worden naar het maatschappelijk werk en/of de zorg verwezen. Deze situatie kan er toe leiden dat juist mensen in heel moeilijke situaties langs veel loketten moeten met alle coördinatieproblemen van dien. De uitvoering is onvoldoende geëquipeerd om hierop in te spelen, ook al bestaan er vaak wel formele of informele samenwerkingsverbanden tussen verschillende betrokken partijen. Deze problematiek beperkt zich niet tot het terrein van de sociale zekerheid maar betreffen ook het

147

Rapport ‘Online weer aan het werk’ - TNO Arbeid, juli 2001.

welzijnsterrein of huisvesting. Bij het ontwikkelen van beleid hieromtrent zal SZW meer gezamenlijk gaan optrekken met de departementen die op die terreinen werkzaam zijn (VWS en VROM). ICT kan helpen om specifieke groepen die ernstige of meervoudige problemen hebben beter te bedienen (bijvoorbeeld via informatie voor uitvoerders, een gezamenlijk loket voor informatie en aanvragen van burgers, geconsolideerde elektronische dossiers over verschillende uitvoerders heen, inzet kennistechnologie, geleide besteding). SZW neemt samen met VWS en VROM in het project "sociale as" (zie ook hoofdstuk 8) het initiatief om de mogelijkheden te verkennen om:

a.

een elektronisch loket voor burgers te ontwikkelen waar, aan de hand van gestandaardiseerde vraagpatronen en links, informatie kan worden ingewonnen en aanvragen kunnen worden ingediend;

b.

de inzet van kennismanagement te onderzoeken om medewerkers in de uitvoering beter te ondersteunen als ze met bijzondere problemen worden geconfronteerd. Inzet van ICT ten behoeve van een betere uitvoering De uitvoering van reïntegratie-activiteiten van uitkeringsgerechtigden op de arbeidsmarkt loopt onvoldoende: de bekende kaartenbakkenproblematiek. De wens is om te komen tot een gestroomlijnde effectieve uitvoeringsorganisatie die meer dan nu gericht is op de reïntegratie van uitkeringsgerechtigden. Dan gaat het dus niet zozeer om de inzet van ICT bij de reïntegratie zelf maar veeleer om ICT als hulpmiddel om de uitvoering beter te laten functioneren. Dit vraagt dit om een passende informatiehuishouding van front-office tot back-office. Concreet betreft het de regie van de informatiehuishouding van CWI, UWV, gemeentelijke sociale diensten, maar ook de keten met reïntegratiebedrijven en arbodiensten. In het Beleidsplan ICT voor SUWI van januari 2001 is voorzien in een informatie-architectuur die op termijn in staat stelt een logische verbinding tot stand te brengen tussen op elkaar volgende en deels parallel geschakelde werkprocessen van CWI, reintegratiebedrijven en casemanagement bij opdrachtgevers. Daartoe wordt een gemeenschappelijke regie tot stand gebracht en gevoerd op gegevensdefinities, berichten, autorisaties, technische standaards, beveiliging en service levels voor uitwisseling van gegevens. Om reeds op korte termijn tot resultaten in deze richting te komen is in een eerste spoor van de SUWI-implementatie voorzien in tussenoplossingen, die in voorlopige vorm de meest essentiële schakels tussen CWI, UWV, sociale diensten, reïntegratiebedrijven en arbodiensten in 2002 tot stand moeten brengen. Een andere wijze waarop ICT betere reïntegratie-resultaten kan faciliteren is door het bij elkaar brengen van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. De mogelijkheden die ICT hiervoor biedt zijn in hoofdstuk 3 besproken. Ook als het gaat om matching van specifieke doelgroepen als uitkeringsgerechtigden en arbeidsgehandicapten kan ICT een rol spelen. Op dit moment wordt fors geïnvesteerd in uitbreiding van de mogelijkheden. Een eerste versie van een goed werkende nationale vacature- en sollicitantenbank met hoogwaardige matchingsfunctionaliteit zal in 2001 worden gerealiseerd. Deze valt binnen de verdere ontwikkeling, en gaat onderdeel uitmaken van, "www.werk.nl". Deze website richt zich op informatieverschaffing over zoekmogelijkheden, branche-projecten, self-assessments, mogelijkheden ter vergroting van de employability, scholingsopties, enzovoort. Hierbij wordt het bedrijfsleven (branches, contentleveranciers, etcetera) betrokken. Medio 2002 kunnen ook de CWI’s gebruik maken van deze informatiebron. Bezien zal worden hoe mensen via hyperlinks meer informatie over bedrijven kunnen krijgen (onder meer over aspecten als de bedrijfscultuur), zodat werkzoekenden vacatures met meer dan alleen de standaardinformatie kunnen beoordelen. Aandachtspunt is tevens de functionaliteit van -of naast- de Nationale Vacature en Sollicitantenbank om vraag en aanbod met bijzondere karakteristieken beter tot elkaar te brengen (combinaties van bijzondere vaardigheden, beschikbaarheid, ervaring). In het kader van het interdepartementaal programma Stroomlijning Basisgegevens, zal tevens worden bezien of en hoe gegevens over beroepen en opleidingen vergaand kunnen worden gebundeld in een basisregistratie die voor uitvoerders, intermediairs en reïntegratiebedrijven, onderwijs, werkgevers, en andere partijen toegankelijk is, en kunnen die op doelmatige wijze worden onderhouden. Ten aanzien van de verbetering van de (re)integratie met behulp van ICT kan gedacht worden aan het laten werken van het reputatiemechanisme door publicatie op internet van prestatieindicatoren van CWI’s en gemeentelijke sociale diensten op het punt van reïntegratie. Of door vermelding van best practices en succesvolle bedrijven in de uitvoering van de Wet Samen op internet. Door publicatie kan er druk ontstaan op de betrokken organisaties om het net zo goed of beter te doen dan de andere gemeente of opdrachtgever (zie ook hoofdstuk 8).

Tenslotte zal aangestuurd worden op verdere verbetering van de monitoring van de zogenaamde sluitende aanpak. Deze sluitende aanpak houdt in dat elke werkloze jongere een nieuwe start geboden wordt voordat hij zes maanden werkloos is met het oog op de effectieve integratie op de arbeidsmarkt. Volwassen werklozen wordt eveneens een nieuwe start geboden voordat zij twaalf maanden werkloos zijn. Een nieuwe start kan inhouden een opleiding, omscholing, het opdoen van werkervaring, een baan of andere inzetbaarheidsmaatregelen. Op persoonsniveau zal digitaal informatie beschikbaar zijn over de stand van zaken m.b.t. de uitvoering van deze sluitende aanpak. 7.6 Conclusie De overgang naar een informatiesamenleving brengt met zich mee dat de risico’s van uitval uit het arbeidsproces van karakter veranderen. Fysieke problemen domineren in minder sterke mate het beeld. Dat hangt samen met het afnemend belang van fysieke arbeid. Op de voorgrond treedt steeds meer uitval als gevolg van mentale belasting, zoals information overload, werkdruk, grotere bereikbaarheid. De daarmee samenhangende mate van arbeidsongeschiktheid is moeilijker objectief vast te stellen dan bij fysieke klachten. Dat roept de vraag op of wet- en regelgeving en keuringspraktijken die hun oorsprong vinden in de context van een meer industriële economie aanpassing behoeven. Tegelijkertijd betekent de kennissamenleving dat we ook steeds meer weten over mogelijkheden om uitval te voorkomen. ICT draagt daaraan bij, bijvoorbeeld door betere mogelijkheden voor monitoring en analyse. Bovendien kan er met de moderne communicatietechnologie beter en meer aan voorlichting gedaan worden. Belangrijke beleidsinitiatieven van het ministerie zijn: • verbetering van de kennisinfrastructuur op arbo terrein, onder andere met gebruikmaking van de interactieve mogelijkheden die de nieuwe technologie biedt; • bevordering van de totstandkoming van effectieve afspraken over nieuwe uitvalrisico’s in arboconvenanten, bijvoorbeeld afspraken over werkdruk; • gebruikmaking van de mogelijkheden van internet om het reputatiemechanisme meer te laten werken ten behoeve van een betere risicobeheersing door bedrijven; door het publiceren van de namen van (grotere) bedrijven die een hoge instroom in de WAO kennen en van bedrijven die het juist goed doen in dit opzicht, door het publiceren van de namen van bedrijven die beboet zijn op grond van de arbowetgeving; ICT biedt belangrijke kansen om de reïntegratie van uitkeringsgerechtigden te verbeteren. Het is uiteraard zaak deze kansen volop te benutten. Het totstandbrengen van het SUWI-net met gekoppelde databestanden en data-uitwisseling tussen uitvoerende instanties is een belangrijke hoeksteen. Dit moet zorgen voor een gestroomlijnde informatievoorziening tussen frontoffice en backoffice die de reïntegratie voluit ondersteunt. Verdere inspanningen en nieuwe initiatieven ten behoeve van de (re)ïntegratie betreffen: • het ontwerp van een virtuele wegwijzer die mogelijkheden aanreikt voor werkplekaanpassingen voor arbeidsgehandicapten; • bevordering van telewerk als werkaanpassing en nadere proefnemingen daarmee in Kenniswijk Eindhoven; • inzet van ICT ten behoeve van de groepen die te maken hebben met ernstige of meervoudige problemen, onder andere via deelname van SZW in het project Sociale As; • de verdere ontwikkeling van de nationale vacature- en sollicitantenbank; • het laten werken van het reputatiemechanisme door publicatie op internet van prestatieindicatoren van CWI’s, gemeentelijke sociale diensten op het punt van reïntegratie, en door vermelding van best practices en succesvolle bedrijven in de uitvoering van de Wet samen. • betere monitoring (per individu) van de voortgang van de zogenaamde sluitende aanpak ten aanzien van de integratie op de arbeidsmarkt van jongere en volwassen werklozen

Hoofdstuk 8 Contacten met burgers en bedrijfsleven 8.1 Inleiding Burgers en bedrijven krijgen in toenemende mate te maken met een overheid die naast de traditionele diensten ook diensten in elektronische vormen aanbiedt. Dit zorgt niet alleen voor nieuwe vormen van dienstverlening maar ook voor een geheel ander perspectief: niet het aanbod van de overheid staat centraal maar de vraag van burgers en bedrijfsleven. De hiervoor benodigde cultuuromslag binnen de overheid moet leiden tot zogeheten pro-actieve dienstverlening. Eisen die tegenwoordig aan de overheid gesteld worden en normen die de overheid zichzelf oplegt gaan over klantgerichtheid, efficiency, maatwerk en privacy. In dit hoofdstuk wordt een aantal nieuwe vormen van dienstverlening aangekondigd, die veelal gebruik maken van de mogelijkheden die ICT biedt om informatie inzichtelijk te maken. Zo kan de introductie van een chipcard over drie jaar een belangrijke voorwaarde zijn voor burgers bij het aangaan van een dienstverband met een sociale zekerheidsvoorziening, maar tegelijkertijd deze burger ook inzicht geven in al zijn gegevens en opgebouwde rechten. Verder biedt digitalisering van bestaande processen mogelijkheden voor vermindering van administratieve lastendruk. Een andere ontwikkeling is maatwerk in de voorlichting, waarmee de klant centraal gesteld wordt. Dit komt in de paragrafen 8.2 t/m 8.7 aan de orde. Maar ICT biedt ook de mogelijkheid om fraude beter op te sporen en te voorkomen (paragraaf 8.8). Tenslotte gaan de laatste paragrafen over de nieuwe mogelijkheden die ICT biedt bij beleidsvorming en beleidsevaluatie. 8.2. De elektronische overheid: algemene uitgangspunten

“The most important benefit from e-government is considered to be the time saved by constituents in interacting with governments, followed by cost savings for the public sector, better service levels, increase of transparancy, openness and accountability and finally, increase of trust.” Gartner Research, mei 2001 Uitgangspunten e-government Het Actieprogramma Electronic Government van het ministerie van BZK (Kamerstuk 26 387 nr 4) beoogt de hoofdlijnen voor elektronische dienstverlening van de overheid te schetsen. De uitgangspunten zijn de volgende. Op basis van deze uitgangspunten zal e-government de komende jaren nader gestalte krijgen. • Elektronische overheidsdiensten moeten met een betere kwaliteit en tegen maximaal dezelfde prijs geleverd worden, vergeleken met bestaande overheidsdiensten; • Zolang het gebruik van ICT nog niet even vanzelfsprekend is voor alle burgers, moet er een keuzemogelijkheid zijn tussen elektronische en traditionele diensten; • Privacybescherming van persoonsgebonden databestanden; de individuele burger moet zeker weten dat zijn/haar informatie vertrouwelijk wordt behandeld; hij/zij moet de mogelijkheid hebben te weten welke data over hem/haar zijn verzameld, wie ze verstrekt krijgt of wie er toegang toe heeft, en dit zo nodig kunnen controleren en rectificeren; • De overheid moet in het digitale tijdperk in staat zijn om verantwoording af te leggen over haar handelen. Dat wil zeggen dat de zorgvuldigheid die betracht wordt bij ‘gewone’ archieven, ook ten aanzien van elektronische documenten in acht moet worden genomen. Perspectief moet zijn dat niet de overheid, maar de burger en bedrijven centraal staan. Er moet ‘van buiten naar binnen’ in plaats van ‘van binnen naar buiten’ gedacht worden. Dat betekent ook dat thema’s (veiligheid, zorg, belastingen) en niet overheidsinstanties het ingangskanaal vormen als het gaat om informatie en transacties. Het huidige beeld is dat van een versnipperde overheid, een overheid met vele loketten. Deze fragmentatie kan sterk verminderen wanneer de overheid haar diensten op een meer gebundelde wijze aanbiedt. Via een geïntegreerd fysiek of virtueel loket (portal) kunnen burgers of bedrijven communiceren met meerdere overheidsorganisaties. Onder regie van BZK wordt er geëxperimenteerd met geïntegreerde elektronische loketten rond ‘bouwen en wonen’, ‘zorg en welzijn’ en ‘bedrijven’. Met het Loket Sociale As, waar SZW één van de participanten is (zie later in dit hoofdstuk) wordt gestreefd naar een loket voor diensten van verschillende ministeries. Box 8.1 Loket Sociale As

Loket Sociale As is een samenwerkingsverband tussen VROM, SZW en VWS , die in hun beleidssfeer domeinen aansturen die gezamenlijk de sociale as van de maatschappij vormen. In de Sociale As worden gezamenlijke (virtuele) klantcontactpunten totstandgebracht, waarbij de klant geïnformeerd en bediend wordt op het gebied van werk, inkomen, bijzondere bijstand, huursubsidie en zorg en welzijn. Het gebruik van vraagpatronen ontsluit in deze vorm van samenwerking de informatie en de dienstverlening over de grenzen van de afzonderlijke domeinen heen. Basis voor het project is de waarneming dat de toegang voor de inkomensondersteunende voorzieningen voor veel burgers vaak een moeizame is, vooral als zij meerdere voorzieningen nodig hebben. Een gang langs verschillende loketten is dan vaak onvermijdelijk, het steeds weer verstrekken van vaak dezelfde gegevens eveneens. Dit leidt tot irritatie bij de burger, onbegrip over de wijze van dienstverlening en vermoedelijk ook tot ondergebruik van voorzieningen. In het project Sociale As wordt in de praktijk onderzocht en beproeft hoe de verbindingen tussen de verschillende loketten en back offices op het beleidsterrein van de drie ministeries tot stand kunnen worden gebracht op lokaal niveau. De ambitie is dat de burger wordt bediend door een pro-actieve overheid, die handelt op basis van ruim voorhanden informatie die de burger bij eerdere contacten al heeft verstrekt. Een dienst wordt in gang gezet door een verzoek van de burger. De burger krijgt additionele diensten en opties automatisch aangeboden. De burger hoeft alleen zijn keuze kenbaar te maken. Box 8.2 Klant centraal Nurun is een bedrijf in Canada, dat websites ontwikkelt die uitgaan van de denkwereld van de burger (een zgn. web solution integrator). De werkzaamheden vinden plaats vanuit het denken in drie centrale punten: strategie, creativiteit en technologie. De klant kan zelf diverse parameters invoeren, zodat de inhoud van de site op zijn wensen, zoekgedrag en taal is toegesneden. Voor onder meer General Motors is zo’n site ontwikkeld, waarbij de klant reclame en aanbiedingen op zijn eigen profiel kan toesnijden. Deze wijze van werken ontwikkelt vaak veel dwarsverbindingen in organisaties, omdat uitgegaan wordt van de klant in plaats van de eigen organisatie-logica. Bron: www.nurun.com Bij de burger blijkt een groot draagvlak te bestaan voor de elektronische overheid. Uit een onderzoek naar kennis, wensen en ervaringen van burgers als klanten van ‘de digitale overheid’ blijkt dat de voornaamste eisen die gesteld worden aan contact met de overheid zijn: deskundigheid, korte wachttijd, eenvoudige toegang, respecteren van privacy, goede omgangsvormen.148 De mate waarin naar het idee van de burgers ICT kan bijdragen aan het tegemoet komen aan deze eisen is hoog. De respondenten willen altijd kunnen kiezen tussen verschillende media om contact te maken. Men is niet benauwd voor misbruik van persoonsgegevens bij chipcardtoepassing (in bijv. de zorg). De steun voor pro-actieve dienstverlening van overheidszijde is substantieel. Het vertrouwen in overheid en correct omgaan met privacy is hoog. Pro-actieve dienstverlening wordt niet als aantasting van de privacy ervaren. Respondenten willen tenminste jaarlijks een overzicht van de persoonlijke gegevens die de instellingen van hen beheren. Bovenstaande verwachtingen onderstrepen nog eens dat de overheid het in haar diensten gestelde vertrouwen moet waarmaken. Persoonsgegevens die worden verzameld en vastgelegd mogen dan voor een reeks van wettelijke taken hergebruikt kunnen worden, dat betekent nog niet dat iedereen ongelimiteerde toegang kan krijgen tot ieders persoonlijke gegevens. Daaraan zal de komende jaren veel aandacht besteed moeten worden. Beveiliging van systemen, inzichtelijk maken van toelaatbaar hergebruik, actieve machtiging door de burger voor specifieke doelen, versleuteling van berichten over het publieke internet en sluitende persoonlijke elektronische identificatie vormen bouwstenen van de nieuwe omgangsvormen van elektronische communicatie tussen overheid en burger die in ontwikkeling zijn.

8.3 Vernieuwing en kwaliteitsverbetering dienstverlening Het merendeel van de contacten van burgers met SZW-uitvoerders verloopt via de balies (‘front offices’) van gemeenten, arbeidsbureau’s en uitkeringsinstanties, aangevuld met telefonische informatie-verstrekking en papieren informatie-uitwisseling. Het kerndepartement SZW zorgt voor de totstandkoming van centrale componenten en aansturing op een innovatiegerichte uitvoering. In samenwerking met de uitvoeringsorganen van SZW wordt bezien onder welke voorwaarden de gewenste innovatie kan worden doorgevoerd. SZW staat vergaande samenwerking voor tussen de sectoren binnen het SZW-domein (gemeenten en sociale verzekeringen) en daarbuiten (belastingdienst) om tot innovatie van diensten te komen. 148

Rapport ‘E-government: de vraagkant aan bod’, Dialogic, mei 2001.

Vanuit SZW zullen ICT-processen worden gecoördineerd door het per 1 januari 2002 binnen het kerndepartement te starten Expertcentrum ICT@SZW. De doelstelling van dit centrum is het realiseren van zodanige voorwaarden dat ICT op succesvolle wijze bijdraagt aan de uitvoeringspraktijk binnen het gehele domein van SZW. Dit betreft zowel de processen binnen afzonderlijke uitvoeringsorganen als de onderlinge ketenafhankelijkheden. Het Expertcentrum ICT@SZW is een competence center op het terrein van ICT en informatiemanagement. Burgers en bedrijven kunnen in de komende jaren meer zelfwerkzaamheid, gebruikersgemak en administratieve lastenverlichting van SZW verwachten. Als mensen meer zelf achter het beeldscherm hun zaken willen regelen, mogen ze er op rekenen dat er gebruikersvriendelijke systemen beschikbaar zijn en dat de gevraagde diensten snel en kwalitatief goed worden geleverd. Waar behoefte is aan maatwerk en persoonlijk contact moet dat eenvoudig en gericht tot stand te brengen zijn. De sociale zekerheid en het publieke arbeidsmarktinstrumentarium vormen een zeer grootschalig uitvoeringsstelsel. In grote mate wordt een beroep gedaan op gegevens die in een ander kader reeds door andere partijen zijn verzameld, zoals de Belastingdienst, de GBA, of de Kamers van Koophandel. In de uitvoering van de bijstand is zo mogelijk nog meer behoefte aan gegevens van andere (landelijke werkende) uitvoerders. Innovatie vereist soms een stapsgewijs begin met digitale dienstverlening, soms herbouw van complexe en grootschalige ICT-toepassingen, bijvoorbeeld om voor de digitale dienstverlening de back office op orde te krijgen. Het is onmogelijk om centraal de volledige benodigde infrastructuur te verzorgen. Beleidsmatig is ingezet op het centraal creëren van een aantal voorwaarden, te coördineren, en decentraal verder invulling aan de benodigde infrastructuur te geven. Snelheid en kwaliteit van de doorvoering van de gewenste innovaties strijden de eerste jaren om de voorrang. Stroomlijning Basisgegevens De kwaliteit en toegankelijkheid van basisregistraties wordt verbeterd. Hiertoe wordt in het kader van het interdepartementaal programma Stroomlijning Basisgegevens ook samengewerkt met andere departementen en uitvoerende diensten. Door dit mogelijk te maken ontstaat een sterke stimulans voor de uitvoering om te investeren in innovatie. Dit levert voor burger en bedrijf een sterk verbeterde dienstverlening op, ook al betekent het in bepaalde gevallen wel dat er striktere verplichtingen komen om gegevens tijdig te registreren. In de uitvoering zal een veel sterker hergebruik van eenmaal geregistreerde gegevens plaatsvinden. Ook vergroot de verbetering van basisregistraties de mogelijkheden voor fraudebestrijding en kan het bijdragen aan een beter zicht op de resultaten van beleid doordat de informatie is ontleend aan kwalitatief betere bestanden. Technisch gezien maakt breedband de transmissie van omvangrijke gekoppelde databestanden beter mogelijk. Netwerkdiensten Suwinet SZW verzorgt binnen de sector bovendien de regie op de totstandkoming van netwerkdiensten (Suwinet) opdat de verschillende uitvoerders elektronisch met elkaar in contact kunnen treden en gestructureerde berichten en gegevens kunnen uitwisselen. Daartoe worden te wisselen gegevens in een gemeenschappelijk gegevensregister bij ministeriële regeling vastgelegd en eenduidig gedefinieerd, worden de berichten die tussen uitvoerders heen en weer gaan in het kader van hun specifieke wettelijke taken als subset van dat register op een zelfde wijze ministerieel vastgelegd, en worden de aangesloten partijen, SVB, CWI, UWV en gemeenten verplicht een toegangsmachtigingenadministratie bij te houden, op basis waarvan de netwerkbeheerorganisatie softwarematig de autorisaties kan controleren voor het hergebruik van de persoonsgegevens. Beveiliging en privacybewaking worden in de infrastructuur verankerd. In het verlengde daarvan wordt tevens samengewerkt in het kader van de taskforce PKI, met andere departementen en uitvoerende diensten, om tot afspraken en standaarden te komen voor zowel de beveiligde verzending van berichten over het publieke internet, als de elektronische identificatie of handtekening. Pas met zulke voorzieningen zijn immers elektronische transacties met de uitvoering in het domein van werk en inkomen betrouwbaar en efficiënt te realiseren.

Box 8.3 Taskforce Public Key Infrastructure (PKI) De Taskforce richt zich op standaardisering en voorzieningen voor beveiligde elektronische communicatie met gebruikmaking van een elektronische handtekening voor het verkeer tussen overheden onderling, overheid-burger, en overheid-bedrijfsleven. De stuurgroep van deze PKI heeft inmiddels aangegeven in beginsel een chipcard (smartcard) te zullen gaan gebruiken als opslagmedium voor de sleutels voor versleuteld elektronisch berichtenverkeer (encryptie). Overigens ligt de horizon voor daadwerkelijke vaststelling van de standaards voor de PKI (het afsprakenstelsel) op eind 2002. De invoering wordt voorzien voor de periode 2003-2006, mogelijk te bekostigen uit FES/ICES-en NAP-gelden. Chipcard De chipcard die nu door BZK wordt ontwikkeld en samen met SZW, Lisv, GAK en Arbeidsvoorziening in Delft wordt getest zal over 3 jaar voor elke burger voorwaarde zijn voor het verkrijgen van diensten in het kader van de sociale zekerheid. Op de chipcard zijn een aantal basisgegevens opgeslagen (NAW, sofinummer). De kaart wordt op termijn voorzien van biometrische functies om betrouwbare identificatie mogelijk te maken. Voor minder gevoelige functies kan eventueel met de bekende pincode worden volstaan. Op langere termijn wordt gestreefd naar een chipcard die ook thuis te gebruiken is. In de chipcard worden slechts beperkt data opgeslagen, voornamelijk voor de identificatie. De chipcard fungeert voornamelijk als sleutel. Deze sleutel kan toegang geven tot een veelheid van functies, zoals databanken waarin de gegevens van betrokkene zijn opgeslagen. Invoering daarvan heeft consequenties in de sfeer van rechten en plichten. Het individu moet er voor zorgen dat zijn gegevens kloppen. Pas daarna kan er van dienstverlening sprake zijn. Box 8.4 Pilotproject chipcard in Delft De laatste 2 jaar heeft SZW het - met fl. 3,7 mln - financieel mogelijk gemaakt dat de uitvoeringsorganisaties ervaring kunnen opdoen met een chipcard in de uitvoering. In samenwerking met BZK hebben Lisv, Gak, Arbeidsvoorziening en de gemeente Delft daartoe in 2000 een kleinschalige proefopstelling operationeel gemaakt. Uit de lopende chipcardproef in Delft blijkt dat de technische en organisatorische aspecten nog danig moeten worden doorontwikkeld om een grootschalige aanpak mogelijk te maken. De uitbreiding van de chipcard met nieuwe functies zal dan ook fasegewijs moeten plaatsvinden. SZW acht vernieuwing van de wijze van identificatie van werknemers van groot belang vanuit handhavingsperspectief; om die reden groeit de interesse in de SIS-kaart die in België sinds 1998 landelijk is ingevoerd en die daar de controle op de werkplek naar verluidt sluitend maakt. Aan de andere kant biedt de chipcard in beginsel ook mogelijkheden om een stuk ruimte terug te geven aan de burger, namelijk door als uitgangspunt te hanteren dat in beginsel de burger baas is over zijn eigen gegevens. De burger profiteert doordat hij via de chipcard onmiddellijk informatie heeft over bijvoorbeeld zijn status (verzekerd of niet), zijn aanspraken, zijn rechten en plichten, zelf zijn uitkering kan berekenen, en - op termijn - inzage heeft in het behandelstadium van zijn dossier. De chipcard zal tevens op een laagdrempelige manier verstrekt kunnen worden aan vreemdelingen die op de Nederlandse arbeidsmarkt actief zijn, of die anderszins een relatie met de Nederlandse sociale zekerheid hebben. Bij de uitwerking van de chipcard zal aangesloten worden bij te ontwikkelen standaards voor identificatie van klanten en versleuteling van berichten, zoals die worden ontwikkeld in het kader van de nieuwe generatie reisdocumenten en de eerder genoemde Taskforce PKI (zie ook beleidsvoorstel in paragraaf ‘fraude en fraudebestrijding’). De chipcard kan een aanzienlijke verlichting van administratieve processen betekenen en kan fraude-risico’s beperken. Box 8.5 Digitale gegevensuitwisseling LISV/SVB en Gerechtsdeurwaarders In 2000 is subsidie toegekend (mede gefinancierd uit het NAP) aan een project van de Stichting Netwerk Gerechtsdeurwaarders (SNG), dat zich ten doel stelt de gerechtsdeurwaarders in Nederland te ondersteunen bij de toepassing van ICT. Gerechtsdeurwaarders zijn wettelijk gerechtigd informatie op te vragen bij uitkeringsinstanties omtrent uitkeringen aan of dienstverbanden van personen ten laste van wie derdenbeslag moet worden gelegd. Deze informatie wordt tot op heden schriftelijk opgevraagd bij instellingen als het LISV en de SVB. Om deze informatie-uitwisseling efficiënter te laten verlopen heeft de SNG zich samen met het LISV ten doel gesteld een elektronische berichtenuitwisseling tot stand brengen tussen de gerechtsdeurwaarders en het LISV/SVB, waarbij gebruik zal worden gemaakt van de RINIS-systematiek. De gerechtsdeurwaarders stellen in het project elektronische vragen over uitkeringsgegevens, waarop de 149 betrokken uitvoeringsinstelling een elektronisch antwoord terugzenden. Per 1 juli 2001 is de pilot 149

De Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid heeft op 27 april 2001 (BPR2000/81846) de autorisatie informatie-uitwisseling GBA uitgebreid met het opvragen van het sofi-nummer. Voorts heeft ondertekening

afgerond. De technische infrastructuur is inmiddels volledig gerealiseerd, de software benodigd voor het inrichten van het Sectoraal Aanspreekpunt en de Stand Alone Module (SAM) voor de gerechtsdeurwaarderskantoren is ontwikkeld en wordt momenteel ingevoerd bij de gerechtsdeurwaarderskantoren. Bij 116 kantoren is dit inmiddels gebeurd. 8.4 Kwaliteitsnormering Nieuwe normen kwaliteit dienstverlening Medewerking van de burger voor nauwkeuriger, betrouwbaarder en tijdiger registratie van gegevens kan alleen verwacht worden als klantvriendelijkheid is gegarandeerd. De belangrijkste normen voor ‘klantvriendelijkheid’ liggen vast in de Wet. De algemene wet bestuursrecht bepaalt bijvoorbeeld beslistermijnen. Gelet op de mogelijkheden van ICT ligt het in de rede nieuwe normen te ontwikkelen voor klantvriendelijke dienstverlening, uitgaande van de beginselen die geformuleerd zijn in de BZK-nota “contract met de toekomst”. Deze normen zullen worden ontwikkeld met cliëntenraden, waarmee overeenstemming zou moeten worden bereikt over wat normen voor dienstverlening zouden kunnen zijn. Eenmalige gegevens aanlevering Een belangrijk voorbeeld van zo’n norm is het principe van de eenmalige gegevens aanlevering (EGA, in België reeds wettelijk verankerd). Deze norm impliceert dat uitvoerders gegevens die burger of bedrijf reeds aan de overheid hebben geleverd niet nog eens mogen uitvragen. Dit kan ook in Nederland wettelijk worden geregeld. In het kader van het interdepartementaal programma Stroomlijning basisgegevens wordt komend jaar reeds in bredere zin verkend of en op welke wijze het verplicht gebruik van reeds geregistreerde basisgegevens juridisch kan worden verankerd. Daarop kan een specifieke studie voor de sociale zekerheid worden geënt. Het verplicht hergebruik geldt niet alleen voor gegevens van bedrijven, maar ook voor die van burgers. Het EGA principe, in combinatie met het van burgers gevraagde gebruik van moderne media om hun wensen te uiten, zal ertoe leiden dat het papieren formulier meer en meer naar de achtergrond verdwijnt. In een overgangsfase wordt van goeddeels vooringevulde formulieren gebruik gemaakt, die door de burger worden aangevuld. De burger houdt altijd de mogelijkheid gebruik te maken van andere media, maar zal, naar de mate waarin dat van hem verwacht mag worden, minder gemak ondervinden dan bij het gebruik maken van de voorkeursmedia die de overheid aanbiedt voor het doen van aanvragen. Intermediairs en hulpverleners kunnen groepen burgers ondersteunen, die nu en straks niet in staat zijn om met de ‘elektronische overheid’ te communiceren. De overheid heeft wel een plicht dat te faciliteren.

Grotere transparantie voor de burger Een andere norm is dat de klant op elk moment inzicht moeten kunnen krijgen wie zijn dossier behandelt, in welke fase van behandeling zijn verzoek is en waar het betreffende dossier zich bevindt (bijv. betreffende aanvraag WAO-uitkering). ICT kan dat transparanter maken, via de chipcard. Binnen 3 jaar moet dit realiteit zijn. De mogelijkheid voor de klant dit zelf snel elektronisch te achterhalen voorkomt onnodige belasting van de casemanager. Bijkomend voordeel is anderzijds dat er van de mogelijkheid dat de klant op elk moment snel inzage heeft in de behandeling van zijn dossier, druk uitgaat om voorgeschreven termijnen in acht te nemen. Bij de uitwerking van dit voorstel zal bezien worden of dit principe nog verder aangescherpt zou moeten worden door de eis te stellen dat derden zich niet met de gegevens van een ander bezig mogen houden dan nadat hij zich bekend heeft gemaakt bij de eigenaar van de gegevens. 8.5 Resultaat in dienstverlening op maat Tot nu toe kenmerkt het SZW-beleid zich door generiek dan wel categoriaal beleid. De SZW-uitvoering (UVI’s/UWV, Svb, GSD-en en arbeidsbureau’s/CWI’s) heeft slechts beperkt de ruimte dit beleid nader toe te spitsen op de specifieke behoeften van burgers en bedrijven. Innoverende projecten komen slechts mondjesmaat van de grond, omdat onderhoud aan de bestaande systemen en werkprocessen voorrang krijgt. De dienstverlening op SZW-terrein is dan ook slechts in beperkte mate maatwerk. In een samenleving waarin individualisering steeds dominanter wordt, ontstaat bij burgers en bedrijven een groeiende behoefte aan maatwerk. SZW wil een belangrijke impuls geven aan maatwerk in de dienstverlening. Eerste concrete actie voor SZW is het regelmatig peilen van de klanttevredenheid. Maatwerk in de dienstverlening vraagt om vernieuwing van het scala aan diensten dat aangeboden wordt. In deze klanttevredenheidspeiling wordt tevens de behoefte aan nieuwe of verbeterde diensten gemeten. Hiervoor zal onder regie van SZW een vergelijkbare systematiek worden ontwikkeld, die de uitvoerders (CWI’s) en SZW en publicatie van het Besluit Gegevensuitwisseling door het Lisv en de SNG plaatsgevonden en zijn de serviceovereenkomsten tussen de SNG en de Stichting Rinis ondertekend.

zelf vervolgens op de respectievelijke klantcontacten kunnen toepassen. Prestatiemetingen via een set van basisindicatoren (balanced score card) kunnen hierover in zijn algemeenheid al aanwijzingen geven. Verder biedt de Stichting Stimulansz (zie www.stimulansz.nl) diverse instrumenten waarmee sociale diensten hun producten, diensten en klanttevredenheid kunnen meten. SZW stelt jaarlijks een rapportage op waarin de bevindingen geïntegreerd worden. Door de resultaten van de klanttevredenheidsonderzoeken te publiceren (op internet) kan druk worden georganiseerd op de uitvoeringsorganisaties om scherp te blijven op het niveau van hun dienstverlening. Bovendien stimuleert dit het proces van continue vernieuwing en verbetering van de dienstverlening. Ook het virtueel plein voor Gemeentelijke Sociale Diensten (zie box) dient dit doel door middel van kennisuitwisseling.

Box 8.6 Virtueel plein voor Gemeentelijke Sociale Diensten De laatste jaren is de behoefte tot kennisdeling van de gemeentelijke sociale diensten sterk toegenomen. Deze toename is veroorzaakt door een aantal landelijke en lokale veranderingen die van grote invloed zijn op de sociale diensten, zoals CWI-vorming, toename van reïntegratietaken, schaalvergroting en samenwerking, veranderend toezicht en invoering van de Euro. Een aantal hieraan inherente communicatieproblemen tussen sociale diensten kan worden gereduceerd door de communicatie meer te regisseren en gebruik te maken van nieuwe technologie. In het kader hiervan is in 2000 het (pilot) project ‘Virtueel loket voor sociale diensten’ gestart, met als werktitel: ‘GSD-web’. Dit project wordt (mede) gefinancierd uit het Nationaal Actieplan Elektronische Snelwegen (NAP). Om de uitvoering te stimuleren nieuwe dienstverleningsconcepten te ontwikkelen zullen de volgende middelen worden ingezet. Richting gemeenten zal SZW een subsidie opzetten om innoverende projecten gericht op pro-actieve dienstverlening door uitvoeringsorganisaties te stimuleren.150 Om te leren van de relevante succes- en faalfactoren zullen deze projecten geëvalueerd worden. Richting UWV en CWI zullen experimenten met de mogelijkheden die technologische innovaties bieden gestimuleerd worden in het kader van de reguliere financiering. Experimenteren impliceert dat er wat mis mag gaan. Deze experimenten worden niet belast met de doelstelling om de geteste technologie rechtstreeks in een bepaald productieproces te brengen. Het uitvoeren van de experimenten wordt breder gecommuniceerd en de lessen van de experimenten breder gedeeld. Dit betekent dat het functioneel, hiërarchisch denken, met de daarbij horende verkokering, losgelaten moet worden: meer intersectorale samenwerking op het terrein van experimenten. Experimenten in de uitvoering zullen in eerste instantie bij voorkeur in Kenniswijk Eindhoven/Helmond worden opgestart. Box 8.7 CWI van de toekomst In de loop van 2001 start de Veranderorganisatie SUWI met de invoering van het nieuwe organisatiemodel voor de Centra voor Werk en Inkomen, met een vernieuwd dienstenpakket, dat in grote lijnen past in de nieuwe uitvoeringsstructuur zoals die vanaf 2002 van start moet gaan. Nieuwe tools, instrumenten en ICTuitrusting komen in deze nieuwe CWI’s ter beschikking op grond waarvan cliënten deels zelfstandig en deels door betere assistentie kunnen worden geholpen. Deze invoering zal op kleine schaal beginnen om in 2001 vast ervaring op te kunnen doen. Het ligt voor de hand de CWI in de Kenniswijk in deze frontlinie op te nemen. Omdat de planning van invoering op de pilotlocaties van veel factoren afhankelijk is, kan nog geen exacte datum worden gegeven waarop een concreet plan de campagne voor de Kenniswijk beschikbaar komt. De financiering van dit vernieuwde dienstenaanbod dient opgevangen te worden binnen de begroting van de Veranderorganisatie, respectievelijk de CWI i.o. Er is een nauwe relatie met het vervolg van de chipcardproef. 8.6 Inzet ICT bij vermindering informatiedruk en administratieve lasten De immer toenemende vraag van SZW en parlement naar verantwoordings- en beleidsinformatie leidt geleidelijk tot een te hoge informatiedruk en onnodige dubbele uitvraag van gegevens bij de SZW-uitvoerders en tot hogere administratieve lasten voor bedrijven en burgers. Gewerkt wordt aan het knooppunt beleidsinformatie. Het knooppunt moet het mogelijk maken bestanden van uitvoeringsinstanties te koppelen. Hiermee wordt dubbele uitvraag van gegevens voorkomen. Tevens maakt het inzichtelijker analyses voor de beleidsontwikkeling mogelijk. Voor beleidsinformatie wordt elektronische uitvraag van gegevens het primaire medium. SZW streeft naar systematische vermindering van de administratieve lasten voor burgers en bedrijven. Doelstelling is dat alle gegevens die SZW of de SZW-uitvoering aan bedrijven en burgers vraagt voor de uitvoering of handhaving van wet- en regelgeving per 2004 ook elektronisch verstuurd kan worden. In eigen huis zal SZW er zorg voor dragen dat processen die gegevensuitwisseling vragen met de buitenwereld elektronisch kunnen gaan verlopen. Het gaat concreet om de volgende diensten: • vergunningverlening in het kader van de Arbeidstijdenwet; • vergunningverlening voor arbeidstijdverkorting; • aanmelding van CAO’s (deze wordt hierna uitgebreider behandeld); • CAO-databank; • aanmelden van asbest sloopwerkzaamheden; • bezwaarschriftenprocedures; 150

Hiertoe zal een verzoek om (mede-)financiering bij het Nationaal Actieprogramma Elektronische Snelwegen (NAP) worden gedaan.

• vergunningverlening Kernenergiewet; • melding van klachten en ongevallen; • bedrijfsongevallen. Box 8.8 Digitalisering AVV-procedures en CAO-databank SZW digitaliseert de CAO-aanmeldingsprocedures. Uitgangspunt bij melding wordt dat SZW digitaal de beschikking krijgt over de integrale CAO-tekst. Digitale aanmelding is sneller dan schriftelijke en zorgt voor minder administratieve belasting van bedrijven. Daarnaast heeft SZW de mogelijkheid om op toegankelijke wijze in openbaarheid informatie over aanmeldings- en AVV-procedure te geven. Bovendien biedt het de mogelijkheid om op toegankelijke en transparante wijze een overzicht te geven van aangemelde CAO’s en ingediende AVV-verzoeken; iedere werknemer en/of werkgever kan zien of een bepaalde CAO geldig is. Met behulp van de CAO-teksten gaat SZW een digitale CAO-databank met de volledige teksten van alle CAO’s bouwen. Zo’n databank voorziet in de groeiende behoefte van externen en is ook geschikt voor (interne en externe) onderzoeksdoeleinden. Per 1 januari 2002 start binnen SZW een Projectbureau Vermindering Administratieve Lasten. Van de toepassing van ICT wordt een belangrijke bijdrage verwacht. Het Projectbureau richt zich op de lasten die de centrale overheid (ministerie en uitvoeringsorganen) oplegt aan bedrijven en in tweede instantie aan gemeenten. Het kabinet heeft voor de hele economie een vermindering van de administratieve lasten met 25 procent als taakstelling geformuleerd in 1994. Deze reductie moet in 2002 bereikt zijn. Het ministerie van SZW geeft zich rekenschap dat het prominente aandeel van de sociale zekerheid in de totale administratieve lastendruk een extra verplichting oplegt om met kracht te zoeken naar besparingsmogelijkheden. SZW heeft inmiddels een lastenreductie gerealiseerd van 480 miljoen gulden (218 mln. euro). Een commissie van overheid en bedrijfsleven is ingesteld om te zoeken naar verdere besparingsmogelijkheden.

Box 8.9 Elektronische Heerendiensten Dit project is een samenwerking tussen de Belastingdienst, CBS, LISV en EZ, mede in het kader van het Nationaal Actieprogramma Elektronische Snelwegen (NAP). Doel van het project is, door de inzet van ICT, de administratieve lasten voor het bedrijfsleven veroorzaakt door overheidsdiensten terug te dringen, alsmede de efficiency van de betrokken organisaties te verhogen. Kern van het project is de standaardisatie van het elektronisch stellen van vragen door de overheid en het elektronisch beantwoorden ervan door het bedrijfsleven. In het project worden specificaties opgesteld die door softwareleveranciers kunnen worden geïmplementeerd in standaard softwarepakketten voor bedrijfsadministraties. De verplichte gegevensaanlevering aan de overheid wordt zodoende geïntegreerd in het bedrijfsproces. De grote winst daarbij is dat de huidige verschillen in de interfaces van uitvoeringsinstanties naar ondernemingen verdwijnen. Voor SZW gaat het dan bijvoorbeeld om het automatisch genereren van loonheffingen en sociale verzekeringspremies uit de bedrijfsadministratie zodat het bedrijf met een druk op de knop aan de verplichtingen van het LISV/uvi’s kan voldoen. 8.7 Voorlichting: van distributief naar responsief De voorlichting van de overheid aan het publiek is van oudsher overwegend distributief ingericht; de voorlichting van SZW vormt daarop geen uitzondering. Distributief in de zin dat de overheid de publieksdoelgroepen actief (veelal ongevraagd) benadert, op een door de overheid zelf gekozen moment (meestal rond de inwerkingtreding van een maatregel) en -noodgedwongen- grote groepen van de Nederlandse bevolking met een gelijkvormige boodschap bedient. De bereikbaarheid van de doelgroep, in de zin van effect, is daarbij vaak een probleem: juist ook door de omvang van de doelgroepen is er veelal sprake van ‘eenrichtingverkeer’ (van zender naar ontvanger). Ontwikkelingen in de maatschappij die van invloed zijn op de informatiemarkt maken dat de overheid als aanbieder van informatie zijn communicatiestrategie moet bijstellen. Hierbij gaat het met name om de opkomst en toenemende betekenis van ICT, maar ook om ontwikkelingen als individualisering en information overload die ertoe leiden dat mensen selectiever worden in het toelaten van informatie en willen dat informatie ‘op maat’ beschikbaar is en snel, gemakkelijk en 24 uur per dag toegankelijk. Kortweg kan deze noodzakelijk bijstelling worden omschreven als de omslag van een distributieve naar een responsieve informatievoorziening en voorlichting. De communicatiestrategie van het ministerie zal moeten voldoen aan een aantal nieuwe eisen: • SZW zal informatie minder moeten brengen en meer laten halen: de verantwoordelijkheid en het initiatief voor het vergaren van informatie worden meer bij de burger gelegd. Vraagpatronen van burgers, werkgevers en professionele doelgroepen zijn uitgangspunt voor de voorlichting; • Informatie moet op maat beschikbaar zijn; dat wil zeggen dat de voorlichting inhoudelijk zo direct mogelijk moet aansluiten op individuele vragen en interesses; • Informatie moet op ieder moment, snel en via verschillende kanalen bereikbaar zijn. Dit kan alleen worden gerealiseerd door optimale inzet van nieuwe media en een herbezinning op de inzet van traditionele media. In de uitwerking van deze eisen voorziet SZW een basisstructuur voor de communicatie met de prioritaire doelgroepen van het ministerie waarin de informatievoorziening via het internet dominant is. Op specifieke doelgroeploketten vinden SZW-publieksdoelgroepen als werkgevers en werknemers, maar ook uitvoeringsdoelgroepen als gemeenten en uitvoeringsorganen voor de sociale zekerheid de op hen toegesneden informatie over de hele breedte van het SZW-terrein. Deze informatie is actueel en volledig en wordt in samenhang aangeboden; de vraagoriëntatie van de doelgroep is daarbij uitgangspunt. Een modulair opgebouwd voorlichtingsaanbod en de mogelijkheid van persoonlijke profielen moeten in de toekomst leiden tot een ‘1-op-1’ communicatie. Naast een responsieve aanpak van de voorlichting op het internet, biedt SZW de versterkte inzet van de informatietelefoon, waar iedere burger met zijn of haar individuele vragen terecht kan. Als onderdeel van de nieuwe responsieve basisstructuur is in oktober 2000 op internet het Gemeenteloket geopend voor de communicatie van SZW met gemeenten. In 2001 zal SZW de uitvoering van het meerjarenplan en de daadwerkelijke omslag naar een responsieve communicatiestrategie verder voortzetten. Het huidige algemeen (publieks-)loket wordt uitgebouwd tot een nieuw loket dat alle informatie van SZW van voorlichting tot en met de primaire documenten (beleidsnota’s, wetsvoorstellen e.d.) per beleidsthema geordend ontsluit. Van daaruit vindt doorgroei naar specifieke doelgroeploketten plaats met de mogelijkheid van 1-op-1 communicatie. In oktober 2001 is SZW een jongerenloket gestart. Dat biedt jongeren onder meer de mogelijkheid om rechtstreeks met de minister te chatten over ontwikkelingen in het SZW-beleid.

SZW streeft er naar dat burgers via interactieve internetsites (waarbij voldoende betrouwbare identificatiesystemen een belangrijke voorwaarde zijn) inzage krijgt in door de overheid over hem verzamelde informatie, en op zijn persoonlijke profiel aangepaste informatie kan ontvangen over opgebouwde (sociale zekerheids) rechten en verplichtingen, en dergelijke. In het kader van lopende initiatieven om de overheid dichter bij de burger te brengen en de digitale dienstverlening te bevorderen, zoals ‘Loket aan huis’ en het project ‘Loket Sociale As’, zal SZW proefnemingen op dit vlak ondersteunen.

8.8 Inzet van ICT bij fraudebestrijding ICT kan er toe leiden dat arbeid minder traceerbaar is, waardoor onduidelijk is waar (bijvoorbeeld in het buitenland) en wanneer arbeid is verricht. Arbeid kan door ICT aan het zicht worden onttrokken. Dit kan onduidelijkheden opleveren ten aanzien van de wet- en regelgeving die van toepassing is. In de Europese Unie geldt als uitgangspunt dat de sociale zekerheidswetgeving van toepassing is van het land waar fysiek de arbeid wordt verricht. In een context waarin door ICT arbeid niet langer plaatsgebonden is, kan dit uitgangspunt minder goed hanteerbaar zijn. In beginsel is denkbaar dat dit calculerend gedrag uitlokt leidend tot verminderde afdracht van sociale premies. Bedrijven kunnen een virtueler karakter krijgen, wat mogelijk zou kunnen bevorderen dat dienstverbanden niet worden geregistreerd en minder premies worden betaald. Onbekend is of en in welke mate zich dit voordoet, maar er zijn geen signalen die duiden op omvangrijke problemen. Problemen als gevolg van ICT zoals die zich in de belastingsfeer voordoen (zoals het ontwijken van BTW-betaling op elektronisch geleverde diensten, deterritorialisering) lijken in de sociale zekerheid minder aan de orde. Het feit dat als geen premies betaald worden ook geen aanspraak gemaakt kan worden op een uitkering vormt een belangrijk tegenwicht tegen frauduleuze handelingen. Met de chipcard zal het voor werknemers ook makkelijk worden om te controleren of sociale verzekeringspremies zijn afgedragen door de werkgever. Dat laatste geeft al aan dat ICT juist ook nieuwe mogelijkheden biedt voor fraudebestrijding en voorkoming van fraude. Hieronder wordt daar nader op ingegaan.

Koppeling van bestanden Het beleid is er inmiddels sterk op gericht om door koppeling van bestanden en uitwisseling van gegevens en bestandsvergelijking (potentieel) misbruik op het spoor te komen en daarmee fraude en misbruik repressief en in toenemende mate preventief aan te pakken. Uit een recente enquête blijkt dat 73 procent van de Nederlanders vindt dat de overheid de instanties op het gebied van sociale zekerheid moet samenvoegen en dat hun gegevens moeten worden gekoppeld. De verwachting is dat hierdoor niet alleen fraude beter kan worden opgespoord, maar dat dankzij de koppeling ook maatwerk voor iedere burger kan worden geleverd.151 De organisatorische veranderingen op het gebied van de uitvoering van en toezicht op de sociale zekerheid (zoals verankerd in het SUWI-traject) scheppen mogelijkheden om de gegevensverzameling en uitwisseling te verbeteren. SZW zal het initiatief nemen om systemen van alle instanties,152 die van overheidswege uitvoering geven aan transacties en toezicht op arbeid, inkomen en sociale zekerheid, via het sofi-nummer te koppelen, waar dat nu nog niet of niet adequaat gebeurt. Het huidige sofi-domein, de fiscale sector en de sociale zekerheid, zal uitgebreid gaan worden met de arbosector en met de reïntegratiebedrijven. Aanpalende nummerstelsels ontstaan in de zorgsector (zorg-identificatienummer) en onderwijs (onderwijsnummer). In feite gaat het om een verbreding van al in gang gezette ontwikkelingen om bestandsvergelijkingen eenvoudiger en sneller toepasbaar te maken. Hiermee is toegang tot deze gegevens beschikbaar voor alle belanghebbende organisaties en uitvoerende functionarissen. De aard van de toegang (de autorisatie) wordt bepaald door de aard van de taak en in regelgeving vastgelegd, waarbij tevens het belang van de burgers wordt meegenomen (conform de in paragraaf 8.2 genoemde uitgangspunten voor de elektronische overheid): adequate dienstverlening, bescherming van de persoonlijke levenssfeer, de mogelijkheid na te gaan wat er geregistreerd en gecontroleerd wordt en de mogelijkheid om onjuistheden te corrigeren. Voor de wijze waarop een en ander zijn beslag moet krijgen kan de regeling rondom Suwinet als inspiratiebron dienen. Per taak worden gespecificeerde gegevens in een berichtenindex als Ministerieel besluit vastgelegd. De handhaving daarvan wordt softwarematig ondersteund op basis van gebruikersadministraties. Daarmee wordt een afdoende niveau van privacybescherming gewaarborgd. Met de hiervoor geschetste aanpak kan naar verwachting een groter deel van het (potentieel) misbruik worden voorkomen of snel opgespoord en binnen proporties worden gehouden. In de komende Fraudenota 2002-2006 zullen voorstellen worden ontwikkeld om één van de grootste bronnen van fraude - de fraude met identiteitspapieren - aan te pakken, het middel dat veelal aan de basis ligt van de (illegale) toegang tot de arbeid, sociale zekerheidsvoorzieningen en ontduiken van premies en belastingen.153 Preventieve effecten door elektronische identificatie Van het gebruik van hulpmiddelen om de elektronische identificatie van burgers zo goed als sluitend te krijgen mag ook veel worden verwacht op het terrein van fraudepreventie. Eerder is aangegeven dat de chipcard, op termijn met biometrie, en de standaards rond PKI, een voorname bijdrage leveren in een vertrouwenwekkende elektronische communicatie met de overheid, vanuit het perspectief van de burger.154 De introductie van de chipcard over drie jaar kan een belangrijke voorwaarde zijn voor de registratie van sociale zekerheidsaspecten. Bezien moet worden of de chipcard ook breder ingezet kan worden, namelijk voor alle transacties rond arbeid(srelaties). De chipcard is in ieder geval gericht op een betere bereikbaarheid en persoonlijker benadering bij overheidsdienstverlening. Maar de winst in vertrouwen werkt ook de andere kant op. De persoonlijker benadering die door ICT-toepassingen mogelijk wordt, vergroot bovendien het belang voor de burger om op de juiste wijze in de onderling gekoppelde registraties geregistreerd te staan. Zowel voor het bereik van de overheidsdiensten als voor bepaalde vormen van toezicht op de werkplek (opsporing premiefraude, naleving van de Wet arbeid vreemdelingen) zal daarnaast het beschikken over een elektronische handtekening en identificatie meer en meer een voorwaarde worden. Met deze ontwikkeling wordt terdege rekening gehouden. Waar dat uit optiek van fraudepreventie nuttig is, zal er de komende jaren actief op worden ingespeeld.

151

Bron: Persbericht Infodrome 24 oktober 2001. Enquête uitgevoerd door NIPO, in opdracht van Infodrome. Met name gaat het om gemeenten/Sociale diensten (bijstandsuitkeringen) UWV (WW/WAO-uitkeringen), SVB (Kinderbijslag; AOW; ANW), IND/VD (verblijfstitels), Belastingdienst (Sofi-nummer), Ministerie van VROM (huursubsidies) en OC&W/Informatiebeheer (studiebijdragen). 153 Hierbij zijn vertegenwoordigers van SZW (AI, BZ, SV), BZK, Justitie en FIN betrokken. 154 Op dit moment lopen er voorbereidende onderzoeken en proefnemingen naar de toepassing van biometrische elementen in het digitale paspoort (betrokkenheid van BZK, Fin en Justitie). 152

Ondernemingenregistratie

Het ontbreken van een sluitend systeem voor de registratie van ondernemingen, economische activiteiten en inzet van personeel houdt in de praktijk in dat veel zwarte fraude plaatsvindt.155 Werknemers hebben een identificatieplicht richting hun werkgever en ten opzichte van de controlerende instantie. De werkgever is verplicht de identiteit aan de hand van het identiteitsbewijs na te gaan en een kopie van het identificatiebewijs in de personeelsadministratie op te nemen. In toenemende mate worden werkgevers geconfronteerd met Europese identiteitspapieren. Van belang is dat werkgevers bij twijfel aan juistheid of echtheid op eenvoudige wijze en tot op zekere hoogte zelf kunnen nagaan of aan de belangrijkste echtheidskenmerken is voldaan. Dat zou onder meer gestalte kunnen krijgen door via internetsites van de (Nederlandse of Europese) overheid informatie na te trekken en aan documentvergelijking te doen. Het risico van niet juiste en/of niet tijdige aanmelding moet ook voor de werknemer groter worden, in de vorm van (mede)aansprakelijkheid voor de schade. Niet aanmelden door de werkgever van werknemers bij de instanties is namelijk in veel gevallen een resultaat van een afspraak met, op zijn minst stilzwijgende, instemming van de werknemer. Om de fraude door ondernemingen nog beter aan te kunnen pakken en in zekere mate te voorkomen zal SZW in overleg met BZK en EZ de mogelijkheid van een uniek identificatienummer voor ondernemingen verder ontwikkelen. Het lopende traject inzake het basisbedrijvenregister (BBR) met EZ, Financiën en de KvK is daarvoor een belangrijke bouwsteen. Oogmerk is een nummer dat bij alle transacties - zowel commercieel (leveranciers, klanten, banken) bij personeelstransacties (indiensttreding, loonbetaling en dergelijke), als in relatie tot de overheid en uitvoeringsinstellingen in de sociale zekerheid wordt toegepast. Via openbare gegevensbanken moeten kerngegevens over ondernemingen door iedereen kunnen worden geverifieerd. De sancties op onjuiste of niet tijdige aanmelding en op misbruik moeten stevig zijn.

155

zwarte fraude is de fraude waarbij de afdracht van premies wordt ontdoken omdat het dienstverband niet geregistreerd wordt; veelal is hier sprake van samenspanning tussen werkgever en werknemer.

Opsporing en handhaving De eerder in deze nota geschetste mogelijkheden van ICT om arbeid minder aan tijd en plaats te binden en daarmee voordelen te behalen - bijvoorbeeld in de combinatie van arbeid en zorg - kent ook een zorgpunt. Zowel wat betreft de plaats waar de arbeid wordt verricht, de activiteiten die worden verricht, als de tijdstippen waarop en de tijdsduur van de arbeid zal de scheidslijn tussen privé en werk niet meer scherp zijn te trekken. De regels, die in de Arbeidstijdenwet en CAO’s zijn vastgelegd en waarmee de arbeidsbescherming is geregeld (tijdsduur van de arbeid, rustpauzes, verbod op nachtarbeid, zondagsarbeid, inconveniënte uren en dergelijke) voldoen niet in deze situatie. Toename van thuiswerk in de vorm van telewerken compliceert het toezicht op de naleving van de voorschriften op het gebied van arbeids- en rusttijden. De arbeidsinspectie kan haar bevoegdheden ook in woningen uitoefenen, maar heeft wel te maken met de in de Wet op het binnentreden van woningen gestelde regels. Bovendien is een dergelijke vorm van controle arbeidsintensief, en is ook het vaststellen van vermoedelijke overtredingen niet eenvoudig. Controle op de naleving op basis van de huidige wet- en regelgeving is dus complex. De vraag rijst of het traditionele instrument van de wetgeving hier nog voldoet en of er niet andere middelen en methoden moeten worden ingezet om de ongewenste bijverschijnselen van telewerken in toom te houden. Dat klemt te meer indien telewerken als verschijnsel in omvang beduidend toe zou gaan nemen. Digitale recherchetechnieken Door toepassing van de hiervoor genoemde chipcard en het unieke ondernemingsnummer te koppelen aan geavanceerde opsporingsmethoden, waarbij diverse gegevenssoorten en gegevensbronnen (op het internet en via de eerder genoemde koppeling van gegevensbanken) worden gecombineerd, kunnen gedragspatronen van met name organisaties (en in sommige gevallen van individuen) worden opgespoord, die aanleiding kunnen geven tot nader onderzoek in de fysieke wereld (bijvoorbeeld omzet/personeelsratio’s en uitingen op het internet ). Een deel van die activiteiten, wat ook wel digitaal rechercheren156 wordt genoemd kan in de nabije toekomst worden uitgevoerd door zogenaamde ‘zoekrobots’ (agenttechnologie) in te zetten. Dat zijn programma’s, die kunnen worden ingezet om gegevens op internet en in databanken op basis van ingestelde criteria en zoeknoties permanent ‘af te grazen’ en alleen die zaken te melden, die als interessant voor nader onderzoek door een rechercheur worden gekwalificeerd. Toepassing van ICT geeft de mogelijkheid om bij toezichthoudende taken tijd en afstand te overbruggen. Toevoegen van (overheids)informatie over bijvoorbeeld bedrijfsvestigingen aan een algemeen toegankelijk databestand geeft de mogelijkheid om de controle beter te sturen en de selectie van te inspecteren bedrijfsvestigingen te verbeteren. Door transacties te digitaliseren kunnen een aantal processen worden vereenvoudigd en kan op een aantal met name administratieve regels - zoals de aanwezigheid van een contract met een arbodienst, de risico-inventarisatie en -evaluatie, het plan van aanpak voor de verbetering van arbeidsomstandigheden, de verplichtingen in het kader van de Wet Samen en op werktijdenroosters - op afstand toezicht worden gehouden. De toegang naar full-text informatie geeft mogelijkheden om de digitale recherchetechnieken met behulp van zoekrobots daadwerkelijk op een grotere schaal toe te passen. Op korte termijn kan ICT worden ingezet om controles op het gebied van de arbeids- en rusttijden (arbeidstijdenbesluit en arbeidstijdenbesluit vervoer: de tachograafschijf) verregaand te digitaliseren en daarmee efficiënter en doeltreffender te doen verlopen. 8.9 Inzet van ICT bij beleidsvorming en beleidsevaluatie Vernieuwing beleidsvorming De toepassing van ICT maakt het mogelijk in diverse stadia interactief burgers en bedrijven te betrekken bij de beleidsvorming. Hoewel op zich geen nieuwe ontwikkeling kan interactieve beleidsvorming beter inzetbaar worden door ondersteuning van ICT. Nuttige hulpmiddelen kunnen instrumenten zijn als ketensimulatie157, datawarehousing158, information retrieval159 en kennismanagement. De winst hiervan kan 156

De definitie van digitaal rechercheren is nog niet scherp; behalve de toepassing van digitale technieken bij de opsporing wordt de benaming ook gebruikt voor het opsporen van digifraude en voor de opsporing in digitale bestanden van organisaties; De eerste versie wordt bedoeld in de context van deze nota. 157 Het betreft een computer gebaseerd systeem waarin de actoren in een keten door middel van ‘agents’ worden gerepresenteerd. De ketensimulatie kan gebruikt worden bij het doorrekenen van effecten op de keten bij beleidswijzigingen, gegeven het veronderstelde gedrag van de actoren. Het is een manier om complexe beleidseffecten inzichtelijker te maken. 158 Uit een uitgebreide gegevensverzameling rond primaire processen. worden verbanden, gedragspatronen en

zijn dat beter rekening gehouden kan worden met wat in de maatschappij leeft en tegelijkertijd actief draagvlak gecreëerd kan worden voor het beleid. SZW zal een digitaal bedrijvenforum op internet instellen. Dit forum heeft tot doel om het interactieve karakter cq. gehalte van de SZW-beleidsvoorbereiding te versterken. Informatie uit dit forum wordt door SZW verwerkt en benut in onze beleidsvoorbereiding. Met een selectie uit de bedrijven worden door SZW periodiek gerichte bedrijfsbezoeken georganiseerd. SZW zal nader verkennen hoe een dergelijk forum kan worden ingericht en hoe de resultaten ervan effectief kunnen worden benut in de reguliere beleidsvoorbereiding. De informatiemaatschappij biedt de overheid kansen de relatie met zijn burgers wezenlijk te vernieuwen, door een pro-actievere en betere dienstverlening, door meer transparantie en door een actievere participatie. Deze kanteling veronderstelt een fundamenteel herontwerp van de bestaande werkwijze en gehanteerde beleidsinstrumenten en heeft bij veel overheidsorganisaties al geleid tot belangrijke organisatorische aanpassingen. Wil de overheid kunnen voldoen aan de eisen die ze zichzelf oplegt dan zal ze het proces van herbezinning ook over de grenzen van overheidsorganisaties heen moeten toepassen. Dat vergt een intensieve samenwerking tussen ministeries, uitvoeringsorganisaties, provincies, gemeenten en andere overheidsorganisaties. Het programma Overheidsloket 2000 heeft door zijn organisatieoverstijgende aanpak al de eerste fundamenten gelegd voor zo’n heel nieuw business model voor overheidsdienstverlening. Door het op gang brengen van een bewustwordingsproces, door het opzetten van organisatieoverstijgende pilots, door het ontwikkelen van instrumenten en door de gerichte implementatie van een aantal loketten zijn de eerste stappen gezet. En ook voor andere processen dan die van dienstverlening zal op soortgelijke wijze aan de ontwikkeling van een nieuw business model moeten worden gewerkt. Dit vereist een intensieve, niet-vrijblijvende samenwerking, die verder gaat dan onderlinge afspraken over standaarden en procedures, maar uitgaat van wezenlijke veranderingen in de verantwoordelijkheids- en taakverdeling tussen overheidsorganisaties. Doelstelling is het creëren van een netwerkorganisatie die, in nauwe samenwerking met andere netwerken, kennis ontwikkelt en deelt en op basis daarvan waarde toevoegt. BZK wil met haar nota ‘Contract met de toekomst- Een visie op de elektronische relatie overheid-burger’ de aanzet geven tot een discussie over de rol van de elektronische overheid in de informatiemaatschappij. BZK pleit in de nota voor een flexibel, maar eenduidig overheidsinformatiebeleid, waarin duidelijker de rechten en plichten van de overheid in de interactie met haar omgeving benoemd worden. Een discussie die wat BZK betreft ook met en in overheidsorganisaties gevoerd moet worden. SZW zal zich actief in deze discussie mengen. 8.10 Beleidsevaluatie en monitoring ICT kan helpen monitoring te verbeteren of nieuwe vormen van monitoring mogelijk te maken. De verdergaande integratie en koppeling van automatiseringssystemen leidt tot een enorm aanbod aan informatie (zie ook het eerder in dit hoofdstuk genoemde knooppunt beleidsinformatie). Dit biedt in ieder geval de overheid de mogelijkheid met betere en vooral actuelere gegevens haar beleid te evalueren. In feite wordt hiermee de beleidscyclus ingekort, omdat sneller ingegrepen kan worden als zich ongewenste ontwikkelingen voordoen. Box 8.10 Een voorbeeld van monitoring Kwantitatieve gegevens over schadelijke arbeidsomstandigheden zijn vaak niet beschikbaar en zeker niet in historisch perspectief. Dat maakt het leggen van verbanden tussen gezondheidsschade en arbeidsomstandigheden niet gemakkelijk. Preventie wordt moeilijk als niet bekend is welke omstandigheden moeten worden aangepakt. Ook in schadevergoedingsprocedures is het ontbreken van historische blootstellingsgegevens vaak een onoverkomelijk tekort in het bewijzen van een verband tussen gezondheidsschade en werk in individuele gevallen. Met on-line monitoring echter kunnen databases gevuld regels gezocht (datamining) of middels analyse trends en overzichten gegenereerd (OLAP, online analytical processing). 159 Met de nieuwste technologie op het gebied van verwerking van natuurlijke taal is het vermogen om bij de juiste informatie te komen (‘recall’: vind ik het, als het er is) en het onderdrukken van ongewenste informatie (‘precision’: vind ik uitsluitend waar ik naar op zoek ben) sterk te optimaliseren. Mogelijke toepassingen zijn het matchen van CV’s aan vacatures en fraudebestrijding.

worden waarmee wel de gewenste informatie kan worden verkregen ter preventie van gezondheidsschade door het werk. Op projectmatige basis zullen on-line rapportages van bedrijven worden gevraagd (bij voorkeur bronmonitoring in plaats van effectmonitoring).

8.11 Conclusie Inzet van ICT en veranderingen in werkprocessen kunnen de efficiency bij de overheid verhogen en tot betere dienstverlening leiden. Informatie-uitwisseling tussen overheden en ontwikkeling van standaarden kunnen besparingen opleveren. Authentieke registraties van basisbestanden (persoonsregistratie, registratie van bedrijven, percelen, gebouwen en geografische basiskaarten, zoals de Grootschalige Basiskaart Nederland en het geografisch Kernbestand) kan de efficiency van de back-office van overheden verhogen. Daarnaast kan een kwaliteitsverbetering van overheidsdienstverlening ook baten voor de burger opleveren in de vorm van kortere wacht- en doorlooptijden in contacten met de overheid. De transparantie van het overheidshandelen voor de burger kan toenemen. Digitalisering van diensten kan voor bedrijven vermindering van administratieve lasten opleveren. De interactiviteit van de nieuwe technologie maakt vernieuwing in de beleidsvorming mogelijk. Ook specifiek op het terrein van SZW en de uitvoeringsorganisaties biedt elektronische dienstverlening belangrijke mogelijkheden. Het is juist in de uitvoering van het beleid waar kansen liggen op belangrijke vernieuwingen en waar ICT benut kan worden voor het realiseren van beleidsdoelstellingen. Belangrijke verbeteringen zijn: • betere kwaliteit en toegankelijkheid van basisregistraties; eenmalige gegevensaanlevering wordt uitgangspunt. • koppeling van databestanden en betere uitwisseling van berichten en gegevens tussen uitvoerders in het kader van SUWI-net gaat zorgen voor betere dienstverlening en beperking van witte fraude. • over drie jaar krijgt ieder de beschikking over een chipcard voor sociale zekerheid (waarschijnlijk als onderdeel van een digitaal paspoort) die fungeert als identificatiemiddel en als sleutel tot gegevensbanken. De chipcard geeft de burger de mogelijkheid op elk moment inzage te krijgen in zijn aanspraken, opgebouwde rechten, de behandeling van zijn aanvraag, etc. Bezien moet worden of de chipcard ook breder ingezet kan worden, namelijk voor alle transacties rond arbeid(srelaties). • continue innovatie en verbetering van dienstverlening zal gestimuleerd worden door klanttevredenheidsonderzoeken en benchmarking van uitvoeringsorganisaties (CWI’s, etc.) aan de hand van prestatie-indicatoren die ook op internet gepubliceerd zullen worden. Ook het virtueel plein voor Gemeentelijke Sociale Diensten dient dit doel door middel van kennisuitwisseling. • via digitalisering van vergunningenprocedures, aanmelding van cao’s en algemeen verbindend verklaring, en via het samenwerkingsproject Elektronische Heerendiensten wordt gestreefd naar substantiële administratieve lastenverlichting voor het bedrijfsleven. • chipcard, bestandenkoppeling, verbeterde registratie van ondernemingen, en digitale recherchetechnieken moeten helpen om fraude te voorkomen en te bestrijden. Privacy en veiligheid zijn daarbij belangrijke aandachtsgebieden. SZW zal er voor zorgen dat hierin voldaan is aan algemene voor de overheid geldende uitgangspunten. • de voorlichtingsfunctie van SZW maakt een slag van distributief naar responsief. Niet alleen in de elektronische dienstverlening zijn door SZW en de uitvoeringsorganisaties belangrijke slagen te maken. ICT maakt ook vernieuwing in de beleidsvorming mogelijk. Dat betreft de relatie tussen departement en uitvoerders, maar vooral ook de relatie met burgers en bedrijven. Informatie is tegenwoordig overal voorhanden en veel minder het monopolie van het ministerie, de mogelijkheden voor interactie en communicatie zijn veel sterker. Dat maakt het mogelijk en wenselijk uitvoerders, bedrijven en burgers sterker te betrekken bij de beleidsontwikkeling. Dat draagt er aan bij dat het departement naar een andere, meer regisserende rol evolueert. Ook andere departementen maken die beweging. SZW wordt anders in de informatiemaatschappij.

Bijlage Overzicht bestaand beleid en beleidsvoorstellen in nota ICT&SZW Omschrijving In hoofdstuk 3: Bevorderen van scholing en een leven lang leren. Meer specifiek: bevorderen brede inzetbaarheid (sectoroverstijgend) en ontwikkeling van kerncompetenties (waaronder digitale vaardigheden). Stimuleren gedifferentieerd scholingsaanbod en vraaggestuurde financiering. Extra impuls beroepsonderwijs en ontwikkeling Persoonlijk Ontwikkelings Plan (POP) en Persoonlijke ontwikkelingsrekening (POR) voor werkenden. Mogelijke fiscale faciliëring van POR. Bevorderen van geïntegreerde en gedigitaliseerde informatievoorziening op het gebied van een leven lang leren, employability en scholing (rol CWI), ook ten behoeve van een meer transparante scholingsmarkt. Stimuleren van ontwikkeling educatieve software i.s.m. OC&W voor specifieke doelgroepen (in aansluiting op bestaand project Digitale Vakschool). Stimuleren (in)formeel leren via EVC kenniscentrum, o.a. via stimuleren grotere uniformiteit in EVC-systematiek en online uitvoeren van assessments. Verdere uitwerking initiatieven en projecten Taskforce Werken aan ICT ter bestrijding van personeelstekorten in ICT-sector. Projecten zijn mede gericht op stimuleren instroom allochtonen en vrouwen in ICT-sector. In de tussentijd zijn aanvraagprocedures voor werkvisa van ICT-ers van buiten de EU versneld en versoepeld, en zijn over de werving van ICT-ers uit het buitenland convenanten afgesloten. In hoofdstuk 4: Stimuleren diverse (lokale) projecten ter voorkoming achterblijven kwetsbare groepen op ICTgebied (voorbeelden: bibliotheken met interntefaciliteiten, digitale trapveldjes, Stichtingen Senior Web en NedWerk). Benadrukken bestaande mogelijkheden op dit terrein voor uitkeringsgerechtigden binnen het SZW-instrumentarium. Beleidsafstemming en uitwisseling van leerervaringen tussen departementen, bv via het op te richten kennisnetwerk ‘Sociale kwaliteit en ICT’. Expliciet benadrukken van het belang van ICT-vaardigheden bij bestuurlijk overleg met VNG en bij opdrachtgevers en uitvoerders van arbeidsmarkttrajecten. In hoofdstuk 5: Stimuleren telewerkontwikkeling ter bevordering arbeidsparticipatie en vermindering verkeerscongestie, o.a. via experimenten (Kenniswijk en Dienstenknooppunt) en fiscale faciliteit voor telewerken. Monitoren nieuwe vraagstukken voor arbeidswetgeving (arbeidsomstandigheden bij bv telewerken) en handhaving, en eventuele aanpassing van de relevante wetgeving.

Status bb/bv

bb bb bv bb

bv bb/bv bb

bb

bv bb

bb

bb/bv

In hoofdstuk 6: Monitoren ontwikkeling op private verzekeringsmarkten (mate van differentiatie) en eventueel bv ontwikkelen corrigerende wetgeving. Invoeren periodieke rapportage over nieuwe en bestaande risico’s om een doelmatige bv aanwending van publieke en private middelen te bevorderen. In hoofdstuk 7: Verbetering kennisinfrastructuur op arbo-terrein, o.a. met gebruikmaking van de interactieve mogelijkheden van ICT. Bevorderen totstandkoming van effectieve afspraken over nieuwe uitvalrisico’s in arboconvenanten, bv afspraken over werkdruk. Reputatiemechanisme laten werken door publicatie op internet van bv WAO-instroom van bedrijven, best practices van de Wet Samen en prestatie-indicatoren van uitvoeringsorganisaties. Bevorderen van telewerk als reïntegratie-instrument (proefnemingen in Kenniswijk Eindhoven). Ontwikkeling van de nationale vacature- en sollicitantenbank (www.werk.nl). Inzet van ICT voor groepen met meervoudige problemen (project Sociale As). Totstandbrengen SUWI-net met gekopppelde data-bestanden en data-uitwisseling tussen uitvoerende instanties. Ontwerpen van een virtuele wegwijzer die mogelijkheden aanreikt voor werkplekaanpassingen voor arbeidsgehandicapten. Betere monitoring (per individu) van de voortgang van de zogenaamde sluitende aanpak ten aanzien van de integratie op de arbeidsmarkt van jongere en volwassen werklozen. In hoofdstuk 8: Beleidsplan ICT voor SUWI. Investeren in betere kwaliteit van basisregistraties; eenmalige gegevenslevering wordt uitgangspunt. Koppeling van databestanden en betere uitwisseling van berichten en gegevens tussen uitvoerders. Vermindering administratieve lastendruk (25% binnen 2 jaar) door digitalisering diensten (vergunningverlening, aanmelding cao’s en cao-databank, algemeen verbindend verklaring, en melding van klachten en ongevallen). Introductie van een chipcard over 3 jaar voor identificatie en sleutel tot gegevensbanken. Monitoren van klanttevredenheid en benchmarking van de uitvoeringsorganisaties (en publicatie van resultaten) zodat continue innovatie en verbetering van de dienstverlening gestimuleerd wordt. CWI’s en UWV hebben hiervoor ruimte binnen de eigen begroting; voor overige uitvoerders is subsidie beschikbaar. Gebruik internet voor verbetering en vernieuwing communicatie met burgers en bedrijven, o.a. voor beleidsvoorbereiding en -vorming. Betere persoonsidentificatie, ondernemingenregistratie, verdergaande koppeling van bestanden, en inzet digitale recherchetechnieken t.b.v. fraudebestrijding. Privacy en veiligheid zijn daarbij belangrijke aandachtsgebieden. bb= bestaand beleid bv= beleidsvoorstel/-voornemen Aan de beleidsvoorstellen is geen budgettaire claim verbonden

bv bb/bv bb/bv

bb bb bb bb bv bb

bb bb bb bb

bb/bv bb

bv bv