M.G.O. de Lange Wet aanpassing bestuursprocesrecht In deze korte bijdrage een bespreking van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (hierna: Wab). Beoogd is een contourschets, waarin een aantal highlights wordt besproken. Hiertoe is gebruik gemaakt van verschillende bronnen, waaruit letterlijk wordt geciteerd. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (hierna: Wab) in werking getreden met uitzondering van de bepalingen over incidenteel hoger beroep. Deze wet kent twee ‘kerndoelstellingen’:1 1. Concentratie van het bestuursprocesrecht. 2. Realiseren van een gestroomlijnd en slagvaardiger bestuursprocesrecht gericht op tijdige en effectieve geschilbeslechting. Ad 1 Het bestuursprocesrecht was in hoofdzaak geregeld in vijf wetten waaronder de Wet op de Raad van State, de Beroepswet en de Algemene wet bestuursrecht. De Wab beoogt een overheveling te realiseren van bepalingen over het hoger beroep en bijzondere bepalingen van het bestuursprocesrecht uit ‘bijzondere wetten’ naar de Awb. Ad 2 Uitgangspunt hierbij is dat de rechterlijke procedure gericht moet zijn op het definitief oftewel finaal beslechten van een geschil; het vaststellen van hetgeen waar de burger recht op heeft. Schueler spreekt van finale geschilbeslechting als de rechterlijke uitspraak duidelijk maakt welk besluit voor de toekomst moet gelden.2 De belangrijkste inhoudelijke wijzigingen van de Wab op een rij3: • Invoering van het relativiteitsvereiste in beroep en hoger beroep (8:69 a) • Ook andere gebreken dan vormfouten kunnen in een bezwaar-beroepsprocedure worden gepasseerd, mits daardoor geen belanghebbenden zijn benadeeld (6:22 Awb) • Artikel 6:18 Awb is komen te vervallen en een nieuw geredigeerd artikel 6:19 Awb is geïntroduceerd. • Toestaan van de ‘antwoordkaartmethode’ bij het horen in bezwaar en administratief beroep en in het klachtrecht (7:3, 7:17 en 9:10 Awb). • Toestaan van een enkelvoudige kamer in hoger beroep, ook als de rechtbank de zaak in meervoudige kamer heeft behandeld (8:10a Awb). • Instelling van een grote kamer voor belangrijke richtinggevende uitspraken in hoogste instantie (8:10 a Awb). • Invoering van de mogelijkheid tot het nemen van onafhankelijke conclusies in belangrijke zaken bij de hoogste bestuursrechters (8:12 a) • Definitieve geschilbeslechting als inspanningsverplichting voor de rechter (8:41 a) • Invoering van de mogelijkheid tot kortsluiting bij verzet tegen een uitspraak waarin de bestuursrechter zonder zitting uitspraak heeft gedaan (8:55) • Herschikking en verruiming van de bevoegdheden van de rechter in de einduitspraak met het oog op finale geschilbeslechting. 1 C.L.G.F.H. Albers, De Gemeentestem, Het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht, 2011/50. 2 B.J. Schueler, Rechtsbescherming in het omgevingsrecht, Publicatie van de Vereniging voor Bouwrecht, nr. 37. 3 Idem onder 1.
•
• • •
Betaling van proceskostenvergoeding aan de rechtsbijstandsverlener bij procederen met toevoeging niet meer via de griffier, maar rechtstreeks door het bestuursorgaan: de rechtsbijstandsverlener stelt zijn cliënt schadeloos voor de door deze voldane eigen bijdrage (8:75). Toestaan kortsluiting in hoger beroep ook als de rechtbank de zaak in een meervoudige kamer heeft behandeld. Invoering van de mogelijkheid voor de hoger beroepsrechter om te bepalen dat tegen een ter uitvoering van zijn uitspraak genomen besluit slechts beroep bij hem openstaat en niet eerst bij de rechtbank (Judiciële lus 8:113) Jaarlijkse indexering van griffierechten, proceskostenvergoedingen en andere bedragen (11:2).
Relativiteitsvereiste Deze bepaling is thans opgenomen in artikel 8:69a, van de Awb en was eerder terug te vinden in artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet. Het relativiteitsvereiste houdt in dat de rechter een besluit niet mag vernietigen op grond van strijd met een geschreven rechtsregel, ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, als die regel of dat beginsel kennelijk niet strekt tot het beschermen van de belangen van degene die er een beroep op doet.4 Het doel van dit artikel is ervoor te zorgen dat minder besluiten voor vernietiging in aanmerking komen en dat de procedure bij de rechter sneller verloopt. De rechter dient echter eerst het beschermingsbereik vast te stellen van de door belanghebbende ingeroepen regel. Verder is het woord ‘kennelijk’ toegevoegd. Uit de Kamerstukken blijkt dat dit betekent dat bij twijfel of de regel dan wel het beginsel strekt tot bescherming van de belangen van de belanghebbende, die belanghebbende het voordeel van de twijfel krijgt.5 De rechter kan het beginsel op verschillende momenten toepassen: voor of nadat hij ingaat op de vraag of de ingeroepen regel al dan niet geschonden is. De wetgever heeft geen vaste volgorde voorgeschreven voor het beantwoorden van de relativiteitsvraag en het beoordelen van de ingeroepen regels en of beginselen. 6 Artikel 8:69a, van de Awb is een opdracht aan een bestuursrechter en dus niet aan het bestuursorgaan. Dit lijkt verband te houden met het feit dat in de bezwaarfase sprake is van zogenaamde verlengde besluitvorming en dus een volledige heroverweging van het bestreden besluit. Toepassing van het relativiteitsvereiste door een bestuursorgaan zou hiermee niet stroken. 6:22 Awb Het nieuwe artikel 6:22 Awb bepaalt dat een besluit waartegen bezwaar of beroep aanhangig is, ondanks schending van een vormvoorschrift, in stand kan blijven als blijkt dat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Deze bepaling is ingevoerd om geschillen vaker definitief te kunnen beslechten. Albers ziet vanuit rechtsstatelijk oogpunt problemen, omdat besluiten zelfs bij meer serieuze inhoudelijke gebreken
4 Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, p. 49 (MvT). 5 C.B. Modderman, NTB 2012/29, Het moment van toepassing van het relativiteitsvereiste door de bestuursrechter. 6 Idem onder 5.
voor rechtmatig kunnen worden gehouden als voldaan is aan de in artikel 6:22 Awb geformuleerde voorwaarden.7 Judiciële lus 8:113 Awb maakt het de hogerberoepsrechter mogelijk te bepalen dat tegen een besluit van een bestuursorgaan, dat dient ter vervanging van het in (hoger beroep) alsnog vernietigde bestreden besluit, alleen beroep kan worden ingesteld bij de hoger beroepsrechter zelf. Dit artikel strekt ertoe finale geschilbeslechting te faciliteren. Het is de bedoeling dat de bestuursrechter met de mogelijkheid van dit zogenaamde ‘sprongberoep’ terughoudend omgaat, wanneer het gerechtvaardigde vermoeden aanwezig is dat het nieuwe besluit een andere inhoud zal krijgen dan het te vernietigen besluit. De rechter dient zich dus af te vragen of behandeling van het geschil in twee instanties uit het oogpunt van rechtsbescherming nog toegevoegde waarde heeft, of dat de wenselijkheid van een definitieve beslechting van het geschil binnen een redelijke termijn zwaarder moet wegen.8 Artikel 6:18 Awb Het huidige artikel 6:18 Awb is met de invoering van de Wab komen te vervallen. Het nieuwe artikel 6:19 Awb beoogt de jurisprudentie aangaande de oude artikelen 6:18 en 6:19 Awb te codificeren. Met de invoering van de Wab wordt het bezwaar of beroep tegen een bestreden besluit van rechtswege mede geacht te zijn gericht tegen een besluit tot intrekking of wijziging van dat besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Van onvoldoende belang kan bijvoorbeeld sprake zijn, wanneer volledig tegemoet wordt gekomen aan het bezwaar of beroep.9 Volgens Van Male komt met het vervallen van artikel 6:18 Awb een wettelijke bepaling te vervallen, die duidelijk maakt dat aan het instellen van bezwaar of beroep geen schorsende werking is verbonden om een nieuw, verbeterd besluit te nemen. Artikel 6:19 Awb biedt volgens hem onvoldoende soelaas, omdat dit over het ontbreken van een andere schorsende werking gaat, namelijk die van de werking van het bestreden besluit. Overgangsrecht Het nieuwe recht, conform de Wab, gaat meteen gelden voor een bestuursrechtelijke procedure tegen besluiten, die zijn bekendgemaakt op of na 1 januari 2013. Voor andere situaties bevat artikel 1 van deel C van de wet overgangsrecht.10 Nadere beschouwingen Codificatie Met de Wab wordt een ontwikkeling gecodificeerd, die tot op zekere hoogte reeds langer zichtbaar was in het bestuursprocesrecht. Zo signaleerde Schueler, voorafgaande aan de inwerkingtreding van de Wab, dat binnen het bestuursprocesrecht sprake is van subjectivering en finaliteit. 11
7 Idem onder 1. 8 R.M. van Male, NTB 2011/27, Meenemen en lussen; is een extra opknapbeurt nodig?. 9 Idem onder 8. 10 Bestuursrecht Actueel, Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. 11 B.J. Schueler, Tussen te veel en te weinig Subjectivering en finaliteit in de bestuursrechtspraak, Publicatie van de Vereniging voor bouwrecht, nr. 37.
Onder subjectivering kan worden verstaan: een procesmodel, waarbij de bestuursrechtspraak primair is betrokken op de rechtspositie, in de zin van rechtens beschermde belangen van de eisende partij.12 Artikel 8:69, lid 1, Awb en artikel 1.5, van de Chw zijn hier volgens Schueler o.m. uitingen van. Verdere subjectieve elementen zijn al vanaf het begin in de Awb te vinden, waaronder artikel 8:1 en 1:2 van de Awb. Met finaliteit wordt bedoeld dat een rechter meer gaat streven naar definitieve beslechting van geschillen en minder volstaat met het vernietigen van besluiten. De Poorter merkt in dit verband op dat de Wet bestuurlijke lus, die op 1 januari 2010 in werking is getreden hiervan een duidelijk voorbeeld is.13 Als gevolg van de invoering van de Wab zie je een verdergaande subjectivering, vooral door de invoering van het relativiteitsvereiste (8:69a Awb) en artikel 6:22 Awb nieuw. Dit betreft een ontwikkeling die dus niet zomaar uit de lucht is komen te vallen, maar veeleer is te beschouwen als voortzetting van een eerder ingezette trend, zoals door Schueler en De Poorter is opgemerkt. Kritiek Een aantal auteurs heeft stevige kritiek geuit op de Wab. Volgens Albers leveren de aanpassingen in deze wet per saldo niet veel verbeteringen op van structurele aard. Zo zijn de voorstellen op verschillende punten te complex en lijken juist te juridiseren. Ook lijkt de invoering van het relativiteitsvereiste, waarbij het beschermingsbereik van de ingeroepen regel door de rechter dient te worden bepaald problemen op te leveren.14 Daarnaast zou het nieuwe artikel 6:22 van de Awb een verkeerd signaal afgeven naar zowel het bestuur als de partijen. Het bestuur zou een laconiekere houding aan kunnen gaan nemen bij de primaire besluitvorming gelet op de ruimere mogelijkheden om te herstellen, terwijl bij de burger de indruk wordt gewekt dat de rechter fungeert als partijdige hulp van het bestuur.15 Volgens andere auteurs ontbreekt een fundamentele herbezinning op de karakteristieken van het Nederlandse bestuursprocesrecht en zijn de waarschuwingen van de Raad van State te makkelijk in de wind geslagen. Met Wiggers-Rust ben ik van mening dat, in het kader van het relativiteitsvereiste, in de praktijk lastig is te bepalen welke belangen van sommige publiekrechtelijke normen worden beschermd.16 Dit zorgt ervoor dat de rechter en de Afdeling bestuursrechtspraak een heldere jurisprudentiële lijn moeten gaan uitzetten aangaande het beschermingsbereik van verschillende publiekrechtelijke normen. In dit opzicht is de invoering van het relativiteitsvereiste niet ongecompliceerd. Aan de andere kant is al eerder aangegeven dat, voor de invoering van de Wab, tegen verschillende knelpunten werd aangelopen. Onder meer het zogenaamde ’ juridisch-pingpongen’, waarbij na vernietiging van een besluit wederom een herhaling van zetten optreedt. In dat opzicht kan de Wab naar mijn mening, waarin definitieve geschilbeslechting als inspanningsverplichting is opgenomen (8:41a) uitkomst bieden. 12 Idem onder 11. 13 J.C.A. de Poorter en K.J. de Graaf, Doel en functie van de bestuursrechtspraak: een blik op de toekomst, uitgave van de Raad van State. 14 C.L.G.F.H. Albers, Het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht, De Gemeentestem 2011/50. 15 Idem onder 1. 16 L.F. Wiggers-Rust, Belang, belanghebbende en relativiteit in bestuursrecht en privaatrecht. Eenheid en verschil, in het bijzonder bij milieubelangen (diss. Radbout Universiteit Nijmegen).
Ten slotte merk ik op dat snelheid en finaliteit naar mijn mening niet ten koste mogen gaan van de rechtsbescherming. Vooral de zogenaamde judiciële lus (8:113 Awb), waarbij wordt afgeweken van behandeling van een geschil in twee instanties vormt een risico. Ook het vernieuwde en uitgebreide artikel 6:22 Awb levert het gevaar op dat allerlei formele en materiële gebreken kunnen worden gerepareerd. Het criterium dat belanghebbenden daardoor niet worden benadeeld vind ik in dit verband te onbepaald en laat te veel ruimte voor verschillende uiteenlopende juridische interpretaties.
