ONDERZOEK OMVANG FINANCIËLE BUFFER
Stichting voor Protestants-Christelijk Basis- en Orthopedagogisch Onderwijs te Rotterdam-Zuid 4523188/47595
Utrecht, april 2015
Voorwoord
Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek naar de omvang van de financiële buffer per 31 december 2013 bij Stichting voor Protestants-Christelijk Basis- en Orthopedagogisch Onderwijs te Rotterdam-Zuid (hierna: PCBO). De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft het onderzoek uitgevoerd in het schooljaar van 2014/2015. Het conceptrapport met kenmerk 4514471 is op 23 maart 2015 voor hoor en wederhoor toegezonden aan het bestuur. De definitieve versie van dit rapport met kenmerk 4523188 is op 8 april 2015 te Utrecht vastgesteld door dr. M. Spierings, teamleider PO/VO directie Rekenschap en Juridische Zaken en zal 5 weken na de vaststelling openbaar worden gemaakt.
INHOUD
Voorwoord 3 Samenvatting 7 1 1.1 1.2 1.2.1 1.2.2
OPDRACHT EN WERKWIJZE 9 Aanleiding en doel 9 Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport 9 Onderzoeksvragen 9 Werkwijze 9
2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3
OMVANG BUFFER EIND 2016 10 Onderzoeksvragen 10 Bevindingen 10 Inleiding 10 De omvang van de buffer 10 Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met 2016 10
3 3.1 3.2
BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR 12 Onderzoeksvragen 12 Bevindingen 12
Samenvatting
Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico’s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs. Stichting PCBO is geselecteerd voor het onderzoek omdat zijn buffer onze signaleringswaarde overtreft. Na eventuele correcties bedraagt de buffer eind 2013 ca. € 13.005.000; ca. 24% van de totale baten, inclusief rentebaten. De signaleringswaarde voor de financiële buffer is 7,5% (ca. € 4.001.000). De financiële buffer overtreft de signaleringswaarde met ca. € 7.420.000. Hierbij lieten we een bedrag van ca. € 1.583.000 dat het bestuur eind 2013 ontving vanwege het Herfstakkoord buiten beschouwing. Besturen waren redelijkerwijs niet meer in staat de middelen nog in hetzelfde jaar uit te geven. Verkenning van de meerjarige ontwikkeling van de buffer op basis van gegevens uit de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening van het bestuur wijst uit dat de buffer ook eind 2016 met ca. 19% nog boven de signaleringswaarde ligt. Dit was aanleiding om een onderzoek te beginnen naar de motivatie van het bestuur bij de omvang van deze buffer. De volgende vragen zijn beantwoord: • Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij voor het bestuur hebben berekend voor eind 2016? • In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico’s in de bedrijfsvoering? Het bestuur heeft ons taxatierapporten uit 2012 verstrekt ten behoeve van het vaststellen van de nieuwwaarde van alle in eigendom zijnde inventaris. De vervangingswaarde voor de overige materiële vaste activa bedraagt ultimo 2013 € 20.825.784 in plaats van € 10.815.341. Na analyse van de reactie van het bestuur stelden we de verwachte omvang van de buffer eind 2016 vast op ongeveer € 4,83 mln. (circa 9%), die de signaleringswaarde (7,5%) overschrijdt met circa € 0,8 mln. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de resterende buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven: “De ruimere financiële buffer vinden wij gerechtvaardigd gezien de onzekerheid van de diverse geldstromen van zowel het Rijk als de Gemeente. Ook wordt er op het buitenonderhoud een tekort verwacht op langere termijn.” De inspectie constateert dat, indien de verwachte negatieve exploitatieresultaten in de meerjarenbegroting zich daadwerkelijk gaan voordoen, er sprake is van een natuurlijke afbouw van de financiële buffer waarbij de signaleringswaarde van de financiële buffer in zicht komt.
De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht.
1
OPDRACHT EN WERKWIJZE
1.1
Aanleiding en doel Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico’s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs.
1.2
Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport 1.2.1 • • •
Onderzoeksvragen Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico’s in zijn bedrijfsvoering? Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken?
1.2.2 Werkwijze Analyse van de jaarrekening 2013 leidt tot een voorlopige bepaling van de omvang van de financiële buffer van het bestuur eind 2016. De reactie van het bestuur op de onderzoeksvragen leidt vervolgens tot de uiteindelijke bepaling van de omvang van de buffer. In hoofdstuk 2 ‘Omvang buffer eind 2013’ komen de eerste twee onderzoeksvragen aan bod. In hoofdstuk 3 ‘Bestedingsplannen bestuur’ komt de laatste onderzoeksvraag aan de orde.
Pagina 9 van 12
2
OMVANG BUFFER EIND 2016
2.1
Onderzoeksvragen • Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2016? • In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico’s in zijn bedrijfsvoering?
2.2
Bevindingen 2.2.1 Inleiding Paragraaf 2.2.2 bevat de berekening van de buffer, gebaseerd op de financiële positie van het bestuur in zijn jaarrekening over 2013. Paragraaf 2.2.3 bevat de ontwikkeling van de buffer in de jaren 2014 tot en met 2016. 2.2.2 De omvang van de buffer De onderwijsmiddelen van besturen in het primair en voortgezet onderwijs (uitgedrukt in de zogenaamde kapitalisatiefactor) hebben drie functies: 1.
Transactiefunctie: middelen voor het betalen van kortlopende schulden.
2.
Financieringsfunctie: middelen om de vaste activa uitgezonderd gebouwen en terreinen te kunnen vervangen.
3. De bufferfunctie (financiële buffer): middelen voor het opvangen van onvoorziene risico’s zoals schommelende leerlingenaantallen, financiële gevolgen van arbeidsconflicten, veranderende of niet geïndexeerde en daardoor gaandeweg ontoereikende bekostiging. In de volgende tabel staan de voor deze functies berekende waarden en percentages van stichting PCBO. (%)
Gecorrigeerd
(%)
€ 28.461.886 € 9.077.667 € 6.378.686
53,36 17,02 11,96
€ 28.461.886 € 9.077.667 € 11.884.429
53,36 17,02 22,28
Signaleringswaarde (%) 37,50 8,80 21,20
€ 13.005.533
24,38
€ 7.499.790
14,06
7,50
2013 Kapitalisatiefactor (KF) Transactiefunctie (TF) Financieringsfunctie (FF) Financiële buffer (B) (KF-TF-FF)
2.2.3 Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met 2016 Op basis van de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening over 2013 is de ontwikkeling van de buffer bepaald over de periode 2014 tot en met 2016. Daaruit volgt dat de buffer eind 2016 ongeveer € 10,34 mln.; ca. 19% bedraagt. Deze overschrijdt de signaleringswaarde nog steeds.
Pagina 10 van 12
Het bestuur heeft in de jaarrekening 2013 een berekening opgenomen van de buffer ultimo 2013 met een ander bedrag voor de financieringsfunctie. De vervangingswaarde voor de overige materiële vaste activa bedraagt volgens deze berekening ultimo 2013 € 20.825.784 in plaats van € 10.815.341. Naar aanleiding van vragen van de inspectie heeft het bestuur meegedeeld dat deze hogere vervangingswaarde is gebaseerd op een externe taxatie in 2012. Deze taxatie is aan de inspectie verstrekt. Tevens heeft het bestuur aangegeven dat in de toelichting op de materiële vaste activa in de jaarrekening 2013 de hogere vervangingswaarde van € 20.825.784 door een omissie niet is opgenomen en dat dit in de jaarrekening 2014 zal worden hersteld. Na analyse van de reactie van het bestuur stelden we de verwachte omvang van de buffer eind 2016 vast op ongeveer € 4,83 mln.; zo’n 9% van de totale baten. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven. “De ruimere financiële buffer vinden wij gerechtvaardigd gezien de onzekerheid van de diverse geldstromen van zowel het Rijk als de Gemeente. Ook wordt er op het buitenonderhoud een tekort verwacht op langere termijn.”
Pagina 11 van 12
3
BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR
3.1
Onderzoeksvragen • Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? • Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken?
3.2
Bevindingen Bovengenoemde onderzoeksvragen zijn niet meer aan de orde gekomen. Bij PCBO is ultimo 2016 sprake van een financiële buffer van € 4,83 mln. (ca. 9%), die de signaleringswaarde (7,5%) overschrijdt met circa € 0,8 mln. De inspectie constateert dat, indien de verwachte negatieve exploitatieresultaten in de meerjarenbegroting zich daadwerkelijk gaan voordoen, er sprake is van een natuurlijke afbouw van de financiële buffer waarbij de signaleringswaarde van de financiële buffer in zicht komt. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht.
Pagina 12 van 12
