ONDERZOEK OMVANG FINANCIËLE BUFFER
Stichting SMART Limburg 4513635/41891
Utrecht, maart 2015
Voorwoord
Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek naar de omvang van de financiële buffer per 31 december 2013 bij Stichting SMART Limburg. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft het onderzoek uitgevoerd in het schooljaar van 2014/2015. Het conceptrapport met kenmerk 4505660 is op 2 maart 2015 voor hoor en wederhoor toegezonden aan het bestuur. De definitieve versie van dit rapport met kenmerk 4513635 is op 23 maart 2015 te Utrecht vastgesteld door dr. M. Spierings, teamleider PO/VO directie Rekenschap en Juridische Zaken en zal 5 weken na de vaststelling openbaar worden gemaakt.
INHOUD
Voorwoord 3 Samenvatting 7 1 1.1 1.2 1.2.1 1.2.2
OPDRACHT EN WERKWIJZE 11 Aanleiding en doel 11 Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport 11 Onderzoeksvragen 11 Werkwijze 11
2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3
OMVANG BUFFER EIND 2016 12 Onderzoeksvragen 12 Bevindingen 12 Inleiding 12 De omvang van de buffer 12 Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met 2016 12
3 3.1 3.2
BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR 15 Onderzoeksvragen 15 Bevindingen 15
Samenvatting
Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico’s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs. Stichting SMART Limburg is geselecteerd voor het onderzoek omdat zijn buffer onze signaleringswaarde overtreft. Na eventuele correcties bedraagt de buffer eind 2013 ca. € 2.389.000; ca. 97% van de totale baten, inclusief rentebaten. De signaleringswaarde voor de financiële buffer is 10% (circa € 246.000). De financiële buffer overtreft de signaleringswaarde met ca. € 2.068.000. Hierbij lieten we een bedrag van ca. € 75.000 dat het bestuur eind 2013 ontving vanwege het Herfstakkoord buiten beschouwing. Besturen waren redelijkerwijs niet meer in staat de middelen nog in hetzelfde jaar uit te geven. Verkenning van de meerjarige ontwikkeling van de buffer op basis van gegevens uit de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening van het bestuur wijst uit dat de buffer ook eind 2016 met ca. 129% nog boven de signaleringswaarde ligt. Dit was aanleiding om een onderzoek te beginnen naar de motivatie van het bestuur bij de omvang van deze buffer. De volgende vragen zijn voorgelegd: • Herkent u zich in de omvang van de buffer die wij voor uw bestuur hebben berekend voor eind 2016? • In hoeverre kunt u de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico’s in uw bedrijfsvoering? • Indien u de omvang van de buffer niet kunt onderbouwen, beschikt u over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kunt u ons die plannen verstrekken? Het bestuur heeft ons een meerjarenprognose tot 2025 verstrekt. Op grond van de aanvullende informatie van het bestuur maakte de inspectie een herberekening. Bij Stichting SMART Limburg is ultimo 2018 sprake van een financiële buffer (29%), die de signaleringswaarde (10%) overschrijdt met circa € 0,46 mln. De inspectie constateert dat, indien de verwachte negatieve exploitatieresultaten in de meerjarenbegroting zich daadwerkelijk gaan voordoen, er sprake is van een natuurlijke afbouw van de financiële buffer, die zich na 2018 zal voortzetten. In 2019 zal de financiële buffer negatief worden. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven: “Voor ons staat de kwaliteit op El Habib voorop. Deze buffer is derhalve niet ten koste van de kwaliteit opgebouwd, maar door het voorkomen van verspilling dankzij een gedegen strategisch meerjarenbeleid.
Er zijn een aantal reële risico's die wij voor onze bedrijfsvoering hebben gesignaleerd waarop wij tijdig hebben geanticipeerd door het reserveren van de niet-benutte middelen. Bij de opmaak van de meerjarenbegroting in 2010, was er grote onzekerheid over de ontwikkeling van onderstaande punten. Vanuit dit oogpunt is een buffer dan ook noodzakelijk geweest. Het bestuur ziet zich namelijk de komende jaren voor diverse risico's en onzekerheden geplaatst; waaronder: 1. Slechte staat van het schoolgebouw/ eventuele nieuwbouw/ accommodatiebeleid gemeente Maastricht; 2. Geleidelijk wegvallen bekostiging betreffende bestrijding onderwijsachterstanden (uitstroom van gewichtleerlingen); 3. Wegvallen impulsgelden; 4. Krimp in leerlingaantallen. 1. Slechte staat van het schoolgebouw/eventuele nieuwbouw/accommodatiebeleid gemeente Maastricht: Al 18 jaar zijn onze leerlingen gehuisvest in de meest slechte schoolgebouwen. Op dit moment zijn wij gehuisvest in een gebouw van ruim 52 jaar welk geen upgrading heeft ondergaan. Wij hebben de bouwkundige staat van ons schoolgebouw inzichtelijk laten maken door allerlei onderzoeken die leidden tot de constatering dat het schoolgebouw bouwkundig zo slecht is dat zelfs renovatie van het schoolgebouw geen oplossing biedt. Met deze wetenschap hebben we dan ook de laatste jaren alleen het hoogst noodzakelijke onderhoud aan het gebouw gepleegd en het meerjarenonderhoudsplan opgeschort naar de toekomst. Sinds 2012 zijn wij met de gemeente in gesprek over de onveilige bouwkundige staat van ons schoolgebouw en over het zoeken naar mogelijke oplossingen. Inmiddels zijn er diverse gesprekken geweest met het college over mogelijke nieuwbouw, waarbij de gemeenteraad nog geen definitieve toezegging heeft gedaan. De verwachting is dat de gemeente een krediet beschikbaar stelt, maar het is niet uit te sluiten dat het schoolbestuur ook een eigen bijdrage zal moeten leveren binnen de wettelijk toegestane grenzen. Omdat hierover nog onzekerheid heerst, zijn in het meerjareninvesteringsplan tot nu toe alleen nog de posten meegenomen voor ICT hardware en inrichting schoolplein, voor de jaren 2016 en 2017 (ca. € 200.000). Het geld dat wij al jaren hebben gespaard voor het groot onderhoud van het huidige gebouw, zullen wij dan als eigen bijdrage moeten inzetten voor de duurzaamheid van de nieuwbouw. 2. Wegvallen bekostiging betreffende gewichtengelden: Wij hebben een aantal jaren geleden geconstateerd dat het aantal gewichtleerlingen op onze school zal afnemen en in de toekomst geheel zal verdwijnen doordat er structureel bijna alleen kinderen worden aangemeld met ouders die hoogopgeleid zijn. Echter het feit dat deze ouders hoogopgeleid zijn lost het probleem van onderwijsachterstanden van onze leerlingenpopulatie helaas niet op. Als een van de ouders van een kind 2 jaren of meer MAVO / VMBOkader of hoger heeft genoten (ook al is dit in het afkomstland), beschouwt de wetgever deze ouder als hoogopgeleid. De hoogopgeleide ouders van allochtone afkomst hebben vaak zelf een taalachterstand in het Nederlands, omdat ze op latere leeftijd naar Nederland zijn gekomen. Daarnaast hebben deze ouders een andere vorm van onderwijs genoten in het land van herkomst wat geen aansluiting vindt met het onderwijs alhier
waardoor ze hun kinderen niet goed kunnen ondersteunen. Zelfs in Nederland hoogopgeleiden (2 jaren MAVO of meer genoten) blijken in de praktijk niet in staat te zijn om hun kinderen thuis adequaat te helpen. Wij zijn een excellente school en willen deze kwaliteit ook kunnen blijven waarborgen. Dit houdt in dat we de komende jaren dezelfde lasten zullen hebben qua formatie terwijl de inkomsten zullen afnemen. Het gaat hier om een bedrag van € 650.000 per jaar, dat al jaren gedeeltelijk wegvalt. Het wegvallen van deze gelden heeft een groot effect op de hoogte van de totale baten, terwijl in de praktijk extra aandacht aan de leerlingen noodzakelijk blijft om de kwaliteit van het onderwijs te kunnen blijven waarborgen 3. Wegvallen impulsgelden: Het in 2017 wegvallen van deze impulsgelden wat nu goed is voor een bedrag van € 350.000 per jaar betekent ook een groot effect op de hoogte van de totale baten. In de praktijk blijft zoals hierboven omschreven extra aandacht aan de leerlingen noodzakelijk om de kwaliteit van het onderwijs op El Habib te kunnen blijven waarborgen. In het verlengde van het wegvallen van de gewichtsgelden en impulsgelden (samen een bedrag van € 1 miljoen) is de bufferfunctie (norm 10% van de totale baten, ca. € 240.000) dan ook niet afdoende om dit toekomstige risico op te kunnen vangen. 4. Krimp: Zoals voor alle scholen in de regio Limburg wordt ook voor El Habib voor de komende jaren verwacht dat er een terugloop van leerlingaantallen zal plaatsvinden. Dit zal ook de nodige financiële gevolgen hebben waarop we voorbereid moeten zijn. Minder kinderen betekenen minder inkomsten. Als wij daar nu op zouden anticiperen door onze formatie te verkleinen dan heeft dat weer gevolgen voor de huidige onderwijskwaliteit. Wij hebben er voor gekozen om het tekort in baten, in de toekomst (zolang we het kunnen) op te vangen met de reserves.” De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht.
1
OPDRACHT EN WERKWIJZE
1.1
Aanleiding en doel Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico’s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs.
1.2
Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport 1.2.1 • • •
Onderzoeksvragen Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico’s in zijn bedrijfsvoering? Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken?
1.2.2 Werkwijze Analyse van de jaarrekening 2013 leidt tot een voorlopige bepaling van de omvang van de financiële buffer van het bestuur eind 2016. De reactie van het bestuur op de onderzoeksvragen leidt vervolgens tot de uiteindelijke bepaling van de omvang van de buffer. In hoofdstuk 2 ‘Omvang buffer eind 2013’ komen de eerste twee onderzoeksvragen aan bod. In hoofdstuk 3 ‘Bestedingsplannen bestuur’ komt de laatste onderzoeksvraag aan de orde.
Pagina 11 van 15
2
OMVANG BUFFER EIND 2016
2.1
Onderzoeksvragen • Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2016? • In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico’s in zijn bedrijfsvoering?
2.2
Bevindingen 2.2.1 Inleiding Paragraaf 2.2.2 bevat de berekening van de buffer, gebaseerd op de financiële positie van het bestuur in zijn jaarrekening over 2013. Paragraaf 2.2.3 bevat de ontwikkeling van de buffer in de jaren 2014 tot en met 2016. 2.2.2 De omvang van de buffer De onderwijsmiddelen van besturen in het primair en voortgezet onderwijs (uitgedrukt in de zogenaamde kapitalisatiefactor) hebben drie functies: 1. Transactiefunctie: middelen voor het betalen van kortlopende schulden. 2. Financieringsfunctie: middelen om de vaste activa uitgezonderd gebouwen en terreinen te kunnen vervangen. 3. De bufferfunctie (financiële buffer): middelen voor het opvangen van onvoorziene risico’s zoals schommelende leerlingenaantallen, financiële gevolgen van arbeidsconflicten, veranderende of niet geïndexeerde en daardoor gaandeweg ontoereikende bekostiging.
In de volgende tabel staan de voor deze functies berekende waarden en percentages van Stichting SMART Limburg. 2013 Kapitalisatiefactor (KF)
(%)
Signaleringswaarde (%)
€ 2.796.995,00
114,07
60,00
Transactiefunctie (TF)
€ 170.243,00
6,94
15,26
Financieringsfunctie (FF)
€ 237.564,80
9,69
34,74
€ 2.389.187,20
97,44
10,00
Financiële buffer (B) (KF-TF-FF)
2.2.3 Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met 2016 Op basis van de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening over 2013 is de ontwikkeling van de buffer bepaald over de periode 2014 tot en met 2016. Daaruit volgt dat de buffer eind 2016 ongeveer € 3,1 mln.; ca. 129% bedraagt. Deze overschrijdt de signaleringswaarde nog steeds.
Pagina 12 van 15
Het bestuur heeft aangegeven zich te kunnen vinden in deze bepaling van de omvang van de buffer eind 2016. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven: “Voor ons staat de kwaliteit op El Habib voorop. Deze buffer is derhalve niet ten koste van de kwaliteit opgebouwd, maar door het voorkomen van verspilling dankzij een gedegen strategisch meerjarenbeleid. Er zijn een aantal reële risico's die wij voor onze bedrijfsvoering hebben gesignaleerd waarop wij tijdig hebben geanticipeerd door het reserveren van de niet-benutte middelen. Bij de opmaak van de meerjarenbegroting in 2010, was er grote onzekerheid over de ontwikkeling van onderstaande punten. Vanuit dit oogpunt is een buffer dan ook noodzakelijk geweest. Het bestuur ziet zich namelijk de komende jaren voor diverse risico's en onzekerheden geplaatst; waaronder: 1. Slechte staat van het schoolgebouw/ eventuele nieuwbouw/ accommodatiebeleid gemeente Maastricht; 2. Geleidelijk wegvallen bekostiging betreffende bestrijding onderwijsachterstanden (uitstroom van gewichtleerlingen); 3. Wegvallen impulsgelden; 4. Krimp in leerlingaantallen. 1. Slechte staat van het schoolgebouw/eventuele nieuwbouw/accommodatiebeleid gemeente Maastricht: Al 18 jaar zijn onze leerlingen gehuisvest in de meest slechte schoolgebouwen. Op dit moment zijn wij gehuisvest in een gebouw van ruim 52 jaar welk geen upgrading heeft ondergaan. Wij hebben de bouwkundige staat van ons schoolgebouw inzichtelijk laten maken door allerlei onderzoeken die leidden tot de constatering dat het schoolgebouw bouwkundig zo slecht is dat zelfs renovatie van het schoolgebouw geen oplossing biedt. Met deze wetenschap hebben we dan ook de laatste jaren alleen het hoogst noodzakelijke onderhoud aan het gebouw gepleegd en het meerjarenonderhoudsplan opgeschort naar de toekomst. Sinds 2012 zijn wij met de gemeente in gesprek over de onveilige bouwkundige staat van ons schoolgebouw en over het zoeken naar mogelijke oplossingen. Inmiddels zijn er diverse gesprekken geweest met het college over mogelijke nieuwbouw, waarbij de gemeenteraad nog geen definitieve toezegging heeft gedaan. De verwachting is dat de gemeente een krediet beschikbaar stelt, maar het is niet uit te sluiten dat het schoolbestuur ook een eigen bijdrage zal moeten leveren binnen de wettelijk toegestane grenzen. Omdat hierover nog onzekerheid heerst, zijn in het meerjareninvesteringsplan tot nu toe alleen nog de posten meegenomen voor ICT hardware en inrichting schoolplein, voor de jaren 2016 en 2017 (ca. € 200.000). Het geld dat wij al jaren hebben gespaard voor het groot onderhoud van het huidige gebouw, zullen wij dan als eigen bijdrage moeten inzetten voor de duurzaamheid van de nieuwbouw. 2. Wegvallen bekostiging betreffende gewichtengelden: Wij hebben een aantal jaren geleden geconstateerd dat het aantal gewichtleerlingen op onze school zal afnemen en in de toekomst geheel zal verdwijnen doordat er structureel bijna alleen kinderen worden aangemeld met ouders die hoogopgeleid zijn. Pagina 13 van 15
Echter het feit dat deze ouders hoogopgeleid zijn lost het probleem van onderwijsachterstanden van onze leerlingenpopulatie helaas niet op. Als een van de ouders van een kind 2 jaren of meer MAVO / VMBOkader of hoger heeft genoten (ook al is dit in het afkomstland), beschouwt de wetgever deze ouder als hoogopgeleid. De hoogopgeleide ouders van allochtone afkomst hebben vaak zelf een taalachterstand in het Nederlands, omdat ze op latere leeftijd naar Nederland zijn gekomen. Daarnaast hebben deze ouders een andere vorm van onderwijs genoten in het land van herkomst wat geen aansluiting vindt met het onderwijs alhier waardoor ze hun kinderen niet goed kunnen ondersteunen. Zelfs in Nederland hoogopgeleiden (2 jaren MAVO of meer genoten) blijken in de praktijk niet in staat te zijn om hun kinderen thuis adequaat te helpen. Wij zijn een excellente school en willen deze kwaliteit ook kunnen blijven waarborgen. Dit houdt in dat we de komende jaren dezelfde lasten zullen hebben qua formatie terwijl de inkomsten zullen afnemen. Het gaat hier om een bedrag van € 650.000 per jaar, dat al jaren gedeeltelijk wegvalt. Het wegvallen van deze gelden heeft een groot effect op de hoogte van de totale baten, terwijl in de praktijk extra aandacht aan de leerlingen noodzakelijk blijft om de kwaliteit van het onderwijs te kunnen blijven waarborgen 3. Wegvallen impulsgelden: Het in 2017 wegvallen van deze impulsgelden wat nu goed is voor een bedrag van € 350.000 per jaar betekent ook een groot effect op de hoogte van de totale baten. In de praktijk blijft zoals hierboven omschreven extra aandacht aan de leerlingen noodzakelijk om de kwaliteit van het onderwijs op El Habib te kunnen blijven waarborgen. In het verlengde van het wegvallen van de gewichtsgelden en impulsgelden (samen een bedrag van € 1 miljoen) is de bufferfunctie (norm 10% van de totale baten, ca. € 240.000) dan ook niet afdoende om dit toekomstige risico op te kunnen vangen. 4. Krimp: Zoals voor alle scholen in de regio Limburg wordt ook voor El Habib voor de komende jaren verwacht dat er een terugloop van leerlingaantallen zal plaatsvinden. Dit zal ook de nodige financiële gevolgen hebben waarop we voorbereid moeten zijn. Minder kinderen betekenen minder inkomsten. Als wij daar nu op zouden anticiperen door onze formatie te verkleinen dan heeft dat weer gevolgen voor de huidige onderwijskwaliteit. Wij hebben er voor gekozen om het tekort in baten, in de toekomst (zolang we het kunnen) op te vangen met de reserves.”
Pagina 14 van 15
3
BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR
3.1
Onderzoeksvragen • Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? • Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken?
3.2
Bevindingen Het bestuur vindt deze vragen niet meer van toepassing gezien zijn reactie. Wel heeft het bestuur nog de volgende toelichting gegeven: “In opdracht van het bestuur heeft het administratie kantoor Vizyr een meerjarenprognose gemaakt tot 2025 over de financiële middelen van Stg. SMART. Bij het opmaken van de prognose zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd: • Investeringen in het nieuwe schoolgebouw; • Uitstroom van de gewichtleerlingen, met als gevolg verval van de inkomsten uit gewichtengelden; • Vanaf het schooljaar 2016/2017 vervallen de inkomsten afkomstig van de impulsgelden; • Krimp met een percentage van 2%. De prognose laat zien, dat het bestuur vanaf 2016 genoodzaakt zal zijn om haar opgebouwde reserves te gebruiken, wat slechts voldoende zal zijn om het 3 jaar vol te houden. In het jaar 2019 zal het bestuur haar opgebouwde reserves volledig hebben verbruikt en kan het in de rode cijfers terecht komen en genoodzaakt worden om bijvoorbeeld een lening aan te gaan, wat niet onze inzet is.” Op grond van de aanvullende informatie van het bestuur maakte de inspectie een herberekening. Bij Stichting SMART Limburg is ultimo 2018 sprake van een financiële buffer (29%), die de signaleringswaarde (10%) overschrijdt met circa € 0,46 mln. De inspectie constateert dat, indien de verwachte negatieve exploitatieresultaten in de meerjarenbegroting zich daadwerkelijk gaan voordoen, er sprake is van een natuurlijke afbouw van de financiële buffer, die zich na 2018 zal voortzetten. In 2019 zal de financiële buffer negatief worden. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht.
Pagina 15 van 15
