ONDERZOEK OMVANG FINANCIËLE BUFFER
VCO Midden- en Oost Groningen 4519363/41845
Utrecht, maart 2015
Voorwoord
Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek naar de omvang van de financiële buffer per 31 december 2013 bij VCO Midden- en Oost-Groningen. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft het onderzoek, dat overigens niet gericht was op de rechtmatigheid van eventuele investeringen, uitgevoerd in het schooljaar van 2014/2015. Het conceptrapport met kenmerk 4507830 is op 9 maart 2015 voor hoor en wederhoor toegezonden aan het bestuur. De definitieve versie van dit rapport met kenmerk 4519363 is op 31 maart 2015 te Utrecht vastgesteld door dr. M. Spierings, teamleider PO/VO directie Rekenschap en Juridische Zaken en zal 5 weken na de vaststelling openbaar worden gemaakt.
INHOUD
Voorwoord 3 Samenvatting 7 1 1.1 1.2 1.2.1 1.2.2
OPDRACHT EN WERKWIJZE 9 Aanleiding en doel 9 Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport 9 Onderzoeksvragen 9 Werkwijze 9
2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3
OMVANG BUFFER EIND 2016 10 Onderzoeksvragen 10 Bevindingen 10 Inleiding 10 De omvang van de buffer 10 Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met 2018 10
3 3.1 3.2
BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR 12 Onderzoeksvragen 12 Bevindingen 12
Samenvatting
Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico’s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs. VCO Midden- en Oost-Groningen is geselecteerd voor het onderzoek omdat zijn buffer onze signaleringswaarde overtreft. Na eventuele correcties bedraagt de buffer eind 2013 ca. € 5.638.000; ca. 36% van de totale baten, inclusief rentebaten. De signaleringswaarde voor de financiële buffer is 5% (ca. € 780.000 ). De financiële buffer overtreft de signaleringswaarde met ca. € 4.246.000. Hierbij lieten we een bedrag van ca. € 612.000 dat het bestuur eind 2013 ontving vanwege het Herfstakkoord buiten beschouwing. Besturen waren redelijkerwijs niet meer in staat de middelen nog in hetzelfde jaar uit te geven. Verkenning van de meerjarige ontwikkeling van de buffer op basis van gegevens uit de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening van het bestuur wijst uit dat de buffer ook eind 2018 met ca. 13% nog boven de signaleringswaarde ligt. Dit was aanleiding om een onderzoek te beginnen naar de motivatie van het bestuur bij de omvang van deze buffer. De volgende vragen zijn voorgelegd: • Herkent u zich in de omvang van de buffer die wij voor uw bestuur hebben berekend voor eind 2018? • In hoeverre kunt u de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico’s in uw bedrijfsvoering? • Indien u de omvang van de buffer niet kunt onderbouwen, beschikt u over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kunt u ons die plannen verstrekken? Na analyse van de reactie van het bestuur stelden we de verwachte omvang van de buffer eind 2018 vast op ongeveer € 2,11 mln.; zo’n 13% van de totale baten. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven: “Er zijn omstandigheden, in de vorm van forse krimp tezamen met kleine scholen, waardoor de situatie risicovoller is dan gemiddeld. Het risicoprofiel van de vereniging is derhalve hoger dan gemiddeld waardoor VCO een signaleringswaarde van de buffer van 8% in plaats van 5% verdedigbaar vindt. De hiervoor aanwezige buffer bestaat in onze optiek in hoofdzaak uit privaat vermogen en gelden die vanwege de overschrijdingsvergoeding zijn ontvangen. In de begroting is nog geen rekening gehouden met het gegeven dat in verband met krimp een groter deel van het personeel via payroll moet worden ingehuurd met de
hierbij behorende kostenstijgingen. Ook zullen wij met de verwachte krimp van 20% in de komende vijf jaar ongetwijfeld te maken krijgen met boventalligheid hetgeen in de begrotingscijfers tevens niet is meegenomen. De weg die de VCO volgt en ook altijd al heeft gevolgd, wordt gekenmerkt door degelijkheid, stabiliteit en consistentie. De planning & control en het toezicht binnen de vereniging is goed ingebed in de organisatie. Zolang de hoofddoelstelling ‘het geven van goed onderwijs’ gehaald wordt, is de vereniging van mening, in combinatie met de argumenten genoemd in de brief, dat de vermogenspositie verdedigbaar is. Alle scholen van de VCO Midden- en Oost Groningen hebben tot op heden altijd een basisarrangement gekregen van de onderwijsinspectie.” De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht.
1
OPDRACHT EN WERKWIJZE
1.1
Aanleiding en doel Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico’s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs.
1.2
Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport 1.2.1 • • •
Onderzoeksvragen Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico’s in zijn bedrijfsvoering? Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken?
1.2.2 Werkwijze Analyse van de jaarrekening 2013 leidt tot een voorlopige bepaling van de omvang van de financiële buffer van het bestuur eind 2016. De reactie van het bestuur op de onderzoeksvragen leidt vervolgens tot de uiteindelijke bepaling van de omvang van de buffer. In hoofdstuk 2 ‘Omvang buffer eind 2013’ komen de eerste twee onderzoeksvragen aan bod. In hoofdstuk 3 ‘Bestedingsplannen bestuur’ komt de laatste onderzoeksvraag aan de orde.
Pagina 9 van 12
2
OMVANG BUFFER EIND 2016
2.1
Onderzoeksvragen • Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2018? • In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico’s in zijn bedrijfsvoering?
2.2
Bevindingen 2.2.1 Inleiding Paragraaf 2.2.2 bevat de berekening van de buffer, gebaseerd op de financiële positie van het bestuur in zijn jaarrekening over 2013. Paragraaf 2.2.3 bevat de ontwikkeling van de buffer in de jaren 2014 tot en met 2016. 2.2.2 De omvang van de buffer De onderwijsmiddelen van besturen in het primair en voortgezet onderwijs (uitgedrukt in de zogenaamde kapitalisatiefactor) hebben drie functies: 1.
Transactiefunctie: middelen voor het betalen van kortlopende schulden.
2.
Financieringsfunctie: middelen om de vaste activa uitgezonderd gebouwen en terreinen te kunnen vervangen.
3. De bufferfunctie (financiële buffer): middelen voor het opvangen van onvoorziene risico’s zoals schommelende leerlingenaantallen, financiële gevolgen van arbeidsconflicten, veranderende of niet geïndexeerde en daardoor gaandeweg ontoereikende bekostiging. In de volgende tabel staan de voor deze functies berekende waarden en percentages van VCO Midden- en Oost-Groningen. 2013
(%)
Signaleringswaarde (%)
Kapitalisatiefactor (KF)
€ 9.442.789,00
60,58
35,00
Transactiefunctie (TF)
€ 1.718.732,00
11,03
8,80
Financieringsfunctie (FF)
€ 2.085.550,50
13,38
21,20
Financiële buffer (B) (KF-TF-FF)
€ 5.638.506,50
36,17
5,00
2.2.3 Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met 2018 Op basis van de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening over 2013 is de ontwikkeling van de buffer bepaald over de periode 2014 tot en met 2018. Daaruit volgt dat de buffer eind 2018 ongeveer € 2,11 mln.; ca. 13% bedraagt. Deze overschrijdt de signaleringswaarde nog steeds.
Pagina 10 van 12
Het bestuur heeft aangegeven zich niet te kunnen vinden in de omvang van de buffer eind 2018. In de berekening van de inspectie is namelijk geen rekening gehouden met het feit dat het resultaat is opgebouwd uit een privaat en publiek resultaat. De inspectie heeft op grond van deze mededeling de buffer alsnog aangepast met het private resultaat over de jaren 2014 tot en met 2018 van in totaal € 967.500. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven: “Er zijn omstandigheden, in de vorm van forse krimp tezamen met kleine scholen, waardoor de situatie risicovoller is dan gemiddeld. Het risicoprofiel van de vereniging is derhalve hoger dan gemiddeld waardoor VCO een signaleringswaarde van de buffer van 8% in plaats van 5% verdedigbaar vindt. De hiervoor aanwezige buffer bestaat in onze optiek in hoofdzaak uit privaat vermogen en gelden die vanwege de overschrijdingsvergoeding zijn ontvangen. In de begroting is nog geen rekening gehouden met het gegeven dat in verband met krimp een groter deel van het personeel via payroll moet worden ingehuurd met de hierbij behorende kostenstijgingen. Ook zullen wij met de verwachte krimp van 20% in de komende vijf jaar ongetwijfeld te maken krijgen met boventalligheid hetgeen in de begrotingscijfers tevens niet is meegenomen. De weg die de VCO volgt en ook altijd al heeft gevolgd, wordt gekenmerkt door degelijkheid, stabiliteit en consistentie. De planning & control en het toezicht binnen de vereniging is goed ingebed in de organisatie. Zolang de hoofddoelstelling ‘het geven van goed onderwijs’ gehaald wordt, is de vereniging van mening, in combinatie met de argumenten genoemd in de brief, dat de vermogenspositie verdedigbaar is. Alle scholen van de VCO Midden- en Oost Groningen hebben tot op heden altijd een basisarrangement gekregen van de onderwijsinspectie.”
Pagina 11 van 12
3
BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR
3.1
Onderzoeksvragen • Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? • Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken?
3.2
Bevindingen Het bestuur heeft deze vragen niet beantwoord gezien zijn antwoorden op de eerste twee onderzoeksvragen. Op grond van de aanvullende informatie van het bestuur maakte de inspectie een herberekening. Rekening houdend met de verwachtingen van het bestuur bedraagt de toekomstige financiële buffer eind 2018 ongeveer € 2,11 mln.; ca. 13% van de totale baten, inclusief rentebaten. Hierdoor overschrijdt de financiële buffer de signaleringswaarde van 5% nog steeds. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht.
Pagina 12 van 12
