358

Statenvoorstel nr. PS/2009/358 Beleid rondom Risicomanagement

Datum

GS-kenmerk

Inlichtingen bij

14.04.2009

2009/0059875

dhr. R. Broekhuizen, telefoon 038 499 90 87 [email protected]

Aan Provinciale Staten

Onderwerp Beleid rondom Risicomanagement.

Bijlagen I. II.

Ontwerpbesluit nr. PS/2009/358 (bijgevoegd) Nota risicomanagement (bijgevoegd)

1

Samenvatting

In 2008 is door GS opdracht gegeven voor het uitvoeren van het project risicomanagement waarbinnen het volgende uitgevoerd is: 1. het identificeren van risico’s; 2. het bepalen van het weerstandsvermogen en; 3. het borgen van risicomanagement in de organisatie. Het project risicomanagement is in 2008 en 2009 uitgevoerd. Doel van dit project was om te komen tot beleid rondom risicomanagement. In 2009 en 2010 zal dit beleid verder geimplementeerd worden. Genoemde werkzaamheden hebben geleid tot de resultaten en beleidskaders die vermeld staan in de nota risicomanagement (bijlage II) van dit voorstel. Er is nadrukkelijk gekozen voor het niet vermelden van deze resultaten in deze samenvatting omdat vermelding daarvan in deze context tekort zou doen aan de resultaten. De nota risicomanagement is afgestemd met de accountant. Middels dit statenvoorstel wordt gevraagd om het volgende vast te stellen: a. de beleidsuitgangspunten van risicomanagement; b. gebruik van de nota risicomanagement als leidraad voor de rapportages van de P&C cyclus in 2009 en verder.

2

Inleiding en probleemstelling

Op grond van artikel 9.2 van het Besluit Begroting en Verantwoording Gemeenten en Provincies (BBV) dient de provincie in haar begroting een paragraaf weerstandsvermogen en risicomanagement op te nemen. Deze paragraaf moet minimaal bevatten: • een inventarisatie van de risico’s; •

een inventarisatie van het beschikbare weerstandsvermogen en;

•

het beleid omtrent het weerstandsvermogen en de risico's.

Op basis van dit artikel heeft de accountant in zijn rapport van bevindingen bij het jaarverslag van 2007 opmerkingen geplaatst ten aanzien van risicomanagement. De accountant ging daarbij in op het onvoldoende kwantificeren van risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen en het ontbreken van een risicomanagementbeleid. In 2008 is door GS daarom opdracht gegeven voor het uitvoeren van het project risicomanagement.

3

Project Risicomanagement

3.1

Algemeen

Doel van dit project was om te komen tot beleid rondom risicomanagement. Binnen dit project is het volgende gedaan: 1. het identificeren en kwantificeren van risico’s; 2. het bepalen van het weerstandsvermogen en; 3. het borgen van risicomanagement in de organisatie. Het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement (NAR) heeft een bijdrage geleverd aan de uitvoering van dit project. Dit adviesbureau heeft jarenlange ervaring met risicomanagement. Bovendien hebben zij meerdere soortgelijke trajecten uitgevoerd bij grote gemeenten en diverse provincies geholpen bij het in kaart brengen van risico’s en het implementeren van risicomanagement. In 2009 en 2010 zal in een vervolg hierop meer concreet invulling gegeven worden aan de uitvoering van het vastgestelde beleid. De werkzaamheden binnen het project risicomanagement hebben geleid tot de resultaten die vermeld staan in de nota risicomanagement (bijlage II) van dit voorstel. De nota geeft de resultaten weer van het project risicomanagement bij de Provincie Overijssel. Daarin worden de achtergrond, scope en aanpak bij het project nader uiteengezet. Verder wordt nadere invulling aan het begrip risico en de doelstellingen van risicomanagement binnen de provincie Overijssel gegeven. In de nota wordt tevens een beeld gegeven van de geïdentificeerde risico’s en de relatie gelegd met de beschikbare weerstandscapaciteit. Bovendien wordt een methode voor het berekenen van het weerstandsvermogen aangereikt. Tot slot wordt de rolverdeling binnen risicomanagement (wie is nu waar verantwoordelijk voor) en de verankering van risicomanagement in de P&C cyclus besproken. In de volgende paragrafen worden de belangrijkste items uit de nota risicomanagement kort aangehaald.

3.2

Identificatie van de risico’s

Om alle risico’s inzichtelijk te maken zijn interviews gehouden binnen diverse geledingen van de organisatie. Uit deze interviews zijn zowel de financiële als imago-risico’s die de organisatie loopt in kaart gebracht. De resultaten zijn per eenheid en programma bekend.

3.3

Bepalen van het weerstandsvermogen

Het weerstandsvermogen van de provincie is de mate waarin de beschikbare weerstandscapaciteit voorziet in het afdekken van de benodigde weerstandscapaciteit. Het weerstandsvermogen wordt uitgedrukt in een ratio. De benodigde weerstandscapaciteit is samengesteld uit de (gekwantificeerde) risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen of waar na het treffen van maatregelen nog restrisico’s overblijven. De beschikbare weerstandscapaciteit is samengesteld uit diverse reserves. Uit het project komt een benodigde weerstandscapaciteit naar voren van € 35 mln. De beschikbare weerstandscapaciteit is € 46,7 mln. De ratio weerstandsvermogen is op basis van genoemde beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit 1,33 oftewel voldoende. Met het oog op de aankomende besluitvorming omtrent grote projecten (DIA) worden de gekwantificeerde risico’s waarschijnlijk groter waardoor het weerstandsvermogen kleiner zal worden. Met een ratio van 1,33 is er in de toekomst nog voldoende ruimte in het weerstandsvermogen om risico’s af te dekken. Bij een ratio kleiner dan 1 zijn niet alle geïdentificeerde risico’s voldoende afgedekt. Een ratio voor het weerstandsvermogen van 1 dient de ondergrens te zijn. Wanneer wordt voorzien dat de ratio deze grens passeert dienen aanvullende maatregelen genomen te worden om de ratio te verhogen.

3.4

Borgen van risicomanagement in de organisatie

Om risicomanagement te borgen binnen de organisatie dienen de doelstellingen van het beleid van risicomanagement helder te zijn. Deze doelstellingen staan vermeld in paragraaf 2.3 van de nota

2

Statenvoorstel nr. PS/2009/3T58T

risicomanagement. De doelstellingen van het beleid van risicomanagement dienen door PS vastgesteld te worden. In paragraaf 3.4 van de nota risicomanagement zijn voorstellen gedaan voor de verdere beheersing van de belangrijkste risico’s. Tevens wordt voorgesteld dat er twee maal per jaar, bij de begroting en bij de perspectiefnota een risico-analyse uitgevoerd wordt. Eén maal per vier jaar zal de ratio herbeoordeeld worden. Rapportage omtrent risicomanagement zal plaatsvinden via de paragraaf risicomanagement en weerstandsvermogen van de begroting, perspectiefnota en jaarrekening.

4

Voorstel

Wij stellen u voor de beleidsuitgangspunten van risicomanagement, opgenomen in de nota risicomanagement en puntsgewijs vermeld in het ontwerpbesluit, vast te stellen. Daarnaast stellen wij voor om de nota risicomanagement als leidraad voor de P&C cyclus in 2009 en verder, te gebruiken Gedeputeerde Staten van Overijssel, voorzitter, G.J. Jansen secretaris, H.A. Timmerman

Statenvoorstel nr. PS/2009/3T58T

3

Bijlage I

Ontwerpbesluit nr. PS/2009/358

Provinciale Staten van Overijssel, gelezen het voorstel van Gedeputeerde Staten d.d. 14.04.2009 - kenmerk 2009/0059875.

besluiten: 1. de volgende beleidsuitgangspunten van risicomanagement vast te stellen: a. de doelstellingen van het risicomanagementbeleid, namelijk: i. Realiseren van programma doelstellingen. ii. Goede balans tussen risico’s en financiele middelen om deze risico’s af te dekken (weerstandsvermogen). b.

een beschikbare weerstandscapaciteit die bestaat uit de volgende elementen: i. De saldi- en algemene dekkingsreserve, voor zover vrij aanwendbaar. ii. De bestemmingsreserves voor zover de bestemming nog vrijelijk kan worden gewijzigd (na instemming van bevoegd orgaan).

c.

een weerstandsvermogen dat ten minste voldoende is. Dat betekent een ratio weerstandsvermogen van minimaal 1.

d.

het één maal per vier jaar herbeoordelen van de ratio weerstandsvermogen.

2. Vaststellen dat de nota risicomanagement als leidraad voor de rapportages van de P&C cyclus in 2009 en verder, gebruikt wordt.

Zwolle, Provinciale Staten voornoemd,

voorzitter,

griffier,

4

Statenvoorstel nr. PS/2009/3T58T

Bijlage II

Nota Risicomanagement

Datum: 8 april 2009

Inhoudsopgave 1.

AANLEIDING EN DOEL NOTA RISICOMANAGEMENT

3

1.1

ACHTERGROND EN SCOPE

3

1.2

DOEL NOTA RISICOMANAGEMENT

3

1.3

LEESWIJZER

4

2.

BELEIDSUITGANGSPUNTEN RISICOMANAGEMENT

5

2.1

DEFINITIE VAN EEN RISICO

5

2.2

TYPEN

5

2.3

DOELEN VAN RISICOMANAGEMENT

3.

RISICO’S

RISICO INVENTARISATIE

6 7

3.1

WIJZE VAN RISICO-IDENTIFICATIE

7

3.2

KWANTIFICERING VAN RISICO’S

7

3.3

RISICO’S

8

3.4

BEHEERSING VAN RISICO’S

11

WEERSTANDSVERMOGEN

13

4. 4.1

WAT IS HET WEERSTANDSVERMOGEN

13

4.2

BENODIGDE WEERSTANDSCAPACITEIT

13

4.3

BESCHIKBARE WEERSTANDSCAPACITEIT

14

4.4

OORDEEL OVER HET WEERSTANDSVERMOGEN

16

5.

ORGANISATIE

17

5.1

TAKEN, VERANTWOORDELIJKHEDEN EN BEVOEGDHEDEN

17

5.2

KADERSTELLING PS

17

5.3

UITVOERING DOOR GS

17

5.4

OVERIGE TOEZICHTHOUDERS

18

5.5

UITVOERING DOOR AMBTELIJKE ORGANISATIE

18

6.

VERANTWOORDING VAN RISICOMANAGEMENT

19

6.1

EISEN AAN VERANTWOORDING

19

6.2

VERANTWOORDING

19

6.3

ACTIEF INFORMEREN VAN PS

19

2

1.

Aanleiding en doel nota risicomanagement

1.1

Achtergrond en scope

In het bestuursakkoord 2007-2011 is het bestuur een andere richting ingeslagen ten opzichte van voorgaande jaren. De provincie is scherper aan de wind gaan varen. In het coalitieakkoord staat dat de provincie zich verantwoordelijk stelt voor de realisatie van (grote) complexe projecten met (boven)regionale betekenis. De provincie wil grotere resultaten halen en zichtbaarder zijn. Dit betekent dat de provincie steeds meer risico’s loopt, zowel financieel als op het vlak van imago. Door de bedreigingen voor het behalen van de programmadoelstellingen uit het coalitieakkoord te kennen, kan er tijdig en op een juiste wijze bijgestuurd worden.

In 2004 is afgesproken dat elke bestuursperiode een uitgebreide analyse van risico’s en het beschikbare weerstandsvermogen zal plaatsvinden. Bovendien zijn in de periode na 2004 vragen over het beleid rondom risicomanagement gesteld in Provinciale Staten en door de accountant. Het project risicomanagement vloeit voort uit deze vragen en uit de koers die de Provincie Overijssel wil varen. Daarnaast streeft de provincie Overijssel naar een uniforme organisatiebrede aanpak van risicomanagement. In februari 2008 heeft GS de eenheid Middelen opdracht gegeven voor het uitvoeren van het project risicomanagement. Daartoe is een projectteam opgezet welke bestaat uit medewerkers van diverse eenheden en het externe adviesbureau NAR (Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement). De resultaten zijn uiteindelijk afgestemd met de accountant. Dit projectteam heeft in de periode april t/m juli 2008 de bestaande risico’s geïnventariseerd binnen zowel de ambtelijke als de bestuurlijke organisatie. Dit heeft geleid tot het risicoprofiel van de Provincie Overijssel. Het risicoprofiel geeft aan waar op dit moment de grootste risico’s liggen en waar door de organisatie op ingezet moet worden qua beheersing. Uit het risicoprofiel komt tevens de benodigde weerstandscapaciteit naar voren. Deze wordt afgezet tegen de beschikbare middelen. Daarmee wordt inzichtelijk gemaakt in hoeverre de Provincie Overijssel in staat is om eventuele financiële risico’s op te vangen.

1.2

Doel nota risicomanagement

Met deze nota risicomanagement geeft de provincie Overijssel aan: •

Waarom risicomanagement belangrijk is voor de organisatie;

•

Hoe in de toekomst omgegaan dient te worden met het beheersen van risico’s;

•

Welke risico’s er op dit moment van toepassing zijn binnen de organisatie;

•

Wie er in de organisatie verantwoordelijk is voor het identificeren, sturen en beheersen van risico’s. 3

1.3

Leeswijzer

Deze nota geeft de resultaten weer van het project risicomanagement bij de Provincie Overijssel. In het eerste hoofdstuk worden de achtergrond, scope en aanpak bij het project nader uiteengezet. Het tweede hoofdstuk geeft nadere invulling aan het begrip risico en de doelstellingen van risicomanagement binnen de provincie Overijssel. In het derde hoofdstuk wordt een beeld gegeven van de geïdentificeerde

risico’s.

In hoofdstuk vier wordt een relatie gelegd tussen de

geïdentificeerde risico’s en de beschikbare weerstandscapaciteit en wordt derhalve een methode voor het berekenen van het weerstandsvermogen aangereikt. Hoofdstuk vijf gaat in op de rolverdeling binnen risicomanagement; wie is nu waar verantwoordelijk voor. Tot slot wordt in hoofdstuk zes de verankering van risicomanagement in de P&C cyclus besproken.

4

2.

Beleidsuitgangspunten risicomanagement

2.1

Definitie van een risico

Een risico kan worden ervaren als een fenomeen dat ‘verborgen’ aanwezig is en dat met een bepaalde kans tot (negatieve) gevolgen kan leiden en de continuïteit of doelrealisatie van de organisatie in gevaar kan brengen. Binnen de Provincie Overijssel wordt de volgende definitie gehanteerd:

Een risico is de kans op het optreden van een gebeurtenis met een negatief gevolg voor een betrokkene.

Uit voorgaande definitie van een risico volgt dat een goede omschrijving van een risico drie elementen bevat: •

Een kans op het optreden van een gebeurtenis. Als het optreden van een gebeurtenis 100% zeker is, is het geen risico meer.

•

Negatief gevolg. De gevolgen kunnen zowel financieel als niet-financieel van aard zijn.

•

Een betrokkene, voor wiens rekening de gevolgen zijn. De betrokkene is hierbij de Provincie Overijssel.

2.2

Typen risico’s

De in kaart gebrachte risico’s kunnen worden onderverdeeld in twee typen risico’s, namelijk: •

Imago-risico’s: Aantasting van het vertrouwen in de organisatie als gevolg van negatieve publiciteit.

•

Financiële risico’s: Directe aantasting van de vermogenspositie van de organisatie.

In eerste instantie is gefocust op genoemde typen risico’s. In de oorspronkelijke opdracht stond dat er een risico-indeling gemaakt moest worden naar financieel, operationeel en imago. In de uitvoering hebben we gekeken naar de risico’s die gevolgen hebben voor het bereiken van de programmadoelstellingen. Daaruit komt voor wat betreft de indeling naar type risico een tweedeling naar voren. Immers een operationeel risico op dit niveau leidt altijd tot financiële en/of imagoschade.

5

2.3

Doelen van risicomanagement

Risicomanagement kent een aantal generieke doelstellingen die samen meerwaarde opleveren voor een organisatie. In figuur 1 worden deze doelstellingen schetsmatig weergegeven.

Waarom RM?

PS/GS

Lijnmanagement

Projecten

Programmamanagement

Verbetermanagement

Beslissingsondersteunde informatie

Tijd/geld binnen kaders

Bijsturing realiseren doelen

Figuur 1: Generieke doelstellingen risicomanagement

Door beter zicht op risico’s worden de bestuurders voorzien van nadere beslissingsondersteunende informatie en informatie ter bijsturing van te realiseren programmadoelen. Directie en HE’s in de lijnorganisatie worden in staat gesteld om via beter zicht op risico’s verbeteringen aan te brengen in de (lijn)processen. Voor specifieke projecten kunnen de besteding van geld en tijd nader worden ingekaderd en worden geraamd.

In gesprekken binnen diverse geledingen van de organisatie zijn de doelstellingen van risicomanagement bij de Provincie Overijssel onderwerp van gesprek geweest. Op basis van deze gesprekken en met wat oorspronkelijk beoogd is met risicomanagement zijn de volgende doelstellingen gedestilleerd:

Hoofddoelstelling: Realiseren van programmadoelstellingen Daar waar mogelijk zijn de benoemde risico’s gekoppeld aan programmadoelstellingen vanuit het coalitieakkoord 2007. Door risico’s aan de programma’s te koppelen, wordt inzichtelijk welke risico’s het bereiken van de programmadoelstellingen in de weg staan.

Nevendoelstelling: Goede balans tussen risico’s en de financiële middelen om deze risico’s af te dekken (het weerstandsvermogen). Door te sturen op weerstandsvermogen wordt de mogelijkheid geschapen om meer effectief op zoek te gaan naar de balans tussen intensivering van uitgaven en het vasthouden van een minimaal noodzakelijke financiële positie.

6

3.

Risico inventarisatie

3.1

Wijze van risico-identificatie

Het projectteam, waarin financiële, juridische en projectmatige kennis en bovendien externe kennis van risicomanagement ingebracht is, heeft als vertrekpunt de risicoscan uit 2004 genomen. Ook zijn de risico’s vermeld in de begroting, rekening en coalitieakkoord meegenomen. Door

middel

van

individuele

gesprekken

met

het

bestuur,

de

directie,

HE’s,

enkele

programmaleiders en de accountant zijn de risico’s van de organisatie in beeld gebracht, danwel geactualiseerd. Hierbij zijn expliciet een aantal grote projecten (bijvoorbeeld gebiedsontwikkeling IJsseldelta, opwaardering N340 en ruimte voor de Vecht) die de organisatie uitvoert meegenomen.

Op basis van de interviews zijn risicoprofielen vanuit verschillende invalshoeken opgesteld. Al deze risicoprofielen samen vormen het geconsolideerde risicoprofiel van de provincie Overijssel. Een essentiële stap is het beoordelen van de uitkomsten geweest Zijn de risico’s goed omschreven?. Het risicoprofiel is daarom in een gezamenlijke sessie met het projectteam beoordeeld en door het risicomanagement projectteam teruggekoppeld aan de verschillende stakeholders. Voor de beoordeling is mede gebruik gemaakt van de kennis van de externe adviseur, het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement (NAR), bij andere provincies en gemeenten.

3.2

Kwantificering van risico’s

Door de waardering van de kansen en gevolgen van risico’s kunnen risico’s worden beoordeeld. De geïnterviewden hebben een inschatting van de kansen en gevolgen gegeven. Het betreft hier veelal de persoonlijke zienswijze van de geïnterviewde. Daar waar mogelijk is deze zienswijze ondersteund met een documentanalyse. Het kwantitatief maken van risico’s maakt het mogelijk om risico’s onderling te rangschikken op grootte, de zogeheten risicoscore. Deze risicoscore wordt bepaald door de kans en het gevolg te vermenigvuldigen. Met behulp van de risicoscore kunnen risico’s worden geprioriteerd en wordt inzichtelijk welke risico’s het meest belangrijk zijn om te worden gemanaged.

Door middel van simulatie in NARIS worden de risico’s gekwantificeerd en tegen elkaar uitgezet. Dit levert het risicoprofiel van de organisatie op. In het risicoprofiel wordt per risico, naast kans, gevolg en risicoscore ook de maximale financiële impact weergegeven. Uitgangspunt hierbij is een statistische benadering die er van uit gaat dat nooit alle risico’s zich en tegelijk, en in hun maximale omvang voordoen.

7

3.3

Risico’s

In totaal zijn in de afgelopen periode financiële- en imagorisico’s geïdentificeerd. Imagorisico’s zijn risico’s met veelal beperkte financiële gevolgen, maar die de organisatie veel schade kunnen berokkenen. Deze risico’s kunnen het vertrouwen in de provinciale organisatie aantasten bijvoorbeeld als gevolg van negatieve publiciteit. Als financiële risico’s zich manifesteren tasten deze direct de vermogenspositie van de Provincie Overijssel aan. Het is goed in ogenschouw te nemen dat het risicoprofiel van de provincie Overijssel dynamisch is. Voortschrijdend inzicht zal ons leren dat het risicoprofiel nooit helemaal volledig is. Immers een voorval dat gisteren nog geen risico was kan morgen leiden tot financieel- en/of imagoverlies. Een goed voorbeeld hierin zijn de spaartegoeden van een Provincie die op een rekening bij Icesave gezet waren. Waarschijnlijk was de kans op het verliezen van die tegoeden niet als risico benoemd. Als provincie Overijssel proberen we echter wel een zo volledig mogelijk risicoprofiel op te stellen om duidelijk te krijgen waar we op moeten inzetten qua beheersing. Voortdurende monitoring van de risico’s zal op termijn een verscherpt risicoprofiel en een reëele set aan beheersmaatregelen geven. Omdat we als hoofddoelstelling het ‘Realiseren van programmadoelstellingen’ hebben geformuleerd en om inzicht te geven in het risicoprofiel van de provincie Overijssel worden hiernavolgend per programma een aantal risico’s genoemd. EHS (programma: Natuur en duurzaamheid) Er is een kans dat het Rijk óf de taak óf het budget voor realiseren EHS 2018 gaat verlagen cq temporiseren, wat leidt tot: -

Teniet gaan van proceskosten die gemaakt zijn voor de versnelling realisatie EHS;

-

Imagoschade bij partners en burgers/direct individueel betrokkenen doordat realisatietempo niet gehaald wordt.

Nationale Landschappen (programma: Natuur en duurzaamheid) Rijk en provincie hebben binnen het bestuursakkoord ILG 2007-2013 afgesproken dat provincie op eigen risico tot maximaal €3 mln voor financiert. Provincie heeft deze voorfinanciering opgenomen als onderdeel van de DIA-middelen. Er bestaat een kans dat het Rijk het extra budget van € 3 mln niet beschikbaar stelt in deze periode wat leidt tot een: •

financieringstekort op het uitvoeringsprogramma;

•

imagoschade bij de gebiedspartners en met name de betrokken gemeenten en;

•

minder draagvlag voor status van nationaal landschap.

8

Aanleg, beheer en onderhoud van (vaar)wegen (programma: Mobiliteit) De provincie is verantwoordelijk voor de aanleg (nieuwbouw) en beheer en onderhoud van (vaar)wegen. Elk jaar worden onderhoudswerkzaamheden aan de provinciale infrastructuur uitgevoerd en worden nieuwe (vaar)weggedeeltes gerealiseerd. Voorbeeld hiervan is het project N340 (Zwolle- Ommen). De totstandkoming van dit project is afhankelijk van een aantal actoren met ieder hun eigen belangen, zoals: -

Commissie MER: Wat is het oordeel van deze commissie over de opgestelde MER?

-

Bevolking en belangengroepen: Wat is hun invloed op bijvoorbeeld de tracekeuze?

-

Politieke instanties: Welke tracé geniet de voorkeur?

-

Overheidspartijen: Welke financiele bijdrage gaan zij leveren? (dit is bij de start van het project nog niet duidelijk);

-

Externe partijen: Hebben die op tijd hun bestemmingsplannen en vergunningen gereed?

Tegenstrijdige belangen kunnen leiden tot budgetoverschrijdingen en uitlopen in de tijd. Wat vervolgens financiele consequenties en imagoschade tot gevolg kan hebben. Aanbesteden openbaar vervoer (programma: Mobiliteit) Het openbaar vervoer binnen de Provincie Overijssel wordt Europees aanbesteed. De kosten voor het aanbesteden van openbaar vervoer kunnen na de aanbesteding hoger uitvallen dan begroot als gevolg van bijvoorbeeld conjunctuurschommelingen. Dit kan leiden tot een begrotingstekort op deze post. Ruimte voor ruimte (programma: Kwaliteit van de leefomgeving) Het blijft mogelijk dat de met de gemeenten overeengekomen afdrachten niet tot uitbetaling komen als provincie en/of gemeente onverhoopt niet aan hun verplichtingen kunnen voldoen. Essentieel daarbij is dat de betreffende bestemmingsplannen worden herzien en de planologische procedure met goed gevolg wordt doorlopen. Een beperkt aantal bestemmingsplannen is nog niet onherroepelijk. Hoewel de kans klein is, blijft het juridisch mogelijk dat afdrachten van deze gemeenten niet of niet geheel aan de provincie beschikbaar worden gesteld. Omdat niet met zekerheid is te zeggen dat de getroffen voorziening toereikend is, blijft er een risico bestaan. Drinkwaterwinning in Twente (programma: Water) De provincie is verantwoordelijk voor het veilig stellen van een duurzame drinkwaterwinning, bevoegd gezag voor de vergunningverlening op grond van de grondwaterwet en bevoegd gezag voor de waterkwaliteit op grond van de Waterwet en de Wet Milieubeheer. Er kunnen zich stagnaties of verstoringen voordoen in de samenwerking tussen partners (provincie, waterschap en waterbedrijf) bij het zoeken naar nieuwe locaties. Bovendien kan er weerstand van derden (maatschappelijke organisaties en burgers) op nieuwe locaties ontstaan. Voorgaande kan leiden tot het niet kunnen maken van milieueffectrapportages waardoor er geen vergunning op grond van de Grondwaterwet kan worden gevraagd en verleend. In een worst case scenario kan

9

daardoor onvoldoende drinkwater in Twente voorradig zijn. Uiteindelijk zal de provincie worden aangesproken op haar zorgplicht ten aanzien van de drinkwatervoorziening. Uitvoering Europese Kaderrichtlijn water (programma: Water) De provincie is, als bevoegd gezag voor het grondwaterbeheer, verantwoordelijk voor het uitvoeren van de maatregelen om aan de doelstellingen van de Kaderrichtlijn voor grondwater te voldoen. Hierbij gaat het ondermeer om het opstellen van gebiedsdossiers voor kwetsbare winningen, het nemen

van

anti-verdrogingsmaatregelen

in

Natura-2000

gebieden

en

het

saneren

van

puntbronnen. De beoogde doelstellingen kunnen niet gehaald worden door: -

het onvoldoende voorhanden zijn van financiële middelen om de uitvoering te bekostigen.

-

het ontbreken van borging van de voortgang van de uitvoering cq het niet aanspreken op elkaars verantwoordelijkheden omdat het voor alle partijen lastig is om het resultaat te bereiken.

Voorgaande leidt tot het niet voldoen aan de verplichtingen van de kaderrichtlijn door de provincie, en daarmee de staat der Nederlanden. De Staat blijft in gebreke jegens de Europese Commissie en kan daarvoor aansprakelijk (boete, dwangsom, schadevergoeding) worden gesteld op grond van het Europese recht. Ook decentrale overheden kunnen op grond van het nationale recht worden aangesproken. Het niet voldoen aan de verplichtingen ogv de Kaderrichtlijn water heeft voor de provincie dan ook financiële consequenties en levert imagoschade op. Deelnemingen (programma: Impuls voor werk) De provincie kan deelnemen in een NV, BV, vereniging of stichting. Bij deelnemingen gaat het om financiële en bestuurlijke betrokkenheid van de provincie om publiek belang te borgen. Het kan voorkomen dat een BV waarin de Provincie Overijssel participeert een negatief financieel resultaat niet zelfstandig kan opvangen. Voorgaande kan leiden tot het (deels) voor rekening komen van de gemaakte kosten voor de Provincie Overijssel.

Wettelijk recht op jeugdzorg (programma: Sociale infrastructuur en cultuur) Sinds 2005 is de nieuwe Wet op de Jeugdzorg in werking getreden. De provincie is volgens de wet verantwoordelijk voor een goed jeugdbeleid. Dit betekent o.a. dat er voldoende aanbod moet zijn voor jongeren die jeugdzorg nodig hebben. Jongeren met problemen hebben dus vanaf 2005 wettelijk recht op jeugdzorg. Op basis van de genoemde wet en het ontbreken van jurisprudentie hieromtrent kunnen jongeren die op de wachtlijst staan onmiddelijke passende zorg afdwingen. Voorgaande kan leiden tot het onmiddellijk verlenen van passende zorg waarbij de provincie gedwongen is deze zorg uit eigen (autonome) middelen te financieren. Incidenten binnen de jeugdzorg (programma: Sociale infrastructuur en cultuur) Naast het zorgen voor de indicatie en het aanbod is de provincie volgens de Wet op de Jeugdzorg verantwoordelijk voor een goede aansluiting met het gemeentelijke preventiebeleid, met de (jeugd)geestelijke gezondheidszorg, met de zorg voor lichtverstandelijke gehandicapten en met de justitiële jeugdzorg en Raad voor Kinderbescherming. 10

Door niet aan een instelling verwijtbare gebeurtenissen of het niet correct handelen van een jeugdzorginstelling kunnen er incidenten plaatsvinden binnen de jeugdzorg wat kan leiden tot imagoschade voor de jeugdzorg en de provincie. Europese subsidies (programma: Daadkrachtig bestuur) Er worden subsidies verstrekt die gefinancierd worden met Europese middelen (o.a. Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling). Door het niet behalen van doelen (het niet leveren van de afgesproken prestaties of het via een onrechtmatige wijze behalen van doelen) kunnen Europese middelen onterecht zijn toegekend. Dit leidt tot het terugvorderen van een deel van de verstrekte subsidies voor rekening komend van de provincie.

3.4

De

Beheersing van risico’s

risico’s

die

de

organisatie

loopt

worden

steeds

verder

beheerst.

Er

zijn

al

veel

beheersmaatregelen toegepast, denk hierbij aan het duidelijk vastleggen van bevoegdheden en verantwoordelijkheden,

het

kader

voor

integriteit,

verordeningen

en

uitvoeringsbesluiten,

beleidsnota’s zoals over grondbeleid en het afsluiten van verzekeringen. De verdere beheersing van risico’s wordt als eerste ingezet voor de genoemde belangrijkste risico’s, die geclusterd kunnen worden tot: 1.

projecten;

2.

aanbestedingen;

3.

externe ontwikkelingen.

Om een zo groot mogelijke effect te realiseren, zal de beheersing op deze aandachtsgebieden versterkt moeten worden. Daarbij dienent wel in acht genomen te worden dat een risico niet altijd vermeden kan worden. Een risico kan ook gereduceerd of overgedragen worden (in het geval van verzekeringen). Daarnaast kan een risico ook gewoon genomen worden. Om een keuze tussen genoemde mogelijkheden te maken dient het risico wel zo volledig mogelijk beschreven te zijn.

1.

Voor projecten betekent de inbedding van risicomanagement het toevoegen van de component risico aan de projectstructuur. Door voor de belangrijkste projecten onderscheid te maken tussen invloed van risico’s, onzekerheden en vertragingen, kunnen bedreigingen meer volledig in beeld worden gebracht. Aan de hand van een volledig zicht op risico’s kan expertise worden toegewezen en verantwoordelijkheden op de juiste plaats worden neergelegd, ter beheersing van deze risico’s. Door risicomanagement vanaf het eerste moment integraal onderdeel uit te laten maken van het handelen van het projectenbureau, kan beheersing van projectrisico’s beter gegarandeerd worden. In de opzet van het project ‘Programma’s, projecten en control’ is risicomanagement reeds verankerd.

2.

Voor de beheersing rondom aanbestedingen is het wenselijk om de verantwoordelijkheid hiervoor meer centraal vorm te geven. Eenheden die niet regelmatig aanbesteden beschikken 11

over te weinig expertise. De risico’s zijn alleen te beheersen door procedures gestructureerd en consequent te doorlopen. Daarbij dient wel de nodige kennis aanwezig te zijn. De oplossingsrichting voor het beheersen van dit risico kan dan ook worden gezocht op het gebied van het centraliseren van kennis. In het project HERO is deze stap reeds gezet. In 2009 wordt met een centrale inkoopgroep gestart die aanbestedingen gaan begeleiden.

3.

Het beheersen van externe ontwikkelingen betekent feitelijk het kunnen sturen op de uitkomst van niet of beperkt beïnvloedbare ontwikkelingen. Om risico’s op dit vlak meer beheersbaar te maken, zal de provincie krachten in IPO verband moeten bundelen en een sterke lobby moeten realiseren. De resultaten zal de provincie moeten accepteren. Deze kunnen alleen worden gefinancierd, waarbij een volledig beeld op risico’s verbonden aan externe ontwikkelingen noodzakelijk is.

Naast de reeds genoemde belangrijkste en grote risico’s kunnen ook de kleinere risico’s verder beheerst worden. Hierbij zal steeds de afweging zijn of de kosten en tijdsbesteding van de beheersing opweegt tegen het mogelijke risico.

12

4.

Weerstandsvermogen

4.1

Wat is het weerstandsvermogen

Het weerstandsvermogen van de provincie is de mate waarin de beschikbare weerstandscapaciteit voorziet

in

het

afdekken

van

de

benodigde

weerstandscapaciteit.

De

benodigde

weerstandscapaciteit is samengesteld uit de (gekwantificeerde) risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen of waar na het treffen van maatregelen nog restrisico’s overblijven. De beschikbare weerstandscapaciteit is samengesteld uit diverse reserves. De relatie tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de benodigde weerstandscapaciteit (op basis van de risico’s) is in de volgende figuur weergegeven.

’s Risico’s • Financieel • Imago/politiek

Weerstandscapaciteit Reserves • Algemene reserve • Bestemmingsreserve

Bruto risicoprofiel Beheersmaatregelen Bruto risicoprofiel Netto risicoprofiel

WEERSTANDSVERMOGEN WEERSTANDSVERMOGEN

Figuur 2: De relatie tussen de beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit

4.2

Benodigde weerstandscapaciteit

Op basis van het risicoprofiel van de Provincie Overijssel kan de benodigde weerstandscapaciteit worden berekend. De benodigde weerstandscapaciteit wordt berekend op basis van een risicosimulatie. Uitgangspunt hierbij is een statistische benadering die er van uit gaat dat nooit alle risico’s zich én tegelijk, én in hun maximale omvang voordoen. De uitkomst van de simulatie laat zien dat de Provincie Overijssel bij een zekerheidspercentage van 90% 1 een bedrag van circa € 28 mln. nodig heeft om alle risico’s in financiële zin te kunnen afdekken.

1

Een zekerheidspercentage van 90% betekent dat 90% van het gekwantificeerde en gesimuleerde risicobedrag aangemerkt

wordt. Dit percentage is een algemeen geaccepteerd en veel gebruikt uitgangspunt bij de beoordeling van het weerstandsvermogen.

13

Om de benodigde weerstandscapaciteit vast te stellen is een risicoprofiel vereist dat in hoge mate volledig is. Doordat het project risicomanagement zich richt op het bepalen van de grote financiële risico’s, ontbreken mogelijk de kleine risico’s in het profiel. Ter compensatie wordt een bedrag van 25% van de berekende benodigde capaciteit als opslag gerekend. Dit percentage is vastgesteld op basis van ervaringsgegevens bij andere organisaties.

De benodigde weerstandscapaciteit van de Provincie Overijssel komt na simulatie en verrekening van kleine risico’s uit op € 35 mln.

Dit bedrag is hoger dan de in 2004 berekende € 12 mln., die tot de begroting 2009 is gehanteerd. Een reden hiervoor is dat de identificatie van risico’s via een andere systematiek is uitgevoerd dan voorheen. Hierbij geldt dat het merendeel van de risico’s die vorig jaar in de begroting en jaarrekening stonden nog steeds van toepassing zijn. Enkele risico’s zijn vervallen omdat er geen financiële gevolgen meer uit voort kunnen komen. Daarnaast zijn er grote nieuwe projecten gestart, waarvan de risico’s maar ook de verwachte resultaten groter zijn dan eerdere projecten van de provincie. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het project IJsseldelta. De effecten van deze projecten op het weerstandsvermogen zijn zichtbaar geworden in het nieuw berekende benodigde weerstandsvermogen.

4.3

Beschikbare weerstandscapaciteit

De omvang van de beschikbare weerstandscapaciteit hangt af van de samenstelling van de componenten die worden gebruikt.

De beschikbare weerstandscapaciteit (per augustus 2008) bestaat uit de volgende componenten: 1.

Reserves

De reserves op de balans zijn in twee typen onder te verdelen, de algemene reserve en de bestemmingsreserves. Deze middelen zijn beschikbaar voor zover de rente niet wordt aangewend als dekkingsmiddel ten behoeve van de lopende exploitatie. Indien dit het geval is dient een correctie plaats te vinden. Binnen de algemene reserve zijn de saldireserve en de algemene dekkingsreserve ingesteld als buffer en om tegenvallers en risico’s op te kunnen vangen. Binnen beide reserves is op dit moment circa €12 mln beschikbaar ten behoeve van de weerstandscapaciteit.

2.

Bestemmingsreserves

Bestemmingsreserves kunnen worden opgenomen voor zover deze kunnen worden herbestemd. Er is binnen een aantal bestemmingreserves rekening gehouden met mogelijke financiële risico’s. Hiervoor is circa € 10 mln geoormerkt. 14

Op basis van voorgaande twee punten is er een direct beschikbare weerstandscapaciteit van circa € 22 mln.

Bij het bepalen van het beschikbare weerstandsvermogen is in eerste instantie gekeken welke reserves en voorzieningen zijn aangelegd voor specifieke risico’s, die ook in het risico-onderzoek naar voren zijn gekomen, en naar vrije ruimte die nu aanwezig is binnen bepaalde reserves.

Daarnaast is gekeken naar een aantal reserves, dat ook in aanmerking kan komen om bij mogelijk optreden van risico’s te dienen als dekkingsbron. Daaruit komt de ‘reserve aandelen WMO/Essent’ ad € 24,8 mln naar voren.

Weerstandscapaciteit

X € 1.000

Specifieke dekking c.q. vrije ruimte Saldi- en Algemene dekkingsreserve

11.969

Bestemmingsreserves

10.041

Direct beschikbaar

21.900

Reserve aandelen WMO/Essent

24.800

Extra beschikbare ruimte

24.800

Beschikbare weerstandscapaciteit

46.700

Tabel 3: beschikbare weerstandscapaciteit per augustus 2008

Er is op basis van bovenstaande (inclusief een gedeelte van de reserve aandelen WMO/Essent) in totaal € 46,7 mln ruimte beschikbaar als weerstandscapaciteit. Hiervan is op dit moment € 21,9 mln direct beschikbaar.

15

4.4

Oordeel over het weerstandsvermogen

De benodigde weerstandscapaciteit die uit de risicosimulatie voortvloeit kan worden afgezet tegen de

beschikbare

weerstandscapaciteit.

De

uitkomst

van

die

berekening

vormt

de

ratio

weerstandsvermogen.

Ratio weerstandsvermogen =

Beschikbare weerstandscapaciteit Benodigde weerstandscapaciteit

Om het weerstandsvermogen te kunnen beoordelen dient nog te worden vastgesteld welke ratio de provincie Overijssel nastreeft. Hiertoe wordt gebruik gemaakt van onderstaande waarderingstabel 2 .

Waarderingscijfer

Ratio weerstandsvermogen

A

2,0 < x

Betekenis Uitstekend

B

1,4 < x < 2,0

Ruim voldoende

C

1,0 < x < 1,4

Voldoende

D

0,8 < x < 1,0

Matig

E

0,6 < x < 0,8

Onvoldoende

F

x < 0,6

Ruim onvoldoende

Tabel 4: Waarderingstabel weerstandsvermogen

Met het oog op de aankomende besluitvorming omtrent grote projecten (DIA) worden de gekwantificeerde risico’s waarschijnlijk groter waardoor het weerstandsvermogen kleiner zal worden. De ratio weerstandsvermogen is op basis van genoemde beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit 1,33 oftewel voldoende. Met deze ratio is er in de toekomst nog voldoende ruimte in het weerstandsvermogen om risico’s af te dekken. Bij een ratio kleiner dan 1 zijn niet alle geïdentificeerde risico’s voldoende afgedekt. Een ratio weerstandsvermogen met de waarde 1 dient de ondergrens te zijn. Wanneer wordt voorzien dat de ratio deze grens passeert dienen aanvullende maatregelen genomen te worden om de ratio te verhogen. In het geval zich calamiteiten voordoen die het bedrag van de beschikbare weerstandscapaciteit overstijgen, kan er aanvullend

een

beroep

gedaan

worden

op

het

nog

niet

besteedde

gedeelte

van

de

ontwikkelingsreserve.

2

Deze normeringssystematiek voor het weerstandsvermogen is ontwikkeld door het Nederlands Adviesbureau voor

Risicomanagement in samenwerking met de Universiteit Twente.

16

5.

Organisatie

5.1

Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden

Een taakverdeling tussen bestuurlijke en ambtelijke laag en de vastgestelde verantwoordelijkheden daar binnen is essentieel om te voldoen aan de geformuleerde doelstellingen. Met betrekking tot risicomanagement kunnen binnen de provinciale organisatie de volgende functionele actoren worden onderscheiden, die zorg moeten dragen voor de verschillende onderdelen van het risicomanagementproces: •

Provinciale Staten

•

Gedeputeerde Staten

•

Ambtelijke organisatie

In de volgende paragrafen worden deze besproken.

5.2

Kaderstelling PS

Provinciale Staten stellen de ratio weerstandsvermogen vast voor een periode van vier jaar. Ook stellen zij de begroting met de paragraaf over het weerstandsvermogen vast. Provinciale Staten geven daarmee de kaders aan waarbinnen het weerstandsvermogen van de provincie Overijssel moet blijven. Gedeputeerde Staten zijn bevoegd te oordelen over de verhouding tussen alle gezamenlijke risico’s en vermogenspositie van de provincie. De perspectiefnota wordt gebruikt om Provinciale Staten te informeren over de invloed van risico’s op de doelstellingen van risicomanagement, over meerdere jaren heen. In het jaar waarin het coalitie-akkoord wordt afgesloten is het coalitie-akkoord onderwerp van de risico-analyse. Een weergave van de bevindingen uit deze analyse wordt meegenomen in de perspectiefnota. Dit om het bestuur meer inzicht te geven in de mogelijke risico’s, en het bestuur handvatten te geven voor de uitvoering van het beleid.

5.3

Uitvoering door GS

Aangaande

de

risicomanagement

verantwoordelijkheid onder

de

integrale

voor

de

provinciale

verantwoordelijkheid

bedrijfsvoering van

GS.

GS

valt zijn

ook

het

uiteindelijk

verantwoordelijk voor alle provinciale risico’s en de acties die worden ondernomen om deze te beheersen. Jaarlijks wordt de weerstandsparagraaf in de begroting opgesteld op basis van de systematiek beschreven in deze beleidsnotitie (o.a. Interviews en simulatie van risico’s). Daarnaast dienen 17

Gedeputeerde Staten ervoor te zorgen dat de doelstellingen (zie § 2.3) van risicomanagement worden bereikt.

Gedeputeerde Staten dienen bij de besluitvorming na te gaan wat de belangrijkste risico’s zijn en hierover te rapporteren aan Provinciale Staten, zodat zij op de hoogte zijn van de risico’s die de doelrealisatie van het beleid in de weg kunnen staan. Dit gebeurt als regel in de bestaande verantwoordingsstukken danwel meer in het bijzonder in de afzonderlijke voorstellen wanneer het onderwerp of risicobedrag hiertoe aanleiding geeft.

5.4

Overige toezichthouders

Provinciale Staten worden in haar taak ondersteund door de accountant en de Provinciale Rekenkamer. De accountant velt een oordeel over de paragraaf weerstandsvermogen. Bij onduidelijkheden zullen zij rapporteren aan PS. Op verzoek kan de Rekenkamer zich verder verdiepen in risicomanagement, zoals zij reeds gedaan hebben in het onderzoek naar reserves en voorzieningen.

5.5

Uitvoering door ambtelijke organisatie

Risicomanagement

is

een

vorm

van

integraal

management

wat

inhoudt

dat

‘de

lijn’

verantwoordelijk is voor de risico’s. Voor de provincie Overijssel komt dat er op neer dat de eenheidshoofden verantwoordelijk zijn voor die risico’s die in de eenheden gelopen worden. Dit werkt door tot op het niveau van directie. De ambtelijke organisatie stelt twee maal per jaar het organisatiebrede risicoprofiel vast, monitort deze, en draagt zorg voor de beheersmaatregelen. Verder wordt binnen de ambtelijke lijn de juiste houding en gedrag ten aanzien van ondernemerschap en de beheersing van de risico’s die daarmee samenhangen, gestimuleerd.

18

6.

Verantwoording van risicomanagement

6.1

Eisen aan verantwoording

Op grond van artikel 9.2 van het Besluit Begroting en Verantwoording Gemeenten en Provincies (BBV)

dient

de

provincie

in

haar

begroting

een

paragraaf

weerstandsvermogen

en

risicomanagement op te nemen. Deze paragraaf moet minimaal bevatten: •

Een inventarisatie van het beschikbare weerstandsvermogen;

•

Een inventarisatie van de risico’s en;

•

Het beleid omtrent het weerstandsvermogen en de risico's.

6.2

De

Verantwoording

verantwoording

over

risicomanagement

vindt

in

principe

plaats

via

de

paragraaf

weerstandsvermogen en risicomanagement in de begroting en jaarrekening. De paragraaf dient vastgesteld te worden door Provinciale Staten.

Voor de begroting wordt een update van de risico-analyse gemaakt om de stand voor het komende jaar aan te geven. Voor de perspectiefnota wordt eenzelfde analyse gemaakt, waarbij uitgebreid gekeken wordt naar risico’s die zich op de langere termijn kunnen voordoen. In het jaar waarin het coalitie-akkoord wordt afgesloten is het coalitie-akkoord onderwerp van de risico-analyse. Een weergave van de bevindingen uit deze analyse wordt meegenomen in de perspectiefnota. Met de begroting en de perspectiefnota wordt PS geïnformeerd over de risico’s. Daarnaast dient er in de jaarrekening teruggekeken worden naar het afgelopen jaar, waarin ook de risico’s een rol spelen.

6.3

Actief informeren van PS

In paragraaf 5.3 is het reeds aangehaald. Gedeputeerde Staten dienen Provinciale Staten actief te informeren indien de risico’s die zich voordoen impact hebben op de geformuleerde doelstellingen: •

realiseren van programma doelstellingen;

•

Goede balans tussen risico’s en de financiële middelen om deze risico’s af te dekken (het weerstandsvermogen).

19