ONDERZOEK OMVANG FINANCIËLE BUFFER
Stichting SHON (4523828)/30709
Utrecht, 9 april 2015
Voorwoord
Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek naar de omvang van de financiële buffer per 31 december 2013 bij Stichting Hindoe Onderwijs. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft het onderzoek, dat overigens niet gericht was op de rechtmatigheid van eventuele investeringen, uitgevoerd in het schooljaar van 2014/2015. Het conceptrapport met kenmerk 4506738 is op 17 maart 2015 voor hoor en wederhoor toegezonden aan het bestuur. De definitieve versie van dit rapport met kenmerk 4523828 is op 9 april te Utrecht vastgesteld door dr. M. Spierings, teamleider PO/VO directie Rekenschap en Juridische Zaken en zal 5 weken na de vaststelling openbaar worden gemaakt.
INHOUD
Voorwoord 3 Samenvatting 7 1 1.1 1.2 1.2.1 1.2.2
OPDRACHT EN WERKWIJZE 9 Aanleiding en doel 9 Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport 9 Onderzoeksvragen 9 Werkwijze 9
2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3
OMVANG BUFFER EIND 2016 10 Onderzoeksvragen 10 Bevindingen 10 Inleiding 10 De omvang van de buffer 10 Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met 2016 10
3 3.1 3.2
BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR 12 Onderzoeksvragen 12 Bevindingen 12
4
AFSPRAKEN MET BESTUUR 13
Samenvatting
Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico’s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs. Stichting Hindoe Onderwijs is geselecteerd voor het onderzoek omdat zijn buffer onze signaleringswaarde overtreft. Na eventuele correcties bedraagt de buffer eind 2013 ca. € 4.320.000; ca. 58% van de totale baten, inclusief rentebaten. De signaleringswaarde voor de financiële buffer is 5,98% (ca. € 444.000). De financiële buffer overtreft de signaleringswaarde met ca. € 3.588.000. Hierbij lieten we een bedrag van ca. € 288.000, dat het bestuur eind 2013 ontving vanwege het Herfstakkoord, buiten beschouwing. Besturen waren redelijkerwijs niet meer in staat de middelen nog in hetzelfde jaar uit te geven. Verkenning van de meerjarige ontwikkeling van de buffer op basis van gegevens uit de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening van het bestuur wijst uit dat de buffer ook eind 2016 met ca. 55% nog boven de signaleringswaarde ligt. Dit was aanleiding om een onderzoek te beginnen naar de motivatie van het bestuur bij de omvang van deze buffer. De volgende vragen zijn voorgelegd: • Herkent u zich in de omvang van de buffer die wij voor uw bestuur hebben berekend voor eind 2016? • In hoeverre kunt u de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico’s in uw bedrijfsvoering? • Indien u de omvang van de buffer niet kunt onderbouwen, beschikt u over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kunt u ons die plannen verstrekken? Na analyse van de reactie van het bestuur stelden we de verwachte omvang van de buffer eind 2016 ongewijzigd vast op ongeveer € 4,09 mln.; zo’n 55% van de totale baten. Het bestuur van Stichting Hindoe Onderwijs (SHON) heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven: “De omvang van de huidige bufferruimte is slechts voor een deel te rechtvaardigen op grond van voorzienbare risico’s in de bedrijfsvoering. Duidelijk moet zijn dat het voormalige bestuur van de SHON wel degelijk incidentele middelen vanuit de bufferruimte heeft ingezet voor kwaliteitsverbetering. Onder meer voor deskundigheidsbevordering, ICT en voor intensieve inschakeling van gespecialiseerde ondersteunende organisaties bij o.a. het invoeren van nieuwe lesmethoden, etc.
Echter het voormalige bestuur voorzag hoge incidentele kosten om maatregelen door te voeren in de personele bemensing van de SHON. Langdurig ziekteverzuim, arbeidsgeschillen, vergrijzing en al dan niet gedwongen overplaatsingen waren en zijn indicaties dat qua personeelsbeleid meer inspanningen nodig zijn. Echter, uitgewerkte plannen hieromtrent zijn niet gemaakt. De SHON staat thans voor de uitdaging om hier snel werk van te maken. Vooral om de kwaliteit van het onderwijs die momenteel goed is niet in gevaar te brengen.” In reactie op het conceptrapport heeft het bestuur met brief d.d. 29 maart 2015 nog verder aangegeven: De SHON zal in 2015 een kwaliteitsimpuls inhoud geven die er toe zal leiden dat de te hoge bufferruimte met een aanzienlijk bedrag zal afnemen. In 2016 zal deze kwaliteitsimpuls verder inhoud krijgen opdat eind 2016 de bufferruimte niet ver meer zal afwijken van de signaleringswaarde die Inspectie hanteert. Het grootste deel van de bestedingen van de kwaliteitsimpuls in 2015 zullen direct ten goede komen aan het onderwijs op de vijf SHON-scholen. Op 30 maart 2015 staat een conferentie gepland met alle directeuren waarop voorstellen worden besproken die tot versterking van de kwaliteit van het onderwijs kunnen leiden d.m.v. structurele en incidentele projecten die vanuit de bufferruimte kunnen worden gefinancierd. Deze conferentie met de directeuren van de SHONscholen leidt tot voorstellen en projecten m.b.t. het verhogen van het rendement van bepaalde leer- en vormingsgebieden zoals woordenschatonderwijs en begrijpend lezen, het (her)inrichten van uitdagende en stimulerende leeromgevingen in schoolgebouwen, continue scholing en professionalisering van leraren (coaching en training on the job voor nieuw aan te trekken leerkrachten), het verjongen van de schooldirecties en het structureel borgen van de kwaliteit. Het innoveren van het ict-onderwijs, het woordenschatonderwijs/begrijpend lezen en het verjongen van het docententeam worden speerpunten van het onderwijsbeleid in 2015. Wij verwachten dat deze voorstellen uiterlijk in mei/juni 2015 tot besluitvorming zullen leiden van de Raad van Toezicht. Een beperkter deel van de te hoge bufferruimte zal worden besteed aan de te lang uitgestelde acties om de grote boventalligheid (van personeel) binnen de SHON zodanig terug te brengen dat overschrijding van de begrotingsruimte wordt verkleind c.q. wordt afgebouwd. Besluitvorming binnen de Raad van Toezicht hierover zal periodiek plaatsvinden omdat deze afbouw van het personeelsbestand niet in een keer is te realiseren. Uiteraard ben ik bereid tussentijds aan de Inspectie te rapporteren hoe in 2015 en in 2016 de voortgang zal zijn van de uit te voeren kwaliteitsimpuls. Graag ontvangt de inspectie de tussentijdse rapportages over de kwaliteitsimpuls. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht.
1
OPDRACHT EN WERKWIJZE
1.1
Aanleiding en doel Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico’s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs.
1.2
Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport 1.2.1 • • •
Onderzoeksvragen Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico’s in zijn bedrijfsvoering? Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken?
1.2.2 Werkwijze Analyse van de jaarrekening 2013 leidt tot een voorlopige bepaling van de omvang van de financiële buffer van het bestuur eind 2016. De reactie van het bestuur op de onderzoeksvragen leidt vervolgens tot de uiteindelijke bepaling van de omvang van de buffer. In hoofdstuk 2 ‘Omvang buffer eind 2013’ komen de eerste twee onderzoeksvragen aan bod. In hoofdstuk 3 ‘Bestedingsplannen bestuur’ komt de laatste onderzoeksvraag aan de orde.
Pagina 9 van 13
2
OMVANG BUFFER EIND 2016
2.1
Onderzoeksvragen • Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2016? • In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico’s in zijn bedrijfsvoering?
2.2
Bevindingen 2.2.1 Inleiding Paragraaf 2.2.2 bevat de berekening van de buffer, gebaseerd op de financiële positie van het bestuur in zijn jaarrekening over 2013. Paragraaf 2.2.3 bevat de ontwikkeling van de buffer in de jaren 2014 tot en met 2016. 2.2.2 De omvang van de buffer De onderwijsmiddelen van besturen in het primair en voortgezet onderwijs (uitgedrukt in de zogenaamde kapitalisatiefactor) hebben drie functies: 1.
Transactiefunctie: middelen voor het betalen van kortlopende schulden.
2.
Financieringsfunctie: middelen om de vaste activa uitgezonderd gebouwen en terreinen te kunnen vervangen.
3. De bufferfunctie (financiële buffer): middelen voor het opvangen van onvoorziene risico’s zoals schommelende leerlingenaantallen, financiële gevolgen van arbeidsconflicten, veranderende of niet geïndexeerde en daardoor gaandeweg ontoereikende bekostiging. In de volgende tabel staan de voor deze functies berekende waarden en percentages van Stichting SHON. 2013 Kapitalisatiefactor (KF) Transactiefunctie (TF) Financieringsfunctie (FF) Financiële buffer (B) (KF-TF-FF)
(%) € 6.962.378 € 1.180.412 €1.461.566
Signaleringswaar de (%) 93,94 39,90 15,93 10,07 19,72 23,85
€ 4.320.400
58,29
5,98
2.2.3 Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met 2016 Op basis van de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening over 2013 is de ontwikkeling van de buffer bepaald over de periode 2014 tot en met 2016. Daaruit volgt dat de buffer eind 2016 ongeveer € 4,09 mln.; ca. 55% bedraagt. Deze overschrijdt de signaleringswaarde nog steeds.
Pagina 10 van 13
Het bestuur heeft aangegeven zich te kunnen vinden in deze bepaling van de omvang van de buffer eind 2016. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven: “De omvang van de huidige bufferruimte is slechts voor een deel te rechtvaardigen op grond van voorzienbare risico’s in de bedrijfsvoering. Duidelijk moet zijn dat het voormalige bestuur van de SHON wel degelijk incidentele middelen vanuit de bufferruimte heeft ingezet voor kwaliteitsverbetering. Onder meer voor deskundigheidsbevordering, ICT en voor intensieve inschakeling van gespecialiseerde ondersteunende organisaties bij o.a. het invoeren van nieuwe lesmethoden, etc. Echter het voormalige bestuur voorzag hoge incidentele kosten om maatregelen door te voeren in de personele bemensing van de SHON. Langdurig ziekteverzuim, arbeidsgeschillen, vergrijzing en al dan niet gedwongen overplaatsingen waren en zijn indicaties dat qua personeelsbeleid meer inspanningen nodig zijn. Echter, uitgewerkte plannen hieromtrent zijn niet gemaakt. De SHON staat thans voor de uitdaging om hier snel werk van te maken. Vooral om de kwaliteit van het onderwijs die momenteel goed is niet in gevaar te brengen.”
Pagina 11 van 13
3
BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR
3.1
Onderzoeksvragen • Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? • Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken?
3.2
Bevindingen Het bestuur heeft de volgende reactie gegeven op deze vragen: Het bestuur zal in de maanden februari en maart 2015 de hoofdlijnen van een plan invullen, ter verlaging van de buffer per eind 2016. Welke niveau dat is, werd nog niet aangegeven. De raad van toezicht heeft op 12 februari 2015 haar goedkeuring gegeven voor de uitwerking van het plan. Bij Stichting SHON is ultimo 2016 sprake van een financiële buffer (55%), die de signaleringswaarde van de CVO (5,98%) overschrijdt met circa € 3,65 mln. De inspectie heeft hierover met het bestuur in hoofdstuk 4 nadere afspraken gemaakt.
Pagina 12 van 13
4
AFSPRAKEN MET BESTUUR
Het bestuur is bereid tussentijds aan de Inspectie te rapporteren hoe in 2015 en in 2016 de voortgang zal zijn van de uit te voeren kwaliteitsimpuls. Graag ontvangt de inspectie de tussentijdse rapportage over de kwaliteitsimpuls. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht.
Pagina 13 van 13
