Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Postbus 90801 2509 LV Den Haag Anna van Hannoverstraat 4 Telefoon (070) 333 44 44 Telefax (070) 333 40 33
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal Binnenhof 1a 2513 AA ’s-GRAVENHAGE Uw brief
Ons kenmerk
ARBO/A&V/2005/102697 Onderwerp
Datum
Evaluatie regeling Tegemoetkoming Asbestslachtoffers (TAS-regeling)
21 december 2005
Inleiding Hierbij bied ik u de evaluatie van de regeling Tegemoetkoming Asbestslachtoffers (TASregeling) aan. Op grond van artikel III van de per 2003 gewijzigde TAS-regeling dient een evaluatie van de regeling uiterlijk 31 december 2005 aan de Staten-Generaal te worden aangeboden. Het evaluatieonderzoek, uitgevoerd door Research voor Beleid, treft u bij deze brief aan. In deze brief schets ik eerst de voorgeschiedenis om daarna in te gaan op de evaluatie van de huidige TAS-regeling voor werknemers en hun huisgenoten met mesothelioom. Daarna ga ik in op de problematiek van andere asbestslachtoffers die buiten de werking van het convenant en de TAS-regeling vallen. Werknemers en hun huisgenoten zijn immers niet de enige groepen die in contact zijn gekomen met asbest, en mesothelioom is ook niet de enige ziekte die slachtoffers kunnen krijgen. Mijn voorganger heeft in het Algemeen Overleg van 28 november 2002 toegezegd de problematiek van milieuslachtoffers en zelfstandigen ten tijde van de evaluatie te bezien. Ik heb daarbij ook de slachtoffers van andere asbestziektes (asbestose en asbestgerelateerde longkanker) betrokken.
Historie Blootstelling aan asbest kan leiden tot de ziekten mesothelioom, asbestose en longkanker. Het via een civielrechtelijke procedure afdwingen van een schadevergoeding is vaak een emotionele en langdurige weg. Vaak overlijden slachtoffers voordat er een gerechtelijke uitspraak is. Om de ‘juridische lijdensweg’ te verkorten is eind 1998 het Convenant Instituut Asbestslachtoffers afgesloten. Dit was een belangrijke stap waarbij betrokken partijen verantwoordelijkheid hebben onderkend en genomen. Deelnemende partijen zijn het Comité Asbestslachtoffers, werkgevers- en werknemersorganisaties, het Verbond van Verzekeraars en de Ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Justitie. In het kader van het Convenant is het Instituut Asbestslachtoffers opgericht (IAS). Het IAS bemiddelt op grond van het convenant tussen slachtoffer en aansprakelijk gestelde partij en baseert zich daarbij op de stand van de rechtspraak. Schadevergoeding door een aansprakelijke partij is dus primair. De op 26 januari 2000 in werking getreden TAS-regeling beoogt een vangnet te zijn op het convenant voor die slachtoffers met mesothelioom door asbestblootstelling in het werk die
2
ARBO/A&V/2005/102697
vanwege het ontbreken van een aansprakelijke werkgever of vanwege verjaring van hun claim er niet in slagen hun vordering tot schadevergoeding geldend te maken. Bij wijze van maatschappelijk erkenning voor het leed kunnen deze slachtoffers van overheidswege een tegemoetkoming ontvangen. De Sociale Verzekeringsbank (SVB) voert de TAS-regeling uit en laat zich daarbij adviseren door het IAS. Uit evaluatie van de TAS-regeling medio 2002 bleek onder andere dat 90% van de slachtoffers al was overleden voordat het kwam tot een schadevergoeding van een voormalige werkgever of verzekeraar, dan wel tegemoetkoming op grond van de TAS. Die situatie achtte het kabinet niet acceptabel. Dit leidde per 1 januari 2003 tot aanvulling van de TAS-regeling met een voorschotregeling, met inachtneming van het bestaande uitgangspunt dat de overheid met de regeling níet de verantwoordelijkheid overneemt van de werkgever. Per 1 juli 2003 hebben partijen bij het convenant de werkwijze van het IAS zoals vastgelegd in het convenant, ook toegepast op asbestslachtoffers die huisgenoten waren van aan asbest blootgestelde werknemers. Per die datum heeft mijn voorganger dan ook de TAS-regeling als vangnet van toepassing verklaard voor deze groep.
1. Evaluatie huidige TAS-regeling Research voor Beleid heeft in haar rapport de doeltreffendheid en de effecten van de huidige TAS-regeling geëvalueerd. De nadruk lag hierbij op de effectevaluatie. Bij de totstandkoming van de gewijzigde TAS-regeling in 2003 zijn door SZW twee beleidsdoelstellingen geformuleerd: - 90% van de rechthebbenden ontvangt een tegemoetkoming bij leven; - 40% van de verstrekte voorschotten is terug te halen bij de werkgever. Na aanpassing van de TAS-regeling (1 januari 2003) met een voorschotregeling blijkt dat nu minimaal 90% van de asbestslachtoffers een tegemoetkoming bij leven ontvangt. Ook de andere beleidsdoelstelling wordt gerealiseerd. De regeling voorziet duidelijk in een behoefte en wordt goed uitgevoerd. Ik vind dit een belangrijk resultaat, omdat de slachtoffers nu daadwerkelijk maatschappelijke erkenning krijgen in een stelsel waarin de verantwoordelijkheid primair ligt bij de private partijen. Verbeterpunten en verbeterplan De evaluatie biedt geen aanleiding om de regeling als zodanig, getoetst aan deze beleidsdoelstellingen, aan te passen. Dit neemt niet weg dat er geen verbeteringen van uitvoeringstechnische aard mogelijk zijn. In dit verband heeft het IAS in samenwerking met de SVB een verbeterplan opgesteld om de uitvoering van de TAS-regeling te optimaliseren. Het verbeterplan treft u bijgaand aan. Op hoofdlijnen beogen de verbeteracties verbetering op de volgende punten: - Een beter bereik van slachtoffers, door verbetering van de informatievoorziening; - Een snellere procesafwikkeling, zodat nog meer slachtoffers bij leven een voorschot kunnen ontvange n. Aandacht heeft bijvoorbeeld de verwerking van aanvragen en versnelling van beschikbaarheid van medische gegevens ; - Optimalisering van de samenwerking tussen IAS en SVB, zodat bijvoorbeeld bij complexe dossiers sneller kan worden ingegrepen1 . 1
Overigens voldoet de informatievoorziening van de SVB met betrekking tot de TAS-regeling aan de daarvoor geldende normen zoals opgenomen bij of krachtens de TAS-regeling.
3
ARBO/A&V/2005/102697
Een ander aandachtspunt is het verbeteren van de traceerbaarheid van aansprakelijke werkgevers, zodat meer slachtoffers een schadevergoeding kunnen ontvangen. Hoe meer werkgevers er getraceerd worden, hoe dichter er wordt gebleven bij het principe dat de schadeveroorzaker betaalt en niet de overheid. Het geheel van (voorgenomen) maatregelen geeft mij vertrouwen op een verdere verbetering van de uitvoering van de TAS-regeling ten gunste van slachtoffers. Ik vind dat belangrijk, want wat we voor slachtoffers kunnen doen, moet ook goed gebeuren. In het overleg dat ik voer met uitvoerende partijen zal ik (daarom) de voortgang en realisatie van de (voorgenomen) maatregelen volgen en bespreken.
2. Andere groepen asbestslachtoffers In deze paragraaf ga ik in op andere slachtoffers dan (ex)werknemers en hun huisgenoten met mesothelioom.
Milieugerelateerde asbestslachtoffers De problematiek van milieugerelateerde schade is zeer actueel, mede onder invloed van het in opdracht van het Ministerie van VROM uitgevoerde onderzoek door EMC naar de relatie van milieublootstelling aan asbest en de sterfte aan mesothelioom onder vrouwen in de regio Goor (Hof van Twente). Gelet op de oorzaak van de schade, die niet in de sfeer van werkgeversaansprakelijkheid ligt, ligt toepassing van het convenant en de daaraan gekoppelde vangnetregeling van de TAS-regeling niet voor de hand. Bovendien zie ik onvoldoende draagvlak bij de convenantpartijen. Staatssecretaris Van Geel van VROM stelt in het AO van 24 november 2005 dat die partij schadevergoeding moet betalen die de schade veroorzaakt heeft. Hij heeft Eternit hierop aangesproken. Voor de uitkomsten van deze gesprekken verwijs ik naar de brief van Staatssecretaris van Geel aan uw Kamer waarin hij gevolg geeft aan zijn toezegging de Kamer uiterlijk 20 december 2005 te informeren over onder meer de problematiek van de milieuslachtoffers.
Zelfstandigen Bij zelfstandigen is geen sprake van een werkgevers/werknemersrelatie. Aansprakelijkheid van derden en het aantonen of zelfs aannemelijk maken van een asbestverleden is erg lastig. Daarbij is ook aan de orde dat inherent aan zelfstandigheid is dat eigen risico wordt gedragen en dat eigen verantwoordelijkheid bestaat voor het kunnen afsluiten van een eigen verzekering tegen beroepsschade. De TAS-regeling is er gekomen door een convenant tussen partijen voor werkgeverswerknemers aansprakelijkheid, gebaseerd op een eenduidige lijn in de jurisprudentie. Bij zelfstandigen ontbreekt tot nu toe deze eenduidige lijn en is toepassing van het convenant niet aan de orde. Met uitbreiding van de TAS-regeling zou deze regeling niet meer het karakter hebben van een vangnet. Dit is niet in lijn met het uitgangspunt dat de primaire verantwoordelijkheid bij de veroorzakers van de asbestschade ligt en niet bij de overheid.
4
ARBO/A&V/2005/102697
Asbestose Uitsluitend intensieve – en feitelijk dus beroepsmatige - blootstelling aan asbest is bekend als oorzaak voor asbestose. Uit de jurisprudentie blijkt dat voor slachtoffers (werknemers) met asbestose de mogelijkheden om hun schade via de burgerrechtelijke weg te verhalen, vergelijkbaar zijn met de mogelijkheden die mesotholioomslachtoffers hebben. Voorts heeft de Gezondheidsraad geadviseerd over de componenten van een protocol om de relatie tussen asbestblootstelling en asbestose aan te tonen. In het buitenland wordt al gewerkt met dergelijke protocollen. Uitbreiding van het convenant en vervolgens, als vangnet, de TAS-regeling met asbestose, lijkt dus tot de mogelijkheden te behoren. Niettemin zijn de convenantpartijen in 2004 in hun standpuntbepaling wat betreft toepassing van het convenant met (ex)werknemers met asbestose, niet tot een eensgezind standpunt gekomen, zodat het niet is gekomen tot uitbreiding van het convenant. Ik vind het teleurstellend dat de convenantpartijen voor deze groep niet tot één lijn zijn gekomen. Daarom heb ik in eerste instantie het bestuur van het IAS gevr aagd de convenantpartijen te benaderen met het appèl nogmaals te kijken naar mogelijke oplossingen en hun standpunt te heroverwegen of nader te formuleren. Ik verwacht van partijen derhalve dat zij hun verantwoordelijkheid nemen en tot een voor alle partijen bevredigend standpunt kunnen komen. Indien het tot een doorbraak betreffende toepassing van het convenant voor asbestoseslachtoffers komt, ben ik bereid de TAS-regeling als vangnet onder het convenant tussen partijen (werkgevers en werknemers) open te stellen voor deze groep.
Longkanker Uitbreiding van de TAS-regeling met longkanker veroorzaakt door asbest is naar mijn mening meer complex van aard. De Gezondheidsraad heeft medio 2005 advies uitgebracht over de componenten van een protocol om de relatie tussen asbestblootstelling en longkanker aan te tonen. Het onderscheid tussen longkanker door asbestblootstelling of door roken is volgens de Gezondheidsraad te maken en op basis van een berekening toe te wijzen aan roken danwel asbestblootstelling. Het rapport van de Gezondheidsraad kan het begin van een oplossing zijn, maar is geen panklare door alle convenantpartijen gedragen oplossing. Het IAS heeft mij gemeld dat zij het wenselijk vindt om zich samen met de convenantpartijen nader te buigen over deze problematiek en serieus te kijken naar mogelijke oplossingen. Dit is in lijn met de afspraken zoals gemaakt in het convenant. Hiertoe organiseert het IAS expertmeetings om de convenantpartijen te ondersteunen bij het bepalen van hun standpunt. Het IAS ondersteunt deze expertmeetings inhoudelijk en financieel uit fondsen waarover zij vanuit SZW kan beschikken. Ik onderken het belang, maar ook de complexiteit van de materie en geef partijen bij het IAS conform de in het convenant gemaakte afspraken en het daarbij behorende tijdpad de gelegenheid tot positiebepaling. De afspraak in het convenant is dat partijen binnen 1 jaar na verschijning van het rapport van de Gezondheidsraad tot een standpuntbepaling moeten komen.
5
ARBO/A&V/2005/102697
Resumerend kan ik zeggen dat hoewel er nog enkele praktische verbeterpunten in de uitvoering van de TAS-regeling zijn, ik tevreden ben over de evaluatie van de TASregeling. In korte tijd is er veel gebeurd. Ik heb er vertrouwen in dat we de komende periode wederom een stap in de goede richting zullen zetten. Betreffende de reikwijdtediscussie blijf ik bij het standpunt dat de overheid niet primair de verantwoordelijkheid op zich neemt, maar wel de partijen aanspreekt op het nemen van hun verantwoordelijkheid.
De Staatsecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
(H.A.L. van Hoof)
Bijlagen: Verbeterplan Rapport Evaluatie van de regeling Tegemoetkoming Asbestslachtoffers 2003-2005
6
ARBO/A&V/2005/102697
Verbeterplan inzake de uitvoering van de Regeling TAS in het verlengde van het evaluatieonderzoek van Research voor Beleid naar deze regeling. ____________________________________________________________________ 1. Inleiding In opdracht van het ministerie van SZW is de Regeling tegemoetkoming asbestslachtoffers (TAS) in de loop van 2005 door onderzoeksbureau Research voor Beleid (RvB) geëvalueerd. De evaluatie richtte zich op de doeltreffendheid en de effecten van de per 1-1-2003 en 1-72003 gewijzigde TAS-regeling. De wijzigingen betroffen respectievelijk de introductie van een voorschotregeling, teneinde de doorlooptijd tussen aanvraag en schadeloosstelling te bekorten, alsmede de uitbreiding met huisgenoten van werknemers die met asbest hebben gewerkt. Op een aantal belangrijke punten, zo concluderen de onderzoekers, zijn de resultaten van de TAS-regeling en de bemiddeling door het IAS/BSA verbeterd. Het aantal aanvragen voor bemiddeling en TAS is duidelijk gestegen en veel meer mensen ontvangen tijdens hun leven een tegemoetkoming. Op een aantal punten betreffende de uitvoering is volgens RvB verbetering mogelijk. Hieronder worden deze verbeterpunten besproken en waar mogelijk voorzien van concrete maatregelen. 2. Versnellen medisch traject De processen rond de behandeling van voorschotaanvragen duren nogal eens langer dan voor de verstrekking van de tegemoetkoming wenselijk is. Een belangrijke oorzaak is het gegeven dat niet alle mesothelioomgevallen worden gemeld bij het NMP en dat de informatie bij de behandelende sector (longartsen en pathologen) moet worden opgevraagd. Een andere, niet door RvB genoemde oorzaak is dat in 10% van de gevallen het NMP geen soelaas biedt en de expertgroep van de NVALT (longartsenvereniging) een diagnose moet stellen. Maatregelen => RvB geeft terecht aan dat een goede informatievoorziening richting longartsen essentieel is. Op dit moment ontvangen de longartsen en longpoli’s in de ziekenhuizen regelmatig informatie, waaronder foldermateriaal en de elektronische nieuwsbrief. Verder zal het IAS medio 2006 met het NVALT een congres organiseren. Met het secretariaat van het NVALT zal binnenkort worden besproken welke mogelijkheden in deze nog resten. => De procedure zou in sommige gevallen sneller kunnen verlopen als de meldingsgeneigdheid van de behandelende sector bij het NMP groter zou zijn. Op dit moment bereikt 60-70% van de pa-uitslagen rechtstreeks het NMP. Met de Nederlandse Vereniging voor Pathologie (NVvP) wordt binnenkort besproken of het doorsturen van de pauitslagen door de betrokken laboratoria tot de standaardprocedure zou kunnen gaan behoren.
7
ARBO/A&V/2005/102697
=> RvB maakt ook melding van de mogelijkheid dat op termijn een snellere diagnosemethodiek geïntroduceerd zal worden. Het betreft hier helaas toekomstmuziek. Op korte termijn wordt hiervan door NMP en NVALT geen soelaas verwacht. => De thans gehanteerde diagnosemethodiek zal in 2006 overigens wel onderwerp van studie zijn. In opdracht van het IAS zal een breed onderzoek gedaan worden naar de werking van het protocol diagnose maligne mesothelioom, dat in het kader van het Convenant Instituut Asbestslachtoffers in 1998 is opgesteld. 3. Onderzoek traceerbaarheid werkgevers Een belangrijke oorzaak van het niet slagen van een bemiddeling is dat werkgevers niet meer traceerbaar zijn. Dit kan komen doordat werkgevers niet meer bestaan of failliet zijn. Soms zijn er nog rechtsopvolgers, die soms via het IAS-bestand, de Kamer van Koophandel, het betreffende pensioenfonds, Rijksarchief en internet (google, altavista, enz.) opgespoord worden. In een enkel geval komen derden (o.a. advocatuur) de rechtsopvolgers op het spoor. Maatregelen => RvB pleit er voor om met een aantal deskundigen te brainstormen over andere opties. Gewaakt moet hierbij worden voor overspannen verwachtingen. Mogelijk dat in dit verband de archieven van brancheorganisaties en scheepvaartregistraties soelaas bieden. Deze opties zal het IAS op korte termijn onderzoeken. Vraag in dit verband is ook tot hoe ver het onderzoek zich dient uit te strekken. Zeer uitgebreid onderzoek is tijdrovend en kostbaar en zal meestal niet lonend blijken. 4. Omgang met complexe bemiddelingszaken Sommige bemiddelingszaken nemen veel tijd omdat het juridische bewijs niet eenvoudig rond is te krijgen. Gegeven de progressie van onderhavige ziekte en de belasting die een zaak met zich mee brengt zou het zeer wenselijk zijn als de duur van deze zaken structureel verkort kan worden. Maatregelen => In het kader van het RvB-onderzoek is de suggestie gedaan om complexe bemiddelingszaken die (te) lang duren voor te leggen aan een panel van deskundigen. In zijn algemeenheid is deze suggestie minder voor de handliggend. Ook een panel is tijdrovend en zal veelal niet tot een andere conclusie komen dan het IAS, omdat er nog onvoldoende bewijs op tafel ligt. Moge lijk biedt een commissie van deskundigen wel soelaas bij verjaringszaken, waarover nog onvoldoende jurisprudentie is. Hierbij zal eerst moeten worden vastgesteld waar alle partijen het in deze wel over eens zijn. Het IAS-bestuur beraadt zich op dit moment over dit idee en zal in de eerste helft van 2006 hierover een besluit nemen. => Dossiers met een langere doorlooptijd dan het ‘Service Level’ aangeeft dienen standaard voorgelegd te worden aan de directeur. Met deze procedure is al in de loop van 2005 een begin gemaakt. => Het Comité Asbestslachtoffers heeft geopperd om bij langlopende dossiers de slachtoffers standaard te adviseren een andere weg te behandelen (bijvoorbeeld een juridische procedure). Deze suggestie sluit aan bij de door het IAS gehanteerde aanpak, waarbij, als de zaak vastgelopen is, dan wel veel langer duurt dan noodzakelijk geacht mag worden, het dossier wordt gesloten. Hierbij worden de schadepartijen op de hoogte gesteld van de bevindingen van het IAS en geïnformeerd over de juridische mogelijkheden ter zake. Vanaf 2005 worden alle dossiers van vóór 2004 nog eens extra getoetst op de mogelijkheden voor verdere bemiddeling door het IAS.
8
ARBO/A&V/2005/102697
5. Terughalen van voorschotten RvB stelt vast dat het terughalen van de voorschotten nog niet helemaal sluitend verloopt. Het verdient aanbeveling dat SVB en BSA de processen op dit punt nog eens samen doorlopen en eenduidig afstemmen waar in deze de verantwoordelijkheden liggen. Maatregelen => Op 20 oktober 2005 heeft over dit onderwerp overleg plaatsgehad tussen SVB en IAS. Vastgesteld is dat de SVB tot taak heeft de voorschotten terug te vorderen. De bestaande procedure zal door de SVB nader worden onderzocht en indien noodzakelijk, zo spoedig mogelijk worden aangepast. 6. Afstemming managementinformatie De managementinformatie van SVB en IAS sluit onvoldoende op elkaar aan. Dit heeft o.a. te maken met het feit dat beide organisaties hun eigen registratiesystemen hanteren en de cijfers op een andere wijze presenteren. Maatregelen => De in het RvB-rapport gesignaleerde problemen zullen grotendeels worden ondervangen door de gegevens van IAS en SVB op elkaar te laten aansluiten. Hiertoe is medio 2005 een gemeenschappelijk project van start gegaan waardoor het mogelijk is de dossiers aan elkaar te koppelen. In dit verband zullen alle dossiers waarvoor een voorschot is verstrekt worden voorzien van een TAS-nummer. Voorts zal het IAS de SVB iedere maand een overzicht aanleveren van de status van alle dossiers waarvoor het IAS, in de geselecteerde periode, een positief advies voor de verstrekking van het voorschot heeft afgegeven. Onderhavig project wordt eind 2005 afgerond. 7. Verbetering van voorlichting De voorlichting aan slachtoffers via de longarts is van groot belang. Bij punt 2 van deze nota wordt hieraan aandacht besteed. IAS en SVB brengen een gemeenschappelijke folder uit en op de websites van IAS, SVB en SZW is informatie te vinden over de TAS-regeling en de procedure voor bemiddeling. De voorlichting van het IAS richt zich ook op een groot aantal intermediaire organisaties, waaronder ziekenhuizen, werkgevers- en werknemersorganisaties en slachtofferverenigingen. Verder is er op dit terrein een samenwerkingsverband tussen KWF Kankerbestrijding, ANBO, SVB en IAS. Via huis-aan-huisbladen tracht het IAS het slachtoffer regelmatig rechtstreeks te informeren. Maatregelen => RvB is van mening dat de slachtoffers nader dienen te worden geïnformeerd over wat er van hen wordt verwacht tijdens het bemiddelingsproces en dat het zinvol kan zijn hen in dit proces extra te ondersteunen. Tevens is door RvB geconstateerd dat het proces belastend is voor de slachtoffers. Aan bovengenoemde punten wordt uitdrukkelijk aandacht besteed in een project van IAS en SVB dat beoogt de bestaande verwerking van aanmeldingen voor bemiddeling structureel te wijzigen. De wijzigingen betreffen o.a. een combinatie van de twee aanvraagformulieren van IAS en SVB in één formulier, de digitalisering van alle formulieren zodat het mogelijk wordt de formulieren via de computer in te vullen en in de toekomst de voortgang via internet te volgen, alsmede ondersteuning van het slachtoffer bij de invulling van het formulier. Het project zal in het eerste kwartaal van 2006 naar verwachting worden afgerond.
