_______________________________________ Závěrečná zpráva o hodnocení dopadů zákona, kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony
________________________________________
leden 2012
1/24
OBSAH A.
Důvod předložení ................................................................................................ 4 A.1. Název ........................................................................................................... 4 A.2. Definice problému ........................................................................................ 4 A.2.1. Účelovost .............................................................................................. 4 A.2.2. Uzavřenost okruhu poskytovatelů ......................................................... 4 A.3. Popis cílového stavu .................................................................................... 4 A.4. Zdůvodnění potřeby konat............................................................................ 5 B. Identifikace dotčených subjektů........................................................................... 6 C. Konzultace ....................................................................................................... 6 D. Účelovost ......................................................................................................... 7 D.1. Obecný popis ............................................................................................... 7 D.2. Varianty zavedení účelovosti a zhodnocení jejich dopadů ........................... 7 D.3. Varianty rozšíření účelovosti a zhodnocení jejich dopadů…………………..12 D.4. Konzultace ................................................................................................. 15 D.5. Navrhované řešení ..................................................................................... 15 E. Produktové pojetí .............................................................................................. 17 E.1. Obecný popis ............................................................................................. 17 E.2. Varianty produktového pojetí a zhodnocení jejich dopadů ......................... 17 E.3. Konzultace ................................................................................................. 22 E.4. Navrhované řešení ..................................................................................... 23 F. Závěr ................................................................................................................. 24 F.1. Souhrn navrhovaných řešení ..................................................................... 24 F.2. Dopad na státní rozpočet ........................................................................... 24 F.3. Implementace a vynucování....................................................................... 24 F.4. Přezkum účinnosti ...................................................................................... 24 F.5. Prohlášení schválení hodnocení dopadů ................................................... 24
2/24
ZKRATKY A VYSVĚTLIVKY AČSS CRD ČBA ČNB ČR DZ Družstevní záložna FPV IS KSP MF OECD PPV SP SS Zákon o stavebním spoření Zákon o bankách ZSÚD
Asociace českých stavebních spořitelen Capital Requirements Directive Česká bankovní asociace Česká národní banka Česká republika spořitelní a úvěrní družstvo Fond pojištění vkladů Informační systém o státní podpoře stavebního spoření, který provozuje MF Ministerstvo financí České republiky Organisation for Economic Co-operation and Development Programové prohlášení Vlády České republiky státní podpora stavebního spoření stavební spořitelna Zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších přepisů
3/24
A.
DŮVOD PŘEDLOŽENÍ A.1.
Název
Zákon, kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady 1 č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.
A.2.
Definice problému
Návrh zákona je předkládán z důvodu nutnosti úprav systému stavebního spoření v ČR. Tyto úpravy reagují na níže identifikované problémy současného stavu.
A.2.1.
Účelovost
Účastníci stavebního spoření mohou, po splnění podmínek podle zákona o stavebním spoření (dodržení stanovené doby trvání spořící fáze), využít celou uspořenou částku (vklady účastníka, připsané úroky z vkladů i záloh SP) a připsané zálohy SP na libovolný účel, tedy nikoli pouze na financování bytových potřeb. Prostředky, které jsou alokovány do stavebního spoření, jsou SS využívány také k poskytování účelových úvěrů na financování bytových potřeb. Ke 3. čtvrtletí 2011 evidovaly SS pouze 293 mld. Kč nesplacených úvěrů, zatímco v systému bylo alokováno 421 mld. Kč vkladů. Počet smluv ve fázi spoření dosáhl cca 4,6 milionu, příjemců úvěrů bylo 973 tisíc. Z toho vyplývá, že poskytování SP plně nevede k původně sledovanému cíli státu podporovat financování bytových potřeb a pro většinu účastníků představuje stavební spoření spíše výhodný spořící produkt. Vláda se proto v PPV ze dne 4. 8. 2010 zavázala k zavedení opatření směřujícího 2 k omezení použití finančních prostředků výhradně na bytové potřeby u nových smluv.
A.2.2.
Uzavřenost okruhu poskytovatelů
Sektor stavebního spoření dle současné právní úpravy je uzavřeným systémem, ve kterém mohou tento produkt nabízet pouze SS jako specializované banky. Jejich klienty jsou zejména účastníci stavebního spoření tvořící tzv. kolektiv. Takto uzavřený systém však přes řadu výhod přináší dva základní problémy. Je značně omezena možnost vstupu nové konkurence do odvětví, mimo jiné také značnými náklady spojenými se založením nové specializované banky. Druhým problémem je skutečnost, že likvidita SS je závislá na tom, zda a v jakém rozsahu si SS udrží vklady tzv. přátelských klientů, kteří nejsou příjemci úvěru.
A.3.
Popis cílového stavu
Budoucí úpravy systému stavebního spoření by měly vést ke stavu, kdy: 1. prostředky ze státního rozpočtu určené na SP povedou plně k podpoře financování bytových potřeb; 2. v sektoru stavebního spoření bude posílena konkurence umožněním vstupu nových poskytovatelů bez nutnosti zakládat novou specializovanou banku, za současného posílení stability finančního trhu.
1
2
Zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 120/2001 Sb., exekuční řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření. Tento materiál vychází ze stavu po implementaci změn dle zákona č. 348/2010 Sb. V reakci na nález Ústavního soudu Pl. ÚS 53/10 byl vydán zákon č. 353/2011 Sb., který znovu zavádí některé změny zrušeného zákona č. 348/2010 Sb. s účinností od 1. 1. 2012. Str. 4 PPV: SP stavebního spoření bude omezena na polovinu u všech stávajících i nově uzavřených smluv. U nových smluv pak bude omezeno použití finančních prostředků výhradně na bytové potřeby.
4/24
A.4.
Zdůvodnění potřeby konat
V případě ponechání současného stavu: 1. budou nadále prostředky ze státního rozpočtu v souvislosti s poskytováním SP vypláceny účastníkům stavebního spoření, kteří je budou moci využívat na libovolné účely, a tím nebude naplněn záměr státu podporovat financování bytových potřeb; 2. bude nadále omezena konkurence v sektoru stavebního spoření tím, že budou existovat překážky vstupu nových poskytovatelů spočívající ve značných nákladech na založení nové specializované banky a současně bude zachována značná citlivost likvidity celého sektoru na udržení vkladů tzv. přátelských klientů. 3
3
Přátelským klientem je účastník, který si do systému stavebního spoření pouze spoří a nevezme si úvěr, a umožňuje tak poskytnout úvěr ostatním účastníkům stavebního spoření.
5/24
B.
IDENTIFIKACE DOTČENÝCH SUBJEKTŮ
Při hodnocení dopadů návrhu zákona bylo zjištěno, že dotčenými subjekty jsou: SUBJEKT Stát/MF
DŮVOD úprava IS KSP
Stavební spořitelny
změny v podmínkách vyplácení SP změna v možnosti rozšíření bankovní licence
Banky
možnost rozšíření nabízených produktů
Družstevní záložny Účastníci stavebního spoření
možnost rozšíření nabízených produktů
Vkladatelé
C.
změna podmínek produktu stavebního spoření, nárůst administrativního zatížení nabídka lepších podmínek z důvodu zvýšené konkurence na trhu
ČNB
vyšší nároky na dohled nad sektorem, pokud se rozšíří počet poskytovatelů stavebního spoření
Penzijní společnosti
možnost převodu celé uspořené částky a připsaných záloh státní podpory do III. penzijního pilíře
KONZULTACE
Možnosti novelizovaných koncepčních změn v systému stavebního spoření byly diskutovány se zástupci Asociace českých stavebních spořitelen (AČSS), České bankovní asociace (ČBA) a České národní banky (ČNB), a to v rámci ad hoc pracovní skupiny zřízené na podzim 2010 k problematice budoucích koncepčních úprav ve stavebním spoření. Účelem konzultací s ČNB byla zejména identifikace takového řešení, které neohrozí stabilitu finančního sektoru, resp. ji naopak podpoří. Se zástupci trhu, tedy AČSS a ČBA, byly diskutovány zejména dopady na trh a následné reakce směrem k účastníkům stavebního spoření. Konzultace proběhly písemnou i prezenční formou. Následující pasáže analyzují varianty řešení u jednotlivých problémových okruhů.
6/24
D.
ÚČELOVOST D.1.
Obecný popis
Dle v současné době účinné právní úpravy je SP poskytována účastníkům v tzv. spořící fázi, a to podle výše uspořené částky za kalendářní rok. Pokud účastník nečerpá úvěr ze stavebního spoření, může své uspořené prostředky i SP vybrat nejdříve po 6 letech (po uplynutí tzv. vázací doby) a použít je k libovolnému účelu. Objektivní statistika, která by doložila, jak velký podíl takto naspořených prostředků je účastníky použit na bytové potřeby, neexistuje. I proto je SP často kritizována, neboť je vázána ke vkladům účastníka, které je možné čerpat na jiné než bytové potřeby. Z tohoto důvodu je součástí PPV úkol zavést účelovost pro použití vkladů ve stavebním spoření. Na účelovost SP je možné pohlížet ze dvou úhlů. Přímá účelovost Účelovost je vztažena na použití prostředků akumulovaných ve fázi spoření (obecně tedy uspořené částky, připsaných záloh státní podpory). Jedná se o prostředky tzv. přátelských klientů, které jsou nutnou podmínkou fungování celého systému. K dosažení plné účelovosti by bylo nutné zavést účelovost na celou výši uspořené částky i připsaných záloh státní podpory u všech smluv. Jistou formou přímé účelovosti je také zavedení účelového využití poskytnuté SP, aniž by bylo dotčeno volné nakládání s vkladem (po uplynutí tzv. vázací doby). Nepřímá účelovost Účelovost je chápána zprostředkovaně, kdy SP přiláká vklady přátelských klientů do systému a tyto vklady umožní poskytování účelově vázaných úvěrů. Pokud poměr úvěrů k vkladům dosáhne 100 %, bude to znamenat, že každá vložená koruna bude v podobě úvěru využita na bytové potřeby. Systém by tak bylo možné považovat za plně účelový. Opatření lze zavést na všechny smlouvy (tj. nové i existující), anebo pouze na smlouvy uzavřené po účinnosti zaváděného opatření (dále též „nové smlouvy“).
D.2.
Varianty zavedení účelovosti a zhodnocení jejich dopadů
Z výše uvedených pojetí vyplývají následující možnosti zajištění účelového využití prostředků ze státního rozpočtu: zavedením účelovosti na SP vyplácenou ze státního rozpočtu, zavedením účelovosti na uspořenou částku a SP, dosažení účelovosti směřováním k maximální proúvěrovanosti. Dále byly analyzovány následující varianty: varianta D0 – tzv. nulová varianta, tj. ponechat současný stav a směřovat k účelovosti prostřednictvím maximální proúvěrovanosti, varianta D1 – zavést účelovost pouze na SP, varianta D2 – zavést účelovost na uspořenou částku a SP. Vzhledem k možnosti vztáhnout výše uvedené možnosti účelovosti na některé smlouvy, anebo všechny smlouvy, jsou dále rozvedeny varianty: varianta DA – vztáhnout účelovost pouze na nové smlouvy, nebo varianta DB – vztáhnout účelovost úplně na všechny smlouvy, tedy i na uzavřené před účinností opatření.
7/24
VARIANTA D0 tzv. nulová varianta - ponechat současný stav a směřovat k účelovosti prostřednictvím maximální proúvěrovanosti Nulová varianta řeší účelovost bez nutnosti legislativních změn. Vychází z toho, že z prostředků spořících účastníků jsou poskytovány úvěry, které jsou podle již platné právní úpravy účelově vázány pouze na bytové potřeby. Tato varianta nepředstavuje žádná nová rizika a negativa. Není však v souladu s PPV, neboť nezavádí účelovost na uspořenou částku a SP či pouze na částky připsané SP, byť se zprostředkovaně blíží ke stejnému konečnému cíli, aby prostředky ze státního rozpočtu směřovaly k podpoře financování bytových potřeb (100% dosažení cíle však tato varianta nezajišťuje). Z pohledu zprostředkované účelovosti lze také hovořit o tom, jaký je podíl státních prostředků na nově poskytnutých úvěrech, kdy se porovnává výše SP vyplacená v daném roce s výší úvěrů poskytnutých účastníkům. SS doposud poskytly cca 530 mld. Kč úvěrů (obvykle uváděná částka 293 mld. Kč odpovídá současnému zůstatku nesplacených úvěrů). Ke 3. čtvrtletí 2011 evidovaly SS cca 421 mld. Kč vkladů. Stát vyplatil za dobu existence stavebního spoření SP ve výši celkem přes 172 mld. Kč (včetně roku 2011). Na každé koruně účelově poskytnutého úvěru se stát za 17 let fungování systému podílel zhruba 29 haléři. V posledních 5 letech klesl tento ukazatel již na cca 20 haléřů (viz graf 1). Do budoucna tento ukazatel klesne na zhruba 10 haléřů, a to z důvodu již dříve přijaté parametrické změny, která snížila max. výši SP na 2 000 Kč. Graf 1: Vývoj nově poskytnutých úvěrů (v mld. Kč), SP (v mld. Kč) a podílu SP na 1 Kč úvěru 4 nově poskytnuté úvěry
státní podpora
podíl SP na 1 Kč úvěru
80,0 70,0
0,40 Kč 0,35 Kč
0,37
60,0
0,30 Kč 0,31
50,0
0,25 Kč 0,20 0,22
40,0 0,21
0,20 Kč
0,20
0,19
2005
2006
2007
2008
2009
2010
10,7
48,1
11,7
57,8
13,3
65,7
14,2
73,6
0,0
15,0
0,05 Kč 72,5
10,0 15,8
0,10 Kč
51,6
20,0
16,1
0,15 Kč
43,0
30,0
0,00 Kč
2011
Zhodnocení dopadů: varianta nevyžaduje žádné výrazné zásahy do systému, proto není spojena s právními riziky či odlivem přátelských klientů a jejich prostředků ze systému (resp. zastavením jejich přílivu) – není pro sektor likvidační; současný poměr úvěrů k vkladům činí cca 70 % a lze očekávat jeho další růst, neboť pozitiva nedojde k omezení přílivu nových prostředků do systému, a tím k poklesu objemu vkladů; lze očekávat, že se postupně bude snižovat ukazatel podílu SP na objemu poskytnutých úvěrů ze systému (tzv. financování úvěrů ze státního rozpočtu), neboť nedojde k omezení přílivu nových prostředků do systému; 4
Objem nově poskytnutých úvěrů v roce 2011 je pro potřeby tohoto ilustrativního příkladu odhadován
8/24
neutrální dopad
ačkoli není v souladu se zadáním PPV, může se blížit ke stejnému konečnému cíli;
negativa a rizika
plné účelovosti, tedy úrovně proúvěrovanosti 100 %, systém nikdy nedosáhne, neboť SS budou vždy nuceny držet určitou likviditu, a to z důvodu možných výpovědí smluv a výběru prostředků, anebo z důvodu žádostí účastníků o poskytnutí úvěru. Reálnou úrovní, která by nevyvolala zásadní problémy pro sektor jako celek a zajistila dostatečnou rezervu likvidity, by mohlo být cca 80%. V takové situaci není dosaženo cíle PPV ani odstraněn identifikovaný problém;
VARIANTA D1 zavést účelovost na SP Varianta spočívá v zavedení účelovosti na částku odpovídající vyplacené SP. Účastník by musel pro vyplacení SP i po uplynutí vázací doby prokázat účelové použití prostředků pouze do výše jemu vyplacené SP. Zbytek prostředků (tedy vklady a úrokový výnos) by již mohl využít bez omezení. Jedná se o zvláštní případ přímé účelovosti. Tato varianta zajišťuje, aby veškeré prostředky vynaložené ze státního rozpočtu v podobě SP byly využity pouze na bytové potřeby, současně však umožňuje tzv. přátelským klientům využít vlastní prostředky na libovolný účel. Zhodnocení dopadů: varianta nenese rizika spojená se zavedením účelovosti na uspořenou částku a SP (nebo pouze v zanedbatelné míře) v podobě útlumu systému. Doložení účelovosti pouze na prostředky odpovídající přiznané SP může být pro řadu účastníků méně odrazující; varianta představuje řešení, kdy prostředky ze státního rozpočtu budou využity na bytové potřeby; pozitiva podle odhadů AČSS využívají 2/3 přátelských klientů uspořenou částku na bytové potřeby – zavedení účelovosti pouze na část prostředků, jenž odpovídají připsané SP by pro řadu účastníků nemuselo mít v konečném důsledku vliv; lze očekávat mírný pokles zájmu o produkt stavebního spoření spojený s dokládáním účelovosti, který by následně snížil výdaje státu na výplatu SP;
negativa a rizika
kontrola účelového využití SP bude nákladná pro SS, samotné účastníky i stát. Oproti současnosti budou muset SS kontrolovat účelovost nejen u úvěrů, ale u každé smlouvy, i když jen u části prostředků odpovídající přiznané SP. Počet přátelských klientů, u kterých by byla nově kontrolována účelovost, je 5x vyšší než počet klientů čerpajících úvěr, u nichž je účelovost kontrolována již nyní. Na straně státu lze očekávat jednorázové náklady na úpravu informačního systému cca. 1 mil. Kč a zvýšení pravidelných nákladů o cca 15%; účastníci budou muset doložit, že zálohy SP použili na bytové potřeby. V případě účastníka maximalizujícího zhodnocení vkladu (cílová částka cca 160 tis. Kč) by muselo být účelově doloženo použití 14 tis. Kč (7 SP), naopak zbývajících cca 146 tis. Kč by mohlo být použito na libovolný účel. Opatření by se tak projevilo jako navýšení administrativy. Veřejné mínění a mediální reakce může být spíše negativní; zavedení účelovosti na vyplacenou SP může způsobit pokles zájmu přátelských klientů vstupovat do systému, což se může následně projevit v poklesu prostředků v systému a jejich budoucímu nedostatku pro poskytování úvěrů ze stavebního spoření. Poměr objemu úvěrů k celkově naspořené částce se v sektoru stavebního spoření blíží k 70 % (u jednotlivých stavebních spořitelen v rozmezí cca 50 – 90%). ČNB uvádí, že pokud by došlo v průběhu několika málo měsíců k odlivu 10 - 20 % vkladů bez ohledu na zdroj odlivu, tak by se některé spořitelny mohly dostat na hranici tolerovaného rizika. při zavedení této varianty lze očekávat i spory vzniklé z narušených legitimních očekávání a nenaplnění právních nároků, neboť účastníci mají ze zákona o stavebním spoření na úvěr nárok, pokud splní stanovené podmínky. Pokud by byl systém bez nových prostředků, nemohl by současným účastníkům poskytovat nové úvěry. Za těchto okolností je možné očekávat spory s dotčenými účastníky. Riziko takového
9/24
negativního vývoje je však výrazně nižší než v případě varianty D2;
VARIANTA D2 zavést účelovost na uspořenou částku a SP Účelovost na uspořenou částku a SP znamená, že SP bude vyplacena pouze účastníkům, kteří veškeré vložené prostředky vč. SP a úrokových příjmů využijí na zákonem definovaný účel (v současnosti jen na bytové potřeby v rámci úvěru ze stavebního spoření), a to i po uplynutí vázací doby. Výběr prostředků bez doložení takto stanoveného použití by znamenal ztrátu nároku na SP. Zhodnocení dopadů: varianta plně odpovídá zadání PPV - zakotvuje zavedení účelovosti na smlouvy, které budou uzavřeny po účinnosti tohoto opatření; podle odhadů AČSS využívají 2/3 přátelských klientů uspořenou částku na bytové potřeby – zavedení účelovosti by pro řadu účastníků nemuselo mít vliv (nicméně v konečném důsledku by spíše převážil psychologický efekt, který by účastníky nemotivoval, což by toto pozitivum změnilo v negativum); účelovost v tomto pojetí byla zavedena v Německu (2008) a Maďarsku (2009) bez pozitiva závažných negativních dopadů na trh, nicméně systémy stavebního spoření v těchto státech nejsou s českým identické. Liší se struktura trhu, relativní velikost sektoru i závislost na podmínkách SP, proto lze předpokládat, že zavedení účelovosti na uspořenou částku a SP bude mít v ČR odlišný dopad; pokles zájmu o produkt stavebního spoření spojený s dokládáním účelovosti na celou uspořenou částku a SP by vedl k poklesu zájmů jak tzv. přátelských účastníků, tak nových účastníků, což by následně výrazným způsobem snížilo výdaje státu na výplatu SP;
negativa a rizika
kontrola účelového použití SP by byla nákladná pro SS, samotné účastníky i stát. Oproti současnosti by musely SS kontrolovat účelovost nejen u úvěrů, ale u každé smlouvy. Počet přátelských klientů, u kterých by byla nově kontrolována účelovost, je 5x vyšší než počet účastníků čerpajících úvěr, u kterých je účelovost kontrolována již nyní; zavedení účelovosti na uspořenou částku a SP u nových smluv by způsobilo pokles zájmu tzv. přátelských klientů vstupovat do systému prakticky k nule (to potvrzuje i ČBA). Do systému by vstupovali převážně klienti s očekáváním budoucího čerpání úvěru či využití všech prostředků akumulovaných ve fázi spoření na bytové potřeby. Toto by se projevilo v rapidním snížení celkového počtu přátelských klientů a tedy i objemu prostředků v systému s následujícím důsledkem: - SS by při zastavení či výrazném omezení přílivu nových účastníků neměly dostatek prostředků na poskytování úvěrů a byly by nuceny výrazně omezit, v horším případě až zastavit poskytování nových úvěrů. Zprávy o omezení/zastavení úvěrování, zejména v médiích, by způsobily další snížení zájmu o vstup do systému – ti, kteří by po zavedení účelovosti chtěli vstoupit do systému s cílem získat úvěr, by měli obavu, že ani tohoto cíle nedosáhnou. Důsledkem by bylo zastavení přílivu nových prostředků do systému. Paralelně by současní účastníci ze systému odcházeli. Tato spirála by nakonec vedla k „zadušení“ celého sektoru stavebního spoření kvůli nedostatečnému objemu prostředků. Proto je tato varianta pro sektor stavebního spoření de facto likvidační; - při zavedení této varianty by bylo možno očekávat i spory vzniklé z narušených legitimních očekávání a nenaplnění právních nároků, neboť účastníci mají ze zákona o stavebním spoření na úvěr nárok, pokud splní stanovené podmínky. Pokud by byl systém bez nových prostředků, nemohl by současným účastníkům poskytovat nové úvěry. Za těchto okolností je možné očekávat spory s dotčenými účastníky; s touto formou účelovosti existují negativní zkušenosti ze Slovenska, kde byla stejná účelovost zavedena v roce 1997. Počet nových klientů klesl na méně než 1/2 oproti původnímu počtu (viz graf 2). O dva roky později byla účelovost zrušena, protože se
10/24
systém stavebního spoření v důsledku jejího zavedení téměř zhroutil; právní spory s akcionáři SS, neboť taková úprava by vedla k významnému útlumu sektoru, což by mohlo být považováno za porušení povinnosti českého státu chránit zahraniční investice. Graf 2: Vývoj počtu a objemu cílových částek nově uzavřených smluv (Slovensko) počet nově uzavřených smluv objem cílových částek u nově uzavřených smluv (pravá osa)
400 000
60
350 000
50
300 000
200 000
30
150 000
v mld. Sk
40
250 000
20
100 000 10
50 000 0
0 1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Zdroj: NBS
Negativní dopady zavedení účelovosti (na uspořenou částku a SP) by mohly být pravděpodobně eliminovány rozšířením účelu, k němuž mohou být prostředky využity. Čím širší by bylo vymezení účelu, tím menší dopad by mělo zavedení účelovosti na příliv nových účastníků. Jak je uvedeno v dalších částech tohoto materiálu, diskutovanými alternativními účely byly výdaje na studium (školné) a zajištění na stáří (spoření ve III. penzijním pilíři).
VARIANTA DA zavést účelovost pouze na nové smlouvy Tento způsob implementace jak varianty D1, tak D2 znamená zavedení nového pravidla pouze na smlouvy uzavřené po zavedení podmínky účelovosti. Zhodnocení dopadů: s legislativní úpravou nevznikne právní problém nepřípustné retroaktivity, neboť nové podmínky na přiznání SP se budou vztahovat pouze na smlouvy uzavřené od nabytí pozitiva účinnosti podmínky účelovosti; varianta plně odpovídá PPV;
negativa a rizika
zavedení účelovosti na SP pouze u nových smluv nepovede k dosažení plné účelovosti, neboť již uzavřené smlouvy, na které se tato účelovost nebude vztahovat, budou po několik dalších let převažovat. Pokud by navíc došlo k „efektu roku 2003“, tedy tzv. předzásobení účastníků starými smlouvami, a současně došlo ke značnému snížení počtu nově uzavíraných smluv (s účelovostí na uspořenou částku a SP), pak by se okamžik dosažení plné účelovosti ještě více odsunul do budoucnosti, příp. by jej ani nebylo dosaženo; dojde k dvojkolejnosti smluv o stavebním spoření – paralelně by existovaly smlouvy uzavřené před účinností (bez účelovosti) a po účinnosti (s účelovostí). Z toho by
11/24
vyplývala potřeba úpravy informačních systémů SS i MF a současně by byla znesnadněna orientace veřejnosti v podmínkách stavebního spoření; aplikace účelovosti pouze na nové smlouvy by ve svém důsledku mohla vést k jisté formě diskriminace poskytovatelů kterým bude nově umožněno poskytovat stavební spoření (viz produktové pojetí) - taková úprava by značně omezila vstup dalších poskytovatelů na trh, protože u SS by převažovaly smlouvy, u kterých by nebyla SP, resp. uspořená částka a SP, účelově vázána, u nových poskytovatelů by však existovaly pouze nové smlouvy, tedy účelově vázané;
VARIANTA DB zavést účelovost na všechny smlouvy Tento způsob implementace jak Varianty D1, tak D2 znamená zavedení nového pravidla (dokládání účelovosti) jak na smlouvy uzavřené po nabytí účinnosti podmínky účelovosti, tak na existující smlouvy. Z důvodu zákazu tzv. pravé retroaktivity, která by spočívala v zavedení podmínky účelovosti i na připsanou SP či uspořenou částku a SP před okamžikem nabytí účinnosti podmínky účelovosti, je dále zvažován pouze takový způsob, kdy by se podmínka účelovosti vztahovala pouze na připsanou SP, na kterou vznikl nárok až po nabytí účinnosti zavedení účelovosti, resp. na uspořenou částku a SP od okamžiku nabytí účinnosti tohoto opatření. Zhodnocení dopadů: účastníci by se nepředzásobili starými smlouvami, účelovost by byla platná stejně pro všechny účastníky a neexistovaly by výjimky vedoucí k nutnosti úprav informačních systémů SS ani MF; pozitiva nedocházelo by k diskriminaci v rámci otevření sektoru dalším subjektům, tedy všichni poskytovatelé by měli stejné podmínky ve smyslu typu smluv a účelového použití státních prostředků; v případě zavedení účelovosti na SP, kde by zavedení účelovosti na SP, na kterou neutrální vznikne nárok po nabytí účinnosti návrhu zákona, pravděpodobně bylo v souladu se dopady základními právy a nejednalo by se o nepřiměřený zásah do ústavních práv účastníků stavebního spoření; aplikace na již uzavřené smlouvy by s největší pravděpodobností byla úpravou, která by měla charakter retroaktivity nepravé (dopad na již vzniklé právní vztahy pouze do negativa budoucna). V případě zavedení účelovosti na uspořenou částku a SP by se jednalo o a rizika nepřiměřený zásah do práva účastníků - úprava by patrně nebyla v souladu se základními právy;
D.3.
Varianty rozšíření účelovosti a zhodnocení jejich dopadů
V průběhu konzultací a při vypořádání připomínek v rámci mezirezortního připomínkového řízení byla diskutována varianta rozšíření účelovosti o další státem podporované účely – studijní náklady a zajištění se na stáří. Předseda vlády na Poradě ekonomických ministrů (PEM) dne 4. ledna 2012 rozhodl, že částku SP stavebního spoření bude možné čerpat také v případě, kdy: a) celá uspořená částka a připsané zálohy SP účastníka budou převedeny do III. penzijní pilíře, anebo b) částka SP bude použita na úhradu povinného školného na vysoké škole. Vzhledem k tomu, že výše uvedená modifikace účelovosti nebyla součástí úvodních konzultací či materiálu rozeslaného do mezirezortního připomínkového řízení a o její implementaci již bylo rozhodnuto na výše zmíněném jednání PEM, jsou dále pouze identifikovány hlavní dopady této modifikace, a to jako: varianta DX - účelovost na školné VŠ varianta DY - účelovost na zajištění se na stáří formou převodu naspořených prostředků do III. penzijního pilíře.
12/24
VARIANTA DX účelovost na školné VŠ V PPV se uvádí, že bude zavedeno školné na hrazení nákladů studia, a to do 10 000 Kč na jeden semestr. Vláda v PPV počítá se zavedením systému půjček, které umožní hrazení školného nízko příjmovým obyvatelům, a také se v PPV odkazuje na zavedení tzv. „spoření na vzdělání“. Rozšíření účelovosti na stavební spoření o podporu terciárního vzdělávání tomuto záměru odpovídá. SP v této variantě tak bude možné využít (vedle bytových potřeb) i na úhradu nově zavedeného školného. SP by mohla být vyplacena na základě předložené faktury přímo škole, anebo by mohla sloužit na splátku úvěru, který byl poskytnut výlučně na úhradu školného (v případě, že by účastník, či osoba blízká účastníka takový úvěr měli). Zhodnocení dopadů: tato varianta odpovídá politickému zadání z PEM, je v souladu s PPV a navazuje na související záměry MŠMT spočívající v zavedení školného, půjček a spoření na vzdělání; prostředky státního rozpočtu budou efektivně využity na zvyšování počtu vysokoškolsky vzdělaných obyvatel a snižování dopadu zavedení školného; pozitiva jednoduchá forma prokazování účelu přímou úhradou faktury školy na školné či splátkou úvěru na úhradu školného; relativně snadná implementace na straně poskytovatelů stavebního spoření i státního dozoru;
negativa a rizika
malá využitelnost této účelové vázanosti, neboť je účel úzce limitován a bude využíván velmi omezeným okruhem osob vzhledem k současnému množství smluv ze stavebního spoření a počtu lidí studujících vysokou školu; implementaci nutno sladit s novelou vysokoškolského zákona a zákona o finanční pomoci studentům; omezení možnosti využít SP na zvyšování kvalifikace pouze studiem na VŠ, nikoli na jiném typu školy; dodatečné (byť nízké) implementační náklady na straně poskytovatelů stavebního spoření (zavedení nového účelu) a státního dozoru;
Úprava účelového použití SP na úhradu školného však může být legislativně implementována pouze jako součást návrhu novely vysokoškolského zákona, který zavede školné, resp. zákona o finanční pomoci studentům.
VARIANTA DY účelovost na zajištění se na stáří formou příspěvku do III. penzijního pilíře Navrhované řešení spočívá dle závěru jednání PEM ze dne 4. 1. 2012 v převodu uspořené částky a SP do III. penzijního pilíře. Konkrétní podmínky musí respektovat schválené zákony v souvislosti s důchodovou reformou, zejména pak zákon č. 427/2011Sb., o doplňkovém penzijním spoření (ZDPS). Dále musí platit následující: 1. na SP, která by byla převedena do III. penzijního pilíře (doplňkového penzijního spoření nebo penzijního připojištění), by nenáležely státní příspěvky vyplácené ve III. penzijním pilíři, 2. na takto převedenou SP by účastník (či oprávněná osoba) III. penzijního pilíře ztratil nárok v případě, že by mu bylo vyplaceno odbytné. V takovém případě by se převedená SP vracela v nominální hodnotě zpět státu (Ministerstvu financí).
13/24
V případě zvolení této varianty si účastník dohodne s penzijní společností, zda převedená uspořená částka bude představovat: mimořádný příspěvek, nebo předplatné penzijního spoření (tj. účastníkovi by postupně v následujících měsících vznikal nárok na pobírání státního příspěvku dle odpovídající výše domluveného předplatného). Lze se domnívat, ze účastníci zvolí druhou možnost, která jim přinese vyšší státní příspěvek ve III. penzijním pilíři. Tím vzniká vyšší nárok na výdaje státního rozpočtu, jehož vyčíslení je komplikované, neboť nelze zcela odhadnout reakci účastníků na zavedení této varianty. Z toho důvodu je dále uvažována modelová reakce účastníků za určitých předpokladů. Účastníci, kteří převedou prostředky ze stavebního spoření do III. penzijního pilíře, pravděpodobně využijí těchto prostředků jako formu předplatného, a to tak, aby jejich roční příspěvek dosáhl hranice 12 000 Kč, při které dosáhnou maximální výše státního příspěvku (2 760 Kč). Vzhledem k počtu účastníků III. penzijního pilíře (4,55 miliónů) lze předpokládat, že účastníci stavebního spoření, kteří využijí možnosti převedení celé uspořené částky a SP do III. penzijního pilíře, jsou stávajícími účastníky tohoto pilíře a tedy již určitou částku spoří. Předplatné bude znamenat optimální měsíční příspěvek, který nahradí průměrnou úložku ukládanou dosud účastníkem. Pro účely kalkulace možného rozpočtového dopadu je tedy zvažováno zvýšení průměrného příspěvku na optimální. Možnosti převodu prostředků ze stavebního spoření však zdaleka nevyužijí všichni účastníci, neboť převod prostředků do III. penzijního pilíře váže vložené prostředky až do okamžiku nabytí důchodového věku. Nelze tedy očekávat, že by tato varianta byla účastníky masivně využívána. V případě, že jí využije 5 % z tzv. přespořených účastníků, došlo by v letech 2014 až 2016 k nárůstu výdajů státního rozpočtu o cca 0,2 mld. Kč ročně. Pro některé účastníky však bude výhodné rozpustit předplatné tak, aby dosáhli ročních příspěvků ve výši 24 000 Kč a využili jak maximálního státního příspěvku, tak i maximálního daňového odpočtu. V tomto případě by došlo jak ke zvýšení výdajů státního rozpočtu z důvodu vyšších nároků na státní příspěvek ve III. penzijním pilíři, tak také ke snížení daňových příjmů rozpočtu. Celkový dopad na státní rozpočet by v letech 2014 až 2016 dosáhl 0,6 mld. Kč ročně. Celkově lze tedy očekávat, že v případě převodu prostředků 5 % tzv. přespořených účastníků se bude teoretická horní hranice negativního rozpočtového dopadu pohybovat v rozmezí 0,2 až 0,6 mld. Kč. Skutečný rozpočtový dopad však bude nižší, neboť: 1. k modelovému chování účastníků ve všech případech nedochází – varianty převedení všech prostředků do III. penzijního pilíře využije méně účastníků, či takto převedou nižší než v modelu zvažovanou částku; 2. lze uvažovat situaci, kdy účastník vypoví smlouvu o stavebním spoření, doloží čerpání SP na bytové potřeby a uspořenou částku využije na budoucí vklady na nově založenou smlouvu o stavebním spoření. Stejně jako v modelovém případě výše totiž hledá způsob, jak uspořenou částku znovu zhodnotit ve státem podporovaném produktu. Na tyto prostředky tedy nebude čerpat státní příspěvek ve III. penzijním pilíři, ale SP v rámci nové smlouvy na stavební spoření. Stát by v takovém případě realizoval vyšší výdaj na SP ve stavebním spoření. Tento potenciální výdaj není v případě převodu všech prostředků do III. penzijního pilíře realizován, proto je tedy logické vnímat jej jako snížení celkového rozpočtového dopadu této varianty. V takovém případě bude celkový rozpočtový dopad dokonce mírně pozitivní. 5 Vzhledem k výše popsaným důvodům, možným protichůdným efektům a značné závislosti na předem nepredikovatelném chování účastníků není možné skutečný dopad na státní rozpočet přesně vyčíslit. Výsledkem modelové kalkulace je teoretická horní hranice negativního dopadu v řádu 0,2 až 0,6 mld. Kč. Po zohlednění potenciální úspory (viz. výše) je tento dopad snížen až eliminován. Zhodnocení dopadů: tato varianta odpovídá politickému zadání z PEM – rozšíření účelu stavebního spoření pozitiva na podporu ve stáří; 5
Odhad pro léta 2014 až 2016: 0,05 mld. Kč/rok
14/24
zvýší prostředky osob na krytí potřeb ve stáří; do jisté míry motivuje k účasti ve III. penzijním pilíři (v produktivním věku, pokud zatím účastník do tohoto pilíře nespoří);
negativa a rizika
D.4.
dvojím způsobem, resp. ve dvou finančních produktech je podporován jeden účel; omezená využitelnost pro osoby v předdůchodovém a důchodovém věku (minimální doba přispívání do doplňkového penzijního spoření je 60 měsíců, teprve poté je možné čerpat uspořenou částku a připsané zálohy SP); dodatečné (byť nízké) implementační náklady na straně poskytovatelů stavebního spoření (zavedení nového účelu) a státního dozoru;
Konzultace
Dle ČNB je řešení dle varianty D1 méně rizikové jak právně, tak z hlediska možných dopadů na likviditu SS. Dle ČBA bude varianta D1 funkční v tom smyslu, že nezpůsobí destabilizaci současného systému s tím, že zvýšené náklady na fungování však ponesou klienti. Ekonomicky se však jedná o sporný koncept - z hlediska poměru nákladů a přínosů regulace lze očekávat, že administrativní náklady spojené s kontrolou využití účelovosti u poskytnuté SP nebudou zanedbatelné a ponesou je SS, resp. jejich klienti. Z hlediska faktického pak ČBA upozorňuje na to, že plánování výdajů na bytové potřeby na mnoho let nedává u vkladatelů smysl. Dle AČSS by realizace varianty D1 měla proběhnout bez vážných překážek, nicméně s dopadem na nárůst administrativy (mechanismus kontroly a odpovědnosti za prokázání účelovosti s náklady v desítkách mil. Kč ročně), tlakem na podvodné jednání některých klientů při prokazování účelovosti a přesunu konečných nákladů SS na jejich klienty. Za zásadní považuje AČSS fakt, že opatření dle varianty D1 i varianty D2 povedou k omezení počtu přátelských klientů, kdy nebude možné plnit závazky z již uzavřených smluv. Silnější dopad vnímá AČSS u varianty D2, kterou zásadně a kategoricky odmítá, neboť se jedná o porušení zcela zásadního principu stavebního spoření na bázi kolektivu a předem daná povinnost účelového využití je odrazující, protože se klient o reálném využití prostředků ze stavebního spoření rozhoduje až v určité fázi spoření. AČSS zdůraznila, že nemá být podstatné, k jakému účelu využije prostředky ze stavebního spoření jednotlivec, ale je podstatné, k jakému účelu jsou využity prostředky nashromážděné v systému jako celku. Současně musí být účelovost chápána v souvislosti s kolektivním pojetím stavebního spoření, jinak dojde k ohrožení likvidity SS. Proto AČSS podporuje zachování součastného stavu, tedy variantu D0. Varianty DX a DY nebyly konzultovány, neboť vyplývají z politického zadání formulovaného na jednání PEM dne 4. ledna 2012, tedy po ukončení konzultací a mezirezortního připomínkového řízení.
D.5.
Navrhované řešení
Zavést účelovost na SP, tedy variantu D1. Ta zajišťuje, že veškeré prostředky vynaložené ze státního rozpočtu v podobě SP budou využity pouze na bytové potřeby. Tuto variantu lze považovat za technicky realizovatelnou a akceptovatelnou vzhledem k cílům PPV, tedy kompromis s vědomím jeho negativ a rizik. Z provedených konzultací vyplynulo, že tato varianta by neměla vést k zásadním negativním dopadům na sektor stavebního spoření či narušení jeho likviditní stability. Naopak variantu D2 nelze doporučit k realizaci, a to zejména z důvodu vysokého rizika rychlého odlivu velké části deponovaných prostředků ze systému vedoucího k narušení finanční stability sektoru stavebního spoření a jeho faktické likvidaci, negativních zkušeností s takovým opatřením na Slovensku (opatření bylo z tohoto důvodu také následně zrušeno) a potenciálních právních sporů státu (mezinárodních arbitráží) s akcionáři SS. Variantu D0 – ponechání současného stavu, taktéž nelze doporučit k realizaci, neboť není v souladu s PPV a nevede k plnému dosažení cílového stavu.
15/24
Zvolená varianta D1 by měla být zavedena způsobem dle varianty DB, tedy účelovost by měla být vztažena na všechny smlouvy. Změnu podmínek stavebního spoření za jeho chodu, tedy u všech smluv, považuje Ústavní soud ve svém nálezu publikovaném pod č. 119/2011 Sb. za ústavně konformní. V tomto nálezu Ústavní soud konstatoval, že v případě snížení SP se jedná o povolenou nepravou retroaktivitu, neboť „…není na straně účastníků stavebního spoření, kteří uzavřeli smlouvy, takový ústavně relevantní zájem na zachování dosavadní zákonem o stavebním spoření stanovené výše záloh SP, jenž by při vzájemném poměřování převážil nad veřejným zájmem na jeho snížení“. Z nálezu Ústavního soudu vyplývá možnost změnit systém fungování stavebního spoření, ovšem tato změna nesmí zásadním způsobem narušit relevantní ústavní zájem účastníků a také nesmí mít rdousící účinek na SS. Zavedení účelového vázání SP, na niž vznikne nárok po nabytí účinnosti této úpravy, splňuje Ústavním soudem vymezené podmínky a zajišťuje pozitiva, které varianta DA naopak nepřináší. Rozhodnutím předsedy vlády na PEM dne 4. ledna 2012 bylo dodatečně rozhodnuto o rozšíření účelovosti na další státem podporované účely – spoření ve III. penzijním pilíři (Varianta DY) a školné (Varianta DX - tato varianta bude implementována jako součást návrhu novely vysokoškolského zákona, který zavede školné, resp. zákona o finanční pomoci studentům).
16/24
E.
PRODUKTOVÉ POJETÍ E.1.
Obecný popis
V současné době mohou stavební spoření poskytovat pouze SS, které jsou specializovanými bankami a mohou vykonávat pouze činnosti vymezené zákonem o stavebním spořením. Takové uspořádání se však ukazuje jako problematické, neboť vstup nové konkurence na trh je poměrně nákladným procesem, a to jak z pohledu věcného, technického a personálního zajištění, tak zejména z pohledu nutnosti zřídit novou instituci a vybavit ji základním kapitálem ve výši min. 500 mil. Kč. Dosud fungující systém je ve své současné podobě závislý na SP a případné změny podmínek poskytování SP (např. snížení) by mohly vyvolat zásadní problémy SS s likviditou, a dotknout se tak i jiných sektorů finančního trhu. Důvodem je orientace SS pouze na jediný typ přijímaných vkladů, jejichž objem je do značné míry závislý na SP. Vzhledem k tomu, že nelze, zejména v důsledku nutnosti aplikace fiskálních opatření a snížení zatížení státního rozpočtu, počítat s neměnnou výší SP, je nutno přijmout taková opatření, která povedou k podpoře stability systému stavebního spoření. Koncepční změna tedy spočívá v rozšíření možnosti nabízet stavební spoření pro všechny relevantní retailové instituce, tedy přijetí tzv. produktového pojetí stavebního spoření. To představuje zavedení nové úpravy, podle které by stavební spoření bylo poskytováno různými poskytovateli, tedy nejen stávajícími SS (jako specializovanými bankami), ale také dalšími subjekty. Přijetí tzv. produktového pojetí tedy znamená, že by se v případě stavebního spoření již dále nejednalo o specializovaný sektor, ale finanční produkt se zvláštními podmínkami. Přijímat vklady 6 mohou na základě směrnice EU (CRD) pouze úvěrové instituce. Stavební spoření jako produkt by tedy v ČR mohly poskytovat pouze banky a/nebo družstevní záložny (na členském principu). Produktový přístup však umožňuje, aby nadále existovaly i stávající SS.
E.2.
Varianty produktového pojetí a zhodnocení jejich dopadů
Pro realizaci produktového pojetí je třeba paralelně rozhodnout o tom: na které finanční instituce rozšířit možnost poskytovat produkt stavebního spoření a zda má být stavební spoření v rámci těchto nových poskytovatelů bez limitace nakládání s přijatými vklady ze stavebního spoření, či s určitými limity. Z výše uvedených důvodů byly dále uvažovány následující varianty: o varianta E0 – tzv. nulová varianta, tj. ponechat současný stav a nezavádět produktové pojetí, nadále tedy ponechat možnost nabízet stavební spoření pouze SS jako specializovaným bankám, o varianta E1 – tzv. produktové pojetí – rozšířit možnost poskytovat stavební spoření na další poskytovatele – banky a/nebo družstevní záložny. V případě volby varianty E1 je pak třeba paralelně rozhodnout o podobě implementace, a to z pohledu: institucionálního: o varianta EA – rozšíření možnosti poskytovat produkt stavebního spoření pouze na banky, o varianta EB – rozšíření na banky a družstevní záložny (varianta nepočítá se zvýšením požadavku na základní kapitál v případě poskytování stavebního spoření družstevní záložnou); systémového: o varianta EX – uzavřený systém, kdy relevantní omezení pro další činnosti SS (dle současného znění § 9 zákona) by bylo zavedeno i pro nové poskytovatele (banky a družstevní záložny). V této variantě by noví poskytovatelé nemohli volně nakládat s prostředky získanými z vkladů od účastníků stavebního spoření – způsob použití by byl vymezen zákonem; 6
Přijímání vkladů je nezbytný základ pro fungování stavebního spoření.
17/24
o
varianta EY – otevřený systém, kdy nový poskytovatel může prostředky získané z vkladů od účastníků stavebního spoření použít bez zvláštního omezení v rámci stávajících legislativních mantinelů. Nejsou kladena žádná dodatečná omezení nakládání s přijatými vklady účastníků, systém je v případě nového poskytovatele (banky či družstevní záložny) plně otevřený. Omezení pro poskytovatele – SS – zůstávají platné dle stávající právní úpravy (§ 9 zákona o stavebním spoření), a to jak pro již existující SS, tak i případné nově založené.
VARIANTA E0 tzv. nulová varianta – ponechat možnost nabídky produktu stavebního spoření pouze SS Nulová varianta ponechává současný stav, kdy stavební spoření poskytují pouze SS jako specializované banky, jejichž činnost je vymezena speciálním právním předpisem. Zhodnocení dopadů: nedojde k odlivu účastníků stavebního spoření od stávajících poskytovatelů, a tedy ani k dalšímu poklesu jimi spravovaných prostředků, které by mohlo vést k omezení poskytování nových úvěrů či dokonce problémům s likviditou; pozitiva nevzniknou dodatečné náklady spojené se státním dozorem v oblasti výplaty SP ze strany MF;
negativa a rizika
zůstane zachován současný stav, kdy do sektoru stavebního spoření nevstupují noví poskytovatelé, a to i z důvodu vysokých nákladů na založení nové SS; důsledkem zachování současného stavu konkurenčního prostředí bude nevyužití možnosti zlepšení podmínek pro účastníky, které by vyšší míra konkurence na trhu mohla přinést; poskytování stavebního spoření specializovanými bankami – SS v rámci uzavřeného systému bude nadále představovat sektor s vysokým stupněm likviditního rizika, kdy v případě budoucího snížení výhodnosti spořit touto cestou (díky růstu úrokových sazeb konkurenčních bankovních vkladů, anebo snížení výše SP) hrozí rychlý odliv velké části vkladů, a následně kolaps celého systému, neboť ten nemá příliš mnoho prostoru pro pokrytí odlivu vkladů;
VARIANTA E1 produktové pojetí – rozšířit možnost poskytovat stavební spoření na další instituce Varianta spočívá v možnosti poskytovat stavební spoření jiným poskytovatelům než jen specializovaným bankám – SS. Novými poskytovateli by mohly být buď banky a/nebo i družstevní záložny. V případě realizace této varianty by bylo v zákoně rozlišováno, zda je poskytovatelem SS, anebo banka či spořitelní a úvěrní družstvo. SS bude nadále bankou, které bude umožněno poskytovat pouze stavební spoření a činnosti vymezené v zákoně o stavebním spoření. Pouze SS bude smět používat ve své obchodní firmě označení „stavební spořitelna“, jeho překlad nebo označení od něj odvozené. Zhodnocení dopadů: prostor pro nárůst konkurence v sektoru poskytování stavebního spoření s potenciálem zlepšení podmínek pro účastníky; v současném systému stavebního spoření existuje riziko potenciálních problémů pozitiva s likviditou, neboť 2/3 vkladů účastníků jsou vázány ke smlouvám, u kterých již uplynula tzv. vázací lhůta. Tyto prostředky tedy mohou být v horizontu 3 měsíců vybrány, pokud se tak účastníci rozhodnou. K takovému rozhodnutí by mohlo dojít např. při dalším snížení SP, která generuje značnou část výnosnosti stavebního spoření. Odliv většího
18/24
množství prostředků by SS nebyly v rámci stávající bilance schopny pokrýt. V případě, že by se značná část prostředků alokovaných ve stavebním spoření přesunula do univerzálních bank, které jsou schopny výkyvy v cash flow kompenzovat z jiných primárních vkladů, by v končeném důsledku vedlo ke zmírnění výše popsaného likviditního rizika a posílení stability sektoru;
neutrální dopady
negativa a rizika
dopad na výši úrokových sazeb úvěrů na bytové potřeby není jasný - bude ovlivněn dvěma protichůdnými efekty: 1. přijaté vklady do produktu stavebního spoření by představovaly jen určitou část pasiv daného poskytovatele. Úvěrové instituce s nově získanou licencí budou chtít získat klienty. Vzhledem ke stávající saturovanosti trhu by byly nuceny především získat účastníky současných SS, nejspíše vyšší úrokovou sazbou na vkladech. To může vyvolat celkový tlak na růst úrokových sazeb z vkladů. Při zachování stávající úrokové marže (3 %) by odpovídajícím způsobem vzrostly i úrokové sazby z úvěrů a systém financování bytových potřeb by se z pohledu klientů stal méně výhodným; 2. lze však očekávat jistý tlak konkurence ostatních poskytovatelů (zejm. stávajících SS) v podobě zachování úrokové sazby z úvěrů na současné úrovni. Současně by také působil druhý efekt, a to nižší náklady produktu stavebního spoření v rámci infrastruktury banky (oproti SS) vedoucí k akceptaci nižší úrokové marže (pod 3 %). Pak by bylo možné očekávat současnou úroveň úrokových sazeb z úvěrů při vyšších sazbách z vkladů nových poskytovatelů; dopad sazby příspěvku do FPV není jasný. Vklady ve SS i bankách jsou pojištěny. Příspěvky do FPV se však liší, protože SS jsou vzhledem k úzkému zaměření svých aktivit obecně považovány za stabilnější a méně náchylné ke ztrátám. Příspěvek do FPV se tedy platí na základě typu subjektu a nikoliv podle zaměření činnosti. Příspěvek banky do FPV činí 0,04 % z průměru objemu pojištěných pohledávek z vkladů za příslušné kalendářní čtvrtletí. Příspěvek SS do FPV je poloviční, tj. 0,02 %. V případě, že by stavební spoření poskytovala komerční banka, byl by příspěvek z vkladů stavebního spoření dvojnásobný. To by mohlo vést k tlaku na snížení úročení produktu stavebního spoření (přenesení dodatečného nákladu na účastníka), nicméně zřejmě v zanedbatelné výši. Proto není tento dopad na klienty jistý; pozitiva této varianty závisí na reakci bank, resp. jejich rozhodnutí nabízet produkt stavebního spoření – zájem trhu o rozšíření počtu poskytovatelů stavebního spoření není jasně potvrzen – proti sobě stojí dvě skupiny argumentů: 1. dosavadní právní úprava neomezuje zakládání nových SS – zájemce má možnost požádat o licenci. V současné době je SS součástí každé velké finanční skupiny působící na českém trhu (ČS, ČSOB, KB, zprostředkovaně Raiffeisenbank) s výjimkou UniCredit a GE Money. Nové SS nejsou zakládány, trh je tedy nejspíše již plně saturován. Z úvodních konzultací vyplynulo, že ČBA neočekává, že by v krátkodobém horizontu došlo k přelivu vkladů k novým konkurentům. Dále je otázkou, zda by se bankám vůbec vyplatilo investovat do zavedení dalšího produktu. Dle ČBA mohly banky, které měly o poskytování tohoto produktu zájem, požádat o licenci dříve a produkt již nabízet; 2. na druhou stranu založení SS je časově i finančně náročný proces. Je zapotřebí získat licenci ČNB pro nového poskytovatele, který potřebuje nejen základní kapitál ve výši min. 500 mil. Kč, ale i hmotné, softwarové a personální vybavení. Naopak pouhé rozšíření stávající bankovní licence o možnost poskytovat stavební spoření jako produkt v rámci stávající struktury by bylo výrazně méně náročné. Právě rozdíl v počátečních nákladech by mohl vést některé subjekty ke změně postoje, tedy ke vstupu na trh a zesílení konkurence; při větším zapojení nových typů poskytovatelů (v řádu alespoň desítek procent celého trhu) by mohla být ohrožena současná pozice SS – v případě nárazového (nikoli postupného) odlivu vkladů klientů by došlo nejen k ohrožení poskytování nových úvěrů takto postiženými SS, ale i k problémům s likviditou. K této situaci by mohlo dojít především odlivem klientů s úročením prostředků ve výši 2 %, kteří by své prostředky z přespořené smlouvy vložili na spořící účty a založili stavební spoření s vyšší úrokovou sazbou u nových poskytovatelů. Tento scénář je však málo pravděpodobný; vyšší náklady na dozor ze strany MF, neboť by se zvýšil počet poskytovatelů
19/24
poskytujících produkt se SP. Dle odhadů bude nutné přepracovat celý informační systém MF (IS KSP: kvalifikovaný odhad nákladů 8 - 10 mil. Kč);
VARIANTA EA rozšíření na banky Varianta spočívá v zavedení možnosti poskytovat stavební spoření pro univerzální banky, a to v podobě rozšíření bankovní licence. Zhodnocení dopadů: univerzální banky plní stejné požadavky jako stávající SS (neboť ty jsou bankami), jsou pozitiva tedy prvním typem subjektu, který by měl být automaticky vzat v úvahu, má-li být produktové pojetí zavedeno negativa nedosažení pozitiv varianty EB a rizika
VARIANTA EB rozšíření na banky a družstevní záložny Tato varianta spočívá v rozšíření možnosti poskytovat stavební spoření pro všechny úvěrové instituce – tedy jak univerzální banky, tak i družstevní záložny. Oběma typům subjektů by bylo umožněno požádat o rozšíření stávajícího povolení (licence) o poskytování stavebního spoření. Zhodnocení dopadů: nedojde k diskriminaci jednoho typu úvěrových institucí; pozitiva dojde k otevření trhu více typům nových poskytovatelů, což může vést k vyšší míře konkurence na trhu, ze které by mohli profitovat účastníci;
negativa a rizika
DZ není adekvátně robustní institucí vzhledem k nižší úrovni min. výše základního kapitálu; DZ si doposud nezískaly důvěru všech účastníků finančního trhu na stejné úrovni jako univerzální banky; DZ je subjektem, jehož velikost odpovídá poskytování služeb relativně malému počtu členů, naopak pro rentabilní poskytování stavebního spoření je dle zkušeností (i ze zahraničí) zapotřebí zhruba 100 tis. účastníků; DZ poskytuje produkty a služby pouze svým členům, zatímco stavební spoření se SP je produkt určený široké veřejnosti; vyšší náklady na státní kontrolu ze strany MF díky vyššímu počtu poskytovatelů;
VARIANTA EX uzavřený systém Fungování stavebního spoření stojí na uzavřenosti systému, který by měl zajišťovat relativně levné zdroje (vklady), a tím umožnit poskytování relativně levných úvěrů. 7 Rozšíření možnosti poskytovat produkt stavebního spoření by znamenalo nutnost vybudovat uzavřený systém uvnitř banky nebo družstevní záložny. V rámci stávajícího českého právního systému by úplné oddělení části bilance banky na straně aktiv i pasiv nutné k vytvoření striktně uzavřeného systému obdobnému stávajícím SS nebylo možné. Současná právní úprava neumožňuje uzavřít část prostředků do obdoby „trustu“ 7
Zejména v období celkově vyšších úrokových sazeb na finančním trhu se úročení úvěrů ze stavebního spoření (tzv. řádných úvěrů) pohybovalo pod úrovní úročení hypotečních úvěrů. Naopak v období relativně nižších úrokových sazeb na finančním trhu byla zaznamenána situace opačná.
20/24
(fungujících v anglosaském systému práva), které existují samostatně a uzavřeně v rámci finanční instituce a které by např. nebyly součástí konkurzní podstaty banky v případě jejího úpadku. Změna by si vyžádala zásadní zásah do právní úpravy vlastnictví, a vzhledem k rozsáhlosti úpravy a neexistence její obdoby v kontinentálním typu právního systému není možno odhadnout všechny důsledky, které by taková změna mohla přinést. Instituci lze však uložit povinnost využívat určitou část vkladů (pasiv) pouze k přesně vymezeným účelům. Bylo by tedy možné udržet uzavřenost systému pomocí omezení způsobů, jimiž je možné s prostředky přijatými v podobě vkladů do produktu stavebního spoření ze strany poskytovatele nakládat. Omezení by odpovídalo současným podmínkám pro SS, tj. poskytování úvěrů ze stavebního spoření (vč. překlenovacích) a obchodování především s dluhopisy vydanými zeměmi OECD, 8 Evropskou centrální bankou a Evropskou investiční bankou. Toto řešení by však znamenalo, že by do určité míry mohlo docházet k propojení ostatních aktivit banky s činností nabízení stavebního spoření (viz shrnutí argumentů). Zachovány by byly také další podmínky, např. povinnost vykonávat další činnosti (získávání klientů z řad právnických osob, poskytování tzv. překlenovacích úvěrů) tak, aby zůstala zachována kapacita pro poskytování řádných úvěrů. Tato varianta realizace by dle názoru MF měla zabránit tomu, aby noví poskytovatelé omezili poskytování (relativně levných) úvěrů v rámci stavebního spoření (nejen úvěrů ze stavebního spoření dle § 5 odst. 2 zákona o stavebním spoření, ale také tzv. překlenovacích úvěrů dle § 5 odst. 5 zákona o stavebním spoření), a poskytovali jiné (relativně dražší) úvěry. Uzavření systému by nové poskytovatele motivovalo k maximálnímu možnému poskytování (relativně levných) úvěrů na bytové potřeby, neboť jiné možnosti použití prostředků z vkladů účastníků stavebního spoření by nenabízely výrazně atraktivnější výnosy. ČNB se domnívá, že volba uzavřeného systému by vedla k malému až žádnému zájmu univerzálních bank poskytovat takto definované stavební spoření. Tím by byl nadále konzervován současný stav a nebylo by dosaženo omezení nestability, která je inherentní současnému systému a představuje potenciální riziko pro stabilitu finančního trhu v ČR. Zhodnocení dopadů: motivace nových poskytovatelů použít získané prostředky v podobě vkladů účastníků na úvěry na bytové potřeby, neboť povolené alternativy přinášejí obdobný nebo nižší výnos, v konečném důsledku možné působení ve prospěch relativně nízkých úrokových sazeb úvěrů na bytové potřeby na trhu; stejné podmínky pro nakládání s přijatými prostředky z vkladů stavebního spoření pro pozitiva všechny poskytovatele; pokud dojde k přesunu většiny klientů a prostředků k novým poskytovatelům, sníží se těsná závislost stability systému stavebního spoření na výši SP a již ve střednědobém horizontu umožní snížení SP na méně štědrou úroveň, což povede k úsporám veřejných prostředků. Pravděpodobnost tohoto scénáře je nižší než u varianty EY – otevřený systém;
negativa a rizika
snížení zájmu bank o poskytování produktu stavebního spoření, a tedy zachování současného stavu, kdy nebudou realizovány pozitivní dopady zavedení produktového pojetí jako celku; omezení úvěrových institucí požadavkem na zajištění či upřednostnění alokace konkrétních zdrojů do konkrétních aktiv obecně snižuje flexibilitu řízení jejich úvěrových a likviditních rizik;
neutrální
zachování principu kolektivu, 9 na kterém je založen stávající systém stavebního spoření v ČR i v zahraničí.
8 9
Přesný výčet obsahuje § 9 odst. 1 písm. d) až f) zákona. Kolektivem se zde rozumí skupina všech účastníků stavebního spoření, kdy někteří účastníci přináší do systému finanční prostředky (tzv. přátelští účastníci) a jiní naopak prostředky ze systému čerpají v podobě úvěrů. Ze systému tedy profitují pouze členové kolektivu.
21/24
VARIANTA EY otevřený systém Je základní povinností bank postupovat obezřetně a řídit svá rizika, včetně rizika likvidity. Banky a/nebo družstevní záložny poskytující stavební spoření by svá rizika musely řídit ve vztahu k tomuto produktu stejně obezřetně, jako řídí svá rizika ve vztahu ke všem ostatním produktům a činnostem, které poskytují resp. vykonávají. S ohledem na tuto skutečnost nezavádí tato varianta žádné zvláštní omezení pro nakládání s prostředky získanými z přijatých vkladů ve stavebním spoření pro nové typy poskytovatelů. Současná omezení činnosti a nakládání s prostředky účastníků stavebního spoření (dle zákona o stavebním spoření) by tedy zůstala platná pouze pro SS. Zhodnocení dopadů: vyšší pravděpodobnost zájmu nových typů poskytovatelů (bank a/nebo DZ) nabízet produkt stavebního spoření, a tím tedy dosažení pozitivních dopadů zavedení produktového pojetí jako celku; pokud budou prostředky převážné většiny klientů stavebního spoření spravovány univerzálními úvěrovými institucemi s dostatečně diverzifikovanými zdroji financování i pozitiva rozložením aktiv, dojde k eliminaci inherentní nestability současného systému stavebního spoření způsobené zejména rizikem likvidity při změnách výše SP, což již ve střednědobém horizontu umožní snížení SP na méně štědrou úroveň, která povede k úsporám veřejných prostředků. Pravděpodobnost scénáře je výrazně vyšší než u varianty EX – uzavřený systém;
negativa a rizika
E.3.
nižší motivace nových poskytovatelů použít získané prostředky v podobě vkladů účastníků na úvěry na bytové potřeby, neboť by je mohli využít k alokaci do relativně ziskovějších aktiv – zejm. úvěrů s vyšším úročením (spotřebitelské úvěry, kreditní karty) či investic do cenných papírů – tedy aktiv nepodporujících financování bytových potřeb. Prostředky alokované v podobě vkladů do stavebního spoření by tak byly v menší míře využity k podpoře financování bytových potřeb. Dle názoru ČNB však k takovému scénáři nedojde; vyšší konkurence a širší možnosti nových poskytovatelů mohou zvýšit zájem o stavební spoření, a tím dočasně ovlivnit výši celkově vyplácené SP; 10 podmínky nakládání s prostředky z přijatých vkladů stavebního spoření by byly u nových poskytovatelů volnější oproti stávajícím SS, důsledkem by mohly být i případné spory iniciované akcionáři SS;
Konzultace
Podle ČBA nelze deklarovat ani vyloučit zájem bank o nabízení produktu stavebního spoření (bude záviset na reakci klientů na změny a na vyhodnocení situace jednotlivými bankami). ČBA má rovněž obavy z reputačních dopadů v důsledku rozšíření možnosti poskytovat produkt stavebního spoření i na družstevní záložny, proto upřednostňuje variantu EA. Produktové pojetí považuje AČSS za neopodstatněné, pro bankovní sektor za destabilizující (kvůli likviditnímu a úrokovému riziku pro SS (stávající klienti mají opci na úvěry SS s úrokovou sazbou 3,5 – 4,8 % p.a.)). AČSS nevidí důvod, kvůli kterému by měl být po 17 letech měněn stávající a fungující model založený na právní samostatnosti poskytovatelů stavebního spoření. Institucionálně: AČSS upozorňuje na rizika spojená s variantou EB. Družstevní záložny by mohly velmi problematicky získat potřebné know-how a odpovídající počet klientů tak, aby systém fungoval. Smysluplnost varianty EA je zpochybňována z důvodu, že významné finanční skupiny tento produkt již nabízejí přes své dceřiné společnosti (UniCredit Bank svou SS v minulosti prodala). Systémově: Vzhledem ke stávající regulaci SS a podstatným prvkům SS považuje AČSS za bezpečnější variantu EX (uzavřený systém), ovšem s nutností zavedení kontrolních mechanismů a 10
Tento scénář je však podle ČNB velmi nepravděpodobný s ohledem na penetraci trhu SS a objem disponibilních prostředků obyvatelstva.
22/24
zavedení specifického fondu pro krytí výkyvů vyplývajících z funkčnosti produktu stavebního spoření. Varianta EY znamená dle AČSS zvýšení rizika SS na úroveň rizik běžné komerční banky spolu s hrozbou, že uspořené prostředky účastníka a zálohy SP nebudou využity na poskytování úvěrů na bytové potřeby. Kombinace variant EA a EX přináší podle AČSS nejmenší rizika spojená s realizací. Institucionálně se ČNB přiklání k variantě EA. Poskytování produktu také družstevními záložnami nepovažuje za vhodné. Postupné sbližování možností bank a družstevních záložen by mohlo vést fakticky k tomu, že družstevní záložna bude bankou, avšak bez povinnosti mít základní kapitál ve výši požadované pro banky. Takovýto vývoj považuje ČNB za nepřijatelný a škodlivý z hlediska stability finančního trhu ČR. ZSÚD definuje družstevní záložnu jako družstvo, které pro podporu hospodaření svých členů provozuje finanční činnosti, jimiž se rozumí zejména přijímání vkladů a poskytování úvěrů, ručení a peněžních služeb v různých formách. Seznam činností, které družstevní záložna může vykonávat, je dále konkretizován v § 3 ZSÚD. Ve srovnání s bankami (§ 1 zákona o bankách) je výčet u družstevních záložen záměrně užší a mj. neobsahuje činnosti související s hlavními činnostmi, tedy v § 3 ZSÚD není uveden ekvivalent ustanovení § 1 odst. 3 písm. o) zákona o bankách. Smyslem tohoto omezení je dle názoru ČNB mj. právě to, aby činnost družstevních záložen byla omezena na základní finanční služby, a byly tak vyváženy nižší požadavky v oblasti minimálního kapitálu ve srovnání s bankami. Systémově: sektor je závislý na SP. Změny parametrů systému (např. omezení SP) i změny v reálné ekonomice, resp. na finančním trhu (inflace, úrokové míry ap.) by za současného stavu mohly vést k zásadním a nejen likviditním problémům SS a dotknout se významně i jiných sektorů finančního trhu. ČNB proto podporuje jen takové řešení, které je do budoucna schopno výše uvedené nebezpečí minimalizovat. Jako jediná přijatelná varianta se ČNB jeví varianta EY, u které je stavební spoření produktem univerzálních bank, jež nejsou zákonem omezeny v otázce způsobu alokace vkladů ze stavebního spoření. Transformace systému do režimu univerzálního bankovnictví povede k omezení likviditních rizik. Univerzální banky nebudou tolik závislé na přátelských klientech, objemu vkladů nových účastníků stavebního spoření atd., a případné výkyvy či výpadek vkladů ze stavebního spoření budou banky lépe schopny nahradit z jiných zdrojů. ČNB dále nevidí potřebu vytvářet podmínky pro zvýhodnění jednoho čistě komerčního úvěrového produktu před jinými, a zvláště ne na úkor finanční stability nebo flexibility řízení likvidity bank. Možnost poskytovat překlenovací úvěry SS navrhuje ponechat, nepovažuje však za vhodné banky nebo SS k jejich poskytování nepřímými nástroji motivovat. Je obecnou povinností bank postupovat obezřetně a řídit svá rizika, včetně rizika likvidity. Banky poskytující stavební spoření by svá rizika musely řídit ve vztahu k tomuto produktu stejně obezřetně, jako řídí svá rizika ve vztahu ke všem ostatním produktům a činnostem, které poskytují resp. vykonávají.
E.4.
Navrhované řešení
S ohledem na identifikované dopady a závěry konzultace je možné doporučit zavedení tzv. produktového přístupu (varianta E1). Pro jeho realizaci byla vybrána dílčí varianta EA – rozšíření okruhu poskytovatelů oprávněných poskytovat produkt stavebního spoření na banky – a EY – otevřený systém, a to ohledem na vyšší pravděpodobnost dosažení cíle, tedy posílení konkurence v sektoru, a na konzultaci dopadů s dohledovým orgánem (ČNB). Zvolené řešení minimalizuje pravděpodobnost destabilizace systému, neboť umožňuje stávajícím SS přizpůsobit se novým podmínkám a zároveň umožňuje v dohledné době posílit konkurenci v sektoru stavebního spoření.
23/24
F.
ZÁVĚR F.1.
Souhrn navrhovaných řešení
Hlavním cílem přijetí tohoto zákona je: zajištění účelového čerpání prostředků ze státního rozpočtu na bytové potřeby a další státem podporované účely, umožnění poskytování produktu stavebního spoření relevantními úvěrovými institucemi a zajištění efektivního fungování dohledu MF nad čerpáním veřejných prostředků, které by měly být poskytované v souladu se zákonem a na základě zákonem stanovených podmínek. Současně by měla být podpořena stabilita celého systému. S ohledem na výše uvedené cíle byly zvoleny následující varianty řešení: Varianta D1 + DB: zavést účelovost na SP, na kterou vznikne nárok po datu účinnosti zákona, kterým se účelovost zavede, a to na všechny smlouvy bez ohledu na datum jejich uzavření. Zavést též alternativní možnost prokázání účelovosti v podobě varianty DY. Varianta E1 + EA + EY: zavést produktové pojetí a umožnit tím poskytování produktu stavebního spoření vedle stavebních spořitelen i univerzálním bankám. Poskytování stavebního spoření univerzální bankou bude probíhat v otevřeném systému.
F.2.
Dopad na státní rozpočet
Výdaje MF se jednorázově zvýší kvůli nutnosti úpravy IS KSP o 8 – 10 mil. Kč. Výdaje ze státního rozpočtu na SP mohou mírně klesnout v souvislosti se zavedením účelovosti na bytové potřeby na částku SP, neboť lze očekávat mírný pokles zájmu o produkt stavebního spoření. Lze předpokládat, že dopad na státní rozpočet způsobený umožněním převodu prostředků do III. penzijního pilíře bude zanedbatelný, resp. kompenzovaný dopadem uvedeným v předchozím odstavci. Celkově jsou všechny navrhované změny jako celek rozpočtově neutrální.
F.3.
Implementace a vynucování
Realizace navržených opatření bude provedeno přijetím zákona, kterým se mění zákon o stavebním spoření. Dotčenými právními předpisy jsou dále: zákon o bankách, zákon o daních z příjmů a exekuční řád, zákon o doplňkovém penzijním spoření. Vynucování stanovených pravidel bude zajištěno v rámci dohledové činnosti ČNB a kontrolní činnosti MF.
F.4.
Přezkum účinnosti
Vliv navržených změn na sektor stavebního spoření a finanční trh jako celek bude průběžně monitorován. V případě potřeby bude přijato adekvátní opatření.
F.5.
Prohlášení schválení hodnocení dopadů
Osoba, která schválila závěrečnou zprávu: Ing. Radek Urban, náměstek ministra financí, sekce 02 Finanční trh Kontakt na osoby, které závěrečnou zprávu zpracovali: Ing. Dušan Hradil, odbor 27 (Finanční trhy I), 257 042 572,
[email protected]
24/24
