Zárótanulmány a hazai önkormányzatok finanszírozási helyzetéről

Zárótanulmány a hazai önkormányzatok finanszírozási helyzetéről

MTA Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Regionális Kutatások Intézete Projektvezető: Pálné Kovács Ilona és Finta István Pécs, 2014. július 24.

ÁROP-1.1.22-2012-2012-0001 „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete 7621 Pécs, Papnövelde u. 22. [email protected] www.rkk.hu www.ujszechenyiterv.gov.hu

Szerkesztette: Mezei Cecília Készítették: Gazsó István, Harsányi Gergely, Kovács Gábor, Kovács Róbert, Kovács Sándor Zsolt, Lados Mihály, Mezei Cecília, Monostori Ádám, Sükösd Anikó

2

Vezetői összegzés A zárótanulmány az ÁROP projekt keretében lefolytatott elméleti és empirikus elemzések összegzését és az azok alapján megfogalmazott javaslatokat tartalmazza. A vizsgálatok, modellezések és elemzések olyan környezetben zajlottak, amikor lényegében minden mozgásban volt. A jogszabályi környezet olyan gyökeres változásokon ment át, ami alapjaiban változtatta meg az önkormányzatok működési és gazdálkodási feltételrendszerét. Az értékelések éppen ezért csak a kezdeti, egy–másfél év folyamatait és következményeit tudják feldolgozni, rendszerjavaslatok megfogalmazáshoz biztosan hosszabb tesztidőszaknak kell eltelnie. Maga az önkormányzati finanszírozási rendszer is láthatóan tesztelési fázisban van, ezt jelzi a 2014-es költségvetési törvény is, ami több ponton korrigált a 2013-ashoz képest. Miközben a közszolgáltatás-szervezésében és -finanszírozásában vannak jól beazonosítható trendek (mint amilyen a regionalizáció, a decentralizáció vagy a fiskális föderalizmus), a nemzetközi gyakorlat ezen a téren is nagyon sokszínű. Az államnak nyilvánvalóan az adott társadalom igényeire, a szerepvállalás mértékére, az állami-önkormányzati feladatmegosztás módjára, a közigazgatás felépítésére, a közpénzfelhasználás általános szabályaira és gyakorlatára (bizalom, kockázat, átláthatóság), az önkormányzati rendszer modelljére és még nagyon sok tényezőre figyelemmel kell kialakítania az önkormányzatok gazdálkodási keretrendszerét. Az egyes országok gyakorlata e tekintetben eltérő, és időben is változó képet mutat. A hazai önkormányzati finanszírozási rendszer a centralizáció és a kötött felhasználású állami támogatások irányába mozdult el, ami gyökeresen új koncepció az előző 22 év gyakorlatát tekintve. A 2010-től végrehajtott és még napjainkban is zajló, az önkormányzatok feladatrendszerét érintő komplex reformfolyamat azokra a problémákra próbált együttesen megoldást találni, amelyek az elmúlt két évtizedben felhalmozódtak (pl. alulfinanszírozottság, eladósodottság, hitel- és kötvény-kibocsátási boom, a területi kiegyenlítés igénye stb.). Az önkormányzati reformfolyamat a keretek és korlátok aprólékos szabályozásával e problémák mindegyikére reagálni próbált. Többek között a differenciált feladattelepítés deklarálása, a kötelezettségvállalások korlátozása, a feladatfinanszírozás rendszerének behozása és az új államháztartási szabályok bevezetése szerepelt a problémamegoldások között. A reform kifutása, a finomhangolások szükségessége azonban hosszabb távú elemzéseket és tesztidőszakot kíván meg. Ehelyütt csupán az önkormányzatok finanszírozását érintő nemzetközi-hazai folyamatok bemutatására és a hazai önkormányzati finanszírozást érintő modellezés által feltárt összefüggések bemutatására került sor. A hazai önkormányzati állami támogatási rendszer 1990-től 2012-ig döntően szabad felhasználású normatív támogatásokon alapult, amelyet egy felső korlát nélküli forrásorientált rendszernek tekinthetünk. Ez elvileg helyi megtakarításokra ösztönzött, de az állami finanszírozás egyes esetekben és bizonyos időszakokban a tényleges költségeknek a felét sem érte el, azaz feltételezte, elvárta az önkormányzati saját erőt, így az átcsoportosíthatóság, mérlegelési lehetőség túlnyomórészt csupán elvi volt. A szabad felhasználású normatívák mellett folyamatosan léteztek központosított célelőirányzatok és kötött felhasználású normatívák is. A kötött

3

felhasználású források aránya a rendszeren belül fokozatosan nőtt, ami az önkormányzati mozgástér szűkülését is jelentette egyúttal. A 2013-tól bevezetett új, feladatfinanszírozási szisztéma kötött felhasználású kiadásorientált rendszer. Elvileg azonban ez sem korlátozza felülről az egy településre jutó össztámogatások mértékét, ám a pántlikázott támogatások, az összegében csökkenő önkormányzati költségvetési keretek (amelyek a szándékok és a számítások szerint az elvont feladatokkal arányban állt), valamint a gazdálkodás szabadságát korlátozó egyéb tényezők együttesen szűkítették az önkormányzatok gazdálkodási mozgásterét. A feladatfinanszírozási rendszer finomhangolását követően is még bizonyosan szükség lesz az új szisztéma hatékonyságának tesztelésére, amelynek során vizsgálni kell majd, hogy hol, mely feladatokra célszerű az alkalmazása, milyen mutatók mentén és milyen felelősségi körök rögzítése mellett. Az egyértelmű feladatlehatárolás, a megfelelő információáramlás, és a folyamatos monitoring előfeltétele a rendszer működésének. Komoly korlátozó tényezőként lép fel a feladatfinanszírozás során, hogy egyelőre még nem alakult ki olyan „menürendszer”, ami az adott feladat ellátásának helyi kiválaszthatóságát biztosítva, sokszínűbb államilag támogatott közszolgáltatás-ellátási módot tenne lehetővé, így jelenleg maga a finanszírozási mód is korlátozza a helyi rugalmasság lehetőségét. A területi kiegyenlítés egy szükséges eleme a hazai önkormányzati finanszírozási rendszernek, ám a megoldás módja további tökéletesítést igényel. 2013 óta általában csorbult a helyi önkormányzatok bevételi érdekeltsége, s noha az Mötv. célul tűzi ki ennek biztosítását, erről az oldalról még sincsenek még beépített garanciák. A korábban rosszul értelmezett és rosszul szabályozott önkormányzati gazdálkodási szabadság – az önkormányzati rendszer minden problémájával együttesen – látható károkat okozott az önkormányzati alrendszerben és jelentős összegű adósságkonszolidációs eljárást tett szükségessé, ezzel is jelezve a szigorítás szükségességét. A helyi gazdálkodás megfelelő szabadságának hiánya azonban a helyi mozgástér beszűkülését, a helyi lehetőségek korlátozottságát, a kitettség (pl. központi prioritások mentén megfogalmazott uniós és állami pályázatok) fokozódását eredményezi, ami az önkormányzatiság elve ellen hathat. A jelenlegi önkormányzati finanszírozási rendszer igényli a megfelelő mértékű szabad felhasználású forrásokat, ám nem a szigorúbb gazdálkodási szabályok lazításával, hanem bizonyos szabad felhasználású elemek (pl. fejlesztési támogatások, általános támogatások) beiktatásával. Mind a korábbi mind a mostani finanszírozási rendszerben az ágazati erőviszonyok mentén szétosztott fő költségvetési keretek határozzák meg az önkormányzati támogatásokat (legyenek azok szabad felhasználású normatívák, vagy feladathoz kötött támogatások). Az aktuális politikai célkitűzések mentén felépülő program alapú költségvetés a közszolgáltatások iránti igényekhez jobban igazodó allokációs mechanizmusokat eredményezhetne. A költségvetéstervezés oldaláról nagy előrelépés lenne a hosszabb időszakra, 2-3 évre készített költségvetés is, amely leginkább a kiszámíthatóság és a stabilitás oldaláról támogatná a helyi szintű közszolgáltatás-tervezést. Az átláthatóság oldaláról is további finomhangolások szükségeltetnek a költségvetés-készítés során, a mostani részben feladatfinanszírozó költségvetési szabályok bonyolultak és sokszor olyan kategóriákkal operálnak (pl. településkategória átlag kiadása),

4

amelyek a jogszabályokból nem „kiolvashatóak”. Az elszámoltathatóság szempontjából az új államháztartási számviteli szabályok (eredményszemlélet) 2014-es bevezetése mindenképpen jó iránynak tekinthető, ám a rendszer kifutására biztosan hosszabb időt kell biztosítani majd. A rendelkezésre álló legfrissebb, 2012-es önkormányzati bevételi-kiadási adatokra illesztett finanszírozási modellverzióink több összefüggést is igazoltak. Tekintve az információs oldalról fellépő korlátokat (a feladatfinanszírozásra való átállást nem tudtuk vizsgálni) a modellezés alapvető feladatának a koncepcionális összefüggések feltárását tekintette a fajlagos költségek, a mérethatékonyság, a feladatokra (ágazatokra) eső kiadások és az állami támogatáspolitika hatásainak vizsgálatán keresztül. Kimutatható például a nagyobb település–több ellátott feladat kapcsolat, amely a 2000 fős és a 10000 fős népességkategóriáknál mutat egy-egy nagyobb ugrást, ami az önkormányzati kötelező feladattelepítés szabályaihoz igazodóan rajzolódik ki. A hazai önkormányzati rendszerre a klasszikus U alakú méretgazdaságossági görbe, éppen a településméretenként fokozatosan belépő feladatok, az önkormányzati kiadásokban megjelenő, de nehezen modellezhető szolgáltatásminőségi és bérszínvonalbeli különbségek, valamint a közszolgáltatásonként eltérő mérethatékonysági küszöb miatt nem rajzolódik ki – legalább is az összes működési kiadás vizsgálatakor. A feladatcsoportos vizsgálat szerint a legtöbb fajlagos (egy lakosra eső) költségvetési kiadást az igazgatás (polgármesteri hivatal és egyéb, máshová nem sorolható kiadások) mellett az oktatás kötötte le 2012-ben, és a szociális ellátás került a harmadik helyre. A személyi kiadásoknál viszont az oktatás az első és csak ezután következett az általános igazgatás és az óvodai ellátás. Az önkormányzati feladat- és finanszírozás-rendszert érintő nagy változások tehát éppen a leghangsúlyosabb területeket (oktatás, igazgatás) érintették a legátfogóbban, s azokon a településeken, ahol sem önálló önkormányzati hivatal sem oktatási intézmény nem maradt, teljesen „kiüresedhetett” a helyi önkormányzat funkcióköre. A 2012-es állami támogatásokat modellező, három alrendszerre és néhány paraméterre épülő számításunk a meghatározott három alrendszer egyenlő, egyharmad-egyharmad súlyozásos beszámításával megközelítőleg hasonló elosztást eredményezett, mint a bonyolult, több száz szabály mentén szétosztott tényleges állami támogatási rendszer. Az itt figyelembe vett modellparaméterek egyike egyenlő népességarányos támogatást feltételezett, a másik településméretkategóriás megosztás mentén modellezett, a harmadik modellrész pedig a helyi adóbevételeken alapuló kiegyenlítést is beépített. A modellépítés üzenete tehát az, hogy jóval kevesebb paraméter, átláthatóbb és kiszámíthatóbb támogatási rendszer felépítésével is el lehet érni ugyanazokat a hatásokat, ehhez csak jól megfogalmazott politikai célkitűzések (mely térségeket, településtípusokat, társadalmi csoportokat stb. preferálunk), valamint megfelelő és aktuális adatok kellenek. Egy kevesebb paraméterből álló állami támogatási rendszer egyszerűbb, átláthatóbb, ellenőrizhetőbb és olcsóbb is lenne. A kialakuló új önkormányzati finanszírozási rendszerben különösen fontos lenne egy megfelelően mértéktartó (minimális adatigény), célzott (a figyelembe vett problémák tekintetében – egyenleg, eladósodottság stb.) és optimális adattartalommal működtetett, havi, negyedéves rendszerességgel frissített pénzügy információs rendszer kialakítása. Ennek feltétele lenne az

5

önkormányzatok részéről most különböző helyekre és különböző szereplők (intézményvezetők, jegyző) által szolgáltatott adatok racionalizálása, egységesítése, egyszerűsítése (választható menülista, konvertálható táblázatok) és integrálása egy egységes információs rendszerbe.

A közszolgáltatás-finanszírozás alakulása nemzetközi szinten A közszolgáltatások finanszírozási feltételrendszerénél elsőként a „Mit finanszírozzunk?” kérdést kell vizsgálnunk, azaz melyek azok a közszolgáltatások, amelyek az állam által felvállalt feladatok közé bekerülnek, illetve azok milyen minőségi normák és ellátási kötelezettségek mentén fogalmazódnak (szolgáltatási minimum) meg. Az állam által nyújtott közszolgáltatások köre országonként és időszakonként, a kormányzati paradigmaváltások mentén is eltérőképpen alakult, s külön dimenzióban jelent meg az ún. territorial choice, azaz a közszolgáltatás-szervezés megfelelő térbeli léptékének és szervezeti, intézményi kereteinek a megtalálása, a szubszidiaritás, a mérethatékonyság és a szolgáltatásminőség elvárásainak egyaránt megfelelve. A számtalan mérlegelési dimenzió mentén haladva természetes következmény a közszolgáltatás-ellátási formák, rendszerek sokszínűsége, így nem meglepő, hogy a közszolgáltatás-finanszírozás koncepciója és nemzetközi gyakorlata is eltérőképpen alakult. Az állam-önkormányzat feladatmegosztást a finanszírozási megoldásoknak is követniük kell (expenditure assignment). A decentralizáció pénzügyi vonatkozásban tehát azt jelenti, hogy a központi kormányzat milyen feladatkörrel összefüggő kiadási tételek vonatkozásában adja át a döntési jogkört a helyi szint számára és milyen módon biztosítja az ehhez szükséges forrásokat (Vigvári, 2011). A decentralizációnak előnye lehet, hogy helyi szinten könnyebb az igényeket felmérni és ehhez allokálni a szükséges forrásokat. A helyi döntés a korlátozott erőforrások hatékonyabb szétosztását eredményezheti. Szintén előny, hogy az információs aszimmetria csökkenthető és átláthatóbbá válik a működés. Ellene szólhat viszont, hogy a közfeladat-ellátás keretei elmaradhatnak a méretgazdaságossági követelménytől, vagy például a központi támogatások és az adóztatási jogok nem megfelelő kombinációjával alul- illetve túlfinanszírozottság alakulhat ki (Sivák–Vigvári, 2012). A helyi feladatokhoz kötődő állami forrásbiztosítás kereteit a központi költségvetés (támogatások, átvett bevételek) és a helyi forrásszerzési felhatalmazás (sajátbevétel-szerzés) együttesen tartalmazza. A központi költségvetési tervezés elméletileg kétféle megközelítésben készülhet: lehet igényalapú, alulról építkező, és erőforrás-alapú, amikor felülről határozzuk meg, hogy mekkora keretet lehet szétosztani. A költségvetési tervezés egyik alaptétele, hogy az igények mindig meghaladják a rendelkezésre álló forrásokat (aggregáló tervezés), a felülről korlátozó tervezésnél pedig zérusösszegű játék folyik az egyes ágazatok között. A két tervezési típus azonban tiszta formájában sehol sem működik (László, 1994). A központi és a helyi költségvetés viszonya szorosan kapcsolódik az önkormányzatok feladatköréhez, a helyi és központi kapcsolatok alakulásához. E tekintetben beszélhetünk a relatív autonómia modellről, ahol az önkormányzatok a legnagyobb függetlenséggel rendelkeznek, a kölcsönhatásos modellről, ahol feladatonként külön-külön megállapodás jön létre az állam és

6

az önkormányzatok között. Az ügynökségi modellnél az önkormányzatok az állam kihelyezett, végrehajtó ügynökségeiként működnek, míg a vegyes modellnél az önkormányzatok számára felkínált a lehetőség, hogy alkalmazkodjanak akár a centralizációs, akár a decentralizációs trendekhez (Stoker, 1991 idézi: László, 1997). Az önkormányzatok gazdálkodási lehetőségei azonban ettől jóval bonyolultabb rendszerben határozhatók meg, hiszen az több tényező együttesétől függ (l. 1. táblázat). 1. táblázat Az önkormányzati gazdálkodás tipizálása A tipizálás szempontjai

Gazdálkodási modellek/típusok

A gazdasági eszközrendszer (modellek/típusok szerinti) különbözőségek alapja

Az állam-önkormányzat viszonya

– klientista – gazdaságfejlesztő – jóléti

Állami támogatás/saját forrás aránya

Az állami támogatás módja, a központi költségvetés funkciója

– kiadásorientált – bevétel (forrás) orientált

Helyi források feltárásához kapcsolódó érdekeltség és az állami támogatás célja

A tevékenység jellege és gazdasági alapja

– szolgáltató – vállalkozó

Költségvetés és a vagyongazdálkodás viszonya

A gazdálkodás korszerűsítésének kényszere, ösztönzője

– diffúzív – innovatív

A külső (településen kívüli) és a belső források aránya (munka, tőke stb.)

A koordinációs, a kapcsolatrendszerek és a csere, elosztás

– tranzaktív – disztributív

Az elosztás/újraelosztás és a kölcsönösségi viszonyok aránya

Önkormányzati autonómia

– relatív autonómia – kölcsönhatásos – ügynökségi – vegyes

Központi és helyi költségvetési források aránya

Forrás: László 1997: 20.

Az 1. táblázatban szereplő modelltípusok egyetlen egy országban sem működnek tiszta formában. Megállapítható azonban, hogy a decentralizációs (fiskális föderalizmus) trend karakteresen jelen volt a nemzetközi színtéren –egészen 2008-ig. Párhuzamosan a fiskális föderalizmus gondolatkörének terjedésével egyre inkább elfogadottá vált az a nézet, hogy az önkormányzati pénzügyi rendszer (és azon belül a közszolgáltatások finanszírozási rendszere) nem semleges hatású (Vigvári, 2011). Ennek értelmében például a finanszírozási struktúra megválasztása közvetett módon hatást gyakorolhat a feladatellátás minőségére, illetve annak hatékonyságára is. Az önkormányzati pénzügyi rendszernek ráadásul többféle funkciót is el kell látnia, és a költséghatékonyságon kívül egyéb célokat (méltányosság, életminőség, helyi döntések lehetősége stb.) is szolgálnia kell. Az optimális forrásszerkezetnek elsődlegesen az önkormányzati kiadások funkciója szerint kell kialakulnia. Ennek értelmében el kell különíteni a helyi („devolved”) és a delegált („delegated”) feladatköröket, közszolgáltatásokat. A delegált feladatkörhöz tartozó kiadások esetén, bár az ellátási kötelezettség biztosítása a helyi önkormányzaté, a döntéshozatal joga, illetve a kapcsolódó politikai felelősség központi szinten marad. A helyi feladatok esetén az

7

önkormányzat autonóm forrásszerzési lehetőséggel rendelkezik és így a közszolgáltatások kínálatát és árazását is a helyi preferenciákhoz igazíthatja (Martinez-Vazquez–Sepulveda, 2012). Az önkormányzati saját források tehát meghatározó súllyal bírnak az önkormányzatok által felvállalható feladatok körét és az önként vállalt közszolgáltatások minőségét illetően is. A közösségi döntések elmélete szerint az önkormányzat által kivetett fizetési kötelezettségek (beleértve a használói díjakat és helyi adókat is) elsősorban „jelzésként” kell, hogy szolgáljanak és a bevétel-generálás mellett fontos funkciójuk, hogy az érintett kötelezettek számára nyilvánvalóvá tegyék az egyes közszolgáltatások biztosításának költségeit (Oates, 1999). Az önkormányzat bevételi érdekeltsége azonban egyértelmű, mivel bevételszerző tevékenységet korlátozott mértékben folytatnak, a saját mozgásterüket pedig a feladat- és hatásköri szabályozás mellett elsődlegesen a szabadon költhető pénzkeretük határolja be. A szabad felhasználású bevétlek döntően a helyi adóbevételekre épülnek, de esetenként előfordulnak szabad felhasználású (általános célú) állami támogatások és díjbevételek is a sorban (2. táblázat). 2. táblázat Az önkormányzatok bevételeinek minőségi jellemzői néhány uniós országban Ország

Alkalmazott helyi adók a bevételnagyságának sorrendjében

Megosztott adók a bevétel nagyságának sorrendjében

Cseh Köztársaság

Önkormányzati vállalatok nyereség- ÁFA, személyi jövedelemadó és Kötött felhasználású folyó támogatások és beruháadója, vagyonadó társasági nyereségadó zási támogatás

Franciaország

Építményadó, lakóhelyi adó, föld- Olajtermékek adója és biztosítási Általános célú támogatás, kiegyenlítő támogatás, adó, vagyonátruházási adó, közleke- szerződések után fizetett adó decentralizációs támogatás, felnőttképzési támodési hozzájárulás gatás, beruházási támogatás,

Szlovákia

Ingatlanadó, gépjárműadó

szja

Ausztria

Helyi iparűzési adó, ingatlanadó

ÁFA, béradó, ingatlan átruházási Általános célú támogatás, kisegítő támogatás, adó, üzemanyagadó, szja kiegyenlítő támogatás

Luxemburg

Helyi iparűzési adó, vagyonadó

Központi adókból komponált önkormányzati támogatási alap, kötött felhasználású működési és beruházási támogatás

Az állam által delegált feladatokra kötött felhasználású támogatások

Szja, ingatlanadó

Lettország

Alkalmazott támogatástípusok

Általános célú támogatás, kötött felhasználású támogatások (tanárok fizetése, útkarbantartás), kiegyenlítő alap

Spanyolország

Vagyonadó, építkezési adó, gép- 75 000 lakosnál nagyobb városjárműadó, vállalkozási adó, város- ok és megyék esetében az szja, okban árfolyamnyereség-adó, me- az ÁFA és a jövedéki adó gyék esetében a vállalkozási adókra kivethető pótadó

Általános támogatás (a központi adók megosztása alapján) amely a kiegyenlítést szolgálja, közlekedési infrastruktúrára fenntartására fordítható támogatás

Észtország

Földadó

Szja

Speciális feladatok támogatására blokktámogatás, kiegyenlítő támogatás, kiegyenlítést szolgáló alap, kötött felhasználású beruházási támogatás

Németország

Helyi iparűzési adó, ingatlanadó

Szja, ÁFA és kamatadó

Általános célú támogatások, beruházási támogatások

Románia

Építmény és földadó, szabadalmi ÁFA, szja adó

Kötött felhasználású támogatások és a működésképtelen önkormányzatok támogatása

8

Ország

Alkalmazott helyi adók a bevétel nagyságának sorrendjében

Megosztott adók bevétel nagyságának sorrendjében

Alkalmazott támogatás típusok

Olaszország

Vagyonadó, építésiengedély-adó, Szja szemétszállítási adó, szja pótadó, gépjármű-biztosítási és regisztrációs adó

Működési támogatás általános, kiegészítő és kiegyenlítő céllal, beruházási támogatás

Szlovénia

Vagyonadó, ajándékozási és örökö- Szja södési adó, szerencsejáték nyereségadó, ingatlanértékesítésre kivetett adó

Kiegyenlítő támogatás, beruházási támogatás, nemzeti kisebbségek támogatása

Görögország

Szemét és közterület takarítási díj, közvilágítási díj, vagyonadó, éttermi és szállodai adó

Általános célú támogatás, amely a központi adók megosztásából származik, kötött felhasználású beruházási támogatás

Finnország

Szja, ingatlanadó

Lengyelország

Vagyonadó, mezőgazdasági gépjárműadó

Belgium

Szja pótadó, gépjárművek behajtási adója, ingatlan értékesítés forrásadója, különféle kisebb helyi adók

Általános célú támogatás, kötött felhasználású működési és beruházási támogatás

Bulgária

Ingatlan ajándékozási illeték, ingat- Szja lanadó, gépjárműadó, örökösödési adó, szabadalmi adó

Általános kiegészítő támogatás, kiegyenlítő támogatás, beruházási támogatás

Svédország

Szja, vagyonadó

Kiegyenlítő támogatás a települési és megyei önkormányzatoknak, céltámogatások, ÁFAvisszatérítés

Portugália

Vagyonadó, vagyonátruházási adó, Az szja 2%-a helyben marad gépjármű-regisztrációs adó, pótadó a társasági nyereségadón,

Általános célú támogatás a központi adók megosztásából, amely három alapba kerül. Ezek az általános alap, a kohéziós alap és a szociális alap

Hollandia

Vagyonadó, szemét és szennyvízadó

Általános célú kiegyenlítő támogatás, kötött felhasználású támogatások

Írország

Szja, ingatlanadó

Kiegyenlítő támogatási alap, lakhatást támogató alap, általános célú támogatási alap

Dánia

Szja, földadó, vállalkozások va- Társasági nyereségadó gyonadója

Általános célú támogatás, kiegyenlítő és kötött felhasználású támogatások

Litvánia

Vállalatok ingatlanadója, földadó

Szja, környezetszennyezési adó

Általános célú kiegyenlítő támogatás, oktatási és egészségügyi támogatások

NagyBritannia

Lakossági vagyonadó

Vállalkozások vagyonadója

Általános célú bevétel kiegészítő támogatás, a vállalkozási adóra épülő formula alapú támogatás, speciális célú támogatások

Társasági nyereségadó

Általános célú és speciális célú támogatások és kiegyenlítő támogatások

adó, Szja, társasági nyereségadó

Általános célú támogatás négy célra, kötött felhasználású támogatások

Forrás: Golden Report 2. (2010) alapján Vigvári 2011. p. 105–106.

Néhány országban a központi kormányzattól érkező transzferek és támogatások szerepe kimagaslóan domináns a közszolgáltatások finanszírozásában, ide sorolandó a legtöbb nyugateurópai, illetve néhány kelet-európai ország (pl. Románia és Bulgária). Az adóbevételek (beleértve a helyi és megosztott központi adókból származó bevételeket is) jelentőségüket tekintve uniós átlagban a támogatások mögött állnak, átlagosan az önkormányzati bevételek kb. 30– 35%-át adják. Az egyéb forrásból származó bevételek az önkormányzati költségvetés kb. 10– 15%-át alkotják átlagosan, az európai uniós országokat vizsgálva. Ezek között a források között pedig a használati díjakból származó bevételek a meghatározóak.

9

A helyi adók vonatkozásában leginkább az immobil adóalappal rendelkező adók kivetése a jellemző. A helyi vagyonadókból származó bevételek az önkormányzati költségvetés jelentős hányadát biztosítják számos országban, például Belgiumban, Franciaországban és Svájcban is (Vigvári, 2011). Néhány országban a mobil adóalapok helyi szintű adóztatása is elterjedt, ezen belül is a személyi jövedelemadó és/vagy a vállalkozások nyereségadójának kivetése. Ezek közé az országok közé tartozik Norvégia, Svédország, Dánia, Izland, valamint több kelet- és közép-európai ország: Észtország, Litvánia, Lettország és Szlovákia is. A legtöbb (korábban nem említett) országban a személyi jövedelemadóból és/vagy a vállalkozások nyereségadójából származó bevételek megosztásra kerülnek a kormányzat egyes szintjei között (Dexia, 2011). A helyi bevételeken túl az önkormányzatok olyan állami támogatásokkal gazdálkodnak, melyek felhasználási feltételiről részben vagy egészében a központi kormányzat dönt. Az államilag szabályozott források nemzetközi szinten az önkormányzatok költségvetésének 0–100%át tehetik ki. (A hazai gyakorlatban ezek a támogatások 75%-ról 50% alá csökkentek az 1990 és 2010 közötti időszakban). A központilag szabályozott önkormányzati bevételek olyan forrásokat biztosítanak, amelyek lehetővé teszik a kötelező önkormányzati feladatok ellátását (részben a működtetés, részben a fejlesztés oldaláról közelítve). Ez az állami támogatáshalmaz a garanciája az önerőből működésképtelen önkormányzatok esetében a szolgáltatási minimum biztosításának (jövedelmi kiegyenlítés vagy állami feladatellátás vagy speciális támogatás formájában is elképzelhető). Az önkormányzatok állami támogatási rendszere, a támogatás-felhasználás típusa, annak kondíciói, a támogatás meghatározott maximuma, forrásai, a támogatás célba juttatásának módja, valamint az elvárt önrész mértéke, vagy léte/nem léte alapján különböző lehet (3. táblázat). A szabad felhasználású támogatásokkal operáló rendszerek sokkal gazdaságosabbak és költséghatékonyabbak, mint a kötött felhasználásúak. Egy túlszabályozott rendszerben, ahol az állam pontosan meghatározza, hogy a megkapott támogatásokat milyen célokra lehet és kell felhasználniuk az önkormányzatoknak, elveszi a helyi igényekre való rugalmas reagálás és a költséghatékony adaptáció lehetőségét, valamint értelmetlenné teheti a megtakarításokért való küzdelmet. A szabad felhasználás legnagyobb előnye az átcsoportosíthatóság és az a fajta rugalmasság, hogy a helyi közösségi céloknak megfelelően kerülnek felhasználásra a források. Még abban az esetben is, ha az állam meghatározza a feladatcsoportokat, ahová a központi támogatásokat irányítja, az önkormányzatoknak lehetőségük van a fel nem használt összegek felhalmozására vagy átcsoportosítására, ami az önkormányzatiság és a helyi önrendelkezés kiteljesedését erősíti. Az átcsoportosíthatóság feltétele, hogy az állami támogatások mértéke arányban legyen a feladat várható költségeivel, és csak hatékony feladatellátással váljanak felszabadíthatóvá a központi források.

10

3. táblázat Az önkormányzati finanszírozási rendszer tipizálása az állami támogatások szempontjából Szempontok

Típus

Támogatás Címzettsége

szabad (blockgrant)

feladathoz kötött

Állami tám. felső határ

maximalizált

nem maximalizált

Állami tám. forrása

adók, jövedelemadók, társasági adók

Forrásfelhasználás Állami hozzájárulás típusa Önkormányzati önrész Állami tám. célba juttatása

kötelező

nem kötelező

folyó kiadásokhoz

felhalmozási kiadásokhoz

van

nincs

tételes feladatvizsgálat

Rászorultság figyelembevétele – Kódolt ösztönzés

van

indikátorok vizsgálata

önkijelölés – pályáztatás

nincs /hatékonyságra ösztönöz

Szerkesztette: Kovács Róbert és Sükösd Anikó.

A kötött felhasználású rendszer sokkal magasabb szintű ellenőrzést igényel (több adminisztrációt, bürokratikusabb intézményrendszert), így nagyobb intézményi költségeket eredményez. Mindez a hatékonyság növekedése ellen hat. Ez a támogatási mód az elismert költségek körével operálhat, amely ugyanakkor a tényleges költségfinanszírozástól távolodó normatív finanszírozási elemeket visz a rendszerbe. A tisztán költség alapú finanszírozás azért igényel komoly ellenőrzést, mert ennek hiányban nem csak a költségek növelésének ösztönzését, hanem annak lehetőségét is megteremti. A kötött felhasználású rendszer abban az esetben megfelelő, ha az önkormányzati feladatok jól körülhatárolhatóak és a költségek előre kiszámíthatóak, közelíthetőek. A rendszer azonban ekkor is nélkülözi a megtakarításokban rejlő lehetőségeket. Az állam döntést hozhat arról, és ezzel egyúttal meghatározhatja a helyi szint mozgásterét, hogy rendel-e az adott támogatási összeghez maximális felső határt, illetőleg kötelező-e felhasználni az adott keretet. Ha a támogatás felhasználása kötelező, akkor az önkormányzatoknak nincs lehetőségük a forrásokkal való gazdálkodásra (tartalékolás, átcsoportosítás), azaz kisebb a mozgástér. Az állami támogatások mellé elvárható valamennyi önrész biztosítása is. Amikor az állam részlegesen finanszírozza a helyi közszolgáltatások költségeit, akkor lényegében bizonyos mértékű társfinanszírozást ír elő. Az egyik lehetőség szerint az állam településenként meghatározza, hogy a feladatok ellátásához mennyi a szükséges forrás – ezt a szükségletet az állami támogatás és a helyben fellelhető források együttesen fedezik. Önmagában a helyi források feladatokhoz rendelését, elosztását az állam nem szabályozza, ugyanakkor abban az esetben, ha a fiskális támogatások elosztásánál előzetesen felméri az önkormányzatok rendelkezésre álló helyi forrásait és ehhez mérten határozza meg a támogatás mértékét, akkor tulajdonképpen kényszeríti őket arra, hogy felhasználják a rendelkezésre álló helyi forrásokat az adott feladatok ellátására. Azonban, ha a helyi bevételekkel összefüggésben ad az állam támogatást, akkor a helyi önkormányzatok nem lesznek érdekeltek a helyi bevételek növelésében, hiszen

11

az az állami támogatásokat csökkentené. Ha az állam nem veszi figyelembe a helyi kapacitásokat a fiskális támogatások elosztásakor – azaz nem számol az önkormányzati önrész mértékével, hanem attól függetlenül szabja meg a forráselosztást, akkor az önkormányzatok érdekeltebbé válnak a helyi forrásszerzésben, hiszen azokat teljes mértékben saját céljaikra fordíthatják. Utóbbi egy sokkal autonómabb működést biztosít az önkormányzati forrásteremtés számára, hiszen egyrészt a helyi bevételek nem csökkentik az állami támogatás mértékét, ellenben biztosítják a helyi igények forráshátterét. Az állami támogatás különbözhet a célba juttatás módja szerint is. Amennyiben tételes feladatvizsgálat történik, az a tranzakciós költségeket növeli az adminisztrációs igények miatt. Ezen kívül létezik még indikátoros vagy önkijelölési megoldás is. Alkalmazásuk részben a céloktól és a költségektől függ, valamint az ösztönző hatástól, amelyet kiváltanak. A tisztán normatív költségekkel számoló támogatások ugyan a helyi források generálását ösztönzik, de nehezebb helyzetbe hozhatják a hátrányos helyzetű, önálló forrásteremtésre kevésbé képes, de az adottságaik miatt csupán alacsonyabb hatékonyságú működtetésre képes helyhatóságokat. Összegezve az állami támogatáspolitika dilemmáit, végső soron, az átláthatóság és a kiszámíthatóság elveinek fenntartása mellett egy olyan kiegyensúlyozott rendszerre van szükség, amely a helyi forrásteremtési érdekeltség fenntartásával párhuzamosan kompenzálja a rászoruló önkormányzatokat.

A hazai önkormányzati finanszírozási rendszer problémái 1990 után A folyamatos negatív előrejelzések mellett 2011-re nyilvánvalóvá vált, hogy az önkormányzatok pénzügyi helyzete jelentősen leromlott, a hosszú távú kötelezettségvállalásuk (adósságállományuk) ugrásszerűen megnőtt, ami a végső soron garanciát vállaló állam számára is erőteljes kockázati tényezőt jelentett. A 2010-es, „majdnem teljesült” hiánycél végül az önkormányzati adatok beintegrálásával borult meg, ami a döntéshozók számára is kézzelfoghatóvá tette a probléma nagyságát (1. ábra). Mi vezetett idáig? A szakirodalom 1990 óta cikkezetett az önkormányzati konfliktuskonténerről (Pálné, 1990; Vigvári, 2010), amelynek túlcsordulását a szakma már a 2000-es évek közepétől jelezte (Vigvári, 2008). Az 1989–90-ben felépített, forrásszabályozásra berendezkedő önkormányzati rendszer kezdetektől hordozta magában a fenntarthatatlanság elemeit. Egy folyamatosan bővülő gazdaság és emelkedő életszínvonal, egy felelősségvállaló társadalom, és megfelelő korszerkezetű népesedési-migrációs folyamatok mellett biztosan nem ilyen erősen jöttek volna elő a rendszer hiányosságai. Ám a fragmentált településrendszerre túl nagy feladattömeget, túl magasan meghúzott szolgáltatásminőségi kritériumokat engedtünk rá, és ehhez reálértéken egyre kevesebb állami támogatást rendeltünk hozzá, amihez hozzáadódott, hogy a gazdasági-társadalmi folyamatok sem a pozitív szcenárió szerint alakultak.

12

1. ábra A helyi önkormányzatok adósságállományának alakulása, 1990–2010

Forrás: MNB-adatok alapján Kovács Gábor és Monostori Ádám szerkesztése.

Mindeközben a szükséges önkéntes integrációk (társulások, körjegyzőségek) csak lassan, nehézkesen alakultak ki, a kötelező integrációkat viszont nem bírta el a rendszer, jóllehet azok szükségességét a szakma kezdetektől hirdette, és a 2004-től a pénzügyi ösztönzők mentén „kötelezően választható” módon létrejövő többcélú kistérségi társulások is megmutatták már. 2006-tól ezekre az alapproblémákra még egy jelentős kockázati tényező rakódott rá, és ez pedig a fejlesztési igények forrásainak megoldatlansága. Az önkormányzati finanszírozási rendszer kiépítésekor ugyanis az önkormányzati fejlesztések számára nem hoztak létre elkülönült alapot, finanszírozási keretösszeget. Az önkormányzatok felhalmozási célú bevételei ugyanakkor csupán a felhalmozási kiadások (fejlesztések, beruházások) mintegy felét tudták finanszírozni, s míg 2004 előtt a különbözetet a működési bevételekből képzett tartalékokból ki tudták gazdálkodni, ez után, 2006-tól pedig számottevően megugrott a hitelfelvétel, mégpedig a fejlesztési „hiány” pótlása céljából. Az önkormányzati alrendszer 2004 és 2011 közötti CLF-módszerrel számolt mutatóinak vizsgálata alapján megállapítható, hogy végig pozitív a működési egyenleg és negatív a felhalmozási egyenleg (4. táblázat). A jó hír az, hogy végig nettó működési jövedelem keletkezett, azaz a pénzügyi kapacitás pozitív volt. Azonban a felhalmozási költségvetés hiánya minden évben meghaladta a pénzügyi kapacitást, ezért folyamatos finanszírozási igény keletkezett. Ez önmagában nem is probléma, az viszont annál inkább, hogy a felvett hitelek összege 2006-tól, leszámítva a 2009-es és 2011-es esztendőt, folyamatosan meghaladta a pénzügyi kapacitást (nettó működési jövedelmet). Az ebből eredő későbbi adósságszolgálat-növekedés oda vezethet, hogy pozitív működési egyenleg mellett negatív nettó működési jövedelem keletkezik,

13

ami az önkormányzati szektor túlzott eladósodását, fizetésképtelenségét jelentené. Ha megvizsgáljuk a 2010-es évet, ahol 42 Mrd Ft értékű pénzügyi kapacitás mellé közel 300 Mrd Ft finanszírozási igény és 141 Mrd Ft hitelfelvétel társult, akkor könnyen megállapítható, hogy az önkormányzati szektor számos szereplőjénél már 2010-ben beállt a fizetésképtelenség. Az adósságszolgálat ezt követő növekedésének hatására pedig tovább gyűrűzött az önkormányzati eladósodás (új belépők, eladósodottság foka). 4. táblázat Az önkormányzati szektor pénzügyi kapacitásának és finanszírozási igényének alakulása 2004–2011 között (Mrd Ft) 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011*

2012**

A. Működési egyenleg

225

221

201

252

274

226

106

324

187

B. Éves tőketörlesztés

24

37

48

73

66

58

64

202

65

201

184

153

179

208

168

42

122

122

–241

–302

–357

–306

–258

–309

–338

–183

–183

–40

–118

–204

–127

–50

–141

–296

–61

–61

61

119

203

274

225

142

141

81

81

C. Pénzügyi kapacitás (A–B) D. Felhalmozási egyenleg E. Finanszírozási igény (C+D) F. Hitelfelvétel

* A megyei önkormányzatok adósságátvállalását is tartalmazó adatok; **A megyei önkormányzatok adataitól megtisztított értékek. Forrás: Vasvári (2013a) adatai alapján Kovács Gábor és Monostori Ádám szerkesztése.

A 2007–2008-ban elburjánzó kötvénykibocsátások (2. ábra) ugyancsak fokozták az önkormányzati alrendszer eladósodottságát, ám azok inkább az önkormányzatok tartalékképzését szolgálták, kevésbé a fejlesztéseket, 2009–2010-ben viszont pont a tartalékaik felélésével reagáltak a beszűkülő hitelpiaci lehetőségekre (Vasvári, 2013c). A hitelfelvétel önmagában nem jelent kockázatot az önkormányzatokra nézve, ha olyan beruházásra fordítódik, amelyre ténylegesen szükség van, működtethető és a legfontosabb, hogy pénzügyileg fenntartható (a hiteltörlesztések a későbbi gazdálkodás során kigazdálkodhatók) (Vigvári, 2011). A beruházások jó része azonban nem ilyen célok mentén fogalmazódott meg, a legtöbb esetben a működtetési költségeket sem kalkulálták a pályázó önkormányzatok (Vasvári, 2013c). További kockázati tényező, hogy az önkormányzatok mellett azok vállalkozásai is eladósodtak, ám ennek mértéke és várható hatása csak becsülhető (Fábián, 2013), és a globális pénzügyi válság következtében erőteljes negatív hatást hozott az árfolyamkockázat is. Mélyebben megvizsgálva az önkormányzati hitelfelvételi tendenciák okait, az nem magyarázhatók kizárólag a makrogazdasági környezet változását mutató, az önkormányzati hitelfelvételi döntések szempontjából releváns gazdasági indikátorokkal. Mindez egyben azt is jelenti, hogy az önkormányzatok hitelfinanszírozásában jelentős mértékű, a hitelfelvétel gazdaságitársadalmi elméleti szabályain túlmutató „önmozgás”tapasztalható. Ezt a jelenséget – ha némileg más kontextusban is – Vigvári (2009) „atipikus önkormányzati eladósodásnak” nevezi.

14

2. ábra A helyi önkormányzati szektor kötvénykibocsátásai, 2006–2008 (millió Ft)*

*176 HUF/CHF, illetve 266 HUF/EUR árfolyamon számolva. Forrás: PSZÁF-adatok alapján Kovács Gábor és Monostori Ádám szerkesztése.

A hitelfinanszírozás ezen formája eredhet az önkormányzati gazdálkodás „korlátozott” racionalitásából, illetőleg megkérdőjelezheti az ezen hatások megakadályozását biztosítani hivatott kontrollmechanizmusok megfelelő működését is. Eggyel tovább lépve, a hitelfinanszírozással kapcsolatos központi szabályozás és/vagy a piaci kontroll nem megfelelő működése pedig visszavezethető egyrészt a hitelfinanszírozáshoz kapcsolódó szabály(szabályozó)rendszer diszfunkcionalitására, amely eredhet a rendszer kijátszhatóságából, illetve a szabályok nem megfelelő, következmények nélküli kontrolljából, vagy magának a kontrollnak a hiányából. A hazai helyi önkormányzatokat vizsgálva az említett okok mindegyikére számos empirikus bizonyítékot találunk. A túlzott mértékű helyi eladósodást megelőzni hivatott központi szabályozás egyik alappillére, az 1995-től 2011 végéig érvényben volt „önkormányzati hitelfelvételi korlát”diszfunkcionalitása évek óta témája az önkormányzati gazdálkodásról szóló elemzéseknek (lásd pl. Gál 2011). Az elsődlegesen a hitellimitre és az önkormányzati csődtörvényre épülő kontrollmechanizmus alkalmazása ugyanakkor nemcsak elméleti, hanem gyakorlati problémákat is felvetett. A teljesség igénye nélkül ide sorolható például a likvid hitel mentesítése a korlát hatálya alól és a feltételes kötelezettségvállalások kezelése, melyek gyakorlatilag legális módon tették lehetővé a szabályozás kijátszását (Hegedüs–Tönkő, 2006). A közbeszerzési eljárás kötelezettségének hiánya miatt pedig az önkormányzatok legtöbbször –„álruhába bújtatott bankhitelként” – a kötvénykibocsátást preferálták a közvetlen banki hitelekkel szemben. A központi kormányzat kontrollmechanizmusának működését ugyanakkor az inkonzisztens szabályozás mellett a szabályok konzekvens betartatása sem jellemezte: számos eset ismert, amikor a települések a hitellimit által megengedett mértéket meghaladóan vontak be

15

hitelforrásokat a finanszírozásba (Balás–Hegedüs, 2004). Fontos azonban megemlíteni, hogy az önkormányzati hitelfinanszírozás kapcsán maguk a piaci kontrollmechanizmusok sem működtek megfelelően. Az önkormányzati hitelfinanszírozásban (mind közvetítői, mind befektetői minőségben) szinte kizárólagos szerepet játszó bankszektor ugyanis az önkormányzatokkal együttműködve erősen „hazardírozó” hitelezési politikát folytatott (Homolya–Szigel, 2008). A 2010. évi 1247 milliárd forintos önkormányzati adósságállomány jelentős részét, 71%-át a megyék, a megyei jogú városok és a városok jegyezték (Vasvári, 2013b), és aggasztó mértékű volt a fővárosi önkormányzat eladósodottsága is. A fővárosi önkormányzatnál és a fővárosi kerületeknél halmozódott fel a teljes adósság 23 százaléka (Aczél–Homolya, 2011). Ennek okai sokrétűek.  Nyilvánvaló, hogy a főváros, a megyék és a megyei jogú városok, de még a nagyvárosok is több olyan közszolgáltatást láttak el, amelyet a saját közigazgatási területükön kívülre is nyújtottak (de ez a finanszírozás ezt nem vette figyelembe). Az évek során ráadásul fokozatosan a megyék irányítása alá került az összes olyan közintézmény, amit települési szinten nem lehetett, nem tudtak ellátni (speciális iskolák, idősellátás stb.), tehát a nem „kifizetődő” feladatok felhalmozódhattak náluk. A folyamat az 1990-ben elfogadott önkormányzati törvényből fakadt, amely lehetőséget biztosított a települési önkormányzatok számára, hogy átadják a megyei önkormányzatoknak bizonyos feladataikat, vagy akár átvegyék őket. A megyéknek ebben nem volt mérlegelési jogkörük. Az egyre súlyosabb alulfinanszírozottság, pénzügyi nyomás határa tömegessé vált az intézményátadás.  A fejlesztési kényszer a városi jogállású településeken halmozottan jelentkezett (sok érdekcsoport, több funkció, több probléma, a lakosság által elvárt „lépték” is nagyobb, a jelentősebb költségvetési főösszeg által sugallt lehetőségek köre is bővebb). Ugyanakkor tudható, hogy az önkormányzatok a fejlesztéseiket nem tudták a megtakarításaik terhére végrehajtani, mert kevés önkormányzatnak voltak megtakarításaik.  A városokban, nagyobb településeken a vélt szolgáltatás-minőség is sokszor magasabb volt, s a települések sokszor ennek próbáltak megfelelni (pl. jó minőségű iskolát fenntartani, hogy a körzeten kívüli, vidéki gyerekek is őket válasszák). A településhálózat másik nagy „vesztes csoportja” éppen a kistelepülések voltak. Esetükben az önkormányzatokra engedett túlzott feladatok, a kapacitás- és szakértelemhiány, a vagyonfelélés, a fejlesztési források és lehetőségek hiánya együttesen folyamatos intézmény- és szolgáltatásvesztéshez, népességvesztéshez, a hátrányos helyzet halmozódásához vezetett. A pénzügyi kockázatokat tekintve is a kistelepülések voltak (a megyei önkormányzatok mellett) a legkritikusabb helyzetben. 2010-re az önkormányzatok 60–80 százalékának az alapvető kiadásai meghaladták a bevételeik 70 százalékát. A községek között pedig már a 100 százalékos arányt meghaladó települések részaránya is több mint 20 százalékra emelkedett (Aczél– Homolya, 2011).

16

Meglehetősen magasak voltak az önkormányzatok működéshez kötődő kockázatok is. Ilyen volt többek között az önkormányzatok alacsony működési jövedelem-termelő képessége, vagy az önként vállalt feladatok által halmozódó működési tehertétel (a működési kiadások mintegy ötöde önként vállalt feladatokhoz kapcsolódik, ami akár jó hír is lehetne, de ezektől a feladatoktól sok esetben nem könnyű „szabadulni”) (Vasvári, 2013b). Az önkormányzatok működéséhez szükséges forrásokat 1990–2012 között három fő tétel biztosította: a saját bevételek, az állami támogatások és az önkormányzati vagyon (3. ábra). A saját bevételek közül a helyi adók képezték a legjelentősebb arányt, azon belül is az iparűzési adó jelentette a legnagyobb bevételi forrást, ami a települések gazdasági ereje alapján jelentős mértékű különbségeket okozott, amit a területi kiegyenlítés rendszere próbált orvosolni. Az átengedett központi adók közül a legmeghatározóbb szerepe az átengedett személyi jövedelemadónak volt. Az SZJA-megosztás során mind meghatározóbb részt (2012-ben 32%-ot) képezett az ún. normatíva-fedezet, és mindössze 8% volt a helyben maradó rész, mindez azonban az egyik legkiszámíthatóbb része volt az állami támogatáspolitikának, s ez mindenképpen előnyös volt az önkormányzatok szempontjából. 3. ábra A települési önkormányzatok bevételeinek szerkezete, 2001–2011

Forrás: KSH-adatok alapján Kovács Gábor és Monostori Ádám szerkesztése.

17

Ahhoz, hogy az önkormányzatok gazdálkodása jól működjön fontos az, hogy az allokációs folyamatok jól átláthatóak és kiszámíthatóak legyenek. A hazai önkormányzati rendszer e két kritérium egyikének sem felelt meg maradéktalanul. A kiszámíthatóság követelményét az évente elkészített költségvetések, és a folyamatosan változó jogszabályi környezet révén „sérti” meg az állam, hiszen ezek segítségével dönt az önkormányzatok adott évi támogatásáról. Az átláthatóság szempontját pedig az 1990 óta egyre komplexebb normatív-, majd 2013 óta a szintén nem egyszerűen nyomon követhető feladatfinanszírozási módszerekkel károsítja, megfűszerezve az egyedi támogatások, a kompenzációk és beszámítások rendszerével. 1990 utáni önkormányzati finanszírozási rendszernek, központi eleme volt a normatív támogatás, amely a közösségi források helyi szintre történő szétosztásának kiemelt eszköze maradt egészen 2012-ig. A normatív támogatások valamely feltétel teljesülése esetén automatikusan utalásra kerülő támogatásokat jelentettek, amelyeket elméletileg szabadon felhasználhattak az önkormányzatok. Voltak ugyan az egyes feladatokhoz kötődő minőségi kritériumok, de mégis lehetőség volt arra, hogy az önkormányzat az adott feladatot a standardoktól eltérően, vagy akár gyengébb minőségben oldja meg, megtakarítva így a támogatások egy részét, vagy kigazdálkodva a támogatásokból hiányzó részt. Ez részben a helyi prioritások szerint rendezte a forrásokat, de a másik oldalról rengeteg saját forrást is csatornázott a közszolgáltatások ellátásához, hiszen az állami támogatások általában nem fedezték a feladatellátás költségeit. A szabadság ugyanis a központi szint oldaláról is adott volt: úgy növelhették a kötelező feladatokat, azok minőségi elvárásait, az ellátottak körét stb., hogy a normatív támogatások rendszeréhez vagy mértékéhez hozzányúltak volna, hiszen nem volt egyértelmű kapcsolat a támogatások és a különböző közszolgáltatások nyújtása között. A rendszer ugyanakkor túl sok és folyton változó normatívával operált, nem csoda, hogy az egyes normatívák lassan elvesztették a nekik szánt jelentéstartalmukat (amelyek az általános célú támogatás elosztását segítő kulcsok lehettek volna), s egyre inkább az adott normatíva megnevezésében meglévő feladat részleges finanszírozásaként kezelték, ami nincs is túl messze a rendszerváltáskor leváltott kiadásorientált tervezéstől (Lados, 1998).

A 2011 utáni reformfolyamat Az önkormányzati alrendszer eladósodottságára reagálva a 2012–2014-es adósságrendezés során a megyéktől 189 milliárd forintos (Berczik, 2012) a településektől pedig további 1116 milliárd forintos adósságállományt vett át az állam (5. táblázat). Nagy „ára” volt azonban az önkormányzatok szempontjából ennek az adósságkonszolidációnak, hiszen a korábbi megyei feladatok teljes egésze az államhoz illetve a megyei jogú városokhoz került, a korábbi megyei intézmények teljes vagyonával együtt. A települések részéről pedig a korábbi hitelfelvételi és gazdálkodási szabadság szűnt meg, korlátozódott le több oldalról is (költségvetési keretösszeg, hitelfelvételi maximum, kötelezettségvállalás engedélyeztetése, feladatfinanszírozás bevezetése, törvényességi felügyelet stb.). A hitelfelvételi, kötvény-kibocsátási „szabadság” kockázatai ugyanakkor már hosszabb idő óta érzékelhetők vol-

18

tak, így az e téren bevezetett korlátok – a törvényhozó, kockázatvállaló oldaláról közelítve – törvényszerű, szükséges lépések voltak. 5. táblázat A települési önkormányzatok száma településtípusuk és eladósodottságuk szerint Településtípus

Önkormányzatok száma (fővárosi kerületekkel együtt) (db) összesen

5000 fő felett

eladósodott

Átvállalt adósság (Mrd Ft)

Állandó népesség (fő)

adósságmentes

305

278

27

1 032,5

6 894 898

5000 fő alatt

2 872

1 729

1 143

84,3

3 196 822

Összesen

3 177

2 007

1 170

1 116,8

10 091 720

Forrás: KSH és az Önkormányzati Klub adatai alapján Kovács Gábor és Monostori Ádám szerkesztése.

Az önkormányzatok eladósodottságának egyik oka kétségtelenül a helyi szint túlzott feladatterheltsége volt (igazgatási szempontból is), amihez az elégtelen, a feladatellátást csak részben finanszírozó állami támogatások is hozzájárultak. E problémát próbálta orvosolni az új önkormányzati törvény és az ágazati szabályok változtatásával kialakuló új állami–önkormányzati feladatmegosztás, ami a települési önkormányzatok igazgatási terheltségének csökkentésén túl jelentős feladatokat államosított (az egészségügy, a szociális ellátás és a köznevelés területén), miközben egy-két új feladatot adott is. Az állami feladatátvállalással párhuzamosan 2012/13 fordulóján mintegy 400 milliárd Ft-os nominális csökkenést figyelhetünk meg (6. táblázat), azonban az egyes feladatátcsoportosítások hatásainak kiszűrésével a megmaradt önkormányzati feladatok finanszírozottsági szintjét (a korábbi év átlagában) fenntartotta az állam (7. táblázat), ám a feladatátrendeződés és az önkormányzati mozgástér általános csökkenése miatt az önkormányzatok ezt a veszteséget mégis nagyobbnak, aránytalannak érzékelik. 6. táblázat Az önkormányzatoknak nyújtott állami támogatások és változásuk a költségvetési törvényekben, 2010–2014 (millió Ft) 2010

2011

2012

2013

2014

1 164 432

1 173 257

1 041 931

643 307

715 855

Változás az előző évhez képest

–

+8 825,50

–131 326,30

–398 624,20

+72 548,30

Kiadási főösszeg arányában, %

8,60

8,06

6,90

3,88

4,22

–

–0,54

–1,17

–3,02

+0,34

13 533 027

14 551 291

15 108 981

16 586 000

16 968 306

IX. fejezet

Arányváltozás az előző évhez képest, százalékpont Kiadási főösszeg

Forrás: A költségvetési törvények (2009–2013) alapján Harsányi Gergely szerkesztése.

19

7. táblázat A 2013. évi költségvetési előirányzat támogatottsági szintjének kalkulációja (millió Ft) Induljunk ki a 2012. évi fejezeti összesenből: – 2012 során zárolt és átcsoportosított tételek 2013. évi bázis irányszám: +/–Módosító tételek*: + Átengedett bevételek (megosztott adó, illetékek) 2013. évi irányszám: – Fejezeti átcsoportosítások: ebből:

1 041 930,80 –16 032,40 1 025 898,40 –3 238,00 +56 428,60 1 079 089,00 –410 189,50

Emberi Erőforrások Minisztériumának fejezetébe: Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium fejezetébe: 2013. évi irányszám a fejezeti átcsoportosítások után: + Egyéb tételek: Végleges 2013. évi irányszám:

–350 922,80 –47 930,90 668 899,50 +2 170,00 671 069,50

* A módosító tételek közé a következőket vettük: Pedagógus életpályamodell többletigénye; A BKV-nak nyújtott támogatás csökkentése; Önkormányzati szervezetfejlesztés miatti megtakarítás; Önkormányzatok és jogi személyiségű társulásaik európai uniós fejlesztési pályázatai saját forrás kiegészítésének támogatása; Megyei jogú városok által átvett könyvtárak, múzeumok Forrás: Nemzetgazdasági Minisztérium és a Magyar Államkincstár adatai alapján Harsányi Gergely szerkesztése.

Amennyiben a 2012. évi előirányzatot módosítjuk a bekövetkezett változásokkal, illetve a módosult tételekkel, akkor 671 070 millió Ft főösszeg jönne ki, ami nem áll túl messze a 2013-as módosított előirányzattól, amely kerekítve 675 487 millió Ft volt. Az új önkormányzati rendszer szerves része lett a 2000 fős népességhatárhoz kötött, kötelező közös önkormányzati hivatali integráció kialakítása is, ami a nem kellően hatékony, pláne nem költséghatékony és nem megfelelő, egyenletes minőségű igazgatási rendszerre adott válaszként értelmezető. Nem kellően szabályozott és a korábbiakhoz képest pláne nem kellően ösztönzött az egyéb önkormányzati együttműködések, társulások helyzete, pedig az európai uniós támogatási szabályok (öt éves fenntartás), a jól felismert érdekek, vagy a hosszabb időre visszanyúló pozitív együttműködési tapasztalatok is a továbbélés mellett szóltak. Az önkormányzatok működési egyenlegét, gazdálkodási eredményét pontosan mutató adatok, információk hiányát az államháztartási reformfolyamat folytatásával próbálták kezelni. Nem új keletű a probléma, így nem egyedi az Áht. törvény kereteinek megváltoztatása sem. Ennek kezdeti lépései hozták létre annakidején (1996) az Államkincstárt, a nettó finanszírozás eszközét (Darázs, 1998), de sorozatosan kerültek be korábban is az önkormányzatok működési keretrendszerébe a helyi szint feladat-ellátási és gazdálkodási szabadságát korlátozó tényezők (hitelfelvételi maximum, adóerő-képesség, büntető normatívák stb.) (Kovács–Mezei, 2013). E folyamat befejezéseként került sor az új államháztartási törvény elfogadására, ami a költségvetés-készítés új keretrendszerét fektette le. A költségvetés-készítés új, a feladatfinanszírozás logikájához illeszkedő eleme, hogy a kötelező és önként vállalt feladatok szerint elkülönítve kell elkészíteni azt. Az ide vonatkozó passzusok azonban még mindenképp tökéletesítésre szorulnak, például maga a feladat-ellátás lehet kötelező feladat, ám ettől még nem minden, a feladatra tervezett kiadási tétel kötelező.

20

A költségvetés-készítés, a törvény által előírt, de be nem tartott passzusok (gazdálkodási terv, településfejlesztési terv, környezetvédelmi program stb. készítésének kötelezettsége), valamint az önkormányzati fejlesztési és hitelfelvételi gyakorlat (Mezei, 2008; Varjú, 2013) több ponton is felvetette az önkormányzatok ellenőrzésének hiányosságait. Az ÁSZ ugyan évrőlévre publikált jelentéseket, de nem tudta a közel 3200 önkormányzat gazdálkodási gyakorlatát teljeskörűen átvilágítani. A Közigazgatási Hivataloknak pedig nem volt felügyeleti jogkörük, így a feltárt hiányosságok gyakran orvosolatlanok maradtak. Időszerűnek tűnt tehát egy felügyeleti jogkörrel felruházott szervezet közbeiktatása, a korábbi Közigazgatási Hivatalokat is bekebelező Kormányhivatalok révén. Az új önkormányzati rendszer a helyi közszolgáltatásokat méret- és teljesítőképességi kritériumokhoz köti, ami bizonyos ágazati szabályokban már korábban is működött, ám most a differenciált feladattelepítés lehetősége az Mötv.-ben deklaráltan is megjelenik. Az önálló önkormányzati hivatal létesítés feltételét is minimum 2000 főnél húzza meg. Új a mostani megközelítésben, hogy elsőbbséget ad a kötelező feladatok ellátási kötelezettségének, és már a költségvetés-tervezés készítésétől egészen az elszámoltatásig az önkéntes feladatoktól elkülönítetten kezeli. Mindezek a tényezők megjelennek a támogatási rendszerben is, ebben az értelemben csökken a kisebb önkormányzatok terheltsége, ami a mérethatékonyság érvényesülését segíti elő. Ugyanakkor vannak olyan ágazatpolitikai prioritások, ellátási módok is, amelyek továbbra sem a mérethatékonyság mentén fogalmazódnak meg. A közszolgáltatásszervezésnek nem lehet kizárólagos szempontja a mérethatékonyság. A feladatfinanszírozásra való átállás, amely nem volt teljeskörű, a korábbi inkább szabad felhasználású támogatásokra építkező normatív finanszírozási rendszer helyett egy kötött felhasználású, kiadásorientált szisztéma kidolgozását jelentette. Az önkormányzati kötelező feladatokhoz igazodó általános támogatások 2013-ban a hivatali feladatellátásban, a településüzemeltetési feladatok esetében (közvilágítás, köztemetők, közutak fenntartása, zöldterületgazdálkodás), a szociális szakellátásban (intézményi ellátás), valamint a köznevelési feladatok területén valósult meg (Tállai, 2014). A szociális- és gyermekjóléti alapfeladatok és kulturális feladatok esetén nem alkalmazták a feladatfinanszírozást. 2014-től a feladatfinanszírozás rendszere kibővült a gyermekétkeztetés bevonásával. A rendszer finomhangolása tehát még zajlik. Tudjuk azonban, hogy az Mötv. „elvárja” ettől a feladatfinanszírozási rendszertől, hogy biztosítsa az önkormányzatok bevételi érdekeltségét is, ám itt a megoldás módja még nem kristályosodott ki. Az önkormányzati finanszírozás egészéről elmondható, hogy az új szabályozási keretrendszer olyan korlátokat és fékeket, biztonsági hálókat épített ki, ami alapban megkérdőjelezi a gazdálkodás szabadságát. Márpedig az önkormányzat feladata több puszta költséghatékony közszolgáltatás-ellátástól, hiszen a helyi érdekek képviselője, a helyi fejlődés előmozdítója és a helyi közösségi jólét biztosítója is egyben, s mintha ezek a funkciók elhalványulnának a forintra kimért, pántlikázott források rendszerében. Ugyan az Mötv. szerint az önkormányzatok bevételi érdekeltségét fenn kell tartani és az önként vállalt feladatok között is lehet olyan, amit az állam „elismer” és támogat, de már a kötelező-önkéntes feladatok mentén bontott költség-

21

vetési tervezés kivitelezése, helyi szintű megvalósítása is megmutatta, hogy nehéz az önként vállalt feladatok rendszerbe illesztése. Pedig, a feladatfinanszírozás megfelelő működéséhez pontos feladatlista kell, tudni kell melyek a kötelező feladatok az adott településen, és egy állandó kontroll, nyomon követés (tényleg követik-e a kiadásokat a megszabott keretösszegek) is szükséges hozzá. Egy jó rendszernek kellően rugalmasnak kell lennie, pl. ha az ágazati szabályok év közben módosulnak, a módosítások költségvonzatának is be kellene épülnie (kiegészítő támogatások), de a rugalmasság a helyi igényekhez való illeszkedés oldaláról is elvárható lenne (pl. kiválasztható a feladatellátás módja), és még mindig lenne egy olyan puffer rész a költségvetésben, amibe az egyebek, a nem várt, vagy nem tervezhető elemek beleférnek. A feladatfinanszírozásnak tekintettel kellene lennie a speciális helyzetekre, mint amilyen körülményeket pl. a településmorfológia teremthet. Gondoljunk a tanyás térségekben, vagy a nagy szintkülönbségekkel tarkított térségekben a mindenki számára „elérhető” közszolgáltatások „árára”, vagy a térségenként eltérő minőségű ivóvízbázis „egységesítésének” eltérő költségeire, és még sorolhatnánk tovább. Ha ezeket a különbségeket nem tudja a feladatfinanszírozás kezelni, állandó kompenzációs, külön támogatási egyedi döntések vagy normatívák épülnek be a rendszerbe, ami éppen a szándékolt irány ellenében hat majd. A költségmérésekre, folyamatos adatszolgáltatásra, ellenőrzésekre épülő feladatfinanszírozási rendszer adat- és információ igénye folyamatos és jelentős. A megbízható adatok nélkülözhetetlen kellékei a rendszer működtetésének, így az új rendszer sikeres kifutásához elengedhetetlen egy megfelelő integrált információs rendszer biztosítása. Ez szükséges feltétele lenne egy új megközelítésű, ún. programalapú költségvetésnek is, ahol a politikai célkitűzések határoznák meg a közfeladatokat, és azokhoz rendelődnének a szükséges források (Index 2012), nem pedig az ágazatok által már felosztott keretbe próbáljuk begyömöszölni, hogy melyek az elismerhető kiadások és milyen mértékben. Ez az új típusú költségvetés-készítés lenne az igazi működési tér a feladatfinanszírozás koncepciója számára. A feladatfinanszírozás, az önkormányzati feladatellátás pántlikázott állami támogatásokkal való finanszírozása nem egyedi és nem új keletű megoldás a nemzetközi gyakorlatban. A gond éppen abból adódik, hogy a korábbi „keretgazdálkodás” és forrásszabályozás rendszerébe ez az új logika nem illeszkedik, éppen ezért nehezen adaptálható az önkormányzatok számára. A szakma, ráadásul, pont nem ebben a struktúrában ösztönözte a feladatfinanszírozás bevezetését, hanem a nagy ágazatokra pl. oktatás, egészségügy engedte volna rá, de éppen az adott hely (legyen az egy település, vagy egy vonzáskörzet) ágazati igényeinek való optimális feladat-ellátási és -finanszírozási szerkezet megtalálása érdekében. A lényeg tehát éppen az ágazati keretösszeghez igazodó, azt költséghatékonyan és a helyi specialitásokhoz illeszkedően felhasználó gazdálkodási lehetőség megteremtése lett volna. Ezzel szemben amilyen körben (általános működés) és amilyen formában bevezetésre került a feladatfinanszírozás az sem a rugalmasság, sem a hatékony gazdálkodás, sem a helyi igények figyelembevétele oldaláról nem biztosítja a feltételeket.

22

A finanszírozási modellezés főbb megállapításai Az önkormányzatok 2011-es és 2012-es kiadási szerkezete, bevételei és lakónépessége alapján felépített modellek segítségével elemeztük az önkormányzati közszolgáltatás-ellátás finanszírozási hátterét, szerkezetét, tendenciáit és a megvalósuló jövedelemelosztás hatásait. A számításokhoz település-méretkategóriákat, népsűrűség-kategóriákat és feladatcsoportokat alakítottunk ki, folyamatosan tesztelve azt is, hogy melyik az a felosztás, ami kellően mély ahhoz, hogy összehasonlítható eredményeket produkáljon, ám nem annyira sokelemű, hogy elvesszünk a részletekben. A tesztelések során a településeket lakónépességük alapján 10 csoportba soroltuk: 1–250; 251–500; 501–2000, 2001–3000; 3001–5000; 5001–10 000; 10001–25 000; 25 001–50 000; 50 001–80 000 és 80 001 és a feletti népességgel rendelkező települések. A népsűrűségi vizsgálatokat szintén 10 csoportra bontva végeztük el, ahol a csoporthatárok szabadon változtatható elemekként kerültek beépítésre. Az önkormányzatok által ellátott szakfeladatok az űrlapok keletkezésekor érvényes szakfeladatrend alapján alakultak ki. Összesen 9 nagy feladatcsoport és az alfeladatbontásokkal együtt 15 feladatcsoport jött létre, valamint egy „Hibás kód, rögzítés” nevű főkategória, amelybe minden olyan feladat került, amely nem volt beazonosítható sem az űrlapok, sem a szakfeladatrend alapján. A 15 kategória a következő lett:  Igazgatás  Oktatás − Óvoda  Szociális ellátás − Ellátottak étkeztetése  Egészségügy − Bölcsőde  Kultúra  Sport − Szabadidő és tömegsport  Kommunális szolgáltatások − Utak, közlekedés  Rend- és katasztrófavédelem  Gazdasági tevékenység − Egyéb vállalkozási tevékenység

23

A modellezés menetét a közszolgáltatások bevételi-kiadási szerkezeti ábrája (6. ábra) és a MÁK adatbázisok nyilvántartási rendszere (mit lehet mérni) együttesen alakították, s már ez utóbbi is sok tekintetben korlátozó tényezőként működött (elégtelen adatminőség, megkérdőjelezhető beazonosíthatóság, nem biztosított összehasonlíthatóság időben és térben, a szakfeladatkódok folyamatosan változó rendszere, a MÁK űrlapszerkezet változásai stb.). A modellezés kivitelezésének időpontja (2014 első negyedéve) azonban egy sokkal nagyobb problémát is felvetett, mégpedig azt, hogy a rendelkezésre álló legfrissebb információk 2012es adatok voltak. A modellezés során tehát a feladatfinanszírozás bevezetése előtti állapotokkal tudtunk foglalkozni, ami így nem a felálló új önkormányzati finanszírozási rendszert teszteli, hanem olyan koncepcionális kérdéseket feszeget, mint amilyen mondjuk a mérethatékonyság problémaköre. 6. ábra A modellezés segítését szolgáló logikai keret a közszolgáltatások bevételi és kiadási szerkezetéről

Szerkesztette: Kovács Róbert.

24

A modellvizsgálatok szerint a 2012-ig futó önkormányzati feladatellátási és -finanszírozási metódus következményeként már a 2000 fő fölötti településeken megjelent a vizsgált feladatcsoportok háromnegyede, miközben az összes település mintegy hatodát adó legkisebbek (250 fő alattiak) körében csak minden második fordult elő. Látható összefüggés, hogy a településmérettel együtt nő az ellátott feladatok száma is, a 10 000 fő fölötti népességkategóriákban valamennyi (15+1 vizsgált) feladatcsoport előfordul (8. táblázat).A modellezés tehát a fragmentált településszerkezetre ráengedett széles feladatkört igazolja, ahol a 2000 fős és a 10 000 fős méretnagyságok jelentik a töréspontokat.

ÁTLAGOS ELLÁTÁSI INTENZITÁS

Települések száma

81,2

0,4

89,5

7,2

0,7

98,9 27,4

8,5

99,4 11,8

49,3

543

251 –

500

100

42,8

44,5 100,0 25,5

92,8

1,0

93,2 22,9

3,1

99,5 39,3

9,9

99,5 14,1

54,8

573

501 –

2000

100

68,1

73,9

99,4

4,3

96,0 41,2

5,1

99,8 51,7

13,3

99,5 29,3

65,0 1283

2 001 –

3000

100

91,9

90,5 100,0 88,4 100,0 16,8

97,9 59,3

7,0 100,0 69,8

24,2 100,0 46,0

73,7

285

3 001 –

5000

100

97,4

95,4 100,0 93,9 100,0 33,2 100,0 57,7

7,1

39,3 100,0 45,9

77,7

196

5 001 – 10000

100

99,2

99,2 100,0 95,5 100,0 61,4 100,0 78,8

11,4 100,0 84,1

63,6

99,2 58,3

83,4

132

10 001 – 25000

100

97,9

96,9 100,0 96,9 100,0 83,5 100,0 85,6

21,6

99,0 96,9

85,6 100,0 66,0

88,7

97

25 001 – 50000

100

93,3

96,7

50 001 – 80000

100

95

80 001<

100

100

100

100

65,9

66,4

Ország összesen

99,9 67,9

96,7 96,7

99,5 78,6

Gazdasági tevékenység

9,4

Rend- és katasztrófa

99,8

Utak, közlekedés

Egyéb vállalkozási tevékenység

Kommunális szolgáltatások

31,5

Sport

42,5

Kultúra

Szociális ellátás

100

Bölcsőde

Óvoda

250

Egészségügyi

Oktatás

<

Népesség (fő)

Ellátottak étkeztetése

Igazgatás

Szabadidő és tömegsport

8. táblázat Azon települések aránya, amelyek az egyes feladatkategóriákban 2012-ben kiadásokat regisztráltak (%)

93,3 83,3

96,7 90,0

36,7

93,3 90,0

93,3

96,7 86,7

89,4

30

95,0 95,0

95,0 95,0

40,0

95,0 95,0

95,0 100,0 90,0

92,2

20

94,1 94,1

94,1 94,1 100,0 88,2

82,4

94,1 94,1

94,1

94,1 82,4

93,0

17

99,9 56,3

95,1 12,5

6,0

99,4 52,2

20,5

99,5 29,6

64,1 3176

95 100,0

95

95,1 38,7

Jelmagyarázat: Zöld háttér: 90% fölötti arány, szürke háttér: 50% alatti arány a cellában. Szerkesztette: Kovács Róbert és Gazsó István.

Országos szinten a következő feladatcsoportok jelennek meg általánosan a települések jelentős részénél (90% fölött):  Szociális ellátás: a települések 99,9%-án.  Gazdasági tevékenység: a települések 99,5%-án.  Kommunális szolgáltatások: a települések 99,4%-án.  Egészségügyi ellátás: a települések 95,1%-án.  Kulturális feladatok: a települések 95,1%-án.

25

Az igazgatás volt az egyetlen feladatcsoport, ami valamennyi településen kiadásokat generált. Kimagaslóan alacsony arányban fedezhetők fel viszont az „Egyéb vállalkozási tevékenység” (29,6%), a bölcsődei feladatok (12,5%, ami részben magyarázható a 10 000 fő fölött kötelező volta és a méretgazdaságosság összefüggéseivel), a sport (38,7%) és különösen a „Szabadidő és tömegsport” (6%) kategóriájába sorolható feladatok. Utóbbi csak a 80 000 főnél lépi át az 50%-os arányt, viszont e felett már szinte általánosnak mondható. A feladatok sűrűségéről elmondható, hogy a település méretével együtt nő az ellátott feladatok száma is. Árnyalhatja a képet, hogy vannak méretkategóriánként „kötelezően” belépő intézmények, amelyek aztán már nem csak az adott településre nyújtják azt a közszolgáltatás, hanem az egész térségre. Ugyanígy lehetnek olyan megyei, állami intézmények, amelyek az adott székhelytelepülés felé is szolgáltatnak. A mérethatékonyság mérése, modellezése tehát a bevételikiadási oldalról mérhetetlen minőségkülönbségek, a (városok és fejlettebb térségek felé húzó) bérszint-különbségek és a kötelező feladatok differenciált szabályozása miatt nem egyszerű dolog. A méretgazdaságosság általában tipikus U-alakú görbe mentén alakul. A méret növekedésével a fajlagos költségek csökkennek (a nagyobb vetítési alap, lélekszám/ellátotti kör miatt), az optimális méreten túl azonban ismét elkezdenek növekedni a bonyolultabb szervezet, a szakaszosan jelentkező beruházási költségek, a közszolgáltatási ellátásba legkésőbb bevont kevésbé racionális ellátási terület (pl. tanyára vagy a hegytetőre elvezetett és utána működtetett vonalas infrastruktúrák) stb. miatt. A fentiek ismeretében ugyanakkor nem meglepő, hogy a hazai adatok modellezése során a fajlagos költségek településméret-kategóriás vizsgálata nem a klasszikus U-alakú görbét hozta ki eredményként (7. ábra). Ennek okai tehát a következők lehetnek: − nagyobb település = több feladat, − feladatonként más-más lépték lehet a mérethatékony, − a városokban magasabb (bérminimum feletti) közalkalmazotti, köztisztviselői bérek lehetnek, − magasabb minőségű, más összetételű szolgáltatások jelennek meg a nagyobb településeken (pl. szakkörök, fejlesztő órák az iskolákban). A feladatcsoportos (9 illetve 15 (+1) ágazati feladatcsoportba integrált önkormányzati kiadások, ahol a 15 csoport kiemel olyan kutatási szempontból érdekes kérdéseket, mint az óvoda, bölcsőde vagy a közétkeztetés kérdése) modellezés alapján országosan és egy lakosra vetítve 98,11 ezer forintot fordítanak az önkormányzatok személyi jellegű kiadásra. Az egyes méretkategóriák között a legkisebb és a legnagyobb fajlagos ráfordítás aránya 161,9%-os eltérést mutat. Míg a legnagyobb fajlagos költségekkel (114,86 ezer forint) a középvárosi (25 000– 50 000 fős kategória) rendelkezik, a legalacsonyabb értéket a 250 és az 500 fő alatti településméret-kategóriákban találjuk (80,5 és 70,95 ezer forint/fő). Ugyanezt a mutatót népsűrűség szerint (nem településméret szerint) vizsgálva a legkisebb és a legnagyobb fajlagos ráfordítás közötti arány 137,7%-ra csökken, ami értelmezhető egyfajta méretgazdaságosságként is (8. ábra).

26

7. ábra Fajlagos működési kiadások az önkormányzatoknál, 2011–2012, ezer Ft

Szerkesztette: Kovács Róbert és Gazsó István.

8. ábra Személyi és dologi kiadások népességkategória-csoportonként,2012, ezer Ft/lakos

Szerkesztette: Kovács Róbert és Gazsó István.

A feladatcsoportos (9 illetve 15 (+1) ágazati feladatcsoportba integrált önkormányzati kiadások, ahol a 15 csoport kiemel olyan kutatási szempontból érdekes kérdéseket, mint az óvoda, bölcsőde vagy a közétkeztetés kérdése) modellezés alapján országosan és egy lakosra vetítve 98,11 ezer forintot fordítanak az önkormányzatok személyi jellegű kiadásra. Az egyes méretkategóriák között a legkisebb és a legnagyobb fajlagos ráfordítás aránya 161,9%-os eltérést mutat. Míg a legnagyobb fajlagos költségekkel (114,86 ezer forint) a középvárosi (25 000– 50 000 fős kategória) rendelkezik, a legalacsonyabb értéket a 250 és az 500 fő alatti településméret-kategóriákban találjuk (80,5 és 70,95 ezer forint/fő). Ugyanezt a mutatót népsűrűség szerint (nem településméret szerint) vizsgálva a legkisebb és a legnagyobb fajlagos ráfordítás közötti arány 137,7%-ra csökken, ami értelmezhető egyfajta méretgazdaságosságként is (8. ábra).

27

A dologi kiadások mintázata nagyon hasonló képet mutat, ahol a településmérettel együtt nő a fajlagos érték (8. ábra), ám meglepő eredmény, hogy a legalacsonyabb népsűrűségű települési körben hasonlóan magas fajlagos értéket találunk, mint a legsűrűbben lakott települések között (77,56 és 76,84 ezer forint), itt tehát kevésbé érvényesül a mérethatékonyság. Az összes működési kiadások mintázata az előző bontások hatására, azokkal együtt mozogva, a legkisebb településmérettől a legnagyobbig, a legalacsonyabb népsűrűségű településektől a legnagyobbig – egy-egy kiugrástól eltekintve – fokozatosan emelkedő tendenciát mutat. A személyi kiadások a közszférában foglalkoztatottakra számított fajlagos mutatói szintén érdekes összefüggéseket mutatnak. Az ország összes önkormányzati alkalmazottjára vetítve az éves személyi kiadás egy alkalmazottra jutó összege 2577,46 ezer forint. Az egyes alkalmazottakra eső fajlagos személyi kiadás a településmérettel párhuzamosan növekvő tendenciát mutat, miközben 1562,04 ezer és 3022,80 ezer forint szélsőértékek között mozog. Az öszszefüggés a feladatok komplexitásának településmérettel arányos növekedésével magyarázható, ahol a kvalifikáltabb munkaerő alkalmazásának szükségessége vélhetően növeli az átlagos személyi kiadásokat, de a nagyvárosok felé húzó átlagos bérek is hatással lehetnek a nagyobb településeken magasabb átlagos személyi kiadásokért. Ezt, és a fejlettebb régiók településeinél felvállalhatóbb plusz szolgáltatásokat és a minőségre érzékenyebb szempontokat igazolja a regionális bontásban vizsgált fajlagos személyi költségek mutatója, amely a fejlettebb régiók irányából egyértelműen a fejletlenebb régiók felé lejt. A személyi kiadások feladatcsoportonkénti vizsgálata alapján a legtöbb személyi költséget az önkormányzatok az oktatásra (38,84 ezer forint/lakos); az általános igazgatásra (19,47 ezer forint/lakos); az óvodai ellátásra (15,37 ezer forint/lakos) majd a szociális ellátásra (12,53 ezer forint/lakos) költik. A többi feladatcsoportnál az itt kiemeltekhez képest jelentősen alacsonyabb fajlagos összegeket találunk. A 2013 utáni feladat- és támogatásátcsoportosítás tehát pont a két legnagyobb személyi (és összes) kiadással rendelkező ágazatot érintette. Megváltoztatva a vetítési alapot, az egy alkalmazottra jutó személyi kiadást az igazgatás feladatcsoportnál találjuk (4069 ezer forint), míg a legalacsonyabbat a szociális ellátásnál (1369 ezer forint). A skála két végén elhelyezkedő feladatcsoport személyi kiadásai között 297%-os eltérés tapasztalható az igazgatás javára, amit a köztisztviselői és közalkalmazotti bértábla közötti különbség is erősíthet. A dologi kiadások feladatcsoportos vizsgálata a legmagasabb fajlagos összegeket a gazdasági tevékenység (14,51 ezer forint/lakos) és az igazgatás feladatcsoportnál (12,67 ezer forint/lakos) hozza. További eltérés a személyi kiadások mintázatához képest, hogy az ott magas fajlagos értékkel rendelkező óvodai feladatcsoportnál igen alacsony értéket találunk, valamint a költségigényesebb kommunális szolgáltatásoknál kiugróan magasat. A szociális étkeztetés szintén a dologi kiadás-igényesebb kategóriába tartozik, amelynek magyarázata valószínűleg a folyamatosan jelentkező anyagköltség.

28

A fajlagos működési kiadások tekintettében a 140,36 ezer forintos egy lakosra jutó összegével az igazgatás feladatcsoport kimagaslóan vezet a többi feladatcsoporthoz képest (vélhetően minden igazgatásnak számít, ami máshová nem könyvelhető). A második legmagasabb értékkel bíró oktatási feladatcsoport működési kiadásai (51,21 ezer forint/lakos) az előbbi érték nagyjából harmadát teszik ki. Relatíve magas működési kiadással rendelkezik még a szociális ellátási feladatcsoport (31,75 ezer forint) és a gazdasági tevékenységek (21,42 ezer forint), míg a legalacsonyabb értékekkel a szabadidő és tömegsport (0,23 ezer forint), valamint a rend- és katasztrófavédelem (1,78 ezer forint) zárja a sort. A felhalmozási kiadásoknál a gazdasági tevékenység mellett a kommunális szolgáltatásokhoz köthető feladatok szerepelnek kiugró értékkel (11,88 ezer forint/lakos). Ezeken kívül azonban már csak az igazgatásnál (4,47 ezer forint) és az utak, közlekedés alcsoportnál (4,85 ezer forint) találunk jól mérhető összegeket. Az oktatás, kultúra, valamint a szociális ellátás kategóriákban, ahol a felhalmozási kiadások még besűrűsödhetnének, alig 1,5-2 ezer forintnyi öszszegeket figyelhetünk meg 2012-ben. Szakfeladat csoportonkénti vizsgálatban tovább finomítható az egyes feladatok eltérő fajlagos működési költségei mögötti összefüggések (9. ábra), ami magyarázatul szolgálhat a nem klasszikus U-alakú mérethatékonysági görbe képét mutató átlagos, település méretkategóriás fajlagos működési költségek alakulására (7. ábra). A legtöbb vizsgált feladatcsoport esetében a nagyobb településeken fajlagosan olcsóbbak a szolgáltatások. Sajátos mintát rajzol ki az oktatás (500–2000 főnél megugró költségek), a kommunális szolgáltatás, a gazdasági tevékenység és az egészségügy (25–50 ezer főnél megemelkedő költségek) (9. ábra). Leginkább a vállalkozási tevékenységek és a gazdasági tevékenységek, az ellátottak pénzbeli támogatása, az óvoda, az oktatás és az önkormányzati egészségügyi ellátás területén mutatható ki a településméret jótékony hatása. Vannak ugyanakkor szakfeladatok, ahol a közepes és/vagy nagytelepülések esetében feladatcsoportonként is nagyobb költségértékek jelentkeznek. Erre példa az utak, közlekedés, az egészségügyi ellátás és a rend- és katasztrófavédelem (10. ábra). Az utakkal, közlekedéssel kapcsolatok szolgáltatások esetében a nagyvárosok (25–50 ezer lakos között, illetve 80 ezer lakos felett) a szakfeladat csoport átlagának háromszorosát, vagy azt is meghaladó összeget költenek az adott szolgáltatásra. Ez jó példa lehet arra, hogy egy szakfeladat tartalma a nagyobb településen mennyire kibővülhet. Itt például megjelenik a nagyvárosi tömegközlekedés, ami a fajlagos működési költségeket jelentősen megemeli. Az úttal és közlekedéssel kapcsolatos közösségi/önkormányzati szolgáltatások esetében is megfigyelhető meg, hogy a kisebb településeken fajlagosan magasabb, a közepes méretű településeken pedig fajlagosan alacsonyabb az átlagos működtetési költség, de ezekben a méretkategóriákban még nem jelenik meg a tömegközlekedés hatása.

29

A közútfenntartás és a tömegközlekedés nagytelepüléseknél kiugró értékeit elmossa a kommunális szolgáltatások aggregált adata, tehát a szakfeladatokra lebontott elemzés mélyebb összefüggések feltárásához vezethet. A fajlagos működési költségeket vizsgálva a legkisebb önkormányzatok a legdrágábban a gazdasági (és azon belül az egyéb vállalkozási) tevékenységeiket látják el (9. ábra). Vélhetően e kategória és az igazgatási tevékenység egyfajta pufferül szolgál számukra, ide sorolnak be sok olyan tevékenységet, amit nem tudnak, vagy nem akarnak más közszolgáltatáshoz kötötten érvényesíteni. Szintén lényegesen 2,75-szor magasabb a feladat átlagánál a kistelepülési szociális ellátás fajlagos működési kiadási szintje (10. ábra).

9. ábra Az önkormányzati feladatok fajlagos működési költségei fő feladatcsoportonként és település méretkategóriánként 80 70 60 50 40 30 20 10

80001 fő-

50001-80000 fő

25001-50000 fő

10001-25000 fő

5001-10000 fő

3001-5000 fő

2001-3000 fő

501-2000 fő

251-500 fő

1-250fő

0

Igazgatás

Oktatás

Szociális ellátás

Egészségügyi

Kultúra

Sport

Kommunális szolg.

Rend- és katasztrófa

Gazdasági tev.

ÁTLAG

Szerkesztette: Kovács Róbert és Gazsó István.

30

10. ábra Egyes önkormányzati feladatok fajlagos működési költségei település méretkategóriánként (az átlagos fajlagos költségek arányában) 5

4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5

80001 fő-

50001-80000 fő

25001-50000 fő

10001-25000 fő

5001-10000 fő

3001-5000 fő

2001-3000 fő

501-2000 fő

251-500 fő

1-250fő

0

Igazgatás

Oktatás

Szociális ellátás

Ellátottak étkeztet.

Egészségügyi

Kommunális szolg.

Utak, közlek.

Rend- és katasztrófa

Gazdasági tev.

Egy.vállalk.tev.

Bölcsőde

Szerkesztette: Kovács Róbert és Gazsó István.

Nem a legkisebb településméretnél, hanem a 250–500 fős kategóriánál haladja meg a kategória átlagos fajlagos költségét 1,5–2-szeres mértékben a bölcsődei ellátás, a szabadidő és tömegsport és a (zömében intézményekhez kötődő) közétkeztetés, ami nyilvánvalóan a legkisebb településeken hiányzó, de a következő méretkategóriában már be-belépő, ám mégiscsak a nagyobb településekre „értelmezett” szolgáltatások körének mérethatékonysági kérdéseit mutatja. Az oktatási feladatellátás viszont az 500–2000 fős településeknél a legdrágább fajlagosan, miközben az óvodai feladatellátás fajlagos működési költségei már a 250–500 fős kategóriában megugrik, a kistelepülési iskolafenntartás és annak magas költségei elsőként az 500−2000 fős településkategóriában jelentkezik (11. ábra).

31

11. ábra Egyes, a kistelepülések irányába húzó önkormányzati feladatok fajlagos működési költségei település méretkategóriánként az átlagos fajlagos költségek szorzataként

2,5

2

1,5

1

0,5

Oktatás

Óvoda

Ellátottak étkeztet.

Bölcsőde

80001 fő-

50001-80000 fő

25001-50000 fő

10001-25000 fő

5001-10000 fő

3001-5000 fő

2001-3000 fő

501-2000 fő

251-500 fő

1-250fő

0

Szab.idő, tömegsp.

Szerkesztette: Kovács Róbert és Gazsó István.

Nem település méretnagyságonként, hanem népsűrűség szerint vizsgálva, a feladatcsoportonkénti bontásnál még határozottabban mutatható ki, hogy egyes feladatokat a legkisebb, leggyérebben lakott települések fajlagosan kicsit drágábban szolgáltatnak, míg a népsűrűség növekedésével az adott szolgáltatáshalmaz egyre olcsóbbá válik. A népsűrűségcsoportok kialakításánál az eredeti, népességarányos (mind a 10 kategóriába egyenlő népesség kerüljön) eloszláshoz képest itt egy korrigált, a településszerkezetet jobban követő kategorizálást találunk, amely így nagyobb magyarázó erővel bírhat egyes kérdéskörök, pl. a településmorfológiai hatások vizsgálatakor. A sűrűbben lakott településeken leginkább a gazdasági és azon belül különösen az egyéb vállalkozási tevékenységek ráfordításai, a szociális ellátás, a kultúra és az igazgatás válnak olcsóbbá (12. ábra).

32

12. ábra Feladatcsoportonkénti fajlagos működési költségek népsűrűség-kategóriánként (fő/km2), az átlagos fajlagos költségek szorzataként 5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5

Igazgatás

Oktatás

Szociális ellátás

Egészségügyi

Kultúra

Sport

Kommunális szolg.

Rend- és katasztrófa

Gazdasági tev.

2294-266115

1344-2293

838-1343

630-837

422-629

349-421

225-348

160-224

116-159

0-115

0

Szerkesztette: Kovács Róbert és Gazsó István.

Vannak ugyanakkor szolgáltatástípusok, ahol a sűrűbb lakosság valamelyest nagyobb fajlagos költségnövekedést eredményezhet. A legmarkánsabban ezúttal is az út és közlekedés esetében figyelhető meg e jelenség, amely mögött könnyűszerrel azonosítható a településmorfológiai hatás, de a nagyvárosoknál belépő tömegközlekedés költségnövelő hatása is. Speciális mintázata van viszont az óvodai ellátásnak, amely közepes népsűrűségnél mutatja a legnagyobb, nagyobb népsűrűségnél viszont a legkisebb átlagos fajlagos költségeket (fordított U-alakú görbe). Közepes népsűrűségnél rendelkezik kiugró, közel kétszeres átlagértékekkel a rend- és katasztrófavédelem és a szabadidő- és tömegsport is – ezt az összefüggést már kimutatta a település méretkategóriás vizsgálat is (13. ábra).

33

13. ábra Néhány szakfeladat fajlagos működési költségének népsűrűség-kategóriánként való alakulása (fő/km2), az átlagos fajlagos költségek szorzataként

3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5

Oktatás

Óvoda

Ellátottak étkeztet.

Bölcsőde

Sport

Szab.idő, tömegsp.

Kommunális szolg.

Utak, közlek.

Rend- és katasztrófa

Egy.vállalk.tev.

2294-266115

1344-2293

838-1343

630-837

422-629

349-421

225-348

160-224

116-159

0-115

0

Szerkesztette: Kovács Róbert és Gazsó István.

Az állami támogatási mechanizmus, amely több tucat normatíva mentén rendelt forrásokat az ellátandó helyi feladatokhoz, a mi, 3–4 indikátorra épülő támogatás-intenzitási modellünkkel jól közelíthető forráselosztást eredményezett. Ennek az az üzenete, hogy világosan megfogalmazott politikai célok mentén (mely térségeket, településtípusokat, társadalmi csoportokat stb. preferálunk) jól kiszámítható, tervezhető és egyszerűbben „ültethető” számítási módokon is el lehet juttatni az állami támogatásokat a helyi önkormányzatokhoz. Egy ilyen, kevesebb paraméterből álló állami támogatási rendszer értelemszerűen egyszerűbb, átláthatóbb, ellenőrizhetőbb és olcsóbb is lenne. Garantálhatná az állami működési támogatás, a kiegyenlítés és az egyéb sajátos állami támogatások elkülönítését, amely a hatékonysági elvek fokozottabb helyi érvényesítéséhez, megtakarítások keletkezéséhez és azok közcélú felhasználásához vezethetne.

34

A kutatás során a MÁK-os 2012-es önkormányzati adatokból kialakított támogatási modellünkben három alapesetet modelleztünk:  A tisztán népesség-arányos támogatásokat (minden településre egyenlő fajlagos támogatás)  A népesség-arányos támogatásokat település-méretkategóriák szerint (településcsoportonként eltérő támogatások) és  A kiegyenlítő támogatásokat (a helyi adók vagy az iparűzési adó és/vagy az SZJAbevételek figyelembevételével meghatározott támogatási mechanizmus). A három modell összevetése (9. táblázat) a tényleges 2012-es elosztáshoz képest a kisebb települések irányába (500 fő alatti) csoportosítana át, a 10 000 fő feletti népességkategóriákat zömében azonos mértékben érintve. Ez azt jelzi, hogy fajlagosan, méretkategóriánként és területi kiegyenlítéssel együtt a legkisebb települések alultámogatottak (nyilván kevesebb feladatot is látnak el), de azt is jelzi, hogy a 10 000 fő feletti városok arányaiban annyival több fajlagos támogatást kapnak, mint a legnagyobbak, és tudható, hogy a feladatok is ténylegesen e fölött a népességkategória fölött sűrűsödnek be igazán. Nem mutatható ki viszont a még nagyobb városok hangsúlyosabb fajlagos támogatottsága (10 000 fő felett a támogatási „többlet” mértéke összemosódik). 9. táblázat Az állami támogatások modellezése MODELL1

MODELL2

MODELL3

Tényadathoz képest eltérés

Tényadathoz képest eltérés

%

%

BEVONT

MODELL

Tényadathoztámmmogat. támmmogat. eltérés képest egy lakosra egy lakosra a tényhez eltérés képest %

Népességszám GRAND TOTAL

3 826 515 914

-2,0%

3 868 165 327

-0,9%

1 486 273 185

-61,6%

393,94

307,26

-22,0%

Népesség 1-250fő 251-500fő 501-2000fő 2001-3000fő 3001-5000fő 5001-10000fő 10001-25000fő 25001-50000fő 50001-80000fő 80001-10000000

31 606 525 81 997 767 545 987 664 272 012 169 293 272 708 358 805 517 603 691 088 371 731 234 486 191 123 781 220 119

22,8% 42,9% 15,7% 4,9% -8,0% 9,1% -6,7% -16,9% -8,0% -4,4%

26 841 465 59 598 060 466 458 355 263 607 140 310 388 045 338 568 130 638 922 380 436 085 980 510 845 392 816 850 380

3,5% 2,7% -1,0% 1,6% -2,8% 2,7% -1,3% -3,0% -3,6% -0,0%

46 955 221 103 779 711 475 608 530 191 849 419 147 403 345 132 653 329 157 762 022 58 182 549 66 574 352 105 504 705

74,9% 74,1% 2,0% -27,2% -52,5% -60,8% -75,3% -86,7% -87,0% -87,1%

319,24 274,44 338,90 373,80 426,00 359,46 437,61 452,87 406,52 388,38

437,35 392,18 356,08 348,83 333,36 300,79 313,63 289,90 270,60 267,67

37,0% 42,9% 5,1% -6,7% -21,7% -16,3% -28,3% -36,0% -33,4% -31,1%

Szerkesztette: Kovács Róbert és Gazsó István.

35

A vizsgált modellek települési rászorultsági érzékenységének vizsgálatához a kialakított modelljeink értékeit vetettük össze a hátrányos helyzetű besorolási kategóriákkal, ahol a 10. táblázatban bemutatott kistérségi besorolásokkal (azok településekhez rendelésével) számoltunk. 10. táblázat A kistérségek (és ezek segítéségével a települések) hátrányos helyzetű besorolásához használt kódok Kód

db

átmeneti

1

11

hátrányos

2

47

leghátrányosabb

3

14

leghátrányosabb-komplex

3

33

nem hátrányos

1

70

Rövidítés

Típus

ÁTM HH LHH LHHK NHH

A képzett támogatási típusok közül egyedül a Modell 3, vagyis éppen a rászorultsági helyzetek enyhítését szolgáló modell mutat kapcsolatot az LHH-rendszerrel (11. táblázat). Ugyanakkor épp ez az a támogatási mód, amelyet pont erre a célra alakítottunk ki, azaz a rászorultsági, méltányossági elv érvényesítéséhez a Modell 3 elosztási metódusa jól használható lenne. 11. táblázat A képzett támogatási mutatók érzékenysége a település társadalmi-gazdasági helyzetére MODELL 1 számított mutató

MODELL 2

eltérés az eredeti támogatástól

számított mutató

eltérés az eredeti támogatástól

MODELL 3 számított mutató

eltérés az eredeti támogatástól

Átmeneti

129 516 366

6,8%

126 077 652

–2,7%

52 647 181

–58,2%

Hátrányos

581 612 203

–0,9%

573 637 037

–1,4%

307 659 504

–46,4%

Leghátrányosabb

552 706 574

–10,8%

527 050 260

–4,6%

530 542 328

0,7%

Leghátrányosabb–komplex

348 577 950

–12,9%

326 375 613

–6,4%

386 899 777

18,5%

2 584 952 185

3,7%

2 667 054 246

3,2%

961 312 358

–64,0%

Nem hátrányos

A támogatási modellezés alapkérdése nyilván az, hogy a feladatmutatókhoz képest a mi modellünk milyen előnyökkel jár. Ehhez a tényleges és a modell által becsült támogatásokat vetjük össze a vizsgált (nem intézményi, hanem települési) feladatmutatókkal (2011-es KSH adatok), amelyek a következők voltak: 1. 2. 3. 4.

Az óvodai gyermekcsoportok száma (gyógypedagógiai neveléssel együtt) Óvodába beíratott gyermekek száma (gyógypedagógiai neveléssel együtt) Óvodapedagógusok száma (gyógypedagógiai neveléssel együtt) Általános iskolában tanuló első évfolyamosok száma a nappali oktatásban (gyógypedagógiai előkészítő osztályok tanulóival együtt)

36

5. Általános iskolában tanuló 1–4. évfolyamosok száma a nappali oktatásban (gyógypedagógiai oktatással együtt) 6. Általános iskolában tanuló 5–8. évfolyamosok száma a nappali oktatásban (gyógypedagógiai oktatással együtt) 7. Főállású pedagógusok száma a szakiskolákban és a speciális szakiskolában 8. Gimnáziumi tanulók száma a nappali oktatásban (a hat- és nyolc évfolyamos gimnáziumok megfelelő évfolyamaival együtt) 9. Középiskolai tanulók száma a nappali oktatásban (a hat- és nyolc évfolyamos gimnáziumok megfelelő évfolyamaival együtt) 10. Átmeneti segélyezésben részesültek száma (pénzbeli és természetbeni) 11. Foglalkoztatást helyettesítő támogatásban részesítettek átlagos havi száma 12. Időskorúak járadékában részesítettek átlagos száma 13. Kiegészítő gyermekvédelmi támogatásban részesítettek átlagos száma 14. Bölcsődét igénybevevő gyermekek száma az év folyamán összesen [1203] 15. Szakképzett bölcsődei gondozónők száma [1203] 16. A települési könyvtárak beiratkozott olvasóinak száma 17. Kulturális rendezvények száma 18. Színházak előadásainak száma 19. Színházak látogatóinak száma 20. Működő háziorvosok száma 2011. december 31-én 21. A háziorvosi ellátásban a rendelésen megjelentek száma 22. Rendszeresen tisztított közterület 23. Kizárólag közvilágítási célú villamosenergia-hálózatok hossza 24. Önkormányzati kiépített út és köztér területe A fenti mutatók és a KSH Helységnévtár (2013) alapján képzett indexek alapján a következő indexeket alakítottuk ki: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.

Óvoda: Ezer gyerekre jutó óvodapedagógusok száma Általános iskola: Ezer lakosra jutó 1–8. évfolyamos tanulók száma Középiskola: Ezer lakosra jutó nappali tagozatos tanulók száma Szociális ellátás: Ezer lakosra jutó átmeneti segélyezettek száma Szociális ellátás: Ezer lakosra jutó foglalkoztatási segélyben részesülők száma Szociális ellátás: Tízezer lakosra jutó idősek járadékában részesülők száma Szociális ellátás: Tízezer lakosra jutó kiegészítő gyermekvédelmi támogatásban részesülők száma Bölcsőde: Egy gyermekre eső szakgondozók száma Ezer lakosra jutó könyvtárba beiratkozottak száma Tízezer lakosra jutó kulturális rendezvények száma Háziorvosi ellátás: Egy betegre jutó orvosok száma Tisztított közterületek aránya az összes kiépített önkormányzati közterülethez viszonyítva

37

Az összehasonlítás másik oldalán, a magyarázandó változók között a költségevetési adatokból (MÁK 2012) kinyert támogatási összegek településekre aggregált értékei vannak (12. táblázat, 14. táblázat), illetve az ezekből képzett fajlagos indexek (13. táblázat, 15. táblázat). Korrelációs együtthatókat képezünk tehát a 12 alapindikátor, a népességszám és a következő mutatók között: 1. 2. 3. 4. 5.

Összes önkormányzati működési bevétel A költségvetés működési egyenlege A központi költségvetésből származó működési támogatások Kiegyenlítő támogatások (amely lehet elvonás is) MODELL 1 – egyetlen mutató, mégpedig népességszám segítségével képzett támogatás 6. MODELL 2 – méretkategóriánként eltérő fajlagos mutatóval számoló modell 7. MODELL 3 – kiegyenlítést szimuláló támogatás + 1 Népességszám (lakónépesség, 2013, KSH Helységnévtár). A kiválasztott feladatmutatók és az összesített tényleges költségvetési támogatási, és bevételikiadási mutatókból, illetve a szimulált (Modell 1–3) támogatások összevetéséből az a megállapítás tehető, hogy a feladatmutatók értékei jelentős mértékben együtt mozognak az alap költségvetési (nem fajlagos) mutatók tekintetében (12. táblázat), és a kiegyenlítő támogatások kivételével mindenütt erős kapcsolatot mutatnak. A feladatmutatók tehát az összes működési bevétellel, a központi működési támogatással és a működési egyenleggel (negatív korrelációs kapcsolat) szorosan korrelációs kapcsolatot mutatnak. A képzett modellek ettől jóval kisebb korrelációs értékeket vettek fel, a legkevésbé a kiegyenlítő modell (Modell 3) illeszkedik. A népességszám minden egyéb vizsgált mutatótól eltérően viselkedik. Ha a feladatmutatókat a fajlagos támogatási értékekkel vetjük össze (13. táblázat), már eltérő képet kapunk. Az egyes feladatcsoportok, blokkok között eltérő értékek figyelhetők meg a támogatási mutatók között, ám a korrelációs értékek jelentősen lecsökkentek szinte minden vizsgált dimenzióban. Miközben a népességszám megőrizte egyedülálló értékeit, a korreláció itt is csökkent. Ha nem az alap feladatmutatókkal, hanem az azokból képzett mutatóhalmazzal folytatjuk le a vizsgálatokat, az nem tudja a korrelációs értékeket jelentősen megemelni sem az össztámogatási (14. táblázat), sem pedig a fajlagos támogatási mutatók (15. táblázat) esetében. A legerősebb összefüggés az ezer lakosra jutó középiskolai tanulók száma és az alap támogatási mutatók között figyelhető meg, ráadásul közel azonos korrelációs értékekkel, amit még az első két (népességarányos és a méretkategóriánként arányosított) modellünk is hozni tudott. A fajlagos támogatási értékek (15. táblázat) esetében pedig a kiegyenlítő modellel (Modell 3) mutatja a legnagyobb korrelációs értéket, mégpedig az ezer lakosra jutó foglalkoztatási segélyben részesülők száma esetében, ám az sem haladja meg a 0,5-ös értéket.

38

12. táblázat Az alapindikátorok korrelációs mátrixa Indikátor

Lakónépesség

Működési bevétel

Működési egyenleg

Központi működési támogatás

Kiegyenlítő támogatás

MODELL1T

MODELL2T

MODELL3T

Népességszám

1

0,4704

–0,6281

0,5405

0,2425

0,9866

0,985

0,1433

Az óvodai gyermekcsoportok száma (gyógypedagógiai neveléssel együtt)

0,2798

0,968

–0,8952

0,9445

–0,7659

0,2758

0,2759

0,038

0,2976

0,9719

–0,9023

0,9499

–0,7553

0,2939

0,2939

0,043

0,2697

0,9659

–0,8912

0,9416

–0,7719

0,2659

0,266

0,0354

0,3105

0,9737

–0,9068

0,9529

–0,7478

0,3054

0,3054

0,0433

0,3184

0,9754

–0,9099

0,9552

–0,742

0,3134

0,3134

0,0449

0,3428

0,9784

–0,9188

0,9604

–0,7232

0,3369

0,3369

0,05

0,5472

0,9541

–0,9444

0,956

–0,5665

0,5341

0,536

0,0746

0,3203

0,9726

–0,9121

0,9538

–0,7399

0,3154

0,3148

0,0365

0,3672

0,9801

–0,9313

0,9664

–0,7164

0,3615

0,3608

0,0399

0,2349

0,9414

–0,8631

0,9129

–0,7604

0,2328

0,233

0,036

0,5336

0,8903

–0,8966

0,9007

–0,4042

0,5253

0,5239

0,0626

0,3839

0,9065

–0,8696

0,8963

–0,5778

0,3798

0,3803

0,0813

0,2569

0,8788

–0,8154

0,8612

–0,6552

0,2576

0,2579

0,024

Bölcsődét igénybevevő gyermekek száma az év folyamán összesen

0,2083

0,9602

–0,886

0,9389

–0,8574

0,2076

0,2062

0,0215

Szakképzett bölcsődei gondozónők száma

0,2058

0,9709

–0,8988

0,9488

–0,8439

0,2048

0,2043

0,0292

A települési könyvtárak beiratkozott olvasóinak száma

0,2785

0,9616

–0,8921

0,9382

–0,7562

0,275

0,2746

0,0437

Kulturális rendezvények száma

0,33

0,9509

–0,8927

0,9344

–0,6944

0,3251

0,3242

0,024

Színházak előadásainak száma

0,2045

0,9635

–0,8937

0,943

–0,8391

0,2006

0,1975

0,0041

Színházak látogatóinak száma

0,1254

0,9487

–0,8603

0,9208

–0,8687

0,1216

0,1196

–0,0001

0,2458

0,9575

–0,8796

0,9313

–0,7666

0,2424

0,2419

0,0326

0,3232

0,9742

–0,91

0,9541

–0,723

0,3186

0,3181

0,0482

Rendszeresen tisztított közterület

0,241

0,9461

–0,864

0,9201

–0,7524

0,2343

0,2334

0,0238

Kizárólag közvilágítási célú villamosenergiahálózatok hossza

0,3348

0,9721

–0,9142

0,9536

–0,7324

0,3295

0,3292

0,0383

Önkormányzati kiépített út és köztér területe

0,2684

0,9627

–0,8854

0,9372

–0,7611

0,2645

0,2644

0,036

Óvodába beírt gyermekek száma (gyógypedagógiai neveléssel együtt) Óvodapedagógusok száma (gyógypedagógiai neveléssel együtt) Általános iskolában tanuló első évfolyamosok száma a nappali oktatásban (gyógypedagógiai előkészítő osztályok tanulóival együtt) Általános iskolában tanuló 1-4. évfolyamosok száma a nappali oktatásban (gyógypedagógiai oktatással együtt) Általános iskolában tanuló 5-8. évfolyamosok száma a nappali oktatásban (gyógypedagógiai oktatással együtt) Főállású pedagógusok száma a szakiskolákban és a speciális szakiskolában Gimnáziumi tanulók száma a nappali oktatásban (a hat- és nyolcévfolyamos gimnáziumok megfelelő évfolyamaival együtt) Középiskolai tanulók száma a nappali oktatásban (a hat- és nyolcévfolyamos gimnáziumok megfelelő évfolyamaival együtt) Átmeneti segélyezésben részesültek száma (pénzbeni és természetbeni) Foglalkoztatást helyettesítő támogatásban részesítettek átlagos havi száma Időskorúak járadékában részesítettek átlagos száma Kiegészítő gyermekvédelmi támogatásban részesítettek átlagos száma

Működő háziorvosok száma 2011. december 31-én A háziorvosi ellátásban a rendelésen megjelentek száma

Szerkesztette: Kovács Róbert és Gazsó István.

39

13. táblázat A fajlagos mutatók korrelációs mátrixa

Mutatók Népességszám

Működési bevétel

Központi Kiegyenlíműködési tő támotámogatás gatás

Mod1

Mod2

Mod3

0,3428

0,2798

0,2976

0,2697

0,3105

0,3184

Az óvodai gyermekcsoportok száma (gyógypedagógiai neveléssel együtt)

–0,0055

0,0108

–0,1198

–0,0122

0,1998

–0,084

Óvodába beírt gyermekek száma (gyógypedagógiai neveléssel együtt)

–0,0049

0,0117

–0,1183

–0,0096

0,2026

–0,0778

Óvodapedagógusok száma (gyógypedagógiai neveléssel együtt)

–0,006

0,0103

–0,1223

–0,0128

0,2003

–0,0878

Általános iskolában tanuló első évfolyamosok száma a nappali oktatásban (gyógypedagógiai előkészítő osztályok tanulóival együtt)

0,0005

0,0173

–0,1161

–0,0174

0,1998

–0,0832

Általános iskolában tanuló 1-4. évfolyamosok száma a nappali oktatásban (gyógypedagógiai oktatással együtt)

0,0004

0,0174

–0,1149

–0,0158

0,2034

–0,0828

Általános iskolában tanuló 5-8. évfolyamosok száma a nappali oktatásban (gyógypedagógiai oktatással együtt)

0,0045

0,0225

–0,1114

–0,0203

0,2078

–0,0858

Főállású pedagógusok száma a szakiskolákban és a speciális szakiskolában

0,0022

0,0127

–0,0926

–0,0294

0,15

–0,0666

Gimnáziumi tanulók száma a nappali oktatásban (a hat- és nyolcévfolyamos gimnáziumok megfelelő évfolyamaival együtt)

0,002

0,0125

–0,0891

–0,0192

0,1368

–0,0688

Középiskolai tanulók száma a nappali oktatásban (a hat- és nyolcévfolyamos gimnáziumok megfelelő évfolyamaival együtt)

0,0032

0,0129

–0,0862

–0,0173

0,1308

–0,0663

Átmeneti segélyezésben részesültek száma (pénzbeni és természetbeni)

–0,009

0,0066

–0,0845

–0,0116

0,193

–0,0701

Foglalkoztatást helyettesítő támogatásban részesítettek átlagos havi száma

–0,0061

0,0151

–0,0342

–0,0312

0,1798

–0,0344

Időskorúak járadékában részesítettek átlagos száma

–0,0133

0,0049

–0,0569

–0,0046

0,2115

–0,0392

Kiegészítő gyermekvédelmi támogatásban részesítettek átlagos száma

–0,0073

0,0062

–0,0414

–0,0027

0,1513

–0,0609

Bölcsődét igénybevevő gyermekek száma az év folyamán összesen

0,0226

0,0309

–0,1306

0,0175

0,0822

0,0087

Szakképzett bölcsődei gondozónők száma

0,0396

0,0771

–0,2728

0,0189

0,1148

0,0357

A települési könyvtárak beiratkozott olvasóinak száma

–0,0064

0,0083

–0,0802

–0,0181

0,171

–0,0701

Kulturális rendezvények száma

–0,0085

0,0066

–0,0894

–0,0145

0,175

–0,1212

Színházak előadásainak száma

0,0482

0,0612

–0,2115

0,0018

0,0309

–0,0431

Színházak látogatóinak száma

0,0534

0,0621

–0,2177

–0,0093

0,0211

–0,0438

Működő háziorvosok száma 2011. december 31-én

–0,0103

0,0073

–0,0893

–0,024

0,1929

–0,0998

A háziorvosi ellátásban a rendelésen megjelentek száma

–0,0105

0,0102

–0,0943

–0,0235

0,2212

–0,1045

Rendszeresen tisztított közterület

–0,0056

0,0051

–0,0632

–0,0393

0,1057

–0,0708

Kizárólag közvilágítási célú villamosenergia-hálózatok hossza

–0,0037

0,0064

–0,0759

–0,023

0,1328

–0,0702

Önkormányzati kiépített út és köztér területe

–0,0145

0,0049

–0,1053

–0,0326

0,2145

–0,1156

Szerkesztette: Kovács Róbert és Gazsó István.

40

14. táblázat A számított mutatók korrelációs mátrixa

Indikátorok

LakóMűködési Működési népesség bevétel egyenleg

Központi Kiegyenlítő MODELL1T MODELL2T MODELL3T működési támogatás támogatás

Óvoda: Ezer gyerekre jutó óvodapedagógus száma

–0,0277

–0,01

0,0161

–0,0133

–0,0426

–0,0292

–0,0276

–0,0273

Általános iskola: Ezer lakosra jutó 1-8. évfolyamos tanulók száma

0,1195

0,124

–0,1099

0,1211

0,178

0,1172

0,1133

0,0382

Középiskola: Ezer lakosra jutó nappali tagozatos tanulók száma

0,4683

0,4613

–0,4452

0,4519

0,3386

0,4568

0,4621

0,0804

Szociális ellátás: Ezer lakosra jutó átmeneti segélyezettek száma

–0,051

–0,0442

0,0343

–0,0432

–0,06

–0,0501

–0,0485

–0,0103

Szociális ellátás: Ezer lakosra jutó foglalkoztatási segélyben részesülők száma

–0,1094

–0,0903

0,0783

–0,0864

–0,0043

–0,1089

–0,1082

–0,0048

Szociális ellátás: Tízezer lakosra jutó idősek járadékában részesülők száma

–0,0501

–0,0445

0,0396

–0,0437

–0,0158

–0,0488

–0,0483

–0,0013

Szociális ellátás: Tízezer lakosra jutó kiegészítő gyermekvédelmi támogatásban részesülők száma

–0,0067

–0,0048

0,007

–0,0045

0,0181

–0,0062

–0,0064

–0,0004

Bölcsőde: Egy gyermekre eső szakgondozók száma

0,081

0,0283

–0,0418

0,0321

0,0107

0,073

0,0759

0,0253

Ezer lakosra jutó könyvtárba beiratkozottak száma

–0,0182

–0,0045

–0,0046

–0,0034

–0,0558

–0,0186

–0,0154

–0,0009

Tízezer lakosra jutó kulturális rendezvények száma

–0,0358

–0,0302

0,0265

–0,0297

–0,0515

–0,0353

–0,0345

–0,0179

Háziorvosi ellátás: Egy betegre jutó orvosok száma

0,0461

0,0468

–0,0475

0,0469

–0,0463

0,0441

0,0455

–0,0094

Tisztított közterület/összes kiépített önkormányzati közterület

0,1597

0,0936

–0,1091

0,1018

0,0475

0,1517

0,1514

0,0238

Szerkesztette: Kovács Róbert és Gazsó István.

41

15. táblázat A fajlagos számított mutatók korrelációs mátrixa Működési bevétel

Központi működési támogatás

Kiegyenlítő támogatás

Mod1

Mod2

Mod3

–0,0437

–0,0612

–0,0548

0,0068

–0,0539

–0,1066

Általános iskola: Ezer lakosra jutó 1-8. évfolyamos tanulók száma

0,0763

0,1154

–0,0088

–0,0337

0,1584

–0,073

Középiskola: Ezer lakosra jutó nappali tagozatos tanulók száma

0,0067

0,0167

–0,0628

–0,0527

0,1548

–0,0857

Szociális ellátás: Ezer lakosra jutó átmeneti segélyezettek száma

0,02

0,0017

0,0361

0,0055

–0,0339

0,0998

Szociális ellátás: Ezer lakosra jutó foglalkoztatási segélyben részesülők száma

0,0857

0,0606

0,2089

–0,0118

–0,1038

0,4993

Szociális ellátás: Tízezer lakosra jutó idősek járadékában részesülők száma

0,0277

0,0122

0,074

0,0319

–0,0199

0,1872

Szociális ellátás: Tízezer lakosra jutó kiegészítő gyermekvédelmi támogatásban részesülők száma

0,0038

0,0027

–0,0024

–0,002

–0,0087

0,0125

Bölcsőde: Egy gyermekre eső szakgondozók száma

–0,0316

–0,0662

–0,1572

–0,1899

–0,1646

–0,0282

Ezer lakosra jutó könyvtárba beiratkozottak száma

0,0935

0,0636

0,091

–0,0005

–0,0477

0,0572

Tízezer lakosra jutó kulturális rendezvények száma

0,0233

0,0133

–0,0063

0,0079

–0,024

–0,0818

Háziorvosi ellátás: Egy betegre jutó orvosok száma

–0,0204

–0,0281

–0,0564

–0,0307

–0,0544

–0,1087

Tisztított közterület/összes kiépített önkormányzati közterület

–0,0046

0,0047

–0,0388

–0,0306

0,057

–0,0494

Indikátorok

Óvoda: Ezer gyerekre jutó óvodapedagógus száma

Szerkesztette: Kovács Róbert és Gazsó István.

Összességében tehát a feladatmutatókkal az alap támogatási mutatók hozhatók szoros összefüggésbe, a fajlagos mutatók, a származtatott mutatók és a képzett mutatóink jóval kisebb korrelációs kapcsolatokat jeleztek. Az önkormányzatok támogatásai tehát feladatokhoz, terheltséghez, ellátottakhoz illeszkedően kerültek elosztásra, kevésbé mutatnak együttmozgást pusztán a népességgel. A mi képzett modelljeink közül kettő (a népességarányos és a méretkategóriás) pedig éppen a népességgel mutat szoros korrelációt, ami a kialakításuk módja miatt természetesnek tekinthető. A modelljeink ugyanakkor nem illeszkednek kellően a feladatmutatókhoz, ahogyan az állami kiegyenlítő támogatások sem – ám nem is az volt a kialakításuk, működtetésük vezérelve.

42

Az önkormányzati finanszírozási helyzet empirikus tapasztalatai Kutatásunk során lehetőségünk nyílt 50 települési esettanulmány és a települések mintegy felét reprezentáló kérdőíves felmérés empirikus tapasztalatainak megismerésére és beépítésére is. Az esettanulmányok a helyi döntéshozók, jegyzők, intézményvezetők bevonásával készültek, míg a kérdőíveket a jegyzők válaszolták meg (az empirikus vizsgálatok a projekt elkülönült feladatai voltak, itt csak a főbb megállapításokat összegezzük). A jegyzők a 2010 előtti önkormányzati rendszer legfőbb hiányosságának a településeken jelentkező finanszírozási problémák megoldatlanságát tekintik, ám az önkormányzati feladatrendszer átalakulása és a centralizáció, nem tette fenntarthatóbbá az önkormányzatok működését, és a közszolgáltatás-ellátás feltételei sem javultak (az első próbaév tapasztalatai alapján), bár e tekintetben a nagyvárosok karakteres ellenvéleményt fogalmaztak meg. A jegyzők véleménye szerint az önkormányzatok a minden településen kötelező feladatot jelentő óvodák esetében rendelkeznek a legnagyobb befolyással. Ez az a feladatrész, ami a köznevelési „stratégiai” ágazatból egyáltalán helyben maradt, így habár valójában korlátozott az önkormányzatok mozgástere (szigorú ágazati szabályok határolják be a feladatellátás kereteit, és feladatfinanszírozás van), a helyben maradó nevelési intézmények iránti fokozott igény és az ágazatot érintő ügyekben magas társadalmi érzékenység miatt a helyi önkormányzatok a lehetséges beavatkozásokat, plusz ráfordításokat sokszor erőn felül is vállalják. A jegyzők erőteljesen érzékelik a lakosság óvodák iránti érzékenységét, s ezt megerősítette a lakossági elégedettségre irányuló kérdéscsoportunk is. A másik ok, amiért a befolyásukat magasnak érzik, hogy általában költségvetési intézményként működnek az óvodák, így az önkormányzatoknak tényleges, közvetlen ráhatásuk van a kiadásokra és az önként vállalt feladatokra. Az esettanulmányok, interjúk azt is igazolták, hogy általában éppen az óvoda-finanszírozással elégedettek az önkormányzatok 2013 óta, ami azért vélhetően nem a feladatfinanszírozás bevezetésének, hanem a pedagógus-bérrendezésnek tudható be. Az óvodák és az ifjúsági létesítmények jelentek meg a jegyzők szerint leginkább fejlesztendő (minőségi és mennyiségi dimenziók mentén) területek között is. A településméret növekedésével az óvodák és a többi ágazati feladat esetében is kimutatható a kiadásokra gyakorolt befolyás mértékének a növekedése, ami a nagyobb település-nagyobb mozgástér klasszikus összefüggést erősíti meg. A helyi közszolgáltatások szervezésének egyik fontos dimenziója a költséghatékonyság. A közszolgáltatások 2013 előtti normatív finanszírozási rendszere tág teret engedett a központilag meghatározott (és meglehetősen magas minőségi kritériumok mentén meghúzott) szolgáltatási minimum feletti mennyiségi és minőségi elemek helyi érvényesítésének. Ehhez a normatíva-megtakarításokat és a települési önerőt is fel lehetett használni finanszírozási háttérként. A feladatfinanszírozásra való áttérés azonban a feladatok közötti átfinanszírozás lehetőségét elvette, ami egyre inkább a központi szabályokhoz igazodó közszolgáltatás-ellátás irányába tolja az önkormányzatokat.

43

A feladatfinanszírozásra való átállás első próbaévének megítélése eltérőképpen alakult a kistelepüléseken és a nagyvárosokban. Miközben a kistelepülések szerint fokozódott az alulfinanszírozottság és kisebb lett a települési mozgástér, a nagyvárosok a rendszer átláthatóságát és a kisebb mozgásteret érzékelték a leginkább (16. táblázat).

Óvoda

X

X

Általános iskola (1–4 o.)

X

X

Általános iskola (1–8 o.)

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Szakközépiskola

X

X

X

X

X

Szakiskola

X

X

X

X

X

Gimnázium

X

X

X

X

X

Ifjúsági létesítményüzemeltetése

X

Sportlétesítmény üzemeltetés

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Bölcsődeüzemeltetés

X

X

X

X

X

Családok átmeneti otthona

X

X

X

X

X

Gyermekétkeztetés

X

X

X

X

X

X

X

Nyilvános könyvtár üzemeltetés

X

X

X

X

Muzeális gyűjtemény fenntartás

X

X

X

X

X

X X

X X

X

X

X

X

X

Házi segítségnyújtás

X

X

X

X

X

Családsegítés

X

X

X

X

X

Jelzőrendszeres házi segítségnyújtás

X

X

X

X

X

Idősek klubja

X

X

X

X

X

Átmeneti hajléktalanszállás

X

X

X

X

X

Idősek otthona

X

X

X

X

X

Közcélú foglalkoztatás

X

X

X

X

X

X

X

44

X

X

X

Közétkeztetés

Önkormányzati ingatlanok

Semennyire

X

Gyermekjóléti szolgálat

Közművelődési intézmény fenntartás

Alig

Nagyrészt

50001 <

Teljes mértékben

Semennyire

Alig

Nagyrészt

Teljes mértékben

X

Semennyire

10 001 – 50 000

Alig

5001 – 10 000

Nagyrészt

Semennyire

Alig

Nagyrészt

Teljes mértékben

2001 – 5000

Semennyire

Alig

Nagyrészt

< 2000

Teljes mértékben

Az állami forrás milyen mértékben fedezi az egyes közszolgáltatások ellátását?

Teljes mértékben

16. táblázat Az állami források elégségessége közszolgáltatásonként településméret szerinti bontásban „Az állami forrás milyen mértékben fedezi az egyes közszolgáltatások ellátását?”

X

X

X

Háziorvosi ellátás

X

X

X

X

Házi gyermekorvosi ellátás

X

X

X

X

Fogorvosi ellátás

X

X

X

X

Alapellátási ügyelet

X

X

X

Védőnői szolgálat

X

X

X

X

X

Iskola–egészségügyi szolgálat

X

X

X

X

X

Temetkezési szolgáltatás Köztemető fenntartás

X X

X

X

X

X

X X X

X

X

Helyi víziközművek üzemeltetése

X

Szennyvízelvezetés Szennyvíztisztítás

Helyi közutak fenntartása

X

X

X

X X X

X

X

X

X X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X X

X X

Helyi parkolás biztosítása

X

Közbiztonságról való gondoskodás

X

Közreműködés a közbiztonság biztosításában

X

Helyi közösségi közlekedés

X X

X

X X

X X

X X

X

X

X

X

X

Semennyire

X

X

X X

X

X

X

Közvilágítás biztosítása

X

X

X

Ivóvíz ellátás biztosítása

Fürdő fenntartás

X

X

Kommunális hulladék elhelyezés

Csapadékvíz elvezetés

X

X X

X

X

X

X

Helyi közterületek fenntartása

X

X

Kommunális hulladékgyűjtés

Alig

Nagyrészt

50001 <

Teljes mértékben

Semennyire

Alig

Nagyrészt

Teljes mértékben

Semennyire

Alig

10 001 – 50 000

Nagyrészt

5001 – 10 000

Teljes mértékben

Semennyire

Alig

Nagyrészt

Teljes mértékben

2001 – 5000

Semennyire

Alig

Nagyrészt

< 2000

Teljes mértékben

Az állami forrás milyen mértékben fedezi az egyes közszolgáltatások ellátását?

X X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Távhőtermelés

X

X

X

Távhőszolgáltatás

X

X

X

Kéményseprő-ipari szolgáltatás

X

X

X

X

X

Kistermelők, őstermelők számára értékesítési hely biztosítása

X

X

X

X

X

45

X X

X

X X

A rangsorolás mellett a szöveges indoklásokból – melyek inkább a kistelepülések esetében történt meg – kirajzolódik, hogy a feladatfinanszírozásra való áttérés jó lehet, de eredményeinek értékelésére több éves működést látnak szükségesnek. Az első eredmények azonban még problémákat mutatnak és a településeknek hozzá kell igazodniuk az új gyakorlathoz is. Az új modell kapcsán több közszolgáltatás esetében (gyermekétkeztetés, szociális segélyezés) tovább csökkent az amúgy is szegényes finanszírozás, míg más szolgáltatások esetében (pl. közvilágítás) már a bázisévben (2011) sem volt elegendő a finanszírozás a közüzemi számlák kifizetésére. Az eredmények alátámasztásául megemlítendő, hogy nem véletlenül korrigálták az önkormányzati finanszírozásra kidolgozott rendszert már a 2014-es költségvetésben, ahol éppen az alulfinanszírozottságra panaszkodó kistelepülések felé jobban hajló kompenzációs rendszert dolgoztak ki, de a véleményekben sokszor kritizált gyermekétkeztetést is beemelték a feladatfinanszírozási rendszerbe. Összességében ugyan nem egy teljes év működési tapasztalatai alapján, de a feladatkörök csökkenését meghaladó forráselvonás tapasztalható a jegyzők szerint a kistelepüléseken. Nagyobb településeken is érzékelhetők problémák az átalakulások miatt, azonban itt az alulfinanszírozás mellett nagy probléma az is, hogy az új modellben kevesebb forrás jut a fejlesztésekre (a kisebb településeken ez a lehetőség teljesen beszűkülhet), és az önerős fejlesztések is szigorú engedélyekhez és hitelfelvételei korlátokhoz kötött, tehát kisebb a mozgástér a jegyzők szerint. A kérdőívünk szerint – fejlesztési tartalékok hiányában – egyértelműen az állami támogatásoktól és az európai uniós/állami fejlesztésektől várják a jegyzők a megoldást, ami tovább fokozhatja a helyi szint kitettségét és felerősítheti a központi pályázatok deformáló hatását – nem a helyi igényekre reagálva, hanem a pályázati kiírásoknak megfelelően fejlesztenek (15. táblázat).

17. táblázat A közszolgáltatás-fejlesztéshez igénybe vehető források rangsora „Rangsorolja a közszolgáltatások színvonalának javítására rendelkezésre álló forrásokat (kezdve a legfontosabbal)!” Európai uniós pályázat

Állami forrás

Önkormányzati forrás

Egyéb helyi (egyházi, vállalkozási stb.) forrás 12

Legfontosabb (1.)

444

131

49

Kevésbé fontos (2.)

156

397

61

Még kevésbé fontos (3.)

40

91

381

95

Legkevésbé fontos (4.)

3

13

110

449

12

Az interjúk, esettanulmányok felszínre hozták még a feladatfinanszírozás azon kritikáját is, amely szerint az nem differenciál kellően a speciális helyzetben lévő települések irányában, mondjuk az olyan „domborzat-érzékeny”, vagy „népsűrűség-érzékeny” közszolgáltatások esetében, mint a tömegközlekedés vagy a víziközmű-működtetés. Érzékelhető továbbá, hogy feladatonként eltérő mértékű finanszírozottságot eredményezett az új rendszer, ám a rugalmasság, az átcsoportosíthatóság már hiányzik. Az ÖNHIKI megszűnésével a működési hiány

46

pótlása is nehezebb és bonyolultabb. Sok esetben rosszul kezeli, nem kellően ösztönöz a térségi feladatellátásra. Vannak ugyan kiegészítő támogatások pl. a szociális ellátás, a családsegítés és a gyermekjóléti feladatok esetében, ám a többletfeladatok, többletkapacitások sokszor nem állnak arányban a támogatási többlettel. A feladatfinanszírozás sajnos a minimumra való törekvést hozza a felszínre (a színvonalban, a minőségben, a fajlagos költségekben), és új szolgáltatások felvétele a palettára csak akkor képzelhető el, ha van rá pályázat vagy pénzügyi ösztönző.

Összegzés Országos, teljes körű, településsoros adatbázisok alapján feladat-ellátási és finanszírozási, illetve tervezési és mérési modellek kidolgozása volt a kutatócsoportunk feladata, mégpedig az elmúlt évek tényleges önkormányzati kiadások alapján számított fajlagos költségek alapján. Ezen közgazdasági modellek segítségével összevethetőek a tényleges költségek a modellek által számítható értékekkel. A megfelelően illeszkedő modellek elő tudják jelezni a szolgáltatások jövőbeli költségeit, vagy éppen elő tudják segíteni az állami támogatások valamely elosztási elveket követő célba juttatását. A nemzetközi kitekintés alapján megállapítható, hogy nincs jól bevált recept az önkormányzatok finanszírozását illetően, hiszen más és más feladat- és hatáskörrel, eltérő mozgástérrel, különböző környezetben, más hagyományokon építkezve alakulnak ki az egyes önkormányzati finanszírozási rendszerek. A kulcskérdés az önkormányzati rendszer konzisztenciája, hiszen a jól illesztett önkormányzati finanszírozás arányban áll az önkormányzatok feladataival. A hazai gyakorlathoz, az önkormányzati feladat- és hatásköri rendszerhez kell tehát a hazai finanszírozási és támogatási rendszert illeszteni. Olyan modellt kellett felépíteni, ami ezt jól tudja kezelni. A feladat nehézségét éppen az okozta, hogy mindezt akkor, amikor mind a feladat- és hatásköri rendszer, mind pedig az önkormányzati finanszírozási rendszer gyökeresen megváltozott. 2013–2014 fordulóján két lehetőség adódott a feladat megoldására, az egyik az éppen frissen beindított, még inkább tesztfázisban lévő új feladatfinanszírozási rendszer tesztelése. Ezt azonban adatok hiányában elvetettük. A másik pedig az egyes feladatokhoz kapcsolódó tényleges kiadások vizsgálata és a hazai támogatási rendszer modellezése a legfrissebb, 2012-es adatokon és idősorokon. Ez utóbbi megoldás esetében is adódtak azonban problémák a felhasználható adatok oldaláról. A MÁK-tól megkapott 2011-es és 2012-es intézményi és feladatsoros adatok ugyanis nem voltak egyértelműen beazonosíthatóak. Már az egyes önkormányzatok bekódolása sem volt egyszerű feladat, sok esetben az intézményekről sem lehetett eldönteni, hogy mely önkormányzathoz tartoznak (pl. X településen vannak, de megyei fenntartásúak). A probléma megoldása érdekében egyesével, szöveges mezők kódolásával azonosítottunk be adatokat, ahol már a szöveges mezők kitöltése sem volt tökéletes, mert nem legördülő listáról választhatták ki a kitöltők a cellaértékeket, hanem kézzel gépelték be azokat. Sajnos a MÁK űrlapoknál

47

nem biztosított az űrlapok egységes szerkezete sem, ami az időbeli összehasonlításokat nehezíti meg. Meglátásunk szerint a MÁK-űrlapok esetében az alkalmazott, a beazonosíthatóságot „segítő” eszközök fenntartói-tulajdonosi, területi, ágazati-feladati, illetve intézményi kódok teljes revíziója szükséges. Ezen kódok helyett a statisztikai sztenderdeken alapuló, hierarchikus kódok szükségesek, amelyek szükség szerint mutatják például egy intézmény fenntartója/ tulajdonosa jellegét, az ellátott feladat valamilyen besorolását, az intézmény esetleges típusát, elhelyezkedését stb. Mindenképpen szükséges lenne a fenntartó és az intézmény települési elhelyezkedésének elkülönül megjelölése, lehetőség szerint az általánosan alkalmazott ötjegyű KSH kódokkal. A saját empirikus vizsgálataink azt igazolták, hogy a feladatfinanszírozási rendszer bevezetését felemás módon fogadták a települési önkormányzatok. Voltak, akik jobban jártak, voltak, akik rosszabbul, ám a finanszírozási mód változtatásának hatása nem különíthető el a feladatés hatáskör átcsoportosításától sem, így általában egy-egy feladatcsoport finanszírozhatóságát vagy annak hiányát és a mozgásterük szűkülését érzékelik a települési önkormányzatok. Empirikus vizsgálataink szerint az óvodai ellátás finanszírozása javult, ami vélhetően a pedagógusbérek rendezésével áll összefüggésben, kevésbé magával a feladatfinanszírozással. A településtípusok között vizsgálódva pedig leginkább a nagyvárosi elégedettség jelenik meg, amelyek számos új feladathoz is hozzájutottak a megyei önkormányzatok funkciókörének megváltozásával. Általában érzékelik ugyanakkor az önkormányzatok a mozgástér szűkülését, ami a centralizációból, a feladatvesztésből, a szabályozásból és a pántlikázott források arányának növekedéséből és költségvetés főösszegének csökkenéséből egyaránt fakadhat. A feladatfinanszírozási rendszer értékeléséhez adatok kellenek majd, és elég kifutást kell hagyni a finomhangolásokhoz is. Vannak feladatok ahol jól ültethetőek a pántlikázott források, mert jól becsülhetőek a tényleges kiadások, de más esetekben ez nem, vagy csak nehezen működtethető. Ha nem sikerül jól meghatározni a forrásjuttatás mértékét, akkor a rendszer felemésztheti önmagát, hiszen a rendelkezésre álló keretet az önkormányzatok „költhetőnek” tekintik, tehát a cél éppen a források elköltése lesz. Az alultervezett támogatások viszont éppen a korábbi forrásorientált finanszírozási rendszer felé visznek, illetőleg minőségromláshoz és az ágazati standardok be nem tartásához vezethetnek, plusz források bevonását feltételezik vagy a saját erő vagy a diszkrecionális állami támogatások oldaláról. A feladatfinanszírozási modell azonban most egyedi döntéseken alapuló kiegészítő támogatásokkal operál, ami nem javítja a rendszer átláthatóságát és gördülékeny működését sem. A kiút éppen ezért a programköltségvetés készítése lenne, amit az eredményszemléletű számvitel installálását követő hierarchikus feladatkódok bevezetése tulajdonképpen elő is készített. A lehetőség tehát adott. Amennyiben célokat fogalmaznánk meg az önkormányzatok számára, de nem írnánk elő az ellátás „mikéntjét”, csak minőségi kritériumokat, standardokat kötnénk a feladathoz illetve kimeneti, eredménymutatókat határoznánk meg, lehetővé válna, hogy adott feladatot a helyi igényekhez és lehetőségekhez igazodóan, a központi és saját forrásokra támaszkodóan, költséghatékonyan oldjanak meg az adott településen. Ez a fajta finanszírozási mód éppen az innovációkat, az egyedi megoldásokat hozná a felszínre, évről-évre megkérdő-

48

jelezné az intézményrendszer működtetésének kereteit, kiterjedtségét, és semmiképp sem járulna hozzá a mostani feladat-ellátási módok, formák és intézmények konzerválásához. A helyi igénybevevők nagyobb beleszólással és kontrollal rendelkeznének, ami az addicionalitás elvének fokozott érvényesülését eredményezhetné. A helyi elégedettség felmérése, ismerte nem esetleges, hanem majdhogynem automatikus lenne. Az önkormányzati finanszírozási rendszer modellezése (2011–2012-es adatokon) a feladatfinanszírozási rendszer másik „kritikáját” hozta. A 2012-es állami támogatásokat modellező, három alrendszerre és néhány paraméterre épülő számításunk a meghatározott három alrendszer egyenlő, egyharmad-egyharmad súlyozásos beszámításával megközelítőleg hasonló elosztást eredményezett, mint a bonyolult, több száz szabály (normatíva) mentén szétosztott tényleges állami támogatási rendszer. Az itt figyelembe vett modellparaméterek egyike egyenlő népességarányos támogatást feltételezett, a másik település-méretkategóriás megosztás mentén modellezett, a harmadik modellrész pedig a helyi adóbevételeken alapuló kiegyenlítést is beépített. A modellépítés üzenete tehát az, hogy jóval kevesebb paraméter, átláthatóbb és kiszámíthatóbb támogatási rendszer felépítésével is el lehet érni ugyanazokat a hatásokat, ehhez csak jól megfogalmazott politikai célkitűzések (mely térségeket, településtípusokat, társadalmi csoportokat stb. preferálunk), valamint megfelelő és aktuális adatok kellenek. Egy kevesebb paraméterből álló állami támogatási rendszer egyszerűbb, átláthatóbb, ellenőrizhetőbb és olcsóbb is lenne. Az önkormányzati hitelfelvételi limithez (stabilitási törvény) kötődően is megállapítható az önkormányzati mozgástér jelentős beszűkülése. A hitelfelvétel és elsősorban a kötvénykibocsátás során fontos lenne a méretgazdaságossági előnyök potenciális érvényesítése, ami a közös önkormányzati vagy társulási kötelezettségvállalások keretrendszerének kidolgozását és ösztönzését, szabályozását feltételezi. Az önkormányzati hitelfelvétel problematikájához szorosan kapcsolódik a helyi beruházások finanszírozásának hatékonyabbá és átláthatóbbá tételének igénye is. De az önkormányzati mozgástér oldaláról is felvethető a fejlesztési források hiánya mint probléma. Folyamatosan hiányzik ugyanis a rendszerből a nem pántlikázott, nem központi célokra költhető fejlesztési források biztosítottsága. Szükség lenne tehát az éves költségvetések tervezésekor egy szabadon felhasználható normatív fejlesztési támogatás (fejkvóta) alkalmazására is. Ennek hiányában az önkormányzatok kitettsége (az uniós pályázati források fejlesztési irányokat deformáló hatása) még nőhet is, tekintettel a helyi mozgástér szűkülésére. Az önkormányzatok számára nyújtott állami fejlesztési célú, kötött felhasználású támogatásokat az önkormányzati vagyon nagyságával arányban kellene megállapítani. Az önkormányzatok által felvett fejlesztési hitelek kamattámogatásában adott beruházási célokat előnyben lehetne részesíteni, és vizsgálni kellene a beruházás által érintett lakosság nagyságát is. Fontos továbbá, hogy a támogatások nyújtásának feltételeként, a nagy projekteknél elő kellene írni a stratégiai szemléletű tervezést is (Vigvári 2011).

49

A stabilitási törvény kimondja, hogy az önkormányzatok adósságot keletkeztető ügyletet csak a Kormány hozzájárulásával köthetnek. További kritérium, hogy a településen bevezessék vagy az iparűzési adót, vagy valamely vagyoni típusú helyi adót, vagy pedig a magánszemélyek kommunális adóját. Ezzel a kitétellel egy rég óta hiányolt ösztönző valósult meg, amely arra irányul, hogy az önkormányzatok növeljék saját, azon belül is a helyi adóbevételeiket. Ez ugyanis az adósságszolgálat finanszírozására fordítható. A helyi adórendszer kritikái közé sorolható ugyanakkor a helyi iparűzési adó túlsúlya, ami azt jelzi, hogy a helyi adók jelentős részét a vállalkozások fizetik meg. További probléma, hogy ez az adótípus ki van téve a konjunkturális viszonyoknak, és már a potenciál oldaláról is óriási egyenlőtlenségeket okoz a települések között. Vigvári (2009) nyomán felülvizsgálható lenne a helyi adótörvény tehát abból a szempontból is, hogy az iparűzési adó alapjának módosításával ez az adóbevétel kevésbé legyen kitett a gazdaság ciklikusságának. A szakma által régóta és több szempontból javasolt irány az iparűzési adóra alapuló helyi önkormányzati adóztatás ingatlanadó felé való elmozdítása is a megfelelő feltételrendszer (értékbecslés, telek-, ingatlan-nyilvántartás stb.) és esetleg a megfelelő önkormányzati ösztönzők kiépítése mellett. A helyi adók rendszerének módosítását igényelné az önkormányzati fejlesztési források problémájára potenciális megoldást adó, ideiglenesen kivethető „fejlesztési adó” is, amely az önkormányzati hitelfelvételek fedezetéül szolgálhatna, ha egy helyi népszavazás azt megerősítené. Ez egyúttal a fejlesztési elképzeléseket is legitimálná, segítené a helyi fejlesztési prioritások kialakítását, és támogatná a helyi fejlesztésekhez kötődő széles körű tájékoztatás, információáramlás feltételét is, ami a helyi hozzájárulások (addicionalitás) becsatornázását és sokszor a fejlesztésekhez szükséges helyi forrás (önkormányzati önerő) kiegészítését, biztosítását is szolgálná. Elképzelhető megoldás lehetne (Vigvári, 2011 nyomán) az SZJA pótadóztatása is helyi szinten. A fejlesztési adó és a pótadó „lehetősége” a helyi adókról szóló törvény keretében lenne szabályozható. Mindkét megoldás (fejlesztési adó, SZJA pótadó) összhangot teremtene a helyi adófizetők adóerő-képessége és a fejlesztések között, és nyilván elsősorban nem a gazdaságfejlesztési célú fejlesztések támogatására szolgálna (legalábbis lakossági támogatást és hozzájárulást feltételez, vélhetően lakossági prioritások mentén mozoghatna). A feladatfinanszírozás rendszere tehát még kifutásra vár, további tesztelést igényel. Látható azonban a helyi önkormányzati mozgástér szűkülése, ami felveti a programköltségvetésre való átállás igényét, vagy a feladatfinanszírozási rendszer további finomhangolását mind a helyi adórendszer, mind a fejlesztési források, mind a pénzügyi információs rendszer, mind az átláthatóság, mind pedig az egyszerűség oldaláról.

50

Irodalom Aczél, Á. – Homolya, D. 2011: Az önkormányzati szektor eladósodottságának kockázatai pénzügyi stabilitási szemszögből. – MNB Szemle. Október. 7–14. o. Balás G.–Hegedüs, J. 2004: Local government borrowing in Hungary. In: Swianiewicz, P. (eds.): Local government borrowing: Risk and rewards. Budapest, Open Society Institute. 79–126. o. Bende-Szabó G. 2003: Helyi önkormányzatok és pénzügyeik Európában. In: Kusztosné Nyitrai E. (szerk.): A helyi önkormányzatok és pénzügyeik. Budapest, Municipium Magyarország Alapítvány. 3–38. o. Berczik Á. 2014: A helyi önkormányzatok 2014. évi feladatai és finanszírozási rendszere c. előadás vázlata. Berczik Á. 2012: A helyi önkormányzatok 2013. évi feladatai és finanszírozási rendszere. Nemzetgazdasági Minisztérium. Előadásvázlat. BM 2013: Belügyminisztérium, Önkormányzati Államtitkárság honlapjának hírei. http://www.kormany.hu/hu/belugyminiszterium/onkormanyzati-allamtitkarsag/hirek [2013.04.01.] Darázs I.-né 1998: Az önkormányzati gazdálkodás második négy éve. Az erő forrásai. – Ön-Kor-Kép, 3. http://www.onkorkep.hu/8_03/4.html – 2011.12.12. DEXIA: Subnational Public Finance in the European Union, Summer 2012. Brussels, Council of European Municipalities and Regions, 2011. Fábián Adrián, 2013: Kommentár a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényhez. Gál, E. 2011: Kell-e szabályozni az önkormányzati hitelfelvételt? – Pénzügyi Szemle. 1. 124–144. o. Hegedűs, J. – Tönkő, A. 2007: Az önkormányzati gazdasági társaságok szerepe a helyi önkormányzatok vagyongazdálkodásában: a feltételes kötelezettségvállalás („contingent liability”) problémája. In: Vigvári A. (szerk.) 2007: A családi ezüst. Tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodás témaköréből. Közigazgatási olvasmányok. Budapest, Complex Kiadó. Homolya D. – Szigel, G. 2008: Önkormányzati hitelezés – kockázatok és banki viselkedés. – MNB-Szemle. Szeptember. 20–29. o. Index 2012: Interjú Vigvári Andrással: A butaságon sokkal többet bukunk, mint a korrupción. Index 2012. 07. 23. Kovács G. – Lados M. 2007: A településszervezés finanszírozási rendszere, pénzügyi szabályozása. In. Rechnitzer J. (szerk.): Település és fejlesztés. A közszolgáltatások hatékonyságának növelése a településfejlesztésben. Budapest, KSZK ROP 3.1.1 Programigazgatóság. 143–162. o. Kovács R. –Mezei C. 2013: Helyi önkormányzati fejlesztések – múlt és jelen. In: Zsibók Zs. (szerk.): Önkormányzati energetikai fejlesztések: Nemzetközi körkép és a dél-dunántúli tapasztalatok. Pécs, MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete. 84–116. o. Lados M. 1998: Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jövőbeli irányai. – Tér és Társadalom. 1–2. 59–86. o. László Cs. 1993: Tépett vitorlák. Aula Kiadó, Budapest. László M. 1997: Az önkormányzatok gazdasági eszköztára. Pécs, Janus Pannonius Tudományegyetem Közgazdaságtudományi Kar. (PhD-dolgozat). Martinez-Vazquez, J. – Sepulveda, C. 2012: Toward a More General Theory of Revenue Assignments. Atlanta, Andrew Young School of Policy Studies Georgia State University. (International Center for Public Policy, Working Paper, 31.) Oates, W. E. 1999: Local property taxation. An assessment. – Land Lines. 3. Pálné Kovács I. 1990: Helyi politika. Budapest, Akadémiai Kiadó. Sivák J. 2011: Önkormányzati pénzügyek. Előadásvázlat. Budapest, 2011. – http://kornygazd.bme.hu/wpcontent/uploads/2013/02/mn19_onkormanyzati_penzugyek_20130220.pdf [2013.06.28.] Sivák J. – Vigvári A. 2012: Rendhagyó bevezetés a közpénzügyek tanulmányozásába. Budapest, Complex Kiadó. Tállai A. 2014: Egy év tükrében – Önkormányzati feladatfinanszírozás (2014) – Országos Önkormányzati és Közigazgatási Konferencia. Előadás. (Budapest, 2014. január 16.) Tállai A. 2013: Az új önkormányzati szabályozás tanulságai, lehetséges változások c. előadás vázlata. Világgazdaság konferencia. Budapest, 2013. október 17. Varjú V. 2013: A települési önkormányzatok környezetvédelmi orientáltsága. – Comitatus–Önkormányzati Szemle. 23. 21–36. o. Vasvári T. 2013a: Az önkormányzatok 2011. évi gazdálkodása adósságszolgálatuk kiszorító hatásának tükrében. – Pénzügyi Szemle. 3. 310–335. o.

51

Vasvári T. 2013b: Működési egyensúlyra kell törekedni, ez a jó önkormányzati gazdálkodás alapja. (Interjú Renkó Zsuzsannával). – Pénzügyi Szemle. December 30. http://www.penzugyiszemle.hu/interju/mukodesi-egyensulyra-kell-torekedni-ez-a-jo-onkormanyzatigazdalkodas-alapja – 2014.06.24. Vasvári T. 2013c: Önkormányzati beruházások finanszírozása az európai uniós támogatások tükrében. – Statisztikai Szemle. 2. 155–184. o. Vigvári A. 2008: A közszektor modernizálásának kulcsa: Az önkormányzati rendszer átalakítása. In: BudaySántha A. – Hegyi J. – Rácz Sz. (szerk.): Önkormányzatok gazdálkodása. Helyi fejlesztés. Pécs, Pécsi Tudományegyetem Közgazdaságtudományi Kar Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori Iskola. 80–97. o. Vigvári A. 2009: Atipikus önkormányzati eladósodás Magyarországon.–Közgazdasági Szemle. 7–8. 709–730. o. Vigvári A. 2010: Megtelt-e a konfliktuskonténer? Néhány pénzügyi szempont a helyzetértékeléshez és a rendszer átalakításához. – Pénzügyi Szemle. 3. 465–487. o. Vigvári A. 2011. Önkormányzati pénzügyek. Hazai kihívások és nemzetközi példák. Budapest, Állami Számvevőszék Kutató Intézete. http://www.asz.hu/tanulmanyok/2011/onkormanyzati-penzugyek-hazai-kihivasok-es-nemzetkozipeldak/t348.pdf [2013.06.01.]

52