Bankovní institut vysoká škola Praha katedra práva
Zákon o svobodném přístupu k informacím a jeho aplikace v právním řádu ČR Bakalářská práce
Autor:
Monika Hrušková, DiS. Právní administrativa v podnikatelské sféře
Vedoucí práce:
Praha
JUDr. et PhDr. Ivo Svoboda, PhD.
duben, 2010
Prohlášení: Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci zpracovala samostatně a s pouţitím uvedené literatury.
V Brně dne 10. dubna 2010
Monika Hrušková
Anotace Tato bakalářská práce se věnuje problematice svobodného přístupu k informacím v ČR a jeho aplikaci v současném právním řádu. Cílem práce je nastínit uplatnění zákona o svobodném přístupu k informacím v kaţdodenní činnosti veřejné správy a seznámit moţné uţivatele zákona s jeho moţnostmi a nedostatky. Práce je rozdělena na několik základních částí. Úvodní část informuje o historickém vývoji zákona, důvodům jeho vzniku, věnuje se výkladu některých základních pojmů. Druhá, hlavní část práce, pak rozebírá znění jednotlivých paragrafů, a to ze dvou hledisek: z pohledu ţadatele o informace a z pohledu povinného subjektu. K některým problémům jsou pak zařazeny názory soudů, které objasňují pohled na dané téma. V závěrečné kapitole se pak věnuji srovnání hlavních ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím v ČR a jeho obdobě ve Slovenské republice, zákona o slobodnom prístupe k informáciám. Annotation This bachelor thesis deals with the issue of free access to information in the CR and its application in the current law. The aim of this work is to outline the application of the law on free access to information in the daily activities of public administration and to familiarize potential users of the Act with its possibilities and shortcomings. The work is divided into several basic parts. Introductory section informs about the historical development of law, the reasons of its production dedicated to the interpretation of some basic concepts. The second major part of the work, then analyzes the text of the individual sections, from two perspectives: in terms of seeking information from the angle of the statutory body. Some problems are then included the views of the courts to clarify the view of the subject. The final chapter deals, comparison of the main provisions of the Law on free access to information in the CR and its period in the Slovak Republic Act about slobodnom prístupe k informáciám.
Obsah Úvod ...................................................................................................................................... 6 1 Pojem informace ................................................................................................................. 8 2 Historické souvislosti práva na informace.......................................................................... 9 2.1 Evropa a právo na informace ..................................................................................... 10 2.1.1 Právní úprava v Evropské unii............................................................................ 10 2.1.2 Přístup v jednotlivých evropských zemích ......................................................... 10 3 Právní úprava v ČR .......................................................................................................... 13 3.1 Mezinárodní kontext .................................................................................................. 14 3.2 Právní rámec v ČR..................................................................................................... 15 3.2.1 Listina základních práv a svobod ....................................................................... 15 3.2.2 Charakteristika zákona ....................................................................................... 15 3.2.3 Podzákonné předpisy .......................................................................................... 16 3.2.4 Zákon č. 123/1998 .............................................................................................. 17 4 Zákon o svobodném přístupu k informacím ..................................................................... 17 4.1 Novelizace ................................................................................................................. 17 4.1.1 zákon 61/2006 Sb. .............................................................................................. 17 4.1.2 Zákon 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů................................................. 20 4.1.3 Další novelizace.................................................................................................. 20 4.2 Základní pojmy .......................................................................................................... 21 4.3 Poskytování informací z pohledu ţadatele ................................................................ 21 4.3.1 Ţadatel ................................................................................................................ 21 4.3.2 Povinný subjekt .................................................................................................. 22 Plná informační povinnost ........................................................................................... 22 Částečná informační povinnost ................................................................................... 24 4.3.3 Formy poskytnutí informací ............................................................................... 24 4.3.3.1 Zveřejněním ................................................................................................. 25
Povinně zveřejňované informace................................................................................. 25 Dobrovolně zveřejňované informace........................................................................... 27 4.3.3.2 Vyžádání ...................................................................................................... 27 5.3.4 Podání ţádosti ..................................................................................................... 28 4.3.5 Vyřízení ţádosti .................................................................................................. 29 4.3.6 Lhůty................................................................................................................... 29 4.3.7 Rozhodnutí ......................................................................................................... 30 4. 3. 8 Odvolání ........................................................................................................... 31 4. 3. 9 Stíţnost ............................................................................................................. 31 4. 3. 10 Soudní řízení ................................................................................................... 32 4. 3. 11 Graf procesu vyřizování ţádosti ..................................................................... 32 4.4 Poskytování informací z pohledu úřadu .................................................................... 34 4.4.1 Metodický pokyn ................................................................................................ 34 4.4.2 Omezení informací ............................................................................................. 34 4.4.3 Výroční zpráva ................................................................................................... 39 4.4.4 Hrazení nákladů .................................................................................................. 39 4.5 Příklady výročních zpráv ........................................................................................... 40 5 Srovnání zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím a zákona č. 211/2000 Zb., o Slobodnom prístupe k informáciám .......................................................... 43 5.1 Shrnutí ....................................................................................................................... 46 Závěr .................................................................................................................................... 47 Pouţitá literatura .................................................................................................................. 50 Internetové odkazy .......................................................................................................... 51 Právní normy ................................................................................................................... 51 Seznam grafických znázornění ............................................................................................ 52 Seznam příloh ...................................................................................................................... 52
Úvod Lidé ţijí ve společnosti. A tak, jak se společnost rozrůstá, vzniká řada různorodých vazeb, společenství, organizací. Celý tento systém je potřeba nějak řídit. V demokratické společnosti k tomu slouţí systém veřejné správy. Veřejnou správou se rozumí takové činnosti, které souvisí s poskytováním veřejných činností ve státě. V demokracii propůjčuje kaţdý občan své právo účastnit se na rozhodování o společnosti zvoleným zástupcům, prostřednictvím voleb. Tito zástupci jsou pak povinni skládat účty. Probíhá tak veřejná kontrola. Koncepce veřejnoprávnosti pochází jiţ z antiky. Aristoteles ve své knize Politika definuje pojem obec takto: „je kaţdá obec společenstvím a kaţdá společnost (polis) směřuje k určitému cíli.“1 Zároveň je kaţdá polis přirozená. Demokratická společenství mají společného jmenovatele v podobném způsobu nazírání na oblast financování veřejných oblastí. Jednotlivé oblasti musí být organizovány tak, aby měli všichni rovné příleţitosti realizovat svá práva. Mezi tato práva patří i právo na informace, jak se s těmito prostředky nakládá, a zda odpovídají cílům a potřebám jednotlivých uţivatelů. Princip svobodného přístupu k informacím je zaloţen na přesvědčení, ţe určité informace jsou důleţité pro plnohodnotnou individuální spoluúčast na společnosti a pro uspokojování základních občanských potřeb kaţdého jedince. Zmiňované potřeby přitom mohou vycházet ze sociálních, kulturních či praktických aspektů ţivota ve společnosti. Ať uţ se chcete přihlásit k trvalému bydlišti ve své obci, nahlásit změnu příjmení, zapsat dítě do školy, nebo se jen zajímáte o připravované změny ve vašem okolí, nebo se rozhodujete, komu dát hlas ve volbách, ke všemu potřebujete dostatek informací. Se všemi těmito údaji pracuje veřejná správa a právě ta vám je povinna tyto informace sdělit. Existují však i údaje, které se přímo dotýkají konkrétních osob, nebo jsou z nějakého důvodu utajované. Takovéto údaje vám úřad poskytnout nemůţe. Orientovat se v problematice poskytování informací, není věc jednoduchá a řada z nás ani netuší, na co všechno bychom se mohli zeptat. Tato práce má za cíl alespoň nastínit tuto problematiku. Zákon 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím je jen logickým vyústěním práva 1
ARISTOTELES. Politika. Praha: Jan Laichter, 1939, přeloţil Antonín Kříţ. str.4
6
na informace a práva na svobodu projevu vyplývajících z celosvětového názoru na zmiňovanou problematiku. V této práci jsem se snaţila nastínit hlavní body a nejasnosti kolem poskytování informací státními institucemi. Jde o problém značně sloţitý, a i v současnosti existuje řada názorů a nejrůznějších úhlů pohledů na tuto otázku. V první části této práce se věnuji samotné definici pojmu informace, její druhy a způsoby získávání informací. Další část je věnována historii a důvodům, na základě nichţ byl zákon o svobodném přístupu k informacím vůbec začleněn do právního systému České republiky. Zběţný pohled poskytne tato práce i do jiných evropských zemí v souvislosti s místními náhledy na probíranou problematiku. V později zařazené pasáţi se budu zvlášť zmiňovat o právním zakotvení svobodného přístupu k informacím na Slovensku. Důvodem k zařazení této části byl donedávna společný historický vývoj obou zemí a značná kulturní podobnost národů. Hlavní část práce je samozřejmě věnována samotnému zákonu 106/1999 Sb., jeho postupnému vývoji, jednotlivým změnám a návaznosti na další právní normy. Problematika samotného zákona je rozdělena do dvou částí, a to podle úhlu pohledu, z jakého je moţno na popisovanou oblast nahlíţet – z pohledu ţadatele o informaci a z pohledu povinného subjektu, tedy samotných poskytovatelů informací. V neposlední řadě jsou do textu začleněny výňatky z rozsudků jednotlivých soudů z oblasti práva na poskytování informací. Začlenění rozsudků mezi jednotlivé kapitoly textu pomůţe lépe pochopit souvislosti a problémy právě probírané otázky.
7
1 Pojem informace To, co si lidé navzájem sdělují, nazýváme informací. Jsme jimi obklopeni. Kaţdý den získáváme nové a nové. Díky nim je náš ţivot bohatší a větší. Abychom mohli poznávat svět okolo nás, potřebujeme umět najít přesné a úplné informace, které nejsou příliš staré a které jsou podávány srozumitelně. Samotný pojem informace značí sdělení, obsah předávané zprávy. Podle odborné literatury je informace „kaţdé oznámení obohacující vědomí příjemce“2. Náš právní řád shrnul tento pojem v zákoně o ochraně utajovaných informací do definice: „v jakékoliv podobě zaznamenaná na jakémkoliv nosiči“3. Pod pojmem informace ve veřejné správě je pak moţno chápat informace z činnosti státní správy, ale i informace, které stát při své činnosti získává od jiných subjektů. Cena a role informace má přitom v dnešní moderní společnosti rostoucí tendenci. A není tomu tak jen ve velkém městě, ale i v malé obci. V dnešní době můţe kaţdý přijít s podnětem k projednání a získávat tak svou iniciativou určitý náskok před ostatními. Existuje však řada „pojistek“ proti zneuţití této výhody. Z našeho pohledu jsou tedy veškerá rozhodnutí ve veřejné správě v zásadě veřejná a tedy dostupná kaţdému. Chcemeli tedy ve světě veřejné správy vyuţít veškerý potenciál, který nám znalost informací přináší, potřebujeme být aktivními občany vyhledávajícími a vyuţívajícími veškeré získané informace. Jakýmsi heslem či myšlenkou této práce můţeme tedy klidně nazvat následující výrok: „Mluvíme o svobodě informací, ale je to informace, která nese svobodu a je svobodou.“4 Informace mohou být přitom různé. Dle nejrůznějších hledisek rozlišujeme informace soukromé, důvěrné, souhrnné, veřejné. Samotné získávání informací lze přitom také rozlišit do dvou skupin. Neformální způsob získávání zahrnuje informace získané z běţného společenského rozhovoru, z novin, internetu. Další skupinou budou informace získané formálně, a to dle zákona 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, kterými se zabývá i tato práce.
2
MADAR, Zdeněk. Slovník českého práva sv. 1. Praha: Linde, 1995. s. 336. zákon č. 412/2005 Sb. o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, § 2 písm. a) 4 www.matrix-neo.cz/konecne-svobodny.htm 3
8
2 Historické souvislosti práva na informace Přestoţe byl samotný institut svobodného přístupu k informacím do většiny evropských právních systémů začleněn aţ ve druhé polovině 20. století, je svoboda slova a projevu známa jiţ z 18. století. Příkladem můţe být První dodatek Ústavy Spojených států amerických: „Kongres nesmí vydávat zákony zavádějící nějaké náboženství nebo zákony, které by zakazovaly svobodné vyznávání nějakého náboženství; právě tak nesmí vydávat zákony omezující svobodu slova nebo tisku, právo lidu pokojně se shromažďovat a právo podávat státním orgánům žádosti o nápravu křivd.“5 nebo Ústava Švédského království, která téţ zahrnuje „právo vědět“ a svobodu informací definuje jako „svobodu získat a přijímat informace a jinak se seznamovat se stanovisky ostatních.“6 Toto právo můţe být omezeno jenom v ústavě uváděných případech. Kapitola 2, O veřejné povaze úředních listin, pak podrobně rozvíjí právo na informace: „Za účelem podpory svobodné výměny názorů a za účelem osvěty veřejnosti má kaţdý švédský poddaný svobodný přístup k úředním listinám. Právo na přístup k úředním listinám můţe být omezeno pouze v případě, ţe omezení jsou nutná z důvodu bezpečnosti království nebo jeho vztahu k cizímu státu nebo k mezinárodní organizaci, centrálních finančních plánů, monetárních plánů nebo zahraniční kurzovní politiky království, úkonů státních úřadů.“7 Rozhodujícím z dnešního pohledu poskytování informací byl americký zákon o svobodě informací (Freedom of Information Act) z roku 1966. Tento zákon byl později mnohokrát novelizován a jeho poslední novelizace z roku 1996 významně reaguje na prudký rozvoj informačních technologií tím, ţe do původního znění zákona začleňuje i poskytování informací formou umoţňující dálkový přístup. Po průkopnickém zákonu v USA se přidávají další státy, jako Francie 1978, Kanada, Austrálie, Nový Zéland v roce 1982, Holandsko 1991. Z postkomunistických zemí obdobný zákon přijímá jako první Maďarsko v roce 1992. Česká republika se přidává v roce 1998, kdy je přijat zákon na přístup k informacím o ţivotním prostředí.
5 6
První dodatek Ústavy Spojených států amerických, dostupný na http://klempera.tripod.com/usustava.htm Ústava Švédského království, doslovný překlad dostupný na www.otevřete.cz
9
2.1 Evropa a právo na informace Ačkoli je právo na přístup k informacím označováno za jedno z nejdůleţitějších v dnešní, pořád ještě se rozvíjející demokracii, stále ještě není toto právo součástí základních zákonů všech států. Vybrané ústavy obsahují vedle práv na přístup k informacím také jakési základní mantinely tohoto práva, a sice právo na ochranu soukromí. Samotný proces zakotvení práva na přístup k informacím není v Evropě příliš staré. Za nejstarší lze povaţovat právo na přístup k dokumentům vlády ve Švédsku, a to z roku 1766. 2.1.1 Právní úprava v Evropské unii Získat informace od orgánů Evropských společenství nebylo ještě donedávna moţné. Chyběla zde totiţ právní úprava, která by tuto informační povinnost vůbec stanovovala. Změnu přinesla aţ Amsterodamská smlouva z roku 1997, kde bylo zakotveno právo fyzických a právnických osob z členských států Evropské unie na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise. Prohlášení práv uznaných Evropskou unií obsahuje Charta základních práv Evropské unie, z konce roku 2000. Součástí charty je i právo na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise. Toto právo je přiznáno všem občanům Evropské unie a všem právnickým a fyzickým osobám majících sídlo v některém z členských států. Rovněţ Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod upravuje právo rozšiřovat informace bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Toto právo je pak chráněno prostřednictvím Evropského soudu pro lidská práva.
2.1.2 Přístup v jednotlivých evropských zemích7 Belgie Právo je zde garantováno ústavou z roku 1994. Kaţdý má právo nahlíţet do všech dokumentů veřejné správy, pořizovat si z nich kopii. Výjimku tvoří zákonem předpokládané případy.
7
HALÁSKOVÁ, Martina. Systémy veřejné správy v evropských zemích. 1. vyd. Ostrava: Vysoká škola báňská – technická univerzita, 2004. 144 s.
10
Finsko Finská ústava garantuje svobodu projevu, která zahrnuje právo vyjadřovat, šířit a obdrţet informace a sdělení bez předchozí ochrany někoho jiného. Dokumenty ve vlastnictví úřadů jsou veřejné, nebyly-li omezeny zákonem. Tímto zákonem je zákon o otevřenosti vládních aktivit. Švédsko Švédská ústava definuje svobodu informací jako svobodu získávat a přijímat informace a jinak se seznamovat se stanovisky druhých. Oblast poskytování informací není nijak samostatně legislativně upravena, existuje pouze související zákon o svobodě tisku, jeţ určuje, ţe kaţdý občan má mít volný přístup k úředním dokumentům. Portugalsko Existuje zde právo na objektivní objasnění aktů státu a ostatních veřejnoprávních korporací, do kterého patří i právo na informace o řízení veřejných záleţitostí ze strany vlády a jiných úřadů. Občané mají právo být seznámeni se všemi trvalými záznamy a poţadovat opravu či aktualizaci takovýchto údajů. Německo Základní zákon Spolkové republiky Německo zahrnuje pod svobodu projevu právo nerušeně se informovat z obecně přístupných pramenů. Řecko Právo na přístup k informacím je zde definováno v souvislosti s právem petičním. Toto právo není aplikovatelné, neboť ţádosti musí vyhovět kompetentní úřad. Nizozemsko Nizozemská ústava pouze předpokládá existenci zákona upravující právo osoby být informován o údajích o ní shromaţďovaných, dále o právu na opravu těchto údajů. Itálie Italská ústava nevymezuje mezi právy a povinnostmi občanů právo na informace, zakotvuje však svobodu komunikace, podle níţ mohou všichni svobodně vyjadřovat své myšlenky.
11
Lucembursko V Lucembursku rovněţ není přiznána svoboda získávání informací, obecně je zde pouze garantováno právo na svobodu slova ve všech záleţitostech. Dánsko Základní zákon obsahuje pouze svobodu slova, ale oproti lucemburské úpravě je definována jako právo kaţdé osoby publikovat své myšlenky Irsko Tamní ústava zaručuje svobodu vyjadřovat názory a přesvědčení pouze irským občanům. Francie Ústavní Deklarace práv člověka a občana z roku 1789 obsahuje ustanovení, dle kterého nikdo nesmí být pronásledován pro své názory, jestliţe jeho projev neporušuje veřejný řád. Rakousko Nejvyšší zákon neobsahuje ţádný přehled základních práv. Je zde uvedena pouze svoboda názoru vyjádřeného sloven, písmem nebo obrazem. Španělsko Podle ústavy má kaţdý právo svobodně vyjadřovat a šířit své myšlenky slovem, písmem či jinými prostředky, dále právo komunikovat a svobodně přijímat pravdivé informace. Velká Británie Velká Británie nemá jako jediný členský stát Evropské unie psanou ústavu. Její ustanovení se skládají z vícera právních dokumentů, ke kterým patří i nepsané ústní konvence. Kaţdému se podle nich přiznává svoboda projevu, která zahrnuje svobodu zastávat určité názory a svobodu vyjednávat, přijímat a sdělovat informace, prostřednictvím jakéhokoli média. V roce 2005 však i zde začal platit zákon o Volném přístupu k informacím, který zavádí povinnost poskytnout jakoukoli informaci od veřejných úřadů, bez ohledu na dobu jejího vzniku.
12
3 Právní úprava v ČR Do českého právního řádu bylo právo na informace začleněno aţ po pádu komunistického reţimu. Do té doby byly informace poskytovány velmi omezeně, takřka vůbec a veřejná správa dodrţovala zásady diskrétnosti. Ačkoli je existence zákona předpokládána jiţ Ústavou České republiky, neobešlo se jeho přijetí bez problémů. První návrh zákona z roku 1997 byl postaven na několika zásadách, z nichţ některé byly nakonec zcela vypuštěny nebo přeměněny. Z obav, ţe takovéto znění zákona vůbec neprojde schvalovacím procesem, byl následně vytvořen a přijat zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o ţivotním prostředí. Obecný zákon upravující poskytování informací veřejnou správou byl uzákoněn aţ v roce 1999 s několika změnami oproti původní navrhované verzi, s účinností od 1. 1. 2000. Země se tak přidala k postupnému procesu otevírání veřejné správy, tedy celosvětovému trendu, který probíhá jiţ řadu let, ale zdaleka ještě není dokončen. Otevíráním veřejné správy označujeme proces, z pohledu samotné veřejné správy, kdy dochází k přechodu od principu diskrétnosti, také nazývaného principem důvěrnosti, k principu publicity, tedy otevřenosti. Princip diskrétnosti označuje stav, kdy konkrétní právní normy pozitivně definují, které informace a za jakých okolností se ţadateli mohou poskytnout. Ostatní informace poskytnuty nejsou. Základní zásadou principu diskrétnosti tedy bude prohlášení: „neposkytne se nic, vyjma…“. Dalším znakem můţe být přímá souvislost informace s tím, kdo o její poskytnutí ţádá. Většinou se tak informace poskytují pouze za podmínky, kdy se ţadatele přímo dotýkají. Principem publicity chápeme opačný stav, kdy jsou ţadateli poskytnuty všechny informace, s výjimkou uvedenou v zákoně. V tomto případě právní normy uvádí, které informace a za jakých okolností je moţno, či dokonce nutno odepřít. V České republice mělo dojít k přechodu od principu důvěrnosti k principu otevřenosti jiţ přijetím Listiny základních práv a svobod v roce 1991. Článek 17 je totiţ základním zákonem, určujícím právo na informace. Pro lepší uplatňování tohoto práva však bylo zapotřebí vzniku konkrétního zákona, vymezující lhůty, postupy a další podrobnosti. Takovým se stal zákon č. 106/1999 Sb.
13
Rozdíly mezi jednotlivými zákony podobného typu přitom vyplývají z rozsahu povinných subjektů, povinně zveřejňovaných informací, omezení v přístupu nebo v rozsahu zpoplatnění.
3.1 Mezinárodní kontext Z mezinárodního hlediska vychází české pojetí zákona o svobodném přístupu k informacím jiţ z Všeobecné deklarace lidských práv, schválené 10. 12. 1948 Valným shromáţděním Organizace spojených národů. Jiţ v preambuli se uvádí, ţe: „vybudování světa, ve kterém lidé, zbaveni strachu a nouze, budou se těšit svobodě projevu a přesvědčení, bylo vyhlášeno za nejvyšší cíl lidu.“8 Článek 19 pak výslovně uvádí: „kaţdý má právo na svobodu přesvědčení a projevu. Toto právo nepřipouští, aby někdo trpěl újmu pro své přesvědčení, a zahrnuje právo vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a myšlenky jakýmikoli prostředky bez ohledu na hranice.“9 Dalším významným dokumentem se stalo Doporučení R (81) Rady Evropy. Toto doporučení obsahuje osm základních principů svobody informací, kterými se posléze řídí většina právních úprav v této oblasti, včetně zákona českého. I.
Kaţdá osoba podléhající jurisdikci členského státu má právo obdrţet informace uchovávané státními (veřejnými) orgány.
II.
Státní orgány mají pro poskytování informací pouţít efektivních a vhodných prostředků.
III.
Ţadatel nemusí prokazovat zvláštní zájem.
IV.
Přístup k informacím musí být zajištěn na základě rovnosti.
V.
Přístupná jsou jen omezení, která jsou v demokratické společnosti nezbytná k ochraně veřejných legitimních zájmů a k ochraně soukromého ţivota a jiných soukromých legitimních zájmů.
VI. VII. VIII.
O kaţdé ţádosti musí být rozhodnuto v přiměřené lhůtě. Při kaţdém zamítnutí se musejí uvést důvody. Kaţdé zamítnutí smí být předmětem odvolání.10
8
Všeobecná deklarace lidských práv, preambule, dostupná na http://juristic.zcu.cz/dostal/docs/udhr_cz.htm Všeobecná deklarace lidských práv, článek 19, dostupná na http://juristic.zcu.cz/dostal/docs/udhr_cz.htm 10 KUŢÍLEK, Oldřich., ŢANTOVSKÝ, Michael. Svoboda informací: svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Praha: Linde, 2002. str. 21 9
14
Mezi další dokumenty, zabývající se touto problematikou, můţeme zařadit Evropskou Úmluvu o ochraně lidských práv a svobod, popřípadě Mezinárodní pakt o občanských a politických právech. Bod 3.2.1. tohoto dokumentu se věnuje Všeobecné informační povinnosti. Dále sem můţeme zařadit jiţ zmíněný článek 255 Amsterodamské smlouvy.
3.2 Právní rámec v ČR 3.2.1 Listina základních práv a svobod Jedním ze základních předpisů v rámci České republiky je Listina základních práv a svobod. V článku 17 se uvádí, ţe „svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny.“12 Další body pak praví: 2. „Kaţdý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakoţ i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu. 3. Cenzura je nepřípustná. 4. Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. 5. Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti.“11 Odstavce 1 a 2 lze přitom nazvat „samovykonatelnými“, tzn., ţe práva, jeţ stanoví, lze přímo vymáhat. Někdejší předsedkyně Nejvyššího soudu Dr. E. Wagnerová k tomuto připomíná: „Veškerá omezení práva na informace musí mít formu zákona. Jinými slovy, neexistuje-li zákon, který zakazuje veřejné moci poskytovat informace z důvodů obsaţených buď v Listině či v mezinárodních smlouvách, není veřejná moc oprávněna informace neposkytnout s odkazem na samostatnou Listinu základních práv a svobod.“12 Naopak odstavec čtvrtý vyţaduje ke své realizaci úpravu konkrétního zákona. Takovýmto zákonem se stal zákon 106/1999 Sb. 3.2.2 Charakteristika zákona Zákon o svobodném přístupu k informacím je zákonem obecným. Další zákony stanovující podmínky pro poskytování informací, jako například zákon o správě daní a
11 12
Listina základních práv a svobod, článek 17 Dr. WAGNEROVÁ Eva. Seminář ke svobodě informací,Praha: Poslanecká sněmovna, 1997
15
poplatků v oblasti daňové správy, nebo zákon o katastru nemovitostí v oblasti evidence katastrální, jsou z tohoto pohledu zákony zvláštními. Zvláštní zákon má pak přednost před obecným. Formulace ve zvláštním zákonu mohou být dvojího typu: pozitivní či negativní. Pozitivní formulace neomezují rozsah poskytnutých informací dle obecného zákona, ale naopak jej rozšiřují, doplňují nebo mění. Příkladem můţe být ustanovení správního řádu, který uvádí, ţe: „účastníci řízení mají právo nahlíţet do spisů.“13 Negativní formulace zvláštního zákona značí omezení obecného zákona v dané oblasti. Například zákon o správě daní a poplatků stanoví, ţe: „daňové řízení je vţdy neveřejné“. Toto ustanovení jednoznačně předepisuje, ţe ţádné informace, vznikající v rámci daňového řízení, nemohou být dle zákona o svobodném přístupu k informacím nikomu poskytnuty.
3.2.3 Podzákonné předpisy K provedení zákona byly vypracovány některé další předpisy, jeţ dále upravují či upřesňují postupy při poskytování informací. Jsou jimi Nařízení vlády č. 364/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, Metodický pokyn ke sjednocení postupu orgánů veřejné správy při zajištění práva fyzických a právnických osob na poskytnutí informací podle zákona 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Nařízení je jako jediný podzákonný předpis všeobecně závazný. Jeho obsah se zaměřuje na oblast součinnosti státních orgánů s obcemi. Vztahuje se na poskytování pomoci v oblasti informační povinnosti. V roce 2006 byla vypracována vyhláška číslo 442/2006, která stanoví strukturu povinně zveřejňovaných informací způsobem umoţňujícím dálkový přístup. K dalším můţeme zařadit jednotlivé vnitřní předpisy, které mohou povinné subjekty vydávat dle vlastního uváţení. Tyto normy však nejsou všeobecně závazné a nelze se na ně odvolávat navenek. Výše uvedené lze tedy shrnout do jednoho zásadního pravidla – vše, co úředník činí směrem k ţadateli, musí mít oporu ve všeobecně závazných normách, a lze je tedy zdůvodnit na základě zákona či mezinárodních smluv.
13
zákon č. 500/2004, správní řád, ve znění pozdějších předpisů, § 38
16
3.2.4 Zákon č. 123/1998 Problematika poskytování informací o ţivotním prostředí je řešena zvláštním zákonem a to zákonem číslo 123/1998 Sb., o právu na informace o ţivotním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. Zákon byl přijat i přesto, ţe původní koncepce „poskytování informací“ nepočítala s odlišováním jednotlivých druhů informací. Zákon taxativním výčtem vymezuje informaci o ţivotním prostředí, naproti tomu povinnými subjekty označuje všechny orgány státní správy, jednotky územní samosprávy a jimi zřizované nebo řízené subjekty, disponující informacemi o ţivotním prostředí. Důleţitým rozdílem oproti zákonu 106/1999Sb. je běh lhůt. Podle této právní normy mají povinné orgány na vyřízení ţádosti 30 dnů, výzvu k doplnění ţádosti odesílá ve lhůtě 15 dnů od doručení, stejně tak je tomu u odkazování na jiţ zveřejněnou informaci. Pozornost je třeba věnovat také rozdílné úpravě nevydaného rozhodnutí. Zatímco u obecného zákona byl tento institut ošetřen stíţností na postup při vyřizování ţádosti, u tohoto zákona byla i nadále zachována fikce negativního rozhodnutí. Jedenkrát ročně vláda České republiky vypracovává a předkládá Parlamentu zprávu o stavu ţivotního prostředí v České republice. Tato zpráva musí být zveřejněna do tří měsíců ode dne schválení.
4 Zákon o svobodném přístupu k informacím Současné znění zákona o svobodném přístupu k informacím je výsledkem řady změn, připomínek i doplnění, k nimţ dochází v rámci implementace předpisu do kaţdodenního ţivota veřejné správy. Zákon byl několikrát novelizován. Nemalou úlohu při sestavování znění zákona měli i zkušenosti s aplikací obdobných zákonů v jiných zemích.
4.1 Novelizace 4.1.1 zákon 61/2006 Sb. Nejvýznamnější novelou, která přinesla nejvýraznější změny, se stal zákon č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. 17
Hlavním podnětem pro vypracování této novely byla nutnost sladit právní úpravu svobodného přístupu k informacím se Směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 2003/98/ES, o opakovaném pouţití informací veřejného sektoru. Novela zákona podstatně rozšířila skupinu povinných subjektů tím, ţe v § 2 odst. 1 zrušila slova hospodařící s veřejnými prostředky. Místo veřejných institucí hospodařících s veřejnými prostředky tu tedy zůstaly pouze veřejné instituce, mezi něţ je moţno začlenit více povinných subjektů a odpadá tak moţnost vyjadřování pochybností o tom, zda se jedná či nejedná o povinný subjekt. Dále byl v tomtéţ odstavci výraz orgány územní samosprávy nahrazen výrazem územní samosprávné celky a jejich orgány. V § 2 byl doplněn nový odstavec 4, podle něhoţ odpadá povinnost poskytovat informace o názorech, budoucích rozhodnutích a nově vytvořených informacích. V souvislosti s rozvojem vědy a techniky bylo nutno upřesnit i samotnou definici pojmu informace, kde se nově v § 3 odst. 4 uvádí, ţe „informací není počítačový program“14. Výraznou změnou prošel § 4 (Poskytování informací). Původní znění „Povinné subjekty poskytují informace ţadateli na základě ţádosti nebo zveřejněním.“ bylo nově označeno jako odst. 1, a dále pak byly přidány další čtyři odstavce, které upravují a upřesňují převáţně formát a jazyk poskytované informace. Důraz je kladen na poskytnutí informace v elektronické podobě. Do § 5 byly nově přidány odstavce 2 a 3, které určují, jaké dokumenty mají povinné subjekty ve svém sídle v úředních hodinách zpřístupnit, a ukládají povinným subjektům, aby informace poskytnuté ţadatelům do patnácti dnů zveřejnily. Povinnost zveřejnit informaci můţe být splněna i tím, ţe povinný subjekt informaci zpřístupní správci portálu veřejné správy. Dále byl plně zrušen § 8 a na jeho místo byl přidán nový § 8a, který určuje, ţe informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich charakter, například občanský zákoník a zákon o ochraně osobních údajů. Do § 14 bylo přidáno nové ustanovení, které upravuje podání elektronické ţádosti, a dále odst. 4, podle kterého ţádost, pokud neobsahuje poţadované náleţitosti a není podána v souladu s § 4 odst. 3, není ţádostí ve smyslu tohoto zákona. Do § 14 odst. 5 bylo přidáno
14
zákon č. 106/1999Sb., o svobodném přístupu k informacím, v platném znění, § 3 odst. 4
18
nové písm. a), které umoţňuje povinnému subjektu vyzvat ţadatele k doplnění ţádosti, případně ţádost odloţit, pokud ţadatel výzvě nevyhoví. Změnou prošel i § 15 nově nazvaný Rozhodnutí o odmítnutí. V předchozím znění § 15 zákona byly uvedeny veškeré náleţitosti rozhodnutí, bylo určeno, ţe rozhodnutí se doručuje do vlastních rukou ţadatele, a bylo ustanoveno, ţe pokud povinný subjekt v lhůtě pro vyřízení ţádosti neposkytne informace nebo nevydá rozhodnutí, má se zato, ţe informace odepřel. Proti tomuto rozhodnutí lze podat odvolání. Tato ustanovení nové znění § 15 neobsahuje. Pro rozhodnutí o odmítnutí ţádosti se podle novelizovaného znění zákona o svobodném přístupu k informacím pouţijí ustanovení správního řádu (§ 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím). Zásadní změnou prošel také § 16 Odvolání. V původním znění § 16 je uvedena lhůta, ve které se odvolání podává, je uvedeno, kdo o odvolání rozhoduje, a lhůta, ve které odvolací orgán o odvolání rozhodne, je určeno, ţe proti rozhodnutí o odvolání se nelze odvolat. § 16 také stanovil moţnost podat rozklad proti rozhodnutí ústředního orgánu státní správy o odmítnutí ţádosti. Nové znění § 16 uvádí lhůtu, ve které povinný subjekt odvolání předloţí nadřízenému orgánu, lhůtu, ve které nadřízený orgán rozhodne o odvolání a o rozkladu, a věnuje se soudnímu přezkumu rozhodnutí o odvolání na základě ţaloby podle zvláštního právního předpisu. Podle § 20 odst. 4 se pro odvolací řízení pouţijí ustanovení správního řádu. V pořadí pátá novela zákona o svobodném přístupu k informacím obsahuje zcela nový § 16a - Stíţnost na postup při vyřizování ţádosti o informace, který je velmi významný, neboť zavádí do praxe ochranu ţadatele proti nečinnosti povinného subjektu formou stíţnosti. To umoţňuje vypustit negativní fikci rozhodnutí. K tomuto ustanovení můţeme doplnit vyjádření Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2008, kde mimo jiné uvádí: „Nejvyšší správní soud povaţuje v této souvislosti za nezbytné zdůraznit, ţe institut stíţnosti ve smyslu ust. § 16a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím je, jak ve svém rozhodnutí správně uvedl městský soud, koncipován jako právní prostředek na ochranu proti nečinnosti povinného subjektu při vyřizování ţádosti o informace, který v tomto ohledu představuje speciální úpravu opatření na ochranu proti nečinnosti vůči obecnému institutu ochrany proti nečinnosti ve správním řízení dle ust. § 80 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále téţ „správní řád“). Povinnost vyuţít tohoto prostředku ochrany proti nečinnosti správního orgánu, v případě, kdy jej příslušný procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví, je jednou
19
ze základních podmínek přípustnosti podané ţaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle ust. § 79 odst. 1 s. ř. s.“15 Z výše uvedeného vyplývá, ţe „ţaloba na ochranu proti nečinnosti má tedy řešit situace, kdy i po marném vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti přetrvává na straně správního orgánu nečinnost, nikoliv však případy, kdy je na základě prostředku na ochranu proti nečinnosti tato nečinnost odstraněna, a to ať uţ vydáním rozhodnutí ve věci samé či jiným zákonem poţadovaným postupem či úkonem.“16 Další změnou je § 17 Hrazení nákladů, který dává povinnému subjektu změnou odst. 1 moţnost ţádat pouze úhradu nákladů za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací, nákladů spojených s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací ţadateli, nikoli původní moţnost vyţadovat náklady spojené s vyhledáním informací. A konečně § 18 nově stanovuje povinnost zpracovávat výroční zprávu za předcházející kalendářní rok o své činnosti v oblasti poskytování informací a do 1. března ji zveřejnit.
4.1.2 Zákon 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů Mezi další významné novelizace zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím patří zákon č. 101/2000, o ochraně osobních údajů, který stanovil, ţe se zákon nevztahuje na poskytování osobních údajů a informací podle zvláštního právního předpisu, kterým je právě zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů. Zákon č. 101/2000 Sb. také zrušil § 8 zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento paragraf pojednával o ochraně osobnosti a soukromí. Tuto problematiku tedy má nadále řešit občanský zákoník a zákon o ochraně osobních údajů.
4.1.3 Další novelizace K dalším změnám v dnešním znění zákona došlo začleněním některých ustanovení následujících zákonů: zákon č. 159/2000 Sb., s účinností od 1. 8. 2000 zákon č. 39/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi, a o změně některých dalších zákonů. S účinností od 23. 1. 2001 zákon č. 413/2005 Sb., s účinností od 1. 1. 2006 15 16
rozsudek Nejvyššího správního soudu spis. značky 9 As 76/2007 - 52, dostupný na www.nssoud.cz rozsudek Nejvyššího správního soudu spis. značky 9 As 76/2007 - 52, dostupný na www.nssoud.cz
20
zákon č. 110/ 2007 Sb., s účinností od 1. 6. 2007 Zákon č. 32/2008 Sb., s účinností od 1. 3. 2008 Zákon č. 254/2008 Sb., s účinností od 1. 9. 2008 Zákon č. 274/2008 Sb., účinný od 1. 1. 2009 Zákon č. 227/2009 Sb. účinný od 24. 7. 2009
4.2 Základní pojmy Paragraf třetí tohoto zákona vyjmenovává základní pojmy z oblasti poskytování informací, jakými jsou pojmy informace, ţadatel, doprovodná informace, zveřejněná informace či dálkový přístup k informacím: Žadatelem se pro účely tohoto zákona rozumí kaţdá fyzická či právnická osoba, která ţádá o informaci. Informací je jakýkoli obsah nebo jeho část v jakékoli podobě, zaznamenaný na jakémkoli nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloţeného v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního. Informací není počítačový program. Za zveřejněnou informaci zákon povaţuje takovou informaci, která můţe být kdykoli znovu vyhledána a získána. Jedná se zejména o informace vytištěné, vyvěšené na úřední desce, nebo informace uloţené na nosiči dat s moţností dálkového přístupu. Doprovodnou informací se rozumí informace, která úzce souvisí s poţadovanou informací.
4.3 Poskytování informací z pohledu žadatele 4.3.1 Žadatel Právo na informace má, jak uţ bylo výše zmíněno, kdokoli, kdo ţádá o informace. Z tohoto ustanovení vyplývá, ţe ţádat o informaci můţe nejen občan České republiky, ale i cizinec, pokud se zdrţuje na našem území a vztahuje se tak na něj právní řád České republiky (toto ustanovení je do jisté míry odlišné od některých podobných úprav jiných států v této oblasti, viz článek 3.1.2 této práce). V Listině základních práv a svobod se
21
v článku 42 odstavci 2 totiţ uvádí: „Cizinci poţívají v České republice lidských práv a základních svobod zaručených Listinou, pokud nejsou přiznána výslovně občanům.“17 Úřad nesmí za ţádných okolností zkoumat ani důvody ani osobní údaje z hlediska oprávněnosti k poskytnutí informací. Obecně lze na základě předchozích informací říct, ţe o informaci můţe ţádat kaţdý.
4.3.2 Povinný subjekt Povinnými subjekty se rozumí všechny veřejné instituce, tj. státní orgány, územní samosprávné celky, jejich orgány a další veřejné instituce, které jsou placeny z našich daní. Dále jsou povinnými subjekty také ty subjekty, kterým je zákonem svěřena pravomoc rozhodovat o právech a povinnostech fyzických či právnických osob v oblasti veřejné správy. Plná informační povinnost Státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce (dle § 2 odst. 1) mají dle zákona úplnou informační povinnost. To značí, ţe okruh informací, jeţ musí poskytnout je úplný – zahrnuje tedy vše, co povinný subjekt má nebo měl mít. Jedná se i o informace z té oblasti činnosti, v nichţ subjekt vystupuje například jako zaměstnavatel. Odůvodněním tohoto rozhodnutí je skutečnost, ţe i v těchto vztazích dochází k nakládání s veřejnými prostředky. Omezení poskytnutí některých informací potom vyplyne z dalších ustanovení zákona, zejména o utajovaných skutečnostech (viz § 7), o ochraně osobnosti a soukromí dle § 2 odst. 3. Méně často pak můţe dojít k uplatnění paragrafu 9 na ochranu obchodního tajemství, pokud tento institut existuje v obchodním vztahu povinného subjektu. Ačkoli samotný pojem „státní orgán“ není v českém právním řádu pozitivně definován a Ústava České republiky pouţívá pojem orgán státní moci, jsou státními orgány všechny orgány státní moci, tj. moci zákonodárné, výkonné a soudní. Dalšími státními orgány, mající především rys moci výkonné, mohou být instituce jako například Rada ČR pro rozhlasové a televizní vysílání, Česká inspekce ţivotního prostředí, Česká zemědělská potravinářská inspekce, Policie České republiky, Akademie věd ČR a mnoho dalších. Základní charakteristikou těchto institucí je, ţe jsou orgány státu, zpravidla
17
Listina základních práv a svobod, článek 42, odstavec 2
22
zřízeného zákonem, a ţe vystupují v nerovném postavení s občany, coţ je rys moci veřejné. Přes poměrně jednoznačné určení, docházelo k řadě sporů v určení státního orgánu (např. viz Rozsudek Městského soudu Praha v kauze Česká televize vs. Fond národního majetku18, z jehoţ znění vyplývá, ţe FNM není státním orgánem). Proto byl s účinností od 25. ledna 2001 zákonem číslo 39/2001 doplněn paragraf 2 o další typ povinného subjektu, kterými jsou veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky. Veřejnou institucí rozumíme takový subjekt, jehoţ zaloţení a reţim řízení je odvozován z veřejného práva, zvláště z norem správního práva. Veřejnými prostředky se míní reálné napojení na veřejné rozpočty (definovány např. v zákoně o veřejné podpoře č. 59/2000 Sb.), nebo na jinak na veřejné prostředky napojené. Nová kategorie se stala jakousi „sběrnou“, pro případ, kdy instituce nebude splňovat kritéria dalších povinných subjektů. Dalším rozšířením však bylo ustanovení zákona č. 61/2006 Sb., které rozšířilo okruh povinných subjektů na všechny veřejné instituce. Problém však nyní vzniká v neexistenci přímé definice pojmu veřejná instituce, jehoţ absenci dokládají rozhodnutí soudů, která se snaţí tento pojem upřesnit. Například můţe jít o rozhodnutí Ústavního soudu III. ÚS 686/0219: „Definiční znaky pojmu veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky lze pak vymezit a contrario k pojmům státního orgánu, orgánu územní samosprávy a veřejnoprávní korporace. Z mnoţiny veřejnoprávních subjektů za takové pak nutno povaţovat veřejný ústav a veřejný podnik, veřejné fondy a veřejné nadace. Jejich společnými znaky jsou veřejný účel, zřizování státem, kreování jejich orgánů státem, jakoţ i státní dohled nad jejich činností. Dalším vodítkem je Nález Ústavního soudu ze dne 24. ledna 2007, sp. zn. I. ÚS 260/0620, kde jsou uvedena ještě další kritéria, která určují, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou: a)
způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti
soukromoprávního úkonu) b)
hledisko osoby zřizovatele (pokud je zřizovatelem stát, jedná se o veřejnou
instituci)
18
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. srpna 2002, č. j. 33 Ca 36/2002-1 (toto usnesení bylo zrušeno nálezem Ústavního soudu III. ÚS 686/02) dostupné na www.otevřete.cz 19 nález Ústavního soudu ze dne 27. února 2003, č. III. ÚS 686/02, dostupné na www.concourt.cz 20 nález Ústavního soudu ze dne 24. ledna 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, dostupné na www.concourt.cz
23
c)
subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (jestliţe dochází k vytváření orgánů
státem, jde o veřejnou instituci) d)
existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce (existence státního
dohledu je typická pro veřejnou instituci) e)
veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné
instituce). Prostřednictvím těchto kritérií je pak třeba danou instituci posuzovat a podle výsledku posuzování dojít k závěru o její veřejné či soukromé povaze.21 Shrnutí těchto pravidel přináší Analýza účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím, vypracovaná na základě usnesení vlády v prosinci 2007. Podle této analýzy jsou veřejnými ty instituce, jeţ splňují tyto znaky: plnění veřejného účelu, zřízení aktem územního samosprávného celku (obec, kraj), jejich orgány jsou vytvářeny orgánem územního samosprávného celku a územní samosprávný celek vykonává jako zřizovatel nad jejich činností příslušný dohled.22 Orgány územní samosprávy jsou naopak zcela jednoznačně definovány. Jedná se o obce a kraje. Povinnými subjekty jsou jednotlivé samosprávné orgány (zastupitelstvo, rada, starosta či hejtman), tak i úřad (obecní či krajský). Částečná informační povinnost Částečnou informační povinnost mají dle § 2 odst. 2 subjekty, jimţ zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy. To znamená, ţe okruh informací, z něhoţ informace poskytují, je dán rozsahem jejich rozhodovací činnosti. Jako příklad takovýchto subjektů můţeme jmenovat profesní komoru, notáře, exekutora, ale i praktický lékař či neveřejná tedy soukromá škola, pokud rozhodují o nárocích z oblasti veřejné správy.
4.3.3 Formy poskytnutí informací Obecný pojem poskytování informací lze rozdělit na dvě odlišně vnímané podskupiny. - zveřejnění – bod 4.3.3.1 - vyţádání – na základě ţádosti, viz bod 4.3.3.2 Oba tyto způsoby upravuje zákon.
21 22
Nález Ústavního soudu ze dne 24. ledna 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06 Analýza účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím, str. 27.
24
4.3.3.1 Zveřejněním Zveřejnění informace znamená, ţe daná informace je úřadem umístěna tak, ţe můţe být znovu vyhledána a získána. Takto zveřejněná informace se poskytuje ve všech formátech a jazycích, ve kterých byla vytvořena. Je-li informace zveřejňována v elektronické podobě, musí být zveřejněna tak, aby příslušný formát byl volně dostupný a uţití nebylo nijak omezováno. Nejčastěji je tato povinnost splněna vystavením na úřední desce, umístěním na internetové stránce úřadu, popřípadě umístěním informace do fondu veřejně přístupné knihovny. Povinnost není splněna například odvysíláním v rozhlase či televizi, neboť není splněna podmínka opakovatelného vyhledání. Úřad můţe také odkázat na jiţ zveřejněnou informaci, a to i v případě, nesdělil-li tuto informaci sám, za předpokladu, ţe je zcela totoţná s poţadovanou informací. Je-li poţadovaná informace součástí velkého celku, a její vyjmutí by bylo spojeno s obtíţemi, má subjekt povinnost poskytnout celý soubor.
Povinně zveřejňované informace Úřady musejí, kromě toho, ţe mají povinnost vyhovět ţádostem o poskytnutí informace, poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti. Informace o činnosti tvoří určitou podmnoţinu informací, s nimiţ úřad nakládá. Zákon v tomto případě ukládá povinnost tyto informace zveřejnit. Informace vyjmenované v § 5 vypovídají o základních charakteristikách daného subjektu. Mezi tyto informace patří: a) důvod a způsob zaloţení povinného subjektu, včetně podmínek své činnosti b) popis své organizační struktury, místo a způsob získávání informací c) místo, lhůtu a způsob podání opravného prostředku d) postup při vyřizování ţádostí a návrhů u povinného subjektu, včetně lhůt e) přehled nejdůleţitějších předpisů, podle nichţ povinný subjekt rozhoduje f) sazebník úhrad za poskytování informací g) výroční zprávu za uplynulý kalendářní rok dle § 18 h) adresu elektronické podatelny Všechny tyto informace musí povinný subjekt zveřejnit dvěma následujícími způsoby: na veřejně přístupném místě na adrese svého sídla a ve všech svých úřadovnách na internetu (tato povinnost platí od 1. ledna 2001)
25
Označení 1. Název 2. Důvod a způsob založení 3. Organizační struktura 4. Kontaktní informace
5. Číslo účtu 6. IČ 7. DIČ 8. Dokumenty
9. Žádosti o informace 10. Příjem podání 11. Opravné prostředky 12. Formuláře 13. Popis postupů na řešení životních situací 14. Předpisy
Obsah položky Úplný název povinného subjektu Důvod a způsob zaloţení, včetně podmínek a principů provozování činnosti Popis vnitřní organizační struktury
Poznámka Uvádí se bez zkratek Lze uvést formou odkazu na internetové stránky Textová informace, schéma
Kontaktní adresa pro doručování písemností Adresa všech úřadoven Úřední hodiny Telefonní čísla, čísla faxu Elektronická adresa oficiálních Uvádí se hypertextový odkaz internetových stránek povinného subjektu Adresa elektronické podatelny Bankovní spojení pro případné platby Uvádí se číslo účtu, kód banky, popřípadě symboly, jsou-li poţadovány Identifikační číslo povinného Daňové identifikační číslo Je-li povinný plátcem DPH Seznamy hlavních dokumentů Lze odkázat hypertextovým odkazem Rozpočet v aktuálním a uplynulém Údaje o schváleném rozpočtu roce i jeho následné úpravy Místo a způsob získání informací Místo a způsob podávání podnětů Místo, způsob lhůta podávání Textová informace nebo odkaz na uvedené informace Seznam pouţívaných formulářů Označení a popis, místo získání Popis postupů řešení různých situací Přehled nejdůleţitějších pouţívaných předpisů, podle nichţ povinný subjekt jedná Vydávané předpisy
Doprovodná textová informace k hypertextovému odkazu Předpisy vydávané povinným subjektem
15. Sazebník úhrad za Úhrady podle zákona 106/1999 Sb. poskytování informací Vzory licenčních smluv 16. Licenční smlouvy Výhradní licence 17. Výroční zpráva dle Výroční zpráva o činnosti v oblasti Do 1. března běţného roku poskytování informací nebo jako součást obecnější zákona 106/1999 Sb. výroční zprávy
Obr. 1 Struktura povinně zveřejňovaných informací23
23
zdroj: KUŢÍLEK, Oldřich. Dalších 106 odpovědí na Vaše dotazy: příručka pro občany o svobodném přístupu k informacím a otevřenosti veřejné správy. Praha: Otevřená společnost, 2004. str. 93 -98
26
Dobrovolně zveřejňované informace Na základě vlastní úvahy můţe úřad zvolit a zveřejnit další informace. I nadále však musí být dodrţena zásada ochrany některých informací. Dobrovolným zveřejněním se úřad chrání před mnoţstvím dotazů. Řada ţadatelů si poţadovanou informaci můţe sama předem najít, popřípadě je můţe úřad na to zveřejnění odkázat. Dobrovolným zveřejněním dochází také ke zlepšování vztahů mezi povinnými subjekty a občany a ke sníţení neprůhlednosti jejich činnosti. 4.3.3.2 Vyžádání Dalším způsobem poskytnutí informace je odpověď na podanou ţádost. Byla-li poţadovaná informace zveřejněna některým z předešlých způsobů, má povinný subjekt moţnost odkázat ţadatele na toto zveřejnění. Tímto způsobem lze ovšem odpovědět ve lhůtě sedmi dnů. Pokud ţadateli z jakéhokoli důvodu tento způsob nevyhovuje, můţe ţádat sdělení informace přímo od úřadu, a úřad musí této ţádosti vyhovět a informace poskytnout znovu. Zákon pamatuje i na tuto moţnost, důvody nemusí ţadatel uvádět ani prokazovat. Z jakéhokoli důvodu tedy můţe ţadatel o informaci poţádat. Úřad nesmí důvody ani následné pouţití ţádosti zkoumat. Formy podání ţádosti mohou být různé. Lze ţádat ústně i písemně, za pouţití telefonu, faxu, e-mailu, který však musí být zaslán na adresu „elektronické podatelny“.
Ústní ţádost Ústní ţádost je podána buď při osobní návštěvě, nebo telefonicky. Na ústní ţádost musí úředník odpovědět stejně jako na písemnou. U tohoto způsobu nejsou stanoveny lhůty pro vyřízení, z povahy věci je však moţné dovodit, ţe je tak potřebné učinit ihned. Často také dochází k nedorozuměním z důvodu chybné interpretace. V případě nespokojenosti je potřeba podat ţádost písemně.
Písemná ţádost Písemnou ţádost podává ţadatel předáním ţádosti pověřenému pracovníkovi nebo odesláním poštou. Lze také pouţít elektronickou poštu či fax.
27
Úřady mohou pro usnadnění ţádosti nabídnout nezávazný formulář, jehoţ vyplnění odstraní případné nedostatky. Jinak podaná ţádost je i přesto přípustná, a nelze ţádost podmiňovat vyplněním vzorového tiskopisu. Ve vlastním zájmu by měl ţadatel svou ţádost formulovat co nejpřesněji. Neurčité vyjadřování vede k následné potřebě upřesnění poţadavku a tím se celý proces poskytnutí zbytečně prodluţuje.
poskytování informací
zveřejněním na ţádost
povinně odkázání Obr. 2 Způsoby poskytování informací24
5.3.4 Podání žádosti Podanou ţádost úřad posoudí podle formálních hledisek. Ze ţádosti musí být zřejmé, kterému povinnému subjektu je určena, kdo ji činí, co poţaduje a ţe se jedná o ţádost o poskytnutí informace dle zákona 106/1999 Sb. Po posouzení mohou nastat následující případy: je-li ţádost nesrozumitelná, je-li příliš obecná, popřípadě brání-li nedostatek informací o ţadateli k vyřízení ţádosti, vyzve úřad do sedmi dnů ţadatele o doplnění. Pokud tak není učiněno ve lhůtě 30 dnů, ţádost odloţí. anonymní ţádost je bez vyřízení odloţena. věcně nepříslušnou ţádost do sedmi dnů oznámí odesílateli a odloţí ji. Ţádost je podána dnem, kdy byla doručena povinnému subjektu. Přijetí ţádosti nesmí být v ţádném případě podmíněno zaplacením úhrady za poskytnutí informací či jakékoli zálohy. 24
zdroj: KUŢÍLEK, Oldřich, ŢANTOVSKÝ, Michael. Svoboda informací: svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Praha: Linde, 2002. str. 40
28
4.3.5 Vyřízení žádosti Ţádost musí být vyřízena do 15 dní. Nevztahuje-li se na poţadovanou informaci ţádné omezovací ustanovení tohoto ani jiného zákona, musí úřad v plném rozsahu ţádosti vyhovět. Částečné poskytnutí informace se pokládá za nevyhovění a lze proti ní podat stíţnost na postup při vyřizování ţádosti. Lhůtu k vyřízení ţádosti lze ze závaţných důvodů prodlouţit, nejvýše však o deset dní. Zákon uvádí tři důvody prodlouţení lhůty, kterými mohou být: vyhledání a sběr objemného mnoţství odlišných či oddělených informaci poţadovaných v jedné ţádosti, konzultace s jiným povinným subjektem nebo více sloţkami stejného subjektu, mající zájem na předmětu ţádosti nebo vyhledání a sběr údajů, které jsou umístěny mimo úřadovnu vyřizující ţádost. O prodlouţení lhůty musí být ţadatel prokazatelně informován před uplynutím neprodlouţené lhůty. Způsobem poskytnutí informace není úřad nijak vázán. Pokud ovšem ţadatel poţaduje určitou formu poskytnutí, povinný subjekt ji zpravidla dodrţí. Nelze tedy v případě poţadování opisu určitého dokumentu pouze umoţnit nahlédnutí. Za vyřízení ţádosti můţe být poţadováno uhrazení nákladů za vyhledání informací, dle předem stanoveného ceníku. Ţadatel má právo na stanovení výše těchto nákladů, na jejichţ základě můţe podání ţádosti stáhnout.
4.3.6 Lhůty Poţadované informace má povinný subjekt poskytnout vždy, co nejdříve je to možné, tedy ihned jakmile má informaci k dispozici. Zákon stanoví pouze nejzazší lhůtu. Poskytnutí informace na konci této lhůty, ačkoli je k dispozici dříve, je nesprávným úředním postupem. Lhůta pro poskytnutí informace je 15 dní. Začíná běţet následující den po doručení ţádosti a končí vţdy v pracovní den. Lhůta je ze strany úřadu splněna, je-li odpověď v uvedené lhůtě předána k poštovní přepravě. „Poţadavek doručení rozhodnutí o ţádosti o poskytnutí informace ţadateli v zákonné 15 denní lhůtě by v takovýchto případech kladl nesplnitelné nároky na rozhodující správní orgány, aby předem zohlednily lhůtu nutnou k doručení rozhodnutí drţitelem poštovní licence ţadateli, coţ s jistotou nelze předem určit. Proto dle názoru Nejvyššího správního soudu k dodrţení 15 denní lhůty
29
pro poskytnutí informace postačí, bylo-li příslušné rozhodnutí o poskytnutí či odepření informace v této lhůtě podáno k poštovní přepravě.“25 Okamţikem poskytnutí informace je také den, kdy je ţadateli sděleno, ţe má informaci připravenu k vyzvednutí. V průběhu platnosti zákona došlo několikrát ke změnám těchto lhůt, jak dokládá následující tabulka: Lhůty pro vyřízení žádosti, odvolání a podání žaloby Poskytnutí
Včetně
informace
prodlouţení
odvolání
rok 2000
30 dnů
50 dnů
15 dnů
rok 2001
22 dnů
37 dnů
15 dnů
od roku 2002
15 dnů
25 dnů
15 dnů
Obr. 3 Lhůty pro vyřízení ţádosti, odvolání a podání ţádosti26
Rozhodnutí o Lhůta
pro
odvolání
podání ţaloby
15 dnů (+ 15 dnů na předání odvolacímu orgánu
2 měsíce od doručení rozhodnutí o odvolání
Z tabulky je patrné postupné sniţování lhůty pro poskytnutí informace, díky níţ dochází k postupování projevování vstřícnosti veřejné správy vůči občanům.
4.3.7 Rozhodnutí V případě negativního vyřízení ţádosti, a to i v případě částečně negativního, musí vyřizující orgán vydat rozhodnutí. Rozhodnutí je formálně popsáno v § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím. Omezení informace musí být přesně odůvodněno, včetně uvedení právních předpisů, podle nichţ se rozhodovalo, dále skutečnosti, které byly podkladem pro rozhodování a jakými úvahami se rozhodující orgán při hodnocení důkazů řídil. Pokud některou z těchto náleţitostí vystavené rozhodnutí neobsahuje, lze se proti němu z tohoto důvodu odvolat. Dále musí být uvedeno poučení o odvolání. Dříve uplatňovaná, tzv. právní fikce negativního rozhodnutí, která nastávala po marném uplynutí lhůty pro vyřízení, byla zrušena novelou zákona č. 61/2006. Ochranou proti takovémuto jednání úřadu je podání stíţnosti na postup při vyřizování ţádosti o informace. 25
rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. značky 6 As 59/2006 - 75, dostupné na www.nssoud.cz zdroj: KUŢÍLEK, Oldřich, ŢANTOVSKÝ, Michael. Svoboda informací: svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Praha: Linde, 2002. str. 46 26
30
4. 3. 8 Odvolání Pokud ţadatel nesouhlasí s tím, ţe mu poţadovaná informace nebyla poskytnuta, můţe podat odvolání. Odvolání je moţno podat ve lhůtě 15 dnů od okamţiku doručení rozhodnutí o omezení či odepření informace. Odvolání se podává na stejném místě, na jakém jsme podali ţádost. Lze jej podat písemně či ústně do protokolu. Elektronicky podané nebo faxem zaslané odvolání je však potřeba do tří dnů potvrdit do protokolu. Jelikoţ je 15 - ti denní lhůta poměrně krátká, můţe často docházet k zmeškání této lhůty. V případě, ţe nás úřad či jiný povinný subjekt uvede v omyl, například vystavením jiného typu písemnosti, neţ poţadovaného rozhodnutí, či opomenul připojit poučení o odvolání, umoţňuje zákon, ještě jednu cestu. Paragraf 83 správního řádu připouští, ţe: „v případě chybějícího, neúplného nebo nesprávného poučení podle § 68 odst. 5 lze odvolání podat do 15 dnů ode dne oznámení opravného usnesení podle § 70 věty první, bylo-li vydáno, nejpozději však do 90 dnů ode dne oznámení rozhodnutí.“27 Povinný subjekt poté předloţí odvolání spolu se spisovým materiálem nadřízenému orgánu do 15 dnů ode dne doručení. O odvolání proti rozhodnutí obce a kraje v samostatné působnosti rozhoduje rada zastupitelstva nebo jiný určený orgán. O odvolání rozhodne odvolací orgán do patnácti dnů.
4. 3. 9 Stížnost Paragraf 16a uvádí další moţnost obrany ţadatele ve formě podání stíţnosti na postup při vyřizování ţádosti o informace, kdy: a) ţadatel nesouhlasí s vyřízením ţádosti způsobem dle § 6 b) po marném uplynutí lhůty nebyla ţadateli poskytnuta informace, ani vystaveno rozhodnutí o odmítnutí ţádosti c) ţádost byla vyřízena pouze částečně d) ţadatel nesouhlasí s výší náhrady Stíţnost lze podat ústně nebo písemně. V případě, je-li stíţnost podána ústně, a není-li moţné ji vyřídit, sepíše o ní povinný subjekt písemný záznam. Stíţnost se podává u povinného subjektu do 30 dnů ode dne:
27
-
doručení sdělení podle § 6, § 14 a § 17
-
marného uplynutí lhůty pro vyřízení
zákon č. 500/2004, Správní řád, ve znění pozdějších předpisů, § 83 odst. 2
31
O stíţnosti rozhoduje nadřízený orgán. Povinný subjekt, mu stejně jako u odvolání, předloţí stíţnost spolu se spisovým materiálem. Rozdíl je však ve lhůtě, která v tomto případě čítá 7 dnů ode dne, kdy mu byla stíţnost doručena, pokud zcela této stíţnosti sám v uvedené lhůtě nevyhoví. Nadřízený orgán stíţnost posoudí a rozhodne jedním z následujících způsobů: postup povinného subjektu potvrdí nařídí povinnému subjektu, aby ţádost do 15 dní vyřídil usnesením věc převezme a informaci poskytne sám, popřípadě vydá rozhodnutí o odmítnutí ţádosti Rozhoduje-li nadřízený orgán o stíţnosti k výši náhrady, můţe výši úhrady potvrdit, její výši sníţit, nařídit povinnému subjektu sjednání nápravy.
4. 3. 10 Soudní řízení Proti rozhodnutí o odvolání a stíţnosti se nelze odvolat, takovéto rozhodnutí doručením nabývá právní moci. Pokud je po doručení zamítavého rozhodnutí i nadále ţadatel přesvědčen o svých právech, jedinou moţností nápravy, je podání ţaloby k soudu. S podáním ţaloby proti odepření informací spadá do oblasti správního řádu, postupuje se proto podle soudního řádu správního. Pro řízení v prvním stupni jsou příslušné krajské soudy, v jejichţ obvodech má sídlo úřad, jehoţ rozhodnutí je napadáno.
4. 3. 11 Graf procesu vyřizování žádosti V následujícím zobrazení je přehledně znázorněn proces vyřizování ţádosti a moţnosti, které mohou nastat při podání ţádosti o poskytnutí informace. Zaměřen je zejména na vztahy mezi jednotlivými fázemi.28
28
zdroj: KUŢÍLEK, Oldřich, ŢANTOVSKÝ, Michael. Svoboda informací: svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Praha: Linde, 2002. str. 54 - 55
32
písemná ţádost dle § 14
Obr. 4 Vyřízení ţádosti o informace
ţádost je odloţena, neboť není podáním §14
ANO znovupodání opravené ţádosti
NE ţadatel vyzván do 7 dnů k upřesnění ţádosti
ANO
ţádost nutno upřesnit do 30 dnů
byla ţádost upřesněna? ANO
NE ţádost odloţena, informace se nevztahuje k působnosti
zákon neupravuje moţnost odvolání či stíţnosti
ANO
NE
NE odkázání do 7 dní na zveřejněnou informaci NE
ţadatel trvá na přímém poskytnutí § 6 (2)
ANO
lhůta běţí znovu
poskytnuta informace do 15 či 25 dní?
NE
zveřejněná informace
ANO ANO
žádost byla úspěšná
NE vydáno rozhodnutí o nevyhovění či odmítnutí?
fikce zamítavého rozhodnutí
ANO podání odvolání §16
bylo o odvolání rozhodnuto ve lhůtě?
NE
fikce rozhodnutí o zamítnutí odvolání
ANO vráceno k novému rozhodnutí, vázanost názorem
ANO
bylo vyhověno odvolání ve lhůtě? NE
podání ţaloby ve správním soudnictví
vráceno k novému rozhodnutí, vázanost názorem soudu
NE
rozhodnutí rozsudkem potvrzeno 33
ANO
žádost nebyla úspěšná
4.4 Poskytování informací z pohledu úřadu Pro značnou odlišnost charakterů povinných subjektů nemůţe zákon stanovit jednotnou organizační strukturu pro vyřizování ţádostí o poskytnutí informací. Záleţí tedy na kaţdém úřadu. V řadě těchto míst je jmenován konkrétní pracovník, jeţ má za úkol vyřizovat takovéto ţádosti. U mnoha subjektů jsou vypracovány vnitřní směrnice upřesňující postup při poskytování informací. Tyto směrnice jsou však určena výhradně k vnitřní potřebě úřadu, nesmějí omezit práva daná zákonem a nemají ţádnou působnost vůči samotnému ţadateli. Na poţádání však musejí být k nahlédnutí, stejně jako jakákoli jiná informace. Pro pracovníky, kteří nejsou oprávněni informace poskytovat, většinou platí povinnost mlčenlivosti. Nesmí však nastat situace, kdy by byla podávaná ţádost odmítnuta s odkazem na pověřeného pracovníka.
4.4.1 Metodický pokyn Důleţitým vodítkem pro všechny povinné subjekty se stal Metodický pokyn ke sjednocení postupu orgánů veřejné správy, který byl přijat usnesením vlády ČR č. 875. Tento pokyn byl přijat necelý rok po účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím a upravuje pohled na některé nejasnosti tohoto zákona. Pro úřady je zde zásadní zejména ustanovení o nepřípustnosti nadbytečného vyţadování totoţnosti ţadatele, aktualizací informací zveřejňovaných pomocí internetu či rozsah vnitřních předpisů jednotlivých institucí. Zpřesňuje také poskytování informací ze správního řízení, postup při následném zániku ochrany informace a další.
4.4.2 Omezení informací Z okruhu informací, kterými subjekt disponuje, je při zveřejnění potřeba vyjmout skupiny informací, které zákon nedovoluje zveřejnit. Je přitom třeba zohledňovat i souvislosti s jinými zákony. Vše ostatní zveřejněno být musí. V právní praxi je uplatňován princip, kdy se při posuzování ţádosti o poskytnutí informace vyhledávají konkrétní ustanovení zákonů, jeţ nedovolují tu kterou informaci zveřejnit. Na tato ustanovení musí být ţadatel v odpovědi odkázán. Právo odepřít informaci ovšem trvá pouze po dobu, po kterou trvá důvod odepření. Mezi zmiňované skupiny informací patří:
34
Utajované skutečnosti Takto jsou označovány informace, které jsou uvedeny v zákoně č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů. Pokud úřad zjistí, ţe daná informace je označována za utajovanou, musí ověřit aktuálnost a opodstatněnost tohoto označení. Toto ustanovení neplatí, pokud je ţadatelem osoba, která je určena ke styku s utajovanými skutečnostmi.
Osobní údaje Ochrana osobních údajů se v poslední době stala stěţejní nejen v rámci uplatnění probíraného zákona. Původní § 8 byl ze zákona o svobodném přístupu k informacím sice vypuštěn, současně byl však nahrazen odkazem na samostatný zákon věnující se této problematice. Tímto zákonem je zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů. V obecné rovině lze říci, ţe všechny ţádosti o informace týkající se konkrétní fyzické osoby, nesmí úřad v naprosté většině zveřejnit. Výjimku z uplatnění těchto ustanovení můţe tvořit situace, kdy dotčená osoba dala výslovný souhlas se zveřejněním konkrétní informace o své osobě. Poměrně diskutovaným problémem je zveřejnění čísla mobilního telefonu. Čísla mobilních telefonů lze zveřejňovat, jen pokud jsou přidělena zaměstnanci jako sluţební. Sluţební představují „pracovní prostředky“ úředník je povinen je pouţívat v práci. To je povinen v rámci pracovní doby. Zajímavou poznámkou přitom můţe být, ţe úřední hodiny „de jure“ neexistují, nelze se tedy o jejich existenci opírat. Vyuţití telefonu je tedy právem kohokoli. Není odlišitelné od práva návštěvy, či písemného dotazu. Omezení tedy není ţádným zákonem připuštěno. Číslo telefonu nelze povaţovat ani za informaci vztahující se „výlučně k vnitřním a personálním předpisům PS“. Vyuţívání telefonu k soukromým účelům, nabízí technika vlastně sama - ochrana soukromí nepřijetím hovoru, identifikace volajícího, odkázání na pracovní dobu. Důleţitým aspektem je posouzení kritéria potřebnosti. Rozsudek Městského soudu v Praze z 25. 3. 2002 uvádí: „informace týkající se vnitřních pokynů a personálních předpisů, jakoţ i informace vzniklé v etapě přípravy rozhodnutí povinného subjektu jsou informacemi, které nijak neovlivňují kohokoli mimo povinný subjekt.“29 Stejně tak nejde o chráněný osobní údaj, protoţe jde o informaci vztaţenou k funkci a kompetenci, nikoli ke konkrétní osobě úředníka. 29
Městský soud v Praze, rozsudek spis. značky 33 Ca 81/2001
35
Úřad pro ochranu osobních údajů uvádí v problémech z praxe č. 6/2002: „zaměstnavatel má pro plnění svých úkolů právo i povinnost (dle zákona číslo 106/1999) i jiným osobám sdělovat ty osobní údaje zaměstnance, které se týkají výlučně jeho pracovních aktivit a zjevně nevypovídají o jeho soukromém ţivotě, za podmínky ţe zaměstnavatel dodrţí všechny povinnosti, uloţené mu zvláštním zákonem (např. zákoník práce) Zaměstnavatel tak můţe, pokud je to potřební k plnění jeho úkolů a zvláštní zákon nestanoví jinak, bez souhlasu zaměstnance sdělit jeho jméno a příjmení, akademický titul, funkční zařazení, kontaktní údaje zaměstnance na jeho pracoviště.“30 Nález Ústavního soudu 280/1996 Sb., k tomuto upřesňuje: „spočívá v porovnání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými opatřeními umoţňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod, respektive dotýkající se v menší intenzitě“31. V neposlední řadě lze zmínit rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2004: „pokud jde o rozsah, v jakém lze odmítnout poskytnutí osobních údajů, NSS má za to, ţe osobním údajům je poskytnuta dostatečná ochrana jiţ jejich znečitelněním v autentickém textu a proto nelze odmítnout poskytnout celou ucelenou část textu tyto údaje obsahující“32
Obchodní tajemství Institut obchodního tajemství je definován v obchodním zákoníku. Základem pouţití označení obchodního tajemství je podmínka, ţe podnikatel, jehoţ se obchodní tajemství týká, takto konkrétní situaci označí. Splněny musí být tyto podmínky: a) jde o skutečnosti obchodní, výrobní či technické povahy, b) mají alespoň potencionální hodnotu, c) nejsou v příslušných obchodních kruzích běţně dostupné, d) mají být podle majitelovy vůle utajeny, e) podnikatel utajení zajišťuje.33 Důleţitá je v tomto případě vlastní aktivita podnikatele, v ţádném případě nemůţe informaci za obchodní tajemství označit úřad. Ochrany však nepoţívají všechny skutečnosti a informace, kterými podnikatel disponuje. Můţe takto označit pouze ty údaje, které se váţí k jeho podniku. Předmětem obchodního tajemství nemohou být rovněţ 30
Úřad pro ochranu osobních údajů. Problémy z praxe 6/2002, dostupné na www.uoou/nazoryuradu.cz Nález Ústavního soudu č. 280/1996 Sb., dostupné na www.concourt.cz 32 Nejvyšší správní soud, rozsudek spisové značky7 A 3/2002, dostupné na www.nssoud.cz 33 zákon č. 513/1991, obchodní zákoník, v platném znění, § 17 31
36
některé zakázané skutečnosti. Vyloučeny jsou především některé údaje, o kterých zvláštní zákon předpokládá povinné zveřejnění. Patří mezi ně společenská smlouva, zakladatelská smlouva, stanovy, rozhodnutí o sloučení a přeměnách společnosti, posudky znalců a další. Opět můţeme uvést znění rozsudku: „Ustanovení § 9 zákona č. 106/1999 Sb. je nutno vykládat jako odraz obecného vyvaţování právem chráněných zájmů, kdy na jedné straně pomyslných vah stojí zájem na kontrole veřejné správy a na straně druhé zájem soukromoprávních subjektů na uchování jejich obchodního tajemství. Je přitom třeba posoudit, které z těchto oprávněných zájmů v konkrétním případě převaţuje. Zákonodárce poskytuje obecné vodítko, kdyţ v § 9 ods.1 stanoví, ţe obecně převaţuje zájem na ochraně obchodního tajemství, ovšem zároveň podle odstavce 2 stejného ustanovení, zájem na kontrole veřejné správy opětovně převáţí, pokud se jedná o pouţívání prostředků z veřejných rozpočtů.“34 Krajský soud v Hradci Králové mimo jiné uvádí: „obchodním tajemstvím nemůţe být v ţádném případě informace o rozsahu finančních prostředků poskytnutých podnikateli z rozpočtu obce či města, tedy ani údaj o ceně za provedené dílo, jeţ je hrazena z příjmů získaných od daňových poplatníků. Právě tato skutečnost podtrhuje to, ţe výdaje obcí jsou věcí navýsost veřejnou, ţe s jejich zdroji nespojuje toho kterého podnikatele ţádná tvůrčí souvislost, jeţ by jen v náznaku mohla vést k domnění, ţe by se mohlo jednat o obchodní tajemství, a to včetně konkrétního uţití rozpočtových prostředků. Za porušení obchodního tajemství tak v ţádném případě nelze povaţovat poskytnutí informace o rozsahu prostředků ze státního rozpočtu či rozpočtu územního celku.“35
Majetkové poměry Všechny informace, které úřady získají od fyzických a právnických osob v rámci daňového řízení, řízení o výběru místních poplatků, v rámci řízení o penzijním, zdravotním pojištění nebo sociálním zabezpečení, nelze poskytnout z důvodu ochrany důvěrnosti majetkových poměrů. Část těchto údajů u fyzických osob lze zahrnout i pod institut ochrany osobních údajů.
34 35
Nejvyšší správní soud, sp. zn. 5 A 119/01, dostupné na www.nssoud.cz Krajský soud v Hradci Králové: 31 Ca 189/2000, dostupné na www.otevrete.cz
37
Vnitřní pokyny úřadu Úřad nemusí (ale můţe) poskytnout informace o svých vnitřních pokynech a předpisech. Pod tuto oblast informací nelze zahrnout metodický pokyn na postup vůči třetím osobám.
Nehotové informace Stejně jako v předešlém odstavci rozhoduje sám povinný subjekt o zveřejnění nově vzniklé informace, zejména koncepty, náměty, připravované informace. Jakmile však takováto informace prošla nějakou z forem rozhodovacího procesu, musí být zveřejněna.
Informace zveřejňované pravidelně Některé úřady musí na základě zvláštního zákona pravidelně zveřejňovat určitou skupinu informací. Jmenovat můţeme zejména Českou národní banku a Statistický úřad zveřejňující informace o národním hospodářství, inflaci, nezaměstnanosti či zahraničním obchodě. Vlastní-li úřad takovou informaci před jejím zveřejněním, nesmí ji před pravidelným termínem poskytnout, po něm však jiţ musí. Informace vztahující se k působnosti Utajované skutečnosti § 7 Obchodní tajemství § 9 Nehotové údaje § 11 Osobní údaje §2
Další ochrana informací dle zvl. zákona
Obr. 5 Omezení práva na informace36 36
zdroj: KUŢÍLEK, Oldřich, ŢANTOVSKÝ, Michael. Svoboda informací: svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Praha: Linde, 2002. str. 60
38
4.4.3 Výroční zpráva Výroční zpráva je standardní nástroj právní úpravy svobodného přístupu k informacím, jehoţ smyslem je zajistit zpětnou vazbu o procesu poskytování informací. Jejím úkolem je seznámit s problémy, ke kterým dochází při vyřizování ţádostí o poskytnutí informací. Kaţdý povinný subjekt má povinnost zpracovat výroční zprávu z oblasti poskytování informací za uplynulý kalendářní rok do 1. března. Povinné náleţitosti uvádí zákon, nic však nebrání uvedení i dalších údajů s libovolnou tématikou, které např. informují o dalších činnostech či zajímavostech subjektu. Povinně jsou uváděny údaje o: a) počtu podaných ţádostí, informace o vydaných rozhodnutí o odmítnutí b) počet podaných odvolání proti rozhodnutí c) opis podstatných částí rozsudků soudů ve věcech zákonnosti rozhodnutí povinného subjektu, stejně jako přehled všech výdajů vynaloţených povinným subjektem v souvislosti s těmito řízeními d) výčet poskytnutých výhradních licencí, včetně důvodů jejich udělení e) počet stíţností podle § 16a, důvody jejich podání a vylíčení jejich vyřízení f) další informace k tomuto zákonu Výroční zpráva se týká pouze ţádostí podaných písemně, dobrovolně však úřad můţe zařadit i ústně podávané ţádosti. Je-li povinným subjektem subjekt, který má podle zvláštního zákona povinnost vypracovávat veřejnou výroční zprávu o své činnosti, začleňuje údaje o poskytování informací do této zprávy jako její samostatnou část s názvem „Poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím“. Toto ustanovení se vztahuje i na termín vydání takovéto zprávy. Výroční zpráva je součástí povinně zveřejňovaných informací, musí být tedy veřejnosti přístupná jak v sídle úřadu a dalších úřadovnách povinného subjektu, které jsou všeobecně přístupné, tak na webových stránkách úřadu.
4.4.4 Hrazení nákladů Většina informací je poskytována bezplatně. V případě příliš rozsáhlého mnoţství informací nebo informací, jejíchţ zpracování vyţaduje zvýšené náklady či jinak omezuje běţnou činnost úřadu, je úřad oprávněn vyţadovat uhrazení takto vzniklých nákladů. Toto 39
oprávnění vzniká ze zákona.
Moţnost poţadovat úhradu, jeţ má pouze regulativní
charakter, by se však mělo vyţadovat pouze výjimečně ve zvlášť náročných případech. V ţádném případě takto nelze postupovat pravidelně. Rozhodne-li se úřad i přesto náhradu nákladů vyţadovat, musí se jednat o náklady skutečně vynaloţené. Povinností kaţdého úřadu je mít zveřejněn sazebník úhrad, podle kterého lze předběţně vypočítat moţnou náhradu. Na poţádání musí kaţdý povinný subjekt předem vyčíslit moţnou výši platby. V případě neočekávané výše, stejně jako při změně dodatečné (o které musí úřad ţadatele ihned informovat), má ţadatel právo na odstoupení od ţádosti. Úhrada za vyhledání a poskytnutí informace se zásadně platí aţ v okamţiku, kdy je připravena. Nepřípustné je vyţadování jakékoli zálohy. V praxi je toto ustanovení uplatňováno tak, ţe je ţadatel po tom, kdy je informace připravena k předání, vyzván k uhrazení nákladů a poté mu je poţadovaná informace předána. Obranou proti poţadování neoprávněných či nepřiměřených náhrad můţe být podání stíţnosti.
4.5 Příklady výročních zpráv VÝROČNÍ ZPRÁVA MĚSTA KARLOVY VARY ZA ROK 2006 37 O činnosti povinného subjektu, města Karlovy Vary, v oblasti poskytování informací dle zákona č.106/1999 Sb.
1.
počet podaných ţádostí o informace
8
2.
počet vydaných rozhodnutí o odmítnutí ţádosti
0
3.
počet podaných odvolání proti rozhodnutí
0
4.
opis podstatných částí kaţdého rozsudku soudu ve věci přezkoumání zákonnosti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí ţádosti o poskytnutí informace a přehled všech výdajů, které povinný subjekt vynaloţil v souvislosti se soudními řízeními o právech a povinnostech podle tohoto zákona, a to včetně nákladů na své vlastní zaměstnance a nákladů na právní zastoupení, výčet poskytnutých výhradních licencí, včetně odůvodnění nezbytnosti poskytnutí výhradní licence počet stíţností podaných podle § 16a, důvody jejich podání a stručný popis způsobu jejich vyřízení další informace vztahující se k uplatňování tohoto zákona
0
5. 6. 7.
37
Zdroj: Výroční zpráva města Karlovy Vary za rok 2006, dostupné na www.mmkv.cz
40
0 1 0
Z charakteru povinného subjektu jako orgánu územní samosprávy vyplývá, ţe se na něho obracejí občané ve vlastním i veřejném zájmu se ţádostmi o informace soustavně a nepřetrţitě. Písemné a ústní ţádosti byly vyřizovány standardním administrativním postupem. Na základě Pokynu tajemníka Magistrátu města Karlovy Vary k realizaci zákona je vedena centrální evidence ţádostí o informace. Evidence obsahuje písemné ţádosti, které splňují náleţitosti dle ust. § 14a násl. Zákona č.106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím. Výroční zpráva se zveřejňuje na úřední desce Magistrátu města Karlovy Vary a na internetových stránkách města: http://www.mmkv.cz Podle § 103 odst. 4, písm. e) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů odpovídá primátor města za informování veřejnosti o činnosti města. V Karlových Varech 28. 02. 2007 JUDr. Veronika Vlková Primátorka města Karlovy Vary
Město Moravské Budějovice
38
vydává v souladu s § 18 zák. č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, Výroční zprávu o činnosti Městského úřadu Moravské Budějovice v oblasti poskytování informací za rok 2009
1. Počet písemně podaných žádostí o informace dle jednotlivých odborů Tajemnice městského úřadu – 0, odbor výstavby a územního plánování – 3, odbor strategického rozvoje a investic – 1, odbor dopravy a silničního hospodářství -1, odbor kanceláře starosty a školství, finanční odbor, odbor ţivotního prostředí, odbor sociální, odbor ţivnostenský – v roce 2009 nebyla podána ţádná písemná ţádost o poskytnutí informace. 38
Výroční zpráva města Moravské Budějovice za rok 2009, dostupná na www.mbudejovice.cz
41
Celkem – 5 2. Počet podaných odvolání (rozkladů) proti rozhodnutí V roce 2009 nebylo podáno ţádné odvolání proti rozhodnutí o poskytnutí informací. 3. Přezkoumání rozhodnutí soudem V roce 2009 soud nepřezkoumával ţádné rozhodnutí v oblasti poskytování informací. 4. Řízení o sankcích za nedodržování zák. č. 106/1999 Sb. V roce 2009 nebylo vedeno řízení o sankcích za nedodrţování tohoto zákona.
V Moravských Budějovicích dne 4. 1. 2010
Zpracovala: Markéta Dostálová
42
5 Srovnání zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím a zákona č. 211/2000 Zb., o Slobodnom prístupe k informáciám Slovenský zákon o slobodnom prístupe k informáciám číslo 211/2000 Z.z. vychází z dříve přijatého českého zákona. Stejně tak jako zákon český, je jeho vznik předpokládán jiţ Ústavou Slovenské republiky a Listinou základních práv a svobod, kde se mimo jiné hovoří: „Kaţdý má právo vyjadřovat svoje názory slovem, písmem, tiskem, obrazem anebo jiným způsobem, jako i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu.“39 Z článku 26, odstavce 5. ústavy zároveň vyplývá povinnost orgánů veřejné moci přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. V jiném odstavci pak stanovuje důvody pro omezení práva na informace. Jde doslovně o důvody, kdy je to: „v demokratické společnosti nevyhnutné na ochranu práv a svobod jiných, bezpečnost státu, veřejného pořádku, ochranu veřejného zdraví a mravnosti.“40 Podmínky a způsob odmítnutí přitom musí stanovit zákon. Nahlédneme-li např. do znění nálezu Ústavního soudu Slovenské republiky sp. zn. II. ÚS 10/99, můţeme z něj vyčíst závěr, podle něhoţ jiţ na základě těchto norem jsou orgány státní správy povinny poţadované informace poskytnout: „Ústava SR prostredníctvom práva na informácie vytvára tri skupiny informácií. Prvú predstavujú informácie, ktoré štátne orgány a orgány územnej samosprávy musia predloţiť oprávneným osobám. Druhú skupinu tvoria informácie, ktoré štátne orgány ani iné orgány verejnej moci nemusia predloţiť oprávneným osobám, ale musia strpieť prístup k nim, ak oprávnené osoby uplatnia svoje právo na informácie. Tretiu skupinu informácií tvoria informácie, ktoré nemoţno zverejniť, pretoţe ide o informácie podliehajúce úprave čl. 26 ods. 4 Ústavy SR…. Predmetom práva na informácie môţu byť všetky informácie, pokiaľ nejde o informácie podliehajúce obmedzeniu čl. 26 ods. 4 Ústavy SR.“41 Nicméně jak jiţ bylo výše řečeno, ke konkretizaci ustanovení je potřebný zákon. Účinnost tohoto zákona je od 1. 1. 2001
39
Ústava Slovenské republiky, článek 26, odst. 5 (doslovný překlad) Ústava Slovenské republiky, článek 26, odst. 4 (doslovný překlad) 41 nález Ústavního soudu Slovenské republiky sp. zn. II. ÚS 10/99 40
43
Obdobně jako český zákon o přístupu k informacím, vyjmenovává slovenský zákon o slobodnom prístupe k informáciám v úvodních ustanoveních nejprve povinné osoby, kterým tímto ukládá povinnost zveřejňovat informace, a nejdůleţitější pojmy zákona. Povinnými osobami jsou státní orgány, obce, vyšší územní celky a právnické a fyzické osoby rozhodující o právech a povinnostech fyzických či právnických osob v oblasti veřejné správy. Dále jimi jsou právnické osoby zaloţené výše uvedenými povinnými osobami nebo přímo ze zákona. Právnické osoby zřízené povinnými subjekty však mají povinnost zpřístupňovat pouze informace o hospodaření s veřejnými prostředky, o nakládání s majetkem státu nebo obce. V § 5 jsou pak podrobně rozepsány údaje, které musí daný subjekt povinně zveřejnit. Mimo obecných informací, srovnatelných s povinně zveřejňovanými informacemi dle českého zákona, se jednotlivé odstavce věnují zvlášť některým orgánům a ukládají jim další údaje ke zveřejnění. Ustanovením, které však v české normě nenajdeme, je znění odstavce 5 v § šestém, které zavádí povinnost zveřejnit všechny tyto informace i v jazyce národnostních menšin, a to pro obce uvedené ve zvláštním zákoně (zákon 148/1999 Z.z., o pouţívaní jazykov národnostných menšin). Omezením přístupu k informacím je ochrana utajovaných skutečností, mezi které patří údaje vyjmenované ve zvláštním zákoně, nebo ty, které jsou předmětem bankovního nebo daňového tajemství. Prolomení ochrany osobnosti a osobních údajů je moţné rovněţ dle zvláštního zákona (428/2002 Z.z., o ochrane osobných údajov), či s předchozím souhlasem dotčené osoby. Vyňaty z tohoto omezení jsou údaje osob, které jsou veřejným funkcionářem, popřípadě ty, které se zúčastňují rozhodování o pouţití veřejných prostředků. U ochrany obchodního tajemství uvádí slovenská norma navíc odstavec druhý, kde jsou vyjmenovány situace, za kterých se nejedná o porušení zmiňovaného institutu. Další omezení práva na informace můţeme hodnotit jako shodné s naší právní úpravou. Značně rozdílná jsou naopak další ustanovení, dotýkající se zejména zpřístupňování informací na ţádost, především pak jednotlivé lhůty. Jiţ v předcházejícím povinném zveřejňování informací uvádí slovenský zákon lhůtu, do které je povinnost nejpozději odkázat na zveřejněnou informaci, v délce 5 dnů od podání ţádosti. K doplnění ţádosti je nutná lhůta ne kratší neţ sedm dní, nejzazší lhůta stanovena není. Na vyřízení ţádosti přiznává zákon osm dní, přičemţ tuto lhůtu lze prodlouţit ze
44
zvlášť závaţných důvodů o dalších osm dní. Tyto důvody jsou taxativně uvedeny v zákoně. Odvolání je moţné podat ve lhůtě 15 dní od doručení, o kterém musí být rozhodnuto ve stejně dlouhé době. Podstatnými rozdíly jsou některá ustanovení, která v českém zákoně většinou zcela chybí. Jsou jimi: postoupení ţádosti, a to v případě, je-li doţádanému orgánu znám povinný subjekt k vyřízení doručené ţádosti, fikce nedoručeného rozhodnutí, jeţ bylo v české obdobě zákona vypuštěno, ale především moţnost osobám se smyslovým postiţením ţádat o poskytnutí informace ve zvláštním vyhotovení, jakým je dle zákona: a) slepecké (Braillovo) písmo b) zvětšený typ písma V tomto případě se lhůta poskytnutí informace prodluţuje z osmi na 15 pracovních dnů, ze zvlášť závaţných důvodů je moţné ji prodlouţit o dalších 15 dnů. Případné náklady spojené s vyhotovením a poskytnutím informace nese v těchto případech povinná osoba. Poslední, ale nikoli méně podstatnou odlišností je ve slovenské právní úpravě práva na poskytování informací existence přestupku, jehoţ se dopustí ten, kdo: a) vědomě vydá či zveřejní nepravdivé nebo neúplné informace, b) vydáním rozhodnutí zapříčiní porušení práva na zpřístupnění informací c) poruší jinou povinnost dle tohoto zákona Za tyto přestupky můţe být udělena pokuta aţ do výše 1 650 eur. Porovnávaný údaj
Slovensko
Česká republika
Odkázání na zveřejněnou Nejpozději ve lhůtě 5 dní
Nejpozději ve lhůtě 7 dní
informaci Žádost nevztahující se
Postoupí do 5 dní, je-li znám Odloţí, do sedmi dní oznámí
k působnosti
adresát, jinak odloţí
odesílateli
Vyřízení žádosti
Do 8 pracovních dní
Lhůta 15 dní
Fikce doručení
Doručení se předpokládá 3. den
Institut odbourán zákonem
Osoby se smyslovým
Mají nárok na informace v odlišné
Zákon toto ustanovení vůbec
postižením
podobě
neuvádí
Informace o ŽP
Ustanovení tohoto zákona
Existuje zvláštní zákon
Obr. 6 Nejdůleţitější rozdíly ve zněních zákonů 106/1999 Sb., a 211/2000 Z.z.
45
5.1 Shrnutí Ačkoli má slovenský zákon o svobodném přístupu k informacím jistý „náskok“ v tom, ţe se ve svém znění inspiroval jiţ existující českou právní úpravou a oba národy mají z důvody společného historického vývoje podobné sociální a kulturní cítění, lze s klidným svědomím říct, ţe je ve svém obsahu mnohem propracovanější a vstřícnější k samotným uţivatelům zákona. I přes řadu novelizací, které do dnešního dne čítají na straně české právní úpravy rovných deset a na straně slovenské čtyři zásahy do znění textu, je česká úprava „značně pozadu“ v některých zásadních oblastech: 1. zcela chybí ustanovení, ve kterých by zákon pamatoval na smyslově postiţené občany, 2. na příkladu slovenského zákona lze některé lhůty pro vyřízení ţádosti značně zkrátit a přiblíţit tak právní normu více ve prospěch ţadatelů, 3. chybí ustanovení o sankcích, které v právní normě obvykle umocňují dojem závaznosti a vymahatelnosti 4. za zmínku také stojí to, ţe slovenský zákon obsahuje další ustanovení, která dále upravují drobné odlišnosti v poskytování informací o ţivotním prostředí, kdeţto český právní řád má na tuto oblast zvláštní právní normu, jeţ zbytečně znepřehledňuje a zahlcuje systém práva.
46
Závěr Do přijetí zákona o svobodném přístupu k informacím neexistovala v našem právním řádu zákonná úprava všeobecného přístupu k informacím, která by vymezovala okruh poskytovaných informací. Bylo sice moţné se domáhat poskytnutí informací na základě znění Ústavy ČR nebo Listiny základních práv a svobod, ve kterých se nachází ustanovení o právu na informace, přesto však nebyly orgány veřejné správy schopny tato ustanovení uplatnit v praxi, nebo o jejich existenci nevěděly vůbec. Přesné podmínky a postup poskytování tedy musel stanovit zákon. Z výsledků této práce a po podrobném průzkumu problematiky vyplývá několik poznatků, podle nichţ právo na informace obsahuje několik aspektů: právo ptát se, které neznamená pouhé právo občanů na získávání informací, ale na právo jakékoli informace výslovně poţadovat. Orgány veřejné správy jsou tedy povinny vyřídit ţádosti občanů bez jakéhokoli znevýhodňování a v souladu se zákonem. Odmítnutí poskytnutí informace musí být vyjádřeno rozhodnutím o odmítnutí, přičemţ zde musí být uvedeny přesné zákonné důvody neposkytnutí informace. Úřady nesmí dávat najevo neochotu, nebo to, ţe je daná ţádost jakkoli zatěţuje či obtěţuje, v jejich zájmu by naopak mělo být, aby se občané aktivně zajímali o dění ve svém okolí, svým přístupem by tak měly povinné osoby podněcovat moţné ţadatele. Součástí tohoto přístupu je také zabezpečení informovanosti občanů o okruhu a rozsahu přístupných informací. Tímto se vytváří důvěra občanů v orgány veřejné správy a zároveň se zlepšuje obraz těchto institucí. Zákon o svobodném přístupu k informacím funguje jako celkem důleţitý nástroj kontroly ze strany občanů. Tato kontrola nabývá velkého významu zejména v souvislosti s přechodem kompetencí na obce, města a vyšší územní celky. Nepříliš kontrolované a koordinované samosprávy vytváří víceméně nezávislé jednotky, k jejichţ kontrole jsou oprávněni z větší části pouze samotní občané. Občané tedy mohou díky existenci probíraného zákona získávat informace o hospodaření institucí s veřejnými prostředky a tím dodrţování konkrétních zákonů. Na druhé straně tato kontrola zcela jistě motivuje samotné povinné osoby k postupům v rámci zákonů. Dalším aspektem, z mého hlediska tím nejdůleţitějším, je to, ţe „infozákon“ zcela nepochybně působí jako nástroj ke změně přístupu úřadů. Pod tuto formulaci zahrnujeme
47
změnu způsobu komunikace mezi občany a úřady veřejné správy, stejně tak jako samotnou změnu práce těchto institucí. Je to oboustranně vyuţitelný nástroj, který pomáhá úřadům učit pouţívat a motivovat občany zajímat se o věci veřejné, stejně tak umoţňuje občanům ovlivňovat fungování a rozhodování veřejné správy. Tento náhled by se dal přirovnat k ţivému organismu, který jestliţe se nepouţívá, ochabuje, zakrňuje. Je-li však pouţíván, cvičí se a rozvíjí. Budou-li se občané zajímat o chod veřejné správy, budou úřady nuceni přehodnocovat své staré postupy, včetně způsobu komunikace, a tím se přizpůsobovat oprávněným poţadavkům občanů. Pomalu ale jistě tak dochází ke změně názoru, ve kterém se zajímání o věci veřejné a vyţadování informací povaţuje za něco podezřelé, za projev nedůvěry. Tito jedinci jsou stále ještě v mnoha případech povaţování za věčné stěţovatele, a to často nejen ze strany povinných osob. Rozvoj činností spojených s přístupem k informacím nutí veřejnou správu k ujasnění mnoha pojmů, jakými jsou povaha informací, osobní údaje, utajované skutečnosti, obchodní tajemství, ale také procesy, jimiţ jsou informace poskytovány. Zákon rovněţ pomáhá ujasňovat postavení samotné veřejné správy a ţadatele o informaci. Z obav, ţe uplatňováním zákona bude docházet k extrémnímu zatěţování úřadů, respektive dojde aţ ke „kolapsu“ veřejné správy, se nevyplnila ţádná a státní správa funguje bez problémů dál. Pod vlivem aplikace zákona dochází k odstraňování jakéhosi informačního monopolu, jeţ v důsledku značné informační převahy dříve umoţňoval úřadům jednoduše prosadit vlastní zájmy. Z dnes jiţ mnohaletých zkušeností s uplatňováním zákona o svobodném přístupu k informacím, lze učinit několik následujících závěrů: 1. zákon ve své podstatě plní účel, pro nějţ byl vytvořen. Ve většině případů ţadatel obdrţel poţadované informace. 2. nenaplnily se obavy ze zneuţívání zákona ze strany uţivatelů. Úřady nejsou zahaleny ţádostmi ve větší míře neţ do doby platnosti zákona. 3. úřady mají i nadále celou řadu moţností, jak se vyhnout poskytnutí v případě, kdy informaci z nějakého důvodu poskytnout nemohou. Jedná se například o uplatnění institutu obchodního tajemství, či ochrany osobních údajů. Často také dochází k poţadování nepřiměřených náhrad za vyhledání informace. 4. ne kaţdý neúspěšný ţadatel se ve sporných případech obrátí na soud.
48
Zbývá jen věřit, ţe přijetí zákona bude i nadále plnit svůj cíl, kterým bylo přiblíţení správy státu občanům a přimět je k podílení se na této „správě“. Naplní se tak obsah slova demokracie, na němţ stojí dnešní moderní společnost, a my budeme moci s klidným svědomím souhlasit s jiţ zmíněnou větou: „Mluvíme o svobodě informací, ale je to informace, která nese svobodu a je svobodou.“42 Pro uklidnění některých skeptiků ještě připomeneme, ţe začlenění zákona o svobodném přístupu k informacím k ostatním právním normám v ČR nepředstavuje ţádný extrém, ale je zcela běţným standardem, neboť obsah tohoto zákona je jiţ s většími či menšími obměnami uplatňován ve více neţ 71 zemích světa.
42
www.matrix-neo.cz/konecne-svobodny.htm
49
Použitá literatura 1. ARISTOTELES. Politika. Praha: Jan Laichter, 1939, přeloţil Antonín Kříţ. 340 s. ISBN 80-86027-9-X 2. BREJCHA, Aleš. Právo na informace a povinnost mlčenlivosti. 1. vyd. Praha: Codex Bohemia, 1998. 288 s. ISBN 80-85963-47-7 3. BRYCHTOVÁ, Šárka, DUMPLINSKÝ, Josef. Komunikace ve veřejné správě. 1. Vyd. Pardubice: univerzita Pardubice, 2004. 72 s. ISBN 80-7194-653-2 4. FAJMON, Hynek. Jak získáte od starosty to, co potřebujete: praktický průvodce občana při jednání s radnicí. 1. vyd. Brno: Barrister & Principal, 2002.186 s. ISBN 80-86598-37-3 5. HALÁSKOVÁ, Martina. Systémy veřejné správy v evropských zemích. 1. vyd. Ostrava: Vysoká škola báňská – technická univerzita, 2004. 144 s. ISBN 80-248-0600-2 6. KORBEL, František. Právo na informace: zákon o svobodném přístupu k informacím: zákon o právu na informace o životním prostředí. 1.vyd. Praha: Linde, 2004. ISBN 807201-465-X 7. KUŢÍLEK, Oldřich. Příručka pro občany o svobodném přístupu k informacím: 106 odpovědí na vaše dotazy. Aktualizované vyd. Praha: Otevřená společnost, 2007. 55 s., dostupné téţ na www.otevrete.cz 8. KUŢÍLEK, Oldřich. Dalších 106 odpovědí na Vaše dotazy: příručka pro občany o svobodném přístupu k informacím a otevřenosti veřejné správy. Praha: Otevřená společnost, 2004. 114 s. ISBN 80-903331-1-7 9. KUŢÍLEK, Oldřich, ŢANTOVSKÝ, Michael. Svoboda informací: svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Praha: Linde, 2002. 182 s. ISBN 80-7201318-1
50
10. MADAR, Zdeněk. Slovník českého práva. Praha: Linde, 1995. První svazek. 1. vydání 716 s. ISBN 80-85647-62-1 11. ORINIAKOVÁ, Pavla, TEUSCHELOVÁ, Tereza. Účast veřejnosti, proč a jak? 1. vyd. Plzeň: Centrum pro komunitní práci ČR, 2003. 98 s. ISBN 80-86902-03-X
Internetové odkazy Analýza účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím [online]. Praha: Ministerstvo
vnitra,
2007.
115
st.
[cit.
2010-02-06].
Dostupný
na
www.mvcr.cz/sprava/mistni/dokumenty/04-analyza.doc. Uplatňovanie zákona o slobodnom prístupe k informáciam na vybraných úradoch verejnej správy, [online] 62 stran. [cit. 2010-02-06]. Dostupné na www.oad.sk Právo na informácie. Peter Wilfling, Kristína Babiaková. Bratislava: Občan a demokracia, 2006. [online] 89 stran. [cit. 2010-02-06]. Dostupné na www.oad.sk www.otevrete.cz www.matrix-neo.cz/konecne-svobodny.htm Internetové stránky soudů české a slovenské republiky: www.nssoud.cz, www.concourt.cz, www.concourt.sk
Právní normy zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, včetně Listiny základních práv a svobod zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, jednotlivá znění zákon č. 101/2001 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 211/2000 Zb. z., o slobodnom prístupe k informáciám, v platném znění zákon č. 428/2002 Zb. z., o ochrane osobných údajov, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 215/2004 Zb. z, o ochrane utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenské republiky, Listina základných práv a slobod
51
Seznam grafických znázornění
1. Struktura povinně zveřejňovaných informací
26
2. Způsoby poskytnutí informací
28
3. Lhůty pro vyřízení ţádosti, odvolání
30
4. Vyřízení ţádosti o informace
33
5. Omezení práva na informace
38
6. Nejdůleţitější rozdíly ve znění zákonů 106/1999 Sb. a 211/2000 Z. z.
45
Seznam příloh 1. Ţádost o poskytnutí informace
53
2. Zadání bakalářské práce
55
52
Příloha č. 1
Žádost o poskytnutí informace strana 1 z 1
(dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím)
Žadatel:.................................................................................................................... (jméno a příjmení, u právnické osoby název společnosti) IČ/RČ:.................................................. DIČ: ....................................................... Adresa (sídlo):...................................................................................................................................... ................................................................................................................................................. Telefon: ........................................................
e-mail:...........................................................
žádá: odbor ................................................................... Úřadu městské části Praha l1 (vyplňujte pouze v případě, ţe je Vám známo, který odbor je příslušný k podání informace) o
poskytnutí
informace
(charakteristika):
.................................................................................................................................................. .................................................................................................................................................. .................................................................................................................................................. .................................................................................................................................................. .................................................................................................................................................. ........................................................................................................................................... způsob poskytnutí informace: (vyznačte zvolený způsob) a) zaslat na adresu: ............................................................................................................................................
53
b) zaslat e-mailem : ............................................................................................................................................ c) k osobnímu vyzvednutí v budově Úřadu městské části Praha 11.................……............. místnost č. ................
............................................................. podpis Převzal: ..........................................................Dne:................................................................ _________________________________________________________________________ __ Pozn.: V případě, že je žádost nesrozumitelná, není zřejmé, jaká informace je požadována, nebo je žádost formulována příliš obecně, bude žadatel ve stanovené lhůtě vyzván, aby ji upřesnil. V případě, že ji neupřesní do 30 dnů, bude rozhodnuto o jejím odmítnutí. Po zpracování informace bude žadatel vyzván k úhradě nákladů vynaložených na zpracování a poskytnutí informace. Po provedení úhrady bude požadovaná informace, včetně příloh, poskytnuta způsobem, který žadatel uvedl v žádosti.43
43
http://www.praha11.cz/cs/obcan-prakticke/ziskavani-informaci/zadost-o-poskytnuti-informace.html
54
