ACCRUAL BUDGETING DAN ACCRUAL ACCOUNTING PADA PEMERINTAHAN NKRI
)stract: Indonesia's law requires a full accrual based government accounting and te budgeting , and noe Indonesia are in the middle of the process toward a full :rual accounting. A full accrual financial reporting probably will begin at 2015. rious studies and national seminars conclude that an accrual budgeting system is an pia with no significant value added compare to cash based budgeting system. : probable future of Indonesia's government financial system that will be based on rual based accounting plus cash based budgeting need a sort of harmonization tegi between state financial reporting and budgeting. This paper encourage the lementation of a full accrual accounting system and cash based budgeting system 'J"KRIin an unlimited future. words: accrual budgeting, ment
accrual accounting,
government,
reporting,
budget
panjang bangsa-bangsa menunjukkan perubahan teknologi penganggaran 1tahan dan akuntansi pemerintahan. Pada awal perkembangan anggaran dan lsi pemerintahan, terjadi gejala bahwa sektor publik memraktikkan cash accounting ~eting, sementara sektor privat memraktikkan accrual accounting & budgeting. jadi perubahan mendasar selama 20 tahun tahun terakhir, ditandai oleh reformasi ublik yang dikenal dengan New Public Management dan organisasi sektor publik ng makin bercermin pada sektor privat, sehingga sektor publik makin lama makin menggunakan hampiran akrual dalam LK formal dan anggaran (budget ItS). Namun secara global, trend akrualisasi anggaran pemerintahan masih belum trend akrualisasi akuntansi pemerintahan. Beberapa negara berfokus hanya pada 'lccounting, sedikit negara yang memraktikkan accrual accounting & budgeting, jikit lagi negara yang menyatukan standar akuntansi privat dengan standar i sektor publik. III 2009, Asean Federation of Accountant mulai melakukan gerakan konvergensi PSAS bagi entitas sektor publik dan Ikatan Akuntan Indonesia terpilih sebagai gerakan ini. tahun 1980 an, di Australia anggaran akrual disajikan sebagai pelengkap kas, di Iceland anggaran akrual dan anggaran kas disajikan pada DPR, . AS memilih APBN berbasis kas, sedang akuntansi berbasis akrual.
l
conomi Program Magister Akuntansi Universitas Tarumanagara (Almt: JI. Anggrek Neli Murni lerang Golkar, Email:
[email protected])
IMF menyatakan, When an entity is authorized to incur an obligation- that is, to enter into a contractual type of transaction in which an order is placed- then the budget system is obligations-based. When the budget is based on the amounts likely to be disbursed, it is considered cash-based. Judul makalah berpotensi menyesat an karena sistem APBN dan sistem akuntansi pemerintahan tak perlu dirancang dalam basis seragam. Pada banyak negara, APBN tetap berbasis kas, walaupun dasar akuntansi pemerintah adalah akrual paripuma. United Nation, A Manual for Government Accounting menguraikan antara lain; Conversion to this type of budgeting can proceed regardless of the accounting basis in use. Namun disisi lain dikatakan: As a later development, in recognition of the growth and complexity of government operations, the accrual basis is now being developed and used in several countries. This is the most comprehensive and useful approach-particularly where program and performance budgeting has been adopted. It provides the most complete disclosure of financial activities, and should be recognized as a desirable objective. Dalam dokumen berjudul Effective Government Accounting, IMF menguraikan: The bases of budgeting and terms of accounting are primarily considered in terms of cash, accrual, and obligations. Basically, budget systems are viewed as either budget funding or budget limiting.
Hubungan anggaran dan akuntansi pemerintahan menurut IMF adalah sbb; Dalam pemerintahan, liputan atau luas, dasar atau basis, klasifikasi anggaran dan akuntansi terkait erat. Akuntansi menyediakan informasi berbagai tahapan anggaran; mulai dari penyusunan anggaran (informasi asumsi-asumsi historis), penetapan anggaran dan realisasi anggaran. Akuntansi berbasis accrual j auh berbeda dengan anggaran berbasis kas, demikian sebaliknya, namun banyak negara banyak menggunakan hampiran berbeda antara basis anggaran dan basis akuntansi. Perencanaan anggaran berbasis apapun yang baik memerlukan informasi akuntansi berbasis akrual (misalnya, dalam menyusun APBN; bagaimana menentukan cash expenditure budget tanpa informasi hutang dan jadwal angsuran hutang yang akan datang? menunjukkan adanya kebutuhan subledger hutang negara). Cash accounting & budgeting disukai berbagai negara terutama negara-negara berkembang antara lain karena sederhana, kaitan anggaran dan sistem pajak jelas, mudah dipahami dan dilaksanakan, mudah di audit, dengan herhagai risiko dan kelemahan seperti rentan manipulasi arus kas, mendorong kecenderungan belanja sampai anggaran habis, tak ada pengendalian aset nonkas secara terkoordinasi melalui akuntansi, aset terabaikan atau tak digunakan, pembengkakan hutang dan risiko kebangkrutan tak terdeteksi melalui akuntansi dan laporan keuangan, gambaran parsial bukan paripuma tentang keuangan negara sesuai maksud UU 17, tak memfasilitasi hubungan antara analisis ekonomi dengan output organisasi, tak menggambarkan biaya atau beban keuangan sejati terutama beban penyusutan aset tetap. Memahami keterbatasan berbagai negara akan dana, tenaga akhli, prioritas dan urgensi kebutuhan informasi keuangan yang lebih paripuma, IPSAS memfasilitasi negaranegara itu dengan Cash Based Accounting Standards. Accrual accounting & budgeting disukai antara lain karena mengakumulasi kewajiban pembayaran pensiun, meluruskan dan meratakan belanja modal dengan akuntansi penyusutan, mewaspadai risiko ingkarbayar hutang yang akan jatuh waktu bersanksi denda, perundingan dan penjadualan hutang yang mungkin tak mampu dibayar dimasa depan yang jauh, tanpa tergesa-gesa, menjadi
basis permintaan haircut apabila posisi keuangan terlihat tak tertolong lagi menjadi masuk akal dimata negara donor, IMF, WB. Alasan pilihan akrual yang lain adalah kemampuan memberi gambaran keuangan lebih pari puma tentang keuangan negara dari sekadar gambaran kas, manipulasi kas lebih mudah terdeteksi oleh accrual budgeting & accounting systems, memenuhi azas "makin baik informasi, makin baik keputusan", mengubah perilaku keuangan agen, penilaian kesehatan keuangan yang lebih baik terkait pada kinerja organisasi pemerintah. Risiko, konsekuensi dan kerugian basis akrual adalah perasaan tak mampu menguasai teknologi akrualisasi dan diserahkan pada sekelompok kecil "ahli" atau "orang luar", konsekuensi standar akuntansi harus berbasis akrual dengan berbagai petunjuk pelaksanaan standar akuntansi makin banyak dan rum it, kecanggihan standar dapat menjadi modus operandi manipulasi-akuntansi bagi para pakar, konsekuensi audit laporan keuangan makin rum it, rekayasa penundaan kewajiban jatuh waktu untuk memperbaiki kinerja keuangan, munculnya pendapatan fiktif berbasis rekaan-akrual, dan sistem-prosedur keuangan yang makin rumit. Akrualisasi akuntansi dilakukan berbagai negara melalui berbagai metodologi basisakrual, di Indonesia disebut toward accrual accounting yang berupaya memenuhi ketidakpuasan stakeholder akan keterbatasan saji sistem akuntansi berbasis kas mumi. Pada langkah pertama strategic move, Pemerintah Indonesia langsung memilih secara cerdas bentuk hibrida kas-akrual ini seperti termaktub dalam PP 24 tahun 2005. Istilah agen digunakan untuk suatu unit lembaga kepemerintahan atau instansi pemerintah yang mempunyai tanggungjawab anggaran secara mandiri. Istilah outcomes & output banyak digunakan untuk menggambarkan kinerja. Outcomes adalah penyampaian maslahat (delivers benefits) pada masyarakat melalui kegiatan administrative agen, barang dan layanan publik (output) yang disampaikan berlandas suatu ukuran kinerja, target atau indikator kinerja. Outcome dirinci dalam terminologi dampak yang dituju. Sasaran manajemen keuangan pemerintahan adalah (l) peningkatan Good Corporate Governance agen dan (2) pertanggungjawaban kepada publik. Accrual budgeting dan accrual accounting dipraktikkan pada beberapa negara dengan lima negara pioneer yaitu New Zealand, Australia, the United Kingdom, the United States dan Sweden yang melaksanakan secara lengkap (meliputi semua entitas pemerintahan pusat) dan penuh (termasuk laporan keuangan yang telah menyajikan "pasangan lengkap" laporan posisi keuangan dan laporan kinerja keuangan, serta hubungan kedua laporan ini). Pada lima negara terse but, standar akuntansi pemerintahan disusun berdasar standar sektor privat dengan berbagai penyimpangan yang memfasilitasi karakteristik unik pemerintahan kecuali Australia. Reformasi akrual dimaksudkan untuk memperkuat akuntabilitas, merupakan latar belakang beberapa negara, misalnya Netherlands.
Atribut utama accrual budgeting & accounting adalah penyajian informasi yang memadukan beban pada peri ode munculnya beban (incurred), sesungguhnya dipicu oleh fenomena pengakuan perolehan dan pencatatan aset berasal dari hutang. Anggaran akrual memecahkan hambatan tradisi lama teknologi apropriasi atau penjatahan dalam cash based budgeting, yaitu persetujuan alokasi anggaran oleh DPR untuk
pengeluaran kas untuk suatu periode anggaran kecuali belanja modallintas tahun anggaran atau semacamnya. Apabila anggaran kas adalah input based budgeting, anggaran akrual adalah input-output based budgeting pada sistem kepemerintahan berorientasi hasil (result-oriented government). Munculnya kebiasaan pinjaman negara, munculnya IMF sebagai bank berdebitur negara, menyebabkan anggaran berbasis akrual menjadi wacana.
Karakteristik Anggaran Akrual. Outcomes dan outputs merupakan
hal penting, sehingga anggaran akrual sebetulnya mempunyai karakter anggaran kinerja (performance budget), hams dibandingkan dengan target, tolok ukur atau kriteria tertentu. Dokumentasi anggaran berbasis kerangka dasar accrual-based outcome & output, dalam suatu kerangka hubungan antara sasaran I outcomes I output dengan struktur organisasi agen. Agen selalu berfokus pada tug as pokok dan fungsi I tanggungjawab utama dan sasaran I outcome I output I dampak utama. Laporan raihan sasaran I outcomes I output harus ditulis dalam bahasa yang lugas, sederhana, mudah dipahami untuk mencapai transparansi lebih besar. Departemen Keuangan bertugas membangun ukuran kinerja umum yang dapat digunakan sebagai dasar penentuan sasaran I outcomes I output agen, dasar penilaian output (model used for pricing output), serta dasar alokasi I distribusi/apropriasi kinerja bersama lintas agen (portofolio kinerja). Departemen Keuangan perlu menelaah cara pelaporan surplus I defisit realisasi anggaran terkait pada raihan output dan Laporan Keuangan. Kinerja gabungan lintas agen dilaporkan teragregasi lintas departemen atau agen, untuk memberi gambaran raihan kinerja nasional. Apabila outcome agen ter-agregasi menjadi besar, agregasi tersebut tetap saja dimaksudkan untuk menjelaskan suatu sasaran agen, sehingga harus dijaga jangan sampai agregasi justru menghilangkan I menutupi makna informasi kinerja. Apabila agregasi justru menghilangkan makna, maka suatu outcome "besar" perlu dipilah menjadi beberapa sub-outcome / sub-output (komponen-komponen suatu outcome / output tertentu) tersaji dalam sub-agregasi yang meningkatkan kualitas transparansi dan akuntabilitas umumnya, efektivitas biaya khususnya. Lead agency harus melaporkan kontribusi agen-agen lain, sehingga lead agency dapat mencapai outcome I output yang dilaporkan, (apabila ada) berdasar suatu dokumen memorandum kerjasama I kesepakatan antar agen yang menjelaskan pembagian tanggungjawab antar agen dalam mengejar raihan bersama itu. Berdasar laporan kinerja portofolio proyek bersama, DPR/D mempertimbangkan UU APBN/D umumnya, penjatahan khususnya (Appropriation Bill). Berbeda dengan anggaran berbasis kas, anggaran akruallebih terjaliri lintas waktu tahun anggaran karena apa yang diakrualkan pada suatu peri ode anggaran, direalisasi pada periode (atau beberapa periode) anggaran selanjutnya. Karena itu, laporan tahunan juga terjalin lintas waktu dan perlu dilihat pengaruhnya pada kejadian-kejadian dalam satu bulan sampai satu triwulan tahun berikutnya (suatu gagasan yang mirip subsequent event dalam akuntansi). Karena suatu akrualisasi mungkin direalisasi pada beberapa tahun anggaran selanjutnya, maka konsistensi kebijakan dan format anggaran lintas waktu harus terjaga. Perubahan kebijakan anggaran dan format anggaran menyebabkan inkonsistensi jalinan antar tahun anggaran, dilakukan bila terpaksa. Perubahan harus dijelaskan pada stakeholder anggaran, agar mereka tetap dapat membandingkan anggaran I realisasi tahun tertentu dengan tahun-tahun sebelum terjadi perubahan format anggaran, dilengkapi penjelasan alasan perubahan kebijakan anggaran dan format anggaran tersebut. Karena
anggaran akrual terjalin lintas waktu tahun anggaran, maka konseptualisasi penahunan anggaran akrual kepada DPR merupakan tantangan tersendiri. Anggaran akrual berada dalam suatu kerangka sistem informasi kinerja terjalin menyatu (integral) dengan kerangka anggaran berkomponen outcomes & output, di rancang sedemikian rupa agar ekspektasi I target I tolok ukur I standar dan kinerja nyata dapat di ukur dan dibandingkan. Tugas agen mempertanggungjawabkan beda kinerja dibawah ekspektasi (dibawah target I tolok ukur) dalam bentuk laporan formal, yang menuntun kearah perbaikan kinerja tersebut pada periode-periode laporan selanjutnya. Karena itu, sistem anggaran memberi jaminan bahwa agen bergerak maju ketingkat yang lebih baik dari waktu kewaktu. Karena itu, anggaran berbasis kas tak memadai sebagai basis anggaran berbasis kinerja (performance based budgeting). Dasar anggaran akrual adalah (l) penyajian berbagai estimasi pendapatan akrual dan berbagai ragam metode estimasi, (2) rincian dan konsistensi pencatatan estimasi outcomes & output, (3) hubungan outcomes & output dengan struktur organisasi agen, (4) tingkat agregasi daripada apropriasi dalam portofolio kumpulan agen, (5) penyajian agregasi anggaran, parameter anggaran, asumsi anggaran, estimasi kedepan, tabel rekonsiliasi dan tabel historis, (6) kesesuaian atau penyimpangan dari Standar Akuntansi Pemerintah, (7) laporan tengah tahunan kinerja ekonomis dan fiskal, (8) penyajian pengeluaran anggaran per program, proyek, kegiatan suatu agen, (9) perubahan dan trend lintas tahun. Alasan dan tujuan apropriasi beban I pengeluaran atau pendapatan I penghasilan harus dijelaskan dalam laporan, berdasar suatu peraturan per-UU-an tentang penjatahan teranggarkan (misalnya Pendapatan Asli Daerah, Pajak Bumi Bangunan). Format anggaran berbasis akrual memungkinkan DPR menelusur balik usulan APBN secara lebih cermat untuk tiap agenda, proyek, program atau kegiatan agen. Disamping butir 2 di atas, outcomes jangka pendek, sub-outcomes, outcomes antara (intermediate outcomes), harus dijelaskan dalam konteks outcome jangka panjang, outcome besar (grand objectives), outcomes lebih tinggi (higher outcome) dan outcome final (sasaran akhir,final objectives). Dimensi waktu menuju sasaran akbar jangka panjang diuraikan. Sebuah siklus anggaran akrual kira-kira 18 bulan atau lebih, sejak pengesahan APBN/D sampai pertanggungjawaban realisasi anggaran dan annual report selesai dilaporkan dihadapan DPR. Pemerintah Pusat cq Departemen Keuangan diharapkan membangun kebijakan agar format anggaran akrual dapat disesuaikan dengan kondisi unik lapangan masingmasing agen, namun struktur utama tetap menjamin konsistensi atau keseragaman tertentu antar agen. Anggaran kinerja harus dapat digunakan untuk meningkatkan kinerja manajer agen, misalnya kinerja Bupati untuk Pemda. Dengan demikian realisasi anggaran kinerja berbasis akuntansi akrual secara realtime harus mampu menyediakan data historis yang dapat dibandingkan dengan anggaran, mengetahui unjuk kerja di bawah target I indikator secara dini, dan dapat melakukan aksi korektif sepanjang tahun berjalan untuk meningkatkan kinerja. Beberapa jenis kinerja diharapkan publik berlaku tetap dan stabil dari tahun-ketahun, sehingga pemantauan realisasi secara realtime adalah keniscayaan. Outcomes dan output tak abadi, mungkin harus diubah, diganti, disempumakan dari tahun anggaran ke tahun anggaran yang lain, sesuai perubahan GBHN I Propenas, perkembangan situasi ekstemal dan global, perubahan misi, visi, tupoksi, strategi agen,
serta sesuai perubahan kebutuhan dan sifat masyarakaf penikmat layanan pemerintahan. Anggaran akrual dirancang untuk memungkinkan DPR/D dan publik melihat biaya sejati (real cost) penyampaian maslahat bagi masyarakat (outcomes) dan biaya sejati agency goods & services (outputs). Biaya sejati (real cost) meliputi overhead kelembagaan (corporate overheads), penyusutan aset tetap (depreciation), pemeliharaan (maintenance), dan opportunity cost of capital. Negara mengadopsi sistem anggaran akrual dan akuntansi akrual karena sistem berorientasi hasil yang lebih baik (result oriented), lebih transparan dan akuntabel, manajemen diminta berfokus pada biaya atau beban (cost) katimbang hanya (seperti halnya) berfokus pada pengeluaran (ekspenditure) dengan pemahaman lebih mendalam akan konsep penghasilan/pendapatan/surplus (income), beban (expenses) dan posisi keuangan (neraca). Basis akrual anggaran dan akuntansi membawa berbagai kebaikan publik seperti peningkatan transparansi biaya, gambaran biaya paripuma (full cost picture) atas suatu program, valuasi aset sektor publik, meningkatkan akuntabilitas dimata lembaga oversight. Perubahan adalah fenomena lintas tahun, maka mengelola perubahan (managing change, change management) membutuhkan perangkat anggaran lintas tahun. Perubahan mas a yang akan datang antara lain merupakan konsekuensi transaksi sekarang, digambarkan secara baik oleh accrual accounting, misalnya dalam bentuk piutang jangka panjang dan pendek atau hutang jangka panjang dan pendek yang perlu diperhitungkan penerimaan / pembayarannya dalam anggaran tahun-tahun yang akan datang. Dengan demikian, dapatlah disimpulkan bahwa anggaran berbasis kas maupun akrual membutuhkan basis akuntansi akrual. Kritik terbesar bagi anggaran berbasis kas adalah sebuah sistem yang tak mampu memfasilitasi biaya dan beban antar generasi atau tahun anggaran. Kebanyakan negara melakukan akrualisasi sistem mempunyai persamaan tujuan, yaitu melengkapi manajemen kinerja, memfasilitasi manajemen keuangan yang lebih baik, meningkatkan pemahaman biaya program, memperluas dan meningkatkan kualitas informasi tentang alokasi sumberdaya (lebih pari puma), meningkatkan laporan keuangan, dan memfasilitasi penyempumaan manajemen aset disamping kas. Perbedaan Elemen Anggaran Berbasis Kas dan Anggaran Akrual. Pengeluaran untuk biaya tunai ditambah nontunai entity overhead, penyusutan aset tetap, beban pemeliharaan nontunai dan opportunity cost of capital. Dasar pertimbangan penyusunan anggaran diperluas, antara lain pertimbangan dan keputusan (consideration & judgement) pilihan asumsi dan proyeksi lingkungan kepemerintahan (external analyis) masa depan, serta arah (terkait GBHN, propenas dll), strategi (strategic choice) & kebjiakan kepemerintahan (misalnya kebijakan makro ekonomi), sebuah bentuk anggaran penuh per-andai-an. Laporan Realisasi Anggaran atau Laporan Perhitungan Anggaran tak boleh menyimpang dari basis APBN / D. Bila APBN / D berbasis kas, maka LRA harus berbasis kas pula, mengikuti konsep "Apa yang direncanakan dan disetujui wakil rakyat, begitulah dilaporkan kepada rakyat", sehingga permintaan membuat "Laporan Realisasi Anggaran Berbasis Akrual " untuk APBN berbasis kas tergolong "meng-ada-ada". Tujuan dan Manfaat Akuntansi Berbasis Akrual. Kebijakan fiskal yang baik dan stabilitas keuangan bangsa bersyarat akuntansi berbasis akrual. IMF menyatakan, "In contrast to the cash-based system, the accrual-based system seeks to provide a comprehensive picture of all government liabilities, thereby aiding the formulation of
, Hoesada: Accrual Budgeting Dan Accrual Accounting ...
realistic fiscal policies. It also facilitates orderly cash management through its explicit portrayal of liabilities. More specifically, it helps fiscal policymakers see beyond the current fiscal year and the next year's budget. During periods of acute fiscal crisis, the accrual-based system allows policymakers see beyond the transactions of the week or month to the medium term and, in particular, to focus on contingent liabilities and hidden liabilities looming large on the horizon. At a program management level, accrual-based accounting provides an accurate picture of the full costs by capturing, in addition to cash flows, overhead costs, including the value of the physical assets used in the provision of services. Similarly, estimates of full resource costs, in addition to helping the budgetary allocation of resources, would also facilitate decision making in determining which services the government should provide and which should be contracted out to private suppliers. Selanjutnya IMF menyatakan; "An accrual system assumes that when liabilities are recorded, arrangements are being made to finance them. Fortunately, modern computer technology permits the recording of each stage of a transaction. Supplementary system can be developed for the preparation of the balance sheets and full cost information ". Apabila diringkas, tujuan, manfaat dan keuntungan akuntansi basis akrual adalah sebagai berikut: (1) Hampiran akrual memberi informasi tentang dampak kejadian keuangan terhadap pemerintah.; (2) Kondisi keuangan pemerintah yang sebenamya tersaji lebih baik dengan accrual accounting.; (3) Accrual accounting lebih konservatif daripada cash based accounting; apabila pada cash based accounting pemerintah menikmati surplus, bila faktafakta disaj ikan dengan basis accrual accounting pemerintah mungkin terlihat dalarn posisi defisit karena sumberdaya keuangan dan kewajiban tersaji penuh. Kelemahan cash based accounting adalah sebagai berikut: (l) Tak mampu menyajikan jurnlah sumberdaya yang digunakan; (2 Tak marnpu memperhitungkanlmempertimbangkan kewajiban keuangan, hutang, komitmen masa depan, penjaminan oleh pemerintah, atau kewajiban kontinjen.; (3) Terfokus secara sempit pada pembayaran kas, tak peduli akan kondisi dan daya layan aset tetap.; (4) Terfokus pada pengendalian input, pembelian, perolehan, mengabaikan produksi sendiri.; (5) Mendorong distorsi, mendorong para manajer untuk menilai terlampau rendah biaya program, proyek, kegiatan, mendorong penggunaan sampai habis apropriasi / jatah anggaran.; (6) Tak ada kewajiban matching pendapatan vs beban; (7) Terbatasnya informasi aset dan kewajiban, neraca tak mungkin disajikan.; (8) Akuntansi berbasis kas merupakan landasan berpijak nan buruk untuk membangun kebijakan fiskal yang solid. Hubungan Akuntansi Akrual dan Anggaran Akrual. Akuntansi berbasis akrual mengakui pendapatan dan beban dalam suatu peri ode akuntansi pada saat pendapatan atau beban muncul, tanpa mempedulikan kapan kas dibayar atau diterima tunai, dengan tujuan membandingkan beban yang terjadi pada suatu periode dengan manfaat (benefit) diterima tunai dalam periode tersebut. Akuntansi akrual mengakui (l) aset yang diperoleh secara kredit (bukan tunai) pada dua sisi neraca, yaitu aset dan kewajiban, dan (2) penghasilan / pendapatan berbentuk tagihan. Sebagai konsekuensi selanjutnya, akuntansi akrual mencatat peristiwa pembayaran hutang (dengan tunai) dan penerimaan piutang (dengan tunai) sebagai peristiwa akuntansi. Dengan demikian cash based accounting bukan alternatif pilihan disamping accrual based accounting, karena cash based accounting merupakan subset accrual accounting.
Jurnal Akuntansi/Tahun XIV, No. 01, Januari 201O:~13-124
Informasi akrual dinilai bermanfaat karena menyajikan informasi tentang alokasi sumberdaya secara menyeluruh (paripuma) dan memungkinkan bentuk pelaporan pertanggungjawaban paripuma atas seluruh sumberdaya yang dikelola manajer agen. Karena akuntansi akrual, maka terjadilah integrasi harmonis antara manajemen keuangan dan manajemen operasional. Pendapatan atau penghasilan dan beban dalam akuntansi akrual meliputi berbagai hal yang tak diliput dalam transaksi penerimaan kas atau pembayaran dalam akuntansi berbasis kas, misalnya (1) beban konsumsi aset, misalnya penyusutan aset tetap, (2) beban pencadangan pesangon karyawan, (3) nilai barang atau jasa yang diterima secara cumacuma dari entitas pelaporan LK yang lain. Sebuah kerangka akuntansi berbasis akrual adalah komplemen esensial untuk perubahan struktural dan kultural untuk membangkitkan sektor publik yang lebih berdaya saing, efektif dan efisien. Adopsi basis akrual two in one untuk anggaran & akuntansi disebut hampiran inklusif paripurna (totally inclusive approach) dalam identifikasi beban dan pendapatan, sehingga memberi gambaran paripuma manajemen keuangan sisi perencanaan, realisasi (anggaran) dan pertanggungjawaban (akuntansi dan LK). Manajemen Keuangan Pemerintahan Berbasis Akrual Paripuma (Full accrual financial management, a whole government approach) terdiri atas full accrual accounting dan accrual budgeting & appropriation secara ideal memungkinkan manajemen keuangan negara lebih modem dan baik, memungkinkan DPR / D dan publik menilai kinerja pemerintah secara lebih baik. Adopsi prinsip akrual paripuma oleh suatu negara terdiri atas (1) penganggaran, (2) manajemen perbendaharaan dan sumberdaya negara, dan (3) kerangka pelaporan LK yang seluruhnya terintegrasi secara akrual. Sistem akuntansi akrual akan memberi informasi keuangan bagi manajer agen secara teratur. Karena sistem angg'J.ran berbasis outcomes & output, maka manager agen terbiasa memantau kinerja dari kehari sepanjang tahun, dan mengetahui secara dini kemungkinan atau risiko raihan nyata tak mencapai target kinerja, sehingga dapat. melakukan upaya khusus meningkatkan kinerja sebelum terlambat menuju kinerja total di akhir tahun anggaran nanti. Karena itu informasi akuntansi harus selalu mutahir, karena bukan sekadar untuk pertanggungj awaban akhir tahun. Ciri utama sistem akuntansi akrual adalah munculnya secara lengkap dan penuh (comprehensive and full) statement of financial position (neraca), statement of financial performance (bila diterjemahkan menjadi laporan kinerja keuangan versi PP 24 atau Laporan Operasi), dan penjelasan hubungan antar dua dokumen tersebut, ditambah cash flow statement. Pada umumnya berbagai pemerintah pusat menyajikan laporan keuangan Konsolidasian. Akuntansi berbasis akrual merupakan kekuatan yang mendorong integrasi manajemen keuangan, manajemen operasional berbasis pilihan arah strategis (strategic direction ). Isu prinsip akuntansi berkisar pada (1) pilihan kebijakan valuasi dengan pengutamaan historical cost (Swedia, AS), atau modified historical cost (New Zealand, United Kingdom), atau current value (Australia), (2) laporan posisi keuangan dengan klasifikasi aset tetap dan aset lancar, hutang dan ekuitas sebagai penyeimbang, (3) metode penyusutan straight-line atau boleh pilih (opsional), (4) pencadangan akuntansi diizinkan, (5) ekuitas sebagai penyeimbang aset dan kewajiban, (6) pendapatan atau penghasilan
,
pajak dialokasikan oleh kantor pusat pemungutan pajak dipertanggung jawabkan oleh entitas pemerintah yang bertugas memungut / menerima pajak. Akuntansi berbasis akrual sebagai bagian suatu sistem manajemen keuangan pemerintahan, merupakan keniscayaan yang terlepas dari sistem anggaran; apakah anggaran berbasis kas atau akrual. Perubahan keuangan masa yang akan datang antara lain merupakan konsekuensi transaksi sekarang, digambarkan secara baik hanya oleh full accrual accounting, misalnya dalam bentuk piutang jangka panjang atau hutang jangka panjang yang perlu diperhitungkan penerimaan atau pembayaran hutang dalam anggaran tahun-tahun yang akan datang. Dengan demikian, dapatlah disimpulkan bahwa anggaran berbasis kas maupun akrual membutuhkan basis akuntansi akrual. Accrual based accounting merupakan landasan yang ideal untuk accrual budgeting. Suatu negara lebih mudah menerapkan accrual budgeting apabila telah sukses menerapkan accrual accounting beberapa tahun. Berbagai pola akrual umumnya, pola penerimaan piutang dan pola pelunasan kewajiban khususnya adalah informasi akuntansi berbasis akrual, apabila ceteris-paribus dapat digunakan untuk proyeksi mas a depan, lalu menjadi RAPBN/D. Beban berdasar jenis (nature) beban tersebut, sedang akuntansi biaya membuat klasifikasi beban berdasar kebutuhan analisis dan pengawasan misalnya beban departemen atau menurut fungsi organisasi, beban langsung & tak langung, beban tetap & variabel, proyek (job order costing). Klasifikasi akuntansi umum dan akuntansi biaya tersebut, kedua-duanya diakomodasi dalam berbagai klasifikasi anggaran berdasar tujuan pertanggungj awaban. Cadangan devisa merupakan informasi yang baik untuk strategi APBN yang akan datang, namun gambaran piutang dan hutang dalam laporan keuangan pemerintahan memberi keseimbangan pada eforia surplus devisa, terutama apabila hutang LN dan DN akan jatuh waktu temyata amat besar. Apabila aset tak mampu memberi pelayanan memadai karena umur ekonomis dan nilai ekonomis hampir habis, maka anggaran belanja modal perlu diperbesar. Disimpulkan, rencana anggaran (apapun basisnya) menjadi lebih berkualitas hanya apabila berbasis laporan keuangan akrual. Hubungan keuangan seperti transfer antar agen, sangat membutuhkan accrual accounting, untuk salah satu basis pembayaran kembali hutang, tagihan piutang dan penyelesaian (settlement) memorial (barter, nota debit/kredit) hutang dengan hutang antar agen. Maka perpetual accrual accounting yang memberi fasilitas Buku Pembantu Buku Besar (subledger) hutang dan piutang baik antar agen, maupun antar pemerintah dengan pihak luar, adalah kemestian manajemen perbendaharaan modem. Disimpulkan bahwa akuntansi berbasis kas dengan adjustment (to accrual) pengakuan hutang, piutang dan pendapatan akrual hanya pada akhir tahun-buku, amat tak memadai untuk manajemen keuangan atau perbendaharaan negara sehari-hari. Pada organisasi sektor publik banyak terdapat kinerja nonkeuangan, menjadi supplemen makin penting bagi Laporan Keuangan. Accrual accounting lebih memungkinkan dan memperkuatjalinan informasi keuangan dan nonkeuangan. Biaya modal (cost of capital) dapat disebar sepanjang umur ekonomis aset tetap, misalnya kapitalisasi biaya pinjaman (borrowing cost) dalam konstruksi dalam pengerjaan (KDP).
Laporan realisasi anggaran rnerupakan sebuah jenis laporan keuangan yang paling dirninati, tak terbiasa terakornodasi dalam paradigrna pelaporan laporan keuangansektor privat. Pada sektor publik cq kepernerintahan yang bergiat berdasar APBN/D, laporan realisasi anggaran rnerupakan sebuah jenis laporan pertanggungjawaban keuangan yang amat penting, terutarna karena: (l) pernerintah rnendapat izin realisasi anggaran dari DPR, (2) anggaran adalah basis perputaran roda kepernerintahan, dan (3) berbagai sasaran nasional termaktub pada anggaran, termasuk sasaran rnakro ekonorni. Laporan keuangan pernerintahan secara ideal rnencakupi Laporan Realisasi Anggaran yang rnernbandingkan rencana APBN/D dengan realisasi APBN/D, dilengkapi penjelasan perbedaan, selisih, deviasi antara rencana anggaran dan realisasi anggaran sebagai salah satu aspek kinerja keuangan, berbasis azas pengungkapan-paripuma (full disclosure) dan akuntabilitas. Hanya rencana APBN/D yang disetujui DPRID dilaporkan dalarn laporan keuangan. APBN/D asli dan APBN/D arnandemen/revisian yang disetujui DPRID disajikan sesuai kebutuhan. Laporan keuangan tak perlu menyajikan LRA kornparatif dengan tahun lalu. Penjelasan dalarn Catatan Atas Laporan Keuangan mencakupi (1) kepatuhan rea1isasi terhadap rencana anggaran, penjelasan penyirnpangan dan alasan penyirnpangan, (2) kinerja dan raihan baik keuangan rnaupun raihan nonkeuangan akibat penggunaan anggaran. Laporan Realisasi Anggaran (LRA) rnenggunakan basis yang sarna dengan basis rencana anggaran. Apabila anggaran berbasis kas maka LRA berbasis kas, apabila anggaran berbasis akrual rnaka LRA berbasis akrual. Format, terminologi I nornenklatur, basis anggaran dan klasifikasi rencana APBN/D dan realisasi APBN/D harus tepat sarna. LRA berbasis akrual untuk RAPBN/D berbasis kas adalah hal yang tak logis. LRA tidak rnensubstitusi Laporan Kinerja Keuangan atau Laporan Operasional Keuangan, antara lain karena (1) LRA mengandung belanja modal, LO tidak dan (2) LKK/LO mengandung transaksi keuangan nonanggaran. Dengan dernikian karena lingkup, kornponen dan tujuan berbeda, LRA dan LO/LKK kedua-duanya perlu disajikan oleh laporan keuangan, walau suatu hari nanti rnisalnya sistern anggaran dan akuntansi kedua-duanya berbasis akrual. SILPA/SIKPA sebagai residual LRA, Surplus/Defisit sebagai residual LO/LKK, kedua-duanya harus diterangkan dalarn CALK secara kontekstual. Entitas hams rnenjelaskan periode anggaran, basis anggaran, persarnaan atau perbedaan basis anggaran dan akuntansi, persamaan atau perbedaan pisah batas (cut ofJ) periode anggaran dan periode akuntansi, serta basis klasifikasi anggaran dalam CALK. Agregasi LRA dalam LK harus dapat ditelusuri (trace) kepada dokurnen lengkap pertanggungjawaban anggaran yang disusun berdasar UU, sesuai kode nornor anggaran yang tak perlu sarna dengan kode nornor akun akuntansi.
Pada urnumnya irnplernentasi suatu sistem akrual berada dalam (atau rnenjadi bagian) suatu paket reformasi rnanajernen keuangan yang lebih besar, termasuk kinerja rnanajernen yang rnernbutuhkan hampiran perencanaan (anggaran) dan informasi biaya lebih rinci. Tingkat tertinggi kecanggihan rnanajernen keuangan negara digambarkan oleh aplikasi
yang baik accrual budgeting & accrual accounting. Accrual accounting jauh lebih rumit dari cash based accounting murni. Accrual based accounting merupakan landasan yang ideal (mungkin prasyarat ideal) untuk accrual budgeting, dan accrual budgeting tetap bertugas mengendalikan pengeluaran (expenditure) setara cash based budgeting. Akrualisasi tak mensubordinasi pentingya anggaran kas masuk dan anggaran pembayaran kas. Anggaran berbasis kinerja adalah anggaran berbasis akrual. Pada akhimya, adalah seorang Sheilla Frazer menyatakan "I remain convinced that
accrual accounting is superior to the government's current accounting policies. It provides amore complete measure of the overall size of the government, which should enhance accountability to Parliament; it eliminates the distortion of reported financial results caused by altering the timing of cash receipts and disbursements; and it is an essential component of management reform initiatives underway in the Government." Accrual accounting & budgeting bukan segala-galanya. Accrual accounting dapat memberi informasi lebih lengkap dan baik, sepanjang pembaca mampu menafsir makna dibalik angka LK akrual, tetap saja dapat tersesat (mislead) oleh manipulasi akuntansi akrual yang canggih. Anggaran akrual dan akuntansi akrual bukan substitusi ketiadaan manajemen keuangan negara dan atau manajemen perbendaharaan yang baik (sound, berdasar etika dan nilai-nilai luhur yang berada diatas nilai uang seperti layaknya suatu karakter yang terdapat pada suatu bangsa besar. Patut dicatat PP 24 -2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan pada hakikatnya telah menggunakan sebuah jenis basis akuntansi akrual, sehingga langkah menuju akuntansi berbasis akrual paripuma relatif lebih mudah. Untuk kebutuhan NKRI 2010-2020, anggaran berbasis kas dan akuntansi berbasis akrual adalah pilihan terbaik, sehingga UU yang mewajibkan anggaran berbasis akrual perlu segera diamandemen. Menurut laporan BPK tang gal 20 Mei 2009, pada tahun 2008 pemerintah secara lebih baik mengungkapkan hal-hal material terkait penerimaan migas, piutang pajak dan hibah luar negeri, memberi BPK akses informasi pajak, peningkatan kelas opini auditor terhadap laporan keuangan PP, perbaikan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara dan transparansi fiskal. Transparansi fiskal pemda dinilai masih rendah, BPK menerbitkan hanya 4 opini Wajar Tanpa Pengecualian untuk laporan keuangan pemda. BPK berharap pemerintah membuat konsolidasi LKPP dan LKPD tahun 2008 umumnya, APBN dan seluruh APBD khususnya. Disimpulkan bahwa penerapan Standar Akuntansi Pemerintahan masih pada tahap awal, ditengarai oleh penerapan yang amat baik oleh pemerintah pus at, penerapan secara seragam dan serentak pada pemerintahan daerah. Memasuki 2010 dengan kabinet baru NKRI, peranan Departemen Keuangan dan Depdagri dalam pembangunan GCG bidang keuangan, perbendaharaan, penganggaran dan akuntansi menjadi makin penting.
FEE, (July, 2003), The Adoption of Accrual Accounting and Budgeting by Governments (Central, Federal, Regional and Local), Federation des Experts Comptables Europeens. United Nations, (1970), A Manualfor Government Accounting, New York.
Report 388, Review of the Accrual Budget Documentation, Joint Committee of Public Accounts and Audit, The Parliaments of Commonwealth of Australia, June 2002, Canberra, Structure of the Outcomes and Output Framework. Dees, Martin, Neelssen, Paul, (Jan 2004), Five Countries Pioneering Accrual Budgeting and Accounting in Central Government, International Journal of Government Auditing. M. Peter Van Der Hoek, (2005), From Cash to Accrual Budgeting and Accounting in the . Public Sector: The Dutch Experience, Public Budgeting & Finance, Spring. Premchand, A., (1985), Effective government Accounting, IMF. Department of Finance, (2003), Budget Plan, 2003, Canada, Annex 6: http://www.fin.qc.ca/budgeto3/bpa6e.html. IPSAS, Exposure Draft 27, Presentation of Budget Information in Financial Statements. Sheila Fraser (2002), How One Government Defines Modified Accrual! Accounting : A Public Sector Hybrid, Ontario Public Accounts, Volume 1, A New Basis for Public Sector Financial Management: Accrual Accounting and Budgeting; Financial Management in Canada's Public Sector. Kuntadi, Chris, (2008), Transparansi Fiskal Pemerintah Pusat Tahun Anggaran, Majalah Akuntan Indonesia, Edisi 18, Juli 2009, halaman 57-58 berdasar sumber : BPK, Laporan Hasil Reviu atas Pelaksanaan Transparansi Fiskal Pemerintah Pusat tahun 2008 No 25/05/LHP/xV/05/2009 tanggal20 Mei 2009.
