Woningmarkt en stedelijke economie Uitkomsten van een debatbijeenkomst op 8 mei 2012
September 2012
Ministerie van Binnenlandse Zaken, Directoraat Generaal Wonen, Bouwen en Integratie, Directie Kennis en Verkenningen Aldert de Vries, Sandra Kessels Met bijdragen van Ries van der Wouden (Planbureau voor de Leefomgeving), Pieter Tordoir (Universiteit van Amsterdam), Henri de Groot (Vrije Universiteit), André Buys (RIGO Research en Advies) en Taco van Hoek (Economisch Instituut voor de Bouw)
foto: © Ossip van Duivenbode/ Rotterdam Image Bank
1
Inhoud
Inleiding ................................................................................................................................................... 3 Waarom dit debat? ............................................................................................................................. 3 Centrale vraag ..................................................................................................................................... 3 Samenvatting van het debat ................................................................................................................... 4 Opzet ................................................................................................................................................... 4 Onderscheidende steden .................................................................................................................... 4 Ruimtelijke restricties .......................................................................................................................... 6 Grondbeleid......................................................................................................................................... 7 Woonbeleid ......................................................................................................................................... 8 Conclusies .......................................................................................................................................... 10 Reacties van de deelnemers op de vier stellingen ................................................................................ 12 Ries van der Wouden (Planbureau voor de Leefomgeving) .............................................................. 12 Pieter Tordoir (Universiteit van Amsterdam) .................................................................................... 19 Taco van Hoek (Economisch Instituut voor de Bouw)....................................................................... 25 Henri de Groot (Vrije Universiteit Amsterdam) ................................................................................ 28 André Buys (RIGO Research en Advies) ............................................................................................. 36
2
Inleiding
Waarom dit debat? Economische groei is door de huidige crisis en de onzekere perspectieven op lange termijn één van de belangrijkste beleidsdoelen van de nationale overheid. Die groei zal vooral uit de stad moeten komen, gezien de transformatie naar een meer op kennis en diensten gerichte economie. Steden hebben echter te maken met een centrale, overheidsgestuurde regulering van ruimtegebruik en woningmarkt. Deze regulering heeft op uiteenlopende wijzen een dempend effect op economische groei. Bijvoorbeeld door de inefficiënte vraagondersteuning of door een gebrek aan doorstroming als gevolg van wachtlijsten en scheefwonen. Maar ook door ruimtelijke restricties en financieringsconstructies in het kader van actief grondbeleid die alleen in economisch gunstige tijden werken. Als steden inderdaad de motor van onze economie zijn, is de vraag gerechtvaardigd in hoeverre ons nationale woningmarktbeleid- en het daarmee verbonden ruimtelijke ordeningsbeleid- aangepast moet worden om die rol waar te maken. Om die vraag te beantwoorden voert WBI een verkenning uit naar de relatie tussen woningmarkt en stedelijke economie. Als eerste product van die verkenning is een debat georganiseerd met vijf wetenschappers. De uitkomsten van het debat zullen de komende maanden verder worden verdiept in drie concrete stedelijke regio’s, met uitwerking van mogelijke oplossingsrichtingen en consequenties voor rijkshandelen. Het uiteindelijke doel van de verkenning is een aantal mogelijke beleidsrichtingen te schetsen voor WBI aangaande stedelijke economie en woningmarkt.
Centrale vraag De centrale vraag van de debatbijeenkomst is: Welke mate van regulering in woningmarkt en ruimtelijke ordening stelt een stad in staat om de voor haar in economische zin beste maatregelen te nemen, en in hoeverre vraagt dat om een landelijke afweging tussen steden? Aan het debat hebben vijf wetenschappers met een diverse achtergrond deelgenomen: Pieter Tordoir, Taco van Hoek, Henri de Groot, Ries van der Wouden en André Buys. De deelnemers aan het debat zijn uitgenodigd op vier stellingen te reageren: eerst door het schrijven van een kort essay, daarna zijn de standpunten bediscussieerd in een debat. De essays treft u aan in deze bundel. De breedte van het onderwerp vraagt om afbakening. Er zijn twee relevante onderwerpen die we buiten beschouwing willen laten omdat hierover buiten de politiek al een grote mate van consensus heerst: bestuurlijke indeling en structurele hervorming op de woningmarkt. Waar we in de stellingen ingaan op de rol van lokale overheden en de stad, gaan we er vanuit dat regionale samenwerking op stadsregionaal niveau op termijn verbeterd wordt in welke vorm dan ook. En wat betreft hervormingen op de woningmarkt veronderstellen we dat er op termijn zicht komt op een evenwichtig stelsel ontstaat tussen koop en huur, zowel wat betreft vraagondersteuning als regulering van het aanbod.
3
Samenvatting van het debat
Opzet Het debat is gestructureerd aan de hand van vier stellingen. De eerste stelling gaat over de rol van de stad voor economische ontwikkeling, en de mate waarin steden zich onderling van elkaar onderscheiden. De tweede stelling betreft de invloed van ruimtelijke restricties op de economische ontwikkeling van de stad. Vervolgens is gediscussieerd over de relatie tussen actief grondbeleid en stedelijke ontwikkeling. Het debat is afgesloten met de invloed van woonbeleid op economische ontwikkeling. Verkend is in hoeverre decentralisatie en liberalisatie oplossingrichtingen zijn voor het aantrekken van economische groei.
Onderscheidende steden Economische groei concentreert zich in toenemende mate in en rond steden, en het is zeer aannemelijk dat deze trend de komende decennia door zal zetten. Hoe die groei zich verdeelt over de steden is echter moeilijk te voorspellen. Het CPB toont aan dat met name groei aan de stadsrand van Amsterdam veel welvaartsgroei oplevert. Ook het PBL adviseert de metropoolregio Amsterdam om in te zetten op verdere metropoolvorming. Tegelijkertijd vindt de grootste groei in een brede noord-zuid band buiten de Randstad plaats. De OESO publiceert binnenkort een studie waaruit blijkt dat ook in andere landen economische groei buiten de topregio’s groter is dan daarbinnen. Met andere woorden: meer massa en dichtheid leidt niet automatisch tot meer economische groei. In de stelling ligt dan ook besloten dat steden floreren als ze zich optimaal kunnen onderscheiden van andere steden, en op internationaal niveau kunnen concurreren. Zich onderscheiden doen ze vooral door zelf hun eigen prioriteiten te stellen wat betreft stedelijke milieus, investeringen in cultuur en onderwijs, of bedrijfsklimaat. Uit internationaal onderzoek blijkt onvoldoende dat investeringen vanuit een hogere overheid (nationaal, europees) in een beperkt aantal groeisteden tot extra economische groei leiden. Stelling 1: Vanuit welvaartsperspectief is er geen reden om als Rijk meer in de ene stad te investeren dan in de andere. Debat -
-
Ga bij het stimuleren van economische groei en het onderscheidend vermogen van steden uit van het juiste geografische stadsbegrip: daily-urban-system en daaraan gerelateerde stedelijke marktgebieden. Empirisch gezien lijkt het er op dat agglomeratievoordelen die voortkomen uit productiefactoren er minder toe doen dan we oorspronkelijk dachten. Voor zover dit wel het geval is, concentreert dit voordeel zich op de dienstensector. Dat neemt niet weg dat de aantrekkelijkheid van steden voor hoger opgeleiden, die samenhangt met consumptiefactoren als een historische binnenstad, culturele voorzieningen, een universiteit, etc. wel degelijk doorslaggevend zijn voor economische groei. Dit blijkt ook: waar meer hoger 4
-
-
-
-
-
opgeleiden heentrekken, is meer economische groei. Dit werpt de vraag op: is overheidsfocus op productiefactoren (infrastructuur, mainports, topsectorenbeleid) dan wel de juiste? Hoewel het belang van massa en dichtheid volgens alle deelnemers wordt overschat, denken deelnemers verschillend over de gewenste omvang van Nederlandse steden of stedelijke marktgebieden (“een zwerm steden kan uitstekend economisch presteren” tot “Nederlandse steden zijn te klein”). Ook is er verschil van mening over de mate waarin binnenstedelijk bouwen noodzakelijk is voor economische groei. Zo wordt nadrukkelijk genoemd dat de CPB studie Stad en Land wel uitgaat van optimaliseren van rents uit grondopbrengsten, maar daarmee nog geen pleidooi is voor binnenstedelijk bouwen. Consumptiefactoren zijn dus onderscheidend, maar over de mate waarin bestaat verschil van inzicht: “uitsortering tussen steden wordt steeds pregnanter”, versus “steden lijken steeds meer op elkaar”. In hoeverre zijn consumptiefactoren een aanknopingspunt voor stimuleren van economische groei? De deelnemers zijn het er over eens dat je niet in alle steden topvoorzieningen kunt hebben; dat er keuzes moeten worden gemaakt. Dit raakt een principiële vraag: in hoeverre moet een rijksoverheid differentiatie tussen steden bevorderen, al dan niet middels een gerichte investeringsstrategie? Historisch gezien deed het rijk het tegenovergestelde: 30 jaar geleden werd automatisch in achterstandsregio’s geïnvesteerd. Nu is de overheid op zoek naar “sterker maken wat sterker is”. Het voorbeeld van de topuniversiteiten passeert de revue. In de VS is het geaccepteerd dat topuniversiteiten duur en elitair zijn, zou dat in Nederland haalbaar zijn? En zo ja, kan dit ontstaan door het bevorderen van concurrentie en vrijheid in het binnenhalen van geld, of moet een overheid actief investeren in het beste instituut? Een vergelijkbare afweging is toepasbaar voor vele andere aspecten die een stad onderscheidend maakt: cultuur, sport, bedrijfssectoren, zorg, groen, etcetera. Ook de keerzijde van dit beleid verdient aandacht: zou een strategie van “verelendung” vanzelf tot nieuwe kansen leiden (Parkstad, Rotterdam Zuid)? Dit laatste is een onwaarschijnlijk scenario in NL, hoewel de uiteindelijke afweging altijd vanuit een politiek primaat gemaakt wordt. Meer in algemene zin kunnen investeringen vanuit de rijksoverheid accomoderend of stimulerend van aard zijn. Het is logisch om autonome regionale economische groei te stutten met noodzakelijke randvoorwaarden als basisinfrastructuur. Actieve stimulering van economische groei (campusvorming, Kop van Zuid etc.) herbergt echter een groot risico. Je kunt niet automatisch voorsorteren op een toekomstige economische hoofdstructuur; vanuit dit oogpunt is de keuze van de SVIR om investeringen te concentreren in drie topregio’s onverstandig. Waarschuwende woorden van de deelnemers: wees beducht voor vaste concepten (zoals bijvoorbeeld het mantra “een euro in onderwijs verdient zich altijd terug”). En: Veel investeringen leiden niet tot extra welvaart, maar tot herverdeling van middelen. Het Nederlandse sturingsmodel bevindt zich internationaal gezien in een uitzonderingssituatie: een centralistisch stelsel, waarvan de uitvoering grotendeels bij de gemeente ligt. Enerzijds hebben gemeenten op tal van terreinen weinig beleidsvrijheid, en moeten ze wel veel taken uitvoeren. Anderzijds voelen ze, daar waar ze de mogelijkheid tot eigen financieel beleid hebben (grondexploitaties) de gevolgen niet van financieel mismanagement door het bailout principe (hogere overheden springen altijd bij als het misgaat). Dit leidt met name in het ruimtelijk domein tot suboptimale oplossingen gebaseerd op lokaal financieel gewin. Alleen in die gevallen waar een kaderwet met geld dwingt tot 5
regionale samenwerking komen kostenefficiënte maatregelen tot stand (infrastructuur), zoals in Frankrijk en de EU. Essentie van veel maatregelen is dat kosten en baten ongelijk verdeeld zijn over verschillende schaalniveaus. Sommige projecten leiden tot winst voor de gemeente, maar verlies elders; andere projecten komen niet van de grond omdat de situatie omgekeerd is. Met name stedelijke vernieuwing heeft baat bij een regionale verevening van kosten en baten. Een herstructureringsfonds van 100 miljoen euro zou een goed smeermiddel zijn om dit te bewerkstelligen.
Ruimtelijke restricties Ruimtelijke ontwikkeling is bepalend voor het succes van een stad. Een goede mix van ontmoetingsplekken, bedrijfsmilieus en aantrekkelijke, gevarieerde woonmilieus die aan de woonvraag voldoen zijn cruciaal voor de stad. Steden die niet volledig aan die vraag kunnen voldoen ondervinden welvaartsverlies (met voorbeelden als Amsterdam en Leiden). Ruimtelijke restricties zoals vastgelegd in bestemmingsplannen leiden tot schaarste van grond op de meest aantrekkelijke plekken. Gesteld wordt dat een grotere bestemmingsvrijheid tot een meer marktconform aanbod leidt. Projectontwikkelaars zijn dan meer gedwongen om met elkaar te concurreren. Waar het wenselijke evenwicht ligt tussen restrictie en vrijheid is moeilijk te bepalen. De stelling is echter dat de balans nu teveel is doorgeslagen naar restrictie. Zo kan het loslaten van een aantal restricties aan de stadsrand leiden tot meer vraaggestuurde woningbouw en marktconforme prijzen, wat zich weer vertaalt in een economisch krachtigere stad. Keerzijde is wel dat kostbare binnenstedelijke ontwikkelingen, die óók belangrijk zijn voor economische ontwikkeling van de stad, minder goed van de grond komen. Deze stelling gaat voornamelijk over lokaal te voeren beleid, maar er zijn verschillende lijnen waarlangs het rijk haar invloed kan uitoefenen: infrastructurele investeringen, aanpassing afwegingskader binnen Wro, expliciet beleid voor stedelijke regio’s, etc. Stelling 2: Stedelijke ontwikkeling is gebaat bij minder RO restricties Debat -
Er is onenigheid over de vraag of (gemeente en provincie) al dan niet te restrictief beleid voeren, en zo ja of dat negatieve gevolgen heeft voor de welvaart. Welvaartstheoretische overwegingen laten zien van wel (meer ruimte betekent een meer flexibele en marktconforme woningbouw), maar daar staan institutionele factoren tegenover die doen vermoeden dat uitbreiding van plancapaciteit niet automatisch leidt tot meer bouwproductie. Prikkels tot bouwen zijn niet altijd conform maatschappelijke kosten-baten afweging (voorbeeld bedrijventerreinen). Daarnaast komen veel restricties voort uit milieuwetgeving, hoewel ook daar weer te weinig creativiteit aan de dag wordt gelegd om deze flexibel toe te passen. Zo heeft het programma stad en milieu laten zien dat binnen de bestaande wetgeving er mogelijkhedenzijn om creatiever met milieurestricties om te gaan. Samenvattend zijn deelnemers het er over eens dat de stelling genuanceerd moet worden:
6
-
-
-
-
op sommige plekken zijn restricties inderdaad te groot (Amsterdam?), op andere plekken zijn juist meer restricties nodig. Sowieso kan worden geconstateerd dat er een tekort is aan maatschappelijke kosten-baten afwegingen in de RO praktijk. Planologie opleidingen geven onvoldoende thuis op dit aspect. Transparantie in de (kosten-baten) afweging tussen verschillende opties zou besluitvorming verbeteren. Concurrentie tussen ontwikkelaars is belangrijk, en moet goed worden georganiseerd. Nu hangt teveel af van een beperkt aantal spelers met grote grondposities. De grondmarkt moet weer betwistbaar worden. Deelnemers hangen verschillende oplossingsrichtingen aan: betere toepassing mededingingswet (in lijn met voorbeelden uit het VK), meer ruimte voor woningbouw en dus meer concurrerende opties, proceseisen ten aanzien van “goede ordening”. Dit brengt discussie te weeg wat die “goede ordening” inhoudt en hoe deze te toetsen. Rijksoverheid moet, meer dan nu het geval is, deze “goede ordening” door lagere overheden bewaken. Hoe dit moet blijkt lastig te definiëren. Transparantie van afwegingen is de belangrijkste rode draad. Onderbelicht bleef het aspect in hoeverre meer plancapaciteit tot een betere markt leidt (meer concurrentie, aanbod, variatie, kwaliteit, of juist tot suboptimale oplossingen (meer plankosten, onrendabele investeringen infrastructuur, aantasting open ruimte).
Grondbeleid Door actief grondbeleid hebben gemeenten in het recente verleden voorzieningen gefinancierd middels winst op grondtransacties voor woningbouw. Dit verleidt gemeenten om vanuit financieel perspectief te handelen (uitstelgedrag, prijsopdrijving). Dit kan in veel gevallen botsen met de meest wenselijke ontwikkeling voor een stad op de langere termijn of met de woonwensen van de inwoners. Dit probleem vergroot zich uit naarmate een woningmarktgebied meerdere gemeenten omvat, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de situatie in Rotterdam. Deze stad heeft de ambitie om opwaartse transformatie van Rotterdam-Zuid tot stand te brengen met het aantrekken van hogere inkomensgroepen. Aan de andere kant staan buurgemeenten die veel grondposities hebben. Deze zijn voor hun financiële overleving afhankelijk van het aantrekken van diezelfde inkomensgroepen. Ook voor het rijk betekent dit een lastige afweging. Tot op welke hoogte moet het rijk hier positie innemen? Is er een objectief vast te stellen optimale uitkomst? Naast inhoudelijke positiebepaling is het te overwegen om als rijk de regelgeving rond grondbeleid aan te passen, zodat situaties zoals hierboven beschreven minder voorkomen in de toekomst. Stelling 3: Stedelijke ontwikkeling is gebaat bij minder actief grondbeleid. Debat -
De deelnemers vragen om een definitie van actief grondbeleid. Strikt genomen gaat het om gemeenten die zelf grond kopen en verkopen ten behoeve van woningbouw. In de praktijk
7
-
-
-
komen allerlei tussenvormen voor, waarbij projectontwikkelaars een deel van de risico’s op zich nemen door middel van pps of bouwclaimovereenkomsten. De crux bij het grondbeleid (zowel bij actief als passief) is dat er concurrentie op de grondmarkt is. Er is verschil van mening over mate van wenselijkheid van actief grondbeleid. Een eerste argument voor: de markt is nog minder te vertrouwen dan overheid, dus waarom zou je je terugtrekken als overheid? Een tweede argument is de mogelijkheid om via actief grondbeleid middelen los te krijgen waarmee moeilijk ontwikkelbare gebieden gefinancierd kunnen worden. En tenslotte kan een goede publieke afweging in de praktijk gegijzeld worden door grondposities van één dominante partij (meestal ontwikkelaar of corporatie). Tegenstanders noemen ten eerste dat gemeenten in de praktijk zoveel grond kopen dat ze alleen nog maar met grote partijen wil onderhandelen om het gebied te ontwikkelen. Kleine partijen en particuliere initiatiefnemers kunnen vrijwel niet toetreden tot de ‘ontwikkelmarkt’, met suboptimale resultaten als gevolg. Een ander tegenargument is dat het financieel belang van gemeenten soms prevaleert boven het maatschappelijk belang, met winstmaximalisatie , schaarstecreatie, uitsluiting en uitstelgedrag als gevolg. Eigenlijk komt het er op neer dat Nederland geen goede planbatenregeling heeft. Ofwel: winsten voortkomend uit wijziging in bestemmingsplan komen vrij willekeurig bij oorspronkelijke eigenaar, ontwikkelaar of gemeente terecht. Het VK kan als inspiratie werken; hier bestaat wel een goede planbatenregeling (planning-gain-act). Deelnemers zijn het eens: overheden moeten niet risicovol speculeren met gemeenschapsgeld, en ook het sturen van eigen opbrengst via bestemmingsplannen is een onwenselijke situatie. De oplossing ligt echter niet in het afschaffen van actief grondbeleid: soms is actief grondbeleid nog altijd noodzakelijk (met name in binnenstedelijke locaties). Ook is genoemd dat de residuele grondprijsmethode een juiste praktijk is, omdat zonder deze systematiek veel geld bij projectontwikkelaars terecht was gekomen.
Woonbeleid Woningmarkten zijn regionaal. Veel wet- en regelgeving die de regionale woningmarkt structureert, zoals de huurtoeslag, het woningwaardestelsel, het aangekondigde kooprecht of het toewijzingsbeleid van woningcorporaties (90%-norm) is echter uniform voor heel Nederland. Maatregelen die in de ene stad gunstig uitpakken voor het accommoderen van de vraag op de woningmarkt, werken in de andere stad averechts. Een economisch gezonde stad heeft alle inkomensgroepen nodig. Uitsluiten van lage- of juist hoge inkomensgroepen door middel van woonbeleid benadeelt het economisch functioneren van de stad. Een stad kan er gezien haar woningvoorraad en bevolkingssamenstelling dan ook bewust voor kiezen om meer of juist minder huur voor sociale huurwoningen te vragen, en de sociale huurvoorraad bewust te vergroten of te verkleinen. Eenzelfde redenering kan worden toegepast op menging en uitsortering van bevolkingsgroepen. Ruimtelijke segregatie kan de sociale en economische stabiliteit van een stad ondermijnen. Tegelijkertijd vraagt de woonconsument naar herkenbare woonmilieus met een uitgesproken profiel.
8
Steden zoeken een ideale balans tussen deze twee fenomenen. Meer decentrale verantwoordelijkheden in het woonbeleid stellen steden beter in staat om die balans te vinden. Er zijn twee varianten om steden meer ruimte te geven om de stedelijke woningmarkt zodanig in te richten dat economische groei bevorderd wordt. De eerste is om delen van het woonbeleid te decentraliseren en steden zelf aan het stuur te zetten. Denk bijvoorbeeld aan delen van het huurbeleid (zoals liberalisatiegrens), van het corporatiebeleid (90%-norm) en de woningbouwprogrammering (minder interferentie andere overheden). Voor zaken die te maken hebben met het inkomensbeleid blijft de rijksoverheid de kaders bepalen, maar kan de uitvoering wel bij de gemeenten gelegd worden. De tweede optie is om als overheid (Rijk/gemeente) meer ruimte te laten aan de burgers, de woningcorporaties en marktpartijen. De markt is leidend, neemt initiatief en de overheid faciliteert Bijvoorbeeld door meer vrijheid in het huurbeleid, in de woningtoewijzing en in de ruimtelijke regelgeving rond de woningbouw. Stelling 4: Decentralisatie en deregulering van woonbeleid stelt steden in staat om woningmarkt in de pas te laten lopen met economische ontwikkeling. Debat -
-
-
-
Meer vrijheid voor lokale overheden (in algemene zin) leidt tot grotere differentiatie tussen gemeenten. Zie de VS waar door differentiatie lokale belastingen grote verschillen tussen gemeenten ontstaan (lage en hoge belasting gekoppeld met laag en hoog voorzieningenniveau). Op tal van onderdelen bij woningmarkt is dit nu al het geval (startersleningen, aandeel sociale huur etc), dit wordt alleen maar groter bij verdere decentralisatie. De prijsregulering op de huurmarkt werkt marktverstorend. Locatie speelt een te kleine rol in prijs. Het gevolg is dat er weinig doorstromingsmogelijkheden zijn op de regionale woningmarkt. Mensen kunnen niet stemmen met hun voeten. Van belang voor economische groei is stedelijke dynamiek, daar draagt de sociale huursector in ieder geval in Amsterdam niet aan bij. Jong talent heeft geen kans op sociale huurwoning vanwege jarenlange wachtlijsten, particulier aanbod in huursector is er weinig en koopsector is te duur. Gevolg is het ontstaan van een informele markt: 15-20% van de sociale huursector wordt onderverhuurd. Vraag is opnieuw, net als bij RO, wanneer vinden we dat lokale overheden het goed doen; welke interventies zijn wel/niet gewenst? Enkele voorbeelden uit het debat: Interventies in aanbod zijn goed; verkoop van corporatiewoningen in Bos en Lommer en Westerpark deed wijken opbloeien. Corporaties vragen in veel gevallen maar 70% van maximale huur – begrijpelijk vanuit doelgroepbeleid maar misschien niet vanuit het stimuleren van stedelijke economie. Veel gemeenten geven goedkoop grond uit aan corporaties om sociale huurwoningen te bouwen – welk maatschappelijk nut dient dit gegeven reeds bestaande voorraad en moeilijke toegankelijkheid van outsiders? Nationale regelingen rond huur moeten op de schop. Huurliberalisering met vangnet voor onderkant via huursubsidie is noodzakelijk, vooral om middensegment te bedienen en doorstroming te bevorderen. Dit brengt zeer waarschijnlijk segregatie met zich mee. De vraag is hoe erg dat is: er is toenemend wetenschappelijke onderbouwing dat menging niet 9
-
werkt voor individuele ontwikkelingskansen. Maar verschuift ook de maatschappelijke acceptatie van segregatie? Overigens valt hierin nog deels te corrigeren met subject gebonden subsidies. Opnieuw komt de vraag naar voren of dit een lokaal of ook landelijk thema is waar we als rijk een positie in moeten nemen. Een andere oplossing die genoemd wordt is flexibilisering van de huurmarkt door tijdelijke huurcontracten mogelijk te maken. De vraag is of regiogemeenten blij zijn met een meer marktconform huurbeleid. Dit betekent dat ze waarschijnlijk meer lagere inkomens onder dak moeten brengen. Ze voelen zich al snel ‘het putje van de regio’. Rol Rijksoverheid
-
-
Samenvattend zien de wetenschappers de volgende rol weggelegd voor het Rijk: a) kennisdeling, b) transparantie van afwegingen cq interbestuurlijk toezicht, en c) financiën (op bescheiden wijze, om schaalverschillen kosten en baten in te dekken). Opdracht aan WBI is om de uitruil tussen marktwerking en kaders politiek acceptabel te maken. Wat betreft kennisdeling kan de wetenschap empirische onderbouwing leveren: a) segregatie, b) marges wat partijen bereid zijn om te betalen voor grond, c) agglomeratievoordelen. Zowel empirische onderbouwing als politiek-maatschappelijke trends rond RO en woningmarkt komen aan bod in scenariostudies van de WLO.
Conclusies Uit het debat zijn een aantal conclusies te trekken die we als startpunt zien om te komen tot beleidsaanbevelingen om stedelijke economische groei beter te faciliteren. -
-
-
-
-
Het rijk moet zich richten op het accommoderen van autonome stedelijke groei, hier ligt de sleutel voor economische groei. Verschillende investeringsniveaus tussen steden zijn daarmee onvermijdelijk. Overheden moeten echter niet actief economische groei willen stimuleren, deze investeringen zijn vaak inefficiënt. Nauwkeuriger onderscheid tussen accommoderende en stimulerende maatregelen is gewenst (Almere, drie kerngebieden?). Onderscheidend vermogen van steden is geen vanzelfsprekend concept. Consumptiefactoren zijn doorslaggevend voor economische groei, maar niet iedere stad heeft dezelfde potentie. Is concurrentie of samenwerking het antwoord? Ruimtelijke restricties leiden in sommige gebieden tot welvaartsverlies (Noordvleugel), maar in andere gevallen zijn juist meer restricties gewenst (krimpgebieden). Het loslaten van ruimtelijke restricties leidt niet per definitie tot betere resultaten; dit is afhankelijk van de regionale context. Bij een minder restrictief beleid blijft onduidelijk of meer plancapaciteit tot een betere markt leidt (meer concurrentie, aanbod, variatie, kwaliteit), of juist tot suboptimale oplossingen (meer plankosten, onrendabele investeringen infrastructuur, aantasting open ruimte). Afwegingen tussen verstedelijkingsopties moeten transparanter, door a) meer gebruik van MKBA voor stedelijke investeringen, dus ook voor investeringen in woningbouw, b) betere afweging tussen verschillende schaalniveaus en buurgemeenten, en c) ontwikkelen van echte alternatieven. Actief grondbeleid is niet in alle gevallen even handig. Belangrijkste verandering moet liggen in het reduceren van risicodragende investeringen van overheden, en van het automatisme 10
-
-
waarmee gemeenten kunnen terugvallen op een financieel vangnet indien risicodragende investeringen tot grote verliezen leiden. Afroming van planbaten is nu ondoorzichtig en zou beter gereguleerd kunnen worden. Voorbeelden uit het buitenland dienen ter inspiratie. Los van de beleidsrichting verdient het organiseren van concurrentie op de grondmarkt aandacht. Decentralisatie leidt tot grotere verschillen tussen woningmarktbeleid van gemeenten. Dit kan prima werken zolang deze maatregelen op het niveau van woningmarktgebieden goed zijn afgestemd. De vraag blijft echter of lokale overheden vanuit electorale overwegingen niet teveel nadruk op de mogelijkheden voor insiders leggen. Hetgeen economische groei kan belemmeren. Huurliberalisatie kan goed werken voor stedelijke economieën omdat een meer gevarieerde huurmarkt ontstaat die beter aan de vraag van jong talent en belangrijke groepen productieve werknemers tegemoet komt. Segregatie zal toenemen door huurliberalisatie. Het is een politieke keuze of segregatie een te bestrijden knelpunt is.Het rijk kan betekenisvol zijn door toezicht op lokale besluitvorming beter te organiseren (de vraag is op welke criteria: transparantie, financiën, of ook inhoudelijk). Ook kan het rijk met een roulerend fonds tijdelijke kosten dekken die ontstaan als gevolg van schaalverschillen tussen kosten en baten.
Deze conclusies zullen getoetst worden in een aantal stedelijke regio’s, wat moet leiden tot concrete beleidsaanbevelingen hoe economische groei te stimuleren met woningmarkt- en ruimtelijkeordeningsbeleid.
11
Reacties van de deelnemers op de vier stellingen Ries van der Wouden (Planbureau voor de Leefomgeving) Stelling 1: Vanuit welvaartsperspectief is er geen reden om als Rijk meer de ene stad te investeren dan in de andere Antwoord Er zijn twee mogelijkheden om de stedelijke ontwikkeling via financiële stimulering vorm te geven:
Een gecentraliseerd belastingstelsel als het onze. Daarbij is betrokkenheid van de rijksoverheid en een ongelijke verdeling van investeringen tussen steden/regio’s bijna onvermijdelijk. Een veel gedecentraliseerder belastingstelsel, waarbij stedelijke regio’s door het genereren van eigen belastingopbrengsten hun economische kracht kunnen vergroten.
Toelichting Aan de vraag of we al dan niet ‘meer in de ene stad dan in de andere’ moeten investeren gaat een fundamentele vraag vooraf: is het wenselijk dat de rijksoverheid in steden investeert of is er een alternatief? Maar eerst even de feitelijke situatie van nu. De rijksoverheid investeert meer in de ene stad dan in de andere. Als we die investeringen beperkt opvatten als specifieke investeringen in de fysieke structuur van de stad zijn er verschillen tussen steden. Denk aan uitkeringen uit het recente verleden als het Besluit Locatiegebonden Subsidies of het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing. Of de Doeluitkeringen aan WGR+ regio’s voor infrastructuur, etc. Maar ook in bredere zin zijn er ongelijkheden. Als we bijvoorbeeld naar de uitkeringen uit het gemeentefonds per hoofd van de bevolking kijken, dan zien we niet alleen grote verschillen tussen grote en kleine gemeenten (per hoofd van de bevolking is de uitkering aan Amsterdam 3 keer zo hoog als aan Aalsmeer) maar ook tussen steden. De ‘ongelijke behandeling’ zit hier verborgen in een maat, die de verschillen tussen gemeenten in termen van bevolking, fysieke structuur en voorzieningenniveau weerspiegelt. Op dit moment is een deel van de investeringen in de stad ingegeven door een ‘welvaartsperspectief’. Als we ‘welvaart’ beperken tot ‘welvaart voor Nederland als geheel’ (we praten immers over de rol van de rijksoverheid) dan nog zouden verschillen tussen steden in beleid en investeringen gerechtvaardigd kunnen zijn, bijvoorbeeld omdat dezelfde economische activiteit op één locatie meer oplevert dan op de andere (agglomeratievoordelen, zie o.a. H. de Groot et al (2010), Stad en land). De Nederlandse welvaart heeft er dan baat bij als de activiteit op de locatie plaatsheeft waar hij het meest oplevert en de rijksoverheid kan met een investering bevorderen dat dat gebeurt. Maar is het dan het meest efficiënt om die agglomeratievoordelen te bevorderen via investeringen van de rijksoverheid of via prikkels bij de stedelijke regio’s zelf? Daarmee komen we bij de meer fundamentele vraag. Investeringen in de stad en ongelijkheid tussen steden is in een gecentraliseerd (fiscaal) stelsel bijna onvermijdelijk. Die investeringen kunnen er zijn vanwege welvaartseffecten, maar ook als compensatie voor achterstanden (geldt voor een deel van 12
het Gemeentefonds en voor specifieke uitkeringen). De mate van de ongelijkheid in de verdeling tussen steden hangt in het laatste geval samen met de omvang van de verzorgingsstaat. Of die ongelijkheid ook onrechtvaardig is, is een kwestie van politieke beoordeling van de verhouding tussen development en redistribution in het stedelijk beleid (Paul Peterson, City Limits). Hoe zwaar vindt men dat bijvoorbeeld compensatie voor sociale achterstanden moet wegen? Maar er zijn alternatieven voor het huidige gecentraliseerde stelsel denkbaar, zeker als het gaat om investeringen omwille van de welvaartsgroei. Juist om die reden is al in 1990 een veel gedecentraliseerder stelsel bepleit door de WRR in het advies Van de stad en de rand. Een forse vergroting van het eigen belastingdomein van gemeenten biedt de gemeenten meer mogelijkheden eigen inkomsten te genereren en geeft daarmee een prikkel om bedrijven en burgers aan zich te binden. Investeringen van de rijksoverheid in de stad worden dan minder nodig: de stad kan dan zelf zorgdragen voor haar eigen voorzieningen. Het is wel zaak de omvang van het eigen belastinggebied zo te kiezen dat de suburbane gebieden binnen de agglomeratie daar deel van uitmaken, en niet kunnen ‘meeliften’ op de voorzieningen van de centrale stad terwijl de eigen belastingtarieven laag worden gehouden. Dit alternatief veronderstelt een forse omslag in de bestuurlijk-financiële verhoudingen. Bovendien veronderstelt het mobiele burgers en bedrijven, die efficient beleid van een stad kunnen belonen door er naar toe te verhuizen en inefficient beleid door te vertrekken, ‘stemmen met de voeten’ (zie theoretici van het fiscal federalism als Tiebout en Oates). Daar zijn we nog ver van af. Maar op de langere termijn is het een wenkend perspectief. Stelling 2: Stedelijke ontwikkeling is gebaat bij minder RO restricties Antwoord
De effecten van RO restricties op de stedelijke ontwikkeling worden sterk overschat. Opheffing van die restricties zal niet op korte termijn tot betere stedelijke ontwikkeling leiden. Ten tijde van economische crisis dient het accent te liggen op het verbeteren van het functioneren van de verschillende vastgoedmarkten, niet op het RO instrumentarium.
Toelichting Enkele jaren terug is de toon van deze discussie gezet door de vanuit welvaartseconomisch perspectief ingegeven stelling dat de Nederlandse restrictieve ruimtelijke ordening zou leiden tot een welvaartsverlies van 3 miljard Euro per jaar op de woningmarkt (Besseling et al 2008). De stelling suggereert dat het opheffen van die RO restricties een positief effect zal hebben op de welvaart, omdat vanwege een grotere beschikbaarheid van grond voor woningbouw locaties én projectontwikkelaars beter met elkaar zouden kunnen concurreren en er zo een betere prijs/kwaliteitverhouding op de woningmarkt zou ontstaan. Klopt die veronderstelling? Ik neem bij de beantwoording van die vraag even de ontwikkeling van de woningbouw als ‘pars pro toto’ voor de stedelijke ontwikkeling. Een belangrijke indicator voor de beschikbare grond voor woningbouw is de ‘plancapaciteit’ van de gemeente, de hoeveelheid grond voor woningen die gemeenten beschikbaar heeft voor woningbouw. Die wordt sterk beïnvloed door nationale en locale RO restricties. In 2003 is door het toenmalig Ministerie van VROM aan drie adviesbureaus gevraagd de effecten van een ruimere gemeentelijke plancapaciteit voor woningbouw te verkennen (RIGO 2003; ABF 2003; OTB 2003). De antwoorden geven een genuanceerd beeld. Er zijn voordelen. Ten eerste zal een matigend effect op de grondprijzen optreden, met waarschijnlijk een stimulerend effect op de bouwproductie. 13
De verwachte effecten op de prijsvorming binnen de woningmarkt zijn slecht te schatten, en indien positief waarschijnlijk gering: omdat de woningmarkt een voorraadmarkt is, wordt de prijs grotendeels bepaald door de bestaande voorraad. Ten tweede zal op de markt voor nieuwbouwwoningen een betere prijs/kwaliteitverhouding ontstaan, met meer doorstroming en ruimte voor starters als gevolg. Ten derde ontstaat meer ruimte voor nieuwe spelers op de bouwmarkt. Ten vierde zal de diversiteit, en daarmee ook de keuzevrijheid van de consument toenemen. Maar er zijn ook nadelen, zeker voor de doelstellingen van het huidige beleid. Meer keuzevrijheid zal tot gevolg hebben dat mensen vaker hun voorkeuren volgen. Door selectieve verhuisstromen kunnen probleemwijken versneld achteruitgaan. Daarnaast zijn er nog andere nadelen van het vergroten van de plancapaciteit. Zo zal de bouwproductie meer schommelingen gaan vertonen. Voor de aanbieders zijn er meer afzetrisico’s, voor gemeenten leidt verruiming van de plancapaciteit tot meer plankosten en risico’s voor de realisatie van de plannen zelf. Beperking van het aantal bouwlocaties functioneert ook als een bescherming van de inzet van publieke middelen. Bij een groter aantal bouwlocaties wordt het lastiger om de planning van infrastructuur en voorzieningen op de woningbouw af te stemmen. Maar tegenover deze minder effectieve publieke planning staat wellicht een efficiëntere markt voor woningbouw. Hierbij zij overigens aangetekend dat de balans van positieve en negatieve gevolgen per regio zal verschillen. In regio’s met een overspannen woningmarkt zal de balans doorgaans positiever zijn dan in die met een ontspannen woningmarkt. Interessant is dat de drie rapporten de stelling dat vergroting van de plancapaciteit leidt tot verhoging van de bouwproductie, meer concurrentie tussen locaties en een betere prijskwaliteitsverhouding niet zonder meer onderschrijven. Voldoende plancapaciteit is wellicht een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarden voor het optreden van deze gewenste effecten. Plat gezegd: al zouden vandaag een aantal restricties in de nationale ruimtelijke ordening worden opgeheven, dan nog zou er weinig veranderen, zeker op de korte en middellange termijn. Belangrijke redenen voor het niet optreden van deze effecten hebben te maken met de specifieke eigenschappen van de grondmarkt, de complexiteit en lange duur van het proces van ontwikkeling en woningbouw en het (mede daardoor) sterk institutionele karakter van de grond en woningmarkt. De ruimtelijke ordening maakt deel uit van dat institutionele karakter. De effecten van de RO op de woningmarkt zijn asymmetrisch: waar RO restricties wellicht bepaalde negatieve effecten hebben, betekent opheffing ervan nog niet dat er positieve effecten optreden. De welvaartstheorie ziet dit over het hoofd, want ze heeft een blinde vlek voor de rol van instituties (van der Wouden 2009). En dat is dan nog het verhaal in tijden van economische groei. Ten tijde van recessie is het al helemaal de vraag welke invloed er van het RO beleid op de stedelijke ontwikkeling uitgaat. De kern van de crisis ligt niet in de beschikbaarheid van grond voor stedelijke ontwikkeling, al dan niet door RO ingeperkt. Er is een structurele crisis in de verschillende vastgoedmarkten: die voor koopwoningen, die voor kantoren, die voor detailhandelsvestigingen, die voor bedrijfshuisvestingen. Die moet als eerste worden geanalyseerd en aangepakt. Er zijn overeenkomsten en verschillen. Zo wordt de vraag naar kantoorruimte waarschijnlijk structureel minder door flexibeler thuiswerken e.a., die naar locaties voor detailhandel dito door internetwinkelen. De vraag naar ruimte voor bedrijfsvestigingen is misschien wel een goed voorbeeld van een markt waar méér restricties een positief effect zouden hebben. Decennialang hebben gemeenten hier een overaanbod geschapen, waardoor er vervolgens een bovenmatige herstructureringsopgave ontstond. Bedrijven konden gemakkelijk naar een nieuwe locatie verhuizen in plaats van te investeren in de bestaande locatie. Aanbodbeperking zou hier helpen. Dat geldt ook voor de huidige kantorenmarkt. 14
Stelling 3: Stedelijke ontwikkeling is gebaat bij minder actief grondbeleid Antwoord
Actief gemeentelijk grondbeleid werkt alleen bij voortgaande groei. De gemeenten zuchten nu onder te grote grondportefeuilles. De komende jaren is afzien van een actief grondbeleid de meest waarschijnlijke optie. Een faciliterend in plaats van een actief grondbeleid door gemeenten leidt tot heldere locale verhoudingen en minder publieke risico’s.
Toelichting Vele jaren was het grondbedrijf een belangrijke generator van inkomsten voor de gemeente. Er werd flink verdiend met uitgifte van grond voor woningbouw, met name in uitleglocaties. Die winst kon onder meer worden ingezet voor de ontwikkeling van veel lastiger binnenstedelijke locaties. In een analyse van CBS-gegevens liet Willem Korthals Altes (2008) zien dat het actief grondbeleid de gemeenten geen windeieren heeft gelegd. De baten van de het grondbeleid overstegen doorgaans de lasten, een resultaat dat volgens Korthals Altes niet bereikt had kunnen worden met een faciliterend grondbeleid van gemeenten. Ondertussen is door de crisis op de vastgoedmarkten de situatie radicaal veranderd. De gemeenten met het actiefste grondbeleid zuchten nu onder hun te royale grondaankopen, gemeentelijke grondbedrijven die voorheen voor veel inkomsten zorgden schieten in de min (Deloitte, 2011), en projectontwikkelaars krijgen hun plannen niet meer door de banken gefinancierd. En de belofte van groei keert niet zo maar terug: Nederland staat een periode te wachten waarin de verschillen tussen groei- en krimpregio’s zullen toenemen (PBL 2011). Gezien de stagnatie en de onzekerheid zijn de risico’s van een actief gemeentelijk grondbeleid te groot geworden. Gemeenten hebben weinig andere keus dan naar alternatieven te zoeken. Een alternatief is de rol van de gemeente zoveel mogelijk te beperken tot een faciliterende, waarin de gemeente niet optreedt als mede-ontwikkelaar van het gebied. Dat kan wellicht niet altijd: met name bij binnenstedelijke ontwikkelingen met een versnipperde eigendomsstructuur kan het voor de gebiedsontwikkeling handig zijn als de gemeente wel delen van de grond verwerft. Maar gezien de beperkte middelen zou de gemeente er dan verstandig aan doen de ambities in de gebiedsontwikkeling te dempen: kleinschaliger, minder integraal en ‘eigendomsgevoelig’ (Buitelaar en Segeren 2008). Het lijkt me overigens vooral aan de gemeenten zelf die strategische keuze te maken. Samenvattend: een actief gemeentelijk grondbeleid paste in een periode van doorgaande groei, en was bovendien tegelijkertijd gevolg én oorzaak van de traditie van grootschalige gebiedsontwikkeling. Beide waren kenmerk van de ‘stedelijke ontwikkeling’ zoals we die tot nu toe kennen. Met het al dan niet tijdelijk verdwijnen van die stedelijke ontwikkeling worden ook de condities voor het gemeentelijk grondbeleid vanzelf anders. Er zijn ook principiëlere redenen om terughoudender te zijn met een actief gemeentelijk grondbeleid. Faciliterend grondbeleid levert doorgaans minder grote risico’s op voor de publieke middelen, al zijn die risico’s nooit nul omdat de gemeente ook dan verantwoordelijk blijft voor eventuele tekorten in het exploitatieplan. En het is goed voor de transparantie van het grondbeleid om de rol van ’scheidsrechter’ en ‘medespeler’ niet in het gemeentelijk beleid te combineren. Stelling 4: Decentralisatie en deregulering van woonbeleid stelt de steden in staat om de woningmarkt in de pas te laten lopen met economische ontwikkeling 15
Antwoord
De afgelopen decennia is het woonbeleid al behoorlijk ‘ontstatelijkt’. Daar valt voor het woonbeleid niet meer de belangrijkste winst te halen. Uitzonderingen zijn de fiscale instrumenten en de prijsregulering op de huurmarkt. Het nationale en locale woonbeleid hebben een ander negatief effect gehad, dat met de nodige urgentie moet worden aangepakt omdat het de voortgang van de stedelijke ontwikkeling hindert. Grootschaligheid in het beleid heeft geleid tot semi-monopolievorming van ‘grote partijen’: projectontwikkelaars op de koopmarkt, grote corporaties op de huurmarkt.
Toelichting Het woonbeleid heeft vanaf het begin van de twintigste eeuw een lange weg afgelegd van toenemend en afnemend overheidsingrijpen op de woningmarkt. De geschiedenis is bekend: op de markt voor huurwoningen van de Woningwet via de corporatie als ‘toegelaten instelling’ vanuit het particulier initiatief naar de verstatelijking door de ‘gouden koorden’ in de naoorlogse periode en het weer loslaten daarvan na de nota-Heerma. Daarnaast zijn tal van andere instrumenten ontwikkeld, zoals de huurprijsregulering, de huursubsidie en zelfs het oprichten van gemeentelijke woningbedrijven. De gemeentelijke woningbedrijven zijn ondertussen weer verdwenen, de huursubsidie is gefiscaliseerd en de huurprijsregulering weliswaar niet afgeschaft, maar wel flexibeler gemaakt. Op de markt van koopwoningen verliep de overheidssturing vooral via het ruimtelijk beleid, met name door de aanwijzing van bouwlocaties. Die werden aangevuld door financiële instrumenten als de BLS, stadsvernieuwingsfonds en ISV. Locaal speelden allerlei voorschriften een rol zoals op het gebied van welstand. Ook hier is sprake van een sterk verminderde overheidsinvloed, zeker na afronding van de Vinex. Het is de vraag of verdere deregulering en decentralisatie van het woonbeleid nog veel zoden aan de dijk zal zetten voor de afstemming van de woningmarkt op de economische ontwikkeling. Belangrijke uitzondering is de huurprijsregulering, het belangrijkste instrument van de rijksoverheid op de markt van huurwoningen. Natuurlijk laat dit alles onverlet dat het belang vanuit de publieke financiën bij de woningmarkt via de hypotheekrenteaftrek en de huurtoeslag groot blijft, maar dat is een andere discussie. Het woonbeleid en de ruimtelijke ordening hebben slecht gepresteerd in een ander opzicht. Er is de facto geen sprake van een gelijke toegang tot de markt van bouw van woningen, zowel huur- als koopwoningen. Dat heeft te maken met de Nederlandse traditie van grootschaligheid van stedelijke ontwikkeling. Het proces begint ergens in de tweede helft van de negentiende eeuw, als de band tussen bouw en eindgebruiker wordt doorgesneden. Er wordt niet meer gebouwd voor eigen gebruik, maar woningen en kantoren worden verhandelbare marktartikelen (De Klerk 2011: 398). Serieproductie en ontwikkeling van grotere gebieden wordt mogelijk, en door schaalvoordelen vaak efficiënter. De grootschaligheid van gebiedsontwikkeling kreeg in Nederland een zichzelf versterkend effect. Gemeenten werden actiever, en deden bij voorkeur zaken met relatief grote corporaties op de markt van huurwoningen en projectontwikkelaars op de markt van koopwoningen, kantoren en winkels. Dat patroon is achtereenvolgens zichtbaar in de stadsuitbreidingen van het type Berlage, de naoorlogse wederopbouw en de Vinexlocaties. Het patroon was gebaseerd op een relatieve schaarste aan bouwgrond en de belofte van voortgaande groei. En ook voor de binnenstedelijke ontwikkeling werd het patroon kenmerkend, denk aan projecten als Kop van Zuid in Rotterdam, Ceramique in Maastricht, Paleiskwartier Den Bosch en Oostelijk Havengebied in 16
Amsterdam. Bij grootschalige stedelijke ontwikkeling horen doorgaans grote ontwikkelende partijen. Kleine ontwikkelaars, bouwbedrijven en individuele burgers kregen daarmee de facto nauwelijks toegang tot de stedelijke ontwikkeling. Voor de laatste categorie moest het ‘particulier opdrachtgeverschap’ de toegang forceren, met wisselend succes. Op de markt voor huurwoningen heeft de omvang en groei van de corporaties ervoor gezorgd dat er nauwelijks sprake is van een commerciële huurmarkt, zeker in vergelijking met andere landen. Zowel op de koopmarkt als op de huurmarkt zijn de facto semi-monopolies ontstaan. Voor de stedelijke ontwikkeling (en daarmee voor de stedelijke woningmarkt) is het goed als deze situatie doorbroken wordt. Door de vastgelopen vastgoedmarkten is er nu veel aandacht voor kleinschaliger, ‘organische’ stedelijke ontwikkeling. Vele zien dit als een overgangsperiode, na de crisis zou de stedelijke ontwikkeling weer ‘business as usual’ worden. Maar er zijn valide redenen om deze organische ontwikkeling een bestendiger karakter te geven. Ze maakt een grotere flexibiliteit in de gebiedsontwikkeling mogelijk, en is zo beter in staat in te spelen op een situatie van onzekerheid over groei of krimp. Ze zorgt voor een continu ontwikkelproces, zodat we in de toekomst niet op één moment komen te staan voor een herstructurering a la de naoorlogse wijken. Tenslotte maakt ze betrokkenheid van de eindgebruiker bij de stedelijke ontwikkeling groter. Voor de commerciële huurmarkt geldt dat kleinere partijen kunnen bijdragen aan een flexibeler en gedifferentieerder aanbod van huurwoningen op de stedelijke woningmarkt. Dat zou kunnen inspelen op een flexibeler en internationalere arbeidsmarkt: meer tijdelijke contracten, meer tijdelijke internationale detacheringen en de daarbij horende vraag naar goede huurwoningen. Potentieel van groot belang voor de stedelijke economie. Niet minder, maar andere regulering zou deze ontwikkelingen kunnen faciliteren. Literatuur ABF (2003) ABF Research. Concurrentie tussen locaties. Delft: ABF Besseling, P., L. Bovenberg, G. Romijn en W. Vermeulen (2008), De Nederlandse woningmarkt en overheidsbeleid: over aanbodrestricties en vraagsubsidies, in: H. Don (red.), Agenda voor de woningmarkt, Koninklijke Vereniging voor de Staatshuishoudkunde Preadviezen: Amsterdam, 13-77 Buitelaar, E., en A. Segeren (2008), Gebiedsontwikkeling en integraliteit: grondeigendom als kritische factor, Property Research Quarterly, april 2008, 14-21 Deloitte (2011), Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven. Den Haag: Deloitte. Groot, H. de, G. Marlet, C. Teulings, W. Vermeulen (2010), Stad en land, Den Haag: CPB Klerk, L. de (2011), Terug naar AF, uw krediet is verdampt, Rooilijn 44 (6): 396-403 Korthals Altes, W. (2008), Actief grondbeleid betaalt zich terug, Property Research Quarterly, april 2008, 22-27 OTB (2003), Onderzoeksinstituut OTB, Overcapaciteit woningbouw in bestemmingsplannen, Delft: TU Delft Peterson, P.E. (1981), City Limits, Chicago: Univeristy of Chicago Press
17
PBL (2011), Nederland 2040: een land van regio’s – Ruimtelijke Verkenning 2011. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. RIGO (2003), RIGO research en advies. Plancapaciteit, voorraad en concurrentie. Amsterdam: RIGO WRR (1990), Van de stad en de rand, rapporten aan de regering 37, Den Haag: SDU Wouden, R. van der (2009), Ruimtelijk beleid en de werking van de woningmarkt, Gouda: Bureau stedelijke planning
18
Pieter Tordoir (Universiteit van Amsterdam) Inleiding In de samenvatting van deze essaybundel zijn vier stellingen gegeven waar de essays, waaronder dit essay, een reactie op geven. Ieder van deze stellingen raakt aan de klassieke maar immer actuele vraag over het nut van overheidsinterventie in marktwerking. Die vraag wordt gezien het onderwerp van de essaybundel, woningmarkt en stedelijke economie, om drie redenen extra interessant. Ten eerste is de woningmarkt, en iedere vastgoedmarkt, een bijzondere markt. Het gaat om een voorraadmarkt met een grote inhoudelijke en contextuele complexiteit, zeker in Nederland. Ten tweede is de interveniërende partij in deze markt in feite een veelkoppig monster: gemeenten met hun ruimtelijke ordening en actieve grondpolitiek, het Rijk met haar krachtige beleid voor koop- en huurwoningen, en daartussen spelen nog de provincies en allerlei regionale overheidsverbanden. Van een heldere scheiding van taken en bevoegdheden is bij deze veelkoppige, interveniërende maar vaak ook vrolijk meespelende scheidsrechter lang niet altijd sprake. Ten derde gaat het in de stellingen mede over het nut van ruimtelijke ordening. Nu er in Nederland eindelijk een open maatschappelijk en politiek debat over staatsinterventie in de woningmarkt wordt gevoerd, blijft de ruimtelijke ordening—met al haar effecten op die woningmarkt—nog altijd grotendeels buiten schot. De vastgelopen woningmarkt geeft echter wel alle aanleiding om het ruimtelijk beleid tegen welvaartstheoretisch licht te houden. Meer in het algemeen is het wonderlijk waarom de welvaartseconomische aanleidingen voor en effecten van ruimtelijke ordening niet al veel eerder onderwerp van wetenschappelijk en maatschappelijk debat werden. Die aanleidingen en effecten vormen slechts een miniem onderdeel van het planologische curriculum aan de Nederlandse universiteiten, terwijl hierin toch het fundamentele bestaansrecht van de planologische discipline schuilt. De vier stellingen waarop hier wordt gereageerd poneren kort door de bocht geformuleerd dat de woningmarkt zeer bepalend is voor de economische vitaliteit en motorfunctie van steden, dat deze markt gebaat is bij minder overheidsbemoeienis en bij een terugtredende en decentraliserende Rijksoverheid in het bijzonder, en dat door aldus terug te treden de overheid een impuls geeft aan de stedelijke economie en motorfunctie. Hierna wordt op ieder van de vier stellingen afzonderlijk gereageerd. Een rode draad door deze reacties is dat de kwestie, meer overheid of meer markt, niet zo eenvoudig kan worden voorgesteld. Markt en overheid hebben elkaar ook hard nodig. Ruimtelijke interventie en collectieve voorzieningen zijn essentieel voor efficiënte marktwerking. Interventie kan markten maken maar ook breken; veel hangt af van de (regionaal) specifieke situatie, de beleidsintentie, de belangen in het geding en de precieze instrumentkeuze. Er zijn goede en verkeerde redenen voor interventie, bezien vanuit het oogpunt van economische efficiëntie en ontwikkelingsvermogen.
19
Stelling 1: Vanuit welvaartsperspectief is er geen reden om als Rijk meer in de ene stad te investeren dan in de andere. In deze stelling liggen, gezien de toelichting in de samenvatting van deze bundel, vele en deels tegenstrijdige deelstellingen besloten. Een eerste deelstelling is dat de welvaartsgroei zich in toenemende mate in en rond de steden concentreert. Volgens een tweede deelstelling leiden meer massa en dichtheid echter niet automatisch tot meer groei en zorgen rijksinvesteringen in (een beperkt aantal) groeisteden ook niet tot extra nationale groei. Volgens een laatste deelstelling is stedelijke welvaart vooral op interstedelijk onderscheidingsvermogen gebaseerd. Onder de reeks van deelstellingen ligt een, overigens niet geëxpliciteerde, kritiek op de keuze in de nieuwe rijksnota Infrastructuur en Ruimte voor extra rijksmiddelen voor slechts drie grootstedelijke gebieden in Nederland. Die impliciete kritiek snijdt hout. De aangebrachte redenen doen dat minder. Dat begint al met een ontologisch probleem, de definitie van het begrip ‘stad’. Een ruimtelijke en dus morfologische definitie van ‘stad’ is anders dan een economische definitie. Daarom zal een uit economisch oogpunt ingegeven beleidsinterventie op basis van een grove morfologische afbakening tot rare, zo niet averechtse resultaten leiden. Over de economische impact van morfologische massa en dichtheid valt op zichzelf niets zinnigs te zeggen. Of een bepaalde massa (welvaarts-)economisch te groot of te klein is hangt af van andere factoren in het spel, zoals ontsluiting, de functionele samenstelling en werking van lokale externe effecten, en nog veel meer. Beter is om te starten met een economische definitie van de stad. Dat kan bijvoorbeeld met het begrip daily urban system. Dat begrip duidt op een ruimtelijk afgebakend marktsysteem, gekenmerkt door arbeidsrelaties en dienstentransacties. Inderdaad geldt hier: hoe groter en meer divers het systeem, hoe welvarender. Maar ook de kosten nemen toe met toenemende omvang; groei geschiedt zolang de opbrengsten de kosten overvleugelen. Dat laatste heeft logischerwijs niets met omvang te maken. Het heeft ook weinig met het geografische stadsbegrip te maken, want een efficiënt dagelijks economisch (markt)systeem kan zich zeer wel over een zwerm van kleine steden en dorpen in een overigens zeer landelijk gebied uitstrekken. Zo’n zwerm kan vanwege relatief lage kosten zelfs bovenmatige groeikracht bezitten. Dit kan de in de discussienotitie aangehaalde resultaten van een OESO studie verklaren. Wat de overheid kan en welvaartstheoretisch ook moet doen is om opbrengsten van het ruimtelijk marktsysteem te optimaliseren en kosten te verlagen, voor zover dat de markten niet op eigen kracht lukt en voor zover de betreffende de overheidsinterventies zich direct of indirect welvaartstheoretisch terugverdienen. Over de vraag waar en wanneer interventie nodig is valt zonder specifieke situationele informatie geen zinnig woord te zeggen. Wel kunnen we onderscheid maken tussen accommoderende en stimulerende interventies. Accommoderende interventies zijn altijd nodig waar ondeelbaarheden en externe effecten opspelen. Dat is dus vrijwel overal waar sprake is van dynamiek. De overheid volgt dan de marktontwikkeling. Als die ruimtelijk ongelijk is verdeeld is de interventie dus ook ongelijk verdeeld. Wat dat betreft snijdt stelling 1 dus geen hout. Bij stimulerende interventies loopt de overheid echter voorop en hoopt dat de markt volgt. Het ijs wordt dan glad, want als de overheid onvoldoende informatie en zekerheid t.a.v. marktreacties heeft kan de interventie gemakkelijk averechts uitpakken. Dat gevaar is zoals gesteld al meteen erg groot als die overheid start met een verkeerd ingegeven begrip van de stad. 20
Tenslotte de specifieke verantwoordelijkheid van het Rijk in deze. Zoals hierboven gesteld is het niet verstandig als het Rijk met haar stimuleringsbeleid onvoldoende geïnformeerde keuzes maakt voor specifieke steden en regio’s. Dan werkt gelijkmatig rondstrooien van stimuleringsmiddelen wellicht beter. De hamvraag is echter of het Rijk überhaupt lokale ontwikkeling moet stimuleren. Theoretisch is het beter om die taak wat betreft investeringen in daily systems aan lagere overheden te laten, ware het niet dat het Nederlandse belastingstelsel dat nauwelijks toelaat. Dat laatste is een vraagstuk waar we hier niet verder op in kunnen gaan. Het Rijk heeft echter in ieder geval een accommoderende verantwoordelijkheid voor het efficiënt functioneren van het land als geheel, ook in relatie met de internationale omgeving. Welnu, het land functioneert als geheel, in de WestEuropese context, ook als een non-daily urban system: een ruimtelijk marktgebied voor gespecialiseerde dan wel minder frequente interacties en transacties. De ruimtelijke economie moet dus ook op dat niveau effectief en efficiënt collectief worden geaccommodeerd, overal waar ondeelbaarheden en externe effecten optreden. Nederland is met andere woorden de facto een stadsstaat die een centrale overheid als stadsbestuur verlangt. De zwakte van de nota Infrastructuur en Ruimte zit zo bezien niet alleen in onvoldoende geïnformeerde keuzes voor stadsregio X of Y, maar ook in de gebrekkige visie op het land en aansluitende gebieden over de grens als ruimtelijk marktsysteem. Juist op dat niveau zijn ruimte en infranetwerken sterk gekoppeld, dus deze integrerende beleidsaanzet is niet zo slecht. Nu nog goed uitwerken. De woningmarkt is hierboven ogenschijnlijk uit het zicht geraakt. Ruimte, ontsluiting en voorzieningen voor woningbouw zijn echter kerningrediënten voor accommoderend en stimulerend beleid van lagere en hogere overheden. Stelling 2: Stedelijke ontwikkeling is gebaat met minder RO restricties. Waar de eerste stelling vooral de nationale verdeling van collectieve investeringen en andere interventies betreft, incluis die met betrekking tot de woningmarkt, gaat deze stelling vooral in op specifieke lokale en stadsregionale omstandigheden en beleidsinstrumenten. We gaan in het bijzonder in op de relatie tussen woningmarkt en ruimtelijke ordening. Ook ruimtelijke ordening is op het lokale en stadsregionale niveau accomoderend, stimulerend of remmend. De relatie tussen woningmarkt—die zich logischerwijs vooral binnen het daily urban system beweegt—en ruimtelijke ordening is complex, zodat stelling 2 in ieder geval niet op voorhand kan worden bewezen. Welvaartstheoretisch valt eenvoudig aan te tonen dat een (Pareto-)efficiënte woningmarkt altijd zekere ruimtelijker ordening verlangt, dit om twee fundamentele redenen. Ten eerste is de gebruikswaarde en monetaire waarde van woningen altijd (ook) afhankelijk van ondeelbaarheden en ruimtelijke structuureffecten in de geografische context, die niet door de markt zelf kunnen worden geoptimaliseerd. Om een lokale woningmarkt op gang te brengen moet voorafgaand in ondeelbare, dus niet marginaal uitbreidbare voorzieningen zoals wegen, scholen en cultuurcentra, worden geïnvesteerd. Woningbouw moet samen met die voorzieningen ruimtelijk worden gestructureerd om een functionerend geheel te verkrijgen en, meest belangrijk, te waarborgen. Dit principe werkt op verschillende schaalniveaus tegelijk en geeft de grondslag voor structuurplanning. De markt faalt notoir op deze punten. Ten tweede, en misschien nog belangrijker, wordt in de stuksgewijs (theoretisch: marginaal) werkende woningmarkt geen rekenschap gegeven van effecten van marktdynamiek op de bestaande, niet in het actuele marktaanbod opgenomen voorraad. Als iemand 21
indertijd een hoge (woning)prijs heeft betaald voor vrij uitzicht en rust verdampt die waarde zodra de buren kunnen uitbreiden of een disco mogen beginnen. Dit marktfalen wordt ondervangen door bestemmingsplanning die zekerheid verschaft over functies, scheidslijnen, dichtheden en alle andere zaken die oorzaak zijn van of relevant zijn voor mogelijke overlast en andere externe effecten. Zonder planzekerheid werkt de markt dus ofwel slecht ofwel helemaal niet omdat niemand er eenvoudigweg instapt. Lang leve de ruimtelijke ordening! Dit alles laat niet onverlet dat er ook teveel of verkeerd kan worden geordend, dat het niet altijd de overheid hoeft te zijn die ordent (feitelijk ligt in ordening een fundamenteel bestaansrecht van de gebiedsgericht werkende projectontwikkelaar) en dat, tenslotte maar niet tenminste, ordening niet altijd ingegeven wordt door of voor de primair belanghebbenden. Notoir zijn de lokale overheden die ordenen en ruimte geven en nemen zuiver ten behoeve van de gemeentekas, waarover zo dadelijk meer. Het is in theorie ook mogelijk dat de primair belanghebbenden middels convenanten (op ‘Coasiaanse’ wijze) hun belangen (Pareto-)optimaal uitonderhandelen. Houston is bijvoorbeeld op die wijze met redelijk succes geordend, bottom-up en zonder overheidsinterventie. Woningmarkten, steden en bijgevolg stedelijke economieën functioneren niet zondermeer beter met minder ruimtelijke restricties. Alvorens overheidsinterventie te overwegen past eerst een goed geïnformeerde analyse van specifieke situaties en organisatorische (on-)mogelijkheden. Overigens is dit ook de reden waarom het Rijk niet aangewezen is om lokale ruimtelijke invloed uit te oefenen, tenzij het Rijk duidelijk gelokaliseerde nationale belangen vertegenwoordigt, zoals die van een zeedijk of een grote luchthaven. Velen zullen het bovenstaande beamen. De stelling over ruimtelijke ordening in relatie tot de woningmarkt spitst zich echter vooral toe op één belangrijk aspect, de geboden ruimte voor stedelijke uitleg dan wel verdichting, waarbij uitleg en verdichting tot op zekere hoogte als communicerende vaten werken. Hoe meer ruimte, hoe beter en meer vraaggericht de markt zal functioneren, is de stelling. Dat is echter maar de vraag. Ruimte voor verdichting en aangroei kan immers leiden tot waardevermindering van de bestaande voorraad, en dus tot onzekerheid in de markt. Het kan ook anders liggen, maar dan moeten we de situatie kennen. Bovendien is de woningmarkt vooral een voorraadmarkt; het effect van uitbreidingsruimte voor nieuwbouw op die markt is niet eenvoudig aantoonbaar. Concluderend: ook bij ruimtelijke ordening gaat het niet om meer of minder in het algemeen, maar om wat, waar, hoe en door wie gegeven de specifieke situatie. Dat er in het algemeen teveel wordt geordend en dat dit een reden is voor de inefficiënt werkende woningmarkt is niet zondemeer aantoonbaar. Stelling 3: stedelijke ontwikkeling is gebaat bij minder actief grondbeleid. Over deze stelling kunnen we kort zijn. Ze snijdt fundamenteel hout. De stelling kan wellicht nog sterker worden geformuleerd: actief grondbeleid is uit welvaartstheoretisch oogpunt uit den boze. Omdat andere dan welvaartstheoretisch zuivere taken van de overheid moeilijk wetenschappelijk zijn te verdedigen zal de overheid zich dus uit actieve grondpolitiek en ontwikkeling moeten terugtrekken. Dat overheden zich hiermee hebben ingelaten is typisch resultaat van een heel geleidelijk historisch proces met goede of slechte bedoelingen, waarbij nooit een echt goed maatschappelijk en wetenschappelijk debat heeft plaatsgevonden. Intussen zijn verschillende 22
gemeenten voor met name hun stimuleringsbeleid volledig verslaafd geraakt aan de geldmachine van het actieve grondbeleid. Heerlijk is de machthebber die het spel speelt maar tegelijkertijd ook de (bestemmings-)regels aanpast om te kunnen blijven winnen! In het verleden waren er situaties waarin een overheersend maatschappelijk belang, zoals wederopbouw en grote woningnood, actief grondbeleid en erfpacht rechtvaardigde. Sommige van die belangen zijn er nog steeds of kunnen, zeker in crisissituaties zoals we die nu meemaken, terugkeren van weggeweest. Stadsvernieuwing in zwakke buurten blijft bijvoorbeeld altijd nodig en zal nooit voldoende door alleen de markt worden opgepakt. Om deze belangen te kunnen dienen zijn echter andere instrumenten dan actief grondbeleid mogelijk, die overheden in een minder risicovolle en minder opportunistische positie plaatsen. Voorbeelden daarvan zijn gericht subsidiebeleid en de inzet van revolverende gebiedsfondsen. Actieve grondhandel door de overheid is ontaard in een pokerspel waarbij de overheid groot risico loopt. Nu de inhoudelijke en financiële ‘uitlegdoctrine’ in de nationale planpraktijk moet worden ingeruild voor een nieuwe doctrine die aangepast is aan veranderende omstandigheden in de komende decennia, moet worden ingegrepen. Dat laatste is een kerntaak voor de toezichthouders op de gemeenten: provincies en Rijk. Stelling 4: decentralisatie en deregulering van woonbeleid stelt de steden in staat om de woningmarkt in de pas te laten lopen van de economische ontwikkeling. De laatste stelling focusseert getuige de toelichting in de samenvatting van deze essaybundel op het nationale (huur-)beleid jegens de sociale woningsector en, in relatie daarmee, het beleid jegens de woningbouwcorporaties. Dit specifieke onderwerp binnen het woningmarktthema vormt politiek gezien naast de discussie over de hypotheekrenteaftrek het meest hete item. De reactie op deze stelling kan in eerste instantie gezien de bovenstaande redenaties niet anders zijn dan een onderschrijving. De meeste ingrediënten, nodig voor geïnformeerde keuzes met betrekking tot de noodzaak, richting en instrumentatie van woonbeleid, zijn immers stadsregionaal specifiek. Beleidsorganen op dat niveau zullen daarom voldoende vrijheid moeten krijgen. Dat hebben ze nog niet. Toch zijn er vervelende complicaties. Ten eerste zijn er geen beleidsorganen op het relevante, regionale schaalniveau. Deze complicatie kan in principe worden overwonnen als het intergemeentelijke afstemmingspel regionaal goed wordt gespeeld. Daar zal een hogere overheid, provincie of Rijk, op moeten toezien. Zo niet, dan kunnen opportunisme en patstellingen effectief beleid dwarsbomen. Er zal tevens een level playing field moeten zijn in de woningmarkt op intergemeentelijk niveau. Ten tweede moeten hogere overheden toezien op een interregionaal level playing field in de woningmarkt, opdat burgers gemakkelijk kunnen verhuizen van de ene naar de andere regio. Dat is een onmiskenbaar nationaal economisch en welvaartstheoretisch belang; we willen niet terug naar een 18e eeuwse situatie met stadsmuren en tolpoorten. Dit is in de sociale huursector wel een netelig probleem, waar niet eenvoudig een oplossing voor kan worden gevonden. Tenslotte maar niet tenminste is het Rijk gedwongen om toe te zien op een level playing field in de aanbodmarkt en zal ze ook in haar woonbeleid het maatschappelijk belang scherp moeten kunnen aantonen. Dat ‘Brussel’ wat dit betreft ingrijpt in de corporatiesector is logisch. De nationale vertaling van Europese richtlijnen is overigens zoals altijd weer onderwerp van debat en complexe afwegingen. Daar gaan we hier even aan voorbij. 23
Wel kunnen we hier de stelling poneren dat het de vraag is of huurbeleid vanuit het Rijk überhaupt nog nodig is indien na verloop van twintig of dertig jaar het nationale beleid jegens de koopsector volledig is afgebouwd. Eigendomsneutraal en ‘arm’ beleid zou, met een paar flankerende maatregelen, moeten kunnen leiden tot voldoende aanbod in het middensegment en een maatschappelijk gezien voldoende evenwichtige markt, waarbij gemeenten mogelijkheden behouden om specifieke knelpunten te bestrijden. Conclusie Al met al is het vraagstuk over interventie in de ruimtelijke context complex. Algemeen geldende inhoudelijke beleidsregels werken niet goed; de veelvormige ruimtelijke praktijk verlangt vooral een situatie-specifieke, contingente beleidsaanpak. Om in zo'n context het altijd op de loer liggende gevaar van asymmetrische informatie, opportunisme en misbruik van markt- en institutionele macht te vermijden dienen wel overal en voor eenieder geldende procesregels en transparantie van toepassing te zijn. Dat is niet alleen een maatschappelijk maar nadrukkelijk ook een economisch belang.
24
Taco van Hoek (Economisch Instituut voor de Bouw) Hieronder sta ik kort stil bij vier stellingen die het ministerie van BZK heeft geformuleerd in relatie tot vraagstukken rond de woningmarkt en de stedelijke economie. Stelling 1: Vanuit welvaartsperspectief is er geen reden om als Rijk meer in de ene stad te investeren dan in de andere. De gedachte dat de karakteristiek van een stad (bijvoorbeeld op basis van bevolkingsdichtheid) bepalend zou moeten zijn voor de aanwending van middelen lijkt me moeilijk te verdedigen. Een investering in Almere is op voorhand niet beter of slechter dan een investering in Abcoude. Ook de gedachte dat goede en slechte investeringen aan de hand van ruimtelijke concepten (economische hoofdstructuur of bijvoorbeeld mainport) kunnen worden bepaald is bij mijn weten nog nergens aannemelijk gemaakt. Het voorsorteren langs dergelijke lijnen is communicatief misschien aantrekkelijk, maar het gaat al snel dienen als vervanging van inhoudelijke analyse. Wel zou inhoudelijke analyse kunnen leiden tot een gewenste differentiatie bij de inzet van middelen. Dit vereist wel dat we bijvoorbeeld aan de hand van maatschappelijke kosten-batenanalyse voldoende in staat zijn om het verwachte rendement van investeringen vast te stellen. Bij de taak van de overheid en de rolverdeling tussen de verschillende overheden zijn de volgende zaken van belang. De eerste is die tussen de markt en de overheid. Als er geen duidelijk marktfalen aan de orde is, dan kunnen beslissingen aan marktpartijen worden overgelaten. Nu is er in de ruimtelijke ordening bijna altijd sprake van marktfalen, wat de zaak compliceert. Het gaat veelal in feite niet om de vraag of overheidsinterventie nodig is, maar hoe deze er het beste kan uitzien. Bij de rolverdeling tussen Rijk en regio gaat het m.i. om de volgende kwestie. Als de baten en kosten van beleid lokaal of regionaal neerslaan, dan zouden in beginsel de beslissingen ook lokaal of regionaal moeten kunnen worden genomen. In bovengenoemde situatie moet nog wel de inrichting van het belastingstelsel in ogenschouw worden genomen. Gemeenten hebben een beperkt belastinggebied. Voorkomen moet worden dat investeringen met een hoog maatschappelijk rendement die bedrijfseconomisch onrendabel zijn alleen uitblijven omdat de regio de financiele kracht niet heeft om het bedrijfseconomische verlies te dragen. Dit betekent dat er bij de gegeven verdeling van belastingmiddelen dan wel degelijk een rol kan zijn voor hogere overheden - provincies, soms ook Rijk – om middelen aan te wenden en zo maatschappelijk de beste resultaten te behalen. Het belangrijkste punt is echter dat er vaak positieve of negatieve externe effecten zijn van ruimtelijke investeringen. Daarbij gaat het om diverse bovenregionale samenhangen tussen investeringen en insider-outsider aspecten op de woningmarkt. Investeringen van de ene gemeente hebben gevolgen voor de afzet en prijzen in andere gemeenten, burgers van omliggende gemeenten profiteren van voorzieningen door andere gemeenten en ondervinden nadeel van het bebouwen van gebied in aanpalende gemeenten. Conclusie is wat mij betreft dat er wel redenen zijn om te differentieren bij de inzet van Rijksmiddelen voor ruimtelijke investeringen. Deze differentiatie hangt af van de mogelijkheden van de regio – eerst de regio op eigen kracht eventuele aanvullingen vanuit Rijk of provincie op basis van 25
voldoende maatschappelijk rendement – en bij het optreden van positieve externe effecten in aanpalende regio’s kunnen aanvullende middelen vanuit provincie en Rijk ook maatschappelijk gewenst en nodig zij. Stelling 2: Stedelijke ontwikkeling is gebaat bij minder RO restricties dt in het algemeen niet: hoe minder restricties, hoe beter. Er zijn diverse restricties in het kader van natuur en landschap die positief kunnen zijn voor het leefklimaat in en rond de stad en er zijn ook restricties die de woonkwaliteit en de waarde van het woningbezit van bestaande eigenaren beschermen. Wel is het mijn stellige indruk dat we op dit moment teveel (onnodige) restricties hebben opgelegd. RO restricties zijn vrijwel nooit het resultaat geweest van een serieuze verkenning van de voor- en nadelen van de restricties. Als we inhoudelijk de diverse restricties zouden analyseren, dan zou dit m.i. als resultaat opleveren dat we per saldo minder restricties zullen overhouden. Dit geldt in het bijzonder voor het ‘open ruimte argument’. Echt unieke landschappen of natuurgebieden beschermen zou heel wel een maatschappelijk zeer rendabel beleid kunnen zijn, maar bij de ‘longen van de stad e.d. ‘ zal m.i. blijken dat het niet zelden om geringe waarden gaat in termen van landschap en natuur, terwijl de kosten van deze restricties wel eens hoog zouden kunnen blijken te zijn. Het is belangrijk te benadrukken dat vanuit de economie het natuurlijk uitdijen van de stad, de logische route is. Burgers bepalen zelf waar ze graag wonen en hoe belangrijk ze het vinden dicht bij voorzieningen te zitten etc. Alleen als er belangrijke negatieve externe effecten zijn, is er reden om dit tegen te willen houden. Inzake de ‘netwerkstad’ wil ik ook nog wijzen op het misverstand dat dit zou betekenen dat we binnenstedelijk bouwen om deze reden zouden moeten stimuleren. De netwerkstad omvat vanuit het wonen gezien net zo goed de mogelijkheid voor de kenniswerkers om buiten de stadsmuren in het groen te wonen. Als dit niet zo was, dan zou je in Amerika vrijwel geen netwerksteden of agglomeraties hebben. Het is de concentratie van hoogwaardige economische activiteit waar het om gaat, niet het feit of de burger in Amsterdam of in Abcoude woont. Ik vind dat de afweging bij grondgebruik primair moet liggen bij de optimale aanwending van de grond. Dit is de reden dat de RO bepaalde unieke landschappen moet beschermen, dat moet via de RO worden geregeld. Congestie vind ik bijvoorbeeld al van een heel andere orde: die kunnen we met andere instrumenten aanpakken, zoals bijvoorbeeld het beprijzen van verkeer. De RO wordt overvraagd en het woonaanbod sluit onvoldoende aan bij de woonwensen van burgers, als de RO ieder eventueel nadeel rond milieu of congestie moet oplossen. Op hoofdlijnen ben ik het – empirisch – dus met de stelling eens. Voor het Rijk betekent dit het kritisch tegen het licht houden van Rijksrestricties en misschien ook een format proberen af te dwingen die gemeenten en provincies stimuleert c.q. dwingt om transparant te zijn inzake de effecten van restricties die ze zelf hanteren. Stelling 3: Stedelijke ontwikkeling is gebaat bij minder actief grondbeleid Ook hier gaat het om het zoeken naar optimale interventie. Voordeel van grond in publieke handen is dat er concurrentie ‘om de grond/locatie’ kan worden georganiseerd. Het beleid van de gemeente moet hier dan wel op zijn gericht. In de praktijk zet de gemeente niet zelden locaties op slot om allerlei andere doelen te realiseren (het duurzaamheidsicoon moet uit of ‘eigen grond eerst’ vanuit financiele overwegingen). Bij het ontwikkelen van woonlocaties zouden marktpartijen alles uit de 26
kast moeten halen om de woonconsument goed te bedienen en diegenen die daar het beste in slagen moeten worden beloond en diegenen die hier onvoldoende presteren zouden door de markt moeten worden bestraft. Stedelijke ontwikkeling kan m.i. juist heel sterk zijn gebaat bij een actief grondbeleid als die ook werkelijk is gericht op een zo groot mogelijk maatschappelijk rendement. Ook hier lijkt me transparantie een belangrijk gegeven. Daarnaast is het zaak voor gemeenten om naast de beschikbaarheid of aankoop van kale grond beter rekening te houden met optiewaarden. Door al snel in de grond te gaan investeren wordt voorgesorteerd en worden andere opties in de toekomst minder aantrekkelijk. Dit is een terrein waar nog heel veel over te zeggen zou zijn. Misschien is sturing op concurrentie ook mogelijk zonder publiek eigendom, misschien zou een bovenregionale grondbank interessant kunnen zijn, er zijn diverse financiele instrumenten mogelijk in te zetten. Ik heb hier onvoldoende naar gekeken om dit op dit moment beter te kunnen beoordelen. Stelling 4: Decentralisatie en deregulering van woonbeleid leidt tot meer aansluiting met de economische ontwikkeling In het algemeen zouden nationale geboden en verboden op heldere externe effecten moeten zijn gebaseerd. In sommige situaties is dit het geval. Een bepaald minimum aan bouwregelgeving, het zorgen voor een zekere standaardisatie e.d. In andere opzichten is een zekere verdere decentralisatie goed mogelijk. Dit geldt voor allerlei bovenminimale eisen – zoals de comforteisen uit het bouwbesluit – en ik kan mij ook voorstellen dat het huurbeleid verder wordt gedereguleerd en dat hierbij ook meer ruimte komt voor regionale differentiatie. Ik geloof niet zozeer in een tegenstelling tussen het overlaten aan regionale overheden of aan marktpartijen. De laatste kunnen nooit als op een volledig vrije markt aan de slag. De overheid zou wel meer ruimte kunnen bieden aan marktpartijen en als deze ook echt aan de tucht van de concurrentie worden onderworpen, dan biedt dit zeker perspectief. De overheid zal – welke dit ook is – de kaders voor de RO moeten blijven stellen, zekere minimale regelgeving moeten hanteren -die de markt zelf overigens ook positief waardeert –als investeerder in ieder geval actief zijn rond infrastructuur en bepaald sociaal beleid uitvoeren richting kansarme groepen en richting kansarme wijken. Het gaat om de juiste dosering. Niet een overheid die zich over de hele linie vooral zoveel mogelijk moet terugtrekken, maar die de eigen interventies kritisch beoordeelt op effectiviteit en doelmatigheid. Dit kan en zal er m.i. toe leiden dat een aantal interventies wordt gereduceerd (RO, regelgeving), terwijl op andere terreinen juist een actievere en meer slagvaardige overheid nodig kan zijn, als de overheden die rol goed kunnen oppakken. Ik denk aan grond in publieke handen en ook aan een zekere fondsvorming rond de grote herstructureringsopgaven. Het Rijk zou m.i. zich meer dan voorheen moeten richten op mogelijkheden om de regionale overheden te stimuleren om heldere, transparante processen te hanteren. Financiele prikkels zouden hier heel behulpzaam kunnen zijn, zelfs bij vrij bescheiden bedragen.
27
Henri de Groot (Vrije Universiteit Amsterdam) Vooraf Deze bijdrage is bedoeld als aftrapnotitie voor de debatbijeenkomst op 8 mei over de woningmarkt en de stedelijke economie en bevat een compacte reactie op een viertal geformuleerde stellingen. De in deze bijdrage uiteengezette gedachtengang is onder andere gebaseerd op de studie Stad en Land (S&L), de Economische Verkenning Metropoolregio Amsterdam (EVMRA; edities van 2011 en 2012) en empirisch werk naar agglomeratie-effecten, grondprijzen en forensenpatronen gebaseerd op recent beschikbaar gekomen microdata waarmee in verschillende AIO projecten aan de Vrije Universiteit wordt gewerkt. Alvorens dieper in te gaan op de vier geformuleerde stellingen is het waardevol om een aantal voor de discussie relevante empirische ‘stylized facts’ te definiëren die karakteristiek zijn voor stedelijke ontwikkeling in de afgelopen decennia. Ik zal in het navolgende waar relevant ook de vrijheid nemen om aandacht te schenken aan een toekomstige onderzoeksagenda die verder antwoord kan geven op de complexe vraagstukken die aan de stellingen ten grondslag liggen. Empirische stylized facts De trend tot verdergaande verstedelijking kent in Nederland een complex en lang niet altijd volledig monotoon verloop. In de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw zien we relatief sterke groei van middelgrote steden. Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw is er een versnelling waarneembaar in de groei van vooral steden met aantrekkelijke, vaak historische, binnensteden. Het gaat hier om een stad als Amsterdam, maar ook steden als Den Bosch, Haarlem, Groningen, Zwolle en Maastricht. Dit zien we deels terug in bevolkingsontwikkeling maar deels ook in de dynamiek van grondprijzen (zie S&L. H. 2 en de EVMRA 2011). Figuren 1 – 3 illustreren dit nader.
28
Figuur 1. Groei woningprijzen (na correctie woningkenmerken; 1985-2007)
Bron: Stad en Land (2010).
29
Figuur 2. Groei toegevoegde waarde (1970-2009) regio Amsterdam
Bron: Economische Verkenningen Metropoolregio Amsterdam 2011. Figuur 3. Groei toegevoegde waarde (2001-2011) regio’s Metropoolregio Amsterdam
Bron: Economische Verkenningen Metropoolregio Amsterdam 2012. De verstedelijkingstrends uit het verleden bieden ‘geen garantie voor de toekomst’. Verder is er een stabiele verdeling van grootte van steden, waarbij de grootteverdeling in Nederland relatief vlak is in vergelijking met andere landen (zie S&L, H. 3). 30
Om de stedelijke dynamiek te begrijpen is vooral het locatiegedrag van hoger-opgeleiden van cruciaal belang in combinatie met de opkomst van de diensteneconomie. Hoger opgeleiden hebben bij uitstek de neiging zich te verplaatsen naar grote, aantrekkelijke steden en zijn een belangrijke drijvende kracht achter krimp in perifere gebieden (zie S&L en EVMRA). Zie ter illustratie bijvoorbeeld Figuur 4 voor de ontwikkeling van het aandeel hogeropgeleiden in de regio Amsterdam. Figuur 3. Ontwikkeling aandeel bevolking naar opleidingsniveau
Bron: Economische Verkenningen Metropoolregio Amsterdam 2011. De bereidheid om te betalen voor stedelijke amenities is bij uitstek hoog voor hoger opgeleiden. Dit blijkt uit hun migratie-patronen, maar sterker nog uit forensengedrag waaruit blijkt dat hogeropgeleiden in vergelijking tot lager opgeleiden bij uitstek woonachtig zijn in steden met hoge grondprijzen (zie Groot et al., 2012). Perspectief op decentralisatie Door de verschillende geformuleerde stellingen heen waarop een reactie is gevraagd loopt als een rode draad de vraag naar wenselijkheid van decentralisatie en implicaties voor economische ontwikkeling. Dit vraagstuk heeft in S&L en ook in de Vermeulen et al. (2011) de nodige aandacht gekregen. Vanuit een zuiver theoretisch perspectief is de wenselijkheid van decentralisatie groot. Indachtig het baanbrekende inzicht van Henry George – bekend als het Henry George theorema – geeft decentralisatie gemeenten zowel de prikkels als de middelen om optimaal te investeren in stedelijke (publieke) voorzieningen. Een stad als Las Vegas is daar groot door geworden. Implementatie daarvan vergt dat steden lokaal middelen kunnen genereren via belastingen waarmee investeringen in publieke voorzieningen kunnen worden gefinancierd. Gemeenten krijgen daarmee de prikkels om vanuit een heldere visie op de kracht van de stad na te denken over investeringen waar burgers bereid zijn voor te betalen. Dit leidt tot een gedifferentieerd aanbod van steden met 31
elk duidelijk verschillende doelgroepen en bewoners die stemmen met hun voeten. Het beeld dat hier ontstaat vinden we uitgebreid terug in het prachtige werk van onder andere Wallace Oates en William Fischel (zie bijvoorbeeld Fischel, 2001). Hoe aantrekkelijk het hiervoor geschetste beeld vanuit de theorie ook mag zijn, er zitten praktisch vele haken en ogen aan waarvan ik er een aantal wil bespreken. Om te beginnen vergt implementatie van een dergelijk systeem het introduceren en (geloofwaardig!) handhaven van harde budgetrestricties. Gemeenten die meer investeren dan wat optimaal is dienen de prijs daarvoor te betalen om te voorkomen dat er een prikkel tot overinvesteren ontstaat. De weifelende manier waarop decentralisatie van overheidstaken de afgelopen jaren heeft plaatsgevonden reflecteert een duidelijke zorg op dit punt. Het wel overhevelen van taken, maar het niet decentraliseren van de verdiencapaciteit kan wellicht worden verklaard uit een zorg over overinvesteringen door lagere overheden zie zich onvoldoende beperkt voelen in hun gedrag door intertemporele budgetrestricties. Dat sluit ook in belangrijke mate aan bij een andere relevante kanttekening bij het hiervoor geschetste theoretische perspectief op decentralisatie van taken: dit model gaat uit van beleidsmakers die ook daadwerkelijk worden afgerekend op hun welslagen in het bevorderen van het welzijn van de burgers. De praktijk is vaak anders. Hier is het bekende inzicht uit de Public Economics literatuur relevant (zie onder andere Niskanen) waarin beleidsmakers worden beschreven als budgetmaximaliserende economische actoren. En tot slot is het van groot belang om zorgvuldig de subsidiariteitsvraag te beantwoorden. Niet elke vorm van beleid kan naar een zelfde bestuurlijk niveau worden gedecentraliseerd. Cruciaal is inzicht in de ruimtelijke reikwijdte van effecten die met investeringen gepaard gaan. Hoe groter deze is, hoe groter de eenheid dient te zijn die verantwoordelijk dient te zijn voor het beleid. De lokale wijkraad kan daarmee prima beslissen in publieke investeringen in het speeltuintje op de hoe van de straat, terwijl investeringen in het concertgebouw op het niveau van de Randstad of wellicht Nederland genomen dienen te worden. Een ander voorbeeld van beleid dat bij uitstek op nationaal niveau uitgevoerd dient te worden is het beleid betreffende werkloosheidsuitkeringen aangezien in het geval van werkloosheid bij uitstek sprake is van een macro-economisch risico waarvoor verzekering op macro-economisch niveau voor de hand ligt (zie Vermeulen et al., 2011). We hebben het hier over het consequent toepassen van inzichten uit de literatuur over fiscal fedaralism. Belangrijke opmerking die hierbij past is dat het er in de huidige bestuurlijke constellatie in Nederland alle schijn van heeft dat bestaande bestuurlijke eenheden niet optimaal zijn. Gemeenten zijn grosso modo te klein, terwijl provincies in vele gevallen te groot zijn.
Vanuit deze kanttekeningen is het staande beleid waarbij centrale bemoeienis bij lokaal overheidsbeleid nog steeds een belangrijke rol speelt te begrijpen. Het kan een second-best invulling zijn van beleid. Daarbij dient dan wel ruimte te zijn voor een voldoende mate van differentiatie van investeringen in verschillende steden (zie S&L, H. 6). Daarbij dient bij de uiteindelijke afweging niet alleen naar de agglomeratie-effecten aan de productiezijde maar vooral ook aan de consumptiezijde gekeken te worden.
32
Vanuit deze korte schets van een perspectief op decentralisatie zal ik nu ingaan op de stellingen. Ik doe dat door de stellingen te herformuleren waar nodig. Daarbij zal ik ook ingaan op empirische inzichten die tot een verdere aanscherping van de stellingen kunnen leiden. Stelling 1: Differentiatie naar aard en omvang van investeringen noodzakelijk Achtergrond bij deze stelling lijkt de constatering te zijn dat agglomeratie-effecten aan de productiezijde van beperkt belang zijn. Bij deze stelling vallen verschillende kanttekeningen te plaatsen. Om te beginnen is het inderdaad zo dat de empirische literatuur in toenemende mate het belang van agglomeratie-effecten aan de productie-zijde ter discussie stelt (zie onder andere S&L, H. 4, en Combes et al., 2008). Als we kijken naar productiviteitsverschillen in de ruimte dan zien we inderdaad dat deze in belangrijke mate zijn toe te schrijven aan persoonskenmerken waarbij de spreiding van personen over de ruimte niet uniform is (er is sprake van wat in de literatuur sorteereffecten wordt genoemd). Dat laat overigens onverlet dat er nog wel steeds sprake is van hogere productiviteit in meer dichtbevolkte gebieden, maar dat de effecten kleiner zijn dan dat blijkt uit meer geaggregeerde studies die de relatie tussen productiviteit en dichtheid op regionaal niveau 1 bestuderen. Dat betekent vervolgens dat we sorteereffecten beter in kaart moeten zien te brengen. Daar zien we sorteereffecten van zowel ondernemingen als werknemers. Bepaalde type ondernemers en werknemers komen af op de schaalvoordelen die gepaard gaan met verdichting en publieke voorzieningen (denk aan culturele voorzieningen, internationale transportmogelijkheden, etc.). Een duidelijk gedifferentieerd beleid gericht op het optimaal benutten van schaalvoordelen is hier wel degelijk gewenst. Dat betekent deels dat er reden kan zijn om in bepaalde steden meer te investeren dan in andere, maar vooral ook dat er in verschillende steden op verschillende wijzen geïnvesteerd dient te worden, waarbij de investeringsbeslissing zich adequaat rekenschap dient te geven van de sterke en zwakke kanten van de steden in kwestie. Staand beleid lijkt zich hier vooralsnog onvoldoende rekenschap van te geven – een reflectie van het huis van Thorbecke en de 2 neiging tot verdelende rechtvaardigheid, ook in ruimtelijke zin. Hierbij vallen nog enkele aanvullende opmerkingen te plaatsen. De voorgaande stellingname is in sterke mate ingegeven door efficiëntie-overwegingen. Gedifferentieerd beleid kan ook worden ingegeven door equity overwegingen. Daarbij raken we aan de uitgebreide discussie over people versus place based beleid.3 In de huidige discussie over financiering van gemeenten die in belangrijke mate verloopt via het gemeentefonds is het onderscheid tussen efficiëntie en equity beleid vaak lastig te traceren. Een helder inzicht in de verschillende vormen en doelen van beleid zou een inhoudelijke discussie over de verdeling van financiële middelen over de gemeenten op een hoger plan kunnen brengen (niet in het laatst indachtig de bekende regel van Tinbergen dat voor elk doel een apart instrument vereist is).
1
Deze inzichten komen ook duidelijk naar voren uit meta-analyses waarin de literatuur over agglomeratieeffecten in kaart wordt gebracht. Zie Melo et al. (2009) en De Groot et al. (2009). 2 We zien dit onder andere terug in de relatief vlakke verdeling van grootte van gemeenten (Zipf’s law), die zeker in internationaal perspectief uitzonderlijk is en een uitvloeisel kan zijn van ruimtelijke / regionale herverdeling en ruimtelijke ordening. Meer onderzoek naar de oorzaken van de afwijkende verdeling van gemeenteomvang is wenselijk en deels in uitvoering. 3 Zie bijvoorbeeld het debat tussen de Europese Commissie en de OECD (verwoord in Garcilazo et al., 2010) en de Wereldbank (bij monde van Gill, 2010).
33
Stelling 2: RO restricties staan ‘go with the flow’ beleid in de weg Zoals uitgebreid in S&L betoogd is ‘go with the flow’ beleid in een onzekere wereld te prefereren. Dat is een bescheiden advies dat recht doet aan de onzekerheid over toekomstige stedelijke ontwikkeling (zie stylized fact 2), maar tegelijkertijd ruimte biedt om gebruik te maken van evidente arbitragemogelijkheden. Meer vrijheid in combinatie met harde budgetrestricties voor ontwikkelaars en gemeenten is daarmee wenselijk. Daarmee kan in de toekomst hopelijk het ruimtelijk ordeningsbeleid dat heeft geleid tot bijvoorbeeld een grote overuitgifte van bedrijventerreinen (mede resulterend uit een vorm van beleidsconcurrentie; zie het proefschrift van De Vor, 2011) een halt worden toegeroepen.4 Een zorgvuldige kosten-batenanalyse die deels op grondprijzen kan worden gebaseerd dient een onderbouwing voor het (soepelere) RO beleid te zijn. Zorgen omtrent transformaties van binnenstedelijke gebieden kunnen deels worden weggenomen. De transformaties leiden immers tot een aantrekkelijker binnenstedelijk gebied met hogere grondprijzen en daarmee gepaard gaande gemeentelijke opbrengsten die gebruikt kunnen worden om een deel van de transformatie te financieren. Juist op het lage, lokale niveau is een objectieve ex-ante evaluatie zeer wel denkbaar en kan op decentraal niveau worden uitgevoerd. Stelling 3: Actief grondbeleid prima in combinatie met geloofwaardige no bail out clause Voor een reactie op deze stelling is een zorgvuldige analyse van de ontstaansgeschiedenis van het grondbeleid van belang. Daarbij lopen naar mijn mening twee zaken door elkaar heen. Enerzijds zijn de grote posities die door vele gemeenten zijn ingenomen een gevolg van de (overmatig) positieve verwachtingen omtrent economische ontwikkelingen rondom de eeuwwisseling. Het actief grondbeleid is daarmee een onderdeel van een algemeen heersend optimisme dat we in de geschiedenis vaker hebben gezien in de periode van introductie en rijping van een zogenaamde general purpose technology (i.c. de ICT revolutie van de afgelopen decennia). In De Groot (2012) wordt deze gedachtenlijn verder uitgewerkt. De bottomline van deze analyse is dat de crisis in de jaren dertig van de vorige eeuw en de huidige economische crisis vele parallen vertoont, niet in het minst in de vorm van overmatige investeringen die geen pas hielden met reële onderliggende waardeontwikkeling. Anderzijds kunnen de ingenomen posities ook het gevolg zijn van overmatig risicovol gedrag dat deels is ingegeven door vertrouwen dat eventuele verliezen afgedekt zouden worden door de centrale overheid. Het niet geloofwaardig zijn van een no bail out clause is daar de kern van de zaak. Op dat punt zijn er gelijkenissen tussen het Griekse probleem in Europa en de problematische posities van verschillende lagere overheden. Deze duiding van de mogelijke oorzaken van het ontstaan van problematische grondposities laat enerzijds zien dat ze een gevolg (kunnen) zijn van een veel breder probleem (waarbij de oplossingen ook elders gezocht moeten worden) en anderzijds van het mogelijk niet geloofwaardig zijn van budgetaire randvoorwaarden op lokaal niveau. Dat brengt me vervolgens tot de conclusie dat er op zichzelf veel argumenten zijn om lokale overheden voor uitvoering van hun lokale beleid de mogelijkheden te bieden om actief grondbeleid 4
Geredeneerd vanuit de bestaande verhoudingen is de overuitgifte van bedrijventerreinen een reflectie van onvoldoende onderlinge afstemming tussen gemeenten. Provincies spelen daar in principe een belangrijke rol, maar realisaties laten zien dat de prikkels die individuele gemeenten hebben tot sterke uitgifte – ingegeven door beleidsconcurrentie – tot een evenwicht leidt waarbij een suboptimaal grote hoeveelheid bedrijventerreinen het resultaat is.
34
te voeren, maar dat dat slechts dan tot optimale prikkels leidt als het gepaard gaat met een geloofwaardige no bail out clause. Stelling 4: Decentralisatie van woonbeleid In het voorafgaande is de reactie op deze stelling in feite reeds verwoord. Decentralisatie en deregulering van woonbeleid is inderdaad te prefereren. Daarbij is een relatief kleinschalige aanpak ook te prefereren boven de grootschalige plannen die delen van het beleid van de afgelopen decennia hebben gekenmerkt (variërend van de ontwikkeling van Almere tot de vele Vinexlocaties in het hele land). Dat zal ongetwijfeld tot relatief sterkere sorteereffecten gaan leiden. De zorgen over segregatie dienen daarbij serieus genomen te worden, maar de huidige mate van segregatie lijkt eerder te beperkt dan te omvangrijk vanuit welvaartsperspectief. Empirisch onderzoek dat overtuigend de baten van menging laat zien is bovendien schaars. Dat onderstreept enerzijds het belang van dergelijk onderzoek, maar is ook een kanttekening bij beleid uit het verleden dat zonder veel succes juist sterk op menging heeft ingezet. Referenties Combes, P., G. Duranton en L. Gobillon (2008): Spatial wage disparities: sorting matters, Journal of Urban Economics, 63, pp. 723-742. De Groot, H.L.F. (2012): Pieken in de polder?, inaugurale rede, Vrije Universiteit Amsterdam, 19 januari 2012. De Groot, H.L.F., G. Marlet, C. Teulings en W. Vermeulen (2010): Stad en land, Centraal Planbureau, Den Haag. De Groot, H.L.F., J. Poot en M. Smit (2009): Agglomeration, innovation and regional development: theoretical perspectives and meta-analysis, in: R. Capello en P. Nijkamp (eds), Handbook of regional growth and development theories, Cheltenham: Edward Elgar, pp. 256-281. De Vor, F. (2011): The impact and performance of industrial sites: evidence from the Netherlands, proefschrift VU University Amsterdam, Amsterdam. Fischel, W. (2001): The homevoter hypothesis, Harvard University Press, Cambridge, MA. Garcilazo, J.E., J. Oilveira-Martins en W. Tompson (2010): Why Policies May Need to Be Place-Based in Order to be People-Centred, VoxEU.org, November 20. Gill, I. (2010): Regional development policies: Place-based or people centred? VoxEU.org, October 9. Groot, S.P.T., H.L.F. de Groot en P. Veneri (2012): The educational bias in commuting patterns: microevidence for the Netherlands, TI Discussion Paper, Amsterdam-Rotterdam. Melo, P., D. Graham en R. Noland (2009): A meta-analysis of estimates of urban agglomeration externalities, Regional Science and Urban Economics, 39, pp. 332-342. Vermeulen, W., H.L.F. de Groot, G. Marlet, C. Teulings en W. Vermeulen (2011), Stenn, Grondprijzen en de Lokale Overheid, in: J.H. Garretsen, R. Jong-a-Pin en E. Sterken (eds), De economische toekomst van Nederland, Preadviezen 2011, SDU Uitgevers, Den Haag, pp. 233-254. 35
André Buys (RIGO Research en Advies) Dit essay is geschreven op uitnodiging van Ministerie van BZK, DG Wonen, Bouwen en Integratie, Directie Kennis en Verkenningen. Gevraagd is te reageren op vier door het Ministerie geformuleerde stellingen. In deze bijdrage wordt het accent gelegd op de vierde stelling. Stelling 1: Vanuit welvaartsperspectief is er geen reden om als Rijk meer in de ene stad te investeren dan in de andere. Welke steden en regio’s genereren de meeste welvaart? Rooskleurige economische groeicijfers in perifere gebieden zeggen nooit zo veel, zeker als het om een slechts beperkte periode gaat en als je ook Europees gaat vergelijken en er voormalige Oostbloklanden bij betrekt. Als je van laag komt, heb je al snel een indrukwekkende relatieve groei. Toplocaties zijn er per definitie maar weinig, hebben vaak een lange historie en zijn niet zo gemakkelijk te verplaatsen of te kopiëren. De logica gebiedt dat er kritische massa nodig is om gespecialiseerde commerciële dienstverlening levensvatbaar te maken. Dan zit je toch al snel aan een grote stad vast met een internationale luchthaven. Londen en Parijs zijn de onbetwiste top in Europa. Ook voor topuniversiteiten en gespecialiseerde kennisclusters geldt dat er daar maar een paar van zijn, ook vaak historisch zo gegroeid. Onze eigen Silicon Valley ligt rond Eindhoven. Daar profiteren bedrijven van elkaars know how en nabijheid en is het geheel meer dan de som der delen. Op de gespecialiseerde markt van internationale congressen concurreert Amsterdam met onder andere Barcelona, Wenen, Berlijn, Istanbul en Kopenhagen. Keuzes maken en selectief investeren in kansrijke steden en kenniscentra zou wel eens verstandiger kunnen zijn dan overal een beetje van alles wat te proberen. Daarbij is het aan te bevelen om mee te bewegen met de markt en niet tegen de stroom in te roeien, zoals dat in het verleden wel eens is geprobeerd met de spreiding van rijksdiensten. Kijk goed hoe bestaande netwerken in elkaar zitten en probeer die te versterken, dat voorkomt onrendabele investeringen. Die boodschap, die ook wordt verkondigd door het PBL, is zo gek nog niet. Stelling 2: Stedelijke ontwikkeling is gebaat bij minder RO restricties Is de ruimtelijke ordening belemmerend voor de stedelijke ontwikkeling? Die vraag is moeilijk in zijn algemeenheid te beantwoorden. Er zijn veel restricties die, indien ze zouden worden versoepeld, grote risico’s met zich meebrengen. Je kunt groen en open ruimte maar één keer vol bouwen. Juist het voorkomen van ongebreidelde ‘urban sprawl’ is de kern van de ruimtelijke ordening. Dat hierdoor sommige ontwikkelingen worden belemmerd is onvermijdelijk. Je kunt echter ook doorschieten in het ruimtelijk ordenen. Dit zal worden afgestraft door de markt. De tijd is voorbij dat woningzoekenden zich zo maar naar elke willekeurige polder laten dirigeren omdat daar nu eenmaal gebouwd wordt, zeker als daar een woningtype wordt gebouwd dat ze liever niet willen en als daar ook nog eens een hoog prijskaartje aan hangt. De geforceerde poging om in Almere-West uit het niets een stedelijk woonmilieu te maken op een plek die zich daar totaal niet toe leent is exemplarisch. Voormalig Rijksbouwmeester Liesbeth van der Pol zag het juist: mensen willen op betekenisvolle plekken wonen. Het argument dat er geen alternatieve locaties zijn overtuigt niet.
36
Die zijn er best, als je goed zoekt. Daarvoor zouden inderdaad wel eens wat restricties (en ook dogma’s) opzij mogen worden gezet. Stelling 3: Stedelijke ontwikkeling is gebaat bij minder actief grondbeleid. Grond is voor gemeenten de laatste jaren een lucratieve business geweest. Door het systeem van residuele grondprijzen hebben gemeenten volop meegeprofiteerd van de stijgende woningprijzen. Allerlei voorzieningen, stedenbouwkundige hoogstandjes, gebouwd parkeren, groen en openbare ruimte zijn indirect betaald door de kopers van nieuwbouwwoningen, die zich daarvoor meestal in de schulden hebben gestoken. Residuele grondprijzen werken echter in beginsel twee kanten op. Nu de koopmarkt als gevolg van de kredietcrisis te maken krijgt met prijscorrecties waarvan het einde nog niet in zicht is, kunnen de grondprijzen niet achterblijven. Het zal weer soberder moeten. Veel gemeenten hebben nog niet door dat ze omlaag moeten met de grondprijs en met hun ambities en stellen plannen uit in de hoop dat de markt weer aantrekt. Daardoor loopt de druk op de markt op, zeker in de regio’s waar de bevolkingsaanwas gewoon door gaat. Dit kun je in zekere zin onverantwoordelijk gedrag van gemeenten noemen. Er kan namelijk in de meeste delen van Nederland heus nog wel winstgevend ontwikkeld worden, alleen met minder winst dan waar men tot voor kort op had gerekend. De rijksoverheid kan hierin slechts beperkt sturen. Gemeenten moeten zelf het besef krijgen dat ze hun eigen bevolking in de steek laten door lange tijd plancapaciteit onbenut te laten. Een van de grootste uitwassen van het grondbeleid zijn bedrijfsterreinen. Aan de uitgifte van grond voor kantoren en bedrijven hebben gemeenten veel verdiend. De kantorenmarkt is echter nog veel dieper ingezakt dan de woningmarkt en zal ook niet meer herstellen. We zitten met een structureel overaanbod aan kantoorruimte. Fiscale en boekhoudkundige regels maken het mogelijk dat leegstaande kantoren, waarvan iedereen weet dat ze nooit meer verhuurd zullen worden, nog voor hoge bedragen in de boeken staan van beleggers en banken. Dit belemmert de transformatie van kansloze bedrijventerreinen tot bijvoorbeeld woonwijken, iets wat uit oogpunt van compacte verstedelijking zeer wenselijk is. Intussen gaan gemeenten als ze de kans krijgen door met het ontwikkelen van weer nieuwe kantoorlocaties, waarop bedrijven af komen die elders weer leegstaande vierkante meters achterlaten waar niets mee te beginnen is. De herstructurering van overtollige bedrijventerreinen is een van de grootste uitdagingen van de komende tijd. Om dit beter mogelijk te maken dienen opgeblazen balansen van vastgoedeigenaren en wildgroei aan nieuwbouw te worden aangepakt. Dat eerste lijkt me iets dat op het bord ligt van de rijksoverheid, voor het tweede zouden gemeenten meer verantwoordelijkheid moeten nemen. Stelling 4: Decentralisatie en deregulering van woonbeleid stelt steden in staat om woningmarkt in de pas te laten lopen met economische ontwikkeling. Het is een open deur dat de woningmarkt allesbehalve goed functioneert. Dit was al zo voordat de kredietcrisis de koopmarkt tot stilstand liet komen en voordat de corporatiesector krediet verspeelde door incidenten en schandalen. Er zijn zo veel marktverstorende (prijsopdrijvende, doorstroming belemmerende) invloeden en het geheel is zo onoverzichtelijk geworden dat er alle reden is om het hele stelsel integraal te herzien, zoals al door diverse wijze gezelschappen is gepropageerd. Recent is daar nog het besef bijgekomen dat het verder oppompen van de reeds enorme berg
37
hypotheekschulden een doodlopende weg is. Dit raakt de hele economie, inclusief de banken die met een overgewaardeerde hypotheekportefeuille zitten. Daar zijn we voorlopig nog niet klaar mee. Laten we ons hier concentreren op de woningmarkt in relatie tot de economische vitaliteit van steden. Kenmerkend voor succesvolle steden is dat ze voortdurend jong talent weten aan te trekken uit binnen- en buitenland. Dit levert een enorme bevolkingsdynamiek op. Sommige jonge vestigers blijven maar heel kort, anderen ontwikkelen zich, maken carrière en velen settelen uiteindelijk in de regio, waarbij ze weer ruimte vrij maken voor nieuwe instroom. Voor werk en vertier blijven ze gericht op het stedelijke netwerk en dragen ze bij aan groei en bloei van stad en ommeland. Voor dit model begint de term ‘roltrapregio’ in zwang te raken. Betrekkelijk nieuw daarin is dat ‘oudere jongeren’ vaker en langer dan voorheen in de steden blijven hangen. Suburbanisatie is echter nog springlevend en ook goed voor de broodnodige doorstroming. Kijken we nu naar de woningmarkt in de Nederlandse steden, dan is die maar matig ingericht op dit roltrapmodel. De sociale huursector, in sommige steden goed voor wel de helft van de woningvoorraad, speelt voor het aantrekken van jong talent niet of nauwelijks een rol. Wie naar de stad komt voor studie of voor een eerste baan gaat niet jarenlang op een wachtlijst staan. Jong talent vindt zijn weg in de door het beleid ondergewaardeerde particuliere huursector (waar je via via nog wel eens snel aan een woning kunt komen), de goedkope koopsector (waarvoor je niet op een wachtlijst hoeft) en, niet te onderschatten, het alternatieve circuit: studentenflats, kraak, anti-kraak, inwoning, slooppanden, leegstaande bedrijfsruimten, al dan niet legale onderhuur en nog zo wat. Wie bijvoorbeeld in Amsterdam het aantal verhuisde personen en het aantal woningmutaties naast elkaar legt, kan alleen maar concluderen dat dit alternatieve circuit zeer omvangrijk is, een reusachtige omloopsnelheid heeft en nog in betekenis toeneemt naarmate de reguliere woningmarkt verder tot stilstand komt. De huursector zou in beginsel een belangrijker rol kunnen spelen in een stedelijke omgeving. Juist voor jonge, nog niet gesettelde huishoudens en voor mensen die slechts voor korte tijd in de stad willen blijven is huren aantrekkelijker dan kopen. Je hoeft er geen vaste baan voor te hebben (ZZPers), je hoeft je er niet voor in de schulden te steken en je kunt er ook zo weer van af zonder risico op vermogensverlies. Helaas is de huurmarkt zo dichtgeregeld dat elke flexibiliteit die een huurwoning in principe heeft in Nederland ontbreekt. Een van de meest verstarrende vormen van rijksregelgeving is het woning waarderingsstelsel (WWS), het puntensysteem dat aan de hand van objectieve kwaliteiten (vooral oppervlakte) bepaalt hoe veel huur mag worden gevraagd. Dit stelsel, dat bindend is voor alle woningen tot een zeker aantal punten (de vrije sectorgrens), heeft allereerst het wonderlijke gevolg dat woningen in Oost Groningen even veel huur mogen opbrengen als vergelijkbare woningen in de Randstad. Schadelijker is het dat het ook binnen eenzelfde woningmarktgebied bizarre verschillen in prijs/kwaliteitverhouding oplevert. Afgeleefde flats in impopulaire buitenwijken zijn niet zelden duurder dan pareltjes van sociale huurwoningen in gewilde woonwijken, puur vanwege het aantal vierkante meters en de aanwezigheid van een berging of lift. Het WWS-stelsel heeft er ook voor gezorgd dat er nauwelijks aanbod is in de midden-prijsklassen (pakweg tussen de vrije sectorgrens van 665 euro en de 1.000 euro per maand). In succesvolle buitenlandse steden zijn studio´s of kleine appartementen in die prijsklasse te huur, maar in Nederland is klein automatisch goedkoop. Dit gegeven in combinatie met de al even starre 38
huurbescherming maakt het ook zeer onaantrekkelijk voor particuliere eigenaren om tijdelijk hun huis te verhuren. De ‘maximaal redelijke’ huur is vaak onvoldoende om de doorlopende hypotheeklasten te dekken. Commerciële verhuurders zien zich genoodzaakt om grote woningen te ontwikkelen, teneinde boven het puntenregime uit te komen. Wil dit rendabel zijn levert dit meteen huren op van dik boven de duizend euro, wat voor veel jonge stedelingen te veel van het goede is. Kwalitatief hoogwaardige nieuwbouw in de sociale huursector wordt juist net onder die vrije sectorgrens gehouden. Recent is het WWS-regime enigszins verruimd, doordat in schaarse gebieden meer punten mogen worden toegekend. Wellicht is het nu wel haalbaar om rendabel in het middensegment te bouwen. Corporaties denken er voorzichtig aan een deel van hun bezit in de vrije sector te brengen, wat gezien de afspraken met ‘Europa’ gecompliceerder is dan je zou denken. Dit alles is slechts gerommel in de marge van een in wezen falend systeem. Waar we naartoe moeten is een systeem van markthuren in combinatie met een vangnet voor lage inkomens. Zodra de kunstmatige vrije sectorgrens wegvalt zal een meer gelijkmatige differentiatie in huurprijzen kunnen ontstaan, die ook aansluit bij wat mensen kunnen en willen betalen. Voor sommige woningen zal dit leiden tot hogere prijzen. Er zijn echter tal van buurten waar de markthuur misschien nog wel lager ligt dan de huidige huur, ook in de steden. In zo´n situatie wordt het ook eindelijk mogelijk om wooncarrière te maken in de huursector. Wie meer huur gaat betalen, krijgt daar dan immers ook evenredig meer kwaliteit voor terug. Dat is nu lang niet altijd het geval, waardoor veel huurders langer in hun goedkope huurwoning blijven zitten dan ze eigenlijk zouden willen. Het enige nadeel van markthuren is dat woningen op de mooiste locaties onbetaalbaar worden voor mensen met lage inkomens. We moeten ons afvragen hoe erg dit is. Een paar elitebuurten zullen de steden geen schade toebrengen, zo lang daar maar geen grootschalige getto´s met eenzijdig goedkoop aanbod tegenover staan. De happy few moeten ook ergens wonen. Laat het jonge talent maar instromen in de goedkopere buurten; die worden daar dan vanzelf aantrekkelijker van. Zorg voor studentenflats en studio’s in en rond de stadscentra. En als we het dan toch belangrijk vinden dat mensen met lage inkomens ook op de mooie plekjes moeten kunnen wonen, dan kan dat altijd worden geregeld door middel van subjectgebonden korting op de markthuur. Met daaraan de verplichting om de markthuur te gaan betalen zodra het inkomen dat toelaat. Op die manier zijn we ook meteen verlost van de scheefheidsdiscussie. Gemeenten en sociale verhuurders kunnen daar zelf zover in gaan als ze nodig achten. In dure regio’s zullen grotere kortingen nodig zijn, maar liggen de huuropbrengsten over de hele linie hoger dan in goedkope gebieden; een kwestie van slim verevenen. Tot slot nog even over dat alternatieve circuit. Ook alternatieve vormen van wonen ondervinden belemmeringen van starre (rijks)regelgeving. Denk aan het bouwbesluit, waar ook zelfstandige studenteneenheden of verbouwde kantoorpanden aan moeten voldoen, of aan regels omtrent tijdelijke verhuur van slooppanden. In het flexibiliseren van de stedelijke woningmarkt, passend bij een stedelijke dynamiek, is nog een wereld te winnen.
39
