Vývoj procesu přistoupení států východního rozšíření EU k schengenskému prostoru

MASARYKOVA UNIVERZITA FAKULTA SOCIÁLNÍCH STUDIÍ

Katedra mezinárodních vztahů a evropských studií Obor Evropská studia

Vývoj procesu přistoupení států východního rozšíření EU k schengenskému prostoru Bakalářská práce

Zuzana Petrželová

Vedoucí práce: Mgr. Martin Hrabálek UČO: 180458 Obor: EVS Imatrikulační ročník: 2005

Brno, 2008

Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci „Vývoj procesu přistoupení států východního rozšíření EU k schengenskému prostoru“ vypracovala samostatně s použitím literatury a internetových zdrojů uvedených v seznamu zdrojů.

V Brně, dne 16. prosince 2008 _________________________ Zuzana Petrželová

2

Tímto bych chtěla poděkovat Mgr. Martinu Hrabálkovi za cenné komentáře a připomínky, které mi napomohly k vypracování mé bakalářské práce. 3

Obsah 1

Úvod ......................................................................................................................................... 6

2

Vývoj a obsah schengenské spolupráce ................................................................................... 8

3

2.1

Vývoj Schengenu do Amsterodamské revize .................................................................... 8

2.2

Podstata fungování schengenské spolupráce ..................................................................... 9

2.3

Obsah Schengenské prováděcí úmluvy ........................................................................... 10

2.4

Schengenská spolupráce po Amsterodamské smluvní revizi .......................................... 12

Průběh přistupovacího procesu k schengenskému prostoru ................................................... 14 3.1

Hodnocení nových členských států před vstupem do EU ............................................... 14

3.2

Problematika Schengenského informačního systému II .................................................. 17

3.2.1

Podstata fungování SIS a ochrana osobních údajů v rámci Schengenu ................... 17

3.2.2

Vývoj SIS po vstupu nových členských států do EU ............................................... 18

3.2.3

Reakce na zpoždění při vývoji SIS II ....................................................................... 20

3.2.4

Nalezení východiska: projekt SISone4all ................................................................ 21

3.3

4

Schengenské hodnocení nových členských států EU ...................................................... 22

3.3.1

Schengenské hodnocení aspektů nesouvisejících se SIS ......................................... 22

3.3.2

Schengenské hodnocení aspektů souvisejících se SIS ............................................. 24

3.4

Konečná fáze přistupovacího procesu ............................................................................. 25

3.5

Specifika rozšíření schengenského prostoru o státy východního rozšíření ..................... 26

3.5.1

Postoje starých členských států k rozšíření schengenského prostoru ...................... 26

3.5.2

Vliv rozšíření Schengenu na vztahy nových členů se sousedními zeměmi vně EU 28

3.5.3

Nový finanční nástroj ............................................................................................... 29

3.5.4

Spolupráce zemí Visegrádu v oblasti Schengenu .................................................... 30

Závěr....................................................................................................................................... 32

Přílohy ............................................................................................................................................ 34 4

Seznam použitých zdrojů ............................................................................................................... 36 Primární zdroje ........................................................................................................................... 36 Sekundární zdroje ....................................................................................................................... 39

5

1

Úvod Státy, které přistoupily k Evropské unii 1. května 2004, musely, stejně jako všechny

původní členské země, před vstupem přijmout acquis Společenství. V oblasti Schengenu se však tyto státy ocitly v bezprecedentní situaci, která byla důsledkem Amsterodamské smluvní revize. Amsterodamskou smlouvou totiž došlo k začlenění schengenského acquis do rámce Evropské unie, které se tak stalo nedílnou součástí acquis Společenství. Státy přistoupivší k EU v roce 2004 se tak jako první měly stát povinně součástí schengenského prostoru. Tato práce si klade za cíl analyzovat vývoj přistupovacího procesu států východního rozšíření EU1 k schengenskému prostoru, přičemž k

tomuto účelu bude použita empiricko-analytická metoda. Plnění

schengenského acquis jednotlivými státy probíhalo v závislosti na určitých faktorech. Průběh přistupovacího procesu závisel mimo jiné na povaze sousedního státu, který není součástí schengenského prostoru a který se nachází za vnější hranicí Evropské unie. Na základě této proměnné je založena hypotéza, jejíž platnost bude v závěru práce potvrzena, případně vyvrácena, a jež je stanovena následujícím způsobem. Problematické body zavádění schengenského systému se objevily ve větší míře u těch států východního rozšíření, jejichž hranice tvoří vnější hranici Evropské unie na východě a které zároveň sousedí s Ukrajinou – tedy Polsko, Slovensko a Maďarsko. K uvedení této problematiky práce obsahuje nejprve teoretický rámec v podobě kapitoly, která se věnuje vývoji a obsahu schengenské spolupráce. Obsah této části práce vychází z právního základu schengenské spolupráce, tedy z Schengenských dohod, případně ze sekundární literatury, která se touto oblastí spolupráce v rámci EU zabývá. Samotný průběh přistupovacího procesu nových členských států EU k Schengenu bude analyzován jak chronologicky, tak i skrze jednání jednotlivých aktérů vystupujících v rámci daného procesu. Při vypracování této části práce jsem čerpala z několika typů zdrojů. Jedním z podkladů byla sekundární literatura, zejména v podobě working papers zpracovaných vědeckými pracovišti zabývajícími se Evropskou unií (CEPS apod.) či prezentovaných na odborných konferencích, která podává analýzu spíše jednotlivých aspektů přistupovacího procesu. Hlavním zdrojem však, vzhledem k omezenému počtu dostupných sekundárních zdrojů způsobeného relativní aktuálností 1

Práce se zabývá přistupovacím procesem devíti států východního rozšíření, které jsou součástí schengenského prostoru počínaje 21. prosincem 2007 a mezi něž patří Česká republika, Estonsko, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Malta, Polsko, Slovensko a Slovinsko. Předmětem práce tedy nebude Kypr, Bulharsko a Rumunsko, které sice byly podrobeny částečnému hodnocení uplatňování schengenského acquis v souvislosti s jejich vstupem do EU, nebyly však zahrnuty v této vlně rozšíření Schengenu.

6

tematiky, byly články na internetových portálech věnujících se evropské problematice (Portál EU, Euractiv či EUobserver) a sekundárně-právní akty Evropské unie vztahující se k přistupovacímu procesu. Přistupování států východního rozšíření bylo započato již při jednáních o vstupu do EU, neboť počínaje datem vstupu tyto státy začaly uplatňovat část schengenského acquis. Dokončeno bylo ke dni kompletního zrušení vnitřních hranic na jejich území, kdy došlo k aplikaci zbývající části schengenského acquis. Stejně jako v případě rozšíření Evropské unie v roce 2004 byla zvolena metoda „velkého třesku“, která předpokládala rozšíření schengenského prostoru o všechny státy, které byly podrobovány hodnocení, zároveň, což v důsledku znamenalo zatím největší rozšíření Schengenu. V rámci přistupovacího procesu lze zaznamenat aktéry, kteří větší či menší měrou ovlivňovali jeho průběh. Takovými aktéry byly kromě samotných přistupujících států, případně jejich skupin jako byla Visegrádská čtyřka, také jednotlivé staré členské státy a především hlavní instituce Evropské unie – Rada EU, Evropská komise a Evropský parlament. Průběh přistupovacího procesu států východního rozšíření k Schengenu byl do značné míry provázán s problematikou vývoje druhé generace Schengenského informačního systému, neboť modifikace původního systému byla jednou z podmínek připojení nových členských států. V souvislosti s problematikou SIS II byl zásadní spor vedený těmito státy na politické úrovni, který nastal poté, co bylo Komisí oznámeno, že dojde ke zpoždění při vývoji nového systému, a také současný tlak na nalezení kompromisního řešení, které by umožnilo včasné přistoupení těchto zemí k schengenskému prostoru, jehož odložení by bylo logickým důsledkem nastalé situace. Přistoupení nových členských států k schengenskému prostoru s sebou neslo kromě pozitivních důsledků rovněž určité negativní důsledky, které se projevily mimo jiné v podobě tlaku na vzájemné vztahy těchto zemí se sousedními zeměmi, jež nejsou členy Evropské unie, ani schengenského prostoru. V případech, kdy by rozšíření Schengenu mělo pro přistupující státy potenciálně negativní dopady, ať už se týkaly vztahů se sousedními zeměmi či ekonomické náročnosti pro samotné nové členské státy, se však Evropská unie snažila situaci zmírnit vytvářením nových právních či finančních nástrojů.

7

2

Vývoj a obsah schengenské spolupráce

2.1 Vývoj Schengenu do Amsterodamské revize Základem pro fungování schengenské spolupráce jsou ustanovení Schengenské dohody a na ni navazující Schengenské prováděcí úmluvy. Schengenská dohoda, tzv. Schengen I,2 byla uzavřena 14. června 1985 mezi Spolkovou republikou Německo, Francií a zeměmi Beneluxu. Důvodem účasti pouze některých států ES byla neshoda v otázce, zda má být právo volného pohybu osob přiznáno pouze občanům členských zemí Společenství, nebo všem osobám pohybujícím se v rámci společného trhu, což by znamenalo na rozdíl od první možnosti kompletní zrušení kontrol na vnitřních hranicích. Následně uzavřená Schengenská prováděcí úmluva z 19. června 1990, tzv. Schengen II,3 již měla na rozdíl od Schengenské dohody realizační charakter a byla také značně rozsáhlejší. Úmluva vstoupila v platnost po ratifikaci parlamenty států Schengenu 26. března 1995.4 Komunitární závazek zrušení kontrol na vnitřních hranicích byl zakotven již ve čl. 14 Jednotného evropského aktu z roku 1986.5 Schengenský systém stál původně mimo struktury Společenství,6 avšak v jeho rámci mohla být aplikována pouze ustanovení slučitelná s právem ES. Zároveň se však předpokládalo, že zkušenosti původně zúčastněných států budou později využity v rámci celého Společenství, a proto byl tento systém nazýván „schengenská laboratoř Evropy“. V souladu s tímto předpokladem se schengenský prostor postupně rozšiřoval o další členské státy. K Schengenu tak přistoupily Itálie (1990), Španělsko, Portugalsko (1991), Řecko (1992), Rakousko (1995), Dánsko, Finsko a Švédsko (1996) a přidruženými členy se ve stejném

2

Tato dohoda má oficiální název Dohoda mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích. 3 Oficiálně se nazývá Úmluva podepsaná dne 19. června 1990 v Schengenu mezi Belgickým královstvím, Spolkovou republikou Německo, Francouzskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím a Nizozemským královstvím k provedení dohody podepsané dne 14. června 1985 o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích. 4 Později vznikl i tzv. Schengen III, který představovala Prümská smlouva uzavřená 27. května 2005 mezi Německem, Španělskem, Francií, státy Beneluxu a Rakouskem. Smlouva se zabývala policejní spoluprací a výměnou informací o profilech DNA, otiscích prstů a státních poznávacích značkách vozidel. Důležitá ustanovení smlouvy, která původně stála mimo EU, se stejně jako Schengenské dohody později stala součástí legislativního rámce EU. 5 Zároveň však byla k JEA připojena Všeobecná deklarace o čl. 13-19, která stanovuje, že „nic v těchto ustanoveních není na újmu členských států činit taková opatření, která považují za nutná za účelem kontroly přistěhovalectví ze třetích zemí a bojem s terorismem, zločinností, obchodem s drogami a nezákonným obchodem s uměleckými díly a starožitnostmi.“ 6 Schengenská metoda měla základ typicky mezinárodněprávní na rozdíl od metody Společenství, která spočívá na komunitární (nadnárodní) bázi.(Pikna 2004: 197)

8

roce staly Norsko a Island7. Ze starých členských zemí Společenství se původně odmítly podílet na schengenské spolupráci Spojené království a Irsko, které však mohou na základě čl. 4 Protokolu o začlenění schengenského acquis do rámce Evropské unie kdykoliv požádat, aby se na ně vztahovala některá nebo všechna ustanovení schengenského acquis.

2.2 Podstata fungování schengenské spolupráce Podstatou schengenské spolupráce je existence volného pohybu osob založená na zrušení kontrol na společných vnitřních hranicích a současném přesunutí těžiště na kontroly na vnějších hranicích. Na rozdíl od pojetí obsaženém ve Smlouvě o EHS, která chápala tuto problematiku pouze v kontextu volného pohybu pracovních sil, byly Schengenské dohody založeny na myšlence vytvoření „Evropy občanů“ a zaváděly tedy skutečný volný pohyb osob. Schengenský systém je ve své podstatě výrazným projevem solidarity mezi členskými státy, neboť země, které udržují vnější hranice, nesou odpovědnost za ochranu celého schengenského prostoru. Schengenský prostor je v kontextu ochrany vnějších hranic postaven na principu weakest link, což znamená, že „systém je pouze tak silný jako jeho nejslabší článek, přičemž jediná slabost v jedné jeho části může mít potenciálně závažné důsledky pro všechny ostatní části.“8(Monar 2004: 38) V důsledku zrušení kontrol na vnitřních hranicích bylo nutné zavést opatření, která by udržela úroveň vnitřní bezpečnosti a veřejného pořádku v členských státech. Tato tzv. kompenzační bezpečnostní opatření měla za prvé podobu krátkodobých opatření obsažených v Hlavě I Schengenské dohody. Mezi tato opatření patřilo mimo jiné zavedení „zrakové identifikace identity vozidel“. Příslušníci členských států Evropských společenství, kteří umístili na přední sklo motorového vozidla zelený kotouč, tak mohli překročit společnou hranici, aniž by byli zastavováni (čl. 3). Za druhé měla být na základě Hlavy II Schengenské dohody zavedena dlouhodobá opatření, která již předpokládala harmonizaci některých oblastí, jež jsou spjaty se schengenskou spoluprací, jako je vízová politika, policejní spolupráce nebo právní a správní předpisy v oblasti omamných látek, výbušnin a zbraní.

7

Důvodem jejich zájmu na účasti v schengenském prostoru byla zejména existence Severské pasové unie mezi těmito státy a ostatními severskými zeměmi, které přistoupily ve stejném roce. 8 V současnosti však existují mechanismy spolupráce jako je Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích (FRONTEX) nebo Rapid Border Intervention Teams (RABITS), které napomáhají v udržování potřebné úrovně ochrany vnějších hranic.

9

2.3 Obsah Schengenské prováděcí úmluvy Realizaci dlouhodobých opatření započala Schengenská prováděcí úmluva, jejíž původní obsah byl rozdělen do osmi hlav. Obsahem Hlavy I jsou definice užitých pojmů, z nichž je důležitá například definice pojmů vnitřní a vnější hranice. Vnitřními hranicemi se rozumí „společné pozemní hranice smluvních stran, jakož i jejich letiště pro vnitřní lety a jejich námořní přístavy pro pravidelná trajektová spojení výlučně z přístavů a do přístavů na území smluvních stran, bez přerušení plavby v přístavech ležících mimo toto území“, naproti tomu vnějšími hranicemi se rozumí „hranice smluvních stran na zemi a na moři, jakož i letiště a námořní přístavy, pokud nejsou vnitřními hranicemi.“(Weidenhofferová 2001: 15) Předmětem Hlavy II jsou ustanovení týkající se zrušení kontrol na vnitřních hranicích a pohybu osob a souvisejících otázek jako je vízová povinnost nebo žádost o azyl. Vnitřní hranice mohou být překračovány na libovolném místě, přičemž zde neprobíhá kontrola osob, včetně občanů třetích zemí. Zásadním ustanovením je však klauzule, která umožňuje státům po konzultaci s ostatními smluvními stranami dočasně opět zavést kontroly na vnitřních hranicích, pokud to vyžaduje veřejný pořádek nebo bezpečnost státu (čl. 2). Vnější hranice je možné překračovat pouze na hraničních přechodech a kontrola se zde provádí podle jednotných zásad. Alespoň minimální kontrole v podobě ověření totožnosti zde podléhají všechny osoby, důkladné kontrole jsou podrobováni příslušníci třetích zemí. Vstup příslušníků třetích zemí za účelem pobytu nepřesahujícího dobu tří měsíců je podmíněn splněním určitých předpokladů9, v opačném případě je vstup odepřen. Harmonizace vízové politiky v rámci schengenského prostoru byla realizována především v podobě jednotného schengenského víza. Schengenské vízum, jež v naprosté většině případů vydávají diplomatické mise a konzulární úřady států Schengenu, v zásadě opravňuje jeho držitele k volnému pohybu v schengenském prostoru po dobu až tří měsíců10. Seznam zemí, jejichž státní příslušníci mají vízovou povinnost – tzv. black list, a zemí, u jejichž státních příslušníků není vízum vyžadováno – tzv. white list, byl poprvé obsažen v Nařízení Rady č. 539/2001, které bylo dále pozměněno. Podmínky udělení schengenského víza jsou téměř identické jako při překračování vnější hranice. Schengenská prováděcí úmluva zavedla čtyři kategorie 9

Zejména musí mít daná osoba platné cestovní doklady, případně vízum (ekvivalentem je povolení k pobytu vydané státem Schengenu), a finanční prostředky na pobyt, nesmí být uvedena v seznamu osob, kterým má být odepřen vstup a nesmí představovat nebezpečí pro veřejný pořádek. 10 Pokud doba pobytu překročí tři měsíce, uděluje se národní vízum a jeho udělení podléhá národnímu právu (s výjimkou ustanovení čl. 25).

10

schengenského víza. Typ A představuje vízum pro letištní tranzit, jehož držitel je oprávněn pohybovat se při mezipřistání pouze v tranzitu letiště. Typem B je tranzitní vízum, které umožňuje průjezd územím schengenského prostoru za účelem dosažení jiného třetího státu, jehož doba nepřekročí pět dnů. Krátkodobé vízum - typ C opravňuje ke vstupu na území schengenského prostoru za účelem nepřerušeného pobytu nebo různých, po sobě následujících pobytů v celkové délce maximálně tři měsíce, a to během půl roku od data prvního vstupu, pro jeden nebo více vstupů.(Pikna 2004: 208) Typem D+C se rozumí dlouhodobé národní vízum, které současně platí jako krátkodobé schengenské vízum. V Schengenské prováděcí úmluvě byla dále řešena azylová problematika, přičemž žádost o azyl měla podle úmluvy v zásadě projednávat země, která vydala vízum či povolení k pobytu, a pokud se žadatele netýkala vízová povinnost, měl být k projednávání žádosti oprávněn stát „vstupu“. Otázka příslušnosti k projednávání žádosti o azyl však byla následně řešena především Dublinskou úmluvou z 15. června 1990, která již byla závazná pro všechny členy ES. Dublinská úmluva byla později nahrazena Nařízením Rady č. 342/2003 z 18. února 2003, kterým se stanovují kritéria a mechanismy pro určení odpovědnosti členského státu za posouzení žádosti o poskytnutí azylu podané státním příslušníkem třetí země v jednom z členských států. Hlava III obsahuje ustanovení o soudní spolupráci ve věcech trestních, která se týkají mimo jiné zákazu dvojího trestu, vydávání osob11 či předávání k výkonu trestních rozsudků, a ustanovení o policejní spolupráci zemí Schengenu. Policejní spolupráce v rámci Schengenu, která je zaměřena jak na prevenci, tak na objasňování kriminality, spočívá ve výměně informací, sladěnosti komunikační sítě, výměně styčných důstojníků a možnosti přeshraničního sledování a pronásledování osoby. Možnost přeshraničního sledování opravňuje určené orgány států Schengenu, tedy především policii a celní orgány, které v rámci vyšetřování ve své zemi sledují osobu podezřelou z účasti na extradičním trestném činu, pokračovat ve sledování na území jiného státu schengenského prostoru. V zásadě je však nutné, aby tato strana podala žádost o právní pomoc a druhá strana je na základě této žádosti sledováním pověřena.12

11

Kapitola 4 této Hlavy týkající se institutu extradice byla nahrazena Rámcovým rozhodnutím o evropském zatýkacím rozkazu ze 13. června 2002. 12 Na základě čl. 41 jsou k tomu oprávněny i orgány státu, ve kterém bylo pronásledování započato, pokud byla daná osoba přistižena při spáchání nebo účasti na některém závažném trestném činu, případně pokud uprchla ze zajišťovací vazby nebo z výkonu trestu odnětí svobody, a pokud nemohly být orgány druhého státu předem informovány nebo se nemohly včas dostavit k převzetí pronásledování.

11

Hlava IV upravuje fungování Schengenského informačního systému.13 Hlava V, která se týká přepravy a pohybu zboží, obsahuje například požadavek na posílení spolupráce států Schengenu při zajišťování bezpečné přepravy nebezpečného zboží a za účelem zachování stávající úrovně bezpečnosti předpokládá mimo jiné harmonizaci požadavků na odbornou způsobilost řidičů (čl. 122). V Hlavě VI je řešena otázka ochrany osobních údajů, která souvisí zejména s fungováním Schengenského informačního systému.14 Hlava VII se zabývá činností Výkonného výboru, který se skládal ze zástupců smluvních stran na úrovni ministrů a v němž se rozhodovalo striktně jednomyslností. Jeho funkci převzala po vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost Rada EU pro justici a vnitřní věci a v rámci ní byly zřízeny pracovní skupiny zabývající se jednotlivými oblastmi spolupráce v rámci Schengenu, řídící skupina pro SIS a kontrolní orgán pro ochranu osobních údajů. Obsahem Hlavy VIII jsou závěrečná ustanovení. 2.4

Schengenská spolupráce po Amsterodamské smluvní revizi Charakter specifické formy mezivládní spolupráce se v případě Schengenských dohod zcela

ztratil podpisem Amsterodamské smlouvy, která zastřešila schengenský systém do smluvního rámce EU.(Fiala, Pitrová 2003: 599) Amsterodamskou smluvní revizí totiž došlo k začlenění schengenského acquis do rámce Evropské unie. Schengenské acquis přitom tvoří hlavní opatření přijatá členskými státy v rámci schengenské spolupráce společně s rozhodnutími a prohlášeními přijatými Výkonným výborem založeným Prováděcí úmluvou z roku 1990, akty přijaté za účelem provedení Úmluvy orgány, na které Výkonný výbor přenesl rozhodovací pravomoci, dohoda podepsaná 14. června 1985, úmluva prováděcí tuto dohodu, podepsaná 19. června 1990, a protokoly a dohody o přistoupení, které následovaly.(The Schengen area and cooperation) Účelem připojení Protokolu o začlenění schengenského acquis do rámce Evropské unie bylo prohloubit evropskou integraci a umožnit Evropské unii rychleji se vyvinout v prostor svobody, bezpečnosti a práva. Právní základ jednotlivých opatření následně určila v květnu 1999 jednomyslným rozhodnutím Rada. Na základě tohoto rozhodnutí část Schengenu spadá pod

13

O této části Schengenské prováděcí úmluvy bude pojednáno ve zvláštní kapitole věnované problematice Schengenského informačního systému v souvislosti s rozšířením Schengenu o nové členské státy EU. 14 Obsah těchto ustanovení Schengenské prováděcí úmluvy je předmětem kapitoly o Schengenském informačním systému.

12

novou Hlavu IV Smlouvy o založení ES15, jejíž ustanovení jsou však závazná pouze pro členy Schengenu16, a druhá část je součástí revidované Hlavy VI Smlouvy o Evropské unii17. Na rozdíl od situace před vstupem Amsterodamské smlouvy v platnost, kdy existovala v případě Schengenu flexibilita v podobě diferencované či sektorové integrace, nyní na základě čl. 8 protokolu „při jednání o přijímání nových členských států do Evropské unie platí schengenské acquis a další opatření, která v jeho rámci přijaly orgány, za acquis, které musí všichni kandidáti na přijetí převzít v plném rozsahu.“ Na základě dokumentu Schengen Acquis and Enlargement přijatého 25. září 2001 však bylo schengenské acquis rozděleno na schengenské acquis I, které zahrnuje vnější hranice, vízové seznamy a jednotný formát víz a nové členské státy ho měly aplikovat ke dni vstupu do EU, a schengenské acquis II, které je spojeno se všemi ustanoveními vztahujícími se k právu na zrušení kontrol na vnitřních hranicích, včetně vydávání schengenských víz, a které mělo být aplikováno až ke dni jejich připojení k SIS. Za těchto podmínek přistupovaly k schengenskému prostoru jako první státy východního rozšíření EU. V prosinci 2007 tak došlo, s výjimkou Kypru18, k rozšíření schengenského prostoru o státy přistoupivší k Evropské unii v roce 2004, které znamenalo zrušení kontrol na vnitřních pozemních a mořských hranicích. Proces přistoupení těchto zemí byl dokončen v březnu 2008, kdy došlo ke zrušení kontrol na letištích. Schengenský prostor se dále rozšiřuje také o země, které nejsou členy EU, a to v podobě Švýcarska, které se stalo jeho součástí počínaje 12. prosincem 2008, přičemž ke zrušení kontrol na letištích by mělo dodatečně dojít v březnu 2009, a Lichtenštejnska, jehož plné zapojení do Schengenu je naplánováno na konec roku 2009. Co se týče členských zemí EU Bulharska a Rumunska, jejich plná účast se nepředpokládá dříve než v roce 2011.

15

Obsahem Hlavy IV je Vízová, azylová a přistěhovalecká politika a jiné politiky týkající se volného pohybu osob. V rámci této Hlavy si vyjednalo výjimku Dánsko, které má možnost nepodílet se na přijímání a provádění určitých právních předpisů Společenství. 17 Obsahem Hlavy VI jsou Ustanovení o policejní a justiční spolupráci v trestních věcech. 18 Kypr nebyl zahrnutý v této vlně rozšíření schengenského prostoru z důvodu nevyřešené otázky rozdělení ostrova. Plné začlenění Kypru do Schengenu by se mohlo uskutečnit v roce 2009. 16

13

3

Průběh přistupovacího procesu k schengenskému prostoru Samotný akt přistoupení k Evropské unii a realizace příslušné části schengenského acquis

ze strany nového členského státu neznamená automatické včlenění této země do schengenského prostoru v plném slova smyslu, tzn. mezi stávající členské státy Schengenských dohod.(Pikna 2004: 225) Podle plánu Evropské komise představeného 10. května 2005, který rozpracovával Haagský program přijatý Evropskou radou v listopadu 2004, mělo být deset nových členských států začleněno do schengenského prostoru do roku 2010. Samotné Závěry Evropské rady z Haagu požadovaly po Komisi, Radě a členských státech, „aby přijaly všechna nezbytná opatření tak, aby mohlo být co nejdříve umožněno zrušení kontrol na vnitřních hranicích za předpokladu, že všechny požadavky na aplikaci schengenského acquis budou splněny.“ Nové členské státy EU musely být za tímto účelem podrobeny hodnocení připravenosti na aplikaci schengenského acquis, zejména musely splňovat podmínky požadované pro uplatňování kompenzačních opatření.

3.1 Hodnocení nových členských států před vstupem do EU Nové členské státy byly podrobeny částečnému hodnocení realizace schengenského acquis již v souvislosti s jejich vstupem do Evropské unie, neboť se vstupem do EU začaly tyto státy uplatňovat část schengenských ustanovení, týkající se především ochrany vnějších hranic a policejní a soudní spolupráce. V této fázi bylo klíčové hodnocení Evropské komise19 v podobě názorů či pravidelných zpráv, na jejichž základě lze sledovat rychlost pokroku v jednotlivých členských státech a jejich stav připravenosti v rámci politiky svobody, bezpečnosti a práva před vstupem do EU. V rámci hodnocení Komise je v zásadě možné identifikovat oblasti, které nebyly pro nové členské země problematické z hlediska přibližování se acquis Společenství a u jednotlivých zemí naopak oblasti, které byly Komisí opakovaně kritizovány. Plného nebo značného souladu s acquis bylo u většiny států dosaženo v oblastech ochrany osobních údajů20 a imigrační politiky21.

19 V době před vstupem do EU hodnotily svůj pokrok v implementaci schengenského acquis i samotné kandidátské státy v jednotlivých národních Schengenských akčních plánech, kde také stanovovaly postup při přejímání schengenského acquis a přípravě na plné zapojení do Schengenu. 20 V některých zemích však legislativa v této oblasti nebyla v souladu s acquis. Na Maltě nebyla ochrana údajů v souladu s acquis ani poté, co vstoupil v platnost nový zákon o ochraně údajů. Také v Lotyšsku bylo poukázáno na nutnost dále přizpůsobit ochranu dat schengenskému acquis. 21 Nastavení imigrační politiky však bylo kritizováno například v Polsku, kde bylo problémem překrývání odpovědností a postupů příslušných administrativních struktur.

14

V otázce správy hranic, která je stěžejní oblastí schengenské spolupráce, byly Komisí kritizovány22 Estonsko, Maďarsko, Litva, Slovensko, Slovinsko a v některých dílčích aspektech i Česká republika23. V Estonsku podle Komise ochrana vnějších hranic fungovala dostatečně, nebyla však vypracována integrovaná strategie správy hranic a legislativa nebyla plně sladěna s acquis. Byly zde rovněž identifikovány personální problémy, a to v souvislosti s náborem a následným výcvikem pohraničních stráží. Maďarsko v reakci na výtky v souvislosti se správou vnějších hranic přijalo strategii integrovaného rozvoje hraničních přechodů a dále probíhala modernizace stanovišť hraniční kontroly a budování či renovace hraničních přechodů na východní hranici. Také v Litvě nebyla úroveň hraničních kontrol zcela dostatečná, a proto byla následně zlepšována pomocí posilování kontrolních stanovišť na budoucích vnějších hranicích EU a vylepšování postupů pro překračování hranic mezi pobaltskými zeměmi. Slovenská legislativa týkající se správy vnějších hranic nebyla v souladu s acquis, přičemž pozornost měla být věnována především legislativě ohledně hranic s Českou republikou. I když před vstupem do EU již došlo ke zlepšení infrastruktury přechodů na hranicích s Ukrajinou, Slovensko se mělo dále zabývat modernizací technického vybavení a přidělením finančních zdrojů na implementaci Schengenského akčního plánu. V uplatňování kontrol na vnějších hranicích ve Slovinsku došlo k pokroku, podle Komise se však Slovinsko nadále mělo věnovat jejich zpřísnění. Implementace probíhala prostřednictvím zdokonalování vybavení, především na hranicích na moři, a budování hraničních přechodů na hranicích s Chorvatskem. V případě České republiky bylo v rámci tehdejšího hodnocení vyžadováno uzavření dohody se Slovenskem za účelem omezení překračování hranic na určené hraniční přechody. Komise rovněž ze strany České republiky očekávala aktualizaci dohod o hraničních kontrolách a prevenci zločinnosti s Polskem, Rakouskem a především se Slovenskem. Kritice vzhledem k nastavení především vízové, ale také azylové politiky, které jsou rovněž provázané se spoluprací v rámci Schengenu, byly podrobeny Estonsko, Maďarsko, Litva, Malta, Slovensko, Lotyšsko a Polsko. Co se týče vízové politiky, daným zemím byl vytýkán zejména 22

Oblast správy hranic byla do určité míry problematická pro všechny nové členské země, u některých však došlo podle hodnocení Komise do doby jejich vstupu do EU k určitému pokroku a docházelo k neustálému zlepšování. Takovým případem bylo Lotyšsko či Malta. Také Polsko do té doby zaznamenalo určitý pokrok, a to v podobě udělení nových pravomocí pohraniční stráži či přizpůsobení infrastruktury na hraničních přechodech na východní hranici. Na druhou stranu je však třeba uvést, že v této oblasti nedisponovalo dostatečnými personálními kapacitami a neposkytovalo potřebné zdroje, což se projevilo na pomalém tempu zlepšování kontrol na vnějších hranicích. 23 V případě České republiky se požadované změny vztahovaly spíše k době před vstupem do schengenského prostoru, neboť po přistoupení nových členských států k Schengenu měly vnější hranice v České republice tvořit pouze vzdušné hranice.

15

nesoulad jejich úpravy vízové povinnosti s schengenskými pravidly. U všech zemí, které byly kritizovány v souvislosti s vízovou politikou – tedy u Estonska, Maďarska, Litvy, Malty a Slovenska, byl kritizován nesoulad se seznamem stanovujícím země, jejichž státní příslušníci nepodléhají vízové povinnosti. V rámci azylové politiky byly země kritizovány spíše vzhledem k dílčím aspektům. V případě Maďarska bylo pokrokem přijetí nového Azylového zákona, před vstupem země do EU však byla stále kritizována úroveň sociální integrace uprchlíků. V Lotyšsku měly nedostatky především podobu neúplného souladu s Dublinským nařízením a nízké personální kapacity příslušných orgánů. V Litvě bylo stále nutné vyřešit některé otázky týkající se Dublinu II a rovněž byla požadována nová legislativa o právním statutu cizinců. Co se týče Malty, v rámci azylové politiky byl přijat nový Azylový zákon, stále však byly vyžadovány další snahy ohledně právní pomoci a integrace osob se statutem žadatele o azyl. Rovněž v Polsku bylo vyžadováno další úsilí s ohledem na přijímání a integraci uprchlíků. Slovensko přijalo nový Azylový zákon, stále však nebylo dosaženo plného souladu s Dublinskou úmluvou a pravidly Eurodac24. Dalšími oblastmi spojenými s schengenskou spoluprací, které byly kritizovány u některých kandidátských zemí – jmenovitě u Estonska, Maďarska, Lotyšska, Litvy, Slovenska a Slovinska, byl boj proti organizovanému zločinu či boj proti obchodování s drogami. V Estonsku bylo před vstupem konstatováno, že v těchto oblastech došlo k pokroku, objevovaly se však stále nedostatky v personální kapacitě, například u zpravodajských služeb zabývajících se mezinárodním zločinem. U drogové problematiky bylo požadováno navýšení administrativní a provozní kapacity policejních a celních orgánů. V případě Maďarska Komise vyzývala k zavedení odpovědných a koordinovaných policejních sil před datem vstupu. U Lotyšska byla požadována lepší spolupráce mezi policií, soudními orgány a celnicí, případně pohraniční stráží a měla být přijata další opatření k boji proti některým závažným zločinům jako je praní špinavých peněz či pašeráctví. Bylo zjištěno, že nedochází k zabavování drog na hranicích, bylo tedy nezbytné zavést užší spolupráci mezi celnicemi a službami pohraniční stráže a poskytnout jim dostatečné zdroje. V Litvě bylo třeba zlepšit spolupráci mezi policejními a soudními institucemi v oblasti organizovaného zločinu. Na Slovensku byla v rámci boje proti obchodu s drogami požadována větší koordinace aktivit zapojených orgánů. U Slovinska bylo vyžadováno

24

Systém Eurodac má za úkol pomocí archivace daktyloskopických otisků prstů zabránit tomu, aby docházelo k podávání konkrétní žádosti o azyl ve více než jednom členském státě.

16

vystupňování úsilí v rámci boje proti obchodování s lidmi, neboť Slovinsko bylo využíváno jako tranzitní i cílová země. Problémem podobného rozsahu bylo obchodování s drogami, které byly převáženy po balkánské trase. I v tomto případě bylo Slovinsko tranzitní zemí a stávalo se také zemí spotřeby.

3.2 Problematika Schengenského informačního systému II 3.2.1 Podstata fungování SIS a ochrana osobních údajů v rámci Schengenu Schengenský informační systém (SIS) představuje systém evidence a výměny informací mezi členskými státy. SIS má hvězdicovitou strukturu, neboť je tvořen centrální databází se sídlem ve Štrasburku, v níž jsou shromážděny veškeré informace, a jednotlivými národními informačními systémy (NSIS), které jsou napojeny na centrální SIS. Vedle toho existuje také systém SIRENE (Supplementary Information Request at the National Entry), tvořený strukturou národních kanceláří, které poskytují dodatky k informacím vyžadovaným při práci s informacemi v NSIS a usnadňují komunikaci mezi členskými státy.25 Financování centrálního SIS je rozděleno mezi členské státy úměrně jejich hospodářskému výkonu, zatímco náklady na zřízení a provoz NSIS jsou hrazeny jednotlivými členskými státy. Účelem SIS je chránit bezpečnost a veřejný pořádek v schengenském prostoru a přispívat k plynulé práci v oblasti policejní spolupráce. Za tímto účelem obsahuje SIS několik kategorií záznamů. Za prvé jsou v SIS obsaženy záznamy o osobách, u nichž je soudními orgány požadováno zatčení s cílem vydání. Dále obsahuje záznamy o občanech třetích zemí, kterým byl odepřen vstup.26 V SIS jsou také vedeny záznamy o pohřešovaných osobách, o svědcích a osobách předvolaných k soudním orgánům v rámci trestního řízení nebo osobách, kterým musí být doručen trestní rozsudek nebo obsílka k nástupu trestu odnětí svobody, a taktéž o osobách, jež se mají v rámci trestního řízení dostavit k soudu. V neposlední řadě lze v SIS najít záznamy o osobách nebo vozidlech, která jsou registrována za účelem utajeného sledování nebo zvláštních kontrol, a o věcech, které jsou hledány za účelem jejich zajištění, nebo za účelem zabavení důkazů v trestním řízení27.

25

Jsou také odpovědné za obsah národních údajů vkládaných do SIS a verifikují vybrané záznamy ze zahraničí. Tyto záznamy vedou zpravidla k zamítnutí udělení víza, případně povolení k pobytu, nebo k odepření vstupu na hranici. 27 Jedná se především o vozidla, zbraně, nevyplněné doklady či evidované bankovky. 26

17

S fungováním SIS je úzce spojena problematika ochrany osobních údajů, která je řešena především v samostatné Hlavě VI, ale také v Kapitole 3 Hlavy IV věnované ochraně osobních údajů a zabezpečení údajů v Schengenském informačním systému. Každý stát určuje seznam centrálně evidovaných kompetentních orgánů28, které jsou oprávněny přímo vyhledávat data v SIS, přičemž u každého z nich je uvedeno, jaké informace a pro jaké účely je smí vyhledávat.(Pikna 2004: 219-220) Samotné používání osobních údajů přijímající stranou je přípustné pouze k účelům stanoveným úmluvou, použití k jiným účelům podléhá předchozímu souhlasu předávající strany a údaje mohou být použity výlučně určenými orgány a soudy. Každá osoba má v zásadě právo obdržet informaci o údajích evidovaných k její osobě v SIS a právo na opravu chybných údajů, které se jí týkají. 3.2.2 Vývoj SIS po vstupu nových členských států do EU Jednou z hlavních podmínek pro uplatňování schengenského acquis novými členskými státy bylo zavedení druhé generace systému. Po vstupu nových členských států do EU v roce 2004 totiž nebylo jejich připojení ke stávajícímu SIS technicky možné, neboť byl původně koncipován pro malý počet států29, a proto bylo 29. května 2001 rozhodnuto o vývoji SIS II. V porovnání se stávajícím systémem má SIS II vést nové kategorie záznamů, mezi které patří ukradené nebo ztracené lodě, letadla, průmyslová zařízení, přívěsné lodní motory a přepravníky (Background on Schengen Enlargement), a vytvořit vazby mezi určitými kategoriemi záznamů30. SIS II bude dále obsahovat biometrické údaje, tedy digitální snímky obličeje a otisky prstů, pomocí nichž bude zajišťovat lepší identifikaci. Umožní také okamžité rozšíření evropského zatýkacího rozkazu vydaného členským státem napříč Evropou. V rámci SIS II bude vytvořen Řídící orgán, který bude mít na starost provozní řízení centrálního SIS II a část komunikační infrastruktury. SIS II by měl vykazovat větší transparentnost, která bude zaručena povinností Řídícího orgánu podávat zprávy Radě a Evropskému parlamentu. Řídící orgán bude navíc kontrolován ve smyslu nakládání s osobními údaji Evropským inspektorem ochrany údajů. Garantem projektu vytváření SIS II byla Komise, která během příprav musela řešit především otázku zabezpečení dat, technologie, definování kontrolní autority v rámci SIS II, 28

Na základě čl. 101 to mají být výhradně orgány disponující právem k provádění kontrol na hranicích, orgány kompetentní k uskutečňování dalších policejních a celních kontrol ve vnitrozemí a orgány vydávající víza a povolení k pobytu. 29 Původně byl SIS koncipovaný maximálně pro 18 členů – pro 15 členských států EU, Norsko, Island a jeden stát v záloze.(Schengen Information System II) 30 Například údaj o kradeném vozidle by měl být spojen s informacemi o osobě, na kterou byl vydán zatykač.

18

okruhu subjektů oprávněných k přístupu apod.31(Fiala, Pitrová 2003: 632) Vývoj SIS II je hrazen ze společného rozpočtu EU, přičemž za jeho financování je odpovědná opět Komise, a to z důvodu její odpovědnosti za implementaci rozpočtu. Komise předložila návrhy na zdokonalení systému na SIS II 1. června 2005. Právní základ pro SIS II tvoří v rámci prvního pilíře Nařízení 1987/2006 Evropského parlamentu a Rady z 20. prosince 2006 o zřízení, provozu a využívání Schengenského informačního systému druhé generace (SIS II) a v rámci třetího pilíře Rozhodnutí Rady 2007/533/JHA z 12. června 2007 o zřízení, provozu a využívání Schengenského informačního systému druhé generace (SIS II). Nařízení se týká státních příslušníků třetích zemí, kterým byl odepřen vstup nebo povolení k pobytu, naproti tomu rozhodnutí se zabývá také výstrahami spojenými s potlačováním závažného zločinu a prevencí hrozeb veřejné bezpečnosti, které se mohou týkat osob i předmětů. Vedle toho bylo vypracováno zvláštní Nařízení 1986/2006/ES Evropského parlamentu a Rady z 20. prosince 2006 týkající se přístupu služeb členských států odpovědných za vydávání registračních osvědčení vozidel k Schengenskému informačnímu systému druhé generace (SIS II), které umožňuje těmto úřadům využívat systém za účelem pátrání po ztracených nebo kradených autech. Výše zmíněná trojice dokumentů, z nichž dva měly být předmětem procedury spolurozhodování a jeden měl být konzultován a jejichž schválení bylo nutné pro realizaci SIS II, byla Evropským parlamentem přijata 25. října 2006.32 Všechny návrhy byly přijaty výraznou většinou v prvním čtení, Parlament však zároveň předložil několik pozměňovacích návrhů, z nichž některé byly přijaty po přechozím projednání s finským předsednictvím a Evropskou komisí. Důležité bylo odmítnutí Parlamentu rozšířit seznam institucí, které by měly k SIS II přístup, například o tajné služby. Podle zpravodaje Parlamentu, portugalského europoslance Carlose Coelha (EPP-ED) by bylo takové rozšíření seznamu v rozporu s požadavkem na vyšší ochranu osobních údajů v SIS II, neboť by se jednalo o struktury, které nemohou být – zcela či částečně – kontrolovány úřady zodpovědnými za ochranu údajů.(Evropský parlament trvá na rychlém rozšíření Schengenu)

31

Odpovědnost Komise se vztahovala na vývoj centrální části SIS II, zatímco vývoj jednotlivých národních systémů měly na starost členské státy. 32 V praxi Evropský parlament uplatnil svoji pravomoc spolurozhodování u všech tří legislativních návrhů, neboť jeho členové považovali SIS II za komplexní „právní balíček“.(Bertozzi 2008: 20)

19

3.2.3 Reakce na zpoždění při vývoji SIS II Podle původního plánu měl být SIS II spuštěn v březnu 2007 a plánované rozšíření Schengenu bylo stanoveno na říjen 2007. V červenci 2006 však bylo Komisí prostřednictvím komisaře pro spravedlnost, svobodu a bezpečnost Franca Frattiniho oznámeno, že kvůli technickým obtížím při vývoji centrální databáze SIS II33 dojde ke zpoždění připojení nových členských států k schengenské zóně minimálně o šest měsíců, neboť podle Komise se jevil jako reálný termín spuštění SIS II až listopad 2007 oproti plánovanému březnu.34 Později byl v rámci nového časového rozvrhu navrhovaného Komisí zmiňován jako termín připojení nových členů dokonce konec roku 2009. Nové členské státy, především země Visegrádské čtyřky, však vyjádřily s takovým postupem nesouhlas, přičemž argumentovaly tím, že skutečné důvody jsou politické a že mnoho starých členských zemí odmítá povolit volný vstup občanům z východoevropských zemí. Otázka zpoždění rozšíření Schengenu se projednávala také na půdě Evropského parlamentu, kde zástupci nových členských států podporovali urychlení snah k nalezení kompromisního řešení. K nejhlasitějším odpůrcům zpoždění patřila bezpochyby Česká republika. Česká vláda reagovala společně se slovenskou vládou tvrzením, že zpoždění bude vnímáno jako diskriminace a požadovaly po EU dodržení referenčního data stanoveného v původní dohodě. Kritika Evropské unie, potažmo Evropské komise, ze strany České republiky poukazovala za prvé na skutečnost, že přistoupení k schengenskému prostoru bylo novým členským státům přislíbeno již v době vstupu do EU a že při současném vývoji se ocitají v pozici členských zemí druhé kategorie.35 Dále bylo zdůrazňováno, že v zemích jako je Česká republika byla svoboda pohybu jedním z klíčových argumentů pro vstup do EU a plánované zpoždění by tedy mohlo snížit důvěru občanů v tuto organizaci.36 Hlasitým kritikem byl především tehdejší velvyslanec České republiky při EU Jan Kohout, který kritizoval Komisi za reflektování politické situace a pohledů některých členských států a poukazoval v této souvislosti na existenci „pevnosti Evropa“ a navíc

33

Komise měla například vážné problémy s počáteční nevýkonností externí společnosti zodpovědné za vývoj centrální jednotky SIS II […].(Bertozzi 2008: 19) 34 Navrhované zpoždění bylo navíc v rozporu se Závěry předsednictví Evropské rady konané 15. a 16. června 2006 v Bruselu, ve kterých se Evropská rada zavázala ke zprovoznění SIS II do dubna 2007 a ke zrušení kontrol na vnitřních hranicích v roce 2007. 35 Takto argumentoval například tehdejší český ministr vnitra František Bublan.(Expansion of EU border-free zone faces delays) 36 Tímto způsobem podpořil argumenty České republiky pozdější ministr vnitra Ivan Langer.(New EU states divided on plan B to avoid free travel delay, EU passport-free zone to expand to 'new Europe' by end 2007)

20

považoval některá vysvětlení Komise přímo za zvláštní37.('Second class' EU states to fight passport-free travel delays, Schengen delays ‘political’ says angry Czech Republic) 3.2.4 Nalezení východiska: projekt SISone4all Kompromisním řešením se nakonec stal tzv. SISone4all, projekt koordinovaný Portugalskem, který měl umožnit rychlejší dokončení schengenských evaluací devíti států přistoupivších k EU v roce 2004 a jejich připojení k existující verzi SIS 1+38 za využití stávající komunikační infrastruktury SISNET.39 Zajímavá je skutečnost, že samotné nové členské státy byly v názoru na tento návrh rozděleny. Některé z nových členských zemí, například Česká republika, ho podporovaly v zájmu zachování původního termínu připojení k Schengenu. Naproti tomu jiné, například Estonsko, se obávaly zvýšení nákladů40 a v podpoře návrhu byly zdrženlivější. Polsko dokonce nepovažovalo portugalský návrh za seriózní řešení a bylo ochotné akceptovat zpoždění do konce roku 2008. Na zasedání Rady 5. října 2006 podpořily portugalský návrh pouze Česká republika, Slovensko, Maďarsko, Slovinsko a Litva. Nové členské státy nakonec vyjádřily svou připravenost podpořit návrh v Deklaraci z Brda a Vilniusu z 30. listopadu 2006 a návrh byl poté schválen s konečnou platností Radou pro justici a vnitřní věci ve dnech 4.-5. 12. 2006. Na základě závěrů přijatých na tomto zasedání mělo být začlenění nových členských států do SIS 1+ dokončeno nejpozději do konce června 2007 tak, aby mohlo být schengenské hodnocení aspektů souvisejících se SIS zahájeno v polovině září 2007.(Rada Evropské unie 2006) Do února 2007 měla Komise předložit revidovaný časový rozvrh pro SIS II, který měl zohledňovat důsledky implementace SISone4all, jež se projevily do té doby. Vývoj SIS II zůstal nadále prioritou a k přechodu na nový systém má dojít, jakmile bude jeho vývoj dokončen. Na neformálním zasedání Rady pro justici a vnitřní věci v Brdu bylo datum vstupu v platnost SIS II znovu odloženo a jako další mezní limit bylo stanoveno září 2009.(Atger 2008: 9)

37 Jedním z takových důvodů byla skutečnost, že podlaha v budově ve Štrasburku, kde by měly být umístěny počítače centrální schengenské databáze, byla udělána příliš tenká. 38 Verze SIS 1+ vznikla v roce 2001, kdy byl systém po technické stránce do určité míry modifikován, aby mohlo dojít k připojení severských států. 39 Dohoda předpokládala, že v nových členských státech zůstane dočasně zachovaný starý vízový datový systém. 40 Těmto státům se snažila vyjít vstříc „Komise, která navrhla navýšení spolufinancování Fondu pro vnější hranice (External Borders Fund) na 75%, které měly být zpřístupněny na vývoj SISone4all, aby tak napomohla jeho dokončení a pomohla členským státům nést dodatečné náklady na tento nový úkol.“(Bertozzi 2008: 21)

21

3.3 Schengenské hodnocení nových členských států EU Přijetí rozhodnutí o zrušení kontrol na vnitřních hranicích muselo předcházet hodnocení, které prováděla pracovní skupina Rady EU Hodnocení Schengenu, a to formou dotazníků a expertních návštěv.41 Připravenost nových členských států v plné míře správně uplatňovat ustanovení schengenského acquis byla hodnocena na základě čl. 3 (2) Aktu o přistoupení z roku 2003.42 Schengenské hodnocení spočívalo především v ověřování, zda jsou doprovodná opatření umožňující zrušení kontrol dostatečně uplatňována novými členskými státy. Schengenská hodnocení byla zahájena na základě žádosti ze strany každého příslušného členského státu, jakmile uvážil, že splňuje všechny předpoklady. Kontrolní návštěvy prováděli experti nominovaní členskými státy společně s představitelem Komise a Generálního sekretariátu Rady, přičemž hlavní odpovědnost v této otázce nesla Rada. Každá expertní skupina vypracovala zprávu, která obsahovala popis faktů, doporučení a závěry. Po provedení kontrolní návštěvy musely hodnocené členské státy vyplnit dotazník obsahující otázky ze všech oblastí schengenského acquis. Rovněž pravidelně podávaly pracovní skupině Rady Hodnocení Schengenu zprávy, ve kterých představovaly přijatá opatření. 3.3.1 Schengenské hodnocení aspektů nesouvisejících se SIS Celkem bylo provedeno 58 monitorovacích misí v roce 2006 a dalších 15 hodnocení v roce 2007. Hodnocení aspektů nesouvisejících se SIS, které se týkalo ochrany údajů, policejní spolupráce, hranic na moři, na zemi a na letištích a vydávání víz, probíhalo od ledna do října 2006. Po dokončení hodnotících návštěv byla v prosinci 2006 na základě zpráv expertních skupin vypracována první sada závěrů o stavu připravenosti hodnocených států. Vedle toho ve svých závěrech ze 4.-5. 12. 2006 Rada určila, do jaké míry jsou nezbytná další opatření a ve kterých případech tato opatření vyžadují nové hodnocení v průběhu doplňujících návštěv. Připravenost uplatňovat ustanovení schengenského acquis nesouvisejícího se SIS musela být znovu hodnocena

41 Takové hodnocení probíhalo již před přistoupením Řecka, Rakouska a severských zemí k schengenskému prostoru. 42 Čl. 3 (2): „Ta ustanovení schengenského acquis začleněná do rámce Evropské unie a akty, které jsou na nich založeny nebo se k nim jinak vztahují, na která neodkazuje odstavec 1, ačkoli budou závazná v nových členských státech od data přistoupení, se budou v novém členském státě uplatňovat pouze na základě rozhodnutí Rady přijatým za tímto účelem, a to po ověření, zda jsou splněny nezbytné podmínky pro uplatňování všech částí příslušného acquis v tomto členském státě, v souladu s příslušnými postupy schengenského hodnocení, a po konzultaci s Evropským parlamentem. […]“

22

v osmi nových členských státech43 v průběhu návštěv, které se uskutečnily mezi březnem a zářím 2007. Podle různého rozsahu reevaluací a podle jejich výsledků u jednotlivých zemí lze usuzovat na rozdílnou úroveň jejich připravenosti. Obecně se během těchto návštěv ukázalo, že došlo k výraznému pokroku ve všech znovu navštívených oblastech. U většiny zemí bylo konstatováno, že byly vyřešeny všechny, nebo alespoň hlavní nedostatky, které byly zmíněné v první hodnotící zprávě. To byl případ České republiky, kde byla vyžadována opětovná návštěva v otázce kontrol na letišti v Brně. Dále mezi tyto země patřilo Lotyšsko, kde byla návštěva zaměřena na letiště v Rize. Úroveň letištních kontrol byla kladně hodnocena také na Slovinsku, kde bylo znovu podrobeno návštěvě letiště v Ljubljaně. V Litvě, kde byly opětovné návštěvy vyžadovány v otázce letiště ve Vilniusu a pozemních hranic, již nebyly zjištěny žádné vážné nedostatky. Na Maltě, kde bylo nezbytné provést opětovné návštěvy v případě policejní spolupráce, víz a hranic na moři a na letištích, bylo ve všech oblastech dosaženo výrazného pokroku. Rovněž na Slovensku, kde proběhly návštěvy v otázce ochrany osobních údajů, pozemních hranic a letiště v Bratislavě, se situace podstatně zlepšila. V několika případech však bylo zjištěno, že některé oblasti stále vykazují problematické aspekty. V Estonsku vyžadovaly opětovné návštěvy oblasti ochrany údajů, pozemních hranic a hranic na letištích. Bylo sice konstatováno, že byly napraveny nedostatky v oblasti ochrany údajů, na druhou stranu však bylo v průběhu návštěvy zjištěno, že nadále dochází k odchodu zaměstnanců pohraniční stráže, což mohlo způsobit snížení úrovně ochrany pozemních hranic. Také letiště v Tallinnu vykazovalo určité problémy, a to v podobě nedostatečného zhodnocení infrastruktury z důvodu pokračující rekonstrukce terminálu pro cestující a poklesu počtu zaměstnanců na hraničním přechodu Tallinn. V případě Polska byly opětovné návštěvy zaměřeny na hranice na zemi a na letištích, přičemž hlavní nedostatky v těchto oblastech byly podle zjištění návštěv vyřešeny. Avšak až na základě opětovné návštěvy došlo od 15. září 2007 k ukončení používání praxe provádění hraničních kontrol na území třetího státu a v souladu s schengenským acquis byly přesunuty na polské území.

43

V případě Maďarska nebyly opětovné návštěvy vyžadovány, neboť realizace doporučení navrhnutých v závěrech Rady pro justici a vnitřní věci ze 4.-5. 12. 2006 byla považována za dostatečnou.

23

3.3.2 Schengenské hodnocení aspektů souvisejících se SIS Na základě Rozhodnutí Rady 2007/471/ES z 12. června 2007 bylo umožněno uplatňování ustanovení schengenského acquis souvisejícího se SIS v devíti nových členských státech. Příslušné členské státy předtím musely vyplnit podrobné dotazníky a podstoupit ověřující a hodnotící návštěvy v oblasti ochrany údajů. U většiny států došla Rada k závěru, že jsou podmínky v této oblasti splněny, již 5. prosince 2006. U dvou zemí – Slovenska a Estonska byl takový závěr konstatován až 11. června 2007. Počínaje 7. červencem 2007, tedy po vstupu rozhodnutí v platnost, mohla být data obsažená v SIS převedena do příslušných členských států. Od 1. září 2007 mohly nové členské státy vkládat data do SIS a používat data v něm obsažená, do zrušení kontrol však podléhaly určitým omezením. V čl. 1 (4) bylo stanoveno, že tyto členské státy do té doby „nebudou povinny odmítnout státním příslušníkům třetích zemí, u kterých byla jiným členským státem vložena do SIS výstraha za účelem zamítnutí vstupu, vstup na jejich území nebo je vyhostit ze svého území a zdrží se vkládání dat, která jsou předmětem ustanovení čl. 96 […] Schengenské úmluvy.“ Schengenské hodnocení ustanovení souvisejících se SIS probíhalo v září a říjnu 2007 a celkem bylo uskutečněno devět hodnotících návštěv. Obecně je možné konstatovat, že připravenost národních SIS a kanceláří SIRENE byla ve všech státech hodnocena jako dostatečná. Zároveň však byla u jednotlivých zemí v různé míře učiněna doporučení, která reagovala na konkrétní nedostatky zjištěné při hodnocení. Realizaci těchto doporučení dokončilo před vypracováním Závěrů Rady o hodnocení ustanovení schengenského acquis souvisejícího se SIS přijatých na zasedání ve dnech 8.-9. 11. 2007, na kterém došlo k závěrečnému zhodnocení připravenosti nových členských zemí na vstup do schengenského prostoru, pouze Polsko. Zavádění funkcí SIS a SIRENE zde bylo hodnoceno jako patřičně provedené, byla využita nejmodernější technologie a technické znalosti zaměstnanců byly označeny za působivé. Ve zbývajících státech naopak implementace těchto doporučení stále probíhala. Implementace SIS a SIRENE v České republice byla považována za úspěšnou. Bylo zjištěno, že byla využita nejmodernější technologie s dobře organizovanými záložními systémy a systém byl připraven z hlediska bezpečnosti i ochrany údajů. Zpřístupnění funkce odhlášení koncového uživatele, pokud nepoužívá systém, po určité době mělo být podle českých orgánů implementováno do konce listopadu. Implementace SIS v Estonsku byla považována za veskrze úspěšnou, bylo oceňováno jeho efektivní fungování umožněné dobrým výkonem a 24

infrastrukturou a přijatelnou dobou odezvy systému. Bylo však doporučeno zvětšit kapacitu SIRENE, aby odpovídajícím způsobem sledovala detekce a poskytovala pomoc koncovým uživatelům. V Maďarsku fungoval SIS efektivně a vykazoval dobrý výkon v celé zemi. Kancelář SIRENE byla rovněž dobře připravena a její průběh práce byl efektivní. Maďarsku však byla vytknuta odlišná úroveň znalostí koncových uživatelů napříč zemí a bylo doporučeno další školení. SIS v Lotyšsku celkově fungoval efektivně, pozitivně byly hodnoceny dobrý výkon, infrastruktura a doba odezvy. Do zasedání Rady však nebyla implementována některá doporučení, například bylo stále nutné naléhavě doplnit volná pracovní místa v kanceláři SIRENE či navýšit a zlepšit školení koncových uživatelů. SIS v Litvě fungoval efektivně a vykazoval dobrý výkon s velmi krátkou dobou odezvy. Uživatelé byli považováni za dobře vyškolené a obeznámené se systémem a kancelář SIRENE podle hodnocení fungovala efektivně. Stále však nebylo umožněno například automatické smazání výstrah o osobách v SIS z národního registru bez zásahu kanceláře SIRENE. Na Maltě byla podle hodnocení implementace SIS a SIRENE patřičně provedena. Oceněna byla technická infrastruktura a správní struktura, použití nejmodernější technologie či dobrá spolupráce mezi vládními a policejními službami v oboru informační technologie. Doporučení v podobě dalšího školení o různých používaných aplikacích však bylo stále implementováno. V případě Slovinska byla vzhledem k SIS pozitivně hodnocena vyškolenost koncových uživatelů. Všechna doporučená zlepšení – například minimalizace rizika chybování a zlepšení kvality údajů nebo zadávání výstrah o kradených vozidlech do SIS – však byla teprve implementována. Co se týče SIS na Slovensku jeho informačně-technologická infrastruktura byla považována za vysoce vyvinutou, oceňována byla také vybavenost a řízení datových center a připravenost a vyškolenost koncových uživatelů. Všechna doporučení ale byla i zde teprve realizována.

3.4 Konečná fáze přistupovacího procesu Dne 8. listopadu 2007 ministři vnitra EU jednomyslně odsouhlasili44, že devět nových členských států EU splnilo nezbytné předpoklady pro uplatňování schengenského acquis ve všech oblastech, tedy v oblastech ochrany údajů, hranice na letištích, pozemní hranice, policejní spolupráce, Schengenského informačního systému, hranice na moři a víz. Před formálním schválením rozhodnutí musel být konzultován Evropský parlament. Evropský parlament schválil 44

V hlasování byly zahrnuty členské státy, které již plně uplatňovaly schengenské acquis, společně s členskými státy, které žádaly o plnou implementaci.

25

rozhodnutí Rady 15. listopadu 2007, v souladu s jeho dlouhodobým cílem v podobě co nejrychlejšího rozšíření Schengenu. Podle zpravodaje EP Carlose Coelha neměly určité nedostatky, které stále přetrvávaly, představovat překážku plnému členství příslušných států v Schengenu.(Big bang enlargement for Schengen zone agreed) Někteří poslanci EP ze zemí střední a východní Evropy využili tohoto rozhodnutí a poukazovali na skutečnost, že plná svoboda pohybu pro občany z nových členských zemí EU by měla být v nejbližší době doprovázena zrušením omezení na pracovním trhu namířených proti nim. Rozhodnutí Rady 2007/801/ES, které schválilo s konečnou platností zrušení kontrol na vnitřních hranicích s devíti novými členskými státy, bylo přijato 6. prosince 2007. V rozhodnutí bylo stanoveno datum, od něhož mělo být schengenské acquis uplatňováno mezi příslušnými zeměmi navzájem a také ve vztazích s dosavadními členskými zeměmi Schengenu, na 21. prosince 200745. Od stejného data byla zrušena všechna omezení používání Schengenského informačního systému příslušnými členskými státy. Co se týče zrušení kontrol na vnitřních hranicích na letištích, bylo toto datum stanoveno na 30. března 2008, neboť bylo vázáno na změnu letových řádů po přechodu ze zimního na letní čas. Letecké společnosti dále provádí standardní bezpečnostní kontroly, tedy kontroly totožnosti při odbavení a při nástupu na palubu, občané EU a státní příslušníci třetích zemí cestující v rámci Schengenu letecky však nejsou podrobováni dalším formalitám. Na základě čl. 2 rozhodnutí bylo dále umožněno, aby „do 30. června 2008 a po dobu jejich platnosti zůstala krátkodobá národní víza vydaná před 21. prosincem 2007 platná pro účel tranzitu přes území dalších příslušných členských států, pokud tyto státy uznávaly taková krátkodobá víza k účelu tranzitu v souladu s Rozhodnutím 895/2006/ES. […]“

3.5 Specifika rozšíření schengenského prostoru o státy východního rozšíření 3.5.1 Postoje starých členských států k rozšíření schengenského prostoru Přistoupení států východního rozšíření bylo v porovnání s dosavadním rozšiřováním Schengenu specifické zdrženlivými až odmítavými postoji starých členských států EU. Postoje veřejnosti v západoevropských zemích, především v Rakousku a Německu, k rozšíření schengenského prostoru byly ovlivněny přehnanými obavami z nárůstu ilegální imigrace a ze

45

Kontroly na vnitřních hranicích mezi Českou republikou a Slovenskem měly být zrušeny již 20. prosince 2007.(Czechs and Slovaks 'reunited' by Schengen passport-free zone)

26

zvýšení kriminality.46 Postojem veřejnosti byly následně ovlivněny i některé politické strany v těchto zemích47 a rovněž pozice daných zemí v této otázce v rámci EU. Některé státy, jako Rakousko, dokonce naznačily, že by mohly požádat o krátké přechodné období, než by zcela zrušily kontroly.(New Europeans ready to join Schengen passport-free zone) Obecně ministři ze starých členských zemí vyjadřovali výhrady ohledně kontroly na pozemních hranicích a na letištích mezi novými zeměmi Schengenu a nečlenskými státy EU a rovněž vzhledem k ochraně údajů. V souvislosti s rozšířením Schengenu se sledovala především úroveň ochrany nových východních hranic EU s Ruskem, Běloruskem či Ukrajinou, kvůli níž byly některé nové členské státy opakovaně kritizovány. V době klíčových zasedání Rady týkajících se rozšíření Schengenu, tedy ve dnech 5.-6. prosince 2006 a 8.-9. listopadu 2007, bylo podrobeno kritice zejména Slovensko48 a následně především Estonsko, Maďarsko či Slovinsko. Těsně před rozšířením schengenského prostoru se přední politici ze starých členských zemí spíše snažili vyvrátit původní obavy občanů49, objevovaly se však stále názory, které apelovaly na současné zohledňování bezpečnostních obav občanů starých členských zemí50. Názory vinící rozšíření schengenského prostoru ze zvýšeného přílivu migrantů, které se již opíraly o konkrétní argumenty, se začaly relativně bezprostředně po dokončení rozšíření objevovat opět především v Německu a Rakousku.51 V této situaci se snažila situaci korigovat Komise, která popírala souvislost mezi tímto jevem a úrovní ochrany nových vnějších hranic EU a snažila se daný problém řešit příslibem další harmonizace pravidel pro zacházení s žadateli o azyl, aby došlo ke snížení počtu sekundárních žádostí o azyl v rámci EU. Rakousko a Německo byly také zeměmi, ve kterých se po rozšíření schengenského prostoru cestující často potýkali s 46

Ještě nedlouho před rozšířením schengenského prostoru bylo podle průzkumu veřejného mínění 75% rakouských občanů proti zrušení kontrol (EU marks 'historical' enlargement of borderless zone) a podobná situace byla i v Německu, kde se stavělo proti 60% obyvatel (Atger 2008: 15). 47 Například v Německu CDU a stejně tak její bavorská sesterská strana CSU požadovaly, aby byl volný pohyb osob ze střední a východní Evropy povolen nejdříve v roce 2015.(Schengen extension problems) 48 Před zasedáním Rady 4.-5. 12. 2006 rakouský ministr vnitra Liese Prokop poukázal na to, že Slovensko je problematickou zemí z hlediska ochrany hranic.(Schengen enlargement tabled for end of 2007) 49 Mezi takové politiky patřili například německý ministr vnitra Wolfgang Schäuble (Czechs and Slovaks 'reunited' by Schengen passport-free zone) či rakouský kancléř Alfred Gusenbauer (EU marks 'historical' enlargement of borderless zone). 50 Například komisařka pro vnější vztahy Benita Ferrero-Waldner takto argumentovala ve prospěch Rakouska.(Czechs and Slovaks 'reunited' by Schengen passport-free zone) 51 Podle údajů německého ministerstva vnitra bylo počínaje datem rozšíření Schengenu zhruba do poloviny ledna 2008 zadrženo přibližně 420 lidí, z nichž mnoho pocházelo z Čečenska, v pohraničním prostoru země s Polskem a Českou republikou a Rakousko čelilo podobnému problému, neboť ve stejném období v zemi žádalo o azyl 340 Čečenců, z nichž zhruba 235 přišlo z Polska a následně bylo vráceno do země původu.(EU passport-free zone blamed for wave of new migration)

27

překážkami mobility. Tyto překážky měly především podobu zvýšených policejních kontrol na území daného státu52, které navíc nebyly v mnohých případech prováděny v adekvátní míře. Kupříkladu na hranicích mezi Polskem a Německem německé policejní orgány pravděpodobně využívaly lehké přestupky k tomu, aby ospravedlnily zastavování a kontrolu polských aut […] a v České republice bylo Ministerstvo vnitra informováno o opakovaných policejních kontrolách prováděných několik kilometrů od hranic.(Atger 2008: 17) 3.5.2 Vliv rozšíření Schengenu na vztahy nových členů se sousedními zeměmi vně EU Rozšíření Schengenu o nové členské státy je rovněž typické jejich obavami ze zhoršení vztahů se sousedními zeměmi vně EU, jako je Ukrajina, Bělorusko či Rusko, na bilaterální úrovni a do jisté míry také v rámci Evropské politiky sousedství, neboť nové členské země EU dlouhodobě kladou důraz na rozvíjení její východní dimenze. Především v Polsku, Maďarsku či na Slovensku se objevovaly obavy z utlumení přeshraniční ekonomické integrace z důvodu posílení opatření na vnějších hranicích a zavedení zdlouhavějších53 a nákladnějších vízových procedur. Přeshraniční styk zde měl přitom tradičně značnou dynamiku, neboť většina těchto pohraničních oblastí je poměrně hustě osídlená a zaostává v hospodářském rozvoji. V rámci přeshraničního styku probíhá obchodní výměna a obyvatelé pohraničních oblastí za hranicí EU, především z Ukrajiny, tímto způsobem řeší problém nezaměstnanosti. V případě některých nových členských zemí EU jsou navíc vzájemné vztahy ovlivňovány přítomností národnostních menšin na území sousedních zemí.54 Nové členské země musely nezřídka vůči některým zemím vízovou povinnost teprve zavádět55 a musely se také přibližovat západoevropským normám

52

Tyto kontroly jsou umožněny čl. 2 (3) Schengenské prováděcí úmluvy, který stanovuje: „Zrušení kontrol osob na vnitřních hranicích nebude mít vliv na ustanovení zakotvená v čl. 22, nebo výkon policejních pravomocí na území smluvní strany kompetentními orgány podle práva této strany, nebo na požadavek na vlastnění, nošení a předložení povolení a dokladů podle práva této strany.“ Provádění kontrol totožnosti je však dále komplikováno tím, že „v současnosti jsou v každém státě vyžadovány jiné doklady a liší se rovněž okolnosti, za kterých mohou být tyto doklady vyžadovány.“(Atger 2008: 14) 53 Procedura vydávání schengenských víz je delší a komplexnější z několika následujících důvodů: požadavek pohovoru s osobou žádající o vízum, ověření, zda nemá záznam v SIS, požadavek na prokázání dostatečných prostředků na pobyt a návrat ze státu Schengenu, uvedení účelu cesty a zdravotní pojištění platné v celém schengenském prostoru. 54 Například na Ukrajině se v Zakarpatském regionu nachází 150 000-ová maďarská menšina. 55 Kupříkladu Maďarsko zavedlo vízovou povinnost pro občany z Ukrajiny a tehdejšího Svazu Srbska a Černé Hory počínaje listopadem 2003 a Polsko nově implementuje vízový režim s Ukrajinou, Běloruskem a Ruskem od října 2003.(New members face dilemma on borders) Mezi státy Visegrádské skupiny však zavedly vízovou povinnost jako první Slovensko (a Česká republika, která nemá přímo hranice s žádným východním nečlenským státem EU) v letech 2000-2001.(Jaroszewicz 2007: 43)

28

v otázce podílu zamítnutých víz56. Právě zavedení vízové povinnosti však mělo obvykle za důsledek snížení intenzity přeshraničního styku.57 Ze strany EU však byla umožněna řešení, která měla za cíl zabránit prohlubování těchto důsledků. Problém možného utlumení přeshraniční ekonomické integrace byl řešen Nařízením Evropského parlamentu a Rady 1931/2006/ES stanovujícím pravidla pro místní přeshraniční styk na vnějších hranicích členských států, které bylo přijato 20. prosince 2006 a které umožňovalo osvobození občanů žijících v některých případech až 50 km od hranic od schengenského vízového režimu.(Background on Schengen Enlargement) Ze strany EU byla řešena také otázka vízových procedur. Krátkodobé schengenské vízum stojí počínaje 1. lednem 2007 60 eur58, avšak v případě, že stát uzavřel dohodu o vízovém zjednodušení s EU, poplatek za vízum byl snížen na 35 eur a určité kategorie osob byly od poplatku osvobozeny. Tak tomu bylo v případě Ukrajiny, Moldávie, Bosny a Hercegoviny, Srbska, Černé hory, Bývalé jugoslávské republiky Makedonie a Albánie, u nichž dohoda vstoupila v platnost 1. ledna 2008, a Ruska59, v jehož případě dohoda vstoupila v platnost 1. června 2007.(Background on Schengen Enlargement) 3.5.3 Nový finanční nástroj Dalším specifikem bylo vytvoření nového dočasného finančního nástroje, které reflektovalo skutečnost, že přizpůsobení vnějších hranic EU tak, aby byly dostatečně zabezpečeny, představovalo pro nové členské státy náročný úkol i z ekonomického hlediska. Tzv. schengenský nástroj se stal součástí výdajů na rozšíření přijatých Evropskou radou v Kodani 12. a 13. prosince 2002. Byl vytvořen na základě čl. 35 (1) Aktu o přistoupení z roku 2003, přičemž byl určen na financování činností na nových vnějších hranicích EU v Estonsku, Maďarsku, Lotyšsku, Litvě, Polsku, Slovinsku a na Slovensku. Schengenský nástroj byl určen na činnosti týkající se zejména

56

V rámci schengenské zóny dosahovala míra neúspěšných žádostí o vízum obecně 25 %, zatímco například v Polsku byla tato míra pouze 1% pro Bělorusko a Rusko a 2% v případě Ukrajiny.(New members face dilemma on borders) 57 Například pohyb mezi Ukrajinou a Slovenskem se snížil do té míry, že v roce 2003 byla intenzita styku třikrát nižší než v roce 1999, posledním roce bezvízového režimu.(Jaroszewicz 2007: 44) 58 Tento poplatek činil dříve 35 eur a navýšen byl Rozhodnutím Rady z 1. června 2006. Odůvodnění zahrnovalo kromě jiných faktorů také zvýšené náklady na zpracování víz v souvislosti se zavedením biometrických dat.(Jaroszewicz 2007: 48) 59 Rusko již navíc dosáhlo určitého formálního úspěchu ve snaze o zrušení vízové povinnosti pro ruské občany ze strany EU. Cestovní mapa EU a Ruska pro Společný prostor svobody, bezpečnosti a práva, která byla přijata v květnu 2005, stanovuje, že společným cílem stran je pokračování a zintenzivnění dialogu o podmínkách vzájemného zrušení vízové povinnosti.(Jaroszewicz 2007: 56)

29

investic do provozního zařízení60 a infrastruktury na vnějších hranicích EU, zdokonalování diplomatických a konzulárních zastoupení, přípravu na Schengenský informační systém (SIS II) a Vízový informační systém (VIS) a na operační a jazykové školení, především na výcvik pohraniční stráže. Členské státy měly za úkol výběr a uskutečnění jednotlivých operací, přičemž platby měly použít během tří let od první platby a šest měsíců po skončení programu měly předložit

komplexní

zprávu

o

finančním

provádění

s výkazem

ospravedlňujícím

výdaje.(Schengen Facility) Implementace v členských státech však byla zpožděna a Komise proto prodloužila uzávěrku pro plnění smluv do 30. září 2007 oproti původnímu termínu 31. prosince 2006 a kvůli zpoždění při vývoji SIS II prodloužila oproti stejnému termínu také možnost uzavírání smluv vztahujících se k SIS II do 31. března 2007. Termín pro plnění smluv, jejichž předmětem byl SIS II, byl stanoven na 31. prosince 2007. Celkově bylo v rámci schengenského nástroje přiděleno 961,45 milionů eur, přičemž největšími příjemci byly Polsko (33 %), Maďarsko (17 %) a Litva (16 %) a poté následovalo Slovinsko (12 %), Lotyšsko (8 %), Estonsko (8 %) a Slovensko (6 %). Dalších 154,55 milionů eur bylo investováno v rámci národního spolufinancování.(Bertozzi 2008: 17) 3.5.4 Spolupráce zemí Visegrádu v oblasti Schengenu Dalším znakem přistupovacího procesu států východního rozšíření k Schengenu byla jejich snaha o spolupráci v rámci různých uskupení. Nejvíce se v tomto ohledu projevila spolupráce zemí Visegrádské čtyřky (V4), tedy České republiky, Slovenska, Maďarska a Polska.61 Visegrádskou sounáležitost po začlenění do Unie charakterizuje zvýšený pragmatismus, aktivismus a kooperativnost.(Kubáček 2006: 19) Schengen, včetně ochrany a správy vnějších hranic, byl politickou oblastí, v jejímž rámci měly tyto země shodné zájmy a mohly zde tedy vyvinout společnou iniciativu, díky níž mohly získat stabilnější vyjednávací pozici. Spolupráci v této otázce měly země Visegrádu rozvíjet v rámci EU i v rámci prostoru samotné V4. Tato kooperace byla započata již v době, kdy měly tyto země statut přidružení k Evropské unii, 60 Pod provozní zařízení spadaly například nástroje pro detekci, hardware a software pro SIS II či dopravní prostředky. 61 Obdobná spolupráce probíhala i mezi Estonskem, Lotyšskem a Litvou v rámci tzv. Baltského shromáždění, které představuje spolupráci pobaltských zemí na parlamentní úrovni a které příjimalo v oblasti Schengenu nezávazné deklarace. Dalším takovým uskupením států byla tzv. Salzburská skupina (nebo též fórum), která měla podobu každoročních zasedání států V4, Rakouska a Slovinska na úrovni ministrů vnitra a spolupráce národních expertních skupin, které se setkávaly jednou za tři měsíce. V rámci této práce se však budu zabývat pouze visegrádskou spoluprací, která se v průběhu přistupovacího procesu nejvíce projevila a v zásadě měla i největší váhu.

30

přičemž cílem zemí Visegrádu bylo plné začlenění do schengenské spolupráce co nejdříve po jejich vstupu do EU. Visegrádská spolupráce v oblasti Schengenu byla organizována na úrovni ministrů vnitra a rovněž na expertní úrovni. V rámci pracovních struktur Evropské unie se země Visegrádu snažily koordinovat svá stanoviska, a to především v otázce budování SIS II nebo postupu schengenských evaluací. K prvnímu významnému setkání ministrů vnitra v otázce Schengenu došlo 11. září 2003 v Praze. Výsledkem setkání byl vznik desetibodového prohlášení stanovujícího základní body spolupráce v této oblasti. Konkrétními formami spolupráce byly v rámci V4 pověřeny dvě nově vytvořené skupiny – Pracovní skupina Visegrádské čtyřky pro schengenskou spolupráci62 a Expertní skupina V4 pro SIS II63. Pracovní skupina měla za úkol posouzení kompatibility národních Schengenských akčních plánů, jejich harmonizaci a případnou vzájemnou modifikaci, posouzení podmínek a okolností společného podání žádosti o začlenění do schengenské spolupráce, sladění stanovisek pro diskuzi o otázkách schengenského acquis v pracovních strukturách EU či výměnu informací a prezentaci zkušeností z minulých schengenských hodnocení při přípravě na schengenské hodnotící mise. Koordinace postojů zemí Visegrádské čtyřky měla různou podobu. Ze společné iniciativy například došlo k rozdělení schengenského hodnocení na dvě fáze v závislosti na přechodu na SIS II. Na zasedání Rady pro justici a vnitřní věci 19. července 2004 tyto země společně vyjádřily záměr připojit se k Schengenu do října 2007 a svůj jednotný postoj ohledně tohoto termínu potvrdily v Deklaraci předsedů vlád z 10. října 2006 z Visegrádu. Státy V4, společně se Slovinskem, rovněž jednotně deklarovaly svoji připravenost na hodnocení nesouvisející se SIS od 1. ledna 2006. Na visegrádské spolupráci v oblasti Schengenu se v některých případech podílela pouze část zemí V4, kupříkladu slovenská vláda chtěla v otázce zjednodušení vízového procesu s Ukrajinou dosáhnout větší koordinace s Polskem a Maďarskem.

62

Pracovní skupina získala svůj mandát na základě čl. 9 prohlášení ministrů vnitra států V4 na setkání v Praze dne 11. září 2003.(Strnad 2007: 46) 63 Expertní skupina V4 pro SIS II vznikla z iniciativy Pracovní skupiny V4 na jejím prvním zasedání dne 21. října 2003 v Praze.(Strnad 2007: 46)

31

4

Závěr Přistupovací proces států východního rozšíření k schengenskému prostoru byl poměrně

komplexní záležitostí z důvodu počtu zapojených aktérů a především kvůli jeho provázanosti s určitými aspekty, které jeho průběh v různé míře ovlivňovaly. Státy východního rozšíření se v porovnání se zeměmi, které přistoupily k schengenskému prostoru dříve, nacházely ve specifickém postavení, a to z několika důvodů. Zásadní změnou, která byla společná všem novým členským státům, byla povinnost participovat na Schengenu, neboť počínaje vstupem Amsterodamské smlouvy v platnost je schengenské acquis součástí acquis communautaire a je tedy závazné pro všechny státy, které se stanou členy EU. Dalším společným a opět bezprecedentním aspektem přistupovacího procesu nových členských států byl fakt, že možnost jejich přistoupení k Schengenu byla vázána na modifikaci Schengenského informačního systému, jež neměl ve stávající podobě dostatečnou kapacitu. Kromě aspektů, které ovlivňovaly průběh přistupovacího procesu u všech zemí stejnou měrou, však existovaly faktory, které se projevily pouze u některých zemí a následně je stavěly do lepší, respektive horší pozice v porovnání s ostatními státy. Hypotéza formulovaná v úvodu této práce spočívá v předpokladu, že členské státy, jimž je společná skutečnost, že jejich hranice tvoří vnější hranici EU na východě a zároveň sousedí s Ukrajinou, se v průběhu přistupovacího procesu potýkaly s většími problémy. S povahou sousedního státu vně EU nepochybně souvisí, ať již přímo či nepřímo, otázka ochrany vnějších hranic, úpravy vztahů s daným sousedním státem a rovněž postojů starých členských států k rozšíření Schengenu. Co se týče ochrany vnějších hranic před vstupem do EU, byly Polsko, Maďarsko i Slovensko vyzývány k modernizaci hraničních přechodů na vnější hranicích, aby byla zajištěna odpovídající úroveň jejich ochrany, avšak v té době byly v tomto směru kritizovány prakticky všechny státy. V případě samotného schengenského hodnocení se vymyká ze skupiny těchto zemí Maďarsko, neboť na rozdíl od zbývajících dvou států splňovalo předpoklady pro uplatňování schengenského acquis nesouvisejícího se SIS již na konci roku 2006, zatímco Slovensko a Polsko vykazovaly určité nedostatky a musely být v otázce hraničních kontrol podrobeny dodatečným hodnotícím návštěvám. Ani z hlediska náročnosti obecně, či konkrétně s ohledem na finanční náklady na přizpůsobení vnějších hranic, nelze konstatovat, že by všechny tyto země vykazovaly podobné znaky. Logicky je to způsobeno délkou vnějších hranic, která je při porovnání hranice daných zemí s Ukrajinou například několikanásobně větší v případě Polska nežli Slovenska. Společným 32

znakem daných zemí však byly jejich úzké vztahy s Ukrajinou, které byly dány značnou dynamikou přeshraničního styku a které následně ovlivňovaly jejich postoje k zavedení vízové povinnosti s touto zemí. Na rozdíl od Lotyšska a Estonska, které vůči sousednímu Rusku zavedly vízovou povinnost již v průběhu 90. let, se především Maďarsko a Polsko snažily co nejdéle zachovat bezvízový režim s Ukrajinou. Poněkud se však vymyká Slovensko, které zrušilo bezvízový režim o několik let dříve. S ohledem na postoje starých členských států lze Polsko, Slovensko a Maďarsko do značné míry považovat za „homogenní“ skupinu, neboť vzhledem k jejich geografické blízkosti k nejhlasitějším odpůrcům rozšíření Schengenu, Rakousku a Německu, a sdílené hranici s Ukrajinou, která mohla být z pohledu těchto starých členských zemí potenciálním zdrojem zvýšené kriminality a ilegální imigrace, byly tyto tři země vnímány jako nejproblematičtější. Podle mého názoru nelze na základě analýzy samotného přistupovacího procesu považovat dané země z objektivního hlediska za jednotnou skupinu, neboť ačkoliv všechny sdílejí společnou hranici s Ukrajinou, průběh jejich přistupovacího procesu nebyl identický. Odlišnosti mezi těmito zeměmi spočívaly za prvé v rychlosti a úspěšnosti plnění schengenského acquis nesouvisejícího se SIS, v konečné fázi dokonce jedna z těchto zemí – Maďarsko – předstihla všech osm zbývajících zemí účastnících se schengenského hodnocení. Také otázka zavedení vízové povinnosti vůči Ukrajině, které bylo zásadní z hlediska uplatňování jednotných schengenských pravidel, nečinila těmto třem zemím stejné problémy, i když všechny tradičně udržují s Ukrajinou úzké vazby. Tyto země se jeví jako skupina, která se nejvíce potýkala s problémy v průběhu přistupovacího procesu, pouze na základě postojů některých starých členských zemí EU, které však byly často založeny na subjektivním vnímání hrozeb vnitřní bezpečnosti a veřejnému pořádku, jež mělo způsobit rozšíření Schengenu. Domnívám se tedy, že úvodní hypotézu nelze potvrdit, neboť ve zkoumaném případě nutně neexistuje přímá souvislost mezi průběhem přistupovacího procesu a povahou sousedního státu vně EU, která by byla založena na objektivních skutečnostech a nikoliv na postojích starých členských států odrážejících jejich negativní vnímání určitých zemí, jež se měly nově stát součástí schengenského prostoru.

33

Přílohy Vnější hranice nových členských států Schengenu Vnější pozemní hranice:

Členský stát

Vnější pozemní hranice s

Délka v km

Estonsko

Rusko

294

Chorvatsko

344

Srbsko

174

Ukrajina

136

Bělorusko

167

Rusko

282

Bělorusko

679

Rusko

272

Rusko

210

Bělorusko

418

Ukrajina

535

Slovensko

Ukrajina

97

Slovinsko

Chorvatsko

670

Maďarsko

Lotyšsko

Litva

Polsko

Celkem

4278

34

Vnější mořské hranice:

Členský stát

Vnější mořská hranice v

Délka v km

Estonsko

Baltské moře

769

Lotyšsko

Baltské moře

498

Litva

Baltské moře

120

Malta

Středozemní moře

246

Polsko

Baltské moře

440

Slovinsko

Jadranské moře

47

Celkem

2120

Zdroj: Background on Schengen enlargement

35

Seznam použitých zdrojů Primární zdroje Act concerning the conditions of accession of the Czech Republic, the Republic of Estonia, the Republic of Cyprus, the Republic of Latvia, the Republic of Lithuania, the Republic of Hungary, the Republic of Malta, the Republic of Poland, the Republic of Slovenia and the Slovak Republic and the adjustments to the Treaties on which the European Union is founded - Part one : Principles - Article 3 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12003T003:EN:HTML); ověřeno k 30. 9. 2008. Background on Schengen enlargement (http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/07/619&format=HTML&aged =1&language=EN&guiLanguage=en); ověřeno k 30. 9. 2008. Big bang enlargement for Schengen zone agreed (http://euobserver.com/?aid=25109); ověřeno k 30. 9. 2008. Border control - one single EU border (http://euractiv.com/en/security/border-control-single-eu-border/article-138329); ověřeno k 10. 9. 2008. Border controls between EU-15 and new Members to be kept until end 2006 (http://www.euractiv.com/en/security/border-controls-eu-15-new-members-kept-2006/article117769); ověřeno k 15. 9. 2008. Czechs and Slovaks 'reunited' by Schengen passport-free zone (http://euractiv.com/en/enlargement/czechs-slovaks-reunited-schengen-passport-free-zone/article169337); ověřeno k 10. 9. 2008. Countdown to big bang enlargement of Schengen zone begins (http://euobserver.com/?aid=25280); ověřeno k 30. 9. 2008. Enlargement of the Schengen area to be completed: border controls to be lifted at airports on 30 March (http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/08/472&format=HTML&aged=0&l anguage=EN&guiLanguage=en); ověřeno k 30. 9. 2008. EU borderless zone to be extended to airports (http://euobserver.com/?aid=25883); ověřeno k 30. 9. 2008. 36

EU marks 'historical' enlargement of borderless zone (http://euobserver.com/?aid=25375); ověřeno k 30. 9. 2008. EU passport-free zone blamed for wave of new migration (http://euobserver.com/?aid=25458); ověřeno k 30. 9. 2008. EU passport-free zone to expand to 'new Europe' by end 2007 (http://euobserver.com/?aid=23029); ověřeno k 30. 9. 2008. Evropský parlament trvá na rychlém rozšíření Schengenu (http://www.euractiv.cz/cl/79/3139/Evropsky-parlament-trva-na-rychlem-rozsireni-Schengenu); ověřeno k 15. 9. 2008. Expansion of EU border-free zone faces delays (http://euobserver.com/?aid=22156); ověřeno k 30. 9. 2008. Internal border controls to be lifted between the new and old Member States as of 31 December 2007 and 29 March 2008 (http://www.eu2006.fi/news_and_documents/press_releases/vko49/en_GB/177677/); ověřeno k 15. 9. 2008. Komise chce deset nových zemí v Schengenu do roku 2010 (http://www.euractiv.cz/evropa-dnes0/clanek/komise-chce-deset-novch-zem-vschengenu-doroku-2010); ověřeno k 15. 9. 2008. Konsolidovaná znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o založení Evropského společenství (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:321E:0001:0331:CS:pdf); ověřeno k 30. 9. 2008. MEPs endorse EU passport-free zone (http://euobserver.com/22/25154); ověřeno k 30. 9. 2008. New Europeans ready to join Schengen passport-free zone (http://euobserver.com/?aid=24688); ověřeno k 30. 9. 2008. New EU states divided on plan B to avoid free travel delay (http://euobserver.com/?aid=22580); ověřeno k 30. 9. 2008. New member states told to step up border controls (http://euractiv.com/en/mobility/new-member-states-told-step-border-controls/article-167535); ověřeno k 15. 9. 2008.

37

Parlament schválil rozšíření Schengenského informačního systému (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+IMPRESS+20061020IPR11865+0+DOC+XML+V0//CS); ověřeno k 15. 9. 2008. Rada Evropské unie. 2006. Council Conclusions on the SIS II, the SIS 1+ and the enlargement of the Schengen area (http://www.eu2006.fi/news_and_documents/conclusions/vko49/en_GB/1165321989144/_files/7 6370547176047003/default/92012.pdf); ověřeno k 15. 9. 2008. Rada Evropské unie. 2007a. Council Decision of 12 June 2007 on the application of the provisions of the Schengen acquis relating to the Schengen Information System in the Czech Republic, the Republic of Estonia, the Republic of Latvia, the Republic of Lithuania, the Republic of Hungary, the Republic of Malta, the Republic of Poland, the Republic of Slovenia and the Slovak Republic (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:179:0046:0049:EN:PDF); ověřeno k 30. 9. 2008. Rada Evropské unie. 2007b. Schengen implementation in the new Member States – interim report (September 2007) (http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st12/st12651.en07.pdf); ověřeno k 15. 9. 2008. Rada Evropské unie. 2007c. Enlargement of the Schengen area (http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/jha/97021.pdf); ověřeno k 10. 9. 2008. Rada Evropské unie. 2007d. Council Conlusions on Schengen Evaluation on New Member States (http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/jha/97015.pdf); ověřeno k 10. 9. 2008. Rada Evropské unie. 2007e. Council Decision of 6 December 2007 on the full application of the provisions of the Schengen acquis in the Czech Republic, the Republic of Estonia, the Republic of Latvia, the Republic of Lithuania, the Republic of Hungary, the Republic of Malta, the Republic of Poland, the Republic of Slovenia and the Slovak Republic (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:323:0034:0039:EN:PDF); ověřeno k 30. 9. 2008. 'Second class' EU states to fight passport-free travel delays (http://euobserver.com/?aid=22504); ověřeno k 30. 9. 2008. 38

Schengen delays ‘political’ says angry Czech Republic (http://www.euractiv.com/en/security/schengen-delays-political-angry-czech-republic/article158292); ověřeno k 15. 9. 2008. Schengen enlargement tabled for end of 2007 (http://euractiv.com/en/enlargement/schengen-enlargement-tabled-2007/article-160259); ověřeno k 15. 9. 2008. Schengen enlargement unlikely to speed up (http://euractiv.com/en/enlargement/schengen-enlargement-speed/article-159140); ověřeno k 15. 9. 2008. Schengen passport-free zone extended to EU's eastern members (http://euractiv.com/en/justice/schengen-passport-free-zone-extended-eu-easternmembers/article-168251); ověřeno k 10. 9. 2008. SIS II: Commission presents a set of proposals for enlarging the Schengen area to the new member states (http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/05/651&format=HTML&aged=0&l anguage=EN&guiLanguage=en); ověřeno k 15. 9. 2008.

Sekundární zdroje Atger A. F. 2008. „The Abolition of Internal Border Checks in an Enlarged Schengen Area: Freedom of movement or a web of scattered security checks?“ CHALLENGE programme, Research Paper No. 8. Centre for European Policy Studies. (http://shop.ceps.eu/BookDetail.php?item_id=1629); ověřeno k 10. 9. 2008. Bertozzi S. 2008. „Schengen: Achievements and Challenges in Managing an Area Encompassing 3.6 million km2.“ CEPS Working Documents. Working Document No. 284. Centre for European Policy Studies. (http://aei.pitt.edu/7584/01/Wd284.pdf); ověřeno k 30. 9. 2008. Dangerfield, M. The Visegrád Group in the Expanded European Union: From Pre-accession to Post-accession Cooperation. Paper for presentation at EUSA Ninth Biennial International Conference; Austin March 31 – April 2, 2005. (http://aei.pitt.edu/3167/); oveřeno k 30. 9. 2008. Estonia (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/e22102.htm); ověřeno k 29. 9. 2008. 39

Fiala, P.; Pitrová M. 2003. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury. Hungary (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/e22103.htm); ověřeno k 29. 9. 2008. Jaroszewicz, M. 2007. Consequences of the Schengen area enlargement for the EU’s Eastern European Neighbours. Warsaw: Centre for Eastern Studies. (http://osw.waw.pl/files/raport_schengn.pdf); ověřeno k 25. 9. 2008. Kubáček, J. 2006. „Visegrádská spolupráce v Evropské unii.“ Mezinárodní politika, 30 (9), 1820. Latvia (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/e22104.htm); ověřeno k 29. 9. 2008. Lithuania (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/e22105.htm); ověřeno k 29. 9. 2008. Malta (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/e22112.htm); ověřeno k 29. 9. 2008. Monar, J. 2004. „Maintaining the Justice and Home Affairs Acquis in an Enlarged Europe“. In: Justice and Home Affairs in the EU: Liberty and Security Issues After Enlargement. Eds. Apap, J. CEPS. (http://books.google.com/books?hl=cs&lr=&id=P0ruJkb8dcMC&oi=fnd&pg=PA37&dq=+Mona r+weakest+link&ots=AhnbQsJsgi&sig=S30Q2eXPiUAPMz64P9Loo6Z8ph4); ověřeno k 21. 11. 2008. Neumayerová, J.: Důsledky plného zapojení ČR do schengenského prostoru, bakalářská práce, Brno, Právnická fakulta MU 2007/2008. „New members face dilemma on borders.“ OxResearch, 1. 2. 2005. (http://proquest.umi.com/pqdweb?index=25&did=1071836261&SrchMode=1&sid=4&Fmt=3& VInst=PROD&VType=PQD&RQT=309&VName=PQD&TS=1222435619&clientId=45397); ověřeno k 26. 9. 2008. Pikna, B. 2004. Vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek v evropském právu. Praha: Linde. Poland (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/e22106.htm); ověřeno k 29. 9. 2008.

40

„Schengen extension problems.“ OxResearch, 17. 1. 2000. (http://proquest.umi.com/pqdweb?index=2&did=551294981&SrchMode=2&sid=5&Fmt=3&VIn st=PROD&VType=PQD&RQT=309&VName=PQD&TS=1222436370&clientId=45397); ověřeno k 26. 9. 2008. Schengen Facility (http://ec.europa.eu/commission_barroso/frattini/archive/schengen_facility_en.pdf); ověřeno k 30. 9. 2008. Schengen Information System II (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l33183.htm); ověřeno k 15. 9. 2008. Second-generation Schengen Information System (SIS II) - 1st pillar legislation (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l14544.htm); ověřeno k 29. 9. 2008. Second-generation Schengen Information System (SIS II) - 3rd pillar legislation (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l14569.htm); ověřeno k 29. 9. 2008. Slovakia (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/e22109.htm); ověřeno k 29. 9. 2008. Slovenia (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/e22110.htm); ověřeno k 29. 9. 2008. Strnad, L.: Schengenský režim volného pohybu osob – postavení nových členských států a Švýcarska, diplomová práce, Brno, Právnická fakulta 2007. The Czech Republic (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/e22107.htm); ověřeno k 29. 9. 2008. The Schengen area and cooperation (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l33020.htm); ověřeno k 15. 9. 2008. Weidenhofferová, I. 2001. Schengenské dohody. Praha: Ministerstvo zahraničních věcí České republiky v edičním oddělení Ústavu mezinárodních vztahů.

41