Verhandelbare automobiliteitsrechten: een zoektocht naar mogelijkheden. -eindrapportage-

KPMG Bureau voor Economische Argumentatie

Verhandelbare automobiliteitsrechten: een zoektocht naar mogelijkheden -eindrapportage-

"Mensen hebben recht op mobiliteit;ïDat Hóèft:êèhter niet per definitie automobiliteit te zijn"

Opgesteld in opdracht van: Ministerie van Verkeer & Waterstaat Adviesdienst Verkeer en Vervoer drs. P. Jorritsma

KPMG Bureau voor Economische Argumentatie Hoofddorp, 1 april 1997



Inhoud 0. Samenvatting en aanbevelingen .......................................................................................1 1. Inleiding ............................................................................................................................9 1.1. Achtergrond, doel en opzet van het onderzoek...................................................................... 9 1.2. Leeswijzer............................................................................................................................. 10

2. Praktijkvoorbeelden.........................................................................................................13 2.1. Automobiliteitsrechten in de praktijk..................................................................................... 13 2.2. Andere verhandelbare rechten in de praktijk........................................................................ 24 2.3. Leerpunten ........................................................................................................................... 29

3. Methodiek en criteria.......................................................................................................31 3.1. Het instrumentarium van de overheid................................................................................... 31 3.2. Het instrument verhandelbare (automobiiiteits-) rechten...................................................... 33 3.3. Systeemontwerp: componenten van een systeem van VAR................................................ 34 3.4. Criteria.................................................................................................................................. 36

4. De componenten van een systeem van VAR: mogelijke praktische invulling .................39 4.1. De eerste component: het aangrijpingspunt......................................................................... 39 4.2. De tweede component: de verdeelsleutel............................................................................ 42 4.3. De derde component: wijze van verstrekking....................................................................... 44

5. Toetsing aan de criteria...................................................................................................45 5.1. Toetsing van de aangrijpingspunten..................................................................................... 45

5.2. Toetsing van de verdeelsleutels........................................................................................... 52 5.3. Wijze van verstrekking.......................................................................................................... 55 5.4. Selectie van vier verschijningsvormen ................................................................................. 56

6. Uitwerking van de vier verschijningsvormen ...................................................................59 6.1. Limitering van het aantal voertuigkilometers........................................................................ 59 6.2. Limitering van het aantal ritten ............................................................................................. 62 6.3. Limitering van de verkoop van brandstof.............................................................................. 65 6.4. Stellen van technische standaarden aan de autofabrikanten............................................... 68

7. Conclusie en aanbevelingen ...........................................................................................73 Bijlagen................................................................................................................................77


KPÜG Bureau voor Economische Argumentatie B.V.

0. Samenvatting en aanbevelingen Achtergrond en doel van het onderzoek

De automobiliteit neemt nog steeds in omvang toe en de expansie van het hoofdwegennet houdt sinds geruime tijd niet langer gelijke tred met de vraag naar infrastructuurcapaciteit. Bovendien is de groei, zo blijkt in de praktijk, moeilijk in te dammen. "Nederland dreigt dicht te slibben", zo constateert V&W in de nota "Samen werken aan bereikbaarheid' (SWAB)1. Het openbaar vervoer als alternatief voor de personenauto is kwalitatief nog onvoldoende en de uitvoering van het SVV-II heeft ook op andere onderdelen van het voorgestane beleid een achterstand opgelopen. In de SWAB, samen met de nota "Transport in Balans" te bestempelen als Tempo-nota, bepleit het kabinet versnelling van het SVV-II via een samenhangend pakket van maatregelen gericht op zowel de vraag als de aanbodzijde. Vooral in de stadsgewesten moet de vraag naar automobiliteit, met name in de spits, fors worden teruggedrongen. En hiervoor zet V&W allerlei verschillende instrumenten in: prijsmaatregelen, parkeerbeleid, vervoersmanagement, het versneld verbeteren van het openbaar vervoer en het verbeteren van de overige alternatieven. Met name het belang van prijsmaatregelen zoals variabilisatie, fiscale maatregelen en rekening rijden wordt zwaar benadrukt. Waar dat nog niet afdoende werkt moeten parkeerbeleid en vervoersmanagement uitkomst bieden. Maatschappelijke groeperingen onderstrepen de noodzaak tot tempoversnelling, zo mag worden opgemaakt uit de reactie van de Overlegorganen Personenvervoer en Goederenvervoer. En langzaam maar zeker is een kentering gaande voor wat betreft de inzet van het prijsbeleid. Waar tot voor enige jaren terug rekening rijden onbespreekbaar was, dringt nu langzaam het besef door dat -gegeven het streven naar duurzame ontwikkeling- de inzet van een dergelijk instrument bijna onontkoombaar is. Op het Ministerie wordt dan ook met voortvarendheid gewerkt aan de invoering ervan. Tegelijkertijd is er twijfel. Noodzaakt de relatieve prijsongevoeligheid van de Nederlandse automobilist niet tot schier onwaarschijnlijke (door de overheid opgelegde) tarieven? Onderzoek toont immers aan dat de Nederlandse automobilist de kosten van het autogebruik onderschat en tegelijkertijd de kosten van het alternatief (het openbaar vervoer) vaak

overschat2. Zo heeft het "kwartje van Kok", de laatste omvangrijke accijnsverhoging op de brandstof niet geleid tot een afname van de (groei van de) automobiliteit3. Natuurlijk werpt een beleid dat primair een neerwaartse bijstelling van de groeicurve beoogt op termijn

vruchten af, maar zal die bijstelling tijdig en voldoende zijn?

1 2 3

Zie Verkeer en Waterstaat, september 1996. Zie het Rathenau Instituut (1995). Overigens hebben externe effecten (daling wereldolieprijzen) hier een belangrijke rol gespeeld.

Beleidsmatige samenvatting

Bureau voor Economische Argumentatie B.V.

Redenen te over om te blijven speuren naar instrumenten die metterdaad de groei afvlakken, die de realisatie van de doelstellingen van bereikbaarheid en leefbaarheid, dichterbij brengen én die op maatschappelijk draagvlak kunnen rekenen. Mogelijk biedt een systeem van verhandelbare automobiliteitsrechten (VAR) een dergelijk perspectief. Het kenmerk van VAR is dat het systeem uitgaat van een van te voren vastgesteld doel, namelijk het beperken van een bepaald aspect van de automobiliteit binnen een bepaald plafond, én dat deze doelstelling in principe tegen de laagste kosten wordt bereikt. Zeker vanuit beleidsoptiek een zeer aantrekkelijk vooruitzicht! Kortweg gezegd werkt het instrument als volgt. Op basis van maatschappelijke overwegingen worden grenzen gesteld aan de groei of absolute omvang van de automobiliteit. Dit wordt vertaald in rechten waarbij een helder aangrijpingspunt is gekozen als kilometers, aantallen auto's of liters brandstof. Vervolgens ———————————————~~~~—— . , . ^ „ "Een systeem van VAR kan expliciet maken worden de rechten -volgens nader vast te stellen , , , . ..... wat iedereen eigenlijk al zou moeten wéten: regels- verdeeld over bestaande en/of potentiële ,. , _ ... . ,. . ook mobiliteit is een schaars goed" gebruikers van die rechten. Daarbij wordt direct of '—————————————————;—op termijn schaarste gecreëerd. Vervolgens wordt aan het begrip verhandelbaar inhoud gegeven doordat de vragers en aanbieders van rechten met elkaar in de slag kunnen gaan om tot een optimale allocatie te komen van de ter beschikking staande (schaarse) rechten. Via marktwerking komen de beschikbare rechten daar terecht waar deze het meest benodigd zijn4. Tegelijkertijd gaat er een constante prikkel van het instrument uit om zuinig (efficiënt) met de beschikbare rechten om te gaan. Het aantrekkelijke van VAR is dat maatschappelijk gestelde grenzen worden bereikt en tegelijkertijd binnen deze grenzen maximale individuele flexibiliteit is toegestaan. De Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV) van het ministerie van Verkeer & Waterstaat heeft aan KPMG Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) opdracht gegeven een inventariserend onderzoek uit te voeren naar de (on)mogelijkheden van het beleidsinstrument van verhandelbare automobiliteitsrechten (VAR) voor het toekomstige mobiliteitsbeleid. Het onderzoek is bedoeld om een strategische discussie over de inzet van dit type instrument te voeden. In het navolgende wordt aan de hand van vier mogelijke verschijningsvormen van een systeem van VAR de inrichting en werking beschreven. Het gaat om een globale schets: een gedetailleerde technische beschrijving is nog niet aan de orde. Het rapport belicht met name de beleidsimplicaties en geeft een aantal aanbevelingen. Eerst wordt echter aangetoond dat het nog zo gek niet is om over een systeem van VAR na te denken.

Hierbij wordt er impliciet van uitgegaan dat degenen die de meeste waarde aan de rechten hechten er ook het meeste voor willen betalen. Koopkracht speelt dus ook een rol.

Verhandelbare automobiliteitsrechten: een zoektocht naar mogelijkheden


Ervaringen in het buitenland

Systemen van verhandelbare rechten zijn in het buitenland reeds vaker in de praktijk toegepast. Veelal op het gebied van emissies (van productieprocessen), maar ook op het gebied van de automobiliteit. Met name in de Verenigde Staten is het instrument meerdere malen toegepast. Op het moment is bijvoorbeeld een systeem van verhandelbare SOSemissierechten in werking waarbij verschillende (grote) elektriciteitscentrales zijn betrokken. De centrales hebben emissierechten toebedeeld gekregen op basis van hun historisch brandstofverbruik. Deze rechten kunnen ze gebruiken voor hun eigen productie, maar ze kunnen de rechten ook bewaren voor de toekomst en/of verkopen aan andere centrales. In het verleden heeft een soortgelijk systeem een belangrijke rol gespeeld bij de reductie van het loodgehalte in de benzine. Tussen 1982 en 1987 is het loodgehalte in de benzine in de VS gedaald van 1,1 naar 0,1 gram per gallon. De inzet van een systeem van verhandelbare rechten heeft hierbij een kostenbesparing gerealiseerd tussen de $65 en $200 miljoen. Naast dit programma gericht op de brandstofindustrie is in de VS eveneens een programma gericht op de auto-industrie van toepassing geweest, en wel tussen 1975 en 1985. Doel van dit Corporate Average Fuel Economy (CAFÉ) programma was het verhogen van de gemiddelde energie-efficiency van 18 mijl per gallon in 1978 tot 27,5 mijl per gallon in 1985. Is (en wordt) in Amerika gewerkt met systemen gericht op de industriële aanbieders, in Singapore is (sinds 1990) een systeem van toepassing waarbij het maximale aantal voertuigen -dat per maand verkocht mag worden- is gelimiteerd. De particuliere burgers zijn binnen dit systeem onderwerp van regulering. Rechten benodigd om een auto aan te schaffen waren eind 1994 niet minder dan zo'n SS100.000 waard: autobezit is een dure aangelegenheid in Singapore, en niet voor iedereen bereikbaar. Een minder succesvol voorbeeld van gelimiteerde automobiliteit betreft Mexico-city waar, afhankelijk van het laatste nummer op de nummerplaat, auto's alleen op bepaalde dagen mochten rijden. Gevolg was dat veel huishoudens een tweede, vaak oude en daardoor relatief zwaar vervuilende, auto kochten. De maatregel bleek contraproductief: het autopark nam toe. En daarmee de luchtvervuiling, het energiegebruik en de parkeerproblemen. De ervaringen in het buitenland wijzen erop dat een systeem van verhandelbare rechten de mogelijkheid biedt om een gegeven reductie (of beperking van de groei) van een bepaalde grootheid tegen de laagste kosten te realiseren. Wel is het zaak om de inrichting van het systeem zeer zorgvuldig vorm te geven aangezien anders allerlei ongewenste neven-

effecten op kunnen treden (zie Mexico city).

Vier verschijningsvormen nader uitgewerkt Naast een grondige verkenning van allerlei deelaspecten van VAR is in dit onderzoek gekozen voor de nadere uitwerking van vier verschijningsvormen: een systeem van VAR gebaseerd op voertuigkilometers; een systeem van VAR gebaseerd op het aantal autoritten: een systeem van VAR aan de aanbodzijde van de markt gebaseerd op brandstof; een systeem van VAR waarbij technische standaarden aan de fabrikanten van


K£ Bureau voor Economische Argumentatie B.V. auto's worden gesteld. In het rapport worden de verschijningsvormen getoetst aan enkele criteria zoals: doeltreffendheid, doelmatigheid, uitvoerbaarheid & handhaafbaarheid en legitimiteit & maatschappelijke haalbaarheid. Twee van de onderzochte verschijningsvormen zijn gericht op de vraagzijde van de mobiliteitsmarkt: de bedrijven en particulieren die gebruik willen maken van automobiliteit. De laatste twee verschijningsvormen zijn, in navolging van de ervaringen in de VS, gericht op de aanbodzijde van de markt: de brandstofindustrie, respectievelijk de fabrikanten (of dealers) van auto's. Limitering van het aantal voertuigkilometers

Deze verschijningsvorm geldt voor zowel het particulier verkeer, het zakelijk verkeer als het vrachtverkeer. Van overheidswege wordt een plafond gesteld aan de hoeveelheid voertuigkilometers die de betreffende verkeerscategorie, gedurende een bepaalde periode in een bepaald gebied mag rijden. Deze verschijningsvorm kent niet één specifiek doel, maar brengt een aantal doelstellingen tegelijkertijd dichterbij: vermindering van de congestie, verbetering van de milieukwaliteit en vermindering van de CO,-uitstoot. Een aantal kenmerken van deze variant is vermeld in de volgende tabel.

Tabel 0.1. Belangrijkste kenmerken van het voorgestelde systeem verkeerscategorie tijdsperiode verdeelsleutel verstrekking

particulier verkeer

zakelijk verkeer

vrachtverkeer

maand bevolking 18-r gratis

maand

maand

veiling

veiling

Bron: KPMG Bureau voor Economische Argumentatie

Als verdeelsleutel wordt voor het particulier verkeer de gehele bevolking boven de 18 jaar genomen. De rechten worden gratis verstrekt. Voor het zakelijke en goederenverkeer wordt gekozen voor een veiling. De rechten zijn uitwisselbaar (3 personenautokilometers zijn bijvoorbeeld gelijk aan 1 vrachtwagenkilometer), en kunnen verhandeld worden. Deze verschijningsvorm leidt tot een verdere variabilisatie van de kosten van de automobiliteit. Voor het vrachtverkeer geldt dat een extra stimulans zal ontstaan om de beladingsgraad

van de vrachtwagens te verhogen, evenals er een stimulans voor het zakelijke en particulier verkeer bestaat om te gaan carpoolen of om een andere vervoerswijze te kiezen. Het systeem is in dit opzicht zeer doelmatig, omdat mobiliteitsbeperkende maatregelen door bedrijven en burgers daar zullen worden genomen waar ze tegen de laagste kosten uitvoerbaar zijn: het zogenaamde niet-noodzakelijke verkeer zal als eerste worden vermin-

derd. Vanzelfsprekend zijn er nogal wat haken en ogen verbonden aan de invoering. De interna-

tionale context is er een (treedt steeds op): hoe passen buitenlandse kentekens in het systeem en hoe wordt het gelijkheidsbeginsel gewaarborgd? Een ander mogelijk knelpunt


KPM& Bureau voor Economische Argumentatie B.V.

is de handhaafbaarheid. De controle via een chipcardsysteem is echter (in theorie althans) denkbaar, ledere particulier ontvangt binnen dit systeem een chipcard waarop zijn (resterende) rechten staan. In elke auto wordt vervolgens een zwarte doos5 geïnstalleerd die de chipcard kan aflezen en bij elke rit de benodigde rechten van de chipcard zal afschrijven. Een probleem is zeker ook de positie van de transporteur als internationale dienstverlener: kan concurrentievervalsing voorkomen worden? Het laatste struikelblok is de onderlinge uitruilverhouding tussen het personenautoverkeer en het vrachtverkeer. Limitering van het aantal ritten Deze verschijningsvorm geldt alleen voor het particulier en zakelijk verkeer en is niet van toepassing voor het vrachtverkeer. Voor het vrachtvervoer zijn voor de korte ritten immers veel minder reële alternatieven zoals de fiets, het openbaar vervoer of wandelen beschik-

baar. Het doel van deze verschijningsvorm is met name het verbeteren van de leefbaarheid van de stedelijke omgeving, mede via verbreking van het gewoontegedrag. De verwachting is dat met name korte ritten met de auto vermeden zullen worden. Juist korte ritten veroorzaken veel overlast in het stedelijk gebied, leiden tot onevenredig hoge emissies en dragen sterk bij aan het aanleren en bestendigen van gewoontegedrag.

Tabel 0.2. Belangrijkste kenmerken van het voorgestelde systeem verkeerscategorie

particulier verkeer

zakelijk verkeer

tijdsperiode verdeelsleutel verstrekking

maand bevolking 1 8+ gratis

maand veiling


Als verdeelsleutel wordt evenals bij de eerste verschijningsvorm gekozen voor de gehele bevolking boven de 18 jaar, gecombineerd met een gratis verstrekking. Voor het zakelijk verkeer kan een veiling worden georganiseerd. De ritten zullen verhandelbaar zijn. De controle kan wederom via een chipcardsysteem plaatsvinden. Naast de al eerder vermelde hoge eisen aan de technologie vormt de maatschappelijke haalbaarheid een vraagpunt. Verwacht mag worden dat deze specifieke vorm van VAR moeilijk te communiceren zal zijn: er wordt bijvoorbeeld niet geheel voldaan aan het criterium "de vervuiler betaalt". Een rit van 2 kilometer kost immers evenveel rechten als een rit van 200 kilometer.

Hiermee wordt apparatuur bedoeld waarmee allerlei gegevens over het rijgedrag geregistreerd kunnen worden.


KPMG Bureau voor Economische Argumentatie B.V.

Limitering van de verkoop van brandstof

Deze verschijningsvorm is gericht op de aanbodzijde van de markt, en is eigenlijk alleen via internationale samenwerking mogelijk. Het doel is met name de bestrijding van de klimaatverandering via de reductie van de COj uitstoot door het wegverkeer; indirect worden andere doelstellingen in de kaart gespeeld. Als verstrekkingswijze wordt gekozen voor een veiling (op jaarbasis). Dit voorkomt dat een toetredingsbarrière voor nieuwe marktpartijen wordt opgeworpen. Als verdeelsleutel (de partijen die toegang hebben tot de veiling) kan het beste op het niveau van de detaillist worden ingestoken. De controle op het niveau van de detaillist is goed mogelijk. Nederland kan dit systeem feitelijk niet alleen introduceren: waterdichte controle aan de grens is een utopie. De keuze voor een veiling op jaarbasis voorkomt dat van overheidswege een nauwkeurige voorspelling van de maandelijkse (of wekelijkse) fluctuaties noodzakelijk is. Een nadeel van deze methode is echter dat deelnemende partijen een forse investering aan het begin van het jaar moeten doen, wat kleine marktpartijen kan benadelen. Een tweede nadeel is het risico dat de rechten vóór het einde van het jaar al "op" zijn. Het is niet duidelijk of marktpartijen in dat geval zouden durven speculeren op verruiming van het plafond van overheidswege. Het gevolg voor de vragers van brandstof (particulieren en bedrijfsleven) van dit systeem van VAR zal bestaan uit een prijsverhoging van benzine (benzine wordt immers schaarser). Hierdoor zal enerzijds het gebruik van zuiniger auto's gestimuleerd worden en anderzijds een prikkel bestaan om minder kilometers te rijden (en dus minder brandstof te gebruiken). Stellen van technische standaarden aan de autofabrikanten Bij deze verschijningsvorm stelt de overheid een standaard, norm, waar de producenten van voertuigen aan moeten voldoen. Deze standaard kan betrekking hebben op diverse technische kenmerken van het voertuig. Wanneer de door producenten geproduceerde en verkochte voertuigen de voorgeschreven norm onderschrijden. dan ontvangen zij hiervoor 'credits'. Het aantal credits is afhankelijk van de mate waarin men de standaard onderschrijdt en het aantal voertuigen dat wordt verkocht/geproduceerd. Omgekeerd geldt dat het overschrijden van de norm credits kost. Een producent die (tijdelijk) niet aan de stan-

daard kan voldoen, heeft de mogelijkheid om credits aan te schaffen, en kan zijn productie

op peil houden. Bij deze vorm van VAR bestaat er geen probleem voor wat betreft de verdeling van de rechten omdat deze door de bedrijven zelf verdiend worden. De mogelijkheid bestaat om de standaard in de loop van de tijd verder aan te scherpen. Bedrijven kunnen daarom ook besluiten om hun credits niet te verkopen maar te bewaren om deze te gebruiken op het moment dat de standaard wordt aangescherpt en zij daar op korte termijn niet aan kunnen voldoen. Ook bestaat de mogelijkheid voor bedrijven die meerdere modellen produceren om binnen de onderneming te compenseren.


KPM& Bureau voor Economische Argumentatie B.V.

Het doel van deze verschijningsvorm is het bereiken van bepaalde leefbaarheids- en milieudoelstellingen door de schadelijke emissies van voertuigen te verminderen. Bedacht moet worden dat de totale emissies niet gemaximeerd worden, maar 'slechts" de gemiddelde emissie per (nieuw gefabriceerd) voertuig. Het instrument is dus niet volledig effectief voor macro-doelstellingen. Het instrument is echter wel heel doelmatig: de normen zullen tegen de laagste kosten worden behaald. De controle en handhaafbaarheid is gegeven het beperkte aantal verkooppunten relatief eenvoudig te verzekeren. De maatschappelijke haalbaarheid lijkt goed: consumenten krijgen schonere en efficiëntere auto's (weliswaar tegen iets hogere prijzen) maar worden zelf niet in hun mobiliteitspatroon aangetast. De ervaringen in de Verenigde Staten laten zien dat het tussen bedrijven verhandelbaar maken van credits, en de mogelijkheid om credits mee te nemen naar een volgende periode, tot aanzienlijke kostenbesparingen kan leiden. Aan de kant van de fabrikanten ontstaan dus efficiencywinsten. Het voordeel vanuit milieuoogpunt is dat in ruil voor deze efficiencywinsten scherpere normen kunnen worden gesteld. Zo kan een win-win situatie ontstaan. Een punt van zorg is de kans op strategisch marktgedrag vanwege het kleine aantal aanbieders. Voorlopers kunnen op een gegeven moment volgers of nieuwe toetreders uit de markt drukken als ze zich het merendeel van de beschikbare rechten toe weten te eigenen. Conclusies en aanbevelingen De vier verschijningsvormen maken duidelijk dat een systeem van VAR vanuit het beleidsperspectief gezien aantrekkelijke eigenschappen bezit. Met de VAR kunnen grenzen aan (de gevolgen van) de mobiliteits(groei) worden gesteld terwijl tegelijkertijd individuele flexibiliteit wordt toegestaan. Daarbij is het mogelijk om verschillende facetten van de automobiliteit te limiteren. Voor de industrie schept een systeem van VAR een kader waarbinnen zij de benodigde maatregelen tegen de laagste kosten kan treffen. Verwacht mag dan ook worden dat introductie van een systeem van VAR op minder verzet zal stuiten dan de introductie van scherpe(re) normen sec. Een verschijningsvorm van VAR gericht op de vraagzijde van de mobiliteitsmarkt (particulieren en bedrijven) biedt zowel flexibiliteit aan individuele partijen als een voortdurende aansporing om te komen tot een zo goed mogelijke aanwending van de schaarse mobiliteitsmogelijkheden.

Een systeem van VAR kan alleen worden ingevoerd als er voldoende waarborgen zijn voor een soepele invoering en handhaving. Voor wat de invoering betreft moet het mogelijk zijn overeenstemming te verkrijgen over de toe te passen verdeelsleutels. Een belangrijke voorwaarde voor handhaving van een VAR op basis van kilometers of ritten is technische



equipement voor registratie van verbruikte rechten en de (nog) beschikbare rechten. Voor beide problemen zijn echter nu al oplossingen aan te dragen of liggen oplossingen in het verschiet. Veel lastiger ligt het vraagstuk van de Europese inpassing: is er wel ruimte (te

maken) om zo'n systeem in te voeren? Een belangrijk vraagstuk betreft de reactie van de markt: kunnen partijen worden overtuigd van de in zekere zin elegante werking van een systeem van VAR. En hoe reageren de actoren in de praktijk: welke marktposities worden betrokken? Gaan automobilisten massaal hun rechten aanbieden aan de vrachtsector? Al met al staan er nog veel vraagpunten open. Dat neemt echter niet weg dat het concept verhandelbare automobiliteitsrechten uit beieidsoogpunt over aantrekkelijke eigenschappen

beschikt.



1. inleiding 1.1. Achtergrond, doel en opzet van het onderzoek De Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV) van het ministerie van Verkeer & Waterstaat heeft aan KPMG Bureau voor Economische Argumentatie (BEA) opdracht gegeven een inventariserend onderzoek uit te voeren naar het beleidsinstrument van verhandelbare automobiliteitsrechten (VAR). Achtergrond van het onderzoek

De automobiliteit neemt nog steeds in omvang toe en de groei is, zo blijkt in de praktijk, moeilijk in te dammen. Ook het maatschappelijk draagvlak voor maatregelen die worden genomen wordt vaak als onvoldoende ervaren. Redenen om te blijven speuren naar instrumenten die metterdaad die groei afvlakken én op maatschappelijk draagvlak kunnen

rekenen. Mogelijk biedt een systeem van VAR (bijlage 1 bevat een lijst met afkortingen) hiertoe mogelijkheden. Dit is een instrument waarbij maatschappelijk gestelde grenzen aan de groei of absolute omvang van de automobiliteit worden gesteld, terwijl daarbinnen individuele flexibiliteit wordt toegestaan. Via de verdeling van de rechten kan de overheid tevens rekening houden met aspecten van sociale rechtvaardigheid. Besloten is om dit onderzoek alleen te richten op de automobiliteit en andere vormen van mobiliteit niet bij het systeem te betrekken. Hiervoor is gekozen omdat het beleid van de overheid zich met name richt op het terugdringen van de automobiliteit. Bij een systeem van VAR stelt de overheid een maximaal toegestane hoeveelheid -een plafond- vast voor een bepaald aspect van de automobiliteit. Dit kan bijvoorbeeld een aantal autokilometers of een bepaalde hoeveelheid brandstof zijn. Dit plafond is gebonden aan een bepaald gebied en geldt gedurende een vastgestelde periode. De overheid verdeelt dit plafond vervolgens in de vorm van gebruiksrechten. Bedrijven en burgers kunnen zelf beslissen wat zij met deze rechten doen: verkopen dan wel gebruiken. Indien de behoefte aan automobiliteit groter is dan de hoeveelheid toegewezen rechten bestaat de mogelijkheid om rechten te kopen. Een systeem van VAR is sterk verwant met het concept van verhandelbare eigendoms-

rechten. Anno 1996 worden systemen van verhandelbare eigendomsrechten algemeen geaccepteerd als een in theorie doelmatig beleidsinstrument en zijn reeds verschillende systemen in de praktijk gebracht. Het meest grootschalige voorbeeld is het programma van de verhandelbare SO,-emissierechten voor elektriciteitscentrales in de Verenigde Staten. Dichter bij huis bestaan vergelijkbare systemen in de Nederlandse agrarische sector zoals de melkquota, waarbij een plafond is gesteld aan de zuivelproductie.

Inleiding


Doel van het onderzoek

Het onderzoek houdt het instrument VAR tegen het licht en bekijkt of het instrument in de toekomst wellicht een rol zou kunnen spelen in het overheidsbeleid. Het onderzoek richt zich op het strategische niveau. Een gedetailleerde uitwerking van een systeem van VAR valt derhalve buiten het bereik van dit onderzoek. Opzet van het onderzoek Via literatuuronderzoek en diepte-interviews met experts (zie bijlage 2) zijn economische, technische, gedragskundige en juridische aspecten die samen (kunnen) hangen met een systeem van VAR onderzocht. Daarbij is in eerste instantie nagegaan uit welke componenten een systeem van VAR is opgebouwd. Vervolgens is een inventarisatie gemaakt van de mogelijke invullingen van deze componenten. Deze zijn getoetst op de relevante criteria

doeltreffendheid, doelmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid en maatschappelijke haalbaarheid en legitimiteit. Tenslotte zijn, in overleg met de opdrachtgever, vier verschijningsvormen geselecteerd die nader zijn uitgewerkt: • een systeem van VAR gebaseerd op voertuigkilometers; • een systeem van VAR gebaseerd op het aantal autoritten; • een systeem van VAR aan de aanbodzijde van de markt gebaseerd op brandstof; • een systeem van VAR waarbij technische standaarden aan de fabrikanten van auto's worden gesteld. Bij deze nadere uitwerking is bekeken hoe de geselecteerde verschijningsvormen in de praktijk uitgevoerd kunnen worden. Hierdoor wordt enig inzicht verkregen in de zaken die daarbij komen kijken en het soort problemen waar tegen op wordt gelopen. Via gesprekken met vertegenwoordigers van verschillende maatschappelijke partijen (zie bijlage 2) zijn opvattingen over de VAR geïnventariseerd en de vier uitgewerkte verschijningsvormen besproken. De uitkomsten van deze gesprekken zijn in het rapport verwerkt.

1.2. Leeswijzer Het rapport voert de lezer langs de redenatie die het projectteam tot de uiteindelijke keuze van de vier geselecteerde verschijningsvormen heeft gebracht. In eerste instantie is via

een internationale literatuurstudie geïnventariseerd welke systemen van VAR en andere verhandelbare rechten reeds in de praktijk zijn toegepast. Hoofdstuk 2 bevat een overzicht van de meest relevante praktijkvoorbeelden en de belangrijkste leerpunten uit de praktijk. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op het ontwerp van een systeem van VAR: uit welke componenten is een systeem van VAR opgebouwd. Daarnaast worden de criteria gefor-

muleerd waaraan deze getoetst worden. Hoofdstuk 4 gaat in op de mogelijke verschijningsvormen van de elementen waaruit een systeem van VAR bestaat. In hoofdstuk 5 vindt de toetsing aan de in hoofdstuk 3 geformuleerde criteria plaats. Uiteindelijk worden vier verschijningsvormen gekozen die in hoofdstuk 6 nader uitgewerkt worden. Hoofdstuk 7 besluit met conclusies en aanbevelingen.

10



De snelle lezer kan eventueel volstaan met de hoofdstukken 2, 3, 6 en 7. Hoofdstuk 4 en 5 geven een overzicht van het denkproces dat tot de selectie van de vier verschijningsvormen heeft geleid, en zijn voor de voornaamste conclusies en aanbevelingen minder relevant. Gedurende het onderzoek is een groot aantal gesprekken gevoerd met belangenpartijen, beleidsmakers en externe deskundigen. In kadertjes (zoals deze) zijn door de tekst heen citaten uit deze 'Uitzonderingen moeten bij een systeem van interviews afgedrukt. De lezer krijgt hierdoor een VAR zoveel mogelijk worden voorkomen. Het beeld van de variëteit aan meningen en opinies die is beter om als overheid te bemiddelen bij het onderzoeksteam is tegengekomen. Het is hier het opzetten van alternatieven, bijvoorbeeld dan ook de plaats om de gesprekspartners hartelijk via het 'poolen' van de rechten van invaliden te danken voor hun medewerking en positief-kriti- die vervolgens -veel efficiënter- in busjes sche opstelling. Het is overigens niet zo dat de reizen vermeldde citaten een representatieve weergave vormen van de vele interviews. De namen van de gesprekspartners zijn opgenomen in bijlage 2.

Inleiding

11



2. Praktijkvoorbeelden In dit hoofdstuk worden enkele praktijkvoorbeelden van systemen van (verhandelbare) rechten kort besproken.6 Het doel daarvan is belangrijke leerpunten te isoleren en vast te stellen welke

sterke en minder sterke eigenschappen van systemen van verhandelbare rechten in de praktijk aan het licht komen. In paragraaf 2.1 worden alle reeds bestaande systemen van (verhandelbare) automobiliteitsrechten besproken. Daarna komen in paragraaf 2.2 enkele relevante systemen van verhandelbare rechten aan de orde. De focus is daarbij gericht op de meest bekende systemen. Ook enkele Nederlandse systemen komen daarbij aan bod. Afsluitend zullen de belangrijkste leerpunten kort samengevat worden.

2.1. Automobiliteitsrechten in de praktijk 2.1.1. Het 'Vehicle Quotation System' in Singapore Aanleiding Singapore is een stadstaat op het zuidelijke puntje van het Maleisisch schiereiland. Op een oppervlakte van 260 vierkante kilometer wonen zo'n drie miljoen mensen. Sinds 1965 is de economie jaarlijks met gemiddeld 6,5% gegroeid. Dit heeft geleid tot een sterke groei van het autobezit. In de jaren '80 nam het aantal geregistreerde motorvoertuigen toe van 164

tot meer dan 270 duizend. Om deze groei in te dammen ging in mei 1990 in Singapore het 'Vehicle Quotation System' (VQS) van start. Ontwerp van het systeem

Hierbij moet iedereen die een auto wenst aan te schaffen over een 'Certificate of Entitlement' (COE) beschikken. Deze COE's worden eens in de drie maanden op een veiling te koop aangeboden en geven gedurende een periode van zes maanden het recht om een motorvoertuig aan te schaffen. De COE verloopt na 10 jaar en kan dan verlengd worden. Hiervoor moet de gemiddelde prijs over de laatste twaalf maanden betaald worden. De COE's zijn onderverdeeld in acht verschillende categorieën, afhankelijk van de motorinhoud en het soort voertuig: kleine auto's (<1000 cc), middelgrote auto's (1001-1600 cc), grote auto's (1601-2000 cc), luxe auto's (>2000 cc), vrachtauto's en bussen, motorfietsen, een 'open' categorie en de weekend auto's. Deze indeling in categorieën is gemaakt om te

voorkomen dat alleen de bovenlaag van de bevolking nog over auto's zou kunnen beschikken. Het aangeboden aantal COE's wordt door de overheid vastgesteld op basis van de situatie op de Singaporese wegen in de voorafgaande periode en de groei van de capaciteit hiervan. De prijs is gelijk aan die van het laagste nog gehonoreerde bod op de veiling.

Naast de korte bespreking in dit hoofdstuk is naar enkele systemen een uitgebreidere studie verricht. De resultaten hiervan zijn in bijlage 3 te vinden.

Praktijkvoorbeelden

13


Werking van het systeem

Bij invoering van het systeem in mei 1990 bestond de mogelijkheid om de COE's te verhandelen. Zo ontstond er een secundaire markt in COE's. In oktober 1991 werd besloten om voor een proefperiode van een jaar de COE's niet langer verhandelbaar te maken. Deze proefperiode is tot op heden van kracht. Ook werd besloten om de veiling maandelijks in plaats van driemaandelijks te houden en de geldigheidsduur van zes naar drie maanden terug te brengen. De reden hiervoor was het feit dat de prijzen van de COE's sterk waren gestegen (zie Figuur 2.1). Het vermoeden bestond dat speculatie hiervan de oorzaak was. In de krant verschenen verhalen over speculanten die grote winsten maakten met de handel in COE's. Er waren ook andere aanwijzingen dat er met de rechten gespeculeerd werd zoals het feit dat meer dan 80% van de auto's gekocht werd met COE's die op de secundaire markt waren aangeschaft.

Figuur 2.1. Prijzen in US$ van de COE's voor verschillende categorieën auto's 35000

"kleine" auto's 30000

open categorie

mei

sep 1990

jan

mei

sep

1991

jan

mei

sep

1992

Bron: Koh en Lee (1994), bewerking KPMG Bureau voor Economische Argumentatie

Na de invoering van het verbod op handel in COE's nam het aantal aanvragen sterk af en

"Bij de invoering van een systeem van VAR

wordt de status van autorijden alleen maar

namen in eerste instantie ook de prijzen af. Deze prijsdaling viel echter samen met het begin van de verder verhoogd, waardoor alternatieven als Golfoorlog. Na het einde van de golfoorlog stegen het OV en carpoolen nog sterker het imago de prijzen vervolgens weer sterk. Hiervoor zijn krijgen van een vervelende noodzaak'____ verschillende verklaringen aan te voeren. Zo hadden bepaalde overheidsmaatregelen een prijsopdrijvend effect, en er bleken diverse mogelijkheden om alsnog in COE's te handelen hetgeen de mogelijkheid van speculatie

14


KPMG- Bureau voor Economische Argumentatie

openhield7. Waarschijnlijk speelde de economische situatie echter een belangrijker rol. Figuur 2.2 geeft aan dat de prijzen eind 1994 hun hoogtepunt bereikten.

Figuur2.2. Prijzen in SS van de COE's voorde verschillende categorieën auto's

120000 100000 ^

- kleine auto - middelgroot groot

|

- luxe - open

O -i-

•a

&

~

1994

I

l

^ 1995

Q.

A

^

o

1996


2.1.2. De benzinerantsoenering van 1974

Aanleiding In januari 1974 werd in Nederland de benzine gerantsoeneerd. Aanleiding hiertoe was de olieboycot waartoe de Arabische Liga had besloten. Deze wilde hiermee de landen straffen die Israël hadden gesteund ten tijde van de oorlog om de bezette gebieden. De overheid schatte dat het brandstofgebruik in Nederland met 15% beperkt diende te worden. In reactie hierop besloot de regering in eerste instantie tot de invoering van een maximumsnelheid van 100 kilometer per uur en autoloze zondagen. De benodigde vermindering in het benzineverbruik werd echter niet gerealiseerd en met name de horeca leed veel schade. Over een breed front werd dan ook gezocht naar een alternatief. Begin november pleitten de automobilistenbonden. KNAC, ANWB. BOVAG en RAI eensgezind voor een bonnensysteem voor de benzinedistributie. De overheid besloot dan ook tot de invoering van een bonnensysteem dat op 7 januari 1974 van kracht zou worden. Ontwerp van het systeem

Uitgangspunt bij het ontwerp van het systeem was dat alle particulieren evenveel brandstof zouden mogen verbruiken en dat het economisch leven zoveel mogelijk zijn normale gang zou kunnen blijven gaan. Hiertoe werd bij de verdeelsleutel een onderscheid gemaakt tussen zakelijk, particulier en goederenverkeer.

Zie bijlage 3 voor een meer gedetailleerde uitleg.

Praktijkvoorbeelden

15


Voor particulieren werd uitgegaan van een reductie in het brandstofgebruik van 40%. Voor het zakelijk verkeer werd een aparte regeling getroffen. Als richtlijn gold een reductie van 25% in het brandstofgebruik. Het woon-werkverkeer werd overigens niet tot het zakelijk verkeer gerekend. Uitzonderingen waren er onder andere voor het vrachtverkeer en voor kleine zelfstandigen. De verstrekking van de bonnen was gratis. Deze waren vrij verhandelbaar al heeft dit niet op grote schaal plaatsgevonden. Werking van het systeem

De grootste problemen bij de invoering van het systeem deden zich voor bij de verdeling van de benzinebonnen voor het zakelijk verkeer. Deze konden slechts kort voor de in werking treding van het systeem, vijf dagen, aangevraagd worden. Dit had een grote administratieve chaos tot gevolg. Besloten werd om de aanvangsdatum een week te verschuiven. Op 12 januari ging het systeem van start. Al snel kwam het grote manco van het systeem aan het licht: de buitenlandse pompstations. Omdat de benzine in de buurlanden niet gerantsoeneerd was, werd het erg aantrekkelijk om over de grens te tanken. Dit effect had op zich geen invloed op de doelmatigheid van het systeem. Het doel. beperking van het gebruik ., , , . , . , , ''Een systeem van VAR is een beleidsinstruvan de Nederlandse brandstofvoorraad, kwam , . , . . . ,. , ment voor de lange termijn. Op de lange hierdoor immers niet m gevaar. Een probleem was , , , , , , termijn is het echter juist overbodig, omdat echter wel dat de omzet van de pomphouders m de e • r-, -, ,., ^ . t. L. * L. r., t Qen die tijd langs het technologische spoor grensstreken aanzienlijk daalde. Om toch het hoofd , . , , , oplossingen zullen worden gevonden" boven water te houden gingen veel pomphouders over tot de verkoop van benzine zonder hiervoor ———————————————————— bonnen te vragen. Dit gebeurde op zo'n grote schaal dat justitie niet in staat bleek hiertegen op te treden. Dat dit mogelijk was zonder dat de pomphouders een gebrek aan benzine kregen, bewees dat er enkele lekken in het systeem zaten. Eind januari werd bekend dat de olietoevoer weer op gang kwam en de regering kondigde aan dat begin februari een einde aan de benzinedistributie zou komen. Op 25 januari echter maakte de BOVAG, waarin 95% van de pomphouders georganiseerd waren, bekend dat haar leden benzine zonder bonnen zouden gaan leveren. Dit betekende het einde van het systeem. Gevolgen van het systeem

Voor de invoering van het systeem werden de meest onheilspellende gevolgen van de

benzineschaarste voorspeld. Zo was een vrij algemeen heersende verwachting dat de economie in een recessie zou geraken en dat de werkloosheid zou verdubbelen. Achteraf kan gesteld worden dat de gevolgen van de benzinerantsoenering beperkt zijn gebleven. De werkloosheid is in Nederland gedurende het eerste kwartaal van 1974 met slechts een half procent punt toegenomen. Ook is er nooit werkelijk sprake geweest van schaarste aan bepaalde producten. Dat de gevolgen meevielen is in hoofdzaak het gevolg van: het succes van de vrijwillige beperking; het ongewoon zachte winterweer;

16



een verzachting van de Arabische uitvoerbeperking. Achteraf kan de vraag gesteld worden of de distributie überhaupt wel noodzakelijk was. Over de werking van het systeem gaf toenmalig premier Joop den Uyl na afloop toe dat het lek aan de grens was onderschat. Minister Lubbers concludeerde: "Het is intussen wel duidelijk dat een benzinerantsoenering in één klein land, met vrijwel open grenzen, binnen de EEG vrijwel onmogelijk is."

2.1.3. Het loodprogramma in de Verenigde Staten Aanleiding

Een goed voorbeeld van een systeem van VAR waarbij het aangrijpingspunt aan de aanbodzijde van de markt ligt is het loodprogramma in de Verenigde Staten uit 1973. De Environmental Protection Agency (EPA) besloot hiertoe om twee redenen. In de eerste plaats vanwege het directe gevaar voor de volksgezondheid. Eind jaren '70 verschenen enkele publikaties, die veel aandacht in de media kregen, over de nadelige gezondheidsen ontwikkelingsgevolgen van relatief lage hoeveelheden lood in de lucht voor met name kleine kinderen. Een tweede reden was de schade die lood toebrengt aan katalysatoren. Deze werden sinds begin jaren '70 in auto's aangebracht ter vermindering van de uitstoot van milieubelastende stoffen als NO„ en CO. Ontwerp en werking van het systeem Als onderdeel van het loodprogramma stelde de EPA in 1979 standaarden vast voor de hoeveelheid lood per gallon benzine, waar de brandstofindustrie aan moest voldoen. Het doel was een reductie van 1,1 gram lood per gallon in 1982 naar 0,1 gram lood in 1987. Per kwartaal werd gecontroleerd of door de verschillende raffinaderijen voor de gedurende die periode verkochte brandstof aan de gestelde normen werd voldaan. Gekeken werd

naar de gemiddelde hoeveelheid lood per gallon van de gehele productie. Dit was de eerste primitieve vorm van 'netting' het compenseren van normoverschrijdingen op de ene plek door het onderschrijden van normen op andere plaatsen binnen de onderneming. Eind 1982 werd ook handel tussen bedrijven toegestaan. Hierdoor werd het mogelijk om ook tussen bedrijven te compenseren, het zogenaamde 'bubbling1. Eind 1984 werd 20% van de totale loodhoeveelheid tussen bedrijven verhandeld. Een andere verandering die werd doorgevoerd was dat het gemiddelde loodgehalte, waarvoor standaarden golden, enkel nog bepaald werd door de geproduceerde loodhoudende benzine. Hiertoe werd besloten omdat loodvrije benzine in 1982 een vaste plek op de markt veroverd had. In 1985 werd het mogelijk om 'loodcredits' te bewaren en later te gebruiken ('banking'). Hierdoor won het systeem sterk aan flexibiliteit zodat de industrie zelf kon bepalen wanneer bepaalde investeringen gedaan werden. Hiervan werd door ongeveer de helft van de raffinaderijen gebruik gemaakt.

Praktijkvoorbeelden

17


Gevolgen van het systeem Op 31 december 1987 werd het loodprogramma van de EPA succesvol afgesloten. De milieudoelstellingen waren gehaald tegen lagere kosten dan wanneer de mogelijkheid tot bubbling en banking niet aanwezig was geweest. De EPA schat de besparingen die deze twee instrumenten opleverden op respectievelijk $65 en $200 miljoen.

2.1.4. Het CAFÉ programma in de Verenigde Staten Aanleiding Een tweede voorbeeld uit de Verenigde Staten is het Corporate Average Fuel Economy

(CAFÉ) programma. Dit uit 1975 stammende programma was erop gericht om de automobielindustrie zuiniger auto's te laten produceren. In de jaren '70 was hiervoor veel steun omdat er algemene overeenstemming bestond dat het energieverbruik teruggedrongen diende te worden. De redenen hiervoor waren: de hoge prijs van brandstof en onzekerheid omtrent de toevoer hiervan a.g.v. de twee oliecrises; het groeiende milieubewustzijn en het besef dat de voorraad fossiele energie eindig is; de 'goedkope' mogelijkheden tot het verbeteren van de energie-efficiëntie. Ontwerp van het systeem

Bij het CAFÉ programma werden standaarden gesteld (18 mijl per gallon (mpg) in 1978 en 27,5 mpg in 1985) voor de energie-efficiëntie van de voertuigen waaraan de fabrikanten moesten voldoen. Als een fabrikant auto's verkocht die onder de standaard bleven ontvingen zij hiervoor 'credits'. Ook hier bestond de mogelijkheid tot netting. Net als bij het loodprogramma werd enkel gekeken naar het gemiddelde brandstofverbruik van de verkochte voertuigen. Daarbij werd geen onderscheid gemaakt naar gewicht en motorinhoud. Binnen een onderneming konden hierdoor verschillende typen auto's voor elkaar compenseren. Compensatie tussen verschillende ondernemingen ('bubbling') was niet mogelijk. Werking van het systeem

Halverwege de jaren '80 was de energie-efficiëntie van de verkochte auto's bijna verdubbeld. De meeste fabrikanten hadden in de voorbije periode zoveel credits verzameld dat veel hiervan ongebruikt verliepen. In 1986 echter daalden de energieprijzen scherp en vond een verschuiving in de consumentenvoorkeur plaats. Men kocht in toenemende mate

kleine bestelwagens en sportmodellen. Voor deze voertuigen golden standaarden waaraan moeilijker kon worden voldaan dan aan de standaarden die golden voor de gewone personenwagen. De auto-industrie slaagde erin om de standaarden, inclusief de standaarden die voor personenwagens waren vastgesteld, voor de jaren 1986 tot 1989 te versoepelen. Stand van zaken

Nieuwe CAFE-standaarden voor het jaar 2005 zijn tot op heden nog niet vastgesteld. Deze zouden een onderdeel vormen van een breed programma (het 'Car Talk'-programma) uit

18



1994/95 bedoeld om de uitstoot van broeikasgassen door het particulier wegverkeer in 2005 terug te brengen naar het niveau van 1990 en op dat niveau te stabiliseren. De National Research Council (NRC) had becijferd dat hiervoor een energie-efficiëntie van 45 mpg in 2005 noodzakelijk zou zijn. De auto-industrie stelde echter dat dit niet mogelijk was. Deze werd hierin gesteund door een rapport uit 1992 van het NRC waarin werd geconcludeerd dat, met een redelijke mate van zekerheid, gesteld kon worden dat een energie-efficiëntie van 32 mpg in 2005 haalbaar is. Een hogere energie-efficiëntie werd technisch minder waarschijnlijk en uit economisch opzicht al helemaal niet haalbaar geacht. De 'Car Talk'-adviescommissie, bestaande uit vertegenwoordigers van de auto- en olie-industrie, milieuorganisaties en de overheid, werd eind 1995 dan ook ontbonden zonder dat er consensus kon worden bereikt. 2.1.5. Rijdagen in Mexico-City Aanleiding Mexico-City is een stad van 20 miljoen inwoners waarin drie miljoen auto's rond rijden.

Door de ligging van de stad, op grote hoogte in een dal, kan vuile lucht maar moeilijk

wegwaaien. Gevolg is dat de volksgezondheid ernstig geschaad wordt door luchtverontreiniging waarvan niet minder dan 76% voor rekening komt van het wegverkeer. Dit verkeer zorgt ook nog eens voor een enorme congestie. Ontwerp en werking van het systeem

In Mexico-City is met het oog op de luchtvervuiling en de congestie-problematiek onder andere het zogenaamde 'Hoy no circula' systeem ingevoerd. Hierbij mag op werkdagen telkens een groep auto's niet rijden, afhankelijk van het laatste cijfer op de nummerplaat. In eerste instantie waren de effecten zoals door de overheid gehoopt: de luchtvervuiling nam iets af; het aantal auto's nam met 7% af; de congestie werd minder; de groei van het benzinegebruik daalde van 7T6% naar 1.2C0; het bus en metrogebruik nam met ongeveer 7% toe. Gevolgen van het systeem

Het merendeel van de automobilisten ging er van uit dat de maatregel blijvend zou zijn. Aangezien de ervaringen met het openbaar vervoer tegenvielen ging men op zoek naar

manieren om de maatregel te omzeilen. Gevolg was dat veel huishoudens een tweede, vaak oude en daardoor relatief zwaar vervuilende, auto kochten. De maatregel bleek contraproductief: het autopark nam toe. En daarmee de luchtvervuiling, het energiegebruik en de parkeerproblemen. Misstanden werden door het systeem in de hand gewerkt. Zo is het op sommige dagen, in het kader van het terugdringen van de luchtvervuiling, niet toegestaan om met een met driewegkatalysator uitgeruste auto te rijden maar wel met een tweedehands auto die vele malen vervuilender is. Het systeem bleek bovendien onnodig rigide. Er bestaat immers geen enkel verband tussen de cijfers op de nummerplaat en de

Praktijkvoorbeelden

19


behoeften van de eigenaar van de auto ten aanzien van rijdagen. Het verhandelbaar maken van de gebruiksrechten zou hier eventueel een oplossing voor kunnen bieden.

2.1.6. Het ecopunten systeem in Oostenrijk In januari 1993 ging in Oostenrijk het ecopunten (Ökopunkte) systeem van start. Dit systeem was ontworpen om de nadelige gevolgen voor het milieu van het transit vrachtver-

keer terug te dringen en richt zich primair op de uitstoot van NOX door het vrachtverkeer. Hiertoe dient elke vrachtauto die door Oostenrijk rijdt een bepaald aantal ecopunten in te

leveren, te "plakken". Voor schone voertuigen hoeven minder punten geplakt te worden dan voor meer vervuilende voertuigen. Het aantal beschikbare ecopunten is afgeleid van de NO., uitstoot in het basisjaar 1991. De hoeveelheid beschikbare ecopunten per jaar neemt ten opzichte van het basisjaar 1991 af tot 40% in 2003 (zieTabel 2.1). Tabel 2.1 Hoeveelheid beschikbare ecopunten per jaar ten opzichte van 1991

1991 1992 1993 1994 1995

100.0 % 96.1 % 87.9% 79.5 %

1996 1997 1998 1999

65.0 % 59. 1 % 54.8 % 51.9 %

2000 2001 2002 2003

49. 8 % 48.5 % 44.8 % 40.0 %

71.7%

Bron: Koutstaal (1995)

De ecopunten worden verdeeld over de lidstaten van de Europese Unie aan de hand van hun aandeel in het transit verkeer in het basisjaar. De wijze van verdeling van de punten over de transportondernemingen binnen een land verschilt. In Nederland kunnen bedrijven punten verkrijgen door hiertoe een verzoek in te dienen. Voor de wijze van verdeling is nog geen systeem ingevoerd. Tot op heden is dat ook nog niet nodig geweest omdat verbetering van de motortechniek tot een snelle vermindering van de uitstoot van NO, heeft geleid. Hierdoor werd in 1995 slechts 87,5% van de toegewezen hoeveelheid punten gebruikt. De ongebruikte punten kunnen niet worden meegenomen naar een volgend jaar. 2.1.7. Lessen met betrekking tot een systeem van VAR Van de hierboven besproken programma's zijn die in Singapore en de Verenigde Staten als succesvol aan te merken. Een belangrijke factor in het succes was het feit dat het aangrijpingspunt direct gerelateerd was aan de doelstelling. De gang van zaken in Mexico-City

illustreert de problemen die op kunnen treden als dit niet het geval is. Hoe losser de relatie tussen het doel en het aangrijpingspunt, des te meer ruimte er bestaat voor ontduiking van het systeem. Met alle onvoorspelbare en contraproductieve gevolgen van dien. Een andere

verklaring van het succes van Singapore en de Verenigde Staten is de relatieve eenvoud van de systemen. In het geval dat het aangrijpingspunt aan de aanbodkant wordt gekozen, is relatief weinig controle nodig. Bij de Nederlandse benzinerantsoenering in 1974 waren er wel een groot aantal controlepunten. Dit, in combinatie met een beperkt maatschappelijk draagvlak en een chaotische invoering, leidde tot een massale ontduiking van het systeem. Wat de succesvolle systemen ook gemeenschappelijk hebben is een hoge mate van flexibiliteit. Alle drie hebben zij de nodige veranderingen ondergaan, in reactie op ontwikkelin-

20



gen in de omgeving. Zowel in Mexico als in Nederland werd niet adequaat gereageerd. In

beide gevallen gingen de gebruikers zelf op zoek naar mogelijkheden om de nadelige gevolgen van het systeem te ontlopen. Een ander leerpunt is het feit dat door het invoeren van verhandelbaarheid en de mogelijkheid van banking in de VS eveneens de nodige besparingen zijn behaald. Door de automobiliteitsrechten (of credits) verhandelbaar te maken is het mogelijk aanzienlijke besparingen te behalen. De extra ruimte die het verhan-

delbaar zijn van de rechten biedt kan er ook toe bijdragen dat het maatschappelijk draagvlak wordt verhoogd en het ontduikingsgedrag verminderd. Hier staat tegenover dat met

het verhandelbaar zijn van rechten, en dus het bestaan van een secundaire markt, de mogelijkheden tot speculatie ontstaan. Speculatie kan de prijzen opdrijven door verhoging van de vraag bij een gelijkblijvend aanbod, wat een bron van onvrede voor de direct

getroffenen kan vormen. In Singapore was men zich hiervan bewust. Verschillende voorzorgsmaatregelen werden getroffen zoals een beperkte geldigheidsduur van de COE's, een maximum van één bod per persoon per veiling en de verplichting om per bod de helft van het geboden bedrag mee te zenden. Deze maatregelen bleken echter niet voldoende om speculatie te voorkomen.

Praktijkvoorbeelden

21

Tabel 2.2. Schematisch overzicht systemen van paragraaf 2.1 naam programma

loodprogramma

Corporate Average Fuel Economy (CAFÉ)__________

benzinedistributie

land jaar

Verenigde Staten

Verenigde Staten

1975-1987 verminderen van het loodgehalte in

1975-1985

Nederland 1974

doelstelling

benzine

aangrijpingspunt verdeelsleutel

gram lood per gallon benzine per bedrijf

verstrekking schaal

afwijking van de norm

verhandelbaar

vanaf 1985

succes

ja, norm werd gehaald d.m.v. introductie van 'bubbles' en

opmerkingen

nationaal

'banking' was het mogelijk om strenge standaard te halen tegen relatief lage kosten

energie efficiëntie van auto's verhogen mijlen per gallon benzine per bedrijf afwijking van de norm nationaal nee ja, norm werd gehaald mogelijkheden van 'bubbles' bleven beperkt tot eigen bedrijf

terugdringen benzine gebruik

liters benzine ' auto waarvoor wegenbelasting was betaald vastgestelde hoeveelheid nationaal

ja nee, grootschalige ontduiking weglekeflect buitenland en gebrek aan noodzaak ondergroeven het systeem.

Vervolg Tabel 2.2. naam programma

rijdagenverbod

Vehicle Quotation System

land jaar doelstelling

Mexico ?-heden afname luchtvervuiling d.m.v. terugdringen automobiliteit rijdagen even/oneven nummerborden gratis lokaal nee nee, vervuiling bleef aangrijpingspunt te zwak gerelateerd

Singapore 1990-heden beheersen van omvang en samenstelling motorvoertuigenpark bezitsrechten motorvoertuigen (COE) geen veiling nationaal tot oktober 1992 ja COE's hebben hoge prijs, niet langer

aan de oorzaak vervuiling_______

vrij verhandelbaar____________

aangrijpingspunt verdeelsleutel verstrekking

schaal verhandelbaar succes opmerkingen

Bron: Zie literatuurlijst, bewerking door BEA


2.2. Andere verhandelbare rechten in de praktijk 2.2.1. Verhandelbare SO2-emissierechten voor elektriciteitscentrales VS

Aanleiding Eind jaren '80 nam het verzuringsvraagstuk een prominente plaats in het maatschappelijk debat in vanwege de gevolgen hiervan voor de natuur in het Noordoosten van de VS. Ook verscheen een rapport waarin werd gepleit voor een op marktwerking gebaseerde aanpak van de milieuproblematiek. Als gevolg hiervan werd in 1990 the US Clean Air Act Amendments aangenomen. Hierin is een doelstelling met betrekking tot de reductie van de SO2 uitstoot opgenomen. Doel is om in het jaar 2000 te komen tot een reductie in de SO2 uitstoot van tien miljoen ton (40% ten opzichte van 1980). Gekozen is voor deze hoeveelheid omdat bij verdere reductie de kosten snel zouden oplopen (zie Tabel 2.3).

Tabel 2.3. Kosteneffectiviteit per ton voor verschillende doelstellingen doelstelling: reductie S02-emissie

kosten effectiviteit (in dollars per ton reductie)

Totale kosten (in miljoenen dollars)

8 miljoen ton 10 miljoen ton

S 270 5360

12 miljoen ton

S 779

S 2.160 S 3.600 S 9.348

Bron: Tietenberg (1994)

Ontwerp van het systeem

Per 1 januari 1995 is de eerste fase van een systeem van verhandelbare SO2-emissierechten ingegaan. De emissierechten zijn gratis over de 110 meest vervuilende nutsbedrijven verdeeld op basis van het brandstof gebruik in de jaren 1985-87. Door brandstofgebruik i.p.v. de daadwerkelijke emissies als basis te nemen is voorkomen dat bedrijven die in de voorgaande jaren al inspanningen hadden verricht om de emissies terug te dringen, hiervoor 'gestraft' zouden worden. De tweede fase gaat in op 1 januari 2000. De individuele quota zullen dan naar evenredigheid worden verminderd en voor alle grote elektriciteitsproducenten gaan gelden. De kern van het systeem wordt gevormd door de Emission Reduction Credits (ERC's). Deze worden verkregen indien een bron minder SO2 uitstoot dan de door de EPA toegestane hoeveelheid. Deze kredieten kunnen gebruikt worden in het off set p rog ram ma, het

bubbleprogramma, het nettingprogramma of voor banking. • Het offsetprogramma is er voor nieuwe en groeiende ondernemingen. Deze hebben extra rechten nodig om de, met hun groeiende productie gepaard gaande, toenemende uitstoot van SO2te compenseren. • Het bubbleprogramma is al eerder aan bod gekomen bij het loodprogramma. In feite houdt bubbling in, dat de ERC's vrij verhandelbaar zijn. Hierdoor bestaat de mogelijk-

24



heid om een overschrijding van de norm te compenseren door het kopen van ERC's van bronnen die onder de norm zijn gebleven. •

Netting geeft de mogelijkheid aan bedrijven met meerdere bronnen om intern te

•

compenseren. Aan het einde van elk kalenderjaar wordt afgerekend. Overgebleven rechten mogen naar latere jaren doorgeschoven worden (banking).

Werking en gevolgen van het systeem Er is sprake van kritiek op dit Amerikaanse systeem. Het plafond zou te hoog liggen zodat de deelnemers eenvoudig binnen hun individuele maximum kunnen opereren. Ter vergelijking: de reductie van tien miljoen ton komt overeen met een reductie van 40% ten opzichte

van 1980. In Nederland is de doelstelling een reductie van 77% ten opzichte van 1980. Bijgevolg zijn er nauwelijks kopers van rechten. De handel vindt hoofdzakelijk plaats binnen productiebedrijven met meerdere centrales. De koers van de emissierechten op de secundaire markt is dan ook laag. Vervolgens spelen er nog juridische problemen. De deelstaat New York heeft een proces aangespannen over de legitimiteit van de handel. Emissies van elektriciteitsproducenten uit naburige staten doen extra inspanningen van New Yorkse producenten om de uitstoot van verzurende stoffen te beperken teniet. Met alle nadelige gevolgen van dien voor het natuurgebied Adirondack, dat bekend staat om zijn kwetsbare meren, in de staat New York. Vastgesteld kan dan ook worden dat een nationaal systeem voor de verhandeling van lokaal neerslaande emissies spanningen kan oproepen. 2.2.2. De visquota

Aanleiding De laatste decennia zijn de visvangsten spectaculair gestegen als gevolg van een sterke groei van de vloot en de ontwikkeling van steeds geavanceerder vangstmethoden. Hierdoor is de visstand in onder andere de Noordzee fors gedaald. Voor veel soorten kwam de buffervoorraad onder, of gevaarlijk dicht bij, het biologisch minimum te liggen. De sterk gestegen productiviteit van de visserij vormt op termijn door overbevissing een bedreiging voor het voortbestaan van de sector. De visserij heeft te lijden onder een fenomeen dat in

de economische theorie bekend staat als 'the tragedy of the commons1: Het gemeenschappelijk gebruik van productiefactoren, die vernieuwbaar én uitputbaar zijn, leidt zonder toekenning van eigendomsrechten tot overexploitatie. Ontwerp en werking van het systeem Om deze bedreiging het hoofd te bieden heeft de Europese Gemeenschap in 1977 besloten om een 'exclusieve 200-mijlszone' in te stellen. Binnen deze zone wordt ongeveer 80% van de totale vangst van de EG vissers binnengehaald. Hiermee werd het gemeenschappelijk beheer op Europees niveau ingevoerd. Er werd een gemeenschappelijk plafond vastgesteld dat vervolgens onder de lidstaten werd verdeeld. Het quotum dat op deze manier aan Nederland werd toebedeeld was voor de meeste soorten vis aanzienlijk lager dan wat Nederland gewoon was te vangen. Een enorme overcapaciteit, soms tot meer dan

Praktijkvoorbeelden

25


25%, was het gevolg. Als direct gevolg van de overcapaciteit werden de Nederlandse visquota massaal ontdoken. Controle was en is moeilijk vanwege de concentratie van de activiteiten van visaanvoer, uitlossing, transport, sortering, weging, administratie, verkoop en afzet. Dit alles vindt plaats aan het eind van de week, binnen een tijdsbestek van zo'n 36 uur. Het Jaarverslag van de Algemene Inspectiedienst 1994 bevat, ter illustratie van de problematiek rondom uitvoerbaarheid en handhaving, de volgende zinsnede: "Een trend wordt zichtbaar: staan quota wat betreft vangstrealisatie stevig onder druk, dan wordt vis veelvuldig aan vangstregistratie onttrokken; zijn quota ruim toereikend dan worden de visstand

beschermende maatregelen (bijv. netgrootte) veelvuldig geschonden." 2.2.3. De melkquota

Aanleiding De groei van de melkproductie leek tot 1984 vrijwel onbeperkt. Tussen 1962 en 1982

verdubbelde de melkproductie in Nederland. Doordat de vraagontwikkeling hierbij achter bleef groeiden de zuiveloverschotten explosief in het seizoen 1983/'84. De boterberg groeide bijvoorbeeld van 112.000 naar 692.000 ton. Deze situatie was niet langer houdbaar. De Europese zuivelindustrie werd voor het blok gezet: de prijs verlagen of de productie beperken. Ontwerp en werking van het systeem Na de nodige discussie werd besloten tot de invoering van een melkquotum per 1 april 1984. Deze werd voor de gehele EG vastgesteld op het niveau van 1981 plus één procent. Per land werden deze quota verdeeld op basis van het aandeel in de zuivelproductie van 1981. Deze quota waren grond gebonden en konden daarom tussen landen onderling niet verhandeld worden. De invoering van het systeem betekende voor Nederland een verlaging van de productie met maar liefst zeven procent ten opzichte van het voorafgaande jaar. Binnen Nederland werd het quotum over de 60.000 veehouders verdeeld op historische basis, met als basisjaar 1983. Er bestonden echter grote verschillen tussen de boeren onderling ———————————————————— ,

.. ,

,

.

m de mate waarin zij de voorgaande jaren waren -> . „001 i i i gegroeid. Ook was 1983 voor vrijwel geen enkele , , , ,,,,,. .,, , . . veehouder een gemiddeld jaar. Velen dachten dan .

.

i . ..

i

..

,,i

,

"Een sterk punt van het systeem is het aangrijpingspunt: melk. Dit aangrijpingspunt

is direct gerelateerd aan het probleem en het is gemakkelijk voor de handhaafbaarheid"

ook recht te hebben op extra rechten. Het gevolg '—-———•————————————— hiervan was een stortvloed van 30.000 bezwaarschriften. Het heeft het ministerie van LNV nog jaren gekost om deze af te handelen. Door de verdeling op basis van historische gegevens werd een toetredingsbarrière opgeworpen voor jonge, startende ondernemers. In veel andere landen werden bijzondere regelingen getroffen voor deze groep. In Nederland werd besloten dit niet te doen, met de redenering

dat elke uitzonderingsregel een nieuwe groep grensgevallen creëert, inclusief de daarbij behorende bezwaarschriften. Wel was er een aparte regeling voor de SLOM (Slacht OMschakeling)-boeren. Deze hadden in het kader van de SLOM-regeling, voorafgaand

26



aan de invoering van de melkquota, hun productie vrijwillig beperkt en/of waren gedeeltelijk overgestapt op slachtvee. Hiermee werd het bestraffen van 'goed' gedrag in de voorafgaande periode, gedeeltelijk gecompenseerd. Indien de quota overschreden werden bestond in eerste instantie de mogelijkheid om, op nationale schaal, te compenseren. Indien compensatie niet mogelijk bleek diende een

boete aan Brussel betaald te worden ter hoogte van 75% van de richtprijs voor melk. Deze superheffing werd later verhoogd tot 115% van de richtprijs voor melk. In de eerste jaren van het systeem overschreden de Nederlandse boeren hun quota ruimschoots. Sinds 1986 is de grond met het daarbij behorende quotum vrij verhandelbaar. Hiertegen is de nodige oppositie gevoerd, omdat een sterk prijsverhogend effect werd verwacht. Deze vrees is werkelijkheid geworden. Op het hoogtepunt in 1995, lag de prijs rond de vijf gulden. Eind 1996 schommelde deze tussen de ƒ3,50 en de ƒ4 gulden. In het buitenland is de prijs van de quota aanzienlijk lager of zelfs nul. Overigens vindt de handel in quota slechts op beperkte schaal plaats. In 1992 werd minder dan twee procent van de quota verhandeld. Het feit dat de prijs van de quota de laatste jaren daalt wordt veroorzaakt door speculaties inspelend op de mogelijkheid dat het systeem binnenkort afgeschaft wordt. Onder druk van de GATT onderhandelingen zal dit in de toekomst ook onvermijdelijk zijn. De vraag is of en hoe veehouders die recentelijk (met vreemd vermogen) hebben geïnvesteerd in melkquota in dat geval schadeloos gesteld moeten worden. Gevolgen van het systeem

Wat zijn nu de gevolgen van de invoering van de melkquota? Het beleid is zeer doeltreffend gebleken. In ruim tien jaar is de zuivelproductie in Nederland met 20% gedaald. Er zijn evenwel nog jaarlijks overschrijdingen van het quotum. Per jaar moet Nederland zo'n ƒ50 tot ƒ60 miljoen gulden aan superheffing betalen. De angst dat de invoering van de quota de

"vaart uit de bedrijfstak" zou halen is ongegrond gebleken. De periode van 1983 tot 1991 heeft een stijging van 15 tot 20% in de productiviteit per koe te zien gegeven. Schattingen van de vrije marktprijs, de prijs van melk als er geen quotum had bestaan, liggen ongeveer 20% onder de huidige marktprijs. Wel is er kritiek op de geringe flexibiliteit van het systeem. Met name de grond gebondenheid van de quota vormt een belemmering voor de vrije handel. De mogelijkheid tot (ver)huur biedt hier slechts ten dele uitkomst. Met het oog op de GATT onderhandelingen mag verwacht worden dat het systeem op termijn zal moeten verdwijnen. Een probleem dat zich daarbij aandient wordt gevormd door veehou-

ders die net. vaak met vreemd kapitaal, grote investeringen hebben gedaan in de melkquota. 2.2.4. Lessen met betrekking tot een systeem van verhandelbare rechten Het SO2 emissierechten programma is met name zo belangrijk omdat het de eerste keer was dat er systematisch rechten verhandeld werden in het kader van programma's voor offsetting, bubbling, netting en banking. Helaas heeft er maar weinig handel plaatsgevon-

den, waardoor over de werking hiervan weinig gezegd kan worden. Wel is een probleem geconstateerd met betrekking tot het natuurgebied de Adirondacks. De organisatie van een

Praktijkvoorbeelden

27


SO2-emissiemarkt op nationaal niveau, terwijl de gevolgen van SO2-emissies voor een groot gedeelte regionaal voelbaar zijn, is hier de oorzaak van. Hierbij bestaat de mogelijkheid dat er zogenaamde 'hot spots' worden gecreërd. In dat geval worden de nationaal gestelde normen gehaald, terwijl op lokaal niveau schade wordt berokkend. Dit is ook een van de redenen waarom de melkquota nog steeds aan het land gebonden zijn. Vertaald naar de automobiliteit zou dit kunnen inhouden dat een nationale norm wordt gehaald, bijvoorbeeld met betrekking tot de totale hoeveelheid brandstof of het aantal kilometers, terwijl er op bepaalde plaatsen in het land hot spots bestaan. Op deze hot spots worden velen rechten tegelijk 'verbruikt' met als resultaat: verkeersopstoppingen en files. Dit voorbeeld toont, misschien ten overvloede, nog eens aan dat het van groot belang is bij het ontwerpen van een systeem van VAR rekening te houden met de schaal. De vis- en melkquota voorbeelden tonen aan dat met de overcapaciteit de kans op overschrijding en ontduiking toeneemt. Het is vaak moeilijk te accepteren dat er een plafond gesteld wordt waardoor (winstgevende) mogelijkheden onbenut gelaten moeten worden. Als de doelstelling die men met een systeem van VAR wil bereiken een drastische reductie van de automobiliteit behelst is dit iets om terdege rekening mee te houden. Temeer daar de gemiddelde auto op het moment al meer stil staat dan rijdt en de Nederlandse wegen op etmaalbasis voor niet meer dan circa 4% bezet zijn. Dit kan het moeilijk maken om aan mensen uit te leggen dat zij niet mogen autorijden omdat andere grenzen dan de voor hen direct , , , ., , "Gebleken is dat er in de loop van de tijd veel waarneembare overschreden worden. Met alle , .. i_ ,. L. i-i veranderd is aan de regelgeving (m.b.t de gevolgen van dien voor het maatschappelijk , , , ,, , . . „.. , melkquota). Gedeeltelijk is dit een logisch draagvlak en de handhaafbaarheid. Bij de keuze , , , , gevolg van de dynamiek van de sector. De hoe de rechten verstrekt worden dient men erop . . . .. . . . . . . sector verandert e n daarom zijn aanpassinbedacht te zijn dat marktpartijen die m de , , . , , , ,. . gen nodig. Dit zal voor een systeem van voorafgaande periode al de nodige inspanningen , , , . . . . . * ,. , , ~VAR in nog veel sterkere mate gelden" hebben verricht hiervoor niet gestraft worden. Dit '————-——————s—————— gevaar ligt op de loer bij een verstrekking op historische basis. Hierbij wordt immers gekeken naar het gebruik in het verleden. Investeringen in bijvoorbeeld emissie reducerende technologie vóór de in werking treding van het systeem, leiden immers tot een daling van de emissie en daardoor een daling van de toegewezen rechten. Bij het SO2-programma is dit probleem ondervangen door te kijken naar het brandstofverbruik in plaats van SO2-emissies. Relatief vervuilende centrales hadden hierdoor geen voordeel ten opzichte van de schonere emissiebronnen. In het geval

van de melkquota werd achteraf 'gerepareerd' met bijvoorbeeld een aparte regeling voor de SLOM-boeren. Een aandachtspunt is verder dat rekening gehouden moet worden met

de beëindiging van het systeem. Verhandelbare rechten vertegenwoordigen een bepaalde waarde, die verloren gaat bij beëindiging van het systeem. Het is goed mogelijk dat marktpartijen hierdoor worden benadeeld.

28



Tabel 2.4. Schematisch overzicht van paragraaf 2.2 naam programma

SO. -emissierechten

visquota

melkquota

land

Verenigde Staten

jaar doelstelling

1995-heden

Europa/ Nederland 1977-heden beschermen visstand

Europa/ Nederland 1984-heden terugdringen zuiveloverschotten

hoeveelheid gevangen vis landen/ vissers gratis Europees nee

geproduceerde liters melk

terugdringen SO2-

emissie aangrijpingspunt

emissie van SO2 in tonnen elektriciteitsproducenten gratis nationaal

verdeelsleutel verstrekking schaal verhandelbaar

ja

succes

ja, norm wordt gehaald

opmerkingen

kritiek dat de norm te

ruim gesteld is, schaal waarop instrument werkzaam is verschilt van schaal waarop het probleem zich manifesteert

land/ boeren gratis Europees ja, inclusief bijbehorend land

ja/ nee de hoeveelheid

ja in tien jaar tijd is een

gevangen vis is sterk gedaald, maar de norm wordt nog steeds overschreden

reductie van 20%

bereikt. Quota slechts in beperkte mate verhandelbaar

Bron: Zie literatuurlijst, bewerking door BEA

2.3. Leerpunten De belangrijkste leerpunten zijn samengevat: kies een aangrijpingspunt dat (zo) direct (mogelijk) gerelateerd is aan het te bereiken doel; goede handhaafbaarheid kan bereikt worden door de te controleren groep klein te houden en/ of het controlemechanisme simpel; pas als wetgevende instantie het systeem tijdig aan indien zich ongewenste effecten voordoen, anders doet de markt het zelf; het verhandelbaar zijn van de rechten tussen personen, bedrijven en in de tijd kan aanzienlijke besparingen en welvaartswinsten opleveren; ga na of het gevaar van speculatie bestaat en neem indien nodig maatregelen; de schaal waarop het systeem van VAR werkt en de schaal waarop het probleem zich

manifesteert moeten aan elkaar gelijk zijn: hoe groter het verschil tussen de beschikbare capaciteit en het vastgestelde plafond, des te groter de kans op overschrijding c.q. ontduiking;

bij verstrekking op historische basis dient ervoor gewaakt te worden dat niet voor inspannin-

gen in de voorafgaande periode gestraft wordt._________________________

Praktijkvoorbeelden

29



3. Methodiek en criteria In dit hoofdstuk wordt in eerste instantie gekeken naar de manier waarop een systeem van VAR zich verhoudt tot al bestaande beleidsinstrumenten. Vervolgens wordt een systematiek gepre-

senteerd aan de hand waarvan verschijningsvormen van systemen van VAR kunnen worden

ontwikkeld. Afsluitend bespreken we de criteria waaraan de mogelijke verschijningsvormen van VAR in hoofdstuk 5 getoetst worden.

3.1. Het instrumentarium van de overheid Om de overheidsdoelstellingen op het gebied van milieu en verkeer te bereiken staan de

overheid verschillende instrumenten ter beschikking. Het instrumentarium kan worden ingedeeld in de volgende hoofdcategorieën: sociale regulering; directe regulering: financiële prikkels.

Deze kunnen zowel aan de aanbodzijde als aan de vraagzijde aangrijpen. Daarnaast wordt

aan de aanbodzijde van de markt nog het instrument "de collectieve inzet van middelen" onderscheiden. Daarmee worden maatregelen bedoeld waarmee de capaciteit of de kwaliteit van aanbodfactoren verbetert. Voor het verkeer en vervoer gaat het dan bijvoorbeeld om investeringen in de infrastructuur. 3.1.1. Sociale regulering Bij sociale regulering probeert de overheid door middel van het communiceren van informatie een vrijwillige gedragsverandering tot stand te brengen bij de burger (vraagzijde) of de fabrikant (aanbodzijde). Een voorbeeld van sociale regulering gericht op de burger zijn de Postbus 51-spotjes. Recent onderzoek heeft aangetoond dat de invloed van sociale regulering op het gedrag van de burger beperkt is. Sociale regulering kan met name een belangrijke rol spelen bij de bewustwording bij het grote publiek en bij het verhogen van de acceptatiegraad voor împopulaire) beleidsmaatregelen.

De praktijk heeft uitgewezen dat sociale regulering , .. , , , "Het uitdelen van rechten kan tot gevolg via de aanbodzijde van de markt meer resultaat kan _ .... . . , •, , hebben dat zelfsturing op basis van ethische opleveren. Op vrijwillige basis heeft de overheid de en maatschappelijke motieven verdwijnt" afgelopen tien jaar vele afspraken (convenanten) '———————————————————— gemaakt met de fabrikanten. Door deze convenanten zijn op verschillende terreinen tastbare resultaten geboekt. Voorbeelden zijn o.a. de integratie van allochtonen in de verschillende bedrijfstakken en de toename van de recycling van allerlei milieubelastende materialen.

Methodiek en criteria

31


3.1.2. Directe regulering Bij directe regulering stelt de overheid voor een bepaald proces of product een standaard, norm, waaraan voldaan moet worden. Dit soort standaarden kunnen zowel aan de aanbodzijde van de markt (een maximaal aantal te verkopen auto's per fabriek, of minimum vereisten met betrekking tot emissies e.d.) als aan de vraagzijde van de markt plaatsvinden. Een voorbeeld van het laatste geval is de benzinerantsoenering van 1974 (zie 2.1.2). Dit zijn voorbeelden die op microniveau (burgers, bedrijven) aangrijpen. Directe regulering kan ook op een macroniveau aangrijpen. Een voorbeeld van een plafond op macroniveau is de grens van 44 miljoen passagiers die de politiek aan de luchthaven Schiphol heeft gesteld. Een nadeel van het instrument van directe regulering is de inefficiëntie die het met zich mee brengt. Het opleggen van een maximaal aantal voertuigkilometers zal er toe leiden dat burgers en bedrijven geen prikkel hebben om van mobiliteit af te zien wanneer zij hun plafond nog niet bereikt hebben, ook niet als ze dit tegen relatief lage kosten kunnen doen. Andersom zullen bedrijven die slechts tegen zeer hoge kosten aan de gestelde limieten kunnen voldoen deze overschrijden en/of gedwongen worden de productie te staken. Hierdoor is het mogelijk dat ondanks hoge maatschappelijke kosten de doelstellingen niet gehaald worden. 3.1.3. Financiële prikkels Via het instrument van de financiële prikkels probeert de overheid het gedrag van burgers en bedrijven te beïnvloeden door de prijs van bepaalde activiteiten te veranderen. Financiële prikkels kunnen twee vormen aannemen: een subsidie om gewenst gedrag via een beloning te bevorderen; een heffing om ongewenst gedrag te ontmoedigen.

Een regulerende heffing heeft als enige doel het teweegbrengen van een gedragsverandering. De heffingsopbrengst wordt in principe teruggesiuisd naar de bevolking via lastenverlichting. Dit heeft als nadeel dat er politieke keuzen moeten worden gemaakt met betrekking tot het verdelingsvraagstuk. Ook vereist een dergelijke terugsluizing een omvangrijke organisatie. Indien er geen volledige terugsluizing plaats vindt spreekt men van een financieringsheffing. Hierbij is de heffing voor de overheid ook een manier om financiële middelen te verkrijgen. Binnen de Nederlandse praktijk blijken de meeste regulerende heffingen eveneens een financieringsfunctie te vervullen. _.

. ,

. . , , , , ,

• ,

,

Financiële prikkels hebben ten opzichte van het , , . , . _ ,

"De kruislingse elasticiteit tussen de auto en het OV

is

gedaald van 20 in 1960 naar 0,2

instrument directe regulering als voordeel dat de . , . . , , , , , •.-^ - , op het moment. Dat geeft wel aan dat het individuele burgers en bedrijven meer vrijheid , , . , prijsbeleid alléén niet werkt als instrument hebben m de manier waarop zij op het beleid _..... . .,, , , . om de mobiliteit terug te dringen" reageren. Zij zijn immers niet aan een strikt plafond '————————————————————— gebonden maar kunnen zelf beslissen of, en hoe zij hun gedrag aanpassen. Bedrijven zullen bijvoorbeeld enkel bereid zijn een heffing te betalen wanneer daardoor hogere opbrengsten kunnen worden behaald. Daarnaast gaat van een heffing een continue prikkel tot gedragsverandering uit.

32



Om via een financiële prikkel een overheidsdoelstelling te bereiken dient de overheid over zeer veel informatie te beschikken om de juiste hoogte van de heffing vast te kunnen stellen. Via 'trial and error' kan in theorie de juiste hoogte gevonden worden. In de praktijk zitten hier echter de nodige haken en ogen aan. Zo kan de hoogte afhankelijk zijn van factoren die van dag tot dag variëren waardoor ook de optimale heffings/subsidie hoogte per dag verschilt. Het is niet praktisch én niet wenselijk om een heffing/subsidie te vaak in hoogte te laten variëren. Een ander mogelijk bezwaar met heffingen is van sociale aard. De burgers met het meeste geld kunnen zich het meest veroorloven. Zeker wanneer de heffing een , , , , _,.,,-_, i "Bij een systeem van VAR moet weliswaar recht van de burgers betreft, kan dit leiden tot _.. , ... .. rekening worden gehouden met het buitenmaatschappelijk verzet. BIJ subsidies wordt , , . . land, maar bij de huidige accijnssystematiek daarentegen een beloning gegeven voor gewenst _ , , . . ,, • . , geldt dat ook" gedrag. Deze beloning is afkomstig uit de '————————————————————— collectieve middelen. Dit kan als onrechtvaardig worden gezien wanneer anderen vergelijkbare gedragsveranderingen hebben vertoond zonder dat zij daarvoor financieel beloond zijn.

3.2. Het instrument verhandelbare (automobiliteits-) rechten De VAR ten opzichte van andere instrumenten Het instrument verhandelbare rechten kan tussen directe en financiële regulering worden geplaatst. Het betreft een vorm van directe regulering omdat een (macro-)plafond wordt vastgesteld en het betreft een financiële regulering omdat het de betrokkenen de mogelijkheid biedt flexibel te reageren via de aan- en verkoop van rechten. Een systeem van VAR heeft, net als financiële regulering, als voordeel ten opzichte van directe regulering dat burgers en bedrijven meer vrijheid hebben om hun gedrag aan te passen. Bij een systeem van VAR bestaat een voortdurende prikkel om het gedrag in de gewenste richting te veranderen. Elk recht dat niet gebruikt wordt kan immers verkocht worden. Een verschil tussen een systeem van VAR en een heffing is dat bij VAR een plafond wordt vastgesteld en het aan de markt wordt overgelaten om de prijs van de rechten te bepalen. Bij financiële regulering wordt de hoogte van de heffing/subsidie van overheidswege zodanig vastgesteld dat hierdoor de gewenste gedragsverandering plaats zal vinden. Een systeem van VAR heeft bijgevolg als voordeel dat het bepalen van de uiteindelijke prijs aan de markt wordt overgelaten in de zekerheid dat de doelstelling bereikt zal worden. Ook de politieke en organisatorische problemen van het terugsluizen van de heffingsopbrengsten (of andersom: het extra belasten om de financiële middelen op te brengen) doet zich niet voor wanneer de VAR gratis worden verstrekt. Een laatste bezwaar dat voor een systeem van heffingen sterker geldt dan voor een systeem van VAR is de mate waarin de mogelijk-


33


heden tot automobiliteit worden aangetast. Een heffing kan dermate hoog zijn dat automobiliteit voor een gedeelte van de bevolking 'onbetaalbaar' wordt. Voor veel mensen is dit onacceptabel omdat zij automobiliteit als een (grond)recht zien8. Indien de VAR aan alle gebruikers om niet verstrekt worden geldt dit bezwaar niet. Iedereen heeft en houdt hierbij toegang tot de automobiliteit. Samenvattend: een systeem van VAR en financiële regulering hebben ten opzichte van de overige instrumenten gemeen heeft dat een optimale allocatie van middelen wordt bereikt. De doelstelling wordt bereikt tegen de laagst mogelijke kosten omdat via de markt wordt geregeld waar de aanpassingen plaatsvinden. Ten opzichte van financiële regulering heeft

een systeem van VAR de volgende voordelen: er bestaat meer zekerheid over het behalen van de geformuleerde doelstellingen; bij een verstrekking om niet is geen herverdeling/ terugsluizing van middelen door de overheid noodzakelijk; het recht op (auto-)mobiliteit kan via de initiële verdeling worden gewaarborgd. Juridische aspecten van een systeem van VAR Voor de invoering van een systeem van VAR is de invoering van een wet op de VAR noodzakelijk. Hiervoor dient het gebruikelijke wetgevingstraject te worden doorlopen. De tijd die hiervoor benodigd is, is afhankelijk van de complexiteit van de materie en de maatschappelijke noodzaak van de invoering van de wet. Voor een systeem van VAR moet gerekend worden op een termijn van 3 tot 6 jaar. Het belangrijkste criterium waarop een wetsvoorstel wordt beoordeeld is de vraag of het gekozen systeem van VAR het meest geschikte

beleidsinstrument is om de overheidsdoelstelling te verwezenlijken. Hiertoe bestaan er verschillende eisen waaraan een wetsvoorstel moet voldoen. Zo moet de noodzaak van de nieuwe ,

,.

regeling vast staan, het principe van de evenredig-

,

.,

heid

,

moet

.

gewaarborgd ,.

.

,

worden .

,

en .

.

het .

"Het principe 'de vervuiler betaalt" geldt

alleen wanneer tegelijkertijd ook het gelijkheidsbeginsel

wordt

gehuldigd:

ALLE

wetsontwerp dient m overeenstemming te zijn met , ,. , ... . . , ^ ^ • vervuilers moeten betalen" hogere regels. Met betrekking tot deze laatste eis '———————————————————— kan gesteld worden dat een systeem van- VAR mogelijk op gespannen voet staat met de Europese wetgeving. Het vrij verkeer van goederen en personen wordt door een systeem van VAR niet direct onmogelijk gemaakt, maar

wel beperkt. Een uitgebreidere bespreking van de juridische aspecten van de invoering van

een systeem van VAR kan gevonden worden in bijlage 6.

3.3. Systeemontwerp: componenten van een systeem van VAR Het instrument verhandelbare automobiliteitsrechten kan op zeer veel verschillende manieren worden vormgegeven. De uiteindelijke verschijningsvorm van een systeem van VAR wordt grotendeels bepaald door de invulling die aan drie belangrijke componenten wordt 8

Hierbij dient men te bedenken dat vrijheden tegen elkaar afgewogen dienen te worden. Bijvoorbeeld het recht op (auto-)mobiliteit en het recht op een schone leefomgeving.

34



gegeven. Het betreft het aangrijpingspunt van het instrument, de verdeelsleutel en de wijze van verstrekking. Het aangrijpingspunt is het onderwerp van regulering bij een systeem van VAR; het is het aspect van de automobiliteit dat gelimiteerd wordt, waaraan een grens wordt gesteld. De verdeelsleutel bepaalt over welke groep de automobiliteitsrechten verdeeld worden. De wijze van verstrekking bepaalt tenslotte de manier waarop de rechten worden toegekend: hetzij gratis, hetzij voor een vast bedrag dan wel door middel van een veiling. Indien gekozen wordt voor een verstrekking per veiling dan is de verdeelsleutel niet meer van belang. De uiteindelijke verschijningsvorm wordt bepaald door de keuze die gemaakt wordt voor de praktische invulling van deze drie componenten. Figuur 3.1 geeft dit schematisch weer.

Figuur 3.1. Schematisch overzicht van de opbouw van een systeem van VAR Bepaal aangrijpingspunt

Aanbodzijde markt

Vraagzijde waM

( keuze verdeelsleutel

\

keuze verstrekkingsvorm

Maak marktsegmentatie

I)

keuze verdeelsleutel

keuze verstrekkingsvorm l

\ verschijningsvorm VAR

verschijningsvorm VAR


In hoofdstuk 4 zal worden bekeken wat de praktische mogelijkheden zijn om het aangrij-

pingspunt, de verdeelsleutel en de wijze van verstrekking in te vullen. In hoofdstuk 6 zullen vier verschijningsvormen nader worden uitgewerkt. In paragraaf 3.4 zal eerst worden inge-

gaan op de verschillende criteria waaraan een systeem van VAR (evenals andere beleidsinstrumenten) getoetst kan worden.


35


3.4. Criteria Om de mogelijke invulling die aan de componenten gegeven kan worden met elkaar te vergelijken heeft BEA een viertal criteria geformuleerd:

• • • •

doeltreffendheid; doelmatigheid; uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid; maatschappelijke haalbaarheid en legitimiteit.

Doeltreffendheid

Een instrument heet doeltreffend (of effectief) indien het een vooropgesteld doel binnen redelijke termijnen helpt bereiken. Het criterium doeltreffendheid is alleen van toepassing op het aangrijpingspunt. Een verkeerd gekozen aangrijpingspunt, verkeerd in de zin dat er geen of slechts een zwakke relatie bestaat tussen de doelstelling en het aangrijpingspunt, ondermijnt de doeltreffendheid van het systeem. De vraag is dan ook in hoeverre er een directe relatie bestaat tussen het aangrijpingspunt en de doelstelling die wordt nagestreefd. Vraag:

Hoe direct is de relatie tussen het aangrijpingspunt en de doelstelling?

Doelmatigheid

Een instrument heet doelmatig (of efficiënt) indien het een vooropgesteld doel (gedeeltelijk) helpt bereiken tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten. Dit zijn kosten die de burgers en het bedrijfsleven moeten maken naar aanleiding van de invoering van het systeem9. Hierbij valt een onderscheid te maken tussen de zogenaamde statische en dynamische effecten. Het statische effect bestaat eruit dat mobiliteit duurder wordt voor de gebruikers. Het dynamische effect bestaat uit de (mogelijke) gevolgen hiervan voor productie en werkgelegenheid. De dynamische kosten vallen moeilijk in te schatten. De veronder- "Alleen markten voor niet fysieke goederen stelling bij een systeem van VAR is dat deze als valuta en aandelen kunnen perfect werdynamische kosten, onder voorwaarde van het ken" bereiken van de doelstelling, geminimaliseerd worden aangezien de flexibiliteit van de economische subjecten behouden blijft, en het marktmechanisme zijn werk kan doen. Binnen het kader van dit onderzoek is het daarom vooral van belang om te bekijken of een bepaalde verschijningsvorm van een systeem van VAR de mogelijkheid tot een betere, meer efficiënte, marktwerking biedt. Dit zal gebeuren door te kijken in hoeverre aan de volgende voorwaarden voor een efficiënte marktwerking is voldaan. Van een efficiënte markt is sprake zodra: • er afdoende marktpartijen zijn; • de te verhandelen goederen homogeen en deelbaar zijn; •

informatie (vrijwel) kosteloos beschikbaar is;

•

de markt doorzichtig is.

De kosten van het systeem zelf handhaafbaarheid.

36

vallen onder het criterium uitvoerbaarheid en



Een belangrijke kwestie is tenslotte de vraag hoe de burgers en bedrijven zullen reageren op de introductie van een systeem van VAR. Deze kwestie laat zich niet gemakkelijk onder één van de andere criteria schuiven. Aanpassingen in het gedrag kunnen tot negatieve neveneffecten, perverse effecten leiden. Deze neveneffecten leiden tot bepaalde kosten die de efficiëntie van het instrument aantasten. Vragen:

Is het mogelijk om een efficiënte markt te organiseren? Treden er negatieve neveneffecten op?

Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid Dit criterium heeft betrekking op de mate waarin de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het systeem technisch en administratief mogelijk zijn. Naast de vraag of hiertoe überhaupt (technische) mogelijkheden bestaan dient hierbij ook gekeken te worden naar de

vraag tegen welke kosten dit mogelijk is. Hierbij wordt dus gelet op de kosten van het organiseren van een markt en de kosten die de controle van het systeem met zich meebrengt: de systeemkosten. Vragen:

Is het systeem technisch uitvoerbaar? Kan dit gebeuren tegen redelijke kosten?

Maatschappelijke haalbaarheid en legitimiteit In laatste instantie is het de politiek die dient te beslissen over de inzet en reikwijdte van het ter beschikking staande instrumentarium. Voor die maatregelen zal echter wel een maatschappelijk draagvlak moeten bestaan. De vraag is dus of de invoering van een systeem van VAR vanuit maatschappelijk oogpunt acceptabel is. Hiervoor is het met name van belang in hoeverre een systeem van VAR als een rechtvaardig systeem wordt beschouwd. Aangezien de gevolgen van een systeem van VAR voor een belangrijk gedeelte in de portemonnee worden gevoeld hangt de vraag of het een 'rechtvaardig' systeem is dan ook af van de verdeling van deze lasten. Als uitgangspunt wordt hier genomen dat , .

,.

.

,

———————————————————— "Een extra reden waarom de acceptatie van

een systeem rechtvaardig is wanneer de veroorza, , . ,. ,, .. , . . , , , ,, ker van het probleem (bereikbaarheid of leefbaar, ... , . . ,. . , .. ^ heid) hiervoor m evenredige mate betaalt. Concreet , _ , • _ , _ , , L. •, i_ betekent dit dat de veroorzaker van bereikbaar-

zijn is het feit dat er voor de mensen niets

. . . . .

ervaren het in de file staan helemaal niet als

,

,

,,

,

..

.

heids- (de gebruiker) en leefbaarheids- (de vervui, . , , , . , , Ier) problemen hiervoor ook de rekening gepresen. . .. _ , , teerd krijgt. Een tweede voorwaarde waar een ,.. _

,,

.

.

.

een systeem van VAR vermoedelijk laag zal me

e gewonnen wordt. Veel automobilisten

een probleem. En als het al een probleem is dan moet de overheid het maar oplossen, maar niet over mijn rug"

systeem van VAR aan moet voldoen is dat het een '——————————-—————————— duidelijk, begrijpelijk systeem is waarvan mensen de consequenties kunnen overzien. Vragen:

de

Is het systeem in overeenstemming met het principe "de gebruiker/ vervuiler

betaalt"? Is het systeem begrijpelijk, helder voor de gebruikers?


37


3.4.1. Overzicht van de te hanteren criteria Op basis van de hierboven beschreven overwegingen wordt de volgende set criteria gehanteerd:

Figuur 3.2. Indeling te hanteren criteria en bijbehorende onderzoeksvragen Criteria *

Doeltreffendheid l

""^™

C

B

Doelmatigheid

l

Controle en l handhaafbaarheid 1

0

Maatschappelijke haalbaarheid en legitimiteit

| 1 1

••

Vragen Al . Hoe direct is de relatie tussen het aangrijpingspunt en de doelstelling?

Bi . Is riet mogelijk een efficiënte markt te organiseren?

Cl. Is het systeem technisch uitvoerbaar?

82. Treden er negatieve neveneffecten op?

C2. Kan dit gebeuren tegen redelijke kosten?

Di. Is het systeem n. overeenstemming met het pnncxe "ie gebruiker/ vervuiler betaal:"02. Is het systeem csgrjpenjk. helder voorde gebruikers?


38



4. De componenten van een systeem van VAR: mogelijke praktische invulling Op basis van Figuur 3.1 behandelt dit hoofdstuk de verschillende mogelijkheden die er bestaan om de drie hoofdcomponenten van een systeem van VAR praktisch in te vullen. Achtereenvolgens zul/en de mogelijke verschijningsvormen van het aangrijpingspunt, de verdeelsleutel en de verstrekkingswijze van systemen van VAR besproken worden. Daarbij wordt bij de aangrijpingspunten en de verdeelsleutel een onderscheid gemaakt tussen de vraag- en aanbodzijde van de markt. Voor de wijze van verstrekking geldt dat de mogelijkheden voor de vraag-en aanbodzijde van de markt aan elkaar gelijk zijn.

4.1. De eerste component: het aangrijpingspunt 4.1.1. Aangrijpingspunten aan de vraagzijde van de markt Bij de invoering van een systeem van VAR is het raadzaam om een onderscheid te maken tussen de verschillende veroorzakers van de automobiliteit. Aan de vraagzijde van de markt is daarom een onderscheid in verkeerscategorieën aangebracht. Dit zijn personenverkeer, zakelijk verkeer en goederenverkeer. Deze categorieën zijn als volgt gedefinieerd: Personenverkeer Personenverkeer is het privé-verkeer van inwoners van Nederland inclusief het woon-werk

verkeer in zoverre daarbij sprake is van een "vaste" werkplek. Het woon-werk verkeer waarbij geen sprake is van een vaste werkplek wordt gerekend tot het zakelijke verkeer. Zakelijk verkeer

Met zakelijk verkeer wordt het personenverkeer bedoeld dat in het kader van de bedrijfsvoe-

ring plaatsvindt bedoeld, met uitzondering van het reguliere woon-werkverkeer en het goede-

renverkeer. Goederenverkeer Goederenverkeer is de combinatie van het beroeps goederenverkeer en het eigen goederenvervoer.

Een groot aantal aangrijpingspunten is onder de loep genomen. Uiteindelijk is een zevental aangrijpingspunten geselecteerd (zie Tabel 4.1). Andere aangrijpingspunten zijn wel over-

wogen maar nog voor een systematische toetsing komen te vervallen. Voorbeelden zijn: parkeervergunningen voor particulieren (omdat dit voornamelijk gemeentelijk beleid betreft), NO,-emissies (omdat de controle hierop technisch zeer moeilijk ligt), CO2-emissies (als bij NO, en heeft bovendien een 1 op 1 relatie met brandstof) en personenkilometers (omdat hierbij geen prikkel uitgaat tot het efficiënter gebruik van de auto). De overige aangrijpingspunten zullen hieronder kort besproken worden. De mogelijke aangrijpingspunten verschillen enigszins per verkeerscategorie.

De componenten van een systeem van VAR: mogelijke praktische invulling

39


Tabel 4.1. Mogelijke aangrijpingspunten per categorie aan de vraagzijde

voertuigbezitsrechten dag van de week brandstofverbruik voertuigkilometers voertuigkilometers in congestie

aantal ritten zakelijke parkeerplaatsen

Personenverkeer

Zakelijk verkeer

Goederenverkeer

X X X

X X X X X X X

X

X X X

X X X X


Voertuigbezitsrechten De overheid limiteert het aantal auto's dat in het land rond mogen rijden. In de praktijk kan dit bijvoorbeeld betekenen dat de overheid een limiet stelt aan de groei van het autopark. Via beperking van het aantal auto's dat -bijvoorbeeld- per maand verkocht mag worden, is dit mogelijk. Een dergelijk systeem bestaat reeds in Singapore (zie 2.1.1). Dag van de week/ recht op automobiliteit gedurende een bepaalde tijdseenheid De overheid stelt een vast aantal vergunningen beschikbaar die de houder het recht verlenen om gedurende een bepaalde dag of bepaalde dagen van de week (of andere tijdseenheid) te rijden. Wil men gedurende die dag(en) van de week rijden dan moet men over de juiste vergunning te beschikken. Een soortgelijk systeem is in Mexico-City van kracht (zie 2.1.5).

Brandstofverbruik De overheid stelt een grens aan de hoeveelheid brandstof die binnen een bepaald tijdsbestek in een bepaald gebied verbruikt mag worden. Dit is vergelijkbaar met de rantsoenering van het benzineverbruik in Nederland in 1974 (zie 2.1.2).

"Het voornaamste bezwaar tegen de VAR is dat de meerderheid van de mensen het zal

zien als een beknotting van hun vrijheid. Je maakt dingen verhandelbaar die in de privésfeer liggen: een dagje naar de Efteling met de kinderen, een bezoekje aan oma die op

Voertuigkilometers

sterven ligt..."_________________

De overheid limiteert het aantal autokilometers dat gereden mag worden binnen een bepaald tijdsbestek in een bepaalde regio. Voertuigkilometers in congestie

Bij dit aangrijpingspunt wordt door de overheid het aantal autokilometers dat binnen congestiegevoelige gebieden, op congestiegevoelige tijden, gereden mag worden binnen een bepaald tijdsbestek

'Door een systeem van VAR gebaseerd op kilometers zal het benutten van Stedelijke

Distributie Centra worden ontmoedigd"___

gelimiteerd.

40



Aantal ritten De overheid stelt een plafond aan het aantal ritten dat in een bepaald gebied binnen een bepaald tijdsbestek gereden mag worden. Dit aangrijpingspunt lijkt alleen voor het personenverkeer zinvol. Een ritten-budget zal met name leiden tot een reductie van korte ritten. Particulieren maken relatief veel korte ritten, en zijn dus gevoelig voor dit aangrijpingspunt. Ook voor het zakelijk verkeer kan dit aangrijpingspunt leiden tot een betere afweging van alternatieven. Voor het goederenverkeer lijkt het aangrijpingspunt minder zinvol omdat alternatieven op de korte afstand vaak niet voor handen zijn.

Parkeerplaatsen bij bedrijfsterreinen De overheid limiteert het aantal parkeerplaatsen bij bedrijfsterreinen en kantoren. Dit betekent een systeem van verhandelbare zakelijke parkeervergunningen. 4.1.2. Aangrijpingspunten aan de aanbodzijde van de markt Een systeem van VAR aan de aanbodzijde kan ruwweg twee vormen aannemen. Ten eerste kan de overheid een plafond stellen aan de verkoop van bijvoorbeeld brandstof of voertuigen. Een tweede manier waarop een systeem van VAR aan de aanbodzijde vorm kan worden gegeven is door middel van het stellen van (technische) standaarden ten aanzien van de voertuigen. Hierbij kan gedacht worden aan standaarden voor de NOx, CO2 en geluidsemissie (d(B)A's) van de voertuigen. Deze aangrijpingspunten zijn mogelijk voor alle categorieën. Persoonlijk-en zakelijkverkeer vallen aan de aanbodzijde samen omdat zij gebruik maken van dezelfde voertuigen: personenauto's.

Tabel 4.2. Mogelijke aangrijpingspunten per categorie aan de aanbodzijde ____________________Personen en zakelijk verkeer______Vrachtverkeer_____ voertuigen brandstof normen CO.-emissies normen NO.-emissies normen d(B)A

X X X X X

X X X X X

Aantal voertuigen

Hierbij stelt de overheid, net als aan de vraagzijde, een limiet aan het aantal auto's dat gedurende een bepaald tijdsbestek in een regio verkocht mag worden. Deze methode kan

daarnaast gekoppeld worden aan milieu-indicatoren door meer rechten voor "zuiniger" auto's te veilen, dan wel door meerdere rechten te eisen voor ••milieu-onvriendelijker" auto's.


41


Hoeveelheid brandstof Het is mogelijk om de hoeveelheid brandstof die gedurende een bepaalde periode in een regio verkocht mag worden te beperken via een systeem van verhandelbare rechten aan

de aanbodzijde van de markt. Eventueel bestaat ook hier de mogelijkheid om een weging te maken waarbij schonere brandstof verkocht mag worden voor minder of goedkopere rechten. Stellen van standaarden (CO,, NO„ en d(B)A)

Uitgangspunt van deze reeds in de praktijk toegepaste methode is dat van overheidswege bepaalde standaarden worden geformuleerd met betrekking tot bepaalde milieu-indicatoren. Hierbij kan gedacht worden aan de energie-efficiëntie (CO2-emissies), de NOx-emissies of geluid. Indien een fabrikant voertuigen verkoopt die de standaard onderschrijden dan ontvangt deze hiervoor credits. Deze credits kunnen vervolgens worden gebruikt om voor andere modellen te compenseren (netting), bewaard voor de toekomst wanneer de standaarden worden aangescherpt (banking) of verkocht aan andere fabrikanten die (nog) niet aan de standaarden voldoen (bubbling).

4.2. De tweede component: de verdeelsleutel 4.2.1. Verdeelsleutels aan de vraagzijde van de markt Bij de verdeelsleutels vallen de categorieën zakelijk-en goederenverkeer samen. In die categorieën worden de rechten immers verdeeld over bedrijven en niet over personen.

Tabel 4.3 geeft een overzicht van de mogelijke verdeelsleutels. Voor het zakelijke en goederenverkeer kan er alleen sprake zijn van een verdeelsleutel als de rechten gratis (of tegen een vaste vergoeding) worden verstrekt: bij een veiling van de rechten is er geen sprake van een verdeelsleutel. Voor het personenverkeer is de verdeelsleutel ook bij een veiling belangrijk: het gaat er dan om wie toegang heeft tot de veiling.

Tabel 4.3. Mogelijke verdeelsleutels per categorie aan de vraagzijde ________________________Personenverkeer____Zakelijk rijbewijsbezitters autobezitters

X X

bevolking van 18+

X

huishoudens huishoudens met auto historische basis op basis van het gemiddelde sector recht evenredig

X X

en goederen verkeer

X X X

Personenverkeer

42



Flijbewijs-en autobezitters, bevolking van 18+, huishoudens (met auto) Afhankelijk van de gekozen verdeelsleutel worden de beschikbare rechten verdeeld over een bepaalde groep. De hier geformuleerde verdeelsleutels spreken voor zich. De verschillende

"Huishoudens als verdeelsleutel zal waar-

verdeelsleutels hebben met elkaar gemeen dat er in schijnlijk leiden tot een explosief aantal echtprincipe sprake is van een onbegrensd aantal scheidingen"__________________ subjecten. Het aantal rijbewijsbezitters bijvoorbeeld kan elk jaar groeien. Een belangrijke consequentie van deze constatering is dan ook dat bij een plafond dat niet hoger komt te liggen in de tijd het aantal rechten per persoon vermindert of dat nieuwkomers geen aanspraak kunnen maken op rechten. Zakelijk en goederen verkeer

Historische basis

Hierbij wordt gekeken naar het historisch beslag op het aangrijpingspunt (bijvoorbeeld aantal kilometers). De rechten worden vervolgens verdeeld op basis hiervan. Bedrijven die in de voorgaande periode dus veel gebruik hebben gemaakt van het aangrijpingspunt (veel kilometers hebben gereden) krijgen veel rechten. Op basis van het gemiddelde sector Een verdeling op basis van het gemiddelde van de sector vereist een bepaalde correctie voor de omvang van het bedrijf. Hierbij kan worden uitgegaan van de totale omzet. Voor bedrijven binnen dezelfde sector zal deze benadering naar verwachting redelijk goed voldoen. Andere mogelijke methoden om voor de omvang van het bedrijf te corrigeren zijn

het aantal werknemers en de BTW. Dit laatste kan echter tot toerekeningsproblemen leiden, denk hierbij aan het hoge en het lage BTW-tarief. Recht evenredig

Tenslotte is het mogelijk alle bedrijven in Nederland dezelfde rechten te verlenen (gecorrigeerd voor de omvang). Deze verdeelsleutel is bijna gelijk aan de voorgaande. Het verschil is dat er niet gecorrigeerd wordt voor verschillen tussen sectoren. Dit zal een herverdeling van middelen tot gevolg hebben tussen sectoren onderling.

4.2.2. Verdeelsleutels aan de aanbodzijde van de markt De aanbodzijde verschilt qua verdeelsleutels doordat een onderscheid naar sectoren niet

relevant is. Alle betrokken bedrijven zijn immers actief in dezelfde sector: de automobiel of de brandstof sector. Er blijven daardoor twee mogelijke verdeelsleutels over: historische basis;

recht evenredig (gecorrigeerd voor de omvang). Deze twee verdeelsleutels ontlopen elkaar in de praktijk nauwelijks. Een bedrijf dat in een voorgaand jaar veel (auto's en brandstof) heeft verkocht zal over dat jaar ook een hoge omzet hebben, veel werknemers in dienst hebben en veel BTW betaald hebben.


43


4.3. De derde component: wijze van verstrekking Voor alle categorieën, zowel aan de vraag- als aanbodzijde van de markt zijn er drie mogelijkheden ter verstrekking van de rechten: - gratis verstrekken; - via een veiling; - tegen een vast bedrag verstrekken. Gratis verstrekking van de automobiliteitsrechten Bij deze wijze van verstrekking worden de rechten gratis verdeeld over de groep die daar

volgens de gekozen verdeelsleutel aanspraak op kan maken. Verstrekking van de automobiliteitsrechten per veiling Hierbij worden de rechten aan de hoogste bieder verkocht. Er bestaan verschillende vormen van veiling (bijvoorbeeld per opbod of afslag). Over de meest geschikte vorm van veiling zal in dit rapport geen uitspraak worden gedaan10. Deze wijze van verstrekken heeft vermoedelijk wel tot gevolg dat er minder handel in de rechten plaats zal vinden. Men heeft immers reeds op de veiling aangegeven voor welke prijs men over hoeveel rechten wil beschikken. Handel is dan ook alleen interessant wanneer de verwachtingen tussen het moment van veiling en het daadwerkelijk gebruik van de rechten veranderen. Om aan de behoefte om hierdoor rechten te kopen dan wel te verkopen tegemoet te komen kan een secundaire markt georganiseerd worden, om geveilde rechten te verhandelen. Verstrekking van de automobiliteitsrechten tegen een vast bedrag Hierbij wordt van overheidswege een vaste prijs vastgesteld waartegen de rechten gekocht kunnen worden. Net als bij een wijze van verstrekking waarbij de rechten worden geveild, kunnen de rechten vervolgens nog op een secundaire markt verhandeld worden.

10

44

Zie voor een recente nota over het instrument veiling: Van Damme (1997).



5. Toetsing aan de criteria De mogelijke invullingen van de componenten worden in dit hoofdstuk getoetst aan de in hoofdstuk 3 geformuleerde criteria.

In hoofdstuk 3 zijn de drie componenten besproken die van belang zijn bij het vormgeven van een systeem van VAR. Daarnaast zijn vier criteria gedefinieerd (zie Figuur 5.1). Figuur 5.1. Indeling te hanteren criteria en bijbehorende onderzoeksvragen Criteria *

C

B

Doeltreffendheid l

Doelmatigneirj

D

Controle en 1 handhaafbaarheid 1

•


• 1 [

Vragen Ai Hoe direct :s de relatie tussen het aangrijpingspunt en de doelstelling"7

Bi Is hel mogelijk een efficiënte markt te organiseren?

Ci. Is het systeem technisch uitvoerbaar?

32. Treden er negatieve neveneftecien op?

C2. Kan dii gebeuren tegen

r -;* '5 ~e! systeem in ;\,? ïenstemming ~~: nel principe '~e zesruiker/ -f-vuierbeiaa;;"

C 2 = "er sys'eerr re-:' renjk. heider

redelijke kosten?

.:crdegeDruL<e-s~


Deze criteria spelen een belangrijke rol in de keuze voor de verschijningsvormen die nader uitgewerkt zullen worden. Niet alle criteria zijn echter voor alle componenten relevant. Tabel 5.1 geeft een overzicht van de criteria waaraan de desbetreffende component getoetst zal worden.

Tabel 5.1. Overzicht criteria waaraan de componenten getoetst zullen worden Component

doeltreffendheid

aangrijpingspunt verdeelsleutel verstrekkingswijze

X

doelmatigheid

uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

X X X

X X

maatschappelijke haalbaarheid en legitimiteit X X X

5.1. Toetsing van de aangrijpingspunten Voor de component aangrijpingspunt zijn alle vier de criteria van belang.

Toetsing aan de criteria

45


5.1.1. Toetsing aan het criterium doeltreffendheid De doeltreffendheid heeft alleen te maken met de doelstelling die met het systeem van VAR wordt nagestreefd. De doelstellingen van het rijk met betrekking tot de automobiliteit

zijn in drie hoofddoelstellingen te vatten: verbetering van de bereikbaarheid, verbetering van de milieukwaliteit en verbetering van de stedelijke leefomgeving. De drie hoofddoelstellingen zijn verder op te splitsen in acht sub-doelstellingen. Te weten: Bereikbaarheid vermindering congestie hoofdwegennet; verbeteren bereikbaarheid stedelijke gebieden. Verbeteren milieukwaliteit

vermindering van de verzuring; vermindering van de CO2 uitstoot (klimaatbeleid); vermindering van de geluidsbelasting. Leefbaarheid stedelijke omgeving vermindering van de lokale schadelijke emissies; vermindering van het ruimtebeslag door de auto en het autogebruik: vermindering van de lokale geluidsbelasting. Bij de bepaling van de doeltreffendheid van een aangrijpingspunt is het, zoals we hebben geconstateerd, belangrijk om vast te stellen in welke mate het aangrijpingspunt en de doelstelling aan elkaar gerelateerd zijn. Kortom hoe "direct" sluit het gekozen aangrijpingspunt aan op de doelstelling? Hoe zwakker immers deze relatie, des te onwaarschijnlijker dat via het aangrijpingspunt ook daadwerkelijk de nagestreefde doelstelling wordt bereikt. Daarnaast neemt de mogelijkheid tot ontwijk gedrag en de kans op ongewenste neveneffecten toe wanneer er meer licht zit tussen het aangrijpingspunt en de doelstelling die wordt nagestreefd. Tabel 5.2 geeft een globale inschatting van de effectiviteit van de verschillende aangrijpingspunten per doelstelling. Daarbij geldt de volgende codering: O

hoegenaamd geen invloed;

+

scoort matig:

++

scoort goed:

+++

scoort zeer goed;

?

onduidelijk.

46


Aangrijpingspunten vraagzijde

Aangrijpingspunten aanbodzijde

Voeriuigkilometers

Voertuigbezit Dng van de week

Brandstofverbruik

Voeriuigkilometers

in congestie

Bureau v

Tabel 5.2 Toetsing doelstellingen aan de verschillende aangrijpingspunten

Parkeerplaatsen

Aantal rillen

bij bedrijven

Voertuigen

Brandstof

CO/emissies

NO.-emissies

d(B)A's

Doelstellingen

o o m o o o

3

Bereikbaarheid

55

3(D

Vermindering congestie hootdwcgennel

verbeteren bereikbaarheid stedelijke gebieden

+

+

+

+

+++

++

++

+

4

++

+++

++

+

++

+++•

++

+4-

•»+

-

0 0

0 0

0 0

1 (D

Verbetering milieukwaliteit

D

S (D

Verzuring

4-

*

+4

++

+

++

+

4-

++

++

+++

klimaatbeleid

+

+

+++

++

+

++

+

+

+++

+4+

++

0

geluidsbelasting

+

+

+

t+

0?

+4-

+

+

+

0

0

+++

0

0

Leefbaarheid stedelijke omgeving lokale schadelijke emissies ruimtebeslag

lokale geluidsbelasting

Bron: KPMG Bureau voor Argumentatie

|

++

++

++

+

+4

+ 4-4

44

4-

4

+

++

++

+

4

+

+ + 4+

+ 4

+4+

+4-

++

++

44+

4

+++

+

0

0

0

0/+

++

+

0

0

+++


Een korte verklaring voor de score is als volgt11. Aangrijpingspunten aan de vraagzijde van de markt

Voertuigbezit Het aangrijpingspunt voertuigbezit scoort met name goed bij de doelstellingen met betrek-

king tot de leefbaarheid in de stedelijke omgeving. De reden hiervoor is dat in de steden relatief veel mensen op een klein oppervlakte wonen. Hierdoor zal een afname van het aantal voertuigen in de stedelijke gebieden tot duidelijker resultaten leiden. Dit geldt vooral voor het ruimtebeslag, omdat deze direct gerelateerd is aan het autobezit.

Dag van de week Dit aangrijpingspunt scoort met name goed op de doelstelling om de bereikbaarheid van stedelijke gebieden te verhogen, en op de doelstellingen op het gebied van de leefbaarheid van het stedelijke gebied. Via dit aangrijpingspunt is het mogelijk redelijk nauwkeurig het aantal auto's te bepalen dat in de stedelijke omgeving per dag rond rijdt. Voor het verkeer op het hoofdwegennet is dit gecompliceerder aangezien de voertuigen een grote diversiteit aan herkomsten en bestemmingen kent, en omdat de verkeersbewegingen zich op bepaalde tijden (tijdens de spits) concentreren. Voor wat betreft de leefbaarheidsdoelstellingen moet worden aangetekend dat er voor de automobilisten die wel mogen rijden geen enkele prikkel bestaat om op deze dagen efficiënt met hun kilometers om te gaan. Het is zelfs waarschijnlijk dat er ritten 'opgespaard' zullen worden voor de dagen dat er wel gereden mag worden. Brandstofverbruik Brandstofverbruik scoort met name goed bij de doelstellingen met betrekking tot emissies

(NO,,, CO2, lokale schadelijke emissies) omdat tussen beide grootheden een directe relatie bestaat. Hier staat tegenover dat de relatie met de andere doelstellingen (bereikbaarheid, ruimte en geluid) zwak is. Voertuigkilometers Dit aangrijpingspunt is het sterkst gerelateerd -aan de doelstellingen met betrekking tot het verbeteren van de milieukwaliteit. Dit omdat de emissies vrijwel evenredig toenemen per

gereden kilometer. Voor de bestrijding van de congestie is het instrument minder goed

geschikt: er bestaat immers geen prikkel om juist de congestiegevoelige tijden en gebieden te vermijden. Voertuigkilometers in congestie Dit aangrijpingspunt is direct gerelateerd aan de doelstelling met betrekking tot de congestie op het hoofdwegennet en scoort daarop dan ook maximaal. Ervan uitgaande dat de stedelijke bereikbaarheid verbeterd wordt door de vermindering van files op de toegangs11

Een uitgebreidere toelichting, waarbij elke cel afzonderlijk wordt behandeld, kan gevonden worden in bijlage 7.

48



wegen, is dit aangrijpingspunt ook hiervoor een sterk instrument. Voor de bereikbaarheid van de stedelijke gebieden buiten de spitstijden is het aangrijpingspunt minder effectief. Afhankelijk van het congestiegebied kan er wel invloed uitgaan op het terugdringen van de lokale schadelijke emissies. Op de overige doelstellingen heeft dit aangrijpingspunt nauwelijks invloed. Aantal ritten Het aangrijpingspunt "aantal ritten" scoort opmerkelijk goed op de doelstellingen met betrekking tot de stedelijke leefbaarheid. Dit is het gevolg van het feit dat verwacht wordt dat vooral op korte ritten bespaard zal worden. Immers het merendeel van de ritten door de stad bestaat uit korte ritten. Ook de milieukwaliteit is. in mindere mate, gebaat bij dit aangrijpingspunt. Korte ritten vervuilen namelijk proportioneel veel. Dit komt doordat de

motor warm moet draaien én omdat (indien aanwezig) de katalysator pas na enkele kilometers in werking treedt. Parkeerplaatsen bij bedrijven Limitering van het aantal parkeerplaatsen bij bedrijven zal vooral op het woon-werken zakelijk verkeer van invloed zijn. De effectiviteit van het aangrijpingspunt met betrekking tot de doelstellingen op het gebied van de congestie op het hoofdwegennet en de bereikbaarheid van de stedelijke gebieden (voorzover er binnen de stedelijke verzorgingskern veel bedrijfsactiviteiten plaatsvinden) lijkt dan ook sterk. Op de overige doelstellingen zal het effect minder sterk zijn. Aangrijpingspunten aan de aanbodzijde van de markt

Verkoop van voertuigen De effectiviteit hiervan is hetzelfde als aan de vraagzijde van de mark: -zie hierboven) Verkoop van brandstof De effectiviteit hiervan is hetzelfde als aan de vraagzijde van de mark: z;e hierboven) CO^-emissies. NOx-emissies en geluid Dit aangrijpingspunt is puur op de techniek van toepassing. Verwacnt mag worden dat hierdoor met name de emissies terug zullen worden teruggedrongen. Op de andere doel-

stellingen heeft dit aangrijpingspunt geen effect.


49


Tabel 5.2 in ogenschouw nemende, vallen enkele clusters te onderscheiden waarbij aangrijpingspunten en doelstellingen goed op elkaar aansluiten. Het aangrijpingspunt "aantal ritten" scoort op de meeste doelstellingen goed. Voor de verbetering van de milieukwaliteit scoren de systemen waarbij technische standaarden aan de aanbodzijde van de markt worden gesteld goed. Voertuigbezit is een sterk aangrijpingspunt om de leefbaarheid van de stedelijke omgeving te verbeteren, terwijl voor de bestrijding van congestievorming op het hoofdwegennet een technisch geavanceerd systeem van "voertuigkilometers in congestie" het beste voldoet. Voertuigkilometers en brandstofverbruik zijn vergelijkbaar qua effecten: de totale mobiliteit zal afnemen, waardoor vrijwel alle beleidsdoelstellingen dichter bij gebracht worden.

5.1.2. Toetsing aangrijpingspunten aan de overige criteria Tabel 5.3 geeft een schematisch overzicht van de wijze waarop de verschillende aangrijpingspunten scoren op de overige, in hoofdstuk 3 geformuleerde criteria. Deze zullen

vervolgens per criteria worden toegelicht. Hierbij worden de vraag-en aanbodzijde tegelijkertijd besproken.

Tabel 5.3. Toetsing aangrijpingspunten aan de geformuleerde criteria

Doelmatigheid

Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid


+++ +++ +++ +++

+++ ++ + +++

+ + +++ +-t-

++ +++ ++

+ +++ +++

++ + ++

++ ++ ++ ++ ++

+++ +++ +++ +++ +++

++ ++ +++ +++ +++

Vraagzijde van de markt Voertuigbezit Dag van de week Brandstofverbruik Voertuigkilometers Voertuigkilometers in congestie Aantal ritten Parkeerplaatsen bij bedrijven

Aanbodzijde van de markt Auto's Brandstof CO2 -emissies NOK-emissies d(B)A's +

Scoort matig, ++

scoort redelijk goed, +++

scoort zeer goed, ? onduidelijk.


50



Doelmatigheid

Om na te gaan hoe een aangrijpingspunt scoort op het criterium doelmatigheid is gekeken naar de mate waarin het mogelijk is om een goed werkende markt te organiseren voor de verhandelbare rechten. Met andere woorden: is het mogelijk een efficiënte markt te organiseren? Vrijwel alle aangrijpingspunten aan de vraagzijde van de markt scoren zeer goed. Voor parkeerplaatsen bij bedrijven lijkt het, gegeven de lokale schaal, niet goed mogelijk om een efficiënte markt te organiseren. Aan de aanbodzijde van de markt spelen minder marktpartijen een rol, hierdoor bestaat de mogelijkheid tot strategisch marktgedrag en kartelvorming. De tweede vraag betreft de gedragskundige invalshoek: treden er negatieve neveneffecten op? Zoals in paragraaf 3.4 aangegeven zijn negatieve neveneffecten moeilijk te voorspellen en sterk afhankelijk van de exacte vormgeving van het instrument. Binnen de onderzoeksopzet is er dan ook voor gekozen om alleen de vier geselecteerde verschijningsvormen vanuit een gedrags-

kundige invalshoek te benaderen. Hier zal in hoofdstuk 6 nader op in worden gegaan.


Bij de beoordeling van het criterium van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid zijn twee vragen gesteld: is het systeem technisch uitvoerbaar? En vervolgens: kan dit tegen rede-

lijke kosten gebeuren? Met name aan de aanbodzijde van de markt zijn de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid naar verwachting goed te regelen. Aan de vraagzijde van de markt lijken de ontduikingsmogelijkheden relatief groot bij brandstofverbruik als gevolg van het grenseffect. Uit technisch oogpunt is een systeem voor de beheersing van voertuigkilometers in congestiegebieden momenteel nog niet mogelijk. De verwachtingen voor de komende jaren (rekening rijden) zijn echter hoog gespannen. Maatschappelijke haalbaarheid en legitimiteit Hierbij is naar twee aspecten gekeken. Ten eerste is de vraag gesteld of het systeem als rechtvaardig gezien wordt, hetgeen voor een belangrijk deel het maatschappelijk draagvlak voor de maatregel bepaalt. Voor het feit of een aangrijpingspunt al dan niet als rechtvaardig gezien zal worden is het van belang of aan het principe 'de gebruiker/ vervuiler betaalt' wordt "Verhandelbare Rechten roepen vaak veel voldaan. De tweede vraag die hierbij wordt gesteld weerstand op bij mensen die niet vertrouwd is of het systeem begrijpelijk is voor de gebruikers

zijn met het economisch denken. Bedenk

ervan.

daarbij dat regulerende heffingen ook nu pas enigszins geaccepteerd worden, terwijl deze

Aan de vraagzijde van de markt kan uit rechtvaar-

al vanaf 1920, sinds Pigou, onder economen

digheidsoogpunt de hoogste score worden toege- als veelbelovend worden gezien. De 20 jaar kend aan een systeem gebaseerd op brandstof- dat de discussie over Verhandelbare Rechverbruik of op voertuigkilometers in congestie. Het ten speelt steekt daar schril bij af principe "de gebruiker/ vervuiler betaalt" wordt hier immers recht gedaan. Iets minder goed scoren autobezit, parkeerplaatsrechten en voer-


51


tuigkilometers. De directe link met milieu-onvriendelijk gedrag is hier immers minder, terwijl aantasting van het autobezit zeker niet op een groot draagvlak zal kunnen rekenen. De keuze voor "de dag van de week" als aangrijpingspunt zal waarschijnlijk op nog minder

begrip kunnen rekenen, en scoort daarom matig. Ook aantal ritten scoort slecht. Dit omdat "aantal ritten" moeilijk aan de mensen te verkopen is. Dit aangrijpingspunt sluit niet aan bij

de belevingswereld'van de gemiddelde automobilist. Introductie van verhandelbare normen aan de aanbodzijde van de markt zal bij de producenten naar verwachting minder tegenstand ondervinden dan "standaard" normen1^. Aangezien ook onder de bevolking draagvlak voor dit soort maatregelen zal bestaan scoren de systemen van VAR aan de aanbodzijde goed, tenminste voor zover het om de milieunormen gaat. Bij regulering van brandstof- of autoverkopen aan de aanbodzijde zal de consument met (aanzienlijke) hogere prijzen geconfronteerd worden. Het maatschappelijk draagvlak zal daar, naar verwachting, onder lijden.

Uit Tabel 5.3 blijkt dat voertuigbezit, dag van de week en het aantal ritten matig scoren op het criterium van maatschappelijke haalbaarheid en legitimiteit. Beide eerste aangrijpingspunten

scoren ook niet buitengewoon sterk op de geformuleerde doelstellingen. Op basis van deze tabel is daarom besloten om het voertuigbezit en dag van de week niet als aangrijpingspunt te kiezen. Het aangrijpingspunt aantal ritten scoort wél sterk op verschillende doelstellingen: reden om deze variant nader te onderzoeken.

5.2. Toetsing van de verdeelsleutels In navolging van de toetsing per aangrijpingspunt wordt in deze paragraaf een inschatting

gegeven van de score van de verschillende verdeelsleutels op drie van de vier geformuleerde criteria. Tabel 5.4. Overzicht criteria waaraan de componenten getoetst zullen worden Component

doeltreffendheid

doelmatigheid


maatschappelijke haalbaarheid en legitimiteit

aangrijpingspunt

X

_

X

__

, verdeelsleutel '•ï;|ÜM'.! verstrekkingswijze

X

X """

X

:

' ':'''':'''f'''-*£^Z-&£-^:'ïi^

X/viïïi^^l^.^ï.'i1;:?;^ X


Tabel 5.5 bevat een overzicht van de toegekende scores. Deze scores zullen vervolgens per criterium kort besproken worden. De vraag-en aanbodzijde komen daarbij tegelijkertijd aan bod. 1

^

52

Uitgaande van gelijke normen en een gelijke "hardheid" van de geformuleerde standaarden.



Tabel 5.5. Toetsing verdeelsleutels aan de geformuleerde criteria Doelmatigheid



Vraagzijde markt Personenverkeer rijbewijsbezitters autobezitters bevolking 18+ huishoudens huishoudens met auto

++ ++ +++ + O

+++ +++ +++ + +

++ + +++ + +

Goederenverkeer historische basis gemiddelde sector rechtevenredig per bedrijf

? +++ +++

? -1-+ ++

+ +++ +

Zakelijk verkeer historische basis gemiddelde sector rechtevenredig per bedrijf

? +++ +++

? ++ ++

+ +++ +

+ ++

++ +++

+

Aanbodzijde markt13

Aanbod producten gereguleerd historische basis

rechtevenredig per bedrijf

+

Scoort matig, ++

scoort redelijk goed, +++

+

scoort zeer goed, ? onduidelijk.

Bron: KPMQ Bureau voor Economische Argumentatie

5.2.1. Doelmatigheid

Zoals eerder gesteld wordt het criterium van doelmatigheid in de eerste plaats bepaald door de vraag of het mogelijk is om een efficiënte markt te organiseren. Met betrekking tot de verdeelsleutel gaat het daarbij om de vragen: hoeveel vragers en aanbieders zijn er? en: is de te organiseren markt doorzichtig? Een tweede vraag is in hoeverre de gekozen verdeelsleutel aanleiding geeft tot het optreden van negatieve neveneffecten, ongewenste reacties van de betrokkenen waardoor de doelmatigheid van het systeem ondergraven kan

worden. Personenverkeer Voor alle mogelijke verdeelsleutels geldt dat het aantal spelers op de markt voldoende zal zijn om een efficiënte marktwerking mogelijk te maken. De verdeelsleutel "bevolking van 18 13

Voor het stellen van standaarden aan de aanbodzijde is de keuze van de verdeelsleutel niet relevant omdat er van overheidswege geen rechten worden verstrekt. Deze worden verdiend door normonderschrijdingen. Er is derhalve geen sprake van een verdeelsleutel.


53


jaar en ouder" valt te prefereren omdat de keuze voor een andere verdeelsleutel (rijbewijsbezitters, autobezitters) tot negatieve neveneffecten kan leiden. Indien er alleen rechten verdeeld worden onder deze laatste groepen dan zal dat een stimulans vormen tot

het behalen van een rijbewijs dan wel het kopen van een auto. Verder vallen 'huishoudens' niet eenduidig te definiëren. Goederen en zakelijk verkeer Voor het goederen en zakelijk verkeer zijn dezelfde verdeelsleutels mogelijk, te weten "de historische basis", "het gemiddelde van de sector" en een rechtevenredige verdeling. Voor

alle drie de verdeelsleutels is de organisatie van een efficiënte markt mogelijk. De spelers zijn eenduidig te identificeren en er is sprake van een groot aantal marktpartijen. Bij een verdeling op historische basis kan wel het probleem optreden dat niet van alle aangrijpingspunten (bijvoorbeeld het aantal ritten) de historische gegevens beschikbaar zijn. Verdeelsleutels aan de aanbodzijde

Hiervoor geldt dat geen van beide verdeelsleutels de mogelijkheid om een efficiënte markt te organiseren in de weg staat. Wel bestaan er ongewenste neveneffecten wanneer de rechten op historische basis worden verdeeld omdat op die manier groeiende bedrijven en bedrijven die relatief efficiënt met hun rechten omgaan worden benadeeld. 5.2.2. Het criterium van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid Voor het criterium van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid zijn twee vragen van belang: • Is het systeem technisch uitvoerbaar? •

Kan dit tegen redelijke kosten gebeuren?

Het criterium van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid valt bij de keuze voor een verdeelsleutel gedeeltelijk samen met het criterium van doelmatigheid. Het is immers pas mogelijk tot een efficiënte markt te komen indien de marktpartijen eenduidig gedefinieerd en aangewezen kunnen worden. Hiermee worden ook de controlemogelijkheden aanzienlijk verbeterd. Dit is voor huishoudens niet het geval. Ook het ontbreken van historische gegevens over bepaalde aangrijpingspunten kan een sta in de weg zijn voor de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van een systeem van VAR. Dit geldt zowel voor de vraag- als de aanbodzijde.

5.2.3. Maatschappelijke haalbaarheid en legitimiteit Ten eerste is de vraag aan de orde of het systeem als rechtvaardig gezien wordt. Voor het feit of een aangrijpingspunt al dan niet als rechtvaardig gezien zal worden is het van belang of aan het principe "de gebruiker/ vervuiler betaalt" wordt voldaan. De tweede vraag is of het systeem begrijpelijk is voor de gebruikers ervan: is de keuze voor de verdeelsleutel een logische?

54



Vraagzijde markt

Het best scoort hier de bevolking van 18+ als verdeelsleutel. Veel van de gevolgen (met name die voor de leefbaarheid) van de automobi-

liteit gaan ten koste van alle Nederlanders. Het lijkt daarom rechtvaardig om het recht op automobiliteit

daarom ook onder de gehele bevolking te verdelen. Op deze manier wordt het principe van "de

"Limitering van automobiliteit is een goede zaak, maar wat leven die verhandelbaarheid nu eiqen|rk opr

gebruiker/ vervuiler betaalt" het meest nagekomen. Hier staat tegenover dat het draagvlak voor de maatregel onder de automobilisten mogelijk wordt verminderd door de inkomens-

overdracht die hier noodzakelijkerwijs het gevolg van is. Bij het goederen-en zakeiijkverkeer geldt ten opzichte van de verdeelsleutel dat de histori-

sche basis als verdeelsleutel niet voldoet aan het criterium van "de gebruiker/ vervuiler betaalt". De andere verdeelsleutel: een rechtevenredige verdeling gaat volledig voorbij aan

de verschillen per sector. Hierdoor zullen bepaalde sectoren (diegene die relatief veel gebruik maken van automobiliteit) meer getroffen worden door de invoering van een

systeem van VAR dan andere. Het is de vraag of dit. mede met het ecg op de internationale concurrentiepositie, wenselijk is. Aan een verdeelsleutel op basis van sectorgemiddelden kleven deze nadelen niet. Aanbodzijde van de markt

Beide verdeelsleutels scoren matig op dit punt. Het principe van "de gebruiker/ vervuiler betaalt" wordt immers niet bepaald gehuldigd wanneer rechten worden toegewezen in de

mate waarin deze nodig zijn.

Voor het personenverkeer verdient een verdeling over alle mensen van ' 3 jaar en ouder de

voorkeur. Bij het zakelijk-en goederenverkeer scoort een verdeelsleutel op basis van het gemiddelde van de sector, waarbij wordt gecorrigeerd voor de grootte van hè' bedrijf, het best.

5.3. Wijze van verstrekking Bij de wijze van verstrekking is voor het personenverkeer enkel het criterium van de maatschappelijke haalbaarheid en legitimiteit van belang. Voor het zakelijk-en goederenverkeer en de aanbodzijde speelt daarnaast ook het criterium van de doelmatigheid een rol.


55


Tabel 5.6. Overzicht criteria waaraan de componenten getoetst zullen worden Component

doeltreffendheid

aangrijpingspunt verdeelsleutel

X

doelmatigheid


X X

X X

X X

• • ^ *•$?. 3 ^^^Sliîlî^^ll '! f lli"Q" j^$$$&M-$$$$$?*:- " :; .veî^.îlgs\ry{jzf3|:|:;;:: ; :•'.• ': "i-'X"jl-. -|:'••.£S"t! ;>-: i !? : '.." .! :ó-'- f. .v'-j^--..;:.:'^'.^^---'^^ :-^-'"'¥^!i-.— ^; .î '. ::

::

maatschappelijke haalbaarheid en legitimiteit

1

:

11 1 1

:

:

''^:?\&%£;&ïïf£j^£iï;£~;^.

\ X;-J:-!:;1:^:ti:|^:^:.j:;^


Personen verkeer

Een reden om de rechten gratis te verstrekken is het feit dat hierdoor de maatschappelijke acceptatie van het systeem wordt vergroot. Tegen een "heffing" bestaat grote maatschap-

pelijke weerstand omdat automobiliteit voor een (grote) groep mensen ontoegankelijk wordt. Aan een verstrekking door middel van een veiling of voor een vast bedrag kleven dezelfde bezwaren. Verstrekking van de rechten om niet omzeilt deze bezwaren. Goederen en zakelijkverkeer/aanbodzijde van de markt Voor het goederen en zakelijk verkeer en de aanbodzijde van de markt heeft een veiling (per sector) de voorkeur. Het grote voordeel hiervan is dat het niet de overheid is die de rechten verdeelt maar dat deze op een marktconforme manier over de bedrijven verdeeld worden. Hier-

door heeft de invoering van een systeem van VAR geen verstorend effect op de concurrentie verhoudingen. Een bezwaar bij de invoering van

"Voor een systeem van VAR is een veiling te prefereren boven een verdeling op historische basis. Anders worden de zwakke broeders teveel beschermd tegen de efficiëntere bedrijven uit de sector"

een systeem van VAR, waarbij de rechten gratis worden verstrekt is dat dit, onder bepaalde voorwaarden, kan leiden tot een situatie waarbij de producenten er per saldo op vooruit gaan. Dit wordt nader toegelicht in bijlage 4.

Samengevat: voor het personenverkeer verdient een verstrekkingswijze om niet de voorkeur; bij het goederen-en zakelijkverkeer is een veiling de beste wijze van verstrekking.

5.4. Selectie van vier verschijningsvormen Gebaseerd op bovenstaande zijn de volgende vier aangrijpingspunten gekozen:

aan de vraagzijde van de markt • een systeem van VAR gebaseerd op voertuigkilometers; • een systeem van VAR gebaseerd op het aantal autoritten; aan de aanbodzijde van de markt • een systeem van VAR gebaseerd op de hoeveelheid brandstof die verkocht mag worden;

56



•

een systeem van VAR waarbij technische s'tandaarden aan de fabrikanten van auto's worden gesteld.

Puntsgewijs wordt per aangrijpingspunt toegelicht waarom voor deze vier verschijningsvormen is gekozen. Een systeem van VAR gebaseerd op voertuigkilometers De eerste verschijningsvorm die in hoofdstuk 6 nader uitgewerkt zal worden is een systeem van VAR gebaseerd op voertuigkilometers. Deze verschijningsvorm heeft de volgende sterke punten: door afname van de totale mobiliteit worden verschillende doelstellingen tegelijk dichterbij gebracht (met name op milieugebied); het systeem is simpel van idee en opzet, hierdoor: a) is het eenvoudiger om een markt te organiseren (criterium van doelmatigheid), b) is het onwaarschijnlijker dat negatieve neveneffecten zullen optreden; c) worden de controlemogelijkheden en handhaafbaarheid vergroot; d) wordt het maatschappelijk draagvlak vergroot. Een systeem van VAR gebaseerd op het aantal autoritten Deze tweede verschijningsvorm is een min of meer vreemde eend in de bijt. Bij een systeem van VAR zal niet in eerste instantie aan een "rittenbudget" worden gedacht. De volgende overwegingen lagen aan deze keuze ten grondslag: ook voor het aantal ritten als aangrijpingspunt geldt dat verschillende overheidsdeelstellingen tegelijkertijd dichterbij worden gebracht. Daarbij kan met name aan de leefbaarheid van de stedelijke omgeving worden gedacht; toekenning van een rittenbudget is evenals een kilometerbudget relatief simpel en gemakkelijk uitvoerbaar. Via gesprekken met deskundigen is vastgesteld dat via de introductie van een zwarte doos in voertuigen het aantal ritten in principe eenvoudig vast te stellen is. De uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid is daarmee te regelen; qua efficiëntie scoort het aangrijpingspunt goed: er gaat een continue prikkel tot gedragsverandering vanuit. Belangrijk in-dit opzicht is vooral de doorbreking van gewoontegedrag: de automobilist wordt bij iedere rit geconfronteerd met de kosten ervan. Meerdere onderzoeken hebben aangetoond dat nog het milieu, nog de directe financiële kosten een grote rol spelen bij de beslissing om al dan niet de auto te nemen. Introductie van een rittenbudget kan de beslissing om al dan niet de auto te nemen wellicht verder rationaliseren. op het criterium van maatschappelijke haalbaarheid en legitimiteit scoort het aangrijpingspunt beduidend minder goed. De systematiek zal aan veel mensen lastig uit te leggen zijn. Het lijkt immers niet reëel om een rit over slechts enkele kilometers even

zwaar te laten tellen als een rit over bijvoorbeeld 100 kilometer. Introductie van deze vorm van VAR zal dan ook de nodige communicatie vereisen.


57


Een systeem van VAR aan de aanbodzijde van de markt gebaseerd op brandstof; De uitwerking van deze vorm van VAR op de totale mobiliteit is, met accentverschillen, vergelijkbaar met een systeem van VAR gebaseerd op kilometers. Dit geldt zeker op korte

termijn. In principe worden de variabele kosten van het autogebruik verhoogt, waardoor een continue prikkel uitgaat tot gedragsverandering. De werking van beide systemen verschilt echter duidelijk, zeker wanneer voor limitering aan de aanbodzijde wordt gekozen. De voornaamste overwegingen om voor dit aangrijpingspunt te kiezen zijn: door afname van de hoeveelheid beschikbare brandstof worden verschillende doelstellingen tegelijk dichterbij gebracht (zeker op milieugebied); het systeem is simpel van idee en opzet, hierdoor wordt het: a) eenvoudiger om een markt te organiseren (criterium van doelmatigheid). Wel zal bekeken moeten worden of er geen marktmacht ontstaat bij enkele grote partijen. b) onwaarschijnlijker dat negatieve neveneffecten zullen optreden. (Bij de introductie van zeer zuinige auto's zal de totale mobiliteit misschien niet afnemen) c) eenvoudiger om een goede controle uit te voeren, het systeem is duidelijk en helder te communiceren; met betrekking tot het maatschappelijk draagvlak bestaan enkele vraagtekens. De kans bestaat dat de limitering min of meer als een "gewone" prijsverhoging wordt beschouwd. Bovendien krijgt niet iedereen dezelfde rechten toebedeeld, maar worden de beschikbare rechten via het marktmechanisme verdeeld: de consequentie kan zijn bepaalde groeperingen zich niet langer automobiliteit kunnen "veroorloven". Een systeem van VAR waarbij technische standaarden aan de fabrikanten van auto's worden gesteld.

Deze vorm van VAR is (in Amerika) reeds in de praktijk toegepast, en kent de volgende sterke punten:

de gestelde normen worden tegen de laagste kosten gerealiseerd: de in- en uitvoering is relatief eenvoudig (een beperkt aantal partijen); er bestaat vrijwel geen kans op negatieve neveneffecten; het systeem kan -naar alle waarschijnlijkheid- rekenen op een breed maatschappelijk draagvlak.

58



6. Uitwerking van de vier verschijningsvormen In het voorgaande hoofdstuk is een selectie gemaakt van vier systemen van VAR. Deze vier verschijningsvormen worden in dit hoofdstuk verder uitgewerkt. Zo kunnen we de problemen achterhalen waarop men stuit wanneer de keuze voor de verdeelsleutel, de wijze van verstrek-

king en het aangrijpingspunt is gemaakt. Het gaat om de volgende verschijningsvormen:

een systeem van VAR gebaseerd op voertuigkilometers; een systeem van VAR gebaseerd op het aantal autoritten; een systeem van VAR aan de aanbodzijde van de markt gebaseerd op brandstof; een systeem van VAR waarbij technische standaarden aan de fabrikanten van auto's wor-

den geste/d.

6.1. Limitering van het aantal voertuigkilometers 6.1.1. Beschrijving van de verschijningsvorm Deze verschijningsvorm kan gelden voor zowel het particulier, het zakelijk als het vrachtverkeer. Van overheidswege wordt een plafond gesteld aan de hoeveelheid voertuigkilometers die de betreffende verkeerscategorie, gedurende een bepaalde periode in een bepaald gebied, mag rijden14. Werkingstermijn Als tijdsperiode kan een jaar genomen worden. Dit heeft als voordeel dat geen correctie voor seizoensinvloeden hoeft plaats te vinden. Ook hoeft er dan slechts eenmaal per jaar een distributie van de rechten plaats te vinden. Nadeel van een dergelijk lange tijdshorizon is dat deze. vooral voor particulieren, mogelijk niet goed te overzien is. Hierdoor kunnen problemen ontstaan met betrekking tot het verbruik van de rechten. Voor particulieren is een kortere periode, bijvoorbeeld een maand, daarom wenselijker. Zeker wanneer de mogelijkheid van 'banking' (het meenemen van rechten naar een volgende periode) bestaat kunnen de particulieren zelf rechten sparen voor maanden waarin zij meer dan gemiddeld gebruik van de auto wensen te maken. Verdeelsleutel(s) en verstrekkingswijze Als verdeelsleutel voor het particulier verkeer wordt de bevolking van 18 jaar en ouder genomen, waarbij de rechten gratis worden verstrekt. Dit betekent dat elke inwoner van

Nederland vanaf zijn achttiende recht heeft op een bepaalde, voor iedereen gelijke, hoeveelheid autokilometers die gereden dan wel verkocht mogen worden.

14

Indien gekozen wordt voor een limitering van de hoeveelheid brandstof kan feitelijk dezelfde analyse worden gemaakt.

Uitwerking van de vier verschijningsvormen

59


De rechten voor het zakelijk verkeer en het vrachtverkeer worden onder het bedrijfsleven geveild. Op een secundaire markt15 kunnen deze verhandeld worden. Daarbij wordt een onderscheid aangebracht tussen verhandelbare rechten voor vrachtverkeer (eventueel uitgesplitst naar categorieën) en personenauto's. Deze laatste rechten zijn in principe identiek aan de rechten die "om niet" aan de burgers worden verstrekt. Burgers kunnen hun rechten dus ook op deze secundaire markt verhandelen als ze dat zouden willen. Idealiter wordt nog een bepaalde verhouding aangehouden tussen vrachtwagenkilometers en personenkilometers. Een vrachtwagenkilometer kan dan gelijkgesteld worden aan -bijvoorbeeld- 3 autokilometers.

Tabel 6.1. Belangrijkste kenmerken van het voorgestelde systeem verkeerscategorie

tijdsperiode verdeelsleutel verstrekking

particulier verkeer

zakelijk verkeer

vrachtverkeer

maand bevolking 18+ gratis

maand

maand

veiling

veiling


6.1.2. Internationale aspecten

Bij deze verschijningsvorm spelen internationale aspecten een belangrijke rol. Zoals in paragraaf 3.2 besproken staat de beperking van mobiliteit op gespannen voet met de Europese weten regelgeving. In ieder geval zal 1) de noodzaak van het systeem onomstreden moeten zijn, en 2) het gelijkheidsbeginsel opgeld moeten doen. Ervan uitgaande dat een "Het overbodig maken van een garnalen systeem van VAR alleen wordt ingevoerd wanneer transport naar Polen (om daar te laten aan de eerste voorwaarde wordt voldaan, kan pellen) vereist een stijging van de transportgesteld worden dat het spanningsveld met name kosten met een factor 28" door de tweede voorwaarde wordt gevormd. Bij het ontwerpen van het systeem zal voor het verkeer van over de grens een regeling getroffen moeten worden die ook de eigen burgers en het Nederlandse bedrijfsleven niet benadeelt. Het probleem met de vervoerders van over de grens wordt des te belangrijker wanneer op 1 juni 1998 de markt voor cabotage -vervoer door een buitenlands bedrijf binnen Nederland en andersom- verregaand geliberaliseerd zal worden. Door bijvoorbeeld de veiling van de rechten ook toegankelijk te maken voor buitenlandse transportbedrijven krijgen deze een gelijke kans als de Nederlandse bedrijven. Een probleem wordt gevormd door de manier waarop de controle plaats vindt. Hiervoor is het noodzakelijk dat er apparatuur in het voertuig wordt ingebouwd. Voor buitenlandse vervoerders die niet regelmatig in Nederland komen is dit vermoedelijk al snel een te grote

15

60

Onder een secundaire markt wordt hier eenvoudigweg een markt bedoeld waarop de bedrijven hun rechten kunnen aanbieden en waarop zij tevens rechten kunnen vragen.



investering. Een administratieve afhandeling aan de grens, zoals het 'plakken van ecopunten' aan de grenzen van Oostenrijk, biedt hiervoor mogelijk uitkomst. Een dergelijk systeem is ook denkbaar voor personenverkeer van over de grens. Al staat dit op gespannen voet met de Europese 'open grenzen'.

6.1.3. Technische vereisten Om het beschreven systeem te implementeren is het installeren van een zwarte doos16 in iedere Nederlandse auto noodzakelijk. De stormachtige ontwikkelingen omtrent de chipcard in de afgelopen jaren doet vermoeden dat het op termijn mogelijk moet zijn om elke Nederlander een chipcard met daarop zijn automobiliteitsrechten te geven. Wanneer in de auto gereden wordt stopt de bestuurder zijn of haar chipcard in de zwarte doos. Deze schrijft voor elke gereden kilometer een recht af. Deze zwarte doos registreert of voor de verreden kilometers rechten zijn betaald, of voorkomt zelfs dat de auto kan starten wanneer onvoldoende rechten aanwezig zijn. . . .

,

,

..

.

In het ideale geval, wanneer de markt voor auto..,. . . . ,,, ,, , , , mobiliteitsrechten hetzelfde werkt als de valuta-en , , ,, . aandelenmarkten bestaat op elk moment een , ,

-r.

,

. . . .

"De concurrentie in de automobielbranche is

moordend, en fabrikanten zullen dan ook niet staan te juichen om een dergelijk apparaat (een zwarte doos) in hun auto's in te moeten

geldende marktprijs. Tegen deze marktprijs kunnen . . . , bouwen. (...) Anders ligt dat voor bijvoordan rechten worden gekocht, d.w.z. kan de chip. _. ... , , , beeld cruise-control, dat is immers een gadcard opgeladen worden. Dit zou bijvoorbeeld O fit" kunnen gebeuren via de oplaadpunten van de chip- ^———————————————-——— knip die zich momenteel als een olievlek over het hele land verspreiden. De kosten van de rechten worden vervolgens automatisch van de rekening afgeschreven. 6.1.4. Werking van het systeem De verschijningsvorm leidt tot een verdere variabilisatie van de kosten van de automobiliteit. De verwachting is dat hierdoor vooral op de langere ritten bespaard zal worden. Voor het vrachtverkeer geldt dat er een extra stimulans zal zijn om de bezettingsgraad van de vrachtwagens te verbeteren. De groei van het vrachtverkeer zal naar verwachting dan ook worden afgeremd. Het is echter ook zeer goed mogelijk dat een groot aantal particulieren hun rechten aan vervoerbedrijven zal verkopen. In dat geval waarderen de burgers het geld dat zij voor hun rechten kunnen krijgen hoger dan het nut dat zij ontlenen aan het

gebruik van de toegekende rechten. Het aantal kilometers als aangrijpingspunt heeft als nadeel dat er geen onderscheid wordt

gemaakt tussen het soort kilometers. Zowel het soort voertuig (schoon of niet) als de beladings- en bezettingsgraad maken geen verschil voor het aantal rechten dat benodigd is om

een bepaalde afstand af te leggen. Een mogelijk verfijning van het systeem in de geest van 16

Hiermee wordt apparatuur bedoeld waarmee allerlei gegevens over het rijgedrag geregistreerd kunnen worden.


61


het Oostenrijkse ecopunten systeem biedt wat dit betreft mogelijkheden. Hierbij is de hoeveelheid ecopunten die 'geplakt' moet worden om door Oostenrijk te mogen rijden afhankelijk van de mate van vervuiling die de vrachtwagen produceert. De invoering van een systeem van VAR zal in de transportsector een extra 'onzekere'

factor introduceren. De prijs van de rechten zal immers schommelingen vertonen. Dit hoeft overigens geen onoverkomelijk bezwaar te zijn. Ook nu heeft de transportsector met prijsschommelingen te maken. Zo heeft de dieselprijs in 1996 gefluctueerd tussen de ƒ1,25 en ƒ1,55.

Ook voor particulieren zal de invoering van deze ____________________ verschijningsvorm leiden tot een verdere variabili- "De meerwaarde van een systeem van VAR satie van de autokosten. Voor degenen die meer boven een systeem van Rekening Rijden zit kilometers willen rijden dan waarvoor zij rechten 'm vooral in de maatschappelijke haalbaarhebben, zal dit ook daadwerkelijk tot hogere heid" kosten leiden. Voor particulieren die minder kilometers rijden dan zij toegewezen krijgen, zal het systeem van VAR eveneens tot een variabilisering leiden in die zin dat elke minder gereden kilometer geld oplevert. De "overgebleven" rechten kunnen dan immers verkocht worden. Uit onderzoek is gebleken dat een algemeen effect van de verhoging van deze variabele kosten is dat het autokilometrage voor woon-werk verkeer het minst daalt en dat voor sociaal-recreatief verkeer het autokilometrage het meest daalt17. Enkele problemen die in deze paragraaf zijn gesignaleerd en die verder onderzoek behoeven zijn:

In welke verhoudingen zouden kilometers in het vrachtverkeer gebruikt kunnen worden voor zakelijk-en personenverkeer (en vice versa)?

Hoe kunnen de buitenlandse kentekens in het systeem worden ingepast? Hoe zullen burgers en bedrijven met hun rechten omgaan? Hoe zal. afhankelijk van het plafond, het rijgedrag door deze verschijningsvorm beïnvloed worden?

6.2. Limitering van het aantal ritten 6.2.1. Beschrijving van de verschijningsvorm Deze verschijningsvorm is niet van belang voor het vrachtverkeer. Hiervoor zijn voor de

korte ritten alternatieven als de fiets of lopen niet reëel. Besloten is daarom om deze verschijningsvorm alleen voor het particulier en zakelijk verkeer te laten gelden. Bij deze verschijningsvorm wordt een grens gesteld aan het aantal ritten dat gedurende een bepaalde periode gereden mag worden. Verwacht mag worden dat met name op de korte 17

62

Zie TNO (1992).



ritten bespaard zal worden. Deze korte ritten zijn relatief vervuilend en vormen een obstakel voor de stedelijke bereikbaarheid. Nadeel van deze verschijningsvorm is dat er geen limiet gesteld kan worden aan de automobiliteit. Het aantal ritten zegt immers niets over het aantal kilometers dat verreden wordt, de lengte van de rit. Nadeel van 'een rit' als aangrijpingspunt is dat niet duidelijk is hoe een rit gedefinieerd

wordt. Indien een rit begint met het starten van de auto en eindigt op het moment dat de motor uitgezet wordt kan dit allerlei vormen van ongewenst gedrag uitlokken. Hierbij kan gedacht worden aan motoren die blijven lopen terwijl de bestuurder even een boodschap doet. Het is daarom zinvol om een rit ruimer te definiëren. De mogelijkheid hiertoe bestaat

om een pauze van een bepaalde periode toe te staan. De lengte van deze periode dient zodanig gekozen te worden dat het voor de bestuurder altijd voordeliger is om de motor uit

te zetten. De kosten van het stationair laten draaien van de motor gedurende deze periode zouden dan . . . . . . . . , "Geld en milieu zijn beide ondergeschikt hoger moeten zijn dan de prijs van het recht om een .^ ... .. . . , ,. , . , . . aan factoren als comfort, snelheid err onafnt xte rijden. Het behoeft geen betoog dat deze , , , . • _, -,--, • x x hankelijkheid" optimale lengte van de periode moeilijk is vast te l———'———————————————— stellen. Deze is namelijk afhankelijk van de prijs van

de rechten en zou derhalve hiermee moeten fluctueren. Een andere mogelijkheid is om het recht te laten verlopen wanneer het voertuig langer dan x minuten stil staat. De moge-

lijkheid blijft dan nog bestaan dat de één boodschappen doet terwijl de bestuurder rondjes gaat rijden. De vraag is in hoeverre dit gedrag ook in de praktijk zal plaatsvinden.

Werkingstermijn Gezien het nieuwe karakter van dit concept, men denkt immers niet in aantallen ritten maar

in kilometers, is het raadzaam om de tijdsperiode waarvoor rechten worden verstrekt in eerste instantie niet te lang te maken. Evenals bij de voertuigkilometers lijkt een maand dan ook een goede termijn.

Verdeelsleutel(s) en verstrekkingswijze

Voor de verdeelsleutel en wijze van verstrekking kan dezelfde analyse gemaakt worden als voor de limitering van voertuigkilometers in de voorgaande paragraaf.

Tabel 6.2. Belangrijkste kenmerken van het voorgestelde systeem

verkeerscategorie

particulier verkeer_______zakelijk verkeer

tijdsperiode

maand

verdeelsleutel verstrekking

bevolking 18+

gratis

maand veiling



63


6.2.2. Internationale aspecten In principe spelen bij deze verschijningsvorm dezelfde problemen als bij een systeem van

VAR gebaseerd op voertuigkilometers. De problematiek is alleen minder urgent omdat het goederenverkeer uitgesloten is van deze verschijningsvorm. 6.2.3. Technische vereisten Ook hiervoor geldt in hoofdlijnen dezelfde analyse als in de voorgaande paragraaf. Met de huidige stand van de techniek, de reeds bestaande zwarte dozen, is het mogelijk om gegevens als het starten van de motor, stilstaan e.d. te registreren.

6.2.4. Werking van het systeem Het aantrekkelijke van deze verschijningsvorm is dat deze zich specifiek op korte ritten richt. Ten opzichte van lange ritten zullen deze immers sterker in prijs stijgen. Het is wenselijk om juist de korte ritten terug te dringen om drie redenen: er zijn in veel gevallen goede alternatieven beschikbaar, het aandeel van de korte ritten in de bereikbaarheids-en milieuproblematiek is onevenredig groot en het gewoontegedrag kan worden doorbroken. Met dit laatste wordt bedoeld dat, doordat 'een rit' geïntroduceerd wordt als een eenheid waarin wordt gerekend en waarin ook wordt gedacht, dit mogelijk zal leiden tot een rationalisering van het gebruik hiervan. De reden dat korte ritten relatief meer vervuilen dan lange ritten is dat een koude motor meer brandstof verbruikt. Ook een katalysator gaat pas volledig werken wanneer deze na zo'n vijf kilometer is 'warm gedraaid'. Zo vormen alle autokilometers die op korte stukken gereden worden18, slecht een-achtste van het totale aantal voertuigkilometers. Ze zijn echter goed voor drie-achtste van de totale uitstoot van Koolmonoxyde en vluchtige organische stoffen. Ook het relatieve brandstofverbruik, en daarmee de uitstoot van CO2 scoort op korte afstanden relatief hoog. Uitgaande van de situatie in 1995 geldt dat iedere 1% daling van het aantal korte ritten leidt tot 1,6% daling van de uitstoot van CO2. Om deze 1% dakling te bewerkstelligen zou bijvoorbeeld een stijging van 0,8% van het totale aantal fietskilometers voldoende zijn. Omgekeerd geredeneerd: een stijging van 1% van het aantal fietskilometers kan al snel tot een reductie van 2% van de CO2 uitstoot door personenauto's leiden. Ook de doelstelling

van de bereikbaarheid kan met deze verschijningsvorm worden nagestreefd. Een groot gedeelte (60%) van de voertuigbewegingen die de congestie problematiek veroorzaken bestaat immers uit korte ritten. Bij deze verschijningsvorm wordt het principe 'de gebruiker/ vervuiler betaalt' slechts ten dele gehuldigd. Met de lengte van de rit verandert de hoeveelheid rechten die hiervoor benodigd is immers niet. Een rit van 200 kilometer kost even veel rechten (één) als een rit 1

8

64

Afstanden tot 7,5 kilometer.



van 20 kilometer. Het gevaar bestaat ook dat ritten worden opgespaard. Aan de ene kant heeft dit als nadeel dat de hoeveelheid kilometers per rit toeneemt. Vanuit milieu oogpunt heeft dit echter als voordeel dat het aantal koude starten vermindert en er mogelijk 'netto' minder kilometers verreden worden. Enkele problemen die in deze paragraaf zijn gesignaleerd en die verder onderzoek behoeven zijn: Hoe definieer je een rit met het oog op het voorkomen van perverse effecten?

Hoe kunnen de buitenlandse kentekens in het systeem worden ingepast? Hoe zullen burgers en bedrijven met hun rechten omgaan? Hoe zal, afhankelijk van het plafond, het rijgedrag door deze verschijningsvorm beïnvloed worden?

6.3.

Limitering van de verkoop van brandstof

6.3.1. Beschrijving van de verschijningsvorm Deze verschijningsvorm richt zich op de aanbodzijde van de markt. Het is echter ook

mogelijk om het aangrijpingspunt "brandstof" aan de vraagzijde van de markt te kiezen. Een belangrijk voordeel van het aangrijpingspunt brandstof is dat het een stimulans betekent voor de ontwikkeling en aankoop van efficiëntere auto's. Met eenzelfde hoeveelheid (via de aankoop van brandstof aangekochte) rechten kan dan immers meer automobiliteit geconsumeerd worden. Werkingstermijn Voor wat betreft de veiling denken wij aan één veiling per jaar. Een veiling op jaarbasis biedt drie belangrijke voordelen: •

er hoeft niet voor "normale" seizoensinvloeden te worden gecorrigeerd Afhankelijk van het seizoen is de vraag naar brandstof in bepaalde sectoren van de economie groter of kleiner (denk aan de bouwvak, vorstverlet etc. etc.). Om deze 'natuurlijke" wisselingen in de vraag te faciliteren zou voor een veiling op maandbasis veel inzicht moeten

bestaan in deze vraagfluctuaties. Als de vraag niet goed gevolgd wordt bestaat het gevaar dat bij het bepalen van het plafond (op maandbasis) bepaalde bedrijfstakken en activiteiten benadeeld worden. Door voor het hele jaar een vaste hoeveelheid rechten beschikbaar te

stellen wordt dit voorkomen en is het aan de potentiële gebruikers van de rechten om, via de markt, uit te maken wie er ook daadwerkelijk gebruik van kan maken.

•

er bestaat minder risico op uitputting van de voorraad door "uitzonderlijke" omstandigheden. Als in een bepaalde maand door uitzonderlijke omstandigheden (vorst) de vraag zeer hoog is, en de rechten op maandbasis worden geveild, dan is het risico groter dat de maandvoor-

raad "op" raakt. Bij een veiling op jaarbasis zijn er meer mogelijkheden om tussen maanden in te compenseren; •

er bestaat meer ruimte voor preferenties van de individuele vragers.


65


Stel dat gekozen wordt voor een plafond van 95% van het huidige gebruik. Via bestudering van de huidige vraagpatronen kunnen dan maandvoorraden van 95% van de normale vraag per maand worden vastgesteld. Afhankelijk van de preferenties van de vragers is het echter

heel goed mogelijk dat in bepaalde perioden relatief meer of minder dan 5% wordt bespaard. Het is vanuit de overheid bijkans onmogelijk om deze gevolgen te voorspellen.

Verstrekkingswijze en verdeelsleutel

Bij dit systeem van VAR stelt de overheid een plafond aan de totale hoeveelheid brandstof die in Nederland verkocht mag worden. Deze rechten worden vervolgens geveild. Dit

omdat gratis verstrekte rechten tot gevolg kunnen hebben dat de 'rents' van het feit dat het product schaarser wordt enkel aan de producenten ten goede komt (zie bijlage 4). Tevens wordt op deze manier voorkomen dat het systeem een toetredingsbarrière vormt voor nieuwkomers. De uitvoering van het systeem kan het best plaats vinden op het niveau van de detaillist. Een niveau hoger in de bedrijfskolom, bijvoorbeeld op het niveau van de oliemaatschappijen en de groothandelaren, zijn weliswaar minder actoren actief, maar de markt is hier zeer onoverzichtelijk omdat de brandstof vaak verschillende malen van eigenaar verwisselt. Daarbij vindt ook regelmatig handel met het buitenland plaats; uiteindelijk verlaat zo'n driekwart van de brandstof die in Rotterdam en Amsterdam wordt aangevoerd Nederland weer. In Nederland zijn er ongeveer 4.200 verkooppunten voor de particuliere markt19. Hiervan is circa 85% in handen van een tiental grote oliemaatschappijen. De rest van de detaillisten is zelfstandig, de zogenaamde 'witte pompen'. Tenslotte bestaat er ook nog een industriële markt: de professionele vervoerders. Gedeeltelijk betrekken deze hun brandstof van de particuliere markt, gedeeltelijk beschikken zij over eigen tankstations. De controle kan op twee manieren plaatsvinden: via de inkoopstroom van het tankstation of

via de kassastroom. De eerste verdient hierbij de voorkeur omdat dan dezelfde gegevens op een geconcentreerdere manier verkregen worden. 6.3.2. Internationale aspecten De doelstelling van deze maatregel is niet het beperken van de verkoop van brandstof op zichzelf, als wel een beperking van (de gevolgen van) het verbruik van brandstof. Door beperking van de hoeveelheid te verbruiken brandstof wordt een bijdrage geleverd aan de verbetering van: het milieu, de congestieproblematiek, de bereikbaarheid van stedelijke gebieden en de leefbaarheid binnen de stad.

Een bedreiging van de doeltreffendheid van de maatregel wordt dan ook gevormd door grens-effecten waarbij over de grens gekochte brandstof in Nederland wordt verbruikt. In Singapore bestaat een soortgelijk probleem. In het buurland Maleisië is de brandstof belastingvrij. Om te voorkomen dat er massaal over de grens getankt wordt heeft men als regel 19

66

Rabobank (1996).



ingesteld dat de grens met Maleisië alleen gepasseerd mag worden indien de tank minimaai halfvol is. Op overtreding hiervan staat een forse geldboete. Uit oogpunt van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid lijkt een dergelijk systeem voor Nederland niet mogelijk. Een VAR met de verkoop van brandstof als aangrijpingspunt kan dan ook het best in samenwerking met de ons omringende landen of in Europees verband worden ingevoerd. Als voor een Europese aanpak wordt gekozen is het wellicht wel mogelijk om als verdeelsleutel te kiezen voor de oliemaatschappijen en groothandelaren. Nadere bestudering van de organisatie van de Europese en wereldmarkt voor brandstof is noodzakelijk om hier een uitspraak over te doen.

6.3.3. Werking van het systeem Elk verkooppunt in Nederland kan afzonderlijk (of via een inkoopcombinatie) op een veiling bieden op rechten om benzine te verkopen. Een probleem dat hieruit volgt is dat wanneer de veiling eens per jaar wordt gehouden dit een grote investering vereist. Mogelijk worden kleine "Opgepast moet worden voor de waan van pompen hierdoor benadeeld. Naast de veiling zal de dag, ofwel hou de politiek op afstand. Het een secundaire markt ontstaan waarop rechten lijkt dan ook raadzaam om bij de introductie verhandeld kunnen worden. Banking van rechten van een systeem van VAR een onafhanke(doorschuiven naar het jaar erna) wordt toege- lijke instantie met de uitvoering te belasten, staan. zoals ook het monetaire beleid aan De Nederlandsche Bank wordt overgelaten"

De kosten van de rechten zullen in de prijs van benzine tot uiting komen. De mogelijkheden tot speculatie lijken dan ook groot bij dit systeem. Aanbieders kunnen gaan speculeren (extra veel rechten opkopen), maar ook aan de vraagzijde van de markt (hamsteren van benzine) lijkt een soortgelijk effect mogelijk. Met name voor het noodzakelijke verkeer ontstaat een prikkel om vroeg in het jaar de rechten veilig te gaan stellen. Er kan vervolgens een vicieuze cirkel ontstaan: speculatie leidt tot onnodige schaarste wat weer leidt tot een waardestijging van de rechten etc. etc. Het is voor een tankstation bijgevolg moeilijk om te "In november 1996 werd in een week plotsebepalen hoeveel rechten ingekocht moeten worden. ling 25% minder brandstof verkocht, en in de De vraag naar brandstof, zowel qua hoeveelheid eerste week van januari 1997 34% meer. hoe als qua mix, kan namelijk aanzienlijk fluctueren, ga je daar mee om?'__ __ afhankelijk van onzekere factoren als het weer. Hierdoor zijn schommelingen in de orde van grootte van 20 tot 30% mogelijk. Deze fluctuaties vormen met name een groot probleem wanneer de rechten voor het eind van het jaar "op" zijn. Er zal dan een grote maatschappelijke druk ontstaan om het plafond (eenmalig) te verhogen. Hoewel dit probleem zich ook bij de aangrijpingspunten aan de vraagzijde voor kan doen, is dit probleem bij het aangrijpingspunt aan de aanbodzijde nijpender. Bij de verschijningsvormen aan de vraagzijde beschikken particulieren en bedrijven nog over een redelijk inzicht in het aantal rechten dat zij nog

tot hun beschikking hebben. Bij de verschijningsvorm aan de aanbodzijde ontbreekt een


67


dergelijke 'eigen' voorraad. Hierdoor is men voor de beschikbaarheid van de rechten volledig afhankelijk van het koopgedrag van anderen.

Enkele problemen die in deze paragraaf zijn gesignaleerd en die verder onderzoek behoeven zijn:

Kunnen de problemen met betrekking tot controle en handhaafbaarheid aan de grenzen voorkomen worden?

Wat is het juiste niveau waarop het systeem zou moeten aangrijpen op nationaal en op Europees niveau?

In hoeverre bestaat er het gevaar van speculatie met de rechten? Hoe zal het koopgedrag van burgers en bedrijven zich ontwikkelen? Hoe zal, afhankelijk van het plafond, het rijgedrag door deze verschijningsvorm beïnvloed worden?

6.4. Stellen van technische standaarden aan de autofabrikanten 6.4.1. Beschrijving van de verschijningsvorm Bij dit systeem stelt de overheid een standaard, een norm, waar de producenten van voertuigen aan moeten voldoen. Deze standaard kan betrekking hebben op diverse technische kenmerken van het voertuig. Met behulp van dit systeem van VAR kunnen bepaalde leefbaarheidsdoelstellingen nagestreefd worden. Het is overigens zeer de vraag of de Neder-

landse markt groot genoeg is om fabrikanten te dwingen tot het plegen van kostbare investeringen. Het stellen van technische standaarden kan dan ook het best in Europees verband plaats vinden.

Wanneer de door producenten geproduceerde en verkochte voertuigen de voorgeschreven norm onderschrijden, dan ontvangen zij hiervoor 'credits'. Het aantal credits is afhankelijk van de mate waarin men de standaard onderschrijdt en het aantal voertuigen dat wordt verkocht/ geproduceerd. Omgekeerd geldt dat het overschrijden van de norm credits kost. Een producent die (tijdelijk) niet aan de standaard kan voldoen, heeft de mogelijkheid om credits aan te schaffen, en kan zijn productie op peil houden. Bij deze vorm van VAR bestaat er "Limitering van zowel emissies als automobigeen probleem voor wat betreft de verdeling van liteit kan op gespannen voet staan met de de rechten omdat deze door de bedrijven zelf doelstelling van het ministerie: economische groei"_____________________ verdiend worden. De mogelijkheid bestaat om de standaard in de loop van de tijd verder aan te scherpen. Bedrijven kunnen daarom ook besluiten om hun credits niet te verkopen maar te bewaren (banking) om deze te gebruiken op het moment dat de standaard wordt aangescherpt en zij daar op korte termijn niet aan kunnen voldoen. Ook bestaat de mogelijkheid voor bedrijven die meerdere modellen produceren om binnen de onderneming te compenseren (netting).

68



Een belangrijke consequentie van dit systeem is dat, mits een fabrikant aan de gestelde standaarden voldoet, het totale aantal auto's niet gelimiteerd is. Het aantal auto's wordt wel gelimiteerd als de gestelde normen niet door (alle) fabrikanten worden behaald. Er is dus geen sprake van een macro-plafond maar van een micro-plafond: de gestelde norm per

voertuig wordt -gemiddeld- gehaald. De ervaring die in de Verenigde Staten (zie hoofdstuk 2) is opgedaan met een dergelijk systeem, laat zien dat het tussen bedrijven

verhandelbaar maken van credits, en de moge- ——————————————————— ....... ,. "Nederland is veel te klein voor een dergelijk lijkheid om credits mee te nemen naar een . . . .... , , systeem. Jaarlijks worden er 400.000 persovolgende periode, tot aanzienlijke kostenbespa, ., _ , . .. nenauto's en 50.000 vrachtwagens verkocht, ringen kan :eiden. Deze kostenbesparingen zijn . . . , .. , . . , , een fractie van de (wereld-)productie" een gevolg van het feit dat maatregelen om aan de '————————————-————— standaarden te voldoen op de meest kosten-effectieve manier plaats zullen vinden. Aan de kant van de fabrikanten ontstaan dus efficiencywinsten. Het voordeel vanuit milieu-oogpunt is dat in ruil voor de verhoogde flexibiliteit scherpere normen kunnen worden gesteld. Zo kan een win-win situatie ontstaan. 6.4.2. Mogelijkheden voor personenauto's Momenteel wordt van verschillende kanten bekeken wat de mogelijkheden zijn om via het

stellen van standaarden het wagenpark milieuvriendelijker te maken. Zo presenteerde het kabinet in september '96 de Nota "Voertuigtechniek en Brandstoffen, perspectieven voor het milieu". In Europees verband wordt gewerkt aan het 'AutoOil' programma. Hierbij worden stan-

daarden aan de autotechniek en de brandstof gesteld. Op deze manier wordt een reductie van 60 tot 70% van de emissies van het wegverkeer in 2010 nagestreefd. Het programma bestaat uit twee stadia waarvoor standaarden zijn gesteld. In het eerste stadium wordt een reductie van 20% tot 40% ten opzichte van 1996 nagestreefd. In 2005 zullen de standaarden die voor de tweede stage zijn gesteld van kracht worden. Bij het stellen van de standaarden is een onderscheid gemaakt tussen benzine-en dieselauto's.

Tabel 6.3. AutoOil standaarden voor benzine personenauto's ___________________________2000________________2005______

Koolmonoxyde Koolwaterstoffen Stikstofoxyde

2.30 gr./kilometer 0.20 gr./kilometer 0.15 gr./kilometer

1.00 gr./kilometer 0.10 gr./kilometer 0.08 gr./kilometer

Bron: AutoOil


69


Tabel 6.4. AutoOil standaarden voor diesel personenauto's 2000

Koolmonoxyde Koolwaterstoffen Stikstofoxyde Stofdeeltjes

0.64 0.56 0.50 0.05

gr./kilometer gr./kilometer gr./kilometer gr./kilometer

2005

0.50 gr./kilometer 0.30 gr./kilometer 0.25 gr./kilometer 0.025 gr./kilometer

Bron: AutoOil

Deze reducties moeten behaald worden door toepassing van de meest veelbelovende technieken die momenteel in ontwikkeling zijn, zoals de NO,-katalysator voor dieselvoertuigen en voorverwarmde katalysator. De kosten van het gehele programma worden geschat

op 5.5 miljard ECU per jaar. Er bestaat bij het AutoOil-programma geen mogelijkheid om credits te verkrijgen en verhandelen. Daardoor blijven mogelijke besparingen onbenut. Het programma zou met een systeem van verhandelbare credits kunnen worden uitgebreid. Bij gelijk blijvende standaarden kan dit slechts efficiency-winsten opleveren. Daarnaast bestaat wellicht de mogelijkheid om scherpere normen en een win-win situatie te realiseren. De verwachting is dat er na het uitvoeren van het AutoOil-programma nauwelijks mogelijkheden resteren om via het verbeteren van de motortechniek nog milieuwinst te boeken.

Mogelijkheden liggen er nog wel op het vlak van het brandstofverbruik. In 1995 lag het gemiddeld brandstofverbruik van nieuwe auto's op 7,1 (benzine) en 6,1 (diesel) liter per 100 kilometer. In de milieuraad van de EU is in 1996 een resolutie aangenomen waarin wordt gesteld dat in 2005 het gemiddelde brandstofverbruik van nieuw verkochte personenauto's 5,0 (4,5) liter benzine (diesel) per 100 kilometer zou moeten zijn. Dit komt overeen met 120 gram CO2 per kilometer. Begin '97 zijn de onderhandelingen opgestart om dit per convenant met de autofabrikanten te regelen. Heikel punt hierbij is de systematiek die gehanteerd moet worden en de hiermee samenhangende lastenverdeling. Een fabrikant van relatief zware auto's (zoals Volvo) kan niet aan dezelfde eisen voldoen als een fabrikant die met name voor het marktsegement van de kleine auto's produceert. Het gewicht afhankelijk maken van de normen heeft als nadeel dat een fabrikant die het brandstofverbruik terugbrengt door het verlagen van het gewicht hierdoor met strengere eisen wordt geconfronteerd.

Dat er mogelijkheden tot brandstofbesparing bestaan bewees Greenpeace met de presentatie van de Smile. Dit is een omgebouwde Renault Twingo die slechts 3 liter benzine nodig heeft om 100 kilometer te rijden. Deze besparing kon worden bereikt doordat de Smile lichter is, minder luchtweerstand heeft en over een kleinere en efficiëntere motor

beschikt. Ook in het rapport 'Goed op Weg' wordt er vanuit gegaan dat een verhoging van de energie-efficiëntie langs deze drie sporen behaald kan worden. Vanuit de auto-industrie komen echter geluiden die stellen dat de mogelijkheden tot verbetering van de energie-effi-

70



ciëntie veel minder groot zijn dan men denkt. De Franse fabrikanten streven bijvoorbeeld naar een brandstofverbruik van 6 liter benzine (5,5 liter diesel) per 100 kilometer in 200520.

6.4.3. Mogelijkheden voor vrachtwagens Ook voor het vrachtverkeer loopt een programma in Europees verband: de Euronormen Net als bij het AutoOil-programma heeft dit programma geen betrekking op het brandstofverbruik. Wel wordt in het programma het aspect geluidsemissie meegenomen.

Tabel 6.5. Euronorm-eisen aan vrachtauto's inzake verschillende emissies Euronorm 1 (1/10/1992)

Euronorm 2

(=100)

(1/10/1995)

Euronorm 3 2000'

100 100 100 100

35 50 35 57

28 38 31 21

21 28 17 14

1987

Koolmonoxyde Stikstof oxyde Koolwaterstoffen Stofdeeltjes 'prognose Bron: TLN

Tabel 6.6. Geluidsemissie, EU-grenswaarden in dB(A)

<75kW 75 kW - 1 50 kW >150kW

1970

1977

1994

1996

91 89 91

88 86 88

83 81 84

77 78 80

Bron: TLN

Doordat de Euronormen geen betrekking hebben op de uitstoot van CO-, zijn de inspan-

ningen van de fabrikanten met name gericht op de vermindering van de uitstoot van CO, NO,, CH en stofdeeltjes. Dit heeft extra nadelig uitgepakt voor de energie-efficiëntie omdat er een zekere trade-off bestaat tussen de NOX en de CO2-uitstoot. Voor een hoog motorrendement zijn namelijk hoge drukken en verbrandingstemperaturen nodig. Dit zijn precies de omstandigheden waarin NO^ ontstaat. Ook voor het vrachtverkeer bestaan echter mogelijkheden om het brandstofverbruik terug te dringen. In het rapport 'Op weg naar een schoner transport'21 wordt gesteld dat voor

2°

Een mogelijke trendbreuk in het brandstofverbruik wordt gevormd door de invoering van hybride voertuigen. Hiernaar wordt door verschillende fabrikanten onderzoek gedaan. Het zal vermoedelijk echter nog enkele jaren duren voordat deze in serie geproduceerd kunnen worden.


71


zowel bestelwagens met een dieselmotor als voor vrachtwagens en trekkers de uitstoot van CO2 kan worden teruggedrongen. Dit kan met behulp van bekende technieken en op korte termijn en kosteneffectief. Ook voor de middellange termijn (2010) bestaan mogelijkheden tot een verdere verhoging van de energie-efficiëntie (zie Tabel 6.7).

Tabel 6.7. Kosteneffectieve mogelijkheden tot reductie van de CO2-uitstoot in procenten ________________________bestelwagens___________vrachtwagens_____ 1995 10-15 5-10 2010_________________________25-30_________________10-15_________

Bron: CE, KNV, TLN Bij een verschijningsvorm van VAR als deze bestaat wel het gevaar van strategisch marktgedrag. De markt voor vrachtwagens wordt namelijk gekenmerkt door een klein aantal producenten. In 1995 hadden 6 fabrikanten van vrachtwagens een marktaandeel van 93%. De markt voor bestelauto's was in dat jaar voor 95% in handen van 11 fabrikanten. Een mogelijk risico bestaat eruit dat een fabrikant die zeer schoon produceert weigert credits te verkopen aan minder efficiënte producenten om deze "uit de markt te drukken". Het is de vraag op welke wijze deze praktijken tegengegaan kunnen worden.

Enkele problemen die in deze paragraaf zijn gesignaleerd en die verder onderzoek behoeven zijn: Via welke methodiek kunnen standaarden aan de energie-efficiëntie worden gesteld die voor de betrokken partijen acceptabel zijn?

Zijn er buiten de energie-efficiëntie nog andere mogelijkheden om via het stellen van standaarden een vermindering van de milieubelasting door het verkeer te bewerkstelligen? Bestaat het gevaar van strategisch marktgedrag vanwege het kleine aantal actoren?

21

72

Centrum voor energiebesparing en schone technologie, Koninklijk Nederlands Vervoer en Transport en Logistiek Nederland, Op weg naar een schoner transpon, bijlagen, januari 1995.



7. Conclusie en aanbevelingen Een systeem van VAR bezit vanuit het beleidsperspectief gezien aantrekkelijke eigenschappen. Via een dergelijk systeem kunnen grenzen aan (de gevolgen van) de mobiliteits(groei) worden gesteld terwijl tegelijkertijd individuele flexibiliteit wordt toegestaan. Ondanks de vele haken en ogen biedt zo'n systeem met name een prima aanknopingspunt voor zowel een meer efficiënte inzet van de auto als de beheersing van negatieve bijverschijn-

selen van het autogebruik.

1.

Drie hoofdcomponenten zijn van belang als het gaat om de verschijningsvorm van

een VAR, c.q. de opbouw van een systeem, te weten het aangrijpingspunt, de verdeelsleutel en de verstrekkingswijze. De eerste component, welk aspect van de automobiliteit wordt gelimiteerd, heeft alles te maken met de beoogde doelstellingen van het auto-mobiliteitsbeleid. De tweede component betreft de methode om in aanvang de rechten te verdelen: krijgt iedereen rechten of alleen een specifieke groep22? De derde component betreft de manier waarop de rechten uiteindelijk worden vestrekt: gratis, tegen een vast bedrag of via een veiling? 2.

Hoe dan ook, voor iedere component is de praktische invulling afhankelijk van min of

meer strategische keuzen. Daarbij speelt een viertal criteria een rol: doeltreffendheid, doelmatigheid, uitvoerbaarheid & handhaafbaarheid en maatschappelijke haalbaarheid & legitimiteit. In het kader van dit verkennende onderzoek zijn vier zogenoemde verschijningsvormen onder de loep genomen. Getypeerd naar het aangrijpingspunt zijn dat aantal voertuig kilometers, aantal ritten, verkoop van brandstof en het stellen van technische standaarden. Deze vier verschijningsvormen zijn nader uitgewerkt om te achterhalen welke hobbels allemaal genomen moeten worden c.q. welke knelpunten moeten worden opgelost om tot een werkbaar en acceptabel systeem te komen. 3.

De eerste vervolgstap is nu een principiële discussie, binnen het kader van strategisch onderzoek, om de contouren voor een vervolgactie vast te stellen. Relevante vragen zijn ondermeer: a)

wordt ingezet op het idee van begrenzingen aan het totale niveau van (een aspect) van de automobiliteit?

b)

waar ligt de prioriteit als het gaat om de inzet van dit instrument23?

c)

wordt tegelijkertijd op goederen en personenverkeer ingezet?

22

Vergelijk het artikel in het NRC van 11 maart, waarin wordt gepleit voor het toekennen van een energiebudget per huishouden.

23

Volgens de beroemde Tinbergen-regel kan je met één instrument maar één doel echt nastreven; andere doelen speel je wellicht in de kaart

Conclusie en aanbevelingen

73


d)

4.

kan een prioritering worden aangebracht in de te beschouwen knelpunten?

De tweede stap is het definiëren van een vervolgtraject waarin bepaalde aspecten van de VAR verder worden uitgediept. Uiteraard zijn er nog tal van vragen en 'blinde vlekken'. Om er enkele te noemen: Techniek: de huidige ontwikkelingen brengen de technische mogelijkheid van een systeem van VAR dichterbij. Hierbij kan gedacht worden aan de opkomst van de chipcards, de 'zwarte dozen' in auto's, de ontwikkeling van het Global Positioning System (GPS) en de ontwikkeling van een controlesysteem voor rekening rijden in Singapore en Nederland. Een inventarisatie met betrekking tot de stand van zaken hiervan in relatie tot de wensen en de mogelijkheden voor een systeem van VAR is nodig om niet op de landmijn "technisch voorlopig vol-

strekt onhaalbaar" te stappen. Wetgeving en ruimte: Op het juridisch vlak verdient de relatie tussen een systeem van VAR

op nationale schaal en de Europese wetgeving aandacht. Is er überhaupt ruimte voor de implementatie van een systeem van VAR uit oogpunt van het vrije verkeer van personen en goederen, non-discriminatiebeginselen etc.

Communicatie: De communicatie met betrokken partijen verdient de nodige aandacht. Bij veel gesprekspartners bestond in eerste aanleg grote weerstand tegen een systeem van VAR. Voor een groot gedeelte werd dit ingegeven door onbekendheid met de voordelen die geboden worden door het feit dat de rechten verhandelbaar zijn. Juist die marktconforme aanpak van verhandelbaarheid verdient aandacht. Vaststellen plafonds: Natuurlijk niet tot in de eeuwigheid maar in een dynamische omge-

ving. Is het wel mogelijk om, afhankelijk van de exacte overheidsdoelstellingen, vast te stellen welke reductie in voertuigkilometers, brandstof (of ritten) nagestreefd zou moeten worden?

6.

De verkenning heeft, tot slot, een aantal uitdagende vragen gegenereerd waar directe actie op mogelijk is, en die met name van gedragskundige aard zijn: a) kunnen personenautokilometers worden uitgewisseld voor vrachtautokilometers. Als mobiliteitsrechten of- pakketten geïntroduceerd worden: hoe waardeert de privé-gebruiker dan zijn mobiliteitspakket, en hoe zit het met de verlader? Welke ruilvoetverhouding komt tot stand? Dit zegt uiteraard iets over de rela-

b)

c)

74

tieve waarde van beide grootheden. Als er plafonds geïntroduceerd worden, hoe gaan de gebruikers dan met die schaarste om, welk pakket of welk onderdeel wordt het eerst op de markt gezet? Bij het aangrijpingspunt "aantal ritten": hoe reageren de automobilisten, en hoe pakt zo'n systeem vervolgens uit voor het stedelijke gebied? In dit onderzoek



d)

zijn overigens reeds enkele indicaties gegeven ter beantwoording van deze vraag. Hoe gaan particulieren en bedrijven om met hun rechten? Onstaat er een zwarte markt, gaan de economische subjecten hamsteren of speculeren?

BEA is zich ervan bewust dat, na deze eerste verkenning, misschien nog wel meer vragen opgeworpen dan beantwoord zijn. In zijn totaliteit kan echter gesteld worden dat het concept van VAR op termijn zeer goede mogelijkheden lijkt te bieden om het mobiliteitsbeleid van overheidswege nieuwe handen en voeten te geven. -000-

Conclusie en aanbevelingen

75



Bijlagen Bijlage 1. Afkortingen en belangrijke termen.,........................................................................! Bijlage 2. Lijst met gesprekspartners.................................................................................... iii Bijlage 3. Uitgebreide weergave praktijkvoorbeelden............................................................v Bijlage 4. Distributieve gevolgen van een systeem van VAR.............................................xxi Bijlage 5. Geraadpleegde literatuur...................................................................................xxiii Bijlage 6. Juridische aspecten van de invoering van een systeem van VAR ...................xxvii Bijlage 7: Uitgebreide toelichting bij de tabellen uit hoofdstuk 5....................................... xxix



Bijlage 1. Afkortingen en belangrijke termen AMVB

ANWB AVV

Algemene Maatregel van Bestuur

d(B)A's ECU EG EPA ERG EU EZ GATT KNAC KNV LNV mpg Netting NO, NRC NS RAI

Algemene Nederlandse Wieier Bond Adviesdienst Verkeer en Vervoer van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat De mogelijkheid om 'credits' te bewaren voor latere perioden. KPMG Bureau voor Economische Argumentatie Het compenseren van normoverschrijdingen tussen ondernemingen Corporate Average Fuel Economy-programma Centrum voor energiebesparing en schone technologie koolwaterstoffen koolstofmonoxyde koolstofdioxyde Certificate of Entitlement Decibellen European Currency Unit Europese Gemeenschap Environmental Protection Agency Emmission Reduction Credit Europese Unie Economische Zaken General Agreement On Tariffs And Trade Koninklijke Nederlandse Automobiel Club Koninklijk Nederlands Vervoer Landbouw, Natuurbeheer en Visserij Mile per Gallon Het compenseren van normoverschrijdingen binnen een onderneming Stikstofoxyde National Research Council Nederlandse Spoorwegen Nederlandse vereniging van de Rijwiel-en Automobiel Industrie

SLOM

Slacht Omschakeling

SO2 TLN VAR

Zwaveldioxyde Transport en Logistiek Nederland Verhandelbare automobiliteitsrechten

VQS VROM

Vehicle Quotation System Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

VS

Verenigde Staten

Banking BEA Bubbling CAFÉ CE CH CO CO2 COE

Bijlagen



Bijlage 2. Lijst met gesprekspartners dhr. H. van Ooststroom

NS Reizigers

dhr. H.M. Cramer dhr. J. Tils

Ministerie van Verkeer & Waterstaat

dhr. E. Verhoef

Vrije Universiteit, faculteit der economische wetenschappen Stichting Natuur & Milieu Stichting Natuur & Milieu Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij Adviesdienst Verkeer en Vervoer Adviesdienst Verkeer en Vervoer VNO NCW VNO NCW Ministerie van Economische Zaken Transport en Logistiek Nederland Transport en Logistiek Nederland Ministerie van Verkeer & Waterstaat ANWN Shell Nederland Shell Nederland Ministerie van VROM

dhr. W. van Grondelle dhr. J. de Vries dhr. G. van Balsfoort dhr. G. Tertoolen dhr. Ruften dhr. J. Jansonius dhr. P. van Ostaijen dhr. I. Verdonkschot dhr. P van der Bilt dhr. R. Ohm dhr. M. van Ginkel dhr. S. Schouten dhr. E. Breunesse dhr. M. Mak dhr. P. van Wessem

Ministerie van Verkeer & Waterstaat

Klankbordgroep gedragskundige aspecten dhr. H. Besseiing Adviesdienst Verkeer en Vervoer dhr. W. Sweers dhr. G. Tertoolen dhr. I. Veling dhr. T. Weggemans

Bijlagen

Adviesdienst Verkeer en Vervoer Adviesdienst Verkeer en Vervoer Traffic Test Onderzoek en Advies

m



Bijlage 3. Uitgebreide weergave praktijkvoorbeelden Het 'Vehicle Quotation System' in Singapore Aanleiding tot invoering

Singapore is een stadstaat op het zuidelijke puntje van het Maleisisch schiereiland. Op een

oppervlakte van 260 vierkante meter wonen zo'n drie miljoen mensen. Sinds 1965 is de economie jaarlijks met gemiddeld 6,5% gegroeid. Uit onderzoek1 is gebleken dat een stijging van het inkomen met 1% in Singapore een stijging van 2% van het aantal auto's met zich meebrengt. Zo verdubbelde tussen 1960 en 1970 het aantal auto's in Singapore van 70 duizend naar meer dan 140 duizend. De combinatie van een hoge bevolkingsdichtheid en een grote vraag naar automobiliteit is uiteraard hét recept voor congestie. Dit heeft de Singaporese autoriteiten ertoe gebracht om al in een vroeg stadium actie te ondernemen. Zo was Singapore in 1975 het eerste land waar een systeem van Road Pricing werd ingevoerd: het zogenaamde 'Area Licensing Scheme' (ALS). Binnen dit systeem is een gebied van zo'n 700 hectare, met de belangrijkste congestiepunten in de binnenstad, aangewezen als 'Restricted Zone'. Tijdens de spitsuren mag men hier alleen rijden wanneer men in het bezit is van een licentie. Men kan deze licentie op dag- of maandbasis aanschaffen. Hiernaast is het autobezit van overheidswege ontmoedigd door middel van verschillende fiscale maatregelen zoals een invoerheffing op auto's van 45%, een registratie tarief van 1000 Singaporese dollar (ruim 1200 gulden), additionele tarieven afhankelijk van de marktwaarde van de wagen en wegenbelasting. In de jaren '70 nam de groei van het wagenpark af als gevolg van de beide oliecrises, de verbetering van het openbaar vervoer, verhogingen van de autobelastingen en de algemeen verslechterde economische situatie. Met het opleven van de economie eind

jaren 80 nam echter ook het autobezit weer toe. Het aantal geregistreerde motorvoertuigen steeg van 164 duizend begin jaren "80 tot meer dan 270 duizend in 1989. Om deze ontwikkeling het hoofd te kunnen bieden stelde het parlement in 1989 een commissie voor 'Land Transport Policy' in. Januari 1990 deed deze commissie het voorstel om te komen tot een quotering van het aantal motorvoertuigen. Het 'Vehicle Quotation System' In mei 1990 ging in Singapore het 'Vehicle Quotation System' (VQS)

van start. Kern van

het systeem is dat iedereen die een auto wenst aan te schaffen over een 'Certificate of Entitlement' moet beschikken. Deze CEO's hadden een geldigheidsduur van zes maanden en werden eens in de drie maanden op een veiling te koop aangeboden. De COE's zijn onderverdeeld in acht verschillende categorieën en zijn 10 jaar geldig. Aan het eind van de looptijd kan de COE verlengd worden. Hiervoor moet dan de gemiddelde prijs over de

laatste twaalf maanden betaald worden. Chin en Koh, 1989

Bijlagen


De categorieën zijn: kleine auto's (21000 cc); middelgrote auto's (1001-1600 cc); g rote auto's (1601 -2000 cc); luxe auto's (>2000 cc);

vrachtauto's en bussen; motorfietsen; 'open' categorie; weekend auto's (alleen te gebruiken in het weekend en de daluren).

De COE's uit de 'open' categorie kunnen gebruikt worden voor de aanschaf van een auto uit willekeurig welke categorie. Deze maken 25% van het totale aantal maandelijks geveilde vergunningen uit zodat de samenstelling van het wagenpark niet door enkel de overheid vastgesteld wordt. De categorie weekend auto's is gericht op mensen die de auto enkel in het weekend en buiten de spitstijden gebruiken. Deze zijn herkenbaar aan hun rode nummerplaat. Voor deze auto's is niet alleen de COE goedkoper, ook hoeft er 70% minder wegenbelasting betaald te worden en zijn belastingteruggaves mogelijk tot maximaal 15.000 Singaporese dollar. Het aangeboden aantal wordt door de overheid vastgesteld op basis van de situatie op de Singaporese wegen en de groei van de capaciteit hiervan. De prijs is gelijk aan die van het laagste nog gehonoreerde bod op de veiling. Om een bod uit te brengen dient vooraf de helft van het bod opgestuurd te worden. Figuur l geeft de verstrekte hoeveelheid COE's tot 1992 weer. Het aantal verstrekte COE's blijkt stabiel door de tijd heen.

Figuur l. Hoeveelheid verstrekte COE's per maand 16001400-

-6— kleine auto's

.,_.•' ,

'i.

•

'

" -i... :.......—.......

1200-

—— middelgrote auto's -H— grote auto's

1000-

-N— 'open' categorie

800600-

\

• -:; v- v; -XL i. ^ ^ ^ ^ ^- ^ ^ ^ ^ ^/ N-S^J^

<-

X^-SwC;

400 -j [VjjJ«^T-â

Q

îrtJ^W^trnnrt

2000-

aug nov feb mei aug nov feb mei aug 1991

1992


De indeling in categorieën is gemaakt om te voorkomen dat alleen de rijke bovenlaag van de bevolking nog over auto's zou kunnen beschikken. Er is echter juist kritiek op het

VI

Bijlagen


degressieve karakter van deze indeling. In de praktijk blijkt namelijk dat de waarde van de COE in de lagere klassen een relatief veel groter gedeelte van de aankoopprijs van de auto uitmaakt dan in de luxe klasse. Berekeningen voor oktober 1991 tonen aan dat dit

percentage in de klasse van de luxe auto's 20% is, tegen 55% in de klasse voor de kleinste auto's. Hierdoor heeft de indeling per saldo een denivellerende invloed op de inkomensverdeling. Ook het feit dat om een bod te kunnen doen de helft van het bod vooruit betaald dient te worden leidt ertoe dat minder kapitaalkrachtigen vaak geen bod uit kunnen brengen. Dit geld wordt weliswaar weer teruggestort indien het bod niet gehonoreerd wordt, maar dat neemt niet weg dat in eerste instantie een behoorlijke investering gepleegd moet worden. Verhandelbaarheid van de COE's en speculatie Bij invoering van het systeem in mei 1990 bestond de mogelijkheid om de COE's te

verhandelen. In oktober 1991 werd besloten om voor een proefperiode van een jaar de COE's niet langer verhandelbaar te maken. In deze paragraaf zal een korte beschrijving gegeven worden van de ontwikkelingen die hebben geleid tot dit besluit. Het was particulieren en autohandelaren toegestaan om de COE's die zij bij de veiling hadden gekocht op een secundaire markt door te verkopen. Dit mocht gedurende een periode van zes maanden na aanschaf precies eenmaal, tegen een transactie tarief van 10 Singaporese dollars. Deze mogelijkheid bestond niet voor de bedrijven. Deze mochten voor hun werknemers echter ongelimiteerd op COE's bieden. Dit in tegenstelling tot particulieren die maar één bod per keer mochten uitbrengen en autohandelaren waarvoor een maximum van 100 was vastgesteld. Binnen twee maanden na invoering van het systeem staken geruchten over speculatie de kop op. De autoriteiten reageerden hierop door de veilingen maandelijks in plaats van driemaandelijks te laten plaatsvinden en door de geldigheidsduur van de COE van zes naar drie maanden terug te brengen. Autohandelaren mochten nog maar 30 in plaats van 100 COE's per keer kopen en mochten deze enkel nog aan hun eigen klanten doorverkopen. De prijzen van de COE's daalden weliswaar maar dit was vooral een gevolg van de Golfcrisis (zie Figuur II). Geruchten over speculatie bleven de ronde doen. Een sterke aanwijzing voor speculatie vormt ook het feit dat vanaf de invoering van het systeem in mei 1990 tot juli 1992 meer dan 80% van de auto's gekocht werden met COE's die op de secundaire markt aangeschaft waren.

Bijlagen

vii


Figuur II. Prijzen in US$ van de COE's voor verschillende categorieën auto's 35000 "kleine" auto's 30000

open categorie

mei

sep 1990

jan

mei

sep

1991

jan

mei

sep

1992


Speculeren met COE's was een winstgevende bezigheid. In de Singaporese krant The Strait Times verschenen regelmatig verhalen over de exorbitante winsten die speculanten maakten. Zo kocht een speculant eens 40 COE's in de 'open' categorie voor S$1.683 per stuk en verkocht deze op de secundaire markt voor bijna S$9.000, daarmee een winst van zo'n 250 duizend Singaporese dollars makend. De speculanten dienden over veel liquide middelen te beschikken omdat bij de aanvraag van een COE de helft van het geboden bedrag vooraf betaald moest worden. Vooral tweedehands autohandelaren hadden toegang tot grote hoeveelheden kapitaal. Een probleem voor de speculanten was dat zij op hun eigen naam maximaal één COE konden aanschaffen. Deze regel werd omzeild door op COE's te bieden op naam van een ander. Vaak werden hiervoor namen van personeelsleden en familie opgegeven. Er is echter ook een geval bekend waarbij namen van de inwoners van een bejaardentehuis werden gebruikt. De reden dat de prijzen op de secundaire markt veel hoger lagen was te wijten aan de noodzaak voor veel Singaporezen om over een COE te beschikken terwijl de toegang tot de veiling gelimiteerd was. Dit gold bijvoorbeeld voor autohandelaren die leveringsverplichtingen moesten nakomen, waarvoor zij over een COE dienden te beschikken. Maar ook voor particulieren, die de keuze hadden om op de secundaire markt een COE aan te schaffen danwei een maand geen gebruik van de auto te kunnen maken. Een andere reden waarom speculeren aantrekkelijk was, is dat de prijs van de COE's een, hoewel sterk fluctuerende, voortdurend stijgende lijn vertoonde (zie Figuur II). COE's gekocht in de ene maand waren daarom in de daaropvolgende maand(en) vrijwel zeker in waarde gestegen. Hierdoor waren snelle winsten mogelijk. Toen de prijzen na de Golfoorlog weer gingen stijgen werd dan ook besloten om een einde te maken aan de verhandelbaarheid van de COE's voor een proefperiode van één jaar. Deze proefperiode is

VIII

Bijlagen


echter tot op heden van kracht. Na de invoering van het verbod op handel in COE's nam het aantal aanvragen sterk af. Ter illustratie kan het aantal aanvragen voor een COE in de klasse van de kleine auto's genomen worden. Gemiddeld waren er per maand zo'n 230 COE's in deze klasse beschikbaar. In mei 1991, toen handel in COE's nog was toegestaan waren er maar liefst 1518 aanvragen in deze categorie. Nadat de handel in COE's in oktober 1991 werd stopgezet, waren er in november nog slechts 586 aanvragen. Dit aantal was drie maanden later verder gedaald tot 380. Hoewel het aantal aanvragen voor de COE's sterk afnam, bleven de prijzen echter hoog. Hiervoor zijn verschillende verklaringen aan te voeren. Zo hadden bepaalde overheidsmaatregelen een prijsopdrijvend effect. Verder is geenszins gezegd dat met het verbod op de handel in COE's de handel ook daadwerkelijk ophield. De mogelijkheid bleef namelijk bestaan om tegelijkertijd met een auto een COE te verkopen. Deze vorm van 'dubbel verkoop' werd (en wordt) toegepast door speculanten die goedkope, tweedehands auto met een waardevol COE doorverkopen. Ook moeten autohandelaren vaak over COE's beschikken om auto's te kunnen verkopen. Op deze manier is het voor klanten mogelijk om een auto te kopen zonder eerst moeite te hoeven doen om een COE te kopen. Mogelijke voorgestelde oplossingen zijn onder meer het omzetten van een recht tot (ver)koop tot een recht op bezit. Hierdoor zouden autohandelaren niet langer een partij zijn op de veiling. Een ander idee bestaat eruit om de veiling anders te organiseren. Niet het laagste nog geaccepteerde bod, maar de werkelijk geboden prijs zou betaald moeten worden. Politiek ligt dit echter moeilijk omdat veel mensen dit als onrechtvaardig zouden beschouwen. Er ontstaat dan immers een situatie waarbij mensen verschillende prijzen betalen voor hetzelfde COE. Hier staat tegenover dat diegene die een hogere prijs betalen minder onzekerheid nadden over het feit of hun bod geaccepteerd zou worden.

De benzinedistributie van 1974 De achtergrond Het is in de geschiedenis van Nederland niet vaak voor gekomen dat goederen zo schaars waren dat de distributie ervan via een bonnensysteem moest plaatsvinden. Alleen in en na de beide wereldoorlogen gingen verschillende produkten, waaronder motorbrandstoffen, op de bon. De enige keer dat in vredestijd een bonnensysteem werd ingevoerd was in januari 1974. al was ook hier, indirect, een oorlog aanleiding voor de schaarste. Nadat een militaire poging van de Arabische Liga om de door Israël bezette gebieden terug te veroveren was mislukt, besloot deze om de landen die Israël hadden gesteund te straffen door middel van een olieboycot. De Arabische olieproducerende landen besloten tot een reductie van de uitvoer van olie met 25% in november. Deze zou nog verder aangescherpt worden indien de westerse landen zouden volharden in hun steun aan Israël. Met name Nederland, dat goede relaties met Israël onderhield, werd een doelwit van de Arabische Liga.

Bijlagen

ix


Geschat werd dat het brandstofgebruik in Nederland met 15% beperkt diende te worden. In reactie hierop besloot de regering in eerste instantie tot de invoering van een maximumsnelheid van 100 kilometer per uur en autoloze zondagen. Deze laatste

maatregel lokte naast vreugde over de lege snelwegen ook veel kritiek uit. De benodigde vermindering in het benzinegebruik werd niet gehaald en met name de horeca leed veel schade. Over een breed front werd dan ook gezocht naar een alternatief. Begin november pleitten de automobilistenbonden, KNAC, ANWB, BOVAG en RAI, eensgezind voor een bonnensysteem voor de benzinedistributie. De overheid besloot dan ook tot de invoering van een bonnensysteem. Deze zou op 7 januari 1974 van kracht worden. Om te voorkomen dat er massaal benzine ingeslagen zou worden werd hamsteren, meer dan vijf liter, strafbaar gesteld. In geval van brand, als gevolg van opgeslagen brandstof, zou de verzekering niet langer uitkeren. Verder mocht per bezoek aan een pompstation maximaal 20 liter getankt worden, in een tank die aan het voertuig vastzat. Ontwerp van het systeem

Uitgangspunt bij het ontwerp van het systeem was dat alle particulieren evenveel brandstof zouden mogen verbruiken en dat het economisch leven zoveel mogelijk zijn normale gang zou kunnen blijven gaan. Hiertoe werd bij de verdeelsleutel een onderscheid gemaakt tussen zakelijk, particulier en goederenverkeer. Er werd een aangrijpingspunt gekozen dat direct gerelateerd was aan het probleem van het brandstoftekort, namelijk de hoeveelheid brandstof. Bij het bepalen van de hoeveelheid brandstof die aan de particulieren werd verstrekt werd uitgegaan van een reductie van 40%. Uitgaande van een gemiddelde van 13.000 kilometer per jaar en een verbruik van 1:10, kwam men uit op 15 liter benzine per week. Er werd hierbij dus geen onderscheid gemaakt naar het soort auto. Gevolg hiervan was dat mensen met grotere en zwaardere auto's minder kilometers konden rijden. De verdeelsleutel voor de distributie van de bonnen was voor het particulier gebruik de wegenbelasting. Iedereen die deze had betaald kreeg van het Rijksbureau voor Aardolieproducten een machtiging thuisgestuurd. Hiermee konden, op vertoon van het kentekenbewijs, bij het postkantoor in de week van 10 tot 15 december de bonnen opgehaald worden. Als bewijs van ontvangst werd een stempel in het kentekenbewijs gezet. Particulieren betaalden een rijksdaalder voor de bonnen die voor zes maanden in de behoefte aan brandstof moesten voorzien. Begin april zou, indien nodig, de verdeling voor een volgende periode plaatsvinden. Een gevolg van deze wijze van verdelen was dat zwartrijders massaal hun wegenbelasting voldeden. Een ander gevolg was dat er op grote schaal sloopauto's werden aangeschaft. Deze bezaten immers een kentekenbewijs en gaven hierdoor recht op extra bonnen. Aan de grens zou extra gecontroleerd worden op zwartrijders die over de grens gingen tanken. Deze waren herkenbaar aan het ontbreken van een stempel van ontvangst in hun kentekenbewijs. De verstrekking van de bonnen was vrijwel gratis. De bonnen waren vrij verhandelbaar al heeft dit niet op grote schaal plaatsgevonden. Voor het zakelijk verkeer werd een aparte regeling getroffen. Als richtlijn gold een reductie van 25% in het brandstofgebruik van het zakelijk verkeer. Om aan bonnen te komen moesten individuele werknemers een aanvraag indienen waarop zij

Bijlagen


aangaven hoeveel kilometers zij normaal gesproken reden. Uitgaande van een gemiddeld brandstofverbruik van 1:10 werd de hiervoor benodigde hoeveelheid brandstof bepaald. Dit, minus 25%, was de hoeveelheid benzine waarvoor de werknemer bonnen ontving. De bedrijven hadden liever gezien dat zijzelf de aanvragen voor hun werknemers zouden

doen en deze vervolgens naar eigen inzicht over het personeel verdelen. Dit werd echter alleen aan bedrijven met meer dan 500 werknemers toegestaan. Het woon-werkverkeer werd overigens niet tot het zakelijk verkeer gerekend, behalve bij die beroepen waarbij de werkplek per week of dag verschilde zoals metselaars en schilders. Een uitzondering werd ook gemaakt voor werknemers die meer dan 15 kilometer van hun werk woonden en waarvoor geen alternatief vervoer beschikbaar was. Uitzonderingen werden verder gemaakt voor gemeentepolitie, brandweer, ambulances, invaliden, huis-en veeartsen en diplomatieke auto's en het vrachtverkeer. Ook konden buitenlanders bij 'aangewezen' pompstations op vertoon van hun kentekenbewijs maximaal 30 liter tanken. Om tegemoet te komen aan de kleine zelfstandigen werd ook een uitzondering gemaakt voor personenauto's die gebruikt werden voor vrachtvervoer. Om de verwachte run op het Openbaar Vervoer (OV) op te vangen werden touringcars en extra treinen ingezet. De capaciteit nam hierdoor met zo'n 15 tot 20 % toe. Ook werd door de ANWB een initiatief gelanceerd om het carpoolen, toen nog autopoolen genoemd, te bevorderen. Werking van het systeem

De grootste problemen bij de invoering van het systeem deden zich voor bij de verdeling van de benzinebonnen voor het zakelijk verkeer. Deze konden slechts kort voor de inwerking treding van het systeem, vijf dagen, aangevraagd worden. Dit had een grote

administratieve chaos tot gevolg. Besloten werd om de aanvangsdatum een week te verschuiven. Op 12 januari ging het systeem van start. Ai snel kwam het grote manco van het systeem aan het licht: de buitenlandse pompstations. Omdat de benzine in de

buurlanden niet gerantsoeneerd was, werd het erg aantrekkelijk om over de grens te tanken. Dit effect had op zich geen invloed op de doelmatigheid van het systeem. Ofschoon bedrijven, met vestigingen door het hele land heen, hun bonnen vanuit het westen en zuiden richting Randstad dirigeerden, werd het doel, beperking van het gebruik van de Nederlandse brandstofvoorraad, gerealiseerd. Een probleem was echter wel dat de

omzet van de pomphouders in de grensstreken aanzienlijk daalde. Om toch het hoofd boven water te houden gingen veel pomphouders over tot de verkoop van benzine zonder hiervoor bonnen te vragen. Dit gebeurde op zo'n grote schaal dat justitie niet in staat bleek hiertegen op te treden. Dat dit mogelijk ws zonder dat de pomphouders een gebrek aan benzine kregen, was een bewijs dat het systeem niet waterdicht was. De toeleveranciers mochten officieel namelijk alleen benzine leveren wanneer daar ingeleverde bonnen tegenover stonden. In de praktijk zat tussen de eigenlijke toelevering en de controle van het aantal ingeleverde bonnen enige tijd. Ook waren er de zogenaamde "witte" benzinehandelsmaatschappijen die hun olie via andere kanalen betrokken en zo de boycot omzeilden. Verder werd er benzine uit België en West-Duitsland aangevoerd. Tenslotte beschikten veel pomphouders over een eigen voorraad. Dit alles, in combinatie met de

Bijlagen

xi


verwachting dat de benzinedistributie van korte duur zou zijn, leidde tot de massale ontduiking van het systeem.

Eind januari werd bekend dat de olietoevoer weer op gang kwam en de regering kondigde op 24 januari aan dat per 4 februari een einde aan de benzinedistributie zou komen. Met

het officieel verdwijnen van de noodzaak smolt ook het, toch al slinkende, maatschappelijk draagvlak als sneeuw voor de zon. Toen op 25 januari de BOVAG, waarin 95% van de pomphouders georganiseerd waren, bekend maakte dat haar leden benzine zonder

bonnen zouden gaan leveren, werd het systeem onhoudbaar. Figuur III en IV geven een goed overzicht van de gevolgen van de "benzine op de bon''.

Figuur III. Ontwikkeling kengetallen 1967-1980 220 —————————————————————————————————

ƒ7 ./v

2001 on

•-*— verkeersintensiteiten -*— kilometrage personenauto's

benzinevs'cruik (excl. diesel)

rV>'

^.^

160-

140-

120-

-•- autoperscrenkilometers

rf'

A

100- t* on

1967

1969

1971

1973 1975 1977 1979

Bron: Vijfennegentig jaren statistiek in tijdreeksen, CBS, 1995.

De cijfers tonen duidelijk aan dat met name de doelstelling, vermindering van het brandstofverbruik, duidelijk door de tijdelijke rantsoenering is beïnvloed. Dat geldt in veel

mindere mate voor het aantal kilometers en/of de verkeersintensiteiten.

XII

Bijlagen


Figuur IV. Ontwikkeling kengetallen 1970-1993 oen

-•- autopersonenkilometers

J» &

240-

-%— verkeersintensiteiten

m» /

220-

-ik— kilometrage personenauto's

¥ f ***** ______________ W= —— 200ff

benzineverbruik (excl. diesel)

J*®

JW^ïS

.,**** Jfl

160140-

J^

120-^

m^ ^^& /X_

100 -J on —

i O

C

i V

^«-A'*^lh A 1 A *

A-^h*

J

i ^

C

i O

C

i O

i O

C

i M

^

i C

i O

C

i O

O

i C

i M

^ - r ^ r ^ S - r ^ c o c o c o c o c o o > o >

G ) O G ) O ) G 3 G ) G ) O C Ö G ) G 3 C T ï

Bron: Vijfennegentig jaren statistiek in tijdreeksen, CBS.

1995.

Figuur IV toont daarnaast aan dat het effect op de verschillende variabelen na de tweede oliecrisis, toen geen rantsoenering is ingezet, tenminste even groot waren. Het prijseffect blijkt dus ongeveer even effectief. Analyse en de gevolgen van het systeem

Eind 1973 werden de meest onheilspellende gevolgen van de benzineschaarste 2 voorspeld. Vooral voor de economische gevolgen werd gevreesd. Zo was een vrij algemeen heersende verwachting dat de economie in een recessie zou geraken en dat de werkloosheid zou verdubbelen. Achteraf kan gesteld worden dat het allemaal nogal meeviel. De werkloosheid is in Nederland gedurende het eerste kwartaal van 1974 met slechts een half procentpunt toegenomen. Ook is er nooit werkelijk grote schaarste ontstaan aan bepaalde produkten. Uit het buitenland kwamen wel berichten over schaarste, variërend van pasta in Italië tot penicilline in de VS. Dat de gevolgen meevielen is in hoofdzaak het gevolg van: het succes van de vrijwillige beperking; het ongewoon zachte winterweer; een verzachting van de Arabische uitvoerbeperking. Achteraf kan de vraag dan ook gesteld worden of de distributie überhaupt wel noodzakelijk was. Deze twijfel was onder een gedeelte van de bevolking voor-en na de invoering van In Italië waarschuwde een prominente expert op het gebied van bevolkingsvraagstukken voor de ingrijpende gevolgen van de te verwachten geboorte-explosie, beginnende in juli 1974.

Bijlagen

XIII


het systeem voelbaar. Er waren verschillende aanwijzingen dat het eigenlijk wel meeviel met de olieschaarste. Zo lag tijdens de boycot de olieaanvoer in Rotterdam 40% hoger dan het jaar daarvoor, een hoger peil dan ooit tevoren. Hoewel deze invoer officieel grotendeels bedoeld was voor het Europese achterland, dat een minder streng boycot-regime kende, viel in de praktijk niet te bepalen waar de olie naartoe ging. Ook kwalificeerde Ruud Lubbers, toenmalig minister van Economische Zaken, de olievoorraad in december als zeer bevredigend. Zelfs in januari, toen de benzine op de bon was, noemde hij de omvang van de voorraad redelijk. De verklaring die Shell gaf voor het ontbreken van voldoende maatschappelijk draagvlak bevestigt dit vermoeden: "De distributie kwam pas op gang toen de olietoevoer een stijgende lijn vertoonde. Was deze eerder ingevoerd dan was deze ook gemakkelijk aanvaard." Twijfels omtrent de noodzaak van de maatregel vormde een vruchtbare voedingsbodem voor ontduikingsgedrag. Dat de maatregel op grote schaal ontdoken werd, was een gevolg van de verschillende mogelijkheden die in de vorige

paragraaf zijn beschreven. Motor achter de grootschalige ontduiking van de maatregel was de concurrentie vanuit het buitenland die pomphouders in de grensstreek ondervonden. Toenmalig premier Joop den Uyl gaf dan ook toe dat het lek aan de grens was onderschat. Minister Lubbers concludeerde: "Het is intussen wel duidelijk dat een benzinerantsoenering in één klein land, met vrijwel open grenzen, binnen de EEG vrijwel onmogelijk is."

Verhandelbare SO,-emissierechten voor elektriciteitscentrales VS Eind jaren 80 had het verzuringsvraagstuk een prominente plaats in het maatschappelijk debat aangenomen. De meren, beken en bossen in het Noordoosten van de VS en in New England leden onder de hoge uitstoot van verzurende stoffen door de staten in de Midwest. Ook kwamen in 1988 wetenschappelijk bewijzen boven tafel over de schade die SO2en No„ aan het milieu toebrachten. Een derde factor was een rapport van de universiteit van

Harvard waarin een pleidooi werd gehouden voor een op marktwerking gebaseerde aanpak van de milieuproblematiek. Hierin werd gesteld dat de aanpak van de zure regen door verhandelbare SO,-emissierechten een ideale test-case voor een dergelijk instrument zou zijn. Als gevolg hiervan werd in 1990 the US Clean Air Act Amendments aangenomen. Hierin is een doelstelling met betrekking tot de reductie van de SO2 uitstoot opgenomen. Doel is om in het jaar 2000 te komen tot een reductie in de SO2 uitstoot van tien miljoen ton. Gekozen is voor deze hoeveelheid omdat bij verdere reductie de kosten snel zouden oplopen (zie tabel l).

Tabel l. Kosteneffectiviteit per ton voor verschillende doelstellingen doelstelling: reductie S02-emissie 8 miljoen ton 10 miljoen ton 12 miljoen ton

kosten effectiviteit (in dollars per ton reductie)

Totale kosten (in miljoenen dollars)

S 270 S 360

S 2.160 S 3.600

S 779

S 9.348

Bron: Tietenberg (1994)

xiv

Bijlagen


Per 1 januari 1995 is de eerste fase van een systeem van verhandelbare SO2emissierechten ingevoerd. De emissierechten zijn gratis over de 110 meest vervuilende nutsbedrijven verdeeld op basis van het brandstof gebruik in de jaren 1985-87. Door brandstofgebruik i.p.v. de daadwerkelijke emissies als basis te nemen is voorkomen dat bedrijven die in de voorgaande jaren al inspanningen hadden verricht om emissies terug te dringen, hiervoor 'gestraft' zouden worden. De tweede fase gaat in op 1 januari 2000. De individuele quota zullen dan naar evenredigheid worden verminderd en voor alle grote elektriciteitsproducenten gelden. De kern van het systeem wordt gevormd door de Emission Reduction Credits (ERC's). Deze worden verkregen indien een bron minder SO2 uitstoot dan de door de EPA toegestane hoeveelheid. Deze kredieten kunnen gebruikt worden in het offsetprogramma, het bubbleprogramma en het nettingprogramma of voor banking. • Het offsetprogramma is er voor nieuwe en groeiende ondernemingen. Deze hebben extra rechten nodig om de met hun groeiende produktie gepaard gaande toenemende uitstoot van SO2 te compenseren. Zij kunnen dit doen door van bestaande bronnen ERC's te kopen ter waarde van de extra emissie plus 20%. Hiernaast geldt nog de vereiste dat de nieuwe bron tenminste voldoet aan de door de EPA gestelde norm. • Het bubbleprogramma is al eerder aan bod gekomen bij het loodprogramma, ook in de Verenigde Staten. In feite houdt de mogelijkheid van bubbling in, dat de ERC's vrij verhandelbaar zijn. Hierdoor bestaat de mogelijkheid om een overschrijding van de norm te compenseren door het kopen van ERC's van bronnen die onder de norm zijn

gebleven. • Netting geeft de mogelijkheid aan bedrijven met meerdere bronnen om intern te compenseren. Voordeel hiervan is dat op sommige plaatsen groei mogelijk is zonder dat de extra 20% emissierechten van het offsetprogramma aangeschaft hoeft te worden. Voorwaarde is dat de totale uitstoot van alle bronnen niet significant groter wordt. Ook hier geldt overigens dat, net als bij het offsetprogramma, groei enkel is toegestaan met bronnen die aan de standaarden voldoen. Hiernaast biedt de EPA nog een extra mogelijkheid voor groeiende en nieuwe centrales. Mede ook om de handel in de ERC's te stimuleren vind er één keer per jaar een veiling plaats van ERC's. Het gaat hier om een kleine drie procent van de totale hoeveelheid verstrekte vergunningen. Aan het einde van elk kalenderjaar wordt afgerekend. • Overgebleven rechten mogen naar latere jaren doorgeschoven worden (banking). Als de feitelijke uitstoot hoger is dan waarvoor vergunningen in het bezit zijn, mag men tot 30 dagen na 31 december de 'schuld' voldoen door extra rechten te kopen. Doet men dat niet, of lukt dat niet, dan moet men een boete van $2000 per ton SO2 betalen, ongeveer 10 keer de huidige marktprijs.

Bijlagen

xv


Om een efficiënte marktwerking te garanderen is aan de volgende belangrijke punten voldaan: zekerheid aangaande de rechtsgeldigheid van de vervuilingsrechten (hoewel de overheid het recht behoudt om haar milieudoelstellingen aan te scherpen); geen belastingverplichtingen bij (ver)koop; transacties hebben geen voorafgaande goedkeuring van een controlerende instantie nodig; iedereen mag vergunningen (ver)kopen; één markt voor de gehele VS. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van het systeem per 1 januari 1995 zijn in de twee voorafgaande jaren al transacties afgesloten. Zowel op door de EPA georganiseerde veilingen als op een secundaire markt. Hier werden twee soorten vergunningen verhandeld: voorfase 1 (1995-2000) en voorfase 2 (na 1 januari 2000).

Tabel II. Prijzen en transacties op de SO2-vergunningenveilingen in 1993 en 1994

fase l fase II

prijs per ton (in dollars) 131-150 122-140

hoeveelheid (in tonnen) 100.010 226.200

Bron: Klaassen en Nentjes (1995)

Tabel III. Prijzen en transacties op de secundaire SO2-vergunningenmarkt, 1992-1994

fase l fase 11

totale hoeveelheid (in tonnen)

prijs per ton (in dollars) 180-270 160-250 2.300.000

Bron: Klaassen en Nentjes (1995)

Opvallend was hierbij dat op de secundaire markt veel meer rechten verhandeld werden en dat de prijzen gemiddeld 50% hoger lagen (zie Tabel II en Tabel III). Verwacht mag worden dat deze prijzen in de toekomst zullen convergeren als gevolg van handelaren die dit prijsverschil zullen willen benutten. Ook de grote spreiding van prijzen op de secundaire

markt zal hierdoor in de toekomst naar verwachting verdwijnen. Er is sprake van kritiek op dit Amerikaanse systeem. Het plafond zou te hoog liggen zodat de deelnemers eenvoudig binnen hun individuele maximum kunnen opereren. Ter vergelijking: de reductie van tien miljoen ton komt overeen met een reductie van 40% ten opzichte van 1980. In Nederland is de doelstelling een reductie van 77% ten opzichte van 1980. Er zijn hierdoor nauwelijks kopers van rechten. De handel vindt hoofdzakelijk plaats

xvi

Bijlagen


binnen produktiebedrijven met meerdere centrales. Als gevolg hiervan daalt de koers van de emissierechten op de secundaire markt. Er zijn ook juridische problemen. De deelstaat New York heeft een proces aangespannen over de legitimiteit van de handel. Emissies van elektriciteitsproducenten uit naburige staten doen extra inspanningen van New Yorkse producenten om de zure deposities te beperken teniet. Met alle gevolgen van dien voor het natuurgebied Adirondack in de staat New York met zijn kwetsbare meren. Vastgesteld kan dan ook worden dat een nationaal systeem voor de verhandeling van lokaal neerslaande emissies spanningen kan oproepen.

De melkquota Achtergrond De groei van de melkproduktie leek tot 1984 vrijwel onbeperkt, dit in tegenstelling tot de vraag naar melk. Tussen 1962 en 1982 verdubbelde de melkproduktie in Nederland. Eind jaren '60 ontstonden de eerste zuiveloverschotten, deze werden met subsidie geëxporteerd naar landen buiten de EG. Deze subsidie werd gefinancierd met de inkomsten van een heffing op de import van graan. In de jaren '70 ontwikkelde de EG zich echter tot een netto exporteur van graan. De gesubsidieerde export was hierdoor niet langer betaalbaar. De zuiveloverschotten groeiden explosief in het seizoen 1983/'84. De boterberg bijvoorbeeld groeide van 112.000 naar 692.000 ton. Deze situatie was niet langer houdbaar. De Europese zuivelindustrie werd voor het blok gezet: de prijs verlagen of de produktie beperken. Na de nodige discussie werd besloten tot de invoering van een melkquotum per 1 april 1984. Deze werd voor de gehele EG vastgesteld op het niveau van 1981 plus één procent. Per land werden deze quota verdeeld op basis van het aandeel in de zuivelproduktie van 1981. Deze quota waren grondgebonden en konden daarom tussen landen onderling niet verhandeld worden. Dit was een streep door de rekening voor de Nederlandse zuivelindustrie. Deze had gehoopt op deze manier verdere uitbreiding van de produktie veilig te kunnen stellen. Ontwerp en werking van het systeem De invoering van het systeem betekende voor Nederland een verlaging van maar liefst zeven procent ten opzichte van de produktie in het voorafgaande jaar. Deze quota zijn in de loop van de tijd nog verder naar beneden bijgesteld. Van een totaal van 104 miljoen ton in 1984 naar 93 miljoen ton, bijna 10% minder, in 1994. Binnen Nederland werd het quotum

verdeeld op historische basis, met als basisjaar 1983. Aan de hand van de gemiddelde groei van de melkproduktie tussen 1981 en 1983 (6,6%) moesten de snelle groeiers (6,6%)

en de langzame groeiers (3,6%) hun produktie terug dringen. Dit leidde tot een stortvloed van bezwaarschriften van bijvoorbeeld boeren die als snelle groeier werden aangemerkt omdat hun melkproduktie in 1983 'uitzonderlijk' hoog was. In totaal werden door de 60.000 veehouders maar liefst 30.000 bezwaarschriften ingediend. Het heeft het ministerie van LNV nog jaren gekost om deze af te handelen.

Bijlagen

xvii


Controle vond plaats door te kijken naar de leveranties aan de fabrieken. Veel kleine boeren verkochten hun melk niet via deze fabrieken waardoor zij ten opzichte van grote boeren werden benadeeld. Daar staat tegenover dat de controle op de door hen verkochte melk ook zeer moeilijk is. Zij maken echter slechts een klein percentage van de totale melkproduktie uit. Ook wierp het systeem een toetredingsbelemmering op voor jonge,

startende ondernemers. In veel andere landen werden wel bijzondere regelingen getroffen voor deze groep.In Nederland werd besloten dit niet te doen, met de redenering dat elke

uitzonderingsregel een nieuwe groep grensgevallen creëert, inclusief de daarbij behorende bezwaarschriften. Indien de quota overschreden werden bestond in eerste instantie de mogelijkheid om, op nationale schaal, te compenseren. Hierbij kregen kleinere bedrijven de voorrang. Indien compensatie niet mogelijk bleek moest er een boete aan Brussel betaald worden, de beruchte superheffing, ter hoogte van 75% van de richtprijs voor melk. In de eerste jaren van het systeem overschreden de Nederlandse boeren hun quota

ruimschoots. Ook nu worden de quota nog jaarlijks overschreden. Dit komt enerzijds doordat melk een natuurlijk produkt is waardoor de opbrengst nooit precies van tevoren

bekend kan zijn. Aan de andere kant is er in Nederland een grote groep veehouders die jaarlijks teveel produceert in de verwachting dat zij hiervoor gecompenseerd zullen worden

uit de 'overgebleven' quota van veehouders die in dat jaar minder produceren dan waarvoor zij quota bezitten. Jaarlijks betaald Nederland zo'n ƒ50 tot ƒ60 miljoen gulden aan superheffing. Dit systeem is heden ten dage in grote lijnen nog hetzelfde, enkele aanpassingen daargelaten, zoals de verhoging van de superheffing van 75 naar 115 procent van de richtprijs. Ock was er een aparte regeling voor de SLOM (SLacht OMschakeling)-boeren. Deze hadden in het kader van de SLOM-regeling, voorafgaand aan de invoering van de melkquota, hun produktie vrijwillig beperkt en/of waren gedeeltelijk overgestapt op

slachtvee. Hiermee werd het bestraffen van 'goed' gedrag in de voorafgaande periode, gedeeltelijk gecompenseerd. Sinds 1986 is de grond met het daarbij behorende quotum vrij verhandelbaar. Hiertegen is de nodige oppositie gevoerd, omdat een sterk prijsverhogend effect werd verwacht. Deze vrees is werkelijkheid geworden. Tussen 1986 en 1990 zijn de prijzen bijna verviervoudigd. Op het hoogtepunt in 1995, lag de prijs rond de vijf gulden. Eind 1996 schommelde deze tussen de ƒ3,50 en de ƒ4 gulden. In het buitenland is de prijs van de quota aanzienlijk lager of zelfs nul. Het feit dat de prijs van de quota de laatste jaren daalt wordt veroorzaakt door speculaties inspelend op de mogelijkheid dat het systeem binnenkort afgeschaft wordt. Onder druk van de GATT onderhandelingen zal dit in de

toekomst ook onvermijdelijk zijn. De vraag is of en hoe veehouders die recentelijk (met vreemd vermogen) hebben geïnvesteerd in melkquota in dat geval schadeloos gesteld moeten worden.

Gevolgen van het systeem De doelstellingen die bij invoering van het systeem waren gesteld zijn bereikt. In ruim tien

jaar tijd is de zuivelproduktie in Nederland met 20% gedaald. Op Europees niveau zijn de boterberg en de melkplas nagenoeg verdwenen. Wat zijn nu de gevolgen van de invoering

xviii

Bijlagen


van de melkquota? Zoals verwacht heeft er een aanzienlijke schaalvergroting plaatsgevonden. De angst van met name de grote landbouworganisaties dat de invoering van de quota de "vaart uit de bedrijfstak" zou halen is ongegrond gebleken. In plaats van produktiestijgingen, heeft de periode van 1983 tot 1991 een stijging van 15 tot 20% in de produktiviteit per koe te zien gegeven. Schattingen van de vrije marktprijs, de prijs van melk als er geen quotum had bestaan, liggen ongeveer 20% onder de huidige marktprijs. Wel is er kritiek op de geringe flexibiliteit van het systeem. Met name de grondgebondenheid van de quota vormt een belemmering voor de vrije handel. De mogelijkheid tot (ver)huur biedt hier slechts ten dele uitkomst.

Bijlagen

xix



Bijlage 4. Distributieve gevolgen van een systeem van VAR Invoering van een systeem van VAR kan gevolgen hebben voor de inkomensdistributie. Eén geval zal hier in het bijzonder behandeld worden omdat de gevolgen voor de inkomensdistributie anders kunnen zijn dan intuïtief misschien verwacht zou worden3. Het betreft de gratis verstrekking van een gelimiteerde hoeveelheid verhandelbare aankoop- of verkooprechten voor auto's. Men is geneigd te denken dat de last van een dergelijk systeem terecht komt bij die kant van de markt (de vragers dan wel de aanbieders) die erdoor gereguleerd wordt. De kant die over een vergunning voor koop dan wel verkoop dient te beschikken. In werkelijkheid ligt het echter net andersom. Het reguleren van de verkoop van auto's zal leiden tot een daling van de verkoop. De producenten kunnen dan een prijs vragen gelijk aan de marginale bereidheid tot betalen van een prijs P van een kleinere groep consumenten. Deze prijs zal hoger zijn dan de oorspronkelijke marktprijs. Bij een gratis verstrekking van de rechten aan de producenten gaat dit verschil naar hen. De mogelijkheid bestaat dat deze extra opbrengsten, van een hogere prijs, hoger zijn dan de verloren gegane opbrengsten a.g.v. een lagere hoeveelheid verkochte auto's.

Figuur V. De verdeling van de opbrengst van de VAR prijs

aanbod=marginale kosten

vraag=marginale baten

hoeveelheid

Bron: Verhoef e.a.

3

Gebaseerd op Verhoef e.a. (mei 1996)

Bijlagen

XXI


Dit kan geïllustreerd worden aan de hand van figuur V. Hierin staan een stijgende aanbodcurve (gelijk aan de marginale kosten) en een dalende vraagcurve (gelijk aan de marginale baten). De uitkomst van de werking van de vrije markt is een prijs Po en een hoeveelheid

Qo. Indien de overheid besluit om de aanwas van het wagenpark terug te brengen naar Qi, zal zij een hoeveelheid verhandelbare (ver)koopvergunningen gelijk aan Qi uitgeven. Bij deze hoeveelheid zijn de marginale kosten voor de autoproducenten gelijk aan P2, dit is de minimale prijs waarvoor de producenten hun produkt nog zouden willen verkopen. Indien de VAR aan de consumenten verstrekt zouden worden dan zou dit de resulterende marktprijs zijn. Hierbij zullen consumenten rechts van Qi op de vraagcurve hun recht verkopen. De maximale prijs die de consumenten voor een hoeveelheid Qi bereid zou zijn te betalen ligt op Pi. Daar de kosten van de producenten bij hoeveelheid Qi op P2 liggen, profiteren zij in dit geval van het prijsopdrijvende effect van de VAR. De totale waarde van de VAR is gelijk aan het gearceerde gedeelte in de figuur. Aangezien deze gratis verstrekt wordt komt de opbrengst hiervan ten goede aan de partij die deze ontvangt. De partij die verplicht wordt over een vergunning te beschikken is hierdoor in het voordeel. Het precieze effect is uiteraard afhankelijk van de exacte ligging van de vraag- en aanbodcurves.

xxii

Bijlagen


Bijlage 5. Geraadpleegde literatuur ActieRadius, Prof.dr.ir. P. Bovy en de kilometerquota, Een nieuwe dimensie voor de vervoerscoördinator?, maart/april 1996. Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Autogebruik te sturen?; Begrippenkader Beleidsvisie Mobiliteiten Gedrag, augustus 1996. Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Gedrag op maat; Gedragswetenschappelijke adviezen voor de beleidspraktijk, september 1996. Algemene Inspectiedienst, Jaarverslag Algemene Inspectiedienst 1994, 1995. ANWB archief, Olieboycot 1973-74, 1973-74. Berkum, S. van, H. Rutten, Het Europese zuivelbeleid, 1993. Beukering, P.J.H, van, De registratie van emissiereducties, uit: Economisch Statistische Berichten, september 1994. Bulte, E., H.Folmer, W.J.M. Heijman, Vissen in troebel water, uit: Economisch Statistische Berichten, april 1995. Button, K.J., Transport, the environment and economie policy, 1993. Centraal Bureau voor de Statistiek, De mobiliteit van de Nederlandse bevolking 1995, 1996.

Centraal Bureau voor de Statistiek, Het bezit en gebruik van personenauto's 1995. 1996. Centraal Planbureau, Economie en milieu: op zoek naar duurzaamheid. 1996. Centrum voor Energiebesparing en schone technologie, Koninklijk Nederlands Vervoer en Transport

en

Logistiek

Nederland,

Op

weg

naar

schoner

transport

(bijlagen):

Integratieproject Milieu en Economie in de transportsector (fase I), januari 1995. Damme, E. van, Aanbesteding en Veilingsmechanismen: Economische Theorie

en

Toepassingen, januari 1997.

Dienst Ruimtelijke Ordening Amsterdam, Beleidsevaluatie Verkeer en Vervoer Amsterdam, mei 1996.

Bijlagen

xxiii


Dorenbos, G., Verhandelbare emissierechten als milieubeleidsinstrument in de luchtvaart, 1996. Eads, C.E., "Car Talk": An Autopsy, in: Resources, 1996. Graftdijk, R.M., Effectiviteit en haalbaarheid van automobiliteit beperkende maatregelen: Sturen we aan op een duurzame samenleving/?, 1991.

Hartog, J., Zes miljoen auto's en dan basta, uit: Trouw, augustus 1996. Hofkes, M., Milieumaatregelen in een imperfecte wereld, uit: Economisch Statistische Berichten, december 1995. IEEE Spectrum, A slow start for emissions trading, juli 1994. Jansen, M., A.Frentz, W.Heijman, Convenanten en verhandelbare emissierechten, uit: Economisch Statistische Berichten, september 1994. Klaassen, G., A.Nentjes, Handel in emissierechten in de VS van start, uit: Economisch

Statistische Berichten, januari 1995. Koh, W.T.H., D.K.C.Lee, The vehicle quota system in Singapore: an assessment, Transportation Research, vol. 28A, 1994. Korver, W., Verhandelbare emissierechten: het geld van de toekomst?, uit: Verkeer & Omgeving, december 1995. Koutstaal, P.R.,

Verhandelbare

emissierechten en convenanten. uit:

Economische

Statistische Berichten, april 1992. Koutstaal, P.R., Tradeable permits for transito traffic through Austria, uit: Dietz, F.J., H.R.J.Vollebergh, J.L.de Vries, Environment, incentives and the common market, 1995. KPMG Bureau voor Economische Argumentatie, BOVAG Mobiliteitstoespraak, februari 1995.

Krijger, A., Twee jaar superheffing in Nederland, uit: Economisch Statistische Berichten, december 1986. Krijger, A., Een beurs voor melkquota, uit: Economisch Statistische Berichten, mei 1992.

Lyklema, J., Milieubeleid moet zich houden aan natuurwetten, NRC, 13 maart 1997.

xxiv

Bijlagen


Milieudefensie, Verhandelbare vervuilingsrechten tegen verzuring, februari 1996. Ministerie van Algemene Zaken, Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzingen voor convenanten, 1996. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Samen werken aan bereikbaarheid, september 1996. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Verhandelbare emissierechten in het Nederlandse verzuringsbeleid, 1995. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Voertuigtechniek en brandstoffen; perspectieven voor het milieu, september 1996. NEA, Filekosten op het Nederlandse hoofdwegennet in 1995, 1996. NRC Handelsblad, Rijverbod antwoord Mexico op vervuiling, januari 1996. Oil & Gas Journal, California agency adopts market incentive air po/lution approach, oktober 1993. Olszewski, P., D.J.Turner, New approaches to the problem of urban traffic congestion in Singapore, juni 1992.

Organisation for Economie Co-operation and Development, Climate change: Designing a tradeable permit system, 1992. Peeters, P.M., Goed op Weg; Naar een trendbreuk in het goederenvervoer, november 1993.

Phang, SY.. Singaporees motor vehicle policy: review of recent changes and a suggested alternative. Transportation Research, vol. 27A, 1993. Rabobank, Cijfers en Trends 96/97: Een visie op 75 branches in het Nederlandse bedrijfsleven, 1996. Rathenau instituut, Studie 27, Werkgroep 2duizend, De prijs van een reis, Den Haag, juni 1995. Registry of Vehicles, Annual Report 1994, 1995. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Verkeer en vervoer in de Milieubalans 1995, maan 1996.

Bijlagen

xxv


Roozenburg, J., Handel in emissierechten aantrekkelijk?, uit: Milieuforum, augustus 1994.

Sliggers, J., Verhandelbare emissierechten en verzuring. Nederland wint van Amerika, uit: ROM magazine, september 1995. Sliggers, J.,Historie van verzuring en broeikaseffect, uit: ROM magazine, maart 1996. Sociaal-Economische Raad, Vervolgadvies Nationaal Milieubeleidsplan 2: verkeer en vervoer, oktober 1994. TNO-rapport, Gedragsveranderingen bij bedrijven als gevolg van reistijdvertragingen op het wegennet: Het zakelijk personenverkeer,! 992. Transport en Logistiek Nederland, Transport in cijfers, 1996. Verhoef, E., H.van Gent, Weg kan met heffing veel beter worden benut, uit: de Volkskrant, november 1995.

Verhoef, E., P.Nijkamp, P.Rietveld, De acceptatie van rekeningrijden, uit: Economisch Statistische Berichten, april 1996. Verhoef, E., P. Nijkamp, P.Rietveld, Tradeable permits: Their potential in the regulation of road transport externalities, mei 1996. Vleugel, J.M., De milieugebruiksruimte voor duurzaam verkeer en vervoer: een verkenning van de toepasbaarheid voor beleid, 1995. Voorn, R J., Roadpricing: Hong Kong & Singapore, 1993. Wee, B. van, Pricing instruments for transport policy, uit: Dietz, F.J., H.R.J. Vollebergh, J.L. de Vries, Environment, incentives and the common market, 1995.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Milieubeleid: Strategie, instrumenten en handhaafbaarheid, 1992.

xxvi

Bijlagen


Bijlage 6. Juridische aspecten van de invoering van een systeem van VAR Algemeen Voor de invoering van een systeem van verhandelbare automobiliteitsrechten is de invoering van een wet op de VAR noodzakelijk. Hiervoor zal -uiteraard- het gebruikelijke wetgevingstraject doorlopen moeten worden. __ ___ ______ ambtelijke

"Urt20r,aèringen!moeten byl^lysteern vah;;VAR

voorbereiding en een bestuurlijke en politieke fase, waarbij de ministerraad en de Raad van

^||pijk=|orden voorkprftet is beterlrn : i; ;B : iJ : :S:l; ; ... v ^1.VW'^ cg-r:'

Dit

houdt

in

dat

na

een

als öveSeicf ;;t4? bemiddelen; £»i|s het opzetter»! i\f$n;

State zich over de wet buigen, het wetsvoorstel altemafieveri,! tiijvporbeeldiâBhet; ijppden' yanldè bij de Tweede Kamer moet worden ingediend. rechten yafiijnvÉicten cue vervolgens?-veel efftóënterVervolgens moet de Tweede Kamer haar in busjeSjFeizehfy •.ÏÎHîH^.M •• ' ^%î.- •• instemming betuigen, waarna ook de Eerste Kamer haar toestemming moet verlenen. Tot slot is een bewilliging van de koningin en contrasignering door de minister vereist voordat de wet na publicatie in het Staatsblad in werking treedt. De tijd die hiervoor is benodigd is afhankelijk van de complexiteit en de maatschappelijke noodzaak van de wet. Voor een systeem van VAR moet gerekend worden op zo'n 3 tot 6 jaar. Verhandelbare rechten in juridisch perspectief Het belangrijkste criterium waarop een wetsvoorstel wordt beoordeeld is de vraag of het gekozen systeem van VAR het meest geschikte beleidsinstrument is cm de overheidsdoelstelling te verwezenlijken. Hiertoe bestaan er verschillende eisen waaraan een wetsvoorstel moet voldoen: • De noodzaak van de nieuwe regeling moet vaststaan; Hieruit volgt dat de doelstelling(en) die met het instrument van de VAR nagestreefd worden zo concreet en nauwkeurig mogelijk vastgelegd dienen te worden. Vervolgens moet bekeken worden of deze doelstellingen niet bereikt kunnen worden door zelfregulering dan wel met behulp van reeds bestaande instrumenten.

•

Het principe van de evenredigheid moet gewaarborgd worden; Dit betekent dat de nadelige gevolgen van een regeling niet onevenredig groot mogen zijn in verhouding tot de doelen die worden nagestreefd. Bij nadelige gevolgen kan gedacht worden

aan een mogelijk verstorende invloed die dit op bestaande regelingen heeft of voor de sociaal-economische ontwikkeling. Meer algemeen moet getracht worden de lasten voor burgers, bedrijven, instellingen en overheid zo beperkt mogelijk te houden.

•

De regeling dient zo eenvoudig en duidelijk mogelijk te zijn; Dit vereist ondermeer dat de regeling geen frequente wijzigingen mag ondergaan. Ten

behoeve van de helderheid van de regelgeving is het voorts verstandig om het aantal uitzonderingen tot een minimum te beperken.

•

Het systeem dient voldoende handhaafbaar te zijn; Daarbij moet getracht worden met de minst ingrijpende handhavingsmethode te volstaan.

Bijlagen

xxvii


•

Een wetsontwerp dient in overeenstemming te zijn met hogere regels; Hiertoe behoren naast grondwettelijke rechtsbeginselen zoals het rechtszekerheidsbeginsel,

het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel ook internationale regels zoals de Europese regelgeving. Binnen de Europese Unie wordt het principe van vrij verkeer van goederen, personen en diensten gehuldigd. Dit staat op gespannen voet met vrijwel elke maatregel die de automobiliteit aan banden legt. Om verwijten te voorkomen als zou een systeem van VAR een verkapte vorm van protectionisme zijn dienen goede voorzieningen te

worden getroffen voor de 'buitenlandse kentekens'. Hierbij moet worden opgepast dat de regelingen die hiervoor nodig zijn niet de eigen economie benadelen. Deze zou hiertegen kunnen protesteren op grond van het gelijkheidsbeginsel.

Bij bestudering van de hierboven geformuleerde eisen springen met name de (mogelijke) spanningen met de Europese wetgeving in het oog. De vrijheid van goederen en personen wordt door een systeem van VAR niet direct onmogelijk gemaakt, maar wel beperkt. Een tweede obstakel wordt gevormd door de in hoofdstuk 2 geformuleerde aanbeveling: "pas als wetgevende instantie het systeem tijdig aan indien zich ongewenste effecten voordoen, anders doet de markt het zelf". Veelvuldige aanpassingen zijn. gegeven de juridische constellatie, echter moeilijk door te voeren. Hiervoor zal een oplossing gezocht moeten worden. In het algemeen gelden de juridische beperkingen voor de meeste varianten van een systeem van VAR dat aan de vraagzijde van de markt aangrijpt. Aan de aanbodzijde van de markt liggen via herenakkoorden, convenanten en AMVB's waarschijnlijk betere mogelijkheden.

xxviii

Bijlagen


Bijlage 7. Uitgebreide toelichting op de tabellen uit hfst. 5 Toelichting bij tabel 5.2

Bereikbaarheidsdoelstellingen Vermindering van de congestie op het hoofdwegennet Vraagzijde van de markt Voertuigbezit/ dag van de week + Er bestaat geen direct verband. Er is wel enig effect omdat een ieder die geen auto heeft niet in de file kan staan, tevens zal carpoolen gestimuleerd worden Burgers en bedrijven die een auto bezitten of het recht om op een bepaalde dag te rijden hebben geen prikkel om hiermee niet ook tijdens piekuren in congestiegevoelige gebieden te gaan rijden. Brandstofverbruik

+

Er bestaat geen direct verband. Wel zal naar verwachting de algehele automobiliteit worden teruggedrongen (of de gemiddelde auto moet evenredig zuiniger worden met de reductie van de hoeveelheid toegestane brandstof), ondermeer via het toenemen van carpoolen. Er bestaat echter evenmin als bij de vorige aangrijpingspunten een prikkel om

de spits (en de files) te mijden. Voertuigkilometers + Er bestaat geen direct verband. De variabele autokosten zullen verhoogd worden, evenals bij het aangrijpingspunt brandstofverbruik. De algehele automobiliteit zal daardoor afnemen, en er ontstaat een prikkel om te gaan carpoolen, er bestaat echter geen prikkel

om speciaal de spits te vermijden. Voertuigkilometers in congestie +++ Er is sprake van een directe relatie tussen het aangrijpingspunt en de doelstelling. Het aantal ritten

++ Bij de keuze voor dit aangrijpingspunt is de verwachting dat automobilisten met name het

aantal korte ritten zullen terugdringen. Het is immers een rationele keuze om het aantal ritten dat ter beschikking staat zo effectief mogelijk te gebruiken. Uiteraard zal veel afhangen van het plafond dat aan het aantal ritten gesteld wordt. Stel bijvoorbeeld dat 600

ritten per jaar gemaakt mogen worden. Dan is het in principe mogelijk om de auto

Bijlagen

xxix


gedurende het hele jaar te blijven gebruiken (250 werkdagen keer twee) en nog wat losse ritten voor het sociaal-recreatieve verkeer over te houden. Bij een lager aantal ritten (bijvoorbeeld 400) is dit niet mogelijk. Als de automobilist er vervolgens voor kiest om bijvoorbeeld twee of drie maanden van het jaar het openbaar vervoer te gebruiken, bestaat de mogelijkheid om het zo belangrijke gewoontegedrag te doorbreken. Het is overigens ook mogelijk dat het openbaar vervoer zo slecht bevalt dat direct extra VAR opgekocht gaan worden Parkeerplaatsen bij bedrijven ++ Het merendeel van de voertuigen in de file betreft het woon/werkverkeer. Het beperken van de parkeermogelijkheden op de plaats van bestemming zal dit verkeer terugdringen en alternatieve vervoerswijzen stimuleren. Qua effectiviteit lijkt dit aangrijpingspunt dan ook veelbelovend Aanbodzijde van de markt Verkoop van voertuigen +

Er bestaat geen direct verband. Er mag echter wel enig effect verwacht worden omdat de omvang van het wagenpark zal afnemen. Hierdoor zal (ondermeer) carpoolen gestimuleerd worden Burgers en bedrijven die over een auto bezitten hebben echter geen prikkel om congestiegevoelige gebieden te mijden. Verkoop van brandstof +

Er bestaat geen direct verband. Wel zal de verhoging van de brandstofkosten de algehele automobiliteit terugdringen. Wederom een stimulans voor het carpoolen. Meer dan een licht effect mag echter niet verwacht worden. CO,, NOf-emissies of d(B)A 's O Het betreft hier drie technische kenmerken van het voertuig die geen relatie hebben met de tijd en plaats waarop het voertuig gebruikt wordt. Verbetering bereikbaarheid stedelijke gebieden Vraagzijde van de markt

Voertuigbezit ++ Aangezien het autobezit (per m2) in de stad gemiddeld aanzienlijk hoger ligt dan er buiten, zal een afname van het autobezit relatief gunstige effecten hebben op de bereikbaarheid van de stedelijke omgeving.

xxx

Bijlagen


Dag van de week +++ Juist door de spreiding van het verkeer door de week heen te verbeteren zal de bereikbaarheid van de stad aanzienlijk verbeterd worden. Goede openbaar vervoer voorzieningen zijn daarbij uiteraard essentieel. Brandstofverbruik + De verwachting is niet dat de relatief korte ritten binnen de stad zeer sterk beïnvloedt zullen worden door een systeem van Verhandelbare brandstofrechten. Men zal immers eerder geneigd zijn om lange ritten (Den haag-Groningen e.d.) te vermijden. Voertuigkilometers + Voor voertuigkilometers geldt grosso modo dezelfde redenatie als voor de verhandelbare brandstofrechten. Voertuigkilometers in congestie

++ Er van uit gaande dat de stedelijke bereikbaarheid verbeterd wordt door de vermindering van files op de toegangswegen, is dit eveneens een sterk instrument. Voor de bereikbaarheid van de stedelijke gebieden buiten de spitstijden om is dit instrument duidelijk minder effectief. Aantal ritten

+++ Bij een zogenaamd rittenbudget mag verwacht worden dat burgers (en bedrijven) met name de korte ritten zullen vermijden. Juist omdat binnen de stad in het algemeen korte ritten worden afgelegd, mag een aanzienlijke verbetering van de stedelijke leefbaarheid worden verwacht.

Parkeerplaatsen bij bedrijven

++ Er bestaat geen direct verband tussen het aangrijpingspunt en de doelstelling, behalve als er binnen de stedelijke verzorgingskern veel bedrijfsactiviteiten plaatsvinden, zoals bijvoorbeeld in de binnenstad van Den Haag en Amsterdam. Aanbodzijde van de markt

Voertuigen ++

Bijlagen

xxxi


Aangezien het autobezit (per m2) in de stad gemiddeld aanzienlijk hoger ligt dan er buiten,

zal een afname van het autobezit relatief gunstige effecten hebben op de bereikbaarheid van de stedelijke omgeving. Brandstof

+

De verwachting is niet dat de relatief korte ritten binnen de stad zeer sterk beïnvloedt zullen worden door een afname van de ter beschikking staande hoeveelheid brandstof. Men zal immers eerder geneigd zijn om lange ritten (Den haag-Groningen e.d.) te vermijden. CO2-emissies, NO,-emissies en geluid O Er bestaat geen verband tussen zuiniger en milieuvriendelijker auto's en de bereikbaarheid van stedelijke gebieden.

Verbeteren milieukwaliteit verzuring Vraagzijde van de markt Voertuigbezit of de dag van de week + Uiteraard zal een beperking van het aantal auto's een positieve invloed hebben op de

vermindering van de uitstoot van Nox. Beperking van het voertuigbezit leidt echter tot een verhoging van de vaste autokosten, terwijl verzuring het resultaat is van het gebruik van de auto. De variabele autokosten vormen bijgvolg een beter aangrijpingspunt. Bij dit aangrijpingspunt bestaat geen prikkel om, indien men in het bezit is van een auto, minder gebruik te maken van het voertuig. Brandstofverbruik ++ Hierbij bestaat een prikkel om zuinigere auto's aan te schaffen en minder brandstof leidt tot minder uitstoot van No,. Bijgevolg is dit een effectief aangrijpingspunt. Voertuigkilometers

++ Evenals het brandstofverbruik betreft het hier een variabele kostenpost, waardoor een prikkel ontstaat om minder kilometers te rijden. Dit leidt tot een daling van het brandstof verbruik en daardoor tot een daling van de NOX uitstoot. Voertuigkilometers in congestie

xxx i i

Bijlagen


Er bestaat geen direct verband. Beperking van het aantal kilometers in congestie leidt slechts tot een zeer geringe beperking van het totale aantal voertuigkilometers. Overigens zijn filekilometers wel schadelijker dan "gewone" autokilometers. Het aantal ritten ++

Dit aangrijpingspunt ontmoedigt vooral de korte ritten. Korte ritten vervuilen relatief sterk, mede als gevolg van het feit dat een katalysator pas na zo'n 5 kilometer gaat werken. Parkeerplaatsen bij bedrijven +

Indirect tot geen relatie. Er worden eenmalig kosten gemaakt waarna er geen prikkel meer bestaat om minder gebruik te maken van het voertuig. Een mogelijk effect via regulering van het aantal zakelijke parkeerplaatsen is reductie van het woonwerk verkeer en daarmee de files.

Aanbodzijde van de markt Verkoop van voertuigen +

Er bestaat slechts een indirect effect. Na de aanschaf van een voertuig bestaat er geen prikkel meer om het autogebruik verder terug te dringen. Verkoop van brandstof of CO2-emissies ++ Hierbij bestaat een prikkel om zuiniger auto's aan te schaffen wat automatisch leidt tot een verminderde uitstoot van NOX

NO,-emissies. +++ Directe relatie tussen het aangrijpingspunt en de doelstelling. Geluid als aangrijpingspunt om de verzuring tegen te gaan. O We hebben ons best gedaan, maar geen relatie kunnen vaststellen. klimaatbeleid

Vraagzijde van de markt Voertuigbezit of dag van de week + Ook hier geldt dat systemen van VAR gebaseerd op voertuigbezit of de dag van de week tot een verhoging van de vaste autokosten leiden. CO2-emissies zijn het resultaat van het

Bijlagen

xxxiii


gebruik van de auto. De variabele autokosten vormen bijgevolg een beter aangrijpingspunt om de CO2 emissies van het autoverkeer te beïnvloeden. Brandstofverbruik +++ Hiertussen bestaat een directe relatie. Voertuigkilometers ++ Ook hier bestaat een directe relatie. Er bestaat echter geen prikkel om zuiniger auto's te kopen, wat bij regulering van het brandstofverbruik uiteraard wel het geval is.

Voertuigkilometers in congestie +

Er bestaat slechts een indirect verband. In congestie wordt per verreden afstand relatief

veel brandstof verbruikt en dus relatief veel CO2 uitgestoten. Het totale aantal voertuigkilometers dat jaarlijks in files wordt verreden is echter relatief beperkt. Ritten als aangrijpingspunt om de CO2 uitstoot terug te dringen. ++

Dit aangrijpingspunt ontmoedigt met name de korte ritten. Aangezien juist deze korte ritten relatief sterk vervuilen, kan dit als een redelijk direct aangrijpingspunt worden gezien. Parkeerplaatsen bij bedrijven + Er bestaat een indirect verband via de beïnvloeding van de totale automobiliteit. Aanbodzijde van de markt Verkoop van voertuigen

+

Er bestaat slechts een indirect verband. Verkoop van brandstof of CO2-emissies +++

Dit is uiteraard het sterkste aangrijpingspunt dat voor de bestrijding van het broeikaseffect gekozen kan worden.

NOêmissies. ++ Om NO„ reductie te bewerkstelligen zijn andere maatregelen voor handen dan enkel

energiezuiniger voertuigen (bv. de katalysator). Hiermee is de laatste jaren echter al de nodige winst geboekt, zodat verwacht mag worden dat de mogelijkheden enigszins zijn

xxxiv

Bijlagen


uitgeput. De meeste winst ligt ook hier waarschijnlijk dan ook op verbeteringen van de energie-efficiëntie. Via dit spoor wordt tevens minder CO2 uitgestoten. Geluid als aangrijpingspunt om de CO2 uitstoot terug te dringen. O Hiertussen bestaat geen relatie.

geluid in niet stedelijke gebieden Vraagzijde van de markt Voertuigbezit +

Er bestaat slechts een indirect verband tussen het aantal voertuigen en de totale geluidsbelasting door het autoverkeer. Geluid is immers het gevolg van het gebruik van de auto. Dag van de week + Er is wederom slechts sprake van een indirect effect. Wel zal een betere spreiding van het verkeer over de dagen kunnen leiden tot een verminderde cumulatie van het geluid met mogelijkerwijs minder geluidsoverlast als gevolg. We schatten dit effect echter niet al te sterk in. Brandstofverbruik

+ Dit aangrijpingspunt betreft de variabele kosten waardoor het gebruik van de auto en daarmee de geluidsbelasting zal verminderen. Dit effect wordt mogelijk teniet gedaan

indien de energie efficiëntie van het wagenpark toeneemt. Zuinigere auto's brengen immers niet noodzakelijkerwijs minder geluid voort. Voertuigkilometers ++ Vermindering van het aantal autokilometers zal tot een lagere geluidsbelasting leiden. Het betreft dan ook het meest directe aangrijpingspunt aan de vraagzijde van de markt. Voertuigki/ometers in congestie. O?

De relatie tussen de congestie problematiek en optredende geluidshinder is niet geheel duidelijk. Zo er al een relatie is (voertuigen in congestie maken meer/minder lawaai dan vlot doorstromend verkeer) dan is deze naar alle waarschijnlijkheid te verwaarlozen. Het lijkt hoe dan ook geen geschikt aangrijpingspunt om geluidshinder te bestrijden. Het aantal ritten ++

Bijlagen

xxxv


Minder ritten leiden tot minder geluid, een redelijk directe relatie derhalve. Parkeerplaatsen bij bedrijven +

Er bestaat slechts een (zeer) zwakke relatie tussen dit aangrijpingspunt en de optredende geluidshinder door het verkeer. Aanbodzijde van de markt

Verkoop van voertuigen of verkoop van brandstof +

Er is weer sprake van een indirect verband. Via vermindering van de totale mobiliteit zal de geluidsbelasting eveneens afnemen. CO2-emissies of NO^-emissies O Technische verbeteringen op dit vlak leiden niet tot minder geluidsbelasting.

Geluid +++ Hiertussen bestaat een directe relatie.

Leefbaarheid stedelijke omgeving Lokale schadelijke emissies Vraagzijde van de markt

Voertuigbezit ++ Omdat er relatief veel mensen in de stedelijke omgeving wonen en er dus relatief veel auto's zijn heeft voertuigbezit ais aangrijpingspunt een relatief grote reductie van lokale emissies tot gevolg. Een vermindering van het autobezit leidt met name binnen de stedelijke omgeving tot een reductie van het aantal korte ritten, het gewoontegebruik.

Dag van de week ++ Omdat er relatief veel mensen in de stedelijke omgeving wonen en er bijgevolg relatief veel auto's zijn heeft ook de keuze voor de dag van de week als aangrijpingspunt een relatief grote reductie van het verkeer tot gevolg. Een extra voordeel is dat de spreiding van het verkeer eveneens verbeterd kan worden. Brandstofverbruik. ++

xxxvi

Bijlagen


Er is sprake van een redelijk direct aangrijpingspunt. De stimulans die van het systeem uitgaat op het kopen van zuiniger auto's leidt in ieder geval tot een daling van de emissies per gereden kilometer. Voertuigkilometers. + Er is sprake van een redelijk direct aangrijpingspunt, maar de meeste autokilometers worden buiten de stedelijke leefomgeving afgelegd. De kans bestaat bovendien dat de beschikbare voertuigkilometers juist voor korte ritten zullen worden aangewend, en dus veelal binnen of rondom de stedelijke leefomgeving zullen worden afgelegd. Voertuigkilometers in congestie ++ Opstoppingen in de stad leiden tot veel emissie in het desbetreffende gebied. Congestievorming op het hoofdwegennet leidt echter in het geheel niet tot emissies in de

stedelijke omgeving. Het hangt er bij dit aangrijpingspunt dus nogal van af hoe het congestiegebied wordt gedefinieerd.

Het aantal ritten +++ Naar verwachting zullen met name de korte ritten worden. Aangezien de ritten binnen de stad in het algemeen kort zijn is dit aangrijpingspunt redelijk direct gerelateerd aan de doelstelling. Parkeerplaatsen bij bedrijven

Er is geen sprake van een directe relatie. Het is wel mogelijk dat de afname van het woonwerk verkeer tevens invloed heeft op het verkeer in de stad. Aanbodzijde van de markt

Verkoop van voertuigen ++ Omdat er relatief veel mensen in de stad wonen en er dus relatief veel auto's zijn heeft dit aangrijpingspunt een relatief grote impact op het stedelijk leefmilieu. Een daling van het autobezit leidt met name tot een reductie van de korte ritten: het gewoontegebruik.

Verkoop van brandstof ++ Ook dit aangrijpingspunt scoort goed. Het leidt immers tot verminderd autoverkeer, en dus tot minder emissies, en er ontstaat een prikkel om zuiniger auto's te produceren (en aan te schaffen) wat de emissies per gereden afstand vermindert. CO?-em/ss/'es. ++

Bijlagen

xxxvii


Hierdoor wordt de produktie van zuiniger auto's gestimuleerd. Zuiniger auto's leiden tot een daling van de emissies. NO„-emissies +++

De keuze voor NOX emissies scoort nog beter als aangrijpingspunt. In de eerste plaats kan de uitstoot van NO„ per liter verbruikte brandstof worden verminderd, terwijl eveneens de hoeveelheid verbruikte liters brandstof kan worden verminderd, door zuiniger auto's aan te schaffen. Geluid als aangrijpingspunt om de lokale schadelijke emissies terug te dringen. O hiertussen bestaat geen relatie.

Ruimtebeslag Vraagzijde van de markt Voertuigbezit +++ Elke auto neemt ruimte in. Vermindering van het aantal auto's is dus het meest directe aangrijpingspunt. Bedenk daarbij dat er relatief veel auto's in de stedelijke omgeving rondrijden, zodat de vermindering van het aantal auto's juist daar extra duidelijk zal zijn. Dag van de week ++ Er is sprake van een indirect verband. Het aantal auto's zal (naar verwachting) enigszins afnemen. De te boeken winst zit echter vooral in een reductie van de hoeveelheid verkeer. Brandstofverbruik of voertuigkilometers (in congestie) + Hier is slechts sprake van een indirect effect via de invloed die deze aangrijpingspunten op de algehele automobiliteit uitoefenen. Het aantal ritten ++

Zoals eerder beargumenteerd is, kan verwacht worden dat beperking van het aantal ritten met name binnen de stad goed merkbaar zal zijn. Bijgevolg scoort dit aangrijpingspunt beter dan aangrijpingspunten die met name de algemene automobiliteit beïnvloeden. Parkeerplaatsen bij bedrijven + Er is geen sprake van een directe relatie. Een indirect effect kan echter optreden doordat als minder mensen met de auto naar het werk gaan er minder verkeer in de stad zal zijn.

xxxviii

Bijlagen


Aanbodzijde van de markt Verkoop van voertuigen +++ Elke auto neemt ruimte in. Vermindering van het aantal auto's is dus het meest directe aangrijpingspunt. Bedenk daarbij dat er relatief veel auto's in de stedelijke omgeving rondrijden, zodat de vermindering van het aantal auto's juist daar extra duidelijk zal zijn. Verkoop van brandstof + Hier is enkel sprake van een indirect effect via de invloed van dit aangrijpingspunt op de algehele automobiliteit. CO2, NO,-emissies of geluid O Het betreft hier technische verbeteringen die geen relatie hebben met de hoeveelheid ruimte die voertuigen innemen. lokale geluidsbelasting Voertuigbezit of dag van de week ++ Er is sprake van een redelijk directe relatie. Het verkeer wordt minder met als gevolg een vermindering van de geluidsbelasting. Brandstofverbruik, voertuigkilometers of voertuigkilometers In congestie + Dit zijn alle drie aangrijpingspunten die de totale mobiliteit terug dringen maar ze zijn niet speciaal gericht op het stedelijk gebied. Er is dus geen sprake van een directe relatie.

Het aantal ritten +++ Het betreft een direct aangrijpingspunt. Aangezien de ritten binnen de stad gemiddeld kort zijn, en naar verwachting juist korte ritten vermeden zullen worden, is dit aangrijpingspunt direct gerelateerd aan de lokale geluidsbelasting. Parkeerplaatsen bij bedrijven

0/+ Hiertussen bestaat vrijwel geen relatie, afgezien van het effect op het zakelijk verkeer.

Aanbodzijde van de markt Verkoop van voertuigen ++ Er bestaat een redelijk direct verband. Afname van het verkeer leidt immers automatisch tot een afname van de geluidsbelasting.

Bijlagen

xxxix


Verkoop van brandstof +

Er is geen sprake van een direct verband. Energie-effieciëntere auto's zijn niet noodzakelijkerwijs stiller. CO2 en NOx-emissies O

Er bestaat geen relatie. Dit zijn technische verbeteringen die geen invloed hebben op het geluidsniveau van het voertuig. Geluid als aangrijpingspunt om de lokale geluidsbelasting terug te dringen. +++ Directe relatie.

Toelichting bij tabel 5.3

Doelmatigheid Vraagzijde van de markt

Voertuigbezit, dag van de week, brandstofverbruik, voertuigkilometers en ritten. +++ De meeste aangrijpingspunten aan de vraagzijde van de markt scoren zeer goed. Dit komt doordat er een groot aantal partijen op de markt is, en de eenheden goed verhandelbaar zijn. Het voert hier te ver om de vraag hoe een dergelijke markt er in de praktijk uit kan zien te behandelen. De verwachting is echter dat hierbij niet op onoverkomelijke problemen gestuit zal worden. Dit overigens zonder de complicaties rondom de organisatie van een nationale markt te willen bagatelliseren. Voertuigkilometers in congestie

++ De mogelijkheden tot het organiseren van een efficiënte markt voor voertuigkilometers in congestie zijn beperkter. Er zijn weliswaar veel actoren op de markt maar de aard van het te verhandelen produkt bemoeilijkt de handel. Mensen weten immers niet precies van elke dag wanneer en waar ze rijden. Hierdoor is het moeilijk om van tevoren rechten aan te kopen.

Daar komt nog bij dat de mate waarin men van het congestiegevoelige gebied gebruik maakt niet uniform is. De mensen komen niet allemaal op dezelfde plek op de weg en/of gaan er op dezelfde plaats vanaf. Om hieraan tegemoet te komen is een grote mate van produktdifferentiatie benodigd waardoor de markt snel ondoorzichtig wordt.

xl

Bijlagen


Parkeerplaatsen bij bedrijven

++ Bij deze variant wordt gekozen wordt voor een systeem waarbij alle zakelijke parkeerplaats rechten verhandelbaar zijn. Een bedrijf heeft dan fysieke ruimte nodig om parkeerplaatsen aan te leggen, én parkeerplaats vergunningen. Als bedrijf A via bijvoorbeeld effectief vervoersmanagement, of omdat het precies naast een NS station is gevestigd, weinig medewerkers heeft die met de auto komen dan kan het bedrijf parkeerplaats rechten verkopen aan andere bedrijven die ergens anders gevestigd zijn. Als deze insteek wordt gekozen is het aanzienlijk eenvoudiger om een markt te organiseren. Aanbodzijde van de markt

++ Voor alle aangrijpingspunten aan de aanbodzijde van de markt geldt dat voor de te verhandelen rechten in principe een efficiënte markt opgezet kan worden. Voor bedrijven is het ook relatief gemakkelijker om te plannen hoeveel rechten benodigd zijn en zich goed te informeren omtrent het produkt dan voor individuele burgers. Dit is in de praktijk ook gebleken. Een hindernis kan gevormd worden door het, ten opzichte van de meeste aangrijpingspunten aan de vraagzijde, kleine aantal marktpartijen. Strategisch marktgedrag is hierdoor mogelijk. Dit kan de marktwerking en daarmee de doelmatigheid schaden.

Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid Bij de beoordeling van het criterium van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid zijn twee vragen gesteld: Is het systeem technisch uitvoerbaar en betaalbaar? en: Is de benodigde

informatie-tegen redelijke kosten beschikbaar? Vraagzijde van de markt

Voertuigbezit +++ De controle op het voertuigbezit is relatief eenvoudig. Meerdere systemen zijn denkbaar zoals een stempel in het kentekenbewijs, een apart formulier of pasje, of een op de auto zichtbare aanduiding. Dit laatste maakt de controle nog eenvoudiger. Dag van de week ++ Ook voor een systeem van VAR gebaseerd op "de dag van de week" kan een systeem

zoals hierboven beschreven worden opgezet. In het kentekenbewijs, of in een apart formulier, of op een chipkaart kan worden aangegeven op welke dag(en) gereden mag worden door een bepaald persoon. De controle is iets gecompliceerder dan bij het voertuigbezit omdat er gradaties mogelijk zijn in het aantal dagen.

Bijlagen

xli


Brandstofverbruik +

Dit aangrijpingspunt scoort slecht waar het gaat om de technische uitvoerbaarheid van het systeem. Dit komt door de ontduikingsmogelijkheden die bestaan wanneer een dergelijk systeem in Nederland wordt ingevoerd en niet in de ons omringende landen. De benzinerantsoenering van 1974 heeft dit nadrukkelijk aangetoond, en in wezen is er wat dat betreft niets veranderd4. Brandstofverbruik als aangrijpingspunt scoort wel goed waar het gaat om de vraag of de benodigde informatie tegen redelijke kosten beschikbaar is. Een systeem waarbij iedereen een chipcard krijgt waarmee afgerekend wordt bij de pomp is goed denkbaar. Voertuigkilometers +++

Hierbij kan gedacht worden aan een chipcard waarop het aantal kilometers staat waarvoor men rechten heeft. Op deze manier is registratie vrij eenvoudig. Wel zal in vrijwel alle voertuigen in Nederland registratieapparatuur moeten worden aangebracht. Dit systeem zal dus aanzienlijke aanloopkosten met zich meebrengen. Voertuigkilometers in congestie +

De controle hiervan zal op eenzelfde manier plaats dienen te vinden als bij een systeem van Rekening Rijden. Momenteel is dit technisch nog niet haalbaar. De verwachting is dat dit binnen enkele jaren wel mogelijk is. Ritten +++ Hierbij is het denkbaar dat in elk voertuig een 'black box' wordt ingebouwd die registreert

hoe vaak de auto wordt gestart. Qua initiële investering is dit systeem waarschijnlijk goed vergelijkbaar met een systeem gebaseerd op het totale aantal voertuigkilometers. Parkeerplaatsen bij bedrijven

+++ Het is goed mogelijk om bij het bedrijf te controleren of er voldoende parkeerplaats rechten beschikbaar zijn.

Aanbodzijde van de markt Voor alle aangrijpingspunten aan de aanbodzijde van de markt geldt dat de controle en handhaafbaarheid goed mogelijk zijn. Dit komt in de eerste plaats door de kleine hoeveelheid controlepunten en groepen die gecontroleerd moeten worden.

In Singapore, waar de benzine aanzienlijk duurder is dan in het buurland Maleisië, wordt dit ondervangen door als regel te stellen da? niemand met een minder dan halfvolle tank over de grens mag. Dit controleren zal echter hoge kosten met zich meebrengen.

xlii

Bijlagen


In de tweede plaats is het een voordeel dat de controle hier grotendeels van boekhoudkundige aard is. Hierdoor vereist de technische uitvoering niet het gebruik van allerhande technische experimenten. Overigens zal steekproefsgewijze controle op de werkvloer noodzakelijk zijn om fraude te voorkomen.

Maatschappelijke haalbaarheid en legitimiteit Vraagzijde van de markt Voertuigbezit, Dag van de week + De volgende bezwaren bestaan tegen deze vorm van VAR: het principe van de vervuiler betaalt wordt slechts ten dele gehuldigd (rationeel bezwaar); alleen "rijkeren" kunnen zich nog een auto veroorloven. Momenteel geldt dit bijvoorbeeld ook voor Cruises, bubble baden en kaviaar met champagne in de Moulin Rouge, maar bij deze produkten ontbreekt het aan de emotionele binding zoals die wel bij de auto voorkomt. Bij voertuigbezit als aangrijpingspunt blijft automobiliteit in de vorm van gedeeld autobezit of een huurauto toch voor vrijwel iedereen een bereikbare vorm van vervoer. Dit is moeilijker met de dag van de week als aangrijpingspunt indien deze persoonsgebonden is. Dit kan worden ondervangen door deze aan het voertuig te verbinden. Brandstofverbruik +++ Hierbij geldt het principe 'de vervuiler betaalt' in optima forma, tenminste voor zover het het milieu betreft. De extra prijs die hierbij betaalt wordt stijgt evenredig met het gebruik van

brandstof. Dit is ook duidelijk te communiceren vanwege de eenvoud van het systeem. Het feit dat de prijs van automobiliteit zal stijgen betekent echter wei dat men de noodzaak

van de maatregel moet onderschrijven. Brandstofverbruik heeft als nadeel de mogelijke ontduiking van het systeem via het buitenland hetgeen niet enkel gevolgen heeft voor de controle en Handhaafbaarheid. Ook het maatschappelijk draagvlak kan hierdoor worden aangetast ais pomphouders in de grensstreek als gevolg hiervan grote omzetverliezen leiden. Ook als men ziet dat 'anderen' het systeem op grote schaal ontduiken zal dit leiden tot een verminderde bereidheid om zelf wel te betalen. Voertuigkilometers ++

Hierbij geldt het principe 'de vervuiler betaalt' in optima forma, tenminste voor zover het de bereikbaarheid, de congestie en het ruimtebeslag betreft. De extra prijs die hierbij betaalt

Bijlagen

xliii


wordt stijgt evenredig met het gebruik van de auto. Dit is ook duidelijk te communiceren

vanwege de eenvoud van het systeem. Het feit dat de prijs van automobiliteit zal stijgen betekent echter wel dat men de noodzaak van de maatregel moet onderschrijven. Het gevaar bestaat dat burgers niet inzien/ kunnen accepteren dat voertuigkilometers buiten de randstad op rustige tijden ook beperkt zullen worden. Voertuigkilometers in congestie ++ Het systeem is vergelijkbaar met een systeem van rekening rijden (RR). Over het draagvlak hiervoor zijn wel enkele dingen bekend. Vanuit de bevolking wordt RR niet als

rechtvaardig gezien. Het bezwaar is dat mensen die niet anders kunnen dan in de spits rijden daarvoor extra moeten betalen. Dit is echter slechts ten dele waar, voor veel reizigers zijn alternatieven mogelijk, en dit moet ook effectief gecommuniceerd worden. Extra complicatie is dat een dergelijk systeem al helemaal onacceptabel wordt op het moment dat betaald moet worden, terwijl men nog steeds in de file staat. Daarmee staat de beleidsmaker voor een dilemma. Een sterke beperking van het aantal toegestane kilometers in congestie kan de fileproblematiek wellicht verhelpen, maar is wel een erg grote stap in één keer. Het is zeer de vraag of daarvoor een maatschappelijk draagvlak haalbaar is. Een beperkte verlaging van het aantal kilometers in congestie leidt wel tot een reële en duidelijke kostenstijging, maar lost de fileproblematiek niet in een keer op. Betalen en toch in de file staan kan evenmin op steun rekenen. Positief is verder dat de problematiek goed zichtbaar is hetgeen ertoe leidt dat het gemakkelijker is de mensen van de noodzaak te overtuigen. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld een doelstelling als het klimaatbeleid dat veelal als een 'ver van mijn bed'zaak wordt ervaren. Ritten + Ook bij dit aangrijpingspunt gaat het principe van 'de vervuiler betaalt' slechts ten dele op. Het maakt hier namelijk geen verschil of men een lange of korte rit maakt. Hierdoor zal de maatregel bij de bevolking al snel als ongericht of willekeurig overkomen. Waarschijnlijk is

een van de grootste bezwaren tegen een systeem van VAR gebaseerd op het aantal ritten dat een dergelijk systeem veel moeilijker te communiceren valt. Beperking van de files, het aantal auto's en het aantal gereden kilometers lijken op het eerste gezicht immers veel logischer. Parkeerplaatsen bij bedrijven ++ Zoals reeds eerder aangestipt is bij een systeem van VAR gebaseerd op zakelijke parkeerplaatsen sprake van een indirect verband met de milieuen

xliv

Bijlagen


bereikbaarheidsproblematiek. Een dergelijk instrument zal altijd lastiger te verkopen zijn dan een systeem dat een directer verband kent. Aan de andere kant blijven er relatief grote

vrijheden bestaan voor bedrijven en werknemers ten aanzien van hun totale mobiliteit. Voor veel individuele burgers en bedrijven zal de ondervonden overlast relatief gering zijn, hetgeen de haalbaarheid van het systeem ten goede zal komen. Aanbodzijde van de markt

Verkoop van voertuigen en brandstof ++

Een quotering van de hoeveelheid brandstof of voertuigen die verkocht mogen worden aan de aanbodkant zal leiden tot een prijsverhoging voor de consumenten. In tegenstelling tot een aangrijpingspunt aan de vraagzijde van de markt zal de consument niets merken van

de verstrekking en de handel van de rechten. Hierdoor bestaat het gevaar dat de VAR als niet meer dan een prijsopdrijvend instrument gezien wordt zonder dat men affiniteit kan ontwikkelen met de doelstelling ervan. Standaarden voor CO, en NOx-emissies en geluid +++ Deze drie aangrijpingspunten scoren zeer goed. Dit komt omdat de prijs van voertuigen

niet noodzakelijkerwijs hoeft te stijgen. De consument krijgt wel stillere, schonere en/ of

zuinigere voertuigen hetgeen zelfs geld oplevert in de vorm van minder brandstofverbruik. Onder de autoproducenten bestaat waarschijnlijk

minder draagvlak omdat zij hun

ontwikkelingsplannen dienen aan te passen. Vooral de producenten van voertuigen die ver van de standaarden afliggen zullen zich vermoedelijk verzetten. Hier staat tegenover dat voor relatief 'schone' producenten de mogelijkheid bestaat om financieel voordeel aan het systeem te ontlenen.

Toelichting bij tabel 5.5.

Het criterium van doelmatigheid Vraagzijde van de markt Personenvervoer Rijbewijsbezitters +++

In Nederland wordt nauwgezet bijgehouden wie over een rijbewijs beschikt. Het zal dan ook geen onduidelijkheden geven wie wel of niet in aanmerking komen voor verhandelbare rechten.

Autobezitters +++

Bijlagen

xlv


In Nederland wordt nauwgezet bijgehouden wie in het bezit is van een auto, of beter: wie de eigenaar is van welke auto. Het zal dan ook geen onduidelijkheid scheppen wie wel of niet in aanmerking komen voor verhandelbare rechten. Wel zal besloten moeten worden of het aantal rechten (bij verstrekking om niet of tegen een vaste prijs) afhankelijk wordt van het aantal auto's, dan wel het soort auto. Voor de organisatie en de totstandkoming van een efficiënte markt is dit echter geen probleem. Bevolking van 18+ +++

De organisatie van een efficiënte markt is zonder meer mogelijk indien de gehele bevolking van 18+ als verdeelsleutel wordt genomen. Huishoudens +

Zoals reeds eerder aangegeven is het begrip huishouden aanzienlijk minder scherp gedefinieerd dan een van de andere verdeelsleutels. Niet alleen wisselen huishoudens vaak van samenstelling, een adequate registratie ontbreekt eveneens. De totstandkoming van een efficiënte markt zal bemoeilijkt worden door de continue wijzigingen in de marktpartijen. Huishoudens met auto

O De hierboven vermeldde redenatie gaat uiteraard ook op voor huishoudens met een auto. Daar komt dan nog bij dat deze groep nog sneller van samenstelling wijzigt, omdat auto's van hand tot hand gaan. Goederenvervoer Historische basis ?

De vraag of een efficiënte markt te realiseren valt tussen de verschillende bedrijven op basis van het historische beslag op een bepaald aangrijpingspunt hangt sterk van het

aangrijpingspunt in kwestie af. Voertuigen en voertuigkilometers zijn met redelijke betrouwbaarheid te achterhalen, maar aangrijpingspunten als de dag van de week en voertuigkilometers in congestie niet. Als de initiële verdeling niet tot stand kan komen, dan is ook geen markt mogelijk. Gemiddelde van de sector

+++ Mits uitgegaan wordt van de veronderstelling dat het gemiddelde gebruik van de sector met betrekking tot de verschillende aangrijpingspunten bekend is of achterhaald kan worden, kan op basis van deze verdeelsleutel een efficiënte markt gerealiseerd worden.

xlvi

Bijlagen


Recht evenredig per bedrijf

+++ Het is goed mogelijk om op basis van een volstrekt evenredige verdeling tot een efficiënte markt te komen. De verwachting is dat er zeer veel handel zal ontstaan. Zakelijk verkeer De redenatie bij het zakelijk verkeer loopt analoog aan die van het goederenvervoer.

Aanbodzijde van de markt Historische basis

+ Bij de keuze voor regulering van het aantal verkochte voertuigen of het aantal liter verkochte brandstof aan de aanbodzijde van de markt zal onafhankelijk van de keuze voor de verdeelsleutel een efficiënte markt kunnen ontstaan. Wel zal, nog sterker dan bij de vraagzijde van de markt rekening moeten worden gehouden met eventuele

monopolievorming en toetredingsbelemmeringen wanneer gekozen wordt voor een verdeling op basis van historische rechten. Hierdoor kan een efficiënte marktwerking wel verstoord worden. Op basis van evenredigheid/ veiling ++

Het criterium van Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid Vraagzijde van de markt

Personenvervoer Rijbewijsbezitters +++ De controle hierop is relatief eenvoudig, terwijl de benodigde informatie tegen beperkte kosten aanwezig is. Autobezitters +++

De controle hierop is relatief eenvoudig, terwijl de benodigde informatie tegen beperkte kosten aanwezig is. Bevolking van 18+ +++ De controle hierop is relatief eenvoudig, terwijl de benodigde informatie tegen beperkte kosten aanwezig is.

Bijlagen

xlvii


Huishoudens + Huishoudens scoren op dit criterium niet goed. De registratie van wie waar woont, en tot welk huishouden behoort is vooralsnog niet afdoende om een betrouwbare controle op te baseren.

Huishoudens met auto

+ Huishoudens scoren op dit criterium niet goed. De registratie van wie waar woont, en tot

welk huishouden behoort is vooralsnog niet afdoende om een betrouwbare controle op te baseren. Goederenvervoer en zakelijk verkeer ++/? Bij het goederen en zakelijk verkeer zijn de partijen individueel goed aanwijsbaar. De vraag is echter of de historische basis als uitgangspunt wel goed fungeert bij enkele aangrijpingspunten. Ten aanzien van het aantal bedrijfsvoertuigen of benzineverbruik vallen wellicht nog redelijk betrouwbare en controleerbare uitspraken te doen. Dit geldt niet voor het aantal ritten of het aantal voertuigkilometers in congestie. Vandaar dat in de tabel enkele vraagtekens zijn geplaatst. Aanbodzijde van de markt Historische basis

++ De gegevens zullen soms niet te traceren zijn. Rechtevenredige verdeling

+++ De controle en handhaafbaarheid aan de aanbodzijde van de markt is goed mogelijk.

Maatschappelijke haalbaarheid en legitimiteit Vraagzijde markt Personenvervoer autobezitters, rijbewijsbezitters, bevolking 18+ Bij de bepaling van de maatschappelijke haalbaarheid speelt het criterium van de vervuiler betaalt een belangrijke rol. Voor wat betreft de verdeelsleutel is echter ook een tegenstrijdig effect waarneembaar. De verhandelbare rechten zullen een bepaalde waarde vertegenwoordigen. Als deze rechten over eenieder worden verdeeld zal een netto welvaartstransactie plaatsvinden van automobilisten naar niet-automobilisten. Uit theoretisch oogpunt is dit ook terecht, maar of dat maatschappelijk gezien ook

xlviii

Bijlagen


geaccepteerd zal worden is zeer de vraag. Automobilisten zien zich aangetast in hun "recht" op mobiliteit, en moeten vervolgens ook nog eens aan niet-automobilisten een vergoeding gaan betalen. Voor niet-automobilisten geldt deze redenatie uiteraard andersom, maar deze groep is kleiner en (waarschijnlijk) aanzienlijk minder sterk georganiseerd. Onderstaande tabel vat het een en ander samen.

Verdeelsleutel:

Criterium: de vervuiler betaalt Criterium: acceptatie bij de huidige automobilist Criterium: acceptatie bij de niet automobilist

Autobezitters

Rijbewijsbezitters

bevolking 18+

+

+^

+++

+++

++

+

+

++

+++

De keuze om de bevolking van 18+ als beste te beoordelen in tabel 5.5 is gelegen in een strikt "eerlijke" afweging. Daarmee wordt niet ontkend dat legitimiteit hier zwaarder wordt meegeteld dan de meer pragmatische haalbaarheid. Huishoudens + Verdeling op basis van huishoudens stemt niet overeen met rechtvaardigheidsbeginselen. Goederenvervoer en zakelijk verkeer Bij het goederenvervoer en zakelijk verkeer geldt ten opzichte van de verdeelsleutel feitelijk dezelfde redenatie als bij het personenvervoer: de historische basis als verdeelsleutel voldoet absoluut niet aan het criterium van de vervuiler betaalt. Een volstrekt rechtevenredige verdeling gaat voorbij aan de verschillen per sector die. vaak, heel goed verdedigbaar zijn. Uit theoretisch oogpunt is dat onderscheid overigens niet interessant, omdat de noodzakelijke mobiliteit per sector uiteindelijk in de prijzen doorgerekend zal worden aan de consument. Uit oogpunt van (internationale) concurrentie zouden bepaalde sectoren echter zwaar getroffen worden door deze verdeelsleutel te kiezen. Bijgevolg lijkt de keuze voor een verdeelsleutel op basis van sectorgemiddelden het beste alternatief.

Aanbodzijde van de markt

+ Zowel uit het oogpunt van het criterium "de vervuiler betaalt" als uit meer pragmatische

overwegingen lijkt een systeem van VAR aan de aanbodzijde van de markt niet goed te scoren op het criterium van maatschappelijke haalbaarheid en legitimiteit.

Bijlagen

xlix

Verhandelbare automobiliteitsrechten: een zoektocht naar mogelijkheden. -eindrapportage-

Recommend Documents