2
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Vergaderjaar 1984-1985
18828
Onderwijsvoorrangsplan
Nr. 2
PLAN
INHOUDSOPGAVE Blz.
Hoofdstuk 1. Inleidingonderwijsvoorrangsbeleid 1.1. Doelstelling 1.2. Bestrijden van onderwijsachterstanden 1.3. Samenhang onderwijs-en welzijnsbeleid 1.4. Intercultureel onderwijs 1.5. Opzet Onderwijsvoorrangsplan Hoofdstuk 2. Onderwijsvoorrangsgebieden 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8.
De opbouw van de onderwijsvoorrangsgebieden De selectieprocedure Het gebiedsplan Management en ondersteuning Bekostiging Rechtspositie Taken onderwijsinspectie en bureaus landelijk contact WVC Uitvoering
5 5 7 9 9 10 10 11 12 13 14 15 15 16
Hoofdstuk 3. Primair Onderwijs
16
3.1. 3.2. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.3. 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. 3.3.4.
16 17 17 18 18 19 20 20 20
3.3.5. 3.4.
Inleiding Basisonderwijs Deformatieregeling De inzet van de formatie Onderwijs in de eigen taal en cultuur Speciaal onderwijs Extra personele faciliteiten Toelatingsonderzoek Onderwijs in eigen taal en cultuur Deelname scholen voor speciaal onderwijs in onderwijsvoorrangsgebieden Verdere beleidsontwikkeling Regionaal overleg primair onderwijs
21 21 22
Hoofdstuk 4. Voortgezet onderwijs
22
4.1. 4.2. 4.3.
22 23 25
Inleiding Formatieregeling Onderwijs in de Eigen Taal
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
Hoofdstuk 5. Welzijnsbeleid
25
5.1. 5.2.
25 26
Inleiding Maatregelen
Hoofdstuk 6. Andere beleidssectoren
28
6.1. 6.1.1. 6.1.2. 6.2. 6.3.
28 28 29 30
Hoger en wetenschappelijk onderwijs Het hoger beroepsonderwijs Het wetenschappelijk onderwijs Onderwijs en emancipatie Samenhang onderwijsvoorrangsbeleid en beleid op het terrein van de volwasseneneducatie
Hoofdstuk 7. Ondersteuning, ontwikkeling, scholing en onderzoek 7.1. 7.2. 7.3. 7.3.1. 7.3.2. 7.3.3. 7.4. 7.5. 7.5.1. 7.5.2.
Ondersteuning Ontwikkeling Scholing Opleidingen voor het basisonderwijs en voortgezet onderwijs gezamenlijk Opleidingen voor het basisonderwijs Opleidingen voor het voortgezet onderwijs Onderzoek De rol van de inspectie en bureaus landelijk contact De rol van de onderwijsinspectie De bureaus landelijk contact
30
32 32 33 34 34 35 35 36 36 36 37
Hoofdstuk 8. Evaluatie van het beleid
37
Bijlagen
41 42
I. Financieel overzicht II. De inhoud van de activiteiten
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
4
HOOFDSTUK 1. INLEIDING 1.1. Doelstelling onderwijsvoorrangsbeleid Het onderwijsvoorrangsbeleid is erop gericht door middel van een samenstel van gerichte maatregelen individuele scholen en welzijnsinstellingen, dan wel scholen en welzijnsinstellingen in een samenwerkingsverband verenigd, in staat te stellen onderwijsachterstanden van leerlingen ten gevolge van sociale, economische en culturele omstandigheden op te heffen of te verminderen. Met deze doelstelling wordt in beknopte vorm aangegeven wat de rijksoverheid met het onderwijsvoorrangsbeleid wil bereiken. Het onderwijsvoorrangsbeleid omvat het door de Ministeries van Onderwijs en Wetenschappen en Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, deels gezamenlijk gevoerde onderwijsstimuleringsbeleid en het onderwijsbeleid gericht op culturele minderheden. Tevens wordt binnen het onderwijsvoorrangsbeleid afstemming gezocht met andere maatregelen op het gebied van onderwijs en welzijn, de volwasseneneducatie en het emancipatiebeleid. Een eerste uiteenzetting van het onderwijsvoorrangsbeleid is verschenen in september 1982 in het voorlopige «Onderwijsvoorrangsplan». Daarin werd een wettelijke regeling aangekondigd van het onderwijsvoorrangsbeleid. Het onderhavige onderwijsvoorrangsplan sluit aan bij het inmiddels bij de Tweede Kamer ingediende voorstel van wet. Het heeft een tweeledige opzet: 1. Het plan bevat criteria en procedures voor de aanwijzing van onderwijsvoorrangsgebieden op analoge wijze als is neergelegd in het voorstel van wet voor een periode van vier jaar. 2. Het plan biedt een kader voor het onderwijsvoorrangsbeleid door een overzicht te geven van het te voeren beleid, alsmede een kader voor de voortdurende evaluatie van het beleid. Het plan wordt, conform de voornemens in de ontwerp-onderwijsvoorrangswet, aangeboden aan het parlement. Een ontwerp-Onderwijsvoorrangsplan is besproken in de Centrale Commissie voor Onderwijskundig Overleg (CCOO) en het Gestructureerd Overleg Sociaal en Cultureel Werk (GOS). Met name in de CCOO is sterk aangedrongen op uitstel van de effectuering van hoofdstuk 2 van dit ontwerp-plan, namelijk de gebiedsgewijze aanpak; dit onder andere op grond van de overweging dat scholen/welzijnsinstellingen meer tijd nodig hebben om zich voor te bereiden op een aanvrage om tot voorrangsgebied te worden aangewezen. Ik heb besloten dit verzoek tot uitstel te honoreren en de feitelijke start van onderwijsvoorrangsgebieden niette laten plaatsvinden vóór het schooljaar 1986/1987. De nieuwe formatieregeling Basisonderwijs in het kader van de WBO zal, tegelijk met de inwerkingtreding van de WBO, van kracht worden per 1 augustus 1985 (uitstel tot 1 augustus 1986 is op dit punt immers niet mogelijk). 1.2. Bestrijden van onderwijsachterstanden In het «Onderwijsvoorrangsplan 1982» werden enkele belangrijke beleidsdoelen opgesomd voor de bestrijding van onderwijsachterstanden in het kader van het onderwijsvoorrangsbeleid. Het betreft de volgende lijnen: 1. bestrijding van onderwijsachterstanden door maatregelen op het gebied van onderwijs en welzijn; 2. voorrang voor de bestrijding van de grootste achterstanden;
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
5
3. het onderwijsvoorrangsbeleid is in hoofdzaak gericht op de doelgroepen van het onderwijsstimuleringsbeleid en het onderwijsbeleid ten aanzien van culturele minderheden; 4. het hoofdaccent valt op het voorkomen of zo vroeg mogelijk bestrijden van onderwijsachterstanden; 5. activiteiten voor volwassenen kunnen bijdragen aan het bestrijden van onderwijsachterstanden als deze activiteiten bijdragen tot een betere samenwerking tussen school en ouders/verzorgers en/of het oplossen van opvoedingsvragen die verband houden met verschillen in opvoedingsklimaat thuis en op school; 6. de aanpak van het onderwijsvoorrangsbeleid wordt vooral gekenmerkt door planmatigheid. Deze beleidslijnen hebben niets aan waarde ingeboet. In de commentaren van de onderwijs- en welzijnsorganisaties op het «Onderwijsvoorrangsplan 1982» zijn deze uitgangspunten in het algemeen onderschreven, al werden er wel tal van suggesties gedaan voor de verdere uitwerking van deze beleidslijnen. De maatschappelijke ontwikkelingen van de afgelopen jaren maken duidelijk dat de noodzaak om te komen tot een gebundelde aanpak bij de bestrijding van onderwijsachterstanden in achtergestelde gebieden alleen nog maar is toegenomen. Voor wat betreft onderwijsachterstand en de bestrijding daarvan dienen in dit kader een drietal opmerkingen te worden gemaakt. Ten eerste kan worden vastgesteld dat onderwijsvoorrangsbeleid zoals dat in dit Voorrangsplan gepresenteerd wordt in belangrijke mate voortbouwt op ontwikkelingen die reeds eerder in gang gezet zijn. Het betreft in het bijzonder de stimuleringsfaciliteiten die sedert 1974 in individuele scholen voor kleuter- en lager onderwijs beschikbaar zijn gesteld, de faciliteiten die in het basis- en voortgezet onderwijs worden verstrekt voor leerlingen uit Culturele Minderheidsgroeperingen en de stimuleringsprojecten in basis- en voortgezet onderwijs, waarbinnen door scholen en welzijnsinstellingen in onderlinge samenwerking een gezamenlijke aanpak van achterstandsproblemen werd ontwikkeld. Continuering van deze activiteiten en ontwikkelingen op een meer structurele basis en in een grotere onderlinge samenhang wordt gewenst geacht. Met betrekking tot de opgedane ervaringen in de bovengenoemde projecten kan worden vastgesteld dat het zinvol is gebleken, om scholen, die geconfronteerd worden met zware en geconcentreerde achterstandsproblemen binnen een bepaald geografisch gebied, deze problemen gezamenlijk te laten aanpakken, samen met daarvoor in aanmerking komende welzijnsinstellingen. De positieve effecten van deze gezamenlijke aanpak blijken in globale zin uit de voortgangsrapportage van de projecten. Meer dan in de voorafgaande periode echter het geval is geweest, zal in het nu uit te voeren onderwijsvoorrangsbeleid een zwaar accent gelegd worden op de bepaling van de effecten van het voorrangsbeleid, door middel van een gerichte evaluatie (zie hoofdstuk 8). Ten tweede moet worden opgemerkt dat de bestrijding van onderwijsachterstanden van de doelgroepen van het vroegere onderwijsstimuleringsbeleid en het onderwijsbeleid inzake culturele minderheden niet los kan worden gezien van het algemene streven in de samenleving naar de emancipatie van groepen die achterstanden hebben. Binnen dit algemene streven verdient met name de samenhang tussen het onderwijsvoorrangsbeleid en het onderwijsemancipatiebeleid gericht op gelijke kansen voor meisjes en vrouwen bijzondere aandacht. Het onderwijsvoorrangsbeleid kan een bijdrage leveren aan de emancipatie van meisjes en vrouwen door de vermindering van de achterstand van die meisjes en vrouwen, die deel uitmaken van de doelgroepen van het onderwijsvoorrangsbeleid. Noodzakelijk is echter wel dat er ook binnen het onderwijsvoorrangsbeleid, in het bijzonder in onderwijsvoorrangsgebieden,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
6
aandacht wordt besteed aan de specifieke belemmeringen die meisjes en vrouwen ondervinden in hun deelname aan het onderwijs. Voor een deel kan daarvoor aangesloten worden bij het algemene onderwijsemancipatiebeleid. In vele gevallen zal het echter ook nodig zijn een aanpak te vinden die meer toegesneden is op de problematiek van de doelgroepen van het onderwijsvoorrangsbeleid. Ten derde dient nog kort te worden ingegaan op de aard van de achterstandsbestrijding en de beoogde resultaten daarvan in het kader van het onderwijsvoorrangsbeleid. De ondergetekenden menen dat het verwerven van kennis en inzicht en het aanleren van vaardigheden als algemene doelstellingen van het onderwijs binnen het onderwijsvoorrangsbeleid onverkort gehandhaafd dienen te worden. Juist voor de beoogde doelgroep van leerlingen in het onderwijsvoorrangsbeleid is het optimaal nastreven en realiseren van deze doelstelling van het grootste belang. Immers, maar al te zeer blijkt dat het onvoldoende beheersen van basisvaardigheden, inzichten en kennis de maatschappelijke ontwikkelingskansen van de betreffende leerlingen sterk verminderen. Het is derhalve van groot belang dat in het kader van het onderwijsvoorrangsbeleid, met behulp van de daarvoor beschikbaar gestelde faciliteiten, nadrukkelijk gestreefd wordt naar een zo hoog mogelijk ontwikkelingsniveau van de betreffende leerlingen. Dit ontwikkelingsniveau komt tot uitdrukking in leerprestaties, maar ook in de meer algemene, niet-cognitieve ontplooiing van leerlingen. Ten aanzien van deze twee zaken dient géén principieel onderscheid te worden gemaakt. Een benadering die - impliciet of expliciet - uitgaat van een verlaging van eisen ten aanzien van een minimaal benodigd ontwikkelingsniveau wordt ongewenst geacht; een dergelijke verlaging van eisen en maatstaven staat diametraal op hetgeen nu juist met onderwijsvoorrangsbeleid wordt beoogd. Ondergetekenden zijn de opvatting toegedaan dat het realistisch is, om binnen een voor de leerling plezierig schoolklimaat - rechtdoend aan ieders individuele capaciteiten - te streven naar een zo hoog mogelijk niveau van leerprestaties en ontwikkelingskansen voor iedere leerling. Daarbij wordt terdege beseft dat dit geen eenvoudige opgave is voor de desbetreffende doelgroepen van leerlingen. Het is dan ook om deze reden dat in het kader van het onderwijsvoorrangsbeleid extra faciliteiten beschikbaar worden gesteld om dit streven te realiseren. 1.3. Samenhang onderwijs- en welzijnsbeleid Sinds 1974 is er ervaring opgedaan met de samenwerking tussen scholen voor kleuter- en lager onderwijs en enkele instellingen voor welzijnswerk bij de bestrijding van onderwijsachterstanden. Deze samenwerking kreeg aanvankelijk slechts vorm in een beperkt aantal experimenten. Na het uitbrengen van de nota «Een vernieuwd stimuleringsbeleid» (1979) werd op basis van de opgedane positieve ervaringen deze samenwerking uitgebreid van alleen het basisonderwijs naar het voortgezet onderwijs. Tevens werd de samenwerking tussen onderwijs en welzijn uitgebreid door middel van het beschikbaar stellen van een groot aantal combinatiepakketten. In 1981 werden de projecten en combinatiepakketten omgezet in voorlopige onderwijsvoorrangsgebieden. In het onderwijsvoorrangsplan 1982 werden voorbeelden gegeven van mogelijke samenwerking met bepaalde welzijnsinstellingen. Tevens werd beleidsmatig de conclusie getrokken dat de tijd rijp was om het experimentele karakter van de samenwerking om te zetten in regulier beleid. Tegelijkertijd werd er op andere gebieden van achterstandsbestrijding ervaring opgedaan met een samenwerking tussen onderwijs en aspecten van welzijn, zoals bij de volwasseneneducatie. Thans, tien jaar na het uitbrengen van het «Beleidsplan voor onderwijs aan groepen in achterstandssituaties», is het van belang de aard en reikwijdte van de samenwerking nader te bezien.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
7
In de commentaren op het «Onderwijsvoorrangsplan 1982» werd sterk gepleit voor een verdere uitbreiding van de samenhang tussen het onderwijsen het welzijnsbeleid. Voorts werd door de Landelijke Raad voor Cultureel Werk bepleit om de doelstelling van het onderwijsvoorrangsbeleid zo uit te leggen dat ontwikkelingskansen in brede zin worden opgevat. De te treffen maatregelen zouden niet beperkt moeten blijven tot activiteiten binnen en in relatie tot het onderwijs, maar ook gericht worden op activiteiten binnen de deelnemende sociaal-culturele instellingen en op activiteiten van buurtbewoners. Ook de ontwikkelingskansen van ouders en verzorgers zouden moeten worden beïnvloed door beleidsmaatregelen. Tevens werd een uitbreiding van het onderwijsvoorrangsbeleid naar de doelgroep van 0-4-jarigen bepleit1. In de doelstelling van het onderwijsvoorrangsbeleid is in zekere zin aan deze wens tegemoet gekomen, zonder overigens voorbij te gaan aan de noodzaak tot verbetering van de aanpak op de school. Dit Onderwijsvoorrangsplan biedt hiervoor stimulansen, ook voor scholen en welzijnsinstellingen buiten onderwijsvoorrangsgebieden, uiteraard zonder deze samenwerking dwingend aan scholen en welzijnsinstellingen voor te schrijven. Verder kan de samenwerking binnen de aan te wijzen onderwijsvoorrangsgebieden en de versterking van de samenhang in de landelijke ondersteuningsstructuur een gunstig effect hebben op het gehele onderwijs en welzijn. Een stimulans voor verdergaande afstemming ook buiten de aangewezen onderwijsvoorrangsgebieden, biedt voor het primair onderwijs het regionaliseringsbeleid. Scholen voor primair onderwijs die in het kader van onder meer het thema onderwijsvoorrangsbeleid samenwerken, komen in aanmerking voor een extra subsidie van f 4 per leerling. De samenwerking met het welzijnswerk kan één van de doelen vormen van deze samenwerking (zie verder hoofdstuk 3). Een andere mogelijkheid tot versterking van de samenhang wordt geboden door de toekomstige Rijksregeling Welzijn Minderheden, het gedecentraliseerde Sociaal Cultureel Werk enerzijds en de mogelijkheden die scholen geboden krijgen door middel van de extra faciliteiten voor bestrijding van onderwijsachterstanden die zij ontvangen in het kader van de formatieregeling basisonderwijs en de in voorbereiding zijnde formatieregeling voortgezet onderwijs anderzijds. Van belang is dat scholen en daarvoor relevante welzijnsinstellingen elkaar vinden in de lokale situatie waar aanwezige problemen hiertoe aanleiding geven. Met name de gemeente, verantwoordelijk voor het gedecentraliseerde welzijnsbeleid, kan hierbij een belangrijke stimulerende rol spelen. Een volgende stimulans voor deze afstemming biedt de regelgeving op het gebied van de basiseducatie. Zowel binnen als buiten onderwijsvoorrangsgebieden zal aan het Regionaal Educatief Beraad worden gevraagd aandacht te schenken aan de met name vanuit het basis- en voortgezet onderwijs gesignaleerde behoefte aan educatie van ouders en verzorgers van kinderen. In de verschillende hoofdstukken is deze verbreding van de samenwerking tussen onderwijs en bepaalde welzijnsactiviteiten nader uitgewerkt. Bij de verdere ontwikkeling van het onderwijsvoorrangsbeleid in de komende jaren zal met name aan de ondersteuningsinstellingen op het gebied van onderwijs en welzijn worden gevraagd de scholen en welzijnsinstellingen te helpen bij de verdere samenwerking. In 1985 zal op grote schaal een brochure worden verspreid waarin een overzicht wordt gegeven van de ondersteuning en samenwerkingsmogelijkheden. De brochure zal worden voorbereid in samenwerking met de Landelijke Pedagogische Centra en het Landelijk Welzijnswerkersberaad Onderwijsvoorrangsbeleid.
' Zie Samenvatting van de commentaren op het «Onderwijsvoorrangsplan 1982».
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
8
1.4. Intercultureel onderwijs De huidige Nederlandse samenleving heeft gaandeweg een multi-etnisch karakter gekregen. In het onderwijs groeit het aantal allochtone leerlingen nog, doch veel minder dan in de jaren zeventig. Tevens is duidelijk, dat de aanwezige minderheidsgroeperingen zich permanent in de Nederlandse samenleving hebben gevestigd. Dit heeft consequenties voor het onderwijsbeleid. Het onderwijs heeft ondermeer tot taak kinderen voor te bereiden op het leven in een multiculturele samenleving. Dit krijgt onder meer gestalte in intercultureel onderwijs. Intercultureel onderwijs geldt voor alle scholen, dus ook voor scholen, die geen kinderen van etnische minderheden huisvesten. Niettemin is de noodzaak des te klemmender in gebieden, die reeds gekenmerkt worden door achterstanden en waar ook grote groepen etnische minderheden wonen. De gevolgen van de economische crisis laten zich hier het sterkst voelen. De spanningen, die daaruit voortvloeien voor de burgers in dergelijke gebieden dreigen zich hier en daar te manifesteren in racisme en vreemdelingenhaat. Dit heeft een slechte invloed op de onderwijskansen van kinderen. Het is dan ook niet verwonderlijk, dat juist scholen in deze gebieden pogingen hebben ondernomen om het onderwijsprogramma meer intercultureel te maken. Het scheppen van een omgeving waarin meer begrip voor en inzicht in eikaars etnische, culturele en religieuze achtergrond ontstaat, kan ertoe leiden dat vooroordelen en elementen van discriminatoir denken worden teruggedrongen. Dit zal een positieve uitwerking hebben op de activiteiten gericht op het wegwerken en verminderen van aanwezige onderwijsachterstanden van de kinderen. Waar sprake is van samenwerkingsrelaties tussen scholen en welzijnsinstellingen zijn de voorwaarden gunstig om in dit kader ook activiteiten te ondernemen naar ouders en andere buurtbewoners. In het verleden zijn reeds verscheidene maatregelen getroffen om door middel van onder meer intercultureel onderwijs de wederzijdse aanpassing (acculturatie) te bevorderen. Onlangs is een beleidsnotitie uitgebracht met betrekking tot het intercultureel onderwijs. Deze notitie was noodzakelijk te komen tot een verscherping van beleidsopvattingen nu de datum nadert van de inwerkingtreding van de WBO en de ISOVSO. Beide wetten bepalen het volgende: «het onderwijs gaat er mede vanuit dat de leerlingen opgroeien in een multiculturele samenleving» (artikel 8, lid 3, resp. artikel 11, lid 5). De notitie beperkt zich tot het primair onderwijs. In de uitgebrachte notitie wordt op de ontwikkeling tot nu toe ingegaan, waaruit de conclusie wordt getrokken dat de vormgeving van het intercultureel onderwijs nog slechts in een beginstadium verkeert. De beleidsnotitie gaat in op het begrip intercultureel onderwijs en schetst de richting voor verdere ontwikkeling. Er worden prioriteiten gesteld door middel van concrete maatregelen. Deze hebben betrekking op onderzoek, waaronder theorievorming en begripsbepaling, op de scholing en nascholing van leerkrachten en op materiaalontwikkeling. Het is het voornemen om in de vervolgnotitie te komen met een nader uitgewerkte beleidsformulering. Hierbij zal nadrukkelijk rekening gehouden worden met de resultaten van het thans lopende onderzoek en zal verslag gedaan worden van het ontwikkelingswerk. Verder zal geprobeerd worden de resultaten van de projecten en de activiteiten als gevolg van de eerste notitie, geëvalueerd op zowel proces- als produktaspecten, in deze vervolgnotitie te verwerken. Bovendien zal nadrukkelijk aandacht worden geschom ken aan het voortgezet onderwijs. 1.5. Opzet Onderwijsvoorrangsplan Het onderhavige onderwijsvoorrangsplan is zoveel mogelijk opgezet overeenkomstig de inhoudelijke eisen die daaraan gesteld worden in artikel
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 828, nrs. 1-2
9
3 van het voorstel van wet, zodat het te zijner tijd zal kunnen worden aangemerkt als eerste onderwijsvoorrangsplan in de zin van de wet. In hoofdstuk 2 wordt het concrete beleid met betrekking tot de onderwijsvoorrangsgebieden uiteengezet. De hoofdstukken 3, 4, 5 en 6 geven het onderwijsvoorrangsbeleid op het gebied van respectievelijk primair onderwijs, voortgezet onderwijs, welzijn en andere beleidssectoren weer. De inhoud van deze hoofdstukken is toegespitst op een beknopte weergave van de relevante wet- en regelgeving. In hoofdstuk 7 wordt ingegaan op de ondersteuning, de ontwikkeling en het onderzoek en in hoofdstuk 8 op de evaluatie van het onderwijs voorrangsbeleid. In bijlage I wordt een financieel overzicht gegeven van de middelen die, naar het zich laat aanzien, voor de periode 1985-1990 beschikbaar zijn voor het onderwijsvoorrangsbeleid. In bijlage II worden mogelijke gebiedsactiviteiten opgesomd, die plaats kunnen vinden in de onderwijsvoorrangsgebieden.
HOOFDSTUK 2. ONDERWIJSVOORRANGSGEBIEDEN In dit hoofdstuk wordt het beleid ten aanzien van de aanwijzing en bekostiging van onderwijsvoorrangsgebieden uitgewerkt. Het gaat daarbij om: - de voorwaarden vooraf voor aanmelding, vorming van samenwerkingsverbanden en opstelling van het gebiedsplan; - de toetsing van de plannen; - de bekostiging van de onderwijsvoorrangsgebieden. Een deel van deze beleidslijnen, in het bijzonder met betrekking tot aanwijzing van gebieden en normen voor bekostiging zullen na inwerkingtreding van de wet per algemene maatregel van bestuur worden vastgelegd. 2.1. De opbouw van de onderwijsvoorrangsgebieden Een onderwijsvoorrangsgebied wordt gedefinieerd als een geografische eenheid waarbinnen sprake is van een cumulatie van sociale, economische en/of culturele omstandigheden die onderwijsachterstanden veroorzaken. Een samenwerkingsverband wordt gevormd door scholen en welzijnsinstellingen die besloten hebben ten behoeve van een onderwijsvoorrangsgebied samen te werken. De geografisch bepaalde eenheid wordt ontleend aan de voedingsgebieden van basisscholen, dat wil zeggen de gebieden waaruit de leerlingen afkomstig zijn die de betreffende basisscholen bezoeken. Het onderwijsvoorrangsgebied moet verder voldoen aan de volgende voorwaarden: - De voedingsgebieden van de deelnemende basisscholen moeten aaneengesloten zijn (in uitzonderlijke situaties kan hiervan worden afgeweken na toestemming van de Ministers van Onderwijs en Wetenschappen en Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur). - De omvang moet tenminste overeenkomen met de omvang van de voedingsgebieden van 10 basisscholen, die elk een minimumscore hebben op de SE-factor van 114 (zie ook 2.2). - Er mogen geen overlappingen zijn met andere onderwijsvoorrangsgebieden. - Van een samenwerkingsverband ten behoeve van zo'n toekomstig onderwijsvoorrangsgebied dienen, naast minimaal 10 basisscholen, ook scholen voor voortgezet onderwijs deel uit te maken. Er moeten tenminste drie categorieën van voortgezet onderwijs vertegenwoordigd zijn, te weten twee soorten van lager beroepsonderwijs en één soort algemeen vormend onderwijs, c.q. voorbereidend wetenschappelijk onderwijs. Ook deze v.o.-scholen dienen een bepaalde minimumscore te hebben op de oplei-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
10
dingsfactor (exacte score nader te bepalen naar aanleiding van de resultaten van betreffende onderzoek van het Instituut voor Toegepaste Sociologie) en daarnaast een zekere doorstroomrelatie met de basisscholen binnen het beoogde samenwerkingsverband te hebben. Vooralsnog wordt daarbij uitgegaan van een minimum doorstromingspercentage van 20 vanuit de scholen voor basisonderwijs uit het gebied naar de brugklassen van scholen voor voortgezet onderwijs; dat wil zeggen dat 20% van de totale uitstroom uit de betreffende b.o.-scholen terecht moet komen in de brugklassen van de gezamenlijke v.o.-scholen. Het is mogelijk dat in een volgend onderwijsvoorrangsplan een hoger minimum-doorstromingspercentage zal worden vastgesteld. Met dit doorstromingspercentage wordt een zekere binding van de scholen voor voortgezet onderwijs met het gebied gegarandeerd. Eveneens uitgaande van het geografisch bepaalde gebied kan nagegaan worden welke welzijnsinstellingen voor dat gebied activiteiten verrichten om vervolgens vast te kunnen stellen welke welzijnsinstellingen deel kunnen nemen aan een samenwerkingsverband. De deelname van tenminste één welzijnsinstelling is eveneens een minimumvoorwaarde. 2.2. De selectieprocedure
1 «Onderwijsvoorrangsgebieden». Een studie naar de vorming van onderwijsvoorrangsgebieden, Den Haag, 1983. 2 Zie ook §3.2.1.
De wijze van selectie van onderwijsvoorrangsgebieden sluit aan op de studie van een subgroep van de Interdepartementale Stuurgroep Onderwijsvoorrangsbeleid 1 . In deze studie werd geconcludeerd dat een selectiemethode «van onderop» thans de best mogelijke werkwijze is. De besturen en bevoegde gezagsorganen van basisscholen, scholen voor voortgezet onderwijs en welzijnsinstellingen in een gebied dat voldoet aan de verderop in dit hoofdstuk geformuleerde eisen, vormen een voorlopig samenwerkingsverband. Daarbij wordt sterk aanbevolen dat ook besturen van scholen voor speciaal onderwijs, die een relatie hebben met het gebied, deelnemen. Het initiatief voor de vorming van het voorlopig samenwerkingsverband kan uitgaan van een individueel bestuur, een bestaand regionaal overleg (voor onderwijs of welzijn zoals bij voorbeeld een rayonschoolraad) of een gemeente. Het aangaan van de voorlopige samenwerking is uiteraard een vrijwillig besluit van de betrokken besturen. In de reeds eerder aangehaalde studie «Onderwijsvoorrangsgebieden» wordt een hoofdstuk gewijd aan de criteria voor de bepaling van de mate van achterstand van onderwijsvoorrangsgebieden. Deze criteria moeten voldoen aan een aantal voorwaarden, namelijk ze moeten landelijk toepasbaar zijn, betrouwbaar en eenvoudig hanteerbaar zijn. Om redenen van samenhang binnen het totale onderwijsvoorrangsbeleid (de faciliteitenregeling voor individuele scholen én het gebiedenbeleid) is er voor gekozen om als meetinstrument voor achterstandssituaties hetzelfde instrumentarium te kiezen als gehanteerd wordt bij de formatieregeling Basisonderwijs volgens de WBO. Dit instrument gaat bij de bepaling van achterstanden uit van de opleiding van beide ouders en het beroep van de kostwinner (vader of moeder)2. Het aantal leerlingen dat volgens dit instrument scoort als «achterstandsleerling» wordt vervolgens ten opzichte van de totale leerlingpopulatie op de school uitgedrukt in een percentage en met twee vermenigvuldigd: dit is de «Sociaal Economische factor» (SE-factor), die dus per school kan variëren van 0 tot 200 en die, wil een basisschool participeren in een gebiedsaanvrage tenminste 114 dient te zijn (VO nader te bepalen). De voorrangsscore wordt bepaald door per school (b.o.- en v.o.-scholen) de SE-factor te bepalen en hierbij 0,75 maal het percentage leerlingen afkomstig uit minderheidsgroepen op te tellen, deze som te vermenigvuldigen met het aantal leerlingen van de desbetreffende school, deze produkten van de n scholen bij elkaar op te tellen en dit totaal vervolgens te delen door het totaal aantal leerlingen van alle deelnemende scholen te zamen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
11
Uitgedrukt in een formule ziet deze berekening er als volgt uit: 2 n (SE +0,75 x % C U M I ) Voorrangsscore
Verklaring SE % CUMI
de Sociaal Economische-factor van de betreffende school. het percentage leerlingen uit culturele minderheden' op de betreffende school. totaal aantal leerlingen op de betreffende school. n sommatie van n (SE + 0,75 x % CUMI) van alle in het verband deelE nemende scholen. som van de leerlingenaantallen van alle scholen. N hieruit resulterende score kan variëren van minimaal 0 tot maximaal 275. De =
1 De omschrijving van het begrip «leer. lingen uit culturele minderheden» is conform de omschrijving in de formatieregeling WBO.
' De omschrijving van het begrip «leerlingen uit culturele minderheden» is conform de omschrijving in de formatieregeling WBO. 2 Deze termijnen zullen in het eerste onderwijsvoorrangsplan in verband met het overgangsjaar 1985-1986 zoveel mogelijk worden vervroegd.
De nadere uitwerking van het criterium die benodigd is voor het berekenen van de voorrangsscore zal tijdig aan de scholen door middel van een instructieformulier kenbaar worden gemaakt. a. Het voorlopig samenwerkingsverband heeft in de periode 15 juni—1 oktober van het jaar dat het onderwijsvoorrangsplan wordt vastgesteld, de gelegenheid om een verzoek tot aanwijzing als onderwijsvoorrangsgebied in te dienen1. Uiterlijk 15 juni wordt een circulaire met een aanmeldingsformulier verzonden2. Op het aanmeldingsformulier dient het voorlopig samenwerkingsverband een aantal gegevens onder andere zoals genoemd in 2.1 te vermelden die van belang zijn voor de verdere selectie. Van dit aanmeldingsformulier worden afschriften verzonden aan de gemeente, de inspectie van het onderwijs en de Bureaus Landelijk Contact van WVC. b. Tot 1 november heeft het gemeentebestuur (of hebben de gemeentebesturen) de gelegenheid om advies uit te brengen over het verzoek tot aanwijzing. Tot 1 november hebben bovendien de inspectie van het onderwijs en het bureau landelijk contact WVC de gelegenheid om advies uitte brengen. c. Aan de hand van de adviezen zal worden bezien of de verzoeken voldoen aan de eisen die aan gebieden c.q. samenwerkingsverbanden worden gesteld. Verzoeken die niet voldoen, worden afgewezen. In een enkel geval kan nader overleg nodig zijn over de precieze begrenzing van het gebied. d. De overblijvende verzoeken worden aan de hand van de voorrangsscore in een rangorde geplaatst vanaf de hoogste voorrangsscore. e. Voor 1 december wordt de beslissing genomen over aanwijzing van de gebieden. Daarbij wordt het aantal gebieden bepaald door het beschikbare budget. f. Van de beslissing over aan- of afwijzing krijgen alleen adviseurs bericht. De aanwijzing als onderwijsvoorrangsgebied betekent tevens dat men een uitnodiging om een gebiedsplan in te dienen ontvangt. Tevens zal vermeld worden op welke faciliteiten men van rijkswege kan rekenen ten behoeve van de uitvoering van het, goed te keuren, gebiedsplan. Niet onmogelijk is dat ten aanzien van de eerste aanwijzing van gebieden, bovengenoemd tijdpad niet haalbaar zal zijn en derhalve een noodprocedure gevolgd zal dienen te worden. 2.3. Het gebiedsplan a. Direct na aanwijzing van het gebied zal een samenwerkingsovereenkomst moeten worden gesloten door de besturen van deelnemende
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
12
scholen en welzijnsinstellingen. In de ontwerp-onderwijsvoorrangswet is aangegeven aan welke eisen de samenwerkingsovereenkomst moet voldoen, te weten: 1. een opgave van de in het samenwerkingsverband deelnemende scholen en welzijnsinstellingen; 2. de verantwoordelijkheid van de onderscheiden bevoegde gezagsorganen met betrekking tot de uitvoering van de onderdelen van het gebiedsplan; 3. de wijze waarop de besluitvorming binnen het samenwerkingsverband is geregeld; 4. de wijze waarop de vertegenwoordiging van het samenwerkingsverband is geregeld, met in voorkomende gevallen de daarbij in acht te nemen grenzen; 5. een regeling voor geschillen met betrekking tot de uitvoering van het gebiedsplan; 6. de wijze waarop de samenwerking tussen de deelnemende scholen en welzijnsinstellingen periodiek wordt geëvalueerd; 7. de wijze van beëindiging van de samenwerking (vergelijk artikel 16, Ontwerp-Onderwijsvoorrangswet). Deze eisen blijken goed aan te sluiten bij de bestuurlijke praktijk van de voorlopige onderwijsvoorrangsgebieden1. b. Het samenwerkingsverband zal voor 1 februari een gebiedsplan moeten indienen. In het gebiedsplan moeten in ieder geval de elementen worden opgenomen die in de ontwerp-onderwijsvoorrangswet staan, te weten: Het plan dient een analyse van de achterstandsproblematiek van de leerlingen te geven en daarop afgestemd de doelstellingen van het plan te formuleren. Uit de analyse en de doelstellingen vloeien vervolgens de activiteiten voort, met de daarop afgestemde ondersteuning en het management ten behoeve van het gebied. Terwille van het verkrijgen van een goed inzicht in de effecten van het plan dient eveneens voorzien te worden in een evaluatie van het plan. Aan deze activiteiten dient vervolgens een begroting te worden gekoppeld. Deze aanpak biedt de mogelijkheid om de keuze van doelen en activiteiten, mits inpasbaar in de algemene doelstellingen van het onderwijsvoorrangsbeleid, af te stemmen op de plaatselijke omstandigheden en rekening te houden met de opvattingen van betrokkenen over de vraag welke oplossingen moeten worden gekozen voor de verschillende gesignaleerde problemen. Voor suggesties omtrent activiteiten wordt verwezen naar bijlage II. Voor de opstelling van de gebiedsplannen zullen nadere richtlijnen worden verstrekt bij de aanwijzing. Deze richtlijnen zullen worden opgesteld mede aan de hand van de ervaringen met de huidigewerkcyclus voor de voorlopige onderwijsvoorrangsgebieden. c. De gemeenteraad van de betreffende gemeente (of gemeenten) geeft vóór 16 maart advies over het gebiedsplan. De inspectie van het onderwijs en het bureau landelijk contact geven vóór 16 maart advies over het plan.
1 Zie voor meer informatie hierover het onder auspiciën van de Interdepartementale Stuurgroep Onderwijsvoorrangsbeleid uitgevoerde onderzoek: «Het besturen van onderwijsvoorrangsgebieden», een beschrijvend onderzoek, uitgevoerd door mevrouw drs. L. Vissers, Den Haag, 1984. 2 Voor een overzicht van mogelijke activiteiten wordt verwezen naar bijlage II.
d. Vóór 16 april beslissen de beide ministers over het gebiedsplan. Als het gebiedsplan wordt afgekeurd, dan wordt overleg gepleegd met de opstellers en bestaat de gelegenheid om het gebiedsplan aan te passen. Een definitief besluit wordt in ieder geval genomen vóór 16 mei van het jaar volgend op dat waarin het onderwijsvoorrangsplan is vastgesteld. 2.4. Management en ondersteuning In het gebiedsplan dient te worden aangegeven hoe in het gebied de activiteiten worden gecoördineerd. Daarbij zal het veelal om een brede scala van activiteiten gaan2.
Tweede Kamet, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
13
Er zullen bij de Landelijke Pedagogische Centra voorbeelden verschijnen van de wijze waarop stimuleringsprojecten en voorlopige onderwijsvoorrangsgebieden de organisatorische problemen van de gebiedsgewijze aanpak hebben opgelost. In ieder geval zal een deugdelijke regeling van het management van de activiteiten en de samenwerking noodzakelijk zijn. De keuze voor een dergelijke regeling ligt volledig bij het samenwerkingsverband. Het ligt voor de hand dat mede gezien de ervaringen de schoolbegeleidingsdienst (SBD) hierbij een belangrijke rol speelt, zij het dat de SBD niet als deelnemer in het samenwerkingsverband dient te fungeren. De rol van deelnemer is voorbehouden aan besturen van scholen en welzijnsinstellingen. Bij de ondersteuning van de gebieden kan de schoolbegeleidingsdienst echter niet worden gemist. De ondersteuning door een SBD dient zowel op het primair onderwijs als het voortgezet onderwijs betrekking te hebben. In het gebiedsplan moet worden aangegeven hoe de ondersteuning van het gebied door de betrokken SBD wordt geregeld. De wijze waarop de ondersteuning wordt geregeld en de omvang van hiervoor in te zetten middelen is echter een zaak van het samenwerkingsverband en de betrokken SBD. Voor welzijnsinstellingen bestaan reguliere ondersteuningsinstellingen op provinciaal en landelijk niveau. Opgericht is het Landelijk Welzijnswerkersberaad OVB (LWO). De ondersteuningsstructuur is in ontwikkeling en zal binnen afzienbare tijd zijn beslag krijgen. Ook andere instellingen kunnen een rol spelen bij de ondersteuning op specifieke onderwerpen. De keuze ligt bij het samenwerkingsverband dat de verschillende activiteiten in het gebiedsplan dient aan te geven. 2.5. Bekostiging
1 De hiergenoemde bedragen zijn gebaseerd op het salarispeil van decembern 1983. In de praktijk zullen de bedragen derhalve lager zijn dan hier genoemd. Zie ook bijlage I (Financieel Overzicht).
Een gebied kan voor een periode van 4 jaar rekenen op een van te voren vastgesteld bedrag. Uitgaande van een jaarlijks beschikbaar begrotingsbedrag wordt in het eerste jaar een bedrag toegekend dat evenredig is met de resterende periode van dat jaar. De verdeling van het bedrag over de deelnemende scholen en instellingen is afhankelijk van het gebiedsplan en in het bijzonder van het in het gebiedsplan opgenomen bestedingsplan. Voor de vierjaarlijkse planperiode is het totale bedrag dat beschikbaar is voor het beleid ten aanzien van onderwijsvoorrangsgebieden, vastgesteld op 67 min. gulden op jaarbasis. Voor de vaststelling van het bedrag dat per onderwijsvoorrangsgebied beschikbaar wordt gesteld, wordt van de volgende berekeningsgrondslag uitgegaan': a. een basisbedrag per onderwijsvoorrangsgebied dat varieert van f250 000 vooreen klein gebied, f300 000 voor een middelgroot gebied en f350000 voor een groot gebied. Bij een klein gebied wordt gedacht aan 10 tot 15 basisscholen alsmede scholen voor voortgezet onderwijs met ongeveer 10 tot 15 brugklassen. Van een middelgroot gebied is sprake indien er tenminste 15 basisscholen en zes scholen voor voortgezet onderwijs zijn (c.q. het totale aantal brugklassen van de deelnemende v.o. scholen meer dan 15 bedraagt). Een groot gebied omvat 20 of meer basisscholen en het totale aantal brugklassen van de deelnemende scholen voor voortgezet onderwijs moet 20 of meer bedragen. Indien in een klein gebied één en in een middelgroot of groot gebied tenminste twéé scholen voor speciaal onderwijs deelnemen, wordt tot het basisbedrag nog eens f50000 extra gerekend; b. een bedrag per basisschool en per twee brugklassen van een deelnemende school voor voortgezet onderwijs dat varieert van f30000 voor de eerste 10 basisscholen en eerste 10 brugklassen,f20000 voorde uitbreiding tot 15 basisscholen en 20 brugklassen en f10000 voor de uitbreiding tot 20 basisscholen en 30 brugklassen. N.B. Het gaat hier om een berekeningsgrondslag: het beschikbare bedrag dient te worden besteed aan activiteiten die door alle samenwerkende
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
14
scholen en welzijnsinstellingen gezamenlijk ontplooid worden en dus niet alleen aan de BO-scholen en VO-brugklassen die berekeningsgrondslag voor de bekostiging vormen. De totale bedragen die per gebied beschikbaar zijn, kunnen variëren van f700 000 in het geval van het kleinst denkbare gebied tot f 1 150000 voor grote gebieden. In deze berekeningsgrondslag is uitgegaan van een basisbedrag in verband met algemene kosten ten behoeve van coördinatie en bedragen per instelling ten behoeve van overige activiteiten. In zowel het basisbedrag als in de aanvullende bedragen is rekening gehouden met de verschillen in omvang. Aan deze berekeningsgrondslag kunnen de individuele deelnemende instellingen geen rechten ontlenen om aanspraak te maken op een deel van de middelen. De besteding geschiedt op basis van gebiedsactiviteiten die gezamenlijk worden ondernomen door scholen en welzijnsinstellingen en zoals deze worden voorgesteld in het gebiedsplan. Het dient slechts om het maximaal beschikbare bedrag voor het gehele samenwerkingsverband aan te geven. Dit alles onder voorbehoud van mogelijke wijzigingen die kunnen voortvloeien uit overleg met de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De bekostiging geschiedt volgens de voorde betrokken scholen en instellingen geldende bekostigingsregels. Voor de welzijnsinstellingen zullen de middelen worden verdeeld volgens de aanwijzingen in het goedgekeurd gebiedsplan en met inachtneming van de bekostigingsregels, zoals die zullen worden opgenomen in de algemene maatregel van bestuur. 2.6. Rechtspositie Voor medewerkers die in het kader van het onderwijsvoorrangsbeleid bij een school of een ondersteuningsinstelling worden aangesteld, is de rechtspositie van toepassing die is neergelegd in de rechtspositiebesluiten die gelden voor de desbetreffende school of instelling. Voor de medewerkers bij welzijnsinstellingen is de c.a.o.-welzijn van toepassing of rechtspositieregelingen die gelden in de gemeente waarbinnen de welzijnswerker is aangesteld. Voorts zal in overleg met de verschillende organisaties van het onderwijzend personeel en welzijnswerkers gezocht worden naar mogelijkheden om de aanstelling van personeel voor de duur van het onderwijsvoorrangsgebied zeker te stellen. 2.7. Taken onderwijsinspectie en bureaus landelijk contact WVC 1. In overeenstemming met de voornemens in de ontwerp-onderwijsvoorrangswet en op grond van de taakstelling zijn aan de onderwijsinspectie en de bureaus landelijk contact WVC met betrekking tot de onderwijsvoorrangsgebieden de volgende taken opgedragen: a. Ten aanzien van verzoek tot aanwijzing (par. 2.2, punt b) - De inspectie en bureaus LC adviseren de ministers over de door het beoogde samenwerkingsverband aangegeven aanduiding van het gebied. Zij toetsen of de deelnemende scholen en welzijnsinstellingen in het samenwerkingsverband enige samenhang hebben en of de scholen en instellingen waarvan participatie wordt voorgesteld, representatief zijn met het oog op de achterstandsproblematiek in het gebied. - De inspectie/bureaus LC verrichten met betrekking tot de door het beoogde samenwerkingsverband aangedragen gegevens de gebruikelijke toetsing aan de situatie in de scholen, c.q. welzijnsinstellingen. - De inspectie/bureaus LC geven hun mening over de slaagkans van de samenwerking tussen de in het beoogde samenwerkingsverband deelnemende scholen c.q. van de samenwerking tussen de deelnemende scholen en welzijnsinstellingen, onverminderd de ministeriële eindverantwoordelijkheid voor de beslissingen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
15
b. Ten aanzien van inhoud gebiedsplan (par. 2.3, punt c) - De inspectie en de bureaus landelijk contact WVC gaan de realiteitswaarde na van de in het gebiedsplan uiteengezette beknopte analyse van de omstandigheden die in het desbetreffende gebied met de onderwijsactv terstanden verband houden. - De inspectie en de bureaus landelijk contact WVC geven hun mening met betrekking tot de slaagkans van de voorgenomen activiteiten, de organisatorische voorzieningen en het evaluatieplan. c. Ten aanzien van uitvoering gebiedsplan (zie par. 2.8) De inspectie en de bureaus landelijk contact WVC, houden zich op de hoogte van de uitvoering van het gebiedsplan en van de onderwijskundige c.q. welzijnsontwikkelingen in het samenwerkingsverband in het algemeen en rapporteren daarover gevraagd en ongevraagd aan de ministers. 2.8. Uitvoering De uitvoering van het gebiedsplan moet worden verantwoord in een éénmaal per jaar in te dienen beknopt voortgangsverslag met een bijbehorend bestedingsplan voor het daaropvolgend gebiedsjaar. Dit voortgangsverslag, waarvoor jaarlijks tijdig aanwijzingen zullen worden gegeven, dient aan de gemeenten, de inspecties, de bureaus landelijk contact en beide betrokken ministeries te worden gezonden. De functie van het voortgangsverslag is voor de landelijke overheid een bijdrage aan de voorbereidingen voor de eventuele bijstelling van het beleid in het lopende en in het volgende onderwijsvoorrangsplan. De adviezen van de inspectie en de bureaus landelijk contact hebben een soortgelijke functie. Voor de gebieden zelf kan het voortgangsverslag een belangrijke rol vervullen voor de uitvoering. In de planning van de werkzaamheden zal het schooljaar over het algemeen een centrale rol spelen. Het is goed om voor een eigen werkplanning ieder jaar een evaluatie en een nieuwe werkplanning voor het komende schooljaar op te zetten. Het voortgangsverslag kan dan de neerslag van de eigen evaluatie bevatten. In het bestedingsplan dient het samenwerkingsverband voorts te melden welke wijzigingen er in het komende jaar voorzien zijn. Deze veranderingen dienen beknopt te worden toegelicht.
HOOFDSTUK 3. PRIMAIR ONDERWIJS 3.1. Inleiding Sinds het uitbrengen van het beleidsplan «Culturele Minderheden in het Onderwijs» (1981) en het «Onderwijsvoorrangsplan» (1982) is de situatie in het primair onderwijs veranderd. De instroom van leerlingen uit het buitenland is, mede als gevolg van het gevoerde vreemdelingenbeleid, de laatste jaren gedaald. Deze daling heeft tot gevolg dat de groei van het aantal leerlingen van culturele minderheden in het onderwijs, vooral in het basisonderwijs, sterk is afgenomen. Voorzover er nog sprake is van een zekere groei, wordt deze veroorzaakt door de hogere geboortecijfers van sommige groepen culturele minderheden. Deze afgenomen groei heeft een aantal onderwijskundige en beleidsmatige consequenties. - De opvang van leerlingen die op latere leeftijd het basisonderwijs binnenstromen, is minder noodzakelijk geworden daar de meeste leerlingen van culturele minderheden op vierjarige leeftijd het kleuteronderwijs binnenstromen. - Door de relatief toegenomen stabiliteit van de schoolbevolking zijn scholen in staat om zich meer te richten op schoolwerkplanontwikkeling die leidt tot een schoolwerkplan met een langere werkingsduur dan één a twee jaar.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
16
- Het hoofdaccent voor de bestrijding van onderwijsachterstanden van kinderen van culturele minderheden kan daardoor vooral worden gelegd op de eerste vier jaar van het basisonderwijs. Een andere, tegelijkertijd zorgelijke, maatschappelijke ontwikkeling is de toegenomen werkloosheid en het snel groeiende aantal uitkeringsgerechtigden. De spanningen die de werkloosheid met zich meebrengt voor de gezinnen hebben gevolgen voor het onderwijs aan de leerlingen. Omdat het grootste aantal werklozen behoort tot de sociaal-zwakste groepen in de samenleving, zijn deze gevolgen het sterkst voelbaar op de zogenaamde stimuleringsscholen (dit zijn scholen met een Beroepenfactor van 125 of hoger). In sommige van de voorlopige onderwijsvoorrangsgebieden tracht men een antwoord te vinden op deze situatie door ouders in tal van vrijwilligersactiviteiten bij het schoolgebeuren te betrekken. Daarmee wordt getracht te voorkomen dat ouders hun betrokkenheid bij de onderwijsdeelname van hun kinderen verliezen. Ook in het onderwijs zelf zijn belangrijke veranderingen op handen. De integratie van het kleuter- en lager onderwijs tot basisonderwijs en de ontwikkeling van het speciaal onderwijs in het kader van de op 1 augustus 1985 van kracht wordende wetten WBO en ISOVSO, vragen grote inspanningen van alle betrokkenen. Juist omdat de doelstellingen van het onderwijsvoorrangsbeleid zo'n centrale rol spelen in het innovatiebeleid in het primair onderwijs, is het van belang dat de verschillende ontwikkelingen goed op elkaar worden afgestemd. Zo zullen ervaringen die zijn opgedaan binnen het innovatieproces met betrekking tot schoolwerkplanontwikkeling, individualisering en differentiatie, alsmede de nagestreefde vergroting van de zorgbreedte ten goede moeten komen aan de verdere ontwikkeling van het onderwijsvoorrangsbeleid. Omgekeerd zullen ervaringen met betrekking tot de samenwerking tussen onderwijs en welzijn, de ontwikkeling van leermiddelen en de initiatieven op het gebied van intercultureel onderwijs ten goede kunnen komen aan het gehele primair onderwijs. Een belangrijke uitdaging vormen eveneens de ontwikkelingen op technologisch gebied zoals het gebruik van micro-elektronica en informatica binnen de school. Deze technologische ontwikkelingen kunnen eveneens een bijdrage leveren aan de opheffing van onderwijsachterstanden in het primair onderwijs. Computerondersteund onderwijs en Computer Managed Instruction kunnen bevorderen dat het lesprogramma in de klas wellicht beter afgestemd wordt op de individuele leerlingen. 3.2. Basisonderwijs 3.2.1.
Deformatieregeling
Met de invoering van de Wet op het basisonderwijs in 1985 zal tevens de algemene maatregel van bestuur van kracht worden die de omvang van het personeelsbestand van de basisschool regelt. In de formatieregeling WBO wordt de formatie bepaald aan de hand van het aantal leerlingen en de samenstelling van het leerlingenbestand. Voor de samenstelling van dat leerlingenbestand worden de leerlingen in categorieën ingedeeld en per categorie wordt aan de leerlingen een gewicht toegekend. Aan de hand van de gewogen leerlingen wordt de formatie berekend. Op deze wijze wordt bereikt dat scholen met relatief meer leerlingen in achterstandssituatie meer formatie krijgen. Het gaat hier om groepen als: stimuleringskinderen, schipperskinderen, woonwagenkinderen en kinderen uit culturele minderheidsgroepen. Voor het criterium van stimuleringskinderen heeft het Instituut voor Toegepaste Sociologie in opdracht van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen onderzoek gedaan. Uit dit onderzoek bleek, dat een samengesteld criterium dat uitgaat van het beroep en de opleiding van de ouders een beter criterium is dan alleen het beroep van de vader, dat tot nu
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
17
toe gebruikt werd bij de aanwijzing van stimuleringsscholen. Voor de informatie over opleiding en beroep, die door de school bij de ouders ingewonnen moet worden, zal het ministerie een modelformulier met vragenlijst ontwerpen, dat door de scholen gebruikt kan worden. Deze zelfde informatie zal ook gebruikt worden wanneer het gaat om de berekening van de voorrangsscore voor gebieden. Vanzelfsprekend dient de school de informatie over de leerlingen en hun achtergrondsituatie als vertrouwelijk te behandelen. De informatie is toegankelijk voor de ouders, voor de door de minister aangewezen ambtenaren, zoals de Rijksinspectie en kan slechts met nadrukkelijke toestemming van het bevoegd gezag aan derden worden doorgegeven. 3.2.2. De inzet van de formatie In het verleden zijn door de scholen plannen van inzet opgesteld om aan te geven op welke wijze de boventalligen werden ingezet om de onderwijsachterstanden te bestrijden. Met de invoering van de Wet op het basisonderwijs komt deze verplichting te vervallen en zal de inzet van de totale formatie moeten worden aangegeven in het activiteitenplan (artikel 11 WBO). De school is vrij om zelf te bepalen hoe de formatie wordt ingezet. Maatregelen ter verbetering van de inzet van de leerkrachten worden niet gezocht in voorschriften, maar in de voorwaardenscheppende sfeer. - De ondersteuning (scholingsmaatregelen, begeleiding en informatievoorziening) kan belangrijke aanwijzingen opleveren ter verbetering van de inzet van leerkrachten (zie hoofdstuk 7). - Binnen onderwijsvoorrangsgebieden kunnen vormen van gemeenschappelijke bovenschoolse inzet van leerkrachten worden gevonden. Dit kan ook buiten onderwijsvoorrangsgebieden worden toegepast. - Het evaluatie-onderzoek zal zich eveneens richten op de vraag welke vormen van inzet het meest effectief zijn voor de bestrijding van onderwijsachterstanden. Verbetering van de inzet van leerkrachten zal uiteindelijk zijn uitwerking krijgen in de gehele schoolorganisatie. Hierbij kan de vraag worden gesteld of er taken zijn die ook door anderen dan onderwijsgevenden kunnen worden gedaan. In dit verband is het nuttig na te gaan in hoeverre vormen van welzijnswerk (club- en buurthuiswerk, bibliotheekwerk etc.) ook buiten onderwijsvoorrangsgebieden kunnen worden ingeschakeld om de samenhang tussen schoolse en buitenschoolse vorming te verbeteren. 3.2.3. Onderwijs in de eigen taal en cultuur In het najaar van 1983 zijn in een beleidsnotitie de hoofdlijnen van het beleid inzake het onderwijs in de eigen taal en cultuur nog eens uiteengezet. Uitgangspunt in de notitie is dat het onderwijs in de eigen taal en cultuur niet langer gericht dient te zijn op de terugkeer van de leerlingen naar het land van herkomst, maar op het opgroeien in de Nederlandse samenleving. Essentieel in deze notitie is verder dat het accent binnen het eigen taal en cultuuronderwijs komt te liggen op het eigen taalonderwijs, terwijl culturele elementen onderdeel zullen moeten worden van het reguliere lesprogramma en zo een bijdrage kunnen vormen aan het intercultureel onderwijs. Op deze wijze kunnen leerlingen ook enigermate vertrouwd raken met de culturele achtergrond van hun medeleerlingen. Met ingang van 1 augustus 1985 wordt ook voor het ETC-onderwijs de WBO van kracht. De regelingen in de WBO (artikel 11 en 17) sluiten aan bij de gewijzigde LO-wet. In artikel 10 van de WBO wordt nader geregeld dat voor bepaalde groepen culturele minderheden onderwijs in de eigen taal en cultuur in het schoolwerkplan kan zijn opgenomen. Per algemene maatregel van bestuur is geregeld dat het de volgende groepen betreft:
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
18
1. leerlingen van wie tenminste één van de ouders of voogden een Molukse oorsprong heeft; 2. kinderen van buitenlandse werknemers afkomstig uit Griekenland, Italië, Joegoslavië, Kaapverdië, Marokko, Portugal, Spanje, Tunesië of Turkije; 3. niet-Nederlandse leerplichtige kinderen afkomstig uit een andere niet reeds onder 2 genoemde lidstaat van de Europese Gemeenschap; 4. leerlingen van wie één van de ouders door Onze minister van justitie als vluchteling is toegelaten op grond van artikel 15 van de Vreemdelingenwet(Stb. 1965,40) Daarnaast kan bij ministeriële beschikking, de Onderwijsraad gehoord, worden goedgekeurd dat, in bijzondere gevallen, het bevoegd gezag ten behoeve van andere groepen leerlingen onderwijs in eigen taal en cultuur in het schoolwerkplan opneemt. De toekenning van de formatie geschiedt volgens de formatieregeling die in de vorige paragraaf reeds aan de orde was. Voor details wordt verwezen naar de regeling zelf. De voorwaarden waaraan leerkrachten moeten voldoen om aangesteld te kunnen worden, zijn neergelegd in de beleidsnotitie «Buitenlandse leerkrachten in het basisonderwijs» welke tegelijkertijd met de eerdergenoemde ETC-notitie is verschenen en behandeld door de vaste Kamercommissie voor Onderwijs. Sinds juli 1984 heeft dit beleid een wettelijke basis gekregen. Op grond hiervan kan de minister aan personen die al dan niet in het bezit zijn van een buitenlands bewijs van bekwaamheid, de bevoegdheid verlenen tot het geven van OETC. Hij kan daarbij voorwaarden en beperkingen stellen. In de eerdergenoemde notitie is een aantal maatregelen voorzien om de kwaliteit van het ETConderwijs te bevorderen. De nascholings- en applicatiecursussen zullen worden verbeterd (zie § 7.3). Ten behoeve van de verschillende taalgroepen zullen leerplannen worden ontwikkeld. Tevens zal de produktie van leermiddelen ten behoeve van deze kleine taalgroepen sterk worden gestimuleerd door middel van subsidies voor ontwikkelingsactiviteiten. Binnen hetOVB-evaluatie-onderzoek zal deelonderzoekworden uitgewerkt om de effecten van het ETC-onderwijs en ETC-beleid in kaart te brengen. Ook de inspectie zal het ETC-onderwijs evalueren. In een volgend onderwijsvoorrangsplan zal mede op basis van die evaluatiegegevens een nader beleidsstandpunt ten aanzien van het ETC-onderwijs worden geformuleerd. Ten slotte zal de voorlichting aan ouders sterk moeten worden uitgebreid. De deelname aan het ETC-onderwijs is vrij. Om deze keuzevrijheid van ouders werkelijk inhoud te kunnen geven, is het nodig hen goed voor te lichten over de (gewijzigde inhoud van) het ETC-onderwijs. Hier ligt niet alleen een taak voor de individuele school, maar ook voor de Nederlandse overheid. 3.3. Speciaal onderwijs De beleidsontwikkeling ten aanzien van het speciaal onderwijs in het algemeen bevindt zich in een ander stadium dan de inhoudelijke ontwikkeling bij het basisonderwijs. Het faseverschil blijkt bij voorbeeld uit het feit dat per 1 augustus 1985 een Wet op het basisonderwijs en een Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs in werking zullen treden. Genoemd faseverschil treedt ook op bij de beleidsontwikkeling ten aanzien van het onderwijs aan leerlingen afkomstig uit culturele minderheidsgroeperingen. Eén van de oorzaken is de later optredende stijging van het aantal leerlingen van culturele minderheden. De komende planperiode zal worden benut om een beleidskader te ontwikkelen ten aanzien van de leerlingen van culturele minderheden in het speciaal onderwijs. Dit zal onderdeel uitmaken van het totale beleidskader
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
19
voor de ontwikkeling van het speciaal onderwijs. In dit beleidskader zal aan een viertal aspecten nader aandacht worden geschonken: a. De aanpak van onderwijsachterstanden van culturele minderheden. In dit verband is vooral de relatie met de onderwijsvoorrangsgebieden van belang alsmede ook de toekenning van de extra formatie voor de aanwezigheid van leerlingen van culturele minderheden. b. De vormgeving van het eigen taal en cultuuronderwijs in het speciaal onderwijs. c. De introductie van het intercultureel onderwijs in het speciaal onderwijs. d. De rol van scholen voor speciaal onderwijs in onderwijsvoorrangsgebieden bij de bestrijding van onderwijsachterstanden van autochtonen en allochtonen (zie verderop in deze paragraaf). In deze paragraaf zal daarom worden volstaan met het aangeven van de beleidsmaatregelen die momenteel van kracht zijn. 3.3.1. Extra personele faciliteiten In de algemene maatregel van bestuur (op te stellen op grond van artikel 23, ISOVSO) zal ook de extra formatie ten behoeve van leerlingen van culturele minderheden worden opgenomen. Aangezien de precieze regeling nog niet bekend is, wordt hier volstaan met de vermelding van de huidige regeling. De toekenning van extra faciliteiten aan scholen op grond van het feit dat hun populatie voor een deel bestaat uit leerlingen van culturele minderheden geschiedt thans nog door toepassing van artikel 174, tweede lid, van het Besluit Buitengewoon Onderwijs. Vanaf 1 augustus 1979 worden de extra leerkrachten toegekend op basis van een circulaire. In deze circulaire wordt uitgegaan van de volgende regels: 4 t/m 7 leerlingen van culturele minderheden 5 extra schooltijden; 8 of meer leerlingen van culturele minderheden 9 extra schooltijden. Op dit moment zijn als gevolg van deze regeling 135 full-time arbeidsplaatsen in het buitengewoon onderwijs voor de bestrijding van onderwijsachterstanden van leerlingen van culturele minderheden beschikbaar. 3.3.2.
Toelatingsonderzoek
Naast het probleem van de opvang van leerlingen van culturele minderheden door de enorme toename van de instroom van deze categorie kinderen in het buitengewoon onderwijs treden bij het afnemen van het toelatingsonderzoek grote problemen op. Door gebrek aan kennis van de taal en de culturele en maatschappelijke achtergronden van de aangemelde leerlingen werken de toelatingscommissies niet optimaal. Deze problematiek heeft er toe geleid dat sinds 1 augustus 1978 de mogelijkheid wordt geboden om in toelatingsteams personen op te nemen die bekend zijn met de taal en cultuur van de te onderzoeken leerling. Indien voor de inzet van tolken/deskundigen kosten in rekening worden gebracht, worden die door O. en W. op declaratiebasis vergoed. Ook deze regeling is neergelegd in een circulaire. 3.3.3. Onderwijs in eigen taal en cultuur Principieel uitgangspunt bij de benadering van het onderwijs in eigen taal en cultuur voor leerlingen van culturele minderheden in het buitengewoon onderwijs is, dat waar het belangrijk wordt gevonden in het reguliere onderwijs aandacht aan deze materie te besteden, dit ook in het buitengewoon onderwijs aan de orde moet komen. Dit uitgangspunt is ook verwoord in de notitie over het «Onderwijs in Eigen Taal en Cultuur» die in oktober 1983 aan de Tweede Kamer is aangeboden. In deze notitie worden evenwel ook enige knelpunten gesignaleerd die zich bij de voorgenomen invoering van het ETC-onderwijs in het buitengewoon onderwijs voordoen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
20
Het gevaar voor overbelasting van de buitenlandse leerlingen dat ten aanzien van het reguliere onderwijs al is gesignaleerd door de inspectie KO/LO, klemt des te meer in het buitengewoon onderwijs. Daarnaast stellen de verschillende handicaps en de uiteenlopende problemen op grond waarvan de leerlingen in het buitengewoon onderwijs zijn geplaatst, nogal wat eisen aan de vormgeving en inhoud van het ETC-onderwijs. Ten slotte maakt de spreiding van de leerlingen uit de diverse culturele minderheidsgroeperingen over de scholen voor buitengewoon onderwijs de organisatie van het ETC-onderwijs er niet gemakkelijker op. Bij het organiseren van zogenaamde lespunten doemen knelpunten van praktische aard op, onder meer met betrekking tot het vervoer. Ondanks deze problemen blijft het principiële uitgangspunt dat leerlingen van culturele minderheden in het buitengewoon onderwijs in beginsel dezelfde rechten dienen te hebben als leerlingen uit deze categorie in het reguliere onderwijs. Om deze reden is in artikel 18 van de ontwerp-ISOVSO dan ook een wettelijke basis gelegd voor het ETC-onderwijs in het speciaal onderwijs. Vanwege de genoemde problemen zal echter eerst een onderzoek plaats vinden naar de mogelijkheden tot invoering ervan. In de Overgangswet (OISOVSO) is daarom ook artikel D1 opgenomen dat bepaalt dat de werking van artikel 18 wordt opgeschort tot een nader te bepalen datum. 3.3.4. Deelname scholen voor speciaal onderwijs in gebieden
onderwijsvoorrangs-
In hoofdstuk II is reeds uiteengezet dat scholen voor speciaal onderwijs ook kunnen deelnemen aan samenwerkingsverbanden werkzaam ten behoeve van onderwijsvoorrangsgebieden. Deze deelname is van groot belang voor de verdere ontwikkeling van het onderwijsvoorrangsbeleid binnen het speciaal onderwijs. Zo kunnen de ervaringen binnen het speciaal onderwijs bij de aanpak van onderwijsachterstanden ook hun toepassing vinden in reguliere scholen. Met name waar het gaat om het gebruik van handelingsplannen, de multidisciplinaire samenwerking bij de analyse en aanpak van onderwijsleerproblemen en de ervaringen op het gebied van schooltoetsen. Omgekeerd kunnen scholen voor speciaal onderwijs profiteren van de ervaringen op het gebied van het aanleren van het Nederlands als tweede taal en de samenwerking met het welzijnswerk. Samen kunnen regulier en speciaal onderwijs trachten de problematiek rond de verwijzing beter op te lossen. 3.3.5. Verdere beleidsontwikkeling Voor de ontwikkeling van een beleidskader onderwijsvoorrangsbeleid in het speciaal onderwijs is vooral informatie nodig. Verschillende onderzoeken kunnen nader inzicht verschaffen omtrent de richting waarin oplossingen gezocht kunnen worden. Het betreft onder meer onderzoek naar de verwijzing van kinderen afkomstig uit culturele minderheidsgroeperingen naar het buitengewoon onderwijs. Hierbij wordt enerzijds gekeken naar de factoren die een rol spelen bij de verwijzing (kind-, leerkracht", school- en gezinsvariabelen worden daarbij in ogenschouw genomen). Anderzijds worden de middelen bezien, die bij de toelatingsprocedure worden gebruikt. Tevens is er een tweetal onderzoeken op het terrein van de leermiddelen gaande. Het betreft aanpassingen van een methode voor het aanvankelijk leren lezen ten behoeve van nog niet in het Nederlands aanspreekbare kinderen, waardoor deze geschikt wordt gemaakt voor het buitengewoon onderwijs en aanpassingen van een nog te ontwikkelen vervolg-methode voor reeds in het Nederlands aanspreekbare kinderen. Reeds eerder genoemd is het voorgenomen onderzoek met betrekking tot de invoering van het onderwijs in eigen taal en cultuur. Tevens kan het algemene evaluatie-onderzoek voor het Onderwijsvoorrangsbeleid op langere termijn nadere informatie verschaffen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
21
Bij de beleidsontwikkeling ten aanzien van leerlingen van culturele minderheden in het buitengewoon (speciaal)onderwijs wordt voorts rekening gehouden met de rapportages van de inspecties buitengewoon onderwijs en signalen uit het onderwijsveld. Op basis van de verschillende informatiebronnenzal een probleemanalyse worden gemaakt, waarin verschillende oplossingen zullen worden gesuggereerd. Met de betrokken instanties zal in de loop van 1985 contact worden opgenomen over de verdere uitwerking van het beleidskader. 3.4. Regionaal overleg primair onderwijs Onlangs heeft het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen een circulaire doen uitgaan (DGBO 840 108 BO/KL 687.540 d.d. 9 april 1984) om de samenwerking tussen scholen in het primair onderwijs ten aanzien van schooloverstijgende problemen te bevorderen. In de circulaire worden met name mogelijkheden genoemd die van belang zijn in het kader van het onderwijsvoorrangsbeleid zoals de relatie tussen het primair onderwijs en peutervoorzieningen, de overgang primair onderwijs en voortgezet onderwijs, de relatie met de nascholing en verzorging en de bestrijding van onderwijsachterstanden. Bij dit laatste kan aan een aantal zaken gedacht worden zoals de organisatie van het onderwijs in eigen taal en cultuur, de leermiddelenontwikkeling, de relatie met welzijnsinstellingen enzovoort. De regionale overleg- en samenwerkingsorganen zullen moeten ontstaan door eigen activiteiten van de scholen in aansluiting op reeds ontwikkelde regionale organen. Bij de vorming van regionale organen zal worden gestreefd naar gebieden die samenvallen met de regio's van schoolbegeleidingsdiensten. Met de algemene rol van de gemeente op onderwijsgebied en welzijnsgebied zal zo goed mogelijk rekening worden gehouden. Ten behoeve van de samenwerking is een bedrag van f4 per leerling beschikbaar. Om voor dit bedrag in aanmerking te komen, moeten de samenwerkingsorganen aan een aantal voorwaarden voldoen. 1. Men moet zich verplichten tot tenminste 3 jaar samenwerken en het verband moet tenminste 65% van de leerlingen uit de desbetreffende SBD-regio omvatten. Indien men dit wenst, kan men ook een richtinggebonden overlegorgaan instellen. 2. De circulaire specificeert een aantal eisen waaraan de samenwerkingsrelatie moet voldoen qua doelstelling, werkwijze en organisatie. 3. De samenhang moet in de schoolwerkplannen van de individuele scholen tot uitdrukking komen. Voorstellen konden reeds ingediend worden op basis van de eerdergenoemde circulaire voor 1 oktober 1984. Jaarlijks dient een beknopt verslag van de samenwerking overlegd te worden. De regeling wordt na enkele jaren geëvalueerd.
HOOFDSTUK 4. VOORTGEZET ONDERWIJS 4.1. Inleiding De bestrijding van onderwijsachterstanden in het voortgezet onderwijs wijkt in een aantal opzichten af van die in het basisonderwijs: a. gericht beleid met betrekking tot achterstandsbestrijding heeft in het voortgezet onderwijs een minder lange traditie dan in het basisonderwijs het geval is. Pas in het schooljaar 1980/1981 zijn de eerste stimuleringsprojecten voortgezet onderwijs van start gegaan; b. het vóórkomen van achterstanden is in het voortgezet onderwijs niet gelijkelijk gespreid over de verschillende schooltypen: scholen voor l.b.o., en deels ook scholen voor m.a.v.o., geven grotere concentraties van leerlingen afkomstig uit achterstandssituaties te zien, ten gevolge van de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
22
milieu-specifieke doorstroming vanuit het basisonderwijs. In versterkte mate geldt dit voor de leerlingen van culturele minderheden; c. het voortgezet onderwijs biedt voor een deel van de leerlingen direct uitzicht op de beroepspraktijk; met het verslechteren van de positie van jongeren op de arbeidsmarkt is het perspectief dat deze jongeren hebben, minder rooskleurig geworden. De achterstand van bepaalde leerlinggroepen in het voortgezet onderwijs komt tot uiting in een hoog percentage zittenblijvers, min of meer frequent schoolverzuim, het niet afronden van de opleiding met een diploma en een onvoldoende doorstroming naar vervolgonderwijs. Het ontwikkelingsbeleid voortgezet onderwijs is er mede op gericht om deze uitingen van achterstand en de daaraan ten grondslag liggende oorzaken te verhelpen. Dit geldt zowel voor het knelpuntenbeleid binnen het reguliere voortgezet onderwijs, als voor het ontwikkelingsbeleid Voortgezet Basisonderwijs, die in dezen complementair aan elkaar zijn. Scholen waarop de leerlingen uit achterstandssituaties relatief sterk zijn vertegenwoordigd, zijn de afgelopen jaren dan ook verhoudingsgewijs ontzien bij de verschillende bezuinigingsoperaties in het voortgezet onderwijs. 4.2. Formatieregeling In tegenstelling tot het basisonderwijs kent het voortgezet onderwijs geen schoolfaciliteitenregeling op basis van sociaal-economische indicaties (zoals de beroepenfactor of opleidingsfactor in het basisonderwijs). Invoering van een faciliteitenregeling gebaseerd op sociaal-economische indicatie in het voortgezet onderwijs zou veel extra middelen vragen, die thans niet voorhanden zijn. Daarnaast is er nog onvoldoende bekend omtrent de spreiding van leerlingen met sociaal-economisch bepaalde achterstanden binnen de verschillende categorieën voor het voortgezet onderwijs. Er vindt op dit moment een onderzoek plaats van het Instituut voor Toegepaste Sociologie omtrent de verdeling van leerlingen van ouders met een geringe opleidingsgraad binnen de verschillende categorieën van voortgezet onderwijs. Het ligt echter wel in het voornemen om bij eventuele experimenten voortgezet basisonderwijs, die de huidige categorale structuur doorbreken, een formatieregeling te hanteren die ook rekening houdt met de sociaal-economisch bepaalde samenstelling van de schoolbevolking. Met betrekking tot de schoolfaciliteiten voor leerlingen uit culturele minderheidsgroeperingen zal, zo ligt in het voornemen, met ingang van 1 augustus 1986 een nieuwe faciliteitenregeling gelden. Deze vervangt de huidige, op jaarlijkse circulaires gebaseerde, regeling. De nieuwe regeling zal worden opgenomen in de reguliere formatieregelingen voor voortgezet onderwijs waarmee recht wordt gedaan aan een van de uitgangspunten van het voorrangsbeleid, namelijk vergroting van de rechtszekerheid voor het personeel dat wordt ingezet voor de bestrijding van onderwijsachterstanden. Deze in voorbereiding zijnde faciliteitenregeling, die aan de eis van budgettaire neutraliteit zal dienen te voldoen, zal globaal de volgende uitgangspunten kennen: a. het eerste uitgangspunt is dat leerlingen van culturele minderheden ook in het voortgezet onderwijs nog in een algemene achterstandssituatie verkeren als gevolg van sociaal-economische en/of culturele factoren; b. daarnaast is voor een deel van de leerlingen van culturele minderheden nog sprake van een specifiek probleem, namelijk een niet-optimale taaivaardigheid Nederlands, hetgeen het succesvol volgen van onderwijs in het voortgezet onderwijs in belangrijke mate belemmert; c. vervolgens kan worden vastgesteld dat het probleem van de eerste opvang, zoals het voortgezet onderwijs dat thans nog kent, in toenemende
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
23
mate afneemt ten gevolge van de verminderde immigratie. Dit blijkt uit het jaarlijks afnemende aantal leerlingen in Internationale Schakelklassen; instromende leerlingen van culturele minderheden in het voortgezet onderwijs zullen in toenemende mate een al dan niet volledige schoolloopbaan basisonderwijs hebben doorlopen. Dit betekent dat de aard van de problematiek van de leerlingen van culturele minderheden in het voortgezet onderwijs geleidelijk verandert. Voor zover eerste opvang (en eventueel alfabetisering) nodig is, zal het gaan om bescheiden aantallen; d. de nieuwe faciliteitenregeling zal aan de scholen een grote mate van bestedingsvrijheid laten, al naar gelang de populatie van leerlingen van culturele minderheden op de school. De faciliteitenregeling is in deze zin flexibel in haar aanwending door de school. Vanuit deze uitgangspunten geldt globaal de volgende opzet voor de faciliteitenregeling: i. Met betrekking tot leerlingen afkomstig uit minderheidsgroepen, genoemd in het Beleidsplan «Culturele Minderheden in het Onderwijs», geldt dat scholen waarop deze leerlingen zitten in aanmerking komen voor faciliteiten van een bescheiden omvang. Hiermede wordt recht gedaan aan het eerste uitgangspunt namelijk de onderkenning van de algemene achterstandsproblematiek. ii. Daarenboven geldt dat voor leerlingen die onvoldoende vaardigheid hebben in de Nederlandse taal extra faciliteiten kunnen worden aangevraagd, waarmee aan het tweede uitgangspunt wordt tegemoet gekomen. Als criterium voor taalvaardigheid wordt gehanteerd het al dan niet volledig doorlopen hebben van het lager onderwijs; verwacht mag worden dat een leerling die heeft voltooid, in beginsel de Nederlandse taal voldoende beheerst om het voortgezet onderwijs met succes te kunnen volgen en afsluiten. iii. Naast de twee bovengenoemde typen faciliteiten zullen er faciliteiten beschikbaar zijn voor bijzondere projecten/activiteiten op het terrein van achterstandsbestrijding ten aanzien van leerlingen van culturele minderheden. Hiervoor wordt verwezen naar bijlage II. Deze faciliteiten kunnen worden ingezet voor bijzondere activiteiten die een landelijke betekenis hebben en worden, op aanvrage, voor een beperkte tijdsduur beschikbaar gesteld. Denkbaar daarbij zijn, als voorbeeld van een beleidsprobleem waarin nog weinig inzicht bestaat en ten aanzien waarvan ontwikkelingsactiviteiten zinvol zijn, bij voorbeeld ontwikkelingsactiviteiten intercultureel onderwijs. Mede op basis van de uitkomsten van de thans op een aantal scholen voor voortgezet onderwijs in gang zijnde experimenten inzake een flexibele faciliteitenregeling voor culturele minderheden zal de regeling worden geconcretiseerd. Te zijner tijd kan dan worden besloten tot een meer structurele benadering over te gaan. Nagegaan zal worden of een soort gestandaardiseerde afwijking van de lessentabel zinvol en haalbaar is voor die scholen, die gebruik maken van bovengenoemde faciliteitenregeling. Tevens zal worden bezien of ook met betrekking tot de bevoegdheidseisen ontheffing kan worden verleend voor het in de scholen beschikbaar maken van bepaalde kwalificaties. Een aldus opgezette faciliteitenregeling ten behoeve van leerlingen van culturele minderheden in het voortgezet onderwijs zal de toegankelijkheid van het voortgezet onderwijs voor leerlingen van culturele minderheden bevorderen. Hiermee kan uitvoering worden gegeven aan de door de Tweede Kamer aanvaarde motie (stuk 16102, nr. 42) waarin deze verbeterde toegankelijkheid wordt bepleit. De schakelprogramma's waarvan in deze motie sprake is, kunnen door scholen worden aangeboden met behulp van de op basis van deze regeling beschikbaar komende faciliteiten. Hierbij is - in afwijking van de huidige situatie waarin slechts een betrekkelijk uniforme schakelklas van tenminste 10 leerlingen tot de mogelijkheden
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
24
behoort - een veelheid van vormgevingen mogelijk, toegespitst op de specifieke behoeften van de betreffende leerlingen. Denkbaar is de vormgeving van een min of meer permanente groep die bij voorbeeld gedurende een jaar een volledig afwijkend programma (Nederlands) volgt; denkbaar is de opzet van kort lopende, gerichte schakelprogramma's die deels het normale programma vervangen; denkbaar zijn ook extra lessen Nederlands naast het normale programma. Dit alles naar gelang de diverse behoeften en de geconstateerde specifieke lacunes van bepaalde leerlinggroepen. Deze diversiteit aan invullingsmogelijkheden maakt het moeilijk om vóóraf landelijk bruikbare schakelprogramma's te ontwikkelen. Mocht evenwel blijken dat er landelijk behoefte is aan een bepaald landelijk gestandaardiseerd schakelprogramma, dan bestaat de mogelijkheid om zulke programma's te doen ontwikkelen met behulp van de faciliteiten voor bijzondere projecten en activiteiten. Deels gebeurt dit overigens thans ook al in het kader van de leermiddelenontwikkeling ten behoeve van het onderwijs in Nederlands als tweede taal. 4.3. Onderwijs in de Eigen Taal Om ook onderwijs in de eigen taal in het voortgezet onderwijs mogelijk te maken is een wijziging voorgenomen van de Wet op het Voortgezet Onderwijs en van het besluit dagscholen v.w.o.-h.a.v.o.-m.a.v.o. Deze wijziging beoogt de belemmeringen voor het geven van onderwijs in de eigen taal weg te nemen door het mogelijk te maken de eigen taal als facultatief vak in het voortgezet onderwijs in te voeren. Het ontwerp van wet tot wijziging van de WVO wordt binnenkort voor advies naar de Raad van State gezonden. Het eigen-taal onderwijs zal zowel op mondelinge als op schriftelijke taalbeheersing gericht zijn. De wijzigingsvoorstellen maken het mogelijk dat op scholen, waar zich een zekere concentratie leerlingen uit minderheidsgroepen voordoet, de eigen taal als facultatief vak wordt gegeven. Denkbaar is echter, dat ook scholen waar niet voldoende leerlingen van (een) bepaalde taalgroep(en) aanwezig zijn om groepen van voldoende omvang te formeren, toch aan hun leerlingen deze mogelijkheid willen bieden. Indien twee of meer scholen gezamenlijk een groep willen vormen voor het onderwijs in een bepaalde taal bestaat de mogelijkheid, in overleg met hen tot een passende oplossing te komen, met als uitgangspunt dat de scholen dit onderwijs realiseren binnen het voor deze scholen geldende maximale aantal leraarlessen, dat zij gezamenlijk tot hun beschikking hebben. Voor verdere uitwerking verwijs ik naar de notitie Eigen Taal en Buitenlandse leerkrachten in het voortgezet onderwijs, die onlangs aan de Tweede Kamer is aangeboden.
HOOFDSTUK 5. WELZIJNSBELEID 5.1. Inleiding In het OVB neemt het territoir als eenheid van samenwerking een belangrijke plaats in. De gebiedsgewijze benadering heeft in dit OVB-plan een extra accent gekregen. Het beleid gericht op gebieden geeft mogelijkheden om een meervoudige benadering van de situatie van achterstand na te streven. Door samenwerking met welzijnsinstellingen biedt het gebiedenbeleid kansen om langs verschillende wegen de onderwijsachterstanden vanuit een bredere sociale context, gericht op de verbetering van maatschappelijke ontwikkelingskansen, te benaderen. In samenhang met het probleemcumulatiegebiedenbeleid is nog een bredere benadering mogelijk door de koppeling met de beleidsterreinen van volkshuisvesting en werkgelegenheid. In het meerjarenplan Stadsvernieuwing 1983-1987 is aandacht besteed aan de relatie onderwijsvoorrangs-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
25
beleid-stadsvernieuwingsbeleid. In dit plan wordt gewezen op het belang van coördinatie tussen deze beide beleidslijnen op het niveau van de gemeente, die hierbij een essentiële rol kan spelen. Indien de gemeenten van plan zijn ook middelen uit het stadsvernieuwingsfonds te besteden aan onderwijsvoorrangsbeleid in het bestaande stedelijk gebied, dan kunnen zij in de subsidieverordening de mogelijkheid van geldtoedeling aan onderwijsen welzijnsinstellingen voor dit beleidsonderdeel opnemen. De problematiek kan van gebied tot gebied sterk uiteenlopen. De invulling van het welzijnswerk kan dan ook sterk verschillen. Ten aanzien van de participanten van welzijnswerk is aangegeven dat ten minste één welzijnsinstelling betrokken moet zijn bij het samenwerkingsverband. Gelet op het bovenstaande en mede gezien de eis een probleemanalyse op gebiedsniveau op te stellen is het evident dat de in aanmerking komende welzijnsinstellingen werkzaam in of ten behoeve van een gebied betrokken moeten zijn bij de voorbereiding ervan. Op basis van de probleemanalyse wordt uiteindelijk bepaald welke instellingen zullen deelnemen. Wil de samenwerking tussen onderwijs en welzijn effectief zijn dan dient voldaan te worden aan een aantal voorwaarden. Geboden is een integrale benadering, toegesneden op specifieke lokale problemen en het stimuleren van een doorlopende ontwikkelings- en opvoedingslijn. Het welzijnswerk kan vanuit zijn gerichtheid op de maatschappelijke ontwikkelingskansen zich op.drie manieren toespitsen bij de bestrijding van onderwijsachterstanden. Namelijk door zich te richten op de schoolpopulatie, de ouders en/of verzorgers en de buurt of wijk waarin de doelgroepen leven. Wanneer een bepaalde welzijnsvorm een wezenlijke bijdrage levert aan het beleid zonder daarvoor extra faciliteiten te ontvangen, hoeft het geen bezwaar te ontmoeten als vertegenwoordigers van dit welzijnswerk in het samenwerkingsverband participeren. Het welzijnswerk dat voor participatie in het onderwijsvoorrangsbeleid in aanmerking komt, is veelal gedecentraliseerd en valt derhalve onder de directe verantwoordelijkheid van de gemeente. De van rijkswege beschikbaar gestelde faciliteiten zijn te beschouwen als extra middelen toegevoegd aan het reguliere beleid. Het ligt voor de hand dat bij het maken van keuzen de gemeente wordt betrokken. Ten behoeve van de functies deskundigheidsbevordering en informatiedocumentatie zal voor het begin van de komende planperiode gestalte worden gegeven aan een landelijke ondersteuningsstructuur voor het welzijnsaandeel binnen het onderwijsvoorrangsbeleid. Een deel van deze functies zal op de gedeconcentreerde wijze worden ingezet, ten behoeve van een meer regiogebonden begeleiding van de welzijnscoördinatie op gebiedsniveau. Daarvoor zij verwezen naar andere onderdelen van dit plan. Ten slotte zij erop gewezen dat in het begin van 1985 een brochure zal verschijnen welke de mogelijkheden van het welzijnsaandeel binnen het OVB nader zal toelichten. 5.2. Maatregelen
1 Zie voor deze en andere activiteiten ook de passages in de hoofdstukken over het
onderwijsbeleid en in bijlage II.
a. Welzijnsbeleid ten aanzien van culturele minderheden Het welzijnswerk voor culturele minderheden vindt plaats in het kader van de Rijksregeling Welzijn Minderheden en wordt voor een belangrijk deel uitgevoerd door het reguliere welzijnswerk, zowel algemeen als categoriaal. Voorbeelden van activiteiten waarbij sprake is van een relatie met het onderwijsvoorrangsbeleid binnen het reguliere welzijnsbeleid voor minderheden zijn: - huiswerkbegeleiding voor leerlingen uit culturele minderheden 1 ; - randgroepjongerenprojecten; - aanbieden van onder meer vorming bij voorbeeld in zowel residentieel a
' s ambulant opzicht;
- activiteiten voor Islamitische vrouwen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
26
- alfabetiseringsprojecten en educatieve activiteiten voor culturele minderheden; - internationale kinderopvang. Ook binnen het zogenaamde facetbeleid van het Ministerie van WVC komen activiteiten gericht op minderheden voor welke van belang zijn voor het onderwijsvoorrangsbeleid. Te noemen valt het bibliotheekwerk, de gezondheidsvoorlichting en -opvoeding, maatschappelijke dienstverlening, verslavingszorg. b. Buitenschoolse vorming In de meeste activiteiten van het welzijnswerk, dat betrokken is bij het onderwijsvoorrangsbeleid, wordt de inhoud bepaald door het begrip buitenschoolse vorming of sociale educatie. Tot buitenschoolse vorming zowel voor kinderen als voor volwassenen, behoren vormen van educatie die gericht zijn op: - het ontwikkelen van het vermogen tot zelfstandig handelen (zelfredzaamheid); - het vinden van zinvolle maatschappelijke ontplooiing en - het krijgen van zicht op een inhoudsvolle toekomst. Deze elementen kunnen niet los van elkaar worden gezien, maar zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Buitenschoolse vorming houdt in dat vaardigheden worden verworven, die kinderen en volwassenen in staat stellen hun zelfstandigheid te ondersteunen en hun eigen verantwoordelijkheid vorm te geven. Dit beleid omvat het reguliere beleid ten aanzien van het opbouwwerk, het bibliotheekwerk, het club- en buurthuiswerk en het rijksbeleid sociaal-cultureel werk. Binnen het welzijnsbeleid is sprake van een drieslag: - landelijke activiteiten; - de provinciale en landelijke steunfunctiestructuur en - lokale activiteiten waarvoor de gemeente primair verantwoordelijk is. Bij de landelijke activiteiten komen ook steunfunctie-elementen voor voor zover ze niet op provinciaal niveau worden behartigd. In het rijksbeleid wordt met name aandacht besteed aan educatieve achterstandssituaties (alfabetisering, volwasseneneducatie, emancipatie, maar ook geografisch bepaalde situaties zoals de cumulatie van problemen binnen de grote steden en bepaalde regio's) en werkloosheid. Het kan van belang zijn dat in het kader van het onderwijsvoorrangsbeleid contact wordt gezocht met de provinciale en landelijke steunfunctiestructuur. Dit kan met name de coördinatie ten goede komen. c. Jeugdwelzijnsbeleid Dit beleid omvat de volgende hoofdonderdelen: 1. hulpverlening in het primaire milieu (gezin, alternatieve samenlevingsverbanden); 2. vorming en (re)creatie buiten school- en gezinsverband; dit betreft het zogenaamde derde milieu. Ad 1. Indien in het primaire (opvoedings)milieu jongeren tekortkomen aan opvang, verzorging, opvoeding en dergelijke, staan gezinsvervangende voorzieningen ter beschikking. In dit kader wordt gestreefd naar gemakkelijk toegankelijke voorzieningen. Deze voorzieningen zullen in het bijzonder rekening houden met jongeren die getroffen zijn door gezins- en relatieproblemen. Ook wordt het hulpaanbod, gericht op bepaalde doelgroepen, benadrukt. Zo wordt gezocht naar een adequater antwoord op de problemen van zwerfgroepen, randgroepjongeren, school-dropouts, jeugdige verslaafden en thuisloze jongeren uit culturele minderheden. Ad 2. Voor de verdere vorming van jongeren buiten het directe gezinsverband en schoolverband zijn een aantal welzijnsvoorzieningen voor
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
27
jeudigen aanwezig. Zowel op sociaal-educatief terrein als op sport- en cultuurgebied zijn deze van grote waarde. In het zogenaamde derde milieu vinden jongeren buiten school/werktijd een geschakeerd aanbod van voorzieningen om zich persoonlijk te ontplooien en in organisaties en verenigingen te participeren. Ook diverse dienstverleningsvormen staan in dit kader ter beschikking (bij voorbeeld Maatschappelijke Advies- en Informatiecentra, Jongeren Adviescentra, kamerbemiddeling, kindertelefoons). Tot op heden hebben deze voorzieningen een open karakter gehad. Thans lijkt een meer toegespitst aanbod van jeugdvoorzieningen in de sfeer van het derde milieu wenselijk te zijn. Dit aanbod zal dan inhouden dat: - jeugdigen worden geactiveerd tot zinvolle vrijetijdsbesteding (vermijding van consumentisme); - maatschappelijke participatie en een eigen inbreng in bovengenoemde voorzieningen worden gestimuleerd; - school-dropouts worden opgevangen, begeleid en waar mogelijk opnieuw gemotiveerd tot onderwijsdeelname; - de rijksoverheid een bijzondere verantwoordelijkheid op zich neemt om in overleg met gemeentebesturen gerichte ondersteuning te bieden aan het werken met jeugdige werklozen, randgroepjongeren en jeugdigen uit culturele minderheidsgroeperingen; - een verantwoord niveau van kinderopvang wordt gewaarborgd, hetgeen behalve vergroting van de kansen van ouders/verzorgers om aan het maatschappelijk-cultureel gebeuren deel te nemen ook tot gevolg heeft dat een bijdrage kan worden geleverd aan voorkoming van achterstand bij de betrokkenen in de onderwijsvoorrangsgebieden. De opvang van 0-4-jarigen heeft een voorwaardenscheppende functie. De ervaring wijst uit dat deze activiteit bijzonder effectief is en voor het kind gunstig uitwerkt in het reguliere onderwijs. Dit geldt evenzeer voor kinderen van culturele minderheden. d. Volksgezondheidsbeleid Van belang voor het onderwijsvoorrangsbeleid zijn de voorlichtende educatieve activiteiten die in het bijzonder worden verricht vanuit de basisgezondheidszorg, de eerstelijnsgezondheidszorg en de geestelijke gezondheidszorg. Bedoelde activiteiten vinden een ondersteunend en coördinerend kader binnen de regionale samenwerkingsverbanden gezondheidsvoorlichting en -opvoeding (g.v.o.). Deze instellingen vullen ten behoeve van alle uitvoerenden van g.v.o. een dienstverlenende functie. Ze maken deel uit van de g.v.o.-ondersteuningsstructuur, waartoe ook behoort het Landelijk Centrum Dienstverlening GVO. Belangrijk aardachtsgebied van de regionale samenwerkingsverbanden g.v.o., alsmede van een aantal g.g. en g.d.'s c.q. basisgezondheidsdiensten, is de vormgeving van g.v.o. in het onderwijs, waarbij zoveel mogelijk gewerkt wordt in nauwe samenwerking met school, onderwijsverzorgingsstructuur, jeugdgezondheidszorg, ouders en buurt.
HOOFDSTUK 6. ANDERE BELEIDSSECTOREN 6.1. Hoger en wetenschappelijk onderwijs 6.1.1. Het hoger beroepsonderwijs Het beleid in het hoger beroepsonderwijs is erop gericht dat de opleidingen de h.b.o. studenten zo goed mogelijk voorbereiden op de contacten, die zij in hun toekomstige beroepssituatie zullen hebben met personen uit minderheidsgroepen. Daartoe zijn verschillende maatregelen genomen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
28
sinds het uitbrengen van het beleidsplan «Culturele Minderheden in het Onderwijs». Via leerplan- en onderzoeksprojecten wordt getracht aan de behoefte tegemoet te komen h.b.o.-studenten zo goed mogelijk voor te bereiden op een toekomstige (interculturele) beroepssituatie. Verder zijn met name ten behoeve van het hoger sociaal-pedagogisch onderwijs middelen uitgetrokken in het kader van de meerjarenraming 1982-1986 waaruit vijftien projecten worden bekostigd, die ten doel hebben om zowel autochtone als allochtone studenten door middel van theorie- en methodiek-ontwikkeling met betrekking tot de culturele minderhedenproblematiek geschikt te maken voor een toekomstige interculturele beroepssituatie. Door middel van deze projecten wordt mede bevorderd, dat het kader wordt gevormd voor de diverse culturele minderheden-groeperingen in onze samenleving. Het toekomstige beleid zal er op gericht zijn het bovengeschetste beleid met de beschikbaar gestelde middelen te continueren en waar mogelijk stimulerend opte treden. Bovendien zal op basisvan de verkregen informatie en de opgedane ervaringen van de afgelopen jaren, er naar worden gestreefd de faciliteiten zo doelmatig mogelijk aan te wenden in de wetenschap, dat in het gehele h.b.o. vooralsnog een aantal problemen zoals taalproblemen en behoefte aan extra begeleiding voor de allochtone studenten aanwezig is. Zoals uit het voorgaande is gebleken, is in de sector van het hoger beroepsonderwijs een groot aantal activiteiten van start gegaan. Het beleid in de komende jaren is in de sector van het hoger beroepsonderwijs gericht op de volgende doeleinden: a. het consulteren en zo mogelijk uitbouwen van de bestaande activiteiten; b. een betere afstemming van de activiteiten tussen de onderdelen van het hoger beroepsonderwijs. Vooral het laatste is van groot belang om versnippering en daarmee ondoelmatigheid te voorkomen. 6.1.2. Het wetenschappelijk
onderwijs
Ook in het wetenschappelijk onderwijs zijn sinds het in 1981 uitgebrachte beleidsplan «Culturele Minderheden in het Onderwijs» vele activiteiten in gang gezet die zijn gericht op de problematiek van de culturele minderheden. Als voorbeelden kunnen worden genoemd: - de toekenning van twee buitengewone leerstoelen aan respectievelijk een voor dit doel opgericht samenwerkingsverband van de Gemeentelijke Universiteit Amsterdam en de Vrije Universiteit eveneens te Amsterdam, en aan de Rijksuniversiteit te Utrecht. De eerste is door de betrokken instellingen zelf uitgebouwd tot een volledige leerstoel; - de Open Universiteit die in september 1984 van start is gegaan, zal in haar onderwijsaanbod enkele cursussen opnemen waarin aandacht zal worden geschonken aan het interculturele aspect van de Nederlandse samenleving; - door de stichting voor Zuiver Wetenschappelijk Onderzoek (ZWO) is hetthema culturele minderheden als speciaal aandachtsgebied aangewezen; - het Centrum voor Onderzoek van Maatschappelijke Tegenstellingen (COMT) ontvangt tot 1986 een subsidie van het departement waarmee men onderzoek verricht naar de problematiek van minderheden in samenhang met de problematiek van andere groepen in achterstandssituaties. De Stichting Studia Interetnica (SSI) heeft van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen een startsubsidie ontvangen. Zoals uit deze voorbeelden blijkt, gaat het om activiteiten die twee doeleinden hebben: a. het geven van onderwijs aan diegenen die in hun latere beroepsuitoefening te maken hebben dan wel krijgen met de problematiek van culturele minderheden;
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
29
b. het verrichten van onderzoek naar de aard van de genoemde problematiek en eventueel het van daaruit doen van suggesties voor oplossingen. Voor wat betreft de culturele minderheden is het onderwijsvoorrangsbeleid zowel binnen het hoger beroepsonderwijs als binnen het wetenschappelijk onderwijs in beweging. In de komende planperiode is het beleid er op gericht om de aanpak van problemen van culturele minderheden verder te ontwikkelen. 6.2. Onderwijs en emancipatie Het onderwijsemancipatiebeleid kan als aanvullend op het voorrangsbeleid worden beschouwd. In de relatie tussen het onderwijsvoorrangsbeleid en het onderwijsemancipatiebeleid zijn de volgende maatregelen van belang: - Door de Erasmusuniversiteit te Rotterdam en de Rijksuniversiteit te Utrecht wordt een onderzoek verricht naar de onderwijsproblemen van meisjes uit culturele minderheden. - Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten zal een voorlichtingsproject zoals «Marie, word wijzer!», «De Ouders van Fatimah worden wijzer» worden opgezet om de deelname van meisjes uit culturele minderheden aan het onderwijs te verhogen. - Aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten zal worden verzocht om de aangesloten gemeenten bij voorrang verscherpt toezicht te laten uitoefenen op de naleving van de leerplicht door meisjes van culturele minderheden. - Er zullen faciliteiten (reis-/vergaderkosten) beschikbaar gesteld worden ten behoeve van de vorming van contactgroepen van meisjes/vrouwen uit culturele minderheden die op opleidingsscholen voor onderwijsgevenden (PA's/NLO's) zitten, dan wel als onderwijsgevende werkzaam zijn. - Bij de toewijzing van onderwijsvoorrangsgebieden zal gestimuleerd worden dat in het gebiedsplan (en bij de uitvoering daarvan) emancipatiebevorderende activiteiten aan de orde komen ten behoeve van de 2 hiervoor genoemde groepen (indien, in geval van meisjes uit de groep culturele minderheden, aanwezig). - In 1983/84 zijn 3 films vervaardigd om het beeld van beroepen waar het l.h.n.o. op voorbereidt, te verduidelijken. Bij bovengenoemde films zal ondersteunend begeleidingsmateriaal worden vervaardigd. Dit materiaal zal worden vertaald in diverse talen van culturele minderheden. - In het aanbod van nascholingscursussen wordt in het kader van onderwijsvoorrangsbeleid ook aandacht besteed aan roldoorbreking. - Het leermiddelenplatform OVB zal gevraagd worden mede aandacht te schenken aan aanvragen voor leermiddelen die gericht zijn op meisjes uit culturele minderheden. Ook in het kader van de leerplanontwikkeling zal aandacht gevraagd worden voor de problematiek van meisjes. 6.3. Samenhang onderwijsvoorrangsbeleid en beleid op het terrein van de volwasseneneducatie In de ontwerp-Onderwijsvoorrangswet, is in het algemeen deel van de memorie van toelichting - in paragraaf 4.3 «Afstemming met andere beleidsterreinen» - de volgende passage over de volwasseneneducatie opgenomen: «De volwasseneneducatie kan een belangrijke bijdrage leveren aan het realiseren van de doelstellingen van het onderwijsvoorrangsbeleid (OVB). Het onderwijs aan ouders van kinderen die tot de doelgroep van het onderwijsvoorrangsbeleid behoren, is immers tevens van belang voor de onderwijskansen van deze kinderen. Zowel bij de volwasseneneducatie als bij het onderwijsvoorrangsbeleid wordt prioriteit gegeven aan groepen in achterstandssituaties. Het is derhalve van belang dat er een juiste afstem~
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
30
ming tussen de activiteiten in het kader van het onderwijsvoorrangsbeleid en die in het kader van de volwasseneneducatie tot stand komt. Inhoudelijk gezien zal er samenhang moeten zijn tussen beide soorten activiteiten. De financiering zal gescheiden verlopen. De bekostiging van de activiteiten in het kader van het onderwijsvoorrangsbeleid zal via de in de onderhavige wet aangegeven kanalen verlopen; de bekostiging van de activiteiten in het kader van de volwasseneneducatie zal plaatsvinden op grond van de regeling voor de basiseducatie.» De voorliggende paragraaf probeert deze gedachtengang nader uit te werken. Zoals in de geciteerde memorie van toelichting al is gesteld, kan onderwijs/educatie voor ouders van kinderen die tot de doelgroep van het onderwijsvoorrangsbeleid behoren, van grote betekenis zijn voor het realiseren van de doelstelling van onderwijsvoorrangsbeleid. Daarbij kan aan de volgende activiteiten worden gedacht: a. het systematisch betrekken van ouders bij het onderwijs aan hun kinderen. Te denken valt onder meer aan voorlichtingsactiviteiten, ouderparticipatie en aan huiswerkbegeleiding; b. ouders in staat stellen die kennis en vaardigheden te leren, die minimaal noodzakelijk zijn om in de Nederlandse samenleving te functioneren (Nederlandse taal, rekenen, sociale vaardigheden, maatschappelijke oriëntatie en Nederlands als 2de taal); c. het aanbieden van tweede kansonderwijs, waardoor ouders hun educatief niveau kunnen verhogen (schakelcursussen, a.v.o., beroepsonderwijs, scholing); d. het betrekken van ouders bij de samenleving als geheel (educatieve activiteiten gericht op bepaalde functioneringsgebieden zoals: opvoeding, consumptief gedrag, politiek, vrijetijdsbesteding en cultuur). Strikt genomen kunnen alleen de activiteiten genoemd onder a onderdeel vormen van het onderwijsvoorrangsplan. De andere activiteiten, die voor een onderwijsvoorrangsgebied als geheel uiterst zinvol kunnen zijn, zijn onderdeel van de volwasseneneducatie en dienen in dat kader gepland te worden, al kunnen ze wel genoemd worden in een gebiedsplan. De activiteiten genoemd onder a vormen reeds in de dagelijkse praktijk een onderdeel van het onderwijsvoorrangsbeleid. De activiteiten genoemd onder b vormen te zamen de basiseducatie en zullen, zoals gesteld in de Hoofdlijnennotitie, worden gepland door een Regionaal Educatief Beraad, waarin instellingen en maatschappelijke groeperingen zitting hebben. De gemeenten stellen vervolgens het conceptplan vast. Het Rijk stelt de plannen vast na (marginale) toetsing. Afstemming met het OVB-beleid is op verschillende wijzen mogelijk: - via de instellingen: bij het OVB-beleid zijn ook welzijnsinstellingen betrokken die basiseducatie verzorgen; - via deelplannen basiseducatie die vanuit een OVB-gebied in het Educatief Beraad worden ingebracht; - via de gemeente in verschillende rollen; - als bevoegd gezag van een instelling voor volwasseneneducatie; - als uitvoerende organisatie en planner van het welzijnswerk; - als vaststeller van het concept-plan basiseducatie; - als verantwoordelijke voor het gemeentelijk minderhedenbeleid. Voor de activiteiten genoemd onder c is de planning in dit kader minder relevant. Voor de onder d genoemde activiteiten kan hetzelfde als voor de basiseducatie gelden in die zin dat er dan sprake is van een deelplan plaatselijk vormings- en ontwikkelingswerk dat de gemeente autonoom vaststelt.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
31
HOOFDSTUK 7. ONDERSTEUNING, ONTWIKKELING, SCHOLING EN ONDERZOEK Het onderwijsvoorrangsbeleid heeft twee belangrijke pijlers: de toekenning van extra faciliteiten aan scholen en instellingen op individuele basis en de gebiedsgewijze benadering. Deze pijlers zijn omschreven in de eerdere hoofdstukken. Ten behoeve van de activiteiten in gebieden, op scholen en instellingen moeten echter nog andere maatregelen worden genomen om het rendement en de kwaliteit te verhogen. Nieuwe inzichten dienen uitgeprobeerd te worden, ervaringen moeten worden verspreid en informatie over de uitvoering en de effecten moet systematisch worden verzameld, al dan niet ten behoeve van de bijstelling van het beleid. Het onderwijsvoorrangsplan biedt het kader voor de uitvoering van deze activiteiten die gevat kunnen worden onder de noemers ondersteuning, ontwikkeling, onderzoek, scholing en evaluatie. Voor de uitvoering van de verschillende taken wordt veelal een beroep gedaan op de instellingen in de verzorgingsstructuur en op de opleidingsinstituten. Het gaat daarbij vooral om landelijke activiteiten die echter ook van belang kunnen zijn in een directe ondersteuningsrelatie met deelnemers van samenwerkingsverbanden. 7.1. Ondersteuning De ondersteuning die voor het onderwijs nodig is, valt uiteen in de volgende onderdelen: - begeleiding; - informatievoorziening. De directe begeleiding van scholen wordt verzorgd door schoolbegeleidingsdiensten en in mindere mate door de Landelijke Pedagogische Centra. De thema's voor de begeleiding worden vooral bepaald door de vragen van de betrokken scholen. De SBD's en LPC hebben de taak in te spelen op deze vragen. Vanuit de professionele opvattingen van de instellingen worden de vragen van de scholen omgezet in begeleidingsactiviteiten die worden voorgelegd aan de cliënten. De tweede-lijnsondersteuning wordt verzorgd door de algemene en specifieke verzorgingsinstellingen (LPC, SLO en CITO). Deze ondersteuning dient gecoördineerd plaats te vinden. Coördinatie en afstemming - de zorg voor een eenduidig en goed gepland aanbod - ligt wat betreft de onderwijscomponent als taak bij de Landelijke Pedagogische Centra. Hierbij dient nauw samengewerkt te worden met het onlangs tot stand gekomen Landelijk Welzijnswerkersberaad Onderwijsvoorrangsbeleid, (LWO) dat zich richt op de totstandkoming van de toerustingsstructuur voor de welzijnscomponent. Daarbij zal een centrale prioriteitstelling nodig zijn, die wordt gericht op verbetering van de organisatiedeskundigheid ten behoeve van het management van gebieden en verbetering van de inhoudelijke deskundigheid van de eerste-lijnsbegeleiders. Hiervoor moet een gecoördineerd aanbod in een jaarlijkse brochure worden gepubliceerd in de vorm van cursussen, platformbijeenkomsten, conferenties en dergelijke. Een belangrijke functie van de ondersteuning is het organiseren van de informatievoorziening. Ervaringen uit verschillende innovatieprocessen hebben uitgewezen dat de beschikbaarheid van toegankelijk gemaakte informatie een belangrijke impuls betekent voor de innovatie-activiteiten. Een actief georganiseerde informatievoorziening kan bovendien de neiging om telkens opnieuw «het wiel uit te vinden» verminderen en daarmee bijdragen aan een effectieve werkwijze. De activiteit zal minimaal moeten omvatten: 1. het verzamelen van relevante OVB-materialen. Deze materialen kunnen afkomstig zijn uit projecten, (literatuur)onderzoek, en eigen produkties;
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
32
2. het rubriceren en documenteren van dit materiaal; 3. het beschikbaar stellen van dit materiaal aan betrokken instellingen, scholen en personen. Als instrument van informatieverzorging kunnen dienen: 1, het verzorgen van informatie-periodieken; 2. het organiseren van bijeenkomsten, werkconferenties en dergelijke. Het ligt voor de hand dat de LPC deze taak in samenhang met andere taken uitvoeren. Bij de ondersteuning is het dringend noodzakelijk dat een actieve wisselwerking tussen vraag (van scholen, eerste-lijnsondersteuners en gebieden) en aanbod (LPC, SLO, CITO) wordt georganiseerd. Van de LPC evenals van het LWO mag worden verwacht dat zij hierbij een schakelfunctie vervullen. De ondersteuningsstructuur van het welzijnswerk is weliswaar nog in ontwikkeling, maar in grote lijnen heeft de opzet vorm gekregen. Er wordt uitgegaan van een functionele aanpak waarbij gelet wordt op afstemming en samenhang metdeonderwijsondersteuningsstructuur. Het streven is om de communicatie over werkuitvoering en ondersteuning zo direct mogelijk te doen zijn. De functies, welke in het kader van de ontwikkeling en ondersteuning van het welzijnswerk vervuld zullen worden, dienen in samenhang met elkaar te worden uitgevoerd. Een drietal functies zijn te onderscheiden: - de toerustings-functie gericht op de kwaliteitsverbetering van het werk in de onderwijsvoorrangsgebieden; - de toerustings-functie gericht op meer algemene aspecten van kwaliteitsverbetering. Het betreft hier deskundigheidsbevordering, informatie en documentatie; - de functie beleidsontwikkeling. Het betreft hier het vertalen van bij de toerusting gebleken knelpunten voor het werk, in aanbevelingen voor beleid. Het betreft tevens het werken aan verbetering van voorwaarden voor het werk. Deze functie brengt overleg met zich mee met onder meer de Ministeries van WVC en O. en W. en met onderwijsorganisaties. 7.2. Ontwikkeling Ontwikkelingswerkzaamheden vallen uiteen in een aantal belangrijke categorieën: - ontwikkeling van instrumenten voor verbetering van het onderwijs in de groep. Hierbij kunnen worden genoemd schoolwerkplanontwikkeling, leermiddelenontwikkeling en toetsontwikkeling; - ontwikkeling van instrumenten voor de eerste-lijnsondersteuning zoals begeleidingsmodellen, samenwerkingsmodellen voor onderwijs en welzijn. Ontwikkelingswerk is noodzakelijk omdat daarmee een bijdrage wordt geleverd aan een verbetering van werkwijzen en instrumenten die worden gehanteerd in de uitvoering van het onderwijsvoorrangsbeleid. Het is een illusie om te veronderstellen dat alleen door het geven van extra faciliteiten een verbetering van het onderwijs kan optreden. Het geven van extra faciliteiten dient gepaard te gaan met het beschikbaar hebben/stellen van nieuwe werkvormen, leermiddelen en werkwijzen voor scholen en ondersteuners. Het ontwikkelingswerk moet sterk in samenhang met de activiteiten op schoolniveau plaatsvinden. Het instrumentarium zal daardoor beter bruikbaar zijn. Het voorstel van SLO, LPC en de vier grote gemeenten om te komen tot een gecoördineerde aanpak in het verlengde van eerdere activiteiten is een te waarderen opzet. Dit voorstel zal onderdeel uitmaken van het totaal van de ontwikkelingsactiviteiten. Ten aanzien van de leermiddelenontwikkeling is reeds een aanzet voor de programmering gemaakt aan de hand van de adviezen van het in 1983 ingestelde leermiddelenplatform onderwijsvoorrangsbeleid. Een aantal
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
33
doelgroepen is zo klein, dat de ontwikkelingen de produktie van leermiddelen via het leermiddelenplatform wordt geregeld. Hiervoor is een beperkt bedrag beschikbaar voor het stimuleren van de totstandkoming en de produktie van leermiddelen voor juist deze doelgroepen. De adviezen van het leermiddelenplatform, waarin LPC, CITO, SLO, VNG, vier grote gemeenten, besturenbonden en Gemeenschappelijke Educatieve Uitgeverijen deelnemen, leiden er ook toe dat meer inzicht ontstaat in de reeds beschikbare leermiddelen. Het streven is er op gericht in de periode 1985-1989 per jaar telkens een bedrag van f2 min. aan dit doel te besteden. Het leermiddelenplatform streeft er naar in 1985 een opschuivend meerjarenadvies af te ronden. 7.3. Scholing Nieuwe ontwikkelingen in het primair respectievelijk voortgezet onderwijs hebben gevolgen voor de opleidingen voor deze typen onderwijs. In het kader van het onderwijsvoorrangsbeleid wordt ernaar gestreefd de afstenv ming tussen opleiding en primair respectievelijk voortgezet onderwijs zo optimaal mogelijk te doen zijn. De beleidsontwikkeling voor deze sectoren moet tot uiting komen in een daarop afgestemd scholings- en nascholingsaanbod. Bij de (na)scholing ligt op dit moment de nadruk op maatregelen die zijn gericht op zittende buitenlandse leerkrachten in het basisonderwijs, en op cursussen ten aanzien van het werken met culturele minderheden. Ten einde de afstemming tussen opleidingen en het primair respectievelijk voortgezet onderwijs te vergroten is het zeer gewenst dat opleidingen (meer systematisch dan tot nu toe) betrokken worden bij het opzetten van activiteiten in het kader van het onderwijsvoorrangsbeleid. Enerzijds is participatie er op gericht vanuit de eigen deskundigheid een bijdrage te leveren, onder andere door gerichte nascholingscursussen. Anderzijds is deelname aan en afstemming op de activiteiten (onder andere via samenwerkingsverbanden ten behoeve van onderwijsvoorrangsgebieden) er op gericht de vertaling van nieuwe ontwikkelingen naar het initiële opleidingsprogramma te bevorderen. Samenwerking met afstenv ming op activiteiten in de veldsectoren en/of andere ondersteunende sectoren kan zeer stimulerend zijn. Activiteiten moeten zoveel mogelijk gericht zijn op structurele inbedding in de initiële opleidingen, waarbij de komende jaren de nadruk zou moeten liggen op het aanbrengen van een grotere samenhang - waar mogelijk - tussen de verschillende activiteiten gericht op ondersteuning aan én buitenlandse én Nederlandse docenten en waar mogelijk ook de afstemming tussen de opleidingen onderling verbeteren. In het gehele OVB neemt deskundigheidsbevordering van opleiders en nascholers een belangrijke plaats in. In hoofdlijnen zal het pakket scholingsmaatregelen, zoals dat in het «Onderwijsvoorrangsplan 1982» vermeld stond, de komende jaren gehandhaafd blijven. Er zijn in 1984-1985 enkele wijzigingen aangebracht, onder meer een verbeterde afstemming tussen begin- en eindniveau van de verschillende cursussen in verband met de onderlinge doorstroom. Het is mogelijk dat op basis van een evaluatie van het cursusaanbod die nu plaatsvindt, nog verdere bijstellingen in dit cursusaanbod tot stand zullen komen. 7.3.1. Opleidingen voor het basisonderwijs en voortgezet onderwijs gezamenlijk Voor buitenlandse leerkrachten of voor buitenlanders die een docentschap ambiëren, zijn er voorbereidende (taal-)cursussen: de dagcursus Nederlands. Ten behoeve van studenten in de initiële opleidingen worden extra faciliteiten ter beschikking gesteld.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
34
7.3.2. Opleidingen voor het basisonderwijs Er zijn twee opleidingen die tot een bevoegdheid voor het Nederlandse onderwijs leiden, de applicatiecursus Eigen taal en cultuur en de applicatiecursus Volledig bevoegd onderwijzer. In de Overheidscontractgebonden activiteiten-sector van de nascholing worden cursussen aangeboden voor Nederlandse en buitenlandse onderwijsgevenden. Momenteel wordt de cursus «Onderwijs aan culturele minderheden» omgezet in een cursus «Intercultureel onderwijs», bestemd voor zowel buitenlandse als Nederlandse onderwijsgevenden. Hierbij zal onder meer gebruik gemaakt worden van de resultaten uit het Rijnmondproject, het project intercultureel onderwijs in de opleidingen en de acculturatieprojecten. De nascholingscursus Molukse Taal en Cultuur, die nu wordt aangeboden in Overheids contract gebonden activiteiten-verband, zal een wijziging ondergaan, waarbij het inspraak orgaan Welzijn Molukkers nauw betrokken zal zijn bij de gedachtenontwikkeling hierover. Op het terrein van roldoorbrekend onderwijszuilen in vijf regio's projecten starten, uitgevoerd door een samenwerkingsverband van een pedagogische academie voor leraren basisonderwijs en drie tot vijf basisscholen of scholen voor speciaal onderwijs. Essentieel is het ontwikkelen en uitvoeren van een nascholingscursus roldoorbrekend onderwijs. In de vernieuwde opleidingen voor het basisonderwijs, de pedagogische academie basisonderwijs (pabo), zullen alle studenten voorbereid worden op het verzorgen van onderwijs aan kinderen met achterstanden. In de overheidsvoorschriften voor eindtermen zijn opgenomen «zorg voor leerlingen met belemmeringen» en «waardering voor het anders zijn, zorg voor culturele minderheden». Tevens dient in de door de instellingen te formuleren eindtermen aandacht te worden besteed aan roldoorbrekend onderwijs. Pabo's moeten in hun instellingswerkplannen aangeven hoe ze de eindtermen willen realiseren. De theoretische beroepsvoorbereiding biedt daartoe uiteraard mogelijkheden, maar ook via praktische programma-onderdelen kunnen studenten zich verdiepen in de problematiek van het onderwijsvoorrangsbeleid. Daartoe kan de stage plaatsvinden in scholen die gelegen zijn in onderwijsvoorrangsgebieden. Via de stage in het kader van culturele en maatschappelijke vorming (minimaal 3 weken) zouden studenten zich eveneens kunnen oriënteren bij bij voorbeeld betrokken welzijnsinstellingen. 7.3.3. Opleidingen voor het voortgezet onderwijs Met ingang van 1 augustus 1984 zijn de parttime opleidingen Turks en Arabisch gestart, die leiden tot een derdegraads bevoegdheid voor het voortgezet onderwijs. Zij zijn verbonden aan MO-instellingen respectievelijk te Rotterdam en Amsterdam. In de sfeer van de opleidingen voortgezet onderwijs zijn enkele maatregelen getroffen. Ten eerste een innovatief project gedurende de periode januari 1985 tot augustus 1989 ten einde intercultureel onderwijs in de opleidingsprogramma's vorm te geven. Over vorm en inhoud en implementatie vindt overleg met de NLO's plaats. Ten tweede de ontwikkeling van een (nascholings-)cursus Nederlands als tweede taal. De behoefte aan deze specifieke vorm van onderwijs in het voortgezet onderwijs is groot en zal ook in de tweede helft van de tachtiger jaren waarschijnlijk nog bestaan. Dit stelt hoge eisen aan de docenten en niet alleen aan de docenten Nederlands. De cursus beoogt daarom zowel docenten Nederlands als vakdocenten zodanig te bekwamen, dat zij in hun dagelijkse lespraktijk de ontwikkeling van de taalvaardigheid - die uitgaat boven de communicatieve vaardigheden nodig voor de dagelijkse omvang te stimuleren en te vergroten. Over de opzet van deze cursus vindt met enige NLO's overleg plaats. De behoefte aan deze specifieke vorm van
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
35
onderwijs in het voortgezet onderwijs is groot en zal ook in de tweede helft van de tachtiger jaren waarschijnlijk nog bestaan. Dit stelt hoge eisen aan de docenten en niet alleen aan de docenten Nederlands. De cursus beoogt daarom zowel docenten Nederlands als vakdocenten zodanig te bekwamen, dat zij in hun dagelijkse lespraktijk de ontwikkeling van de taalvaardigheid - die uitgaat boven de communicatieve vaardigheden nodig voor de dagelijkse omvang - te stimuleren en te vergroten. Over de opzet van deze cursus vindt met enige NLO's overleg plaats. Ten derde wordt tot en met augustus 1985 aan de NLO «D'Witte Lelt» het project «Van School naar Beroep» uitgevoerd. Het project probeert één van de belangrijkste drempels voor het volgen van een succesvolle schoolloopbaan, namelijk taalproblemen (voor allochtonen met name het Nederlands als instructietaal) aan te vatten door op grond van analyses van de vaktaal leermiddelen met bijbehorende leidraden te ontwikkelen. Deze ervaringen worden vertaald naar de lerarenopleidingen, waarvoor leidraden worden ontwikkeld en aanzetten worden gegeven voor interculturele didactiek. Tevens worden voor- en nascholingsprogramma's ontwikkeld. Gedurende de periode 1983-1986 wordt aan elke NLO 0,4 formatieplaats, waarvan 0,2 door onderwijs en wetenschappen extra gefinancierd, besteed aan emancipatie-activiteiten, met name in relatie tot het opleidingsprogramma. Bij het NGOLB (Nederlands Genootschap voor de opleiding van leerkrachten beroepsonderwijs) zijn twee emancipatiemedewerkers aangesteld voor de periode 1983-1986. Deze hebben onder meer tot taak de ontwikkeling en integratie van het emancipatiebeleid binnen het algemene beleid van de organisatie te bevorderen. Bij de herprogrammering van de deeltijdopleiding docent derde en tweede graad (de MO-opleidingen) is de verschillende programmacommissies per vak gevraagd ook aan elementen uit het onderwijsvoorrangsbeleid aandacht te besteden. Op dit moment worden de richtlijnen van de verschillende vakcommissies op de instituten concreet ingevuld. 7.4. Onderzoek De afgelopen jaren heeft het onderwijsonderzoek naar achterstanden zich voor een belangrijk deel gericht op de onderwijsproblematiek van culturele minderheidsgroepen. De projecten die in dit kader zijn uitgevoerd, zijn gefinancierd door O. en W. en vanuit middelen die interdepartementaal beschikbaar zijn gesteld. Ten behoeve van de programmering van onderzoek in de komende jaren met betrekking tot de culturele minderhedenproblematiek zijn een tweetal activiteiten verricht c.q. in uitvoering: 1. op initiatief van de Stichting voor Onderzoek van het Onderwijs (SVO) is een probleemverkenning uitgevoerd, die zich richtte op het onderwijsvoorrangsbeleid. Doel ervan is te komen tot een aantal onderzoekbare vraagstellingen op dit terrein; 2. er is een trendstudie uitgevoerd, waarin de stand van zaken met betrekking tot verworven kennis op het terrein van de culturele minderheden op een rij wordt gezet, lacunes in onderzoek worden vastgesteld en de bruikbaarheid van onderzoeksresultaten en theorie op andere gebieden worden bepaald. 7.5. De rol van de inspectie en bureaus landelijk contact 7.5.1. De rol van de onderwijsinspectie De opzet en uitvoering van een nieuw beleid betekent voor de inspectie onder andere dat moet worden geadviseerd over de vorm van het beleid vanuit de praktijkinzichten van de inspectie, dat het beleid moet worden duidelijk gemaakt en toegelicht in het veld, dat in het veld moet worden geadviseerd over de uitvoering van het beleid en dat aan minister en
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
36
departement moet worden gerapporteerd over de wijze waarop de beleidsintenties in de praktijk uitwerken. De algemene taken van de inspectie krijgen dus een bijzonder accent: de schakel tussen veld en departement, die de inspectie mede vormt, wordt van extra belang zodra nieuwe ontwikkelingen in het onderwijs op gang worden gebracht. Bij het onderwijsvoorrangsbeleid zal bovendien sectoroverstijgende samenwerking tussen inspecteurs noodzakelijk zijn omdat, met name in de onderwijsvoorrangsgebieden, de samenwerking tussen scholen voor basisen voortgezet onderwijs bijzondere aandacht krijgt (zie hiervoor hoofdstuk II). Daar komt nog bij dat, aangezien het onderwijsvoorrangsbeleid vooral in de gebieden gericht is op samenwerking tussen scholen en welzijnsinstellingen, het nodig zal zijn samen te werken met de toezichthoudende buitendienst van het Ministerie van WVC. Het accent van de werkzaamheden zal ook in de toekomst liggen bij de veldinspecteurs. In toenemende mate zullen deze werkzaamheden in samenwerking tussen inspecteurs van verschillende colleges en in contact met andere instanties, zoals verzorgingsinstellingen, worden verricht. Voortgegaan zal worden met informeren van het gehele inspectie-apparaat over beleids- en praktijkontwikkelingen en nu het beleid op papier definitief gestalte heeft gekregen, zal de nadruk worden gelegd op rapportages die tot de evaluatie van het beleid kunnen bijdragen. Voor de kortere termijn is daarvoor het volgende voorbeeld te noemen: informatievoorziening: er zal worden gewerkt aan een schriftelijke bundeling van praktische ervaringen van inspecteurs met onderwijs in eigen taal en cultuur. Deze bundeling zal voor alle inspecteurs als hulp met hun werk beschikbaar komen. 7.5.2. De bureaus landelijk contact De bureaus landelijk contact hebben soortgelijke taken als de onderwijsinspectie: - onderhouden van relaties met de plaatselijke en regionale uitvoerders; - adviseren over plaatselijke ontwikkelingen; - bijdragen aan de ontwikkeling van het landelijk beleid. De samenwerking met de onderwijsinspectie leidt tot een verdere toespitsing van de werkzaamheden op het onderwijsvoorrangsbeleid. Hiervoor is binnen het landelijk contact een structuur gevormd waarbinnen de werkzaamheden worden gecoördineerd.
HOOFDSTUK 8. EVALUATIE VAN HET BELEID le>\ belangrijk aspect van een landelijk meerjarenbeleid als het onderwijsvoorrangsbeleid, is de vraag naar de effecten van het beleid. Om inzicht te verkrijgen in deze effecten, met name op de ontwikkelingskansen en de onderwijsleerprestaties van de betrokken leerlingen, wordt een evaluatie-onderzoek voorbereid. Een dergelijke evaluatie kan informatie opleveren voor de eventuele bijstelling van de verschillende beleidsmaatregelen, en geeft inzicht in de effecten van het gehele beleid. De ervaringen met een dergelijke wijze van evalueren, maakt een zorgvuldige analyse vooraf noodzakelijk. Zo kan naar aanleiding van eerder verricht evaluatie-onderzoek naar onderwijsstimulering en landelijke innovatieprogramma's een aantal conclusies getrokken worden die van belang zijn voor het evaluatie-onderzoek van het onderwijsvoorrangsbeleid. Deze conclusies zijn ook opgenomen in het nader te noemen programmavoorstel: 1. het is noodzakelijk dat bij de start van een evaluatie-onderzoek de beleidsdoelstellingen van een vernieuwingsprogramma voldoende worden geëxpliciteerd;
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
37
2. na de vaststelling van een evaluatieplan in hoofdlijnen, dient de uitvoerende groep van onderzoekers daaraan onafhankelijk uitvoering te kunnen geven en dient ook voor het overige voldaan te zijn aan minimale voorwaarden voor onafhankelijk onderzoek; 3. de ervaringen met de evaluatie van grootscheepse onderwijsvernieuwingsprogramma's tonen aan dat variabelen op klasse- en leerlingenniveau in het onderzoek worden verwaarloosd; 4. de uitkomsten van evaluatie-onderzoek dienen bij voorkeur een van te voren bepaalde plaats te krijgen in de procedure voor de vaststelling van onderwijsvoorrangsplannen. Ook van belang voor het onderwijsvoorrangsbeleid zijn de evaluatie-onderzoekingen naar de implementatie en effecten van de grootschalige Amerikaanse onderwijscompensatieprogramma's Head Start en Follow Through. De uitkomsten van deze onderzoeken bleken tot uitgebreide discussies over verschillende interpretaties te leiden. Toch kan gesteld worden dat de marges voor meningsverschil door het onderzoek worden verkleind. Tegen de achtergrond van binnenlandse en buitenlandse ervaringen met het gebruik van de uitkomsten van evaluatie-onderzoek naar de effecten van grootscheepse interventieprogamma's, kan worden voorspeld dat in de beoordeling van de resultaten van het hier beoogde evaluatie-onderzoek van het onderwijsvoorrangsbeleid verschillen in visie en ook strijdige belangen tot uiteenlopende interpretaties van de resultaten zullen leiden. Het is daarom van groot belang de haalbaarheid van een landelijk evaluatie-onderzoek na te gaan. Hiertoe is aan een drietal deskundigen gevraagd een voorstel voor evaluatie te leveren, hetgeen geleid heeft tot het progammavoorstel voor evaluatie-onderzoek naar de effecten van het OVB1. Dit voorstel zal worden uitgewerkt tot een evaluatieplan, op grond waarvan de besluitvorming over het evaluatie-onderzoek plaats kan vinden. Het evaluatie-onderzoek zal in ieder geval met de start van de gebieden moeten aanvangen. In het nu volgende zal kort ingegaan worden op het voorstel. In het programmavoorstel is een analyse gemaakt van het begrip onderwijsachterstand. Dit was nodig omdat accenten in de definiëring van het begrip onderwijsachterstand en van de specificatie van de doelstellingen van het OVB noodzakelijk was. Op grond van deze analyse is gesteld dat evaluatie van effecten van het onderwijsvoorrangsbeleid onder meer gericht moet zijn op veranderingen in de milieu-, etno- of sexespecifieke aspecten van schoolloopbanen. Vervolgens is een onderzoeksplan opgezet, waarbinnen een onderverdeling in een drietal invalshoeken gemaakt is: 1. effectenonderzoek; 2. implementatie-onderzoek; 3. deelstudies. Ad 1. Effectenonderzoek Er dient een effectenonderzoek verricht te worden door middel van een landelijke peiling van leerresultaten. Hierbij zijn de door het OVB genoemde «ontwikkelingskansen» (welke verbeterd moeten worden door dit beleid) als volgt geoperationaliseerd: - overgang naar BuO; - doorstroming naar niveaus van voortgezet onderwijs; - leerprestaties (in relatie tot minimale, communale doelen).
' Programmavoorstel voor evaluatie-onderzoek naar de effecten van onderwijsvoorrangsbeleid, W. K. B. Hofstee, K. B. Koster, G. W. Meijnen, Groningen 1984.
Er wordt een voorstel voor de uitvoering van een dergelijke peiling aangegeven: De peiling omvat een representatieve steekproef van één op de twintig Nederlandse basisscholen en scholen voor voortgezet onderwijs. Deze steekproef wordt aangevuld met in beginsel alle andere scholen die ressorteren onder de onderwijsvoorrangsgebieden. De peiling omvat driejaarlijkse individuele dan wel klassikale meting van onderwijsleerpres-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
38
taties, intelligentie en aanvullende gegevens, uitgevoerd in de volgende leerjaren: het tweede, vijfde en achtste jaar van het basisonderwijs en het derde jaar van het voortgezet onderwijs. Gekeken zal worden in hoeverre hier een combinatie mogelijk is met het PPON-onderzoek. Ad 2. Implementatie-onderzoek Gekoppeld aan het effectenonderzoek, dient er onderzoek plaats te vinden naar de manier waarop het onderwijsvoorrangsbeleid vorm en inhoud wordt gegeven op landelijk niveau, op gebiedsniveau en op lokaalen schoolniveau. Een dergelijk onderzoek naar de implementatievariabelen, kan aanwijzingen geven voor verschillen in effectiviteit van diverse vormen van uitvoeringsplannen. Voorgesteld wordt het implementatie-onderzoek te richten op de volgende typen variabelen. Landelijk niveau: - de wijze van facilitering van scholen en gebieden door WVC en O. en W.; - gebruik van plannen op school- en gebiedsniveau; - de verhouding tussen het gebruik van school- en gebiedsfaciliteiten; - bijdrage van landelijke instellingen tot uitvoering van onderwijsvoorrangsplannen. Gebiedsniveau: - de wijze van functioneren van de gevormde of te vormen samenwerkingsverbanden; - accenten in de inzet van middelen op gebiedsniveau (voor scholing van docenten, voor volwasseneneducatie, voor club- en buurthuiswerk, voor bibliotheekwerk enz.); - de wijze van planning op gebiedsniveau (centraal-decentraal). Schoolniveau: - de wijze van inzet van de middelen (voor OETC, voor klasseverkleining, voor buurtgerichte activiteiten, voor emancipatie, voor aanschaf van materialen voor aansluiting b.o.-v.o. enz.); - schoolorganisatie: leiding, scholingsniveau leerkrachten, groeperingsvormen van leerlingen, beoordelingsmethoden, betrokkenheid van ouders en eventueel leerlingen (voortgezet onderwijs); - accenten in doelstellingen en werkwijzen: tijdsbesteding aan schoolvakken, werkvormen. Ad 3. Deelstudies Aangezien de onder 1 genoemde operationalisering van ontwikkelingskanseneen reductie inhoudtvan de doelstelling, zal er een aantal deelstudies uitgevoerd worden naar andere effectvariabelen. In het programmavoorstel wordt een aantal mogelijke deelstudies aangegeven: - een studie met betrekking tot de operationalisering van het begrip ontwikkelingskansen; - een studie ten aanzien van de houding ten opzichte van allochtonen, speciaal met het oog op discriminatieproblematiek; - een studie betreffende de doelstellingen van het onderwijs en het onderwijsvoorrangsbeleid, zoals die er in de ogen van achterstandsgroepen uit zouden moeten zien; - een studie betreffende de registratie van het bereikte onderwijspeil aan het eind van de (partieel) leerplichtige fase; - een studie betreffende de kansen op de arbeidsmarkt en/of hoger onderwijs. Het bovenbeschreven programmavoorstel is aanleiding geweest om een gemengde werkgroep van 0. en W.- en WVC-ambtenaren en deskundigen in te stellen, die tot taak heeft aan de hand van dit voorstel een evaluatieplan op te stellen, waarin alle aspecten van het beleid met alle beschikbare evaluatiemethoden bijeengebracht worden. De gemengde werkgroep zal
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
39
hiertoe besluiten nemen over de opzet van het effectenonderzoek, de eventuele aanbesteding van deelonderzoeken hierbinnen aan verschillende instituten, de opzet van het implementatie-onderzoek en de prioritering van de deelstudies naar andere effectvariabelen. Ook wordt zorggedragen voor een goede relatie met de informatie die de Inspectie van het Onderwijs en de Bureaus Landelijk Contact kunnen verzamelen in hun relatie met het veld. Tevens moet worden zorggedragen voor en gebruik gemaakt worden van plaatselijke en regionale evaluatie- en verslagwerkzaamheden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
40
Bijlage I. Financieel overzicht Ten behoeve van de uitvoering van het onderwijsvoorrangsbeleid zijn voorde periode 1985-1990 voorshands de volgende middelen beschikbaar1 1985
1986
1987
1988
1989
1990'
52,2
52,2
52,2
52,2
1. Faciliteiten ten behoeve van Onderwijsvoorrangsgebieden aandeel Ministerie van Onderwijs aandeel Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur Totaal
(per 1/8) 19,2 52,2
5,0
13,6
13,6
13,6
13,6
13,6
24,2
65,8
65,i
65,8
65,8
65,8
2. Overige faciliteiten Onderwijsvoorrangsbeleid a.
basisonderwijs — faciliteiten t.b.v. achterstandsbestrijding — onderwijs in de eigen taal en cultuur — faciliteiten speciaal onderwijs t.b.v. achterstandsbestrijding
b. voortgezet
155,6
155,6
155,6
155,6
155,6
155,6
37
37
37
37
37
37
13,4
13,4
13,4
13,4
13,4
13,4
22,0
22,0
22,0
22,0
22,0
22,0
23,5
23,5
23,5
23,5
23,5
23,5
1,9
1,9
1,9
1,9
1,9
1,9
10,7 2 3,0
10,7 3,0
7,8 3,0
4,1 3,0
4,1 3,0
4,1 3,0
3,1
3,1
3,1
3,1
3,1
3,1
1,4
1,4
1,4
1,4
1,4
1,4
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
onderwijs
— faciliteiten lager en middelbaar beroepsonderwijs — faciliteiten algemeen vormend onderwijs — faciliteiten KMBO en CVV's — faciliteiten volwasseneneducatie — scholingsmaatregelen — leerplanontwikkeling, informatievoorziening, ondersteuningsactiviteiten. onderzoek — faciliteiten hoger beroepsonderwijs — faciliteiten wetenschappelijk onderwijs en onderzoek
1 De faciliteiten ten behoeve van dit eerste onderwijsvoorrangsplan lopen tot 1-8-1990, daarna begint de nieuwe planperiode. 7 Inclusief 6,3 min. BiZa bijdrage t/m 1-8-1987.
1 De genoemde bedragen hebben een indicatief karakter. De definitieve bedragen worden ieder afzonderlijk jaar per begrotingswet vastgesteld. Tevens zij opgemerkt dat het onderhavige onderwijsvoorrangsplan zodanig uitgevoerd wordt, dat aan de eis van budgettaire neutraliteit wordt voldaan.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
41
Bijlage II. De inhoud van de activiteiten De inhoud van de activiteiten wordt bepaald door de gebieden zelf. Dat ligt voor de hand omdat de problemen waarvoor het beleid opgezet is ook vooral plaats- en regiogebonden zijn. De oplossingen van de problemen zullen dan ook vooral door het opzetten van plaats- en regiogebonden activiteiten moeten worden aangepakt. De inzet van de gebiedsfaciliteiten zullen vooral hierop gericht moeten worden, naast de inzet van de schoolfaciliteiten voor activiteiten in de scholen. Uiteraard is het echter goed mogelijk om een inventarisatie te geven van oplossingen die tot nog toe in het onderwijsvoorrangsbeleid zijn gevonden. De publikaties van de informatievoorziening OVB van de LPC geven daar een overzicht van. Het zal nodig zijn deze voorbeelden te verspreiden als een verdere verdieping van de inhoudelijke activiteiten. De ervaringen leren ons, dat een goede probleemanalyse nodig is om tot een gericht activiteitenplan te komen. We kunnen twee niveaus van activiteiten onderscheiden: a. Afstemming van reeds lopende activiteiten van scholen en instellingen. Scholen en instellingen blijken soms nauwelijks op de hoogte van activiteiten, die ieder afzonderlijk onderneemt om aan de problemen iets te doen. Hier ligt een eerste coördinatietaak, namelijk zorg voor uitwisseling van informatie tussen samenwerkingspartners, onderlinge afstemming van activiteiten en gebruik leren maken van eikaars mogelijkheden. Dit verhoogt de effectiviteit van het werk. b. Samenwerkingsactiviteiten Er zijn thema's, die in veel gebieden aandacht krijgen. Bij aanpak van een thema zien we dat activiteiten ondernomen worden in de scholen en in de buurt door de instellingen. Een goede planning en onderlinge afstemming is noodzakelijk. Voorbeelden van thema's zijn: taalontwikkeling (overbruggen van kloof school-/thuistaal), ononderbroken ontwikkelingslijn (van peuterspeelzaal naar basisschool en van basisschool naar school voor voortgezet onderwijs), overbruggen van verschillen tussen school en buurt, vergroten van onderwijsondersteunend vermogen van ouders, doorbreken van rolpatronen die onderwijskansen in de weg staan, verbetering van voorzieningen, zodat kinderen en hun ouders hiervan ook gebruik maken. De situatie in de meeste aan te wijzen onderwijsvoorrangsgebieden zal aanleiding dienen te zijn om bijzondere aandacht te geven aan de realisering van intercultureel onderwijs. De problematiek van vooroordelen en discriminatie is juist in de laatste jaren sterk toegenomen in de gebieden met grote achterstanden. Het ligt daarom voor de hand dat in de activiteiten een zwaar accent wordt gelegd op de gezamenlijke problemen van meerderheid en minderheden in de gebieden en op het tot stand brengen van begrip voor de verschillen tussen de culturen van meerderheid en minderheid. Begrip voor de culturen van de minderheden bij de meerderheid maakt het voor de minderheden beter mogelijk in het geheel opgenomen te worden. Juist in situaties waar de tegenstellingen door de omstandigheden versterkt worden, zijn activiteiten op dit punt dringend noodzakelijk. Basisonderwijs Van een aantal activiteiten die thans nog vaak door scholen individueel worden uitgevoerd, kan men zich afvragen, in hoeverre deze beter bovenschools kunnen worden voorbereid en/of uitgevoerd. Hierbij denken wij bij voorbeeld aan: a. materiaalontwikkeling met betrekking tot intercultureel onderwijs of roldoorbrekend onderwijs; b. het ontwikkelen van lessuggesties voor schoolbuurtprojecten, taalactiveringsactiviteiten en dergelijke; c. deelname aan bijscholingscursussen voor onderwijsgevenden in een gebied; d. het maken van afspraken tussen basisonderwijs en voortgezet onderwijs met betrekking tot de aansluitingsproblematiek;
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
4?
e. het treffen van betere regelingen voor de verwijzing van leerlingen naar het speciaal onderwijs; f. het maken van afspraken met bibliotheek over aan te schaffen collecties, opzet documentatiecentra, mediatheken etc; g. vorming van gemeenschappelijke opvangklasjes voor late binnenstromers; h. aanstelling van schoolcontactpersonen voor meer dan één school; i. gebiedsgewijze verbetering van het onderwijs in eigen taal en cultuur. Voortgezet onderwijs In een aantal van de hierna te noemen activiteiten wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid om reguliere faciliteiten op een bovenschoolse wijze in te zetten, aangevuld met gebiedsfaciliteiten; hetzelfde geldt voor een bovenschoolse inzet van de extra schoolfaciliteiten voor culturele minderheden. Op deze wijze kan door de inzet van schoolfaciliteiten op gebiedsniveau een groter rendement worden bereikt, en sluiten de schoolfaciliteiten en gebiedsfaciliteiten beter op elkaar aan. De hieronder opgesomde activiteiten zijn bedoeld als suggesties; de scholen kunnen, als zij dat willen, hiervan gebruik maken. a. Eerste opvang/alfabetisering CUMI-leerlingen In het onderzoeksrapport van Fase en De Jong «De Internationale Schakelklas» is naar aanleiding van een analyse van het functioneren van ISK's onder andere het voorstel gedaan om het doel en de populatie van de schakelperiode scherper te definiëren en te komen tot een betere landelijke en regionale afstemming en coördinatie van voorzieningen en activiteiten (ten aanzien van schakelperioden). Voortbouwend op dit rapport kan worden opgemerkt dat het aantal leerlingen waarvoor een aparte schakelperiode nodig zal zijn weliswaar afneemt, maar in de komende planperiode niet geheel zal verdwijnen, zodat het bieden van schakelmogelijkheden toch nog noodzakelijk zal zijn. Het kan hierbij, afhankelijk van de achtergrond van de betreffende doelgroep van leerlingen, gaan om verschillende activiteiten, zoals: - alfabetiseringscursussen voor analfabete leerlingen; - een korte (6 weken tot 3 a 4 maanden), gerichte voorfase waarin de leerlingen Nederlands leren en een oriëntatie op de Nederlandse samenleving plegen (met name voor leerlingen die rechtstreeks uit het buitenland afkomstig zijn). Voor deze activiteiten die een relatief klein aantal leerlingen zullen betreffen, is gespecialiseerde know-how nodig. Gegeven het relatief lage leerlingaantal waarom het hier gaat, is het de vraag of individuele scholen voldoende in de gelegenheid zullen zijn om leerkrachten met deze knowhow aan te trekken. Daarom zal, wanneer v.o.-scholen in een onderwijsvoorrangsgebied gezamenlijk aan dergelijke problematiek aandacht willen besteden (ook met behulp van hun reguliere schoolfaciliteiten voor leerlingen van culturele minderheden), de mogelijkheid worden geboden om naast de gebiedsfinanciering voor dit doel extra faciliteiten te onvangen. b. Aanpak schoolverzuim in voorrangsgebieden In de STOS/VO-projecten is de afgelopen jaren op bescheiden schaal ervaring opgedaan met het werken met opvangprogramma's voor regelmatige schoolverzuimers. Deze ervaringen zijn bemoedigend, zij het dat een afsluitend eindoordeel nog niet te geven is, gezien de relatief korte looptijd van deze activiteit. Voortzetting van deze initiatieven in voorrangsgebieden lijkt gewenst. Een voorrangsverband van samenwerkende scholen en welzijnsinstellingen is immers bij uitstek geschikt om ten behoeve van dit door alle scholen gevoelde probleem een gezamenlijke aanpak te entameren. Een en ander betekent dat een samenwerkingsverband kan besluiten om een deel van de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 828, nrs. 1-2
43
hem toegekende middelen in te zetten voor het opzetten van zo'n opvangprogramma, dat om technische redenen wellicht aan één school kan worden verbonden, maar wel werkt ten behoeve van en onder auspiciën van het gehele samenwerkingsverband. Betrokkenheid van welzijnsinstellingen biedt in dezen goede mogelijkheden, naar blijkt uit de eerste ervaringen van de betreffende STOS/VO-projecten. Voor het opzetten van zo'n opvangprogramma gelden bepaalde randvoorwaarden, namelijk: - naast inzet van de beschikbare gebiedsfaciliteiten (materieel en personeel) kunnen geen (extra) middelen beschikbaar gesteld worden; wel kunnen uiteraard de betreffende leerlingen meetellen in de reguliere formatie; - indien in het opvangprogramma wordt afgeweken van de vigerende lessentabellen (en dat zal veelal het geval zijn), dan dient dit gemeld te worden aan de inspectie; - er dienen met alle betrokken scholen zodanige afspraken gemaakt te worden dat een verantwoorde terugkeer van de betreffende leerlingen in het reguliere onderwijs mogelijk wordt. Tevens dienen afspraken te worden gemaakt ter voorkoming van dubbele inschrijving; - er dient contact en samenwerking te zijn met de ambtenaar/afdeling leerplicht van de gemeente. Een en ander dient in het gebiedsplan beknopt verantwoord te worden. Het opzetten van een dergelijk (curatief) opvangprogramma laat onverlet dat uiteraard preventie van schoolverzuim hoofddoelstelling is en blijft; curatieve opvangprogramma's moeten dan ook gezien worden als complementair aan een preventieve aanpak en niet als vervangend daarvoor. c. Opvangprogramma's randgroepjongeren 2e fase VO Volgens de beleidsnotitie bij het advies van de Innovatie Commissie Participatie-onderwijs worden vormingsinstituten, streekscholen en kort-m.b.o.-voorzieningen in de gelegenheid gesteld om onder bepaalde voorwaarden opvangprogramma's voor randgroepjongeren te entameren (voor een nadere uitwerking, zie desbetreffende beleidsnotitie). Inhoudelijk past deze maatregel geheel binnen de kaders van het voorrangsbeleid; het gaat immers om jongeren in de betreffende leeftijdscategorie die in een duidelijke achterstandssituatie verkeren (veelal een onvoltooide vooropleiding, een lange traditie van schoolverzuim, werkloosheid, etc). De bedoelde opvangprogramma's hebben een regionale/plaatselijke functie; zij richten zich op jongeren voor een (voedings)gebied van meerdere scholen. Om deze reden is het gewenst om, waar dat mogelijk is, samenwerkingsrelaties aan te gaan met overige scholen, of te participeren in een onderwijsvoorrangsverband van scholen en welzijnsinstellingen. In dit verband kunnen dan afspraken worden gemaakt over verwijzing van jongeren naar zo'n opvangprogramma, afstemming tussen opvangprogramma's voor jeugdige schoolverzuimers (voor ± 13/16 jaar) die dan ook binnen het voorrangsverband gesitueerd dienen te worden (zie hiervoor ook punt b) en terugkeer naar het «reguliere» onderwijs. Voor de opvangprogramma's randgroepjongeren zal een afzonderlijk aangeduid bedrag beschikbaar worden gesteld (doelsubsidie). Het bovenstaande betekent niet dat uitsluitend daar waar onderwijsvoorrangsverbanden/-gebieden zijn, deze opvangprogramma's randgroepjongeren gesitueerd kunnen worden. Echter, wanneer een 2e fase-voorziening opteert voor zo'n opvangprogramma en er is in de regio binnen redelijke afstand een onderwijsvoorrangsgebied/-verband toegewezen, dan zal de eis tot participatie in dat verband worden gesteld. Indien een onderwijsvoorrangsgebied van deze mogelijkheid gebruik wil maken, dan dient dit in het gebiedsplan beknopt verantwoord te worden. Het behoort tot de mogelijkheden om de onder b genoemde opvangprogramma's schoolverzuim en de hierbedoelde opvang randgroepjongeren in een organisatorisch kader te brengen; dit overigens met erkenning van het feit dat het om verschillende doelgroepen kan gaan.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
44
d. Opvang Islamitische meisjes Alhoewel exacte gegevens ter zake ontbreken, bestaat de indruk dat de deelname aan het voortgezet onderwijs van (leerplichtige) Islamitische meisjes in de leeftijd van 12 tot 16/17 jaar sterk achterblijft bij hetgeen op basis van de aantallen meisjes in deze leeftijdsgroep zou mogen worden verwacht. De oorzaak van dit verschijnsel moet waarschijnlijk worden gezocht in de culturele en religieuze achtergrond van de betreffende minderheidsgroepering. Dit neemt niet weg dat ook voor deze groep leerlingen de leerplichtwet onverminderd van toepassing blijft. Een recentelijk gestart onderzoek van de Rijksuniversiteiten te Utrecht en Leiden zal naar verwachting meer inzicht in aard en omvang van dit probleem opleveren. Denkbaar is dat een voorrangsgebied - of in de grotere steden: een combinatie van voorrangsverbanden - dit probleem te lijf gaat door bij voorbeeld gezamenlijk een of meer gespecialiseerde schoolcontactpersonen in te zetten ten behoeve van huisbezoek, voorlichting aan de betreffende ouders etc. e. Gezamenlijke activiteiten ten aanzien van de relatie onderwijs-arbeidsmarkt Denkbaar is dat de VO-scholen in een voorrangsverband gezamenlijk contacten leggen met plaatselijke/regionale instellingen op het terrein van arbeidsvoorziening, bij voorbeeld Regionale Organen, Centra voor Onderwijs Arbeidsmarkt (COA's), Gewestelijke Arbeidsbureaus en met bestaande projecten voor arbeidsvoorziening en jeugdige werklozen. Ook is hier samenwerking met 2e fase-instellingen denkbaar, bijvoorbeeld met het oog op speciale schakel-/oriëntatieprogramma's in het kort-m.b.o., die voor de doelgroep van het voorrangsbeleid in het bijzonder relevant kunnen zijn. Naast de bovengenoemde denkbare activiteiten kan de samenwerking tussen VO-scholen ook nog betrekking hebben op zaken als: - het gezamenlijk ontwikkelen van leerstofpakketten, leermiddelen, methoden, enz.; - het gezamenlijk bekostigen en gebruik maken van een interne begeleider/docent; - het gezamenlijk inzetten van docenten met specifieke deskundigheden; - het vormen van een platform voor de relatie met welzijnsinstellingen en ondersteuning. Welzijn De inzet van welzijnsactiviteiten moet plaatsvinden op basis van een probleemgerichte gebiedsanalyse en kent een tweeledige uitingsvorm: - coördinatie en uitvoering van eigenstandige welzijnsactiviteiten op een zo breed mogelijk terrein; - ondersteuning en toerusting op landelijk en regionaal gebied. Gebiedsactiviteiten kunnen worden uitgevoerd door alle instellingen op het terrein van maatschappelijke ontwikkeling (volwasseneneducatie, bibliotheekwerk, rijksbeleid sociaal-cultureel werk, emancipatiewerk, welzijn minderheden etc), op het terrein van jeugdwelzijn (jeugd- en jongerenwerk, kinderopvang, peuterwerk, jeugdhulpverlening etc.) en de eerstelijnszorg. Het een en ander is mede afhankelijk van de specifieke gebiedssituatie alsook van de aan- of afwezigheid van bepaalde werksoorten in een gebied. Het gaat daarbij zowel om activiteiten gefinancierd uit OVB-middelen als om reguliere activiteiten welke een andere financieringsbron hebben. De gebiedscoördinatie ten aanzien van welzijn heeft daar ook de functie zorg te dragen voor een zo intensief mogelijk welzijnsaandeel. Onderstaand volgteen niet-limitatieve opsomming van welzijnsactiviteiten binnen onderwijsvoorrangsgebieden: - taalontwikkeling van leerlingen door middel van taaiactivering in bij voorbeeld peuterspeelzaalwerk, jeugdactiviteiten en bibliotheekwerk;
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18828, nrs. 1-2
4f
- creativiteitsontwikkeling onder meer door invoering van creatieve en expressieve verwerkingsvormen; - buurtbetrokkenheid van kinderen vergroten door afstemming van binnenschoolse en buitenschoolse activiteiten in bij voorbeeld jeugd- en jongerenwerk, minderhedenwerk, peuterwerk; - afstemming opvoedingsklimaat van gezin en school via het peuterwerk en de kinderopvang; - doorbreking rolpatronen bij voorbeeld in educatieve activiteiten en jeugdwerk; - ondersteunen van de betrokkenheid van ouders bij schoolactiviteiten en begeleiding van leerlingen; - gezondheidsvoorlichting en -opvoeding; - huiswerkbegeleiding bij voorbeeld voor leerlingen uit minderheden; - randgroepjongerenprojecten; - internationale kinderopvang; - bibliotheekwerk: themagerichte aanpak, afstemming binnen- en buitenschoolse activiteiten.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 828, nrs. 1-2
46