TUSSENRAPPORTAGE COMMISSIE VERVOLGONDERZOEK REKENSCHAP

COMMISSIE REKENSCHAP Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap, geïnstalleerd door de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen op 2 mei 2003.

TUSSENRAPPORTAGE COMMISSIE VERVOLGONDERZOEK REKENSCHAP Tussenrapportage conform artikel 2 van de Ministeriële regeling instelling Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap

Utrecht, 18 september 2003

G.J. Schutte (voorzitter) Drs. R.B.M. Mul MPA (vice-voorzitter) Prof. dr. J.G. Kuijl RA Prof. mr. F.H.J. Mijnssen Drs. C.J.N. Versteden

COMMISSIE REKENSCHAP

TUSSENRAPPORTAGE COMMISSIE VERVOLGONDERZOEK REKENSCHAP Tussenrapportage conform artikel 2 van de Ministeriële regeling instelling Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap

INHOUD 1.

INLEIDING ................................................................................................... 3 1.1 1.2

2.

ORGANISATIE VAN HET ONDERZOEK ...................................................... 7 GEFASEERDE AANPAK: PILOTONDERZOEK EN VELDONDERZOEK ............ 8 OPZET PILOTONDERZOEK ....................................................................... 8 OPZET VELDONDERZOEK ..................................................................... 13

HUIDIGE STAND VAN ZAKEN ............................................................... 15 3.1 3.2 3.3 3.4

4

OPDRACHT EN VRAAGSTELLING VERVOLGONDERZOEK ......................... 3 UITWERKING VAN DE VRAAGSTELLING.................................................. 4

AANPAK ONDERZOEK BIJ DE INSTELLINGEN ................................... 7 2.1 2.2 2.3 2.4

3.

Blz.

HET ONDERZOEK TOT NU TOE .............................................................. 15 OPSTART VELDONDERZOEK ................................................................. 16 VRAAGSTUKKEN EN KEUZES ................................................................ 16 PLANNING EN BEGROTING.................................................................... 18

SAMENVATTING EN CONCLUSIES ...................................................... 21

Bijlage:

Ministeriële regeling instelling commissie vervolgonderzoek rekenschap

2


1.

INLEIDING

1.1

OPDRACHT EN VRAAGSTELLING VERVOLGONDERZOEK

Er zijn in Nederland 155 instellingen voor Wetenschappelijk Onderwijs (verder: WO), Hoger Beroepsonderwijs (verder: HBO) en Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie (verder: BVE) die een groot aantal van hun opleidingen in aanmerking kunnen laten komen voor bekostiging 1 door de Rijksoverheid. Al geruime tijd zijn er vermoedens en aanwijzingen dat niet alle instellingen de hiervoor geldende weten regelgeving naleven. Een onbekend aantal instellingen zou er ha ndelwijzen op nahouden die in strijd zijn met de wet. In dit kader heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (verder: OCenW) op 2 mei 2003 de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap (verder: de Commissie) geïnstalleerd. De aanleiding voor het instellen van de Commissie was gelegen in de uitkomsten van het in 2002 verrichte ‘zelfreinigend onderzoek’ bij alle instellingen voor WO, HBO en BVE2 , de bevindingen van de Commissie van Externe Deskundigen Zelfreinigend Onderzoek 3 en de conclusies van de Algemene Rekenkamer in het kader van haar review van het zelfreinigend onderzoek 4 . De opdracht aan de Commissie is vervat in artikel 2 en 3 van Ministeriële regeling instelling commissie vervolgonderzoek rekenschap (verder: de instellingsregeling; zie bijlage). Het eerste deel van de opdracht, beschreven in artikel 3 van de regeling, omvat het kwalificeren van de zogenoemde ‘oranje handelwijzen’ uit het rapport Ruimte voor Rekenschap en het doen van aanbevelingen ter verbetering van weten regelgeving. De oranje handelwijzen betreffen 60 geabstraheerde handelwijzen van onderwijsinstellingen, zoals beschreven in het rapport Ruimte voor Rekenschap. Zij werden oranje genoemd omdat het tot dan toe niet duidelijk was of deze ha ndelwijzen in strijd met de wet waren. De overige handelwijzen werden respectievelijk als ‘rood’ (in strijd met weten regelgeving) of ‘groen’ (niet in strijd met weten regelgeving) aangeduid. Uitvoering van dit deel van de opdracht heeft begin juli 2003 geresulteerd in de rapportage Beoordeling ‘oranje casus’ (Com1

Onder ‘bekostiging’ wordt verstaan de vaststelling, verkrijging en besteding van overheidsmiddelen. 2 Dit zelfreinigend onderzoek heeft geresulteerd in het rapport ‘Ruimte voor rekenschap’, december 2002 (Kamerstukken II 2002-2003, 28248, nr. 22). 3 Rapport ‘Waar(heid) voor je geld’, december 2002. 4 Rapport ‘Onregelmatigheden bekostiging in het (hoger) onderwijs’, februari 2003.

3


missie Vervolgonderzoek Rekenschap, 24 juni 2003)5 . Hiermee is dit deel van de opdracht nog niet volledig afgerond, omdat nog geen kwalificatie van oranje als rood of groen op het niveau van de onderwijsinstellingen heeft plaatsgevonden. Ook kon de Commissie in dit stadium nog slechts in beperkte mate aanbevelingen ter verbetering van weten regelgeving formuleren. Deze punten worden door de Commissie betrokken bij de uitvoering van het tweede deel van de opdracht, beschreven in artikel 2 van de instellingsregeling. Dit betreft het doen van onderzoek bij alle instellingen in de sectoren WO, HBO en BVE of daar één of meer van de in het rapport Ruimte voor Rekenschap in de categorie rood I tot en met V ingedeelde handelwijzen zijn toegepast. De voorliggende rapportage bevat de in artikel 2, lid g van de instellingsregeling genoemde tussenrapportage over het proces en de voortgang van het onderzoek tot nu toe. Deze rapportage is ook te vinden op de website van de Commissie: www.commissierekenschap.nl. Deze tussenrapportage verschijnt ná de in de instellingsregeling vastgelegde termijn van 1 september 2003. Dit heeft te maken met het feit dat de Commissie zoveel mogelijk gebruik wilde maken van de ervaringen in de eerste fase van het onderzoek, het zogenaamde pilotonderzoek (zie hoofdstuk 2). Deze eerste fase wordt begin oktober afgerond. 1.2 1.2.1

UITWERKING VAN DE VRAAGSTELLING ‘De onderste steen boven’

De achterliggende doelstelling van het onderzoek van de Commissie is dat ‘de onderste steen boven’ moet komen. Op basis hiervan werkt de Commissie de vraagstelling voor het veldonderzoek als volgt uit. Op de eerste plaats dient, na de eerder genoemde onderzoeken die vooraf gingen aan de instelling van deze Commissie, een einde te komen aan de discussie over onregelmatigheden met betrekking tot de bekostiging van de onderwijsinstellingen. Het onderzoek van de Commissie moet daarom resulteren in definitieve helderheid terzake.

5

In het zelfreinigend onderzoek is de term ‘handelwijzen’ gehanteerd. Omdat deze handelwijzen in wezen ‘gebeurtenissen’ zijn, waarin (mogelijke) handelingen met betrekking tot het omgaan met bekostiging door de onderwijsinstellingen een rol spelen binnen een ruimere context, heeft de Commissie het begrip ‘handelwijzen’ vervangen door het begrip ‘casus’. Alleen in combinatie met het rapport Ruimte voor Rekenschap wordt in deze rapportage verder gesproken van ‘handelwijzen’.

4


Op de tweede plaats moet het onderzoek een zo volledig mogelijk zicht geven op het vóórkomen van onregelmatigheden met betrekking tot de bekostiging van de onderwijsinstellingen. Dit betekent voor de Commissie dat per instelling alle rode casus, dus al het handelen dat in strijd is met de weten regelgeving inzake de bekostiging, boven water moeten komen. Het onderzoek van de Commissie is daarom gericht op het opsporen van: •

De rode handelwijzen uit Ruimte voor Rekenschap;

•

De door de Commissie als rood gekwalificeerde oranje casus (zie het rapport Beoordeling ‘oranje casus’);

•

De in Ruimte voor Rekenschap als ‘GOM’ (Geen Oordeel Mogelijk) gekwalificeerde casus, voor zover door de Commissie als rood gekwalificeerd.

Naast het opsporen van de vooraf gedefinieerde rode casus biedt de opzet van het onderzoek van de Commissie ook ruimte voor het eventueel rapporteren over nog niet eerder geïdentificeerde rode casus. Op de derde plaats betekent ‘de onderste steen boven’ voor de Commissie dat, hoewel haar onderzoek gericht is op het handelen van de onderwijsinstellingen met betrekking tot bekostiging, ook de context waarin dit plaatsvindt nadrukkelijk in het onderzoek moet worden betrokken. In deze context spelen verschillende actoren een rol, waaronder de diverse actoren binnen de ‘toezichtsketen’, bijvoorbeeld: de accountants welke de reguliere controle bij onderwijsinstellingen uitvoeren (verder: instellingsaccountants) en de accountantsdienst van het ministerie van OCenW, overige onderdelen binnen het ministerie van OCenW (waaronder de beleidsdirecties, CFI en de Inspectie van het Onderwijs), de Informatie Beheer Groep, enzovoort. Het gebruik maken van de resultaten van de werkzaamheden van actoren uit deze context voor zover betrekking hebbend op de bekostiging van onderwijsinstellingen en, indien daartoe aanleiding bestaat, analyse van het ha ndelen van één of meer van deze actoren, verdienen naar het oordeel van de Commissie mede aandacht in haar onderzoek. 1.2.2

Volledige en doelmatige aanpak

De Commissie streeft, gelet op de vraagstelling als hiervoor uitgewerkt, een diepgaand onderzoek na. Daarbij heeft het onderzoek betrekking op meerdere studiejaren bij alle bekostigde instellingen in combinatie met een groot aantal opleidingen. Voor de haalbaarheid en tijdigheid acht zij daarom een doelmatige opzet van het onderzoek essentieel.

5


Deze komt tot uitdrukking in: • •

•

Een gefaseerde onderzoeksaanpak (zie hierover hoofdstuk 2); Het gebruik van onderzoeksmateriaal dat reeds door anderen is verzameld (verder: secundair materiaal), waaronder (niet uitputtend): - Het rapport Ruimte voor Rekenschap; - De review op het zelfreinigend onderzoek door de Algemene Rekenkamer; - Het onderzoek naar HBO-fraude door de accountantsdienst OCenW; - De reguliere reviews door de accountantsdienst OCenW op de werkzaamheden van de instellingsaccountants; - De werkzaamheden van de instellingsaccountants; - Rapporten van de Inspectie van het Onderwijs; Onderzoeksprogramma’s op maat per onderwijsinstelling, gebaseerd op een risico-analyse per instelling. In dit kader worden ook klokkenluiderssignalen geverifieerd.

1.2.3

Noodzaak juridisch kader

Zoals in 1.2.1 vermeld dient het onderzoek naar het oordeel van de Commissie definitieve helderheid te verschaffen over het vóórkomen van onregelmatigheden met betrekking tot de bekostiging van de onderwijsinstellingen. Dit vereist vo lgens de Commissie een ondubbelzinnig juridisch kader voor de beoordeling van de bij de onderwijsinstellingen aangetroffen feiten. Op de wijze waarop hieraan in het onderzoek invulling wordt gegeven wordt aandacht besteed in hoofdstuk 2.

6


2.

AANPAK ONDERZOEK BIJ DE INSTELLINGEN

2.1

ORGANISATIE VAN HET ONDERZOEK

De Commissie heeft ten behoeve van haar werkzaamheden een secretariaat tot haar beschikking. Het secretariaat heeft een ondersteunende en faciliterende functie ten dienste van de Commissie en is tevens belast met de operationele aansturing van het onderzoek. Met het oog op haar onafhankelijkheid heeft de Commissie besloten het secretariaat niet door ambtenaren van het ministerie, maar door een extern bureau6 te laten vervullen. Gelet op de omvang en complexiteit van het onderzoek is gekozen voor een zwaar secretariaat, bestaande uit een secretaris/projectleider, een penvoerder/beleidsmedewerker, een jurist en een accountant. Het pilotonderzoek (zie 2.2 en 2.3) wordt uitgevoerd door diverse onderzoekers, waaronder (forensisch) accountants, juristen en bestuurskundig onderzoekers. Daarnaast kan de Commissie aanvullende externe expertise inschakelen. De uitvoering van het onderzoek is ondergebracht in een projectorganisatie. Deze bestaat tijdens het pilotonderzoek uit een stuurgroep en een werkgroep, beide onder voorzitterschap van de secretaris/projectleider. De ingeschakelde accountantskantoren zijn elk met de eerstverantwoordelijk partner in de stuurgroep vertege nwoordigd. De werkgroep bestaat uit medewerkers van het secretariaat en de accountantskantoren. Zij hebben tijdens het pilotonderzoek de onderzoeksopzet voorbereid en na goedkeuring door de Commissie bij acht instellingen laten uitvoeren. Bij de uitvoering van het veldonderzoek (het onderzoek bij alle instellingen; zie 2.2 en 2.4) zal de werkgroep overgaan in een vaktechnisch bureau, dat ook belast is met de instrumentering en advisering van de te formeren onderzoeksteams. De Commissie heeft uit hoofde van een goede kwaliteitszorg bij de aanvang van het onderzoek besloten haar werkzaamheden en die van het secretariaat aan een regelmatige onafhankelijke review te laten onderwerpen. Deze vindt plaats op een aantal relevante momenten tijdens de uitvoering van het onderzoek. De hiertoe ingeschakelde onafhankelijke deskundige, dhr. prof. dr. mr. M. Pheijffer RA, heeft inmiddels zijn eerste rapportage met de Commissie besproken. De review blijkt een nuttig klankbord te vormen voor de Commissie.

6

Berenschot

7


Samengevat kan de organisatie van het veldonderzoek als volgt schematisch worden weergegeven:

Commissie Reviewer

Secretariaat

Stuurgroep Vaktechnisch bureau

Onderzoeks teams

Onderzoeks teams

Onderzoeks teams

Schema: organisatie werkzaamheden Commissie

2.2

GEFASEERDE AANPAK: PILOTONDERZOEK EN VELDONDERZOEK

De Commissie heeft gekozen voor een gefaseerde aanpak van het onderzoek. In de maanden juli, augustus en september wordt bij een achttal instellingen (4 ROC’s, 2 hogescholen, 1 universiteit en 1 LOB) een pilotonderzoek uitgevoerd. Het onderzoek bij alle instellingen (verder: veldonderzoek), start begin oktober. 2.3 2.3.1

OPZET PILOTONDERZOEK Doel van het pilotonderzoek

Het pilotonderzoek heeft als doel een onderzoeksopzet te ontwikkelen en te toetsen, zodat betrouwbare gegevens worden verkregen op een doelmatige en doeltreffende wijze. Hierbij zijn de volgende twee elementen van belang: de ervaringen en uitkomsten op instellingsniveau en de leereffecten ten behoeve van het veldonderzoek als geheel.

8


Tijdens het pilotonderzoek wordt ervaring opgedaan met het in de voorbereidende fase ontwikkelde werkprogramma, bij acht instellingen. De onderzoekers kunnen ervaring opdoen met het opsporen, controleren en verifiëren van gegevens bij de instellingen en het rapporteren aan de Commissie. De Commissie is in de gelegenheid ervaring op te doen met de analyse van deze gegevens en de voorlopige beoordeling als wel (rood) of niet (groen) in strijd met weten regelgeving en het hierover horen van de reactie van de onderwijsinstelling. De tijdens het pilotonderzoek uitgevoerde werkzaamheden worden afzonderlijk geëvalueerd op grond waarvan keuzes ten behoeve van de uitvoering van het veldonderzoek als geheel worden gemaakt. De instellingen die reeds in het pilotonderzoek zijn onderzocht, zullen alleen in het veldonderzoek worden betrokken voor zover het werkprogramma bij hen niet is voltooid en voor zover het werkprogramma naar aanleiding van het pilotonderzoek is bijgesteld. De Commissie realiseert zich, dat het eerst uitvoeren van een pilotonderzoek leidt tot een latere start van het veldonderzoek bij alle instellingen. Het verloop van het pilotonderzoek bevestigt haar echter in haar overtuiging, dat zonder het pilotonderzoek het veldonderzoek niet op een doelmatige en doeltreffende wijze zou kunnen worden uitgevoerd. 2.3.2

Omvang pilotonderzoek en selectie instellingen

Gelet op de vakantieperiode en de korte doorlooptijd is het aantal in het pilotonderzoek betrokken instellingen beperkt gehouden. Dit heeft overigens geen afbreuk gedaan aan de doeltreffendheid van het pilotonderzoek. Bij het selecteren van de instellingen zijn de volgende criteria gehanteerd: • • • •

Getalsmatige spreiding in verhouding met de omvang van de verschillende sectoren; Instellingen van behoorlijke omvang, teneinde goed zicht te krijgen op de complexiteit van het onderzoek; Het vóórkomen van rode casus in het zelfreinigend onderzoek; Accountants die onderzoekswerkzaamheden verrichten voor de Commissie hebben niet eerder als instellingsaccountant bij de betreffende instelling gefunctioneerd, teneinde belangenconflicten te voorkomen.

9


2.3.3

Stappen en planning pilotonderzoek

Het pilotonderzoek bestaat uit de volgende stappen: 1. Informatieverzameling door en bij de instellingen; 2. Opstellen van conceptrapportages van bevindingen per instelling door de onderzoekers; 3. Reactie door de instellingen op de conceptrapportages en bespreking hiervan tussen onderzoekers en instellingen; 4. Rapportage door de onderzoekers aan de Commissie; 5. (Voorlopige) oordeelsvorming en rapportage hierover door de Commissie aan de instellingen; 6. Reactie door de instellingen op de rapportages van de Commissie en eventuele bespreking hiervan tussen Commissie en instellingen; 7. Evaluatie van het pilotonderzoek en trekken van conclusies voor het veldonderzoek. Het pilotonderzoek is half juli 2003 gestart en wordt in de eerste week van oktober 2003 afgerond met rapportages over de in het pilotonderzoek betrokken instellingen, waarover de Commissie overleg heeft gevoerd met de betrokken instellingen. Deze rapportages bevatten voorlopige oordelen van de Commissie over het vóórkomen van rode casus en de daarmee gemoeide bedragen. 2.3.4

Status pilotrapporten

De rapportages van de onderzoekers en van de Commissie over de resultaten van het pilotonderzoek hebben voor de instellingen geen rechtsgevolgen en worden door de Commissie niet openbaar gemaakt. Niettemin heeft de Commissie gelet op de zorgvuldigheidseisen in de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb), in de in 2.3.3 beschreven procedure met betrekking tot het pilotonderzoek een gelegenheid tot ambtelijk (instelling-onderzoekers) en bestuurlijk (instellingCommissie) horen opgenomen. Het bestuurlijk horen geeft de Commissie bove ndien de mogelijkheid hiermee ervaring op te doen in voorbereiding op het horen over de eindresultaten van het veldonderzoek per instelling. De uitkomsten (aangetroffen feiten en omstandigheden, alsmede het voorlopig oordeel van de Commissie daarover) van het pilotonderzoek bij de in het pilotonderzoek betrokken instellingen vormen bouwstenen voor de eindrapportage over die instellingen.

10


2.3.5

Methodologische aspecten

Onderzoeksbenadering Zoals onder 1.2.2 vermeld heeft de Commissie gekozen voor een diepgaand onderzoek, maar streeft zij daarbij een doelmatige werkwijze na. Het pilotonderzoek wordt daarom onder meer benut om een goede balans tussen deze twee uitgangspunten te vinden bij de opzet van het onderzoek. Hiertoe worden in het pilotonderzoek twee verschillende onderzoeksbenaderingen en daaruit resulterende onderzoeksplannen gehanteerd: •

Een ‘bottom-up’ benadering, waarin door middel van integrale analyse van de ‘stamdossiers’ van de instellingen (onder meer de studentenadministratie en de financ iële administratie) wordt gezocht naar het vóórkomen van rode casus;

•

Een ‘top-down’ benadering, waarin aan de hand van secundair materiaal gericht onderzoek kan plaatsvinden naar de hieruit voortkomende risico’s en signalen. De premisse achter deze benadering is dat dit secundair materiaal al substantiële bouwstenen en aanknopingspunten bevat voor een meer gerichte analyse van specifieke onderdelen van de dossiers van de instelling. Bove ndien kunnen uitkomsten van de risico-analyse bij de ene instelling, leiden tot aanscherping van de onderzoeksaanpak bij andere instellingen.

De in het pilotonderzoek betrokken instellingen zijn op grond van deze tweedeling gedifferentieerd onderzocht. Wel is aan alle instellingen bij aanvang van het pilotonderzoek gevraagd dezelfde basisinformatie aan te leveren, immers: ook in de top-down benadering kan blijken dat de onderzoekers de integrale stamdossiers van de instelling nodig hebben. De beide onderzoeksbenaderingen zullen aan het eind van het pilotonderzoek op hun merites worden beoordeeld. Op grond van het verloop van het pilotonderzoek tot nu toe heeft de Commissie de verwachting dat het veldonderzoek volgens de top-down benadering zal kunnen plaatsvinden. Onderzoeksperiode Een met bovenstaande verband houdend doel van het pilotonderzoek is om de periode waarop het onderzoek betrekking heeft, definitief te bepalen. Volgens artikel 5, derde lid van de instellingsregeling dient het onderzoek van de Commis-

11


sie zo mogelijk betrekking te hebben op de periode van teldatum7 1 oktober 1996 tot en met 1 oktober 2002, maar in elk geval op de periode van teldatum 1 oktober 1998 tot en met 1 oktober 2002. De Commissie heeft besloten het verdere onderzoek te richten op de laatstgenoemde periode. Indien en voor zover de resultaten bij een instelling hiertoe aanleiding geven, zal het onderzoek zich bij die instelling ook uitstrekken over de oudere jaren. In dat geval zal het onderzoek niet bij alle instellingen onder vergelijkbare voorwaarden kunnen plaatsvinden. Oordeelsvorming door de Commissie Zoals in hoofdstuk 1 is vermeld, is het van belang dat de Commissie een ondubbelzinnig juridisch kader hanteert bij de beoordeling van de feiten die zij bij haar onderzoek bij de instellingen aantreft. Het gaat daarbij om een juridisch kader, dat wordt gevormd door de van toepassing zijnde weten regelgeving, naar de betekenis die daaraan volgens de aanvaarde wijzen van wetsuitleg behoort te worden toegekend. De instellingsregeling gaat uit van het juridisch beoordelingskader van het rapport Ruimte voor Rekenschap. Daarin zijn de onregelmatigheden met betrekking tot bekostiging ingedeeld in de categorieën rood I tot en met V. De Commissie richt haar onderzoek op de vraag of feiten, verband houdend met de in het rapport Ruimte voor Rekenschap genoemde rode handelwijzen, zich bij de onderscheiden instellingen hebben voorgedaan. Daarbij wordt niet gedifferentieerd naar de vijf categorieën rood. De Commissie zal de feiten vervolgens beoordelen aan de hand van de ter zake van toepassing zijnde wettelijke voorschriften, cq de wettelijke voorschriften die ten tijde van het zich voordoen van de feiten golden. Uiteraard gaat de Commissie daarbij, voor zover twijfel mocht bestaan, uit van een redelijke benadering met betrekking tot de gelding en betekenis van de voorschriften. De opdracht van de Commissie vermeldt dat bij de rapportage met betrekking tot de casus die in de categorie rood V vallen, moet worden uitgegaan van het feit dat ter zake terugvorderingsacties zullen worden gestart. De beschrijving van de feiten en omstandigheden moet daarop zijn afgestemd; daarnaast moet een berekening worden gemaakt van het bedrag dat de desbetreffende instellingen individueel en gezamenlijk ten onrechte hebben ontvangen. Voorts vermeldt de opdracht dat ook met betrekking tot de casus vallend in categorie IV de feitelijke toedracht 7

Grondslag voor de bekostiging van de instellingen in jaar x is (onder meer) het aantal inschrijvingen op de teldatum, dit is jaar x-2.

12


moet worden beschreven; te dien aanzien wil de staatssecretaris blijkens de toelichting bezien of toepassing van bestuursrechtelijke sancties eveneens in de rede ligt, naast eventuele acties in de strafrechtelijke sfeer die terzake van daarvoor in aanmerking komende rode casus worden overwogen. In verband met het vorenstaande zal de Commissie ten aanzien van alle casus waarbij sprake is van strijd met wettelijke voorschriften (rood) nagaan of er aanleiding en mogelijkheden zijn over te gaan tot terugvordering (of het eventueel toepassen van een andere sanctie). Bij dit laatste zullen naast de terzake geldende wettelijke voorschriften uiteraard ook, overeenkomstig hetgeen uit de jurisprudentie voortvloeit, de beginselen van behoorlijk bestuur in de oordeelsvorming worden betrokken. Bij de inrichting van haar rapportage en de oordeelsvorming over de wenselijkheid en mogelijkheid van het toepassen van sancties, zal de Commissie tegen de achtergrond van het vorenstaande uiteraard de categorieindeling van het rapport Ruimte voor Rekenschap betrekken. Op basis van de naar voren komende fe itencomplexen kan evenwel worden uitgemaakt of de indeling van de casus in de categorieën identiek zal zijn aan de in het rapport vervatte indeling. Daarnaast is de Commissie uiteraard eveneens gehouden zorgvuldig te werk te gaan op het punt van de juridische oordeelsvorming. 2.4 2.4.1

OPZET VELDONDERZOEK Fasering en stappen

Het veldonderzoek zal begin oktober worden opgestart. Ervan uitgaande, dat het onderzoek zal worden opgezet volgens een top-down benadering, zal het proces volgens de vo lgende stappen verlopen: 1. Risico-analyse bij de instellingen en op maat snijden werkprogramma; 2. Uitvoering van het onderzoek per instelling; 3. Opstellen van conceptrapportages van bevindingen per instelling door de onderzoekers; 4. Reactie door de instellingen op de conceptrapportages en bespreking hiervan tussen onderzoekers en instellingen; 5. Rapportage door de onderzoekers aan de Commissie; 6. Oordeelsvorming en rapportage hierover door de Commissie aan de instellingen; 7. Reactie door de instellingen op de rapportages van de Commissie en eventuele bespreking hiervan tussen Commissie en instellingen; 8. Opstellen van de eindrapportage aan de staatssecretaris.

13


Op de planning van het veldonderzoek wordt, mede in het licht van de rapportagetermijn van 1 januari 2004, teruggekomen in het volgende hoofdstuk (Planning en begroting). 2.4.2

Eventueel forensisch onderzoek

De Commissie zal bij vermoedens van strafbare feiten, met het oog op het doen van aangifte, forensisch onderzoek laten instellen. De hierbij te volgen procedure is thans in ontwikkeling. 2.4.3

Communicatie met de instellingen en overige actoren

Vóór aanvang van het pilotonderzoek heeft de Commissie met de brancheorganisaties (VSNU, HBO-Raad, BVE-Raad en COLO) informerend en oriënterend gesproken over de aanpak van het onderzoek. Verder voert de Commissie gesprekken met verschillende actoren uit de eerder genoemde context van de instellingen, zoals onderdelen van het ministerie van OCenW en de Algemene Rekenkamer. Voorts betrekt de Commissie waar bruikbaar de signalen van klokkenluiders over mogelijke onregelmatigheden met betrekking tot bekostiging van de instellingen en voert zij indien nodig gesprekken met klokkenluiders. Gelet op de omvang van het onderzoek (155 te onderzoeken instellingen) heeft de Commissie besloten de communicatie tussen de instellingen en de Commissie in beginsel via het secretariaat te doen verlopen. Vragen van de instellingen aan de Commissie over de opzet en procedure van het onderzoek worden in beginsel schriftelijk en indien nodig mondeling beantwoord, via de secretaris. Indien noodzakelijk worden veel voorkomende vragen en eventuele knelpunten met betrekking tot het onderzoek bij de instellingen in de stuurgroep besproken. De hieruit resulterende acties en/of oplossingen worden met de instelling besproken door de betreffende onderzoeker. Indien dit geen bevredigende resultaten oplevert, wordt dit besproken in de stuurgroep en daarna eventueel in de Commissie opdat deze mogelijk kan worden ingeschakeld. Tijdens het pilotonderzoek heeft de Commissie in dit verband overigens reeds intensief direct contact gehad met enkele van de in het pilotonderzoek betrokken onderwijsinstellingen, teneinde de vragen van deze instellingen te beantwoorden.

14


3.

HUIDIGE STAND VAN ZAKEN

3.1

HET ONDERZOEK TOT NU TOE

3.1.1

Pilotonderzoek

Bij de beschrijving van de stand van zaken met betrekking tot de pilot maakt de Commissie onderscheid tussen de in hoofdstuk 2 genoemde elementen, te weten de uitkomsten op instellingsniveau en de leereffecten van het pilotonderzoek voor het veldonderzoek. Ervaringen op instellingsniveau Bij zes van de acht in de pilot betrokken onderwijsinstellingen zal het pilotonderzoek op tijd worden afgerond. De stappen 1 tot en met 4 als genoemd in 2.3.3, te weten informatieverzameling bij de instellingen tot en met rapportage van de onderzoekers aan de Commissie, zijn hier voltooid. In de komende weken vindt bespreking (schriftelijk en/of mondeling) van de resultaten en voorlopige oordelen van de Commissie daarover met de instellingen plaats. Over de instellingsspecifieke resultaten van het onderzoek bij de betreffende instellingen kan de Commissie, gelet op het in 2.3.4 vermelde uitgangspunt dat de pilotrapporten voor de Commissie vertrouwelijk zijn, uiteraard geen uitspraken doen. Bij twee van de acht in de pilot betrokken instellingen zal het pilotonderzoek niet volledig worden afgerond. Het betreft hier de Hogeschool van Amsterdam en de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen. Ten tijde van het verschijnen van deze tussenrapportage heeft nog geen bespreking van de resultaten van het pilotonderzoek tussen genoemde instellingen en onderzoekers plaatsgevonden. Het pilotonderzoek wordt ook wat betreft de Hogeschool van Amsterdam en de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen begin oktober afgesloten. De op dat moment beschikbare onderzoeksresultaten worden meegenomen in het veldonderzoek bij deze instellingen. Leereffecten pilotonderzoek voor veldonderzoek De uitvoering van het pilotonderzoek heeft aangetoond dat het werken met de topdown onderzoeksbenadering mogelijk maakt om op een doelmatige wijze gericht onderzoek (maatwerk) te doen bij de instellingen. Belangrijk aspect hiervan is dat het benutten van secundair materiaal een wezenlijke bijdrage levert tot een doelmatige inrichting van het onderzoek. Tevens heeft het pilotonderzoek het de

15


Commissie mogelijk gemaakt duidelijke keuzes te maken bij diverse vraagstukken waarvoor zij zich gesteld zag. Zie hiervoor paragraaf 3.3. 3.1.2

Conclusies op basis van thans beschikbaar materiaal

Hoewel het veldonderzoek nog niet is gestart, concludeert de Commissie op grond van alle thans tot haar beschikking staande gegevens dat de eerdergenoemde aanwijzingen en vermoedens van handelen in stijd met weten regelgeving gegrond zijn en betrekking hebben op een aanzienlijk bedrag.

3.2 OPSTART VELDONDERZOEK Aan alle in het veldonderzoek betrokken onderwijsinstellingen is gevraagd de voorbereidingen voor het veldonderzoek te starten. Concreet is de instellingen verzocht om: • • • •

Informatie te verzamelen en klaar te leggen; Contactpersonen voor de onderzoekers aan te wijzen; De namen van de instellingsaccountant (nu en in het verleden) aan te geven; De instellingsaccountant ontheffing te verlenen van de geheimhoudingsplicht.

Begin oktober zullen de onderzoekers hun werkzaamheden bij de instellingen aanvangen. De eerste stap hierbij is het uitvoeren van de eerder genoemde risicoanalyse bij elke instelling, die zal resulteren in een gericht werkprogramma per instelling. 3.3 VRAAGSTUKKEN EN KEUZES 3.3.1

Medewerking van de instellingen

De in het pilotonderzoek betrokken instellingen hebben over het algemeen constructief meegewerkt aan het pilotonderzoek. Voor vrijwel alle in het pilotonderzoek betrokken instellingen bleek het lastig om tijdig de gevraagde gegevens beschikbaar te stellen. Dit had deels te maken met de vakantieperiode waarin het pilotonderzoek startte. In de BVE-sector, waar de fusievorming pas sinds enkele jaren op gang is gekomen, bleek het verder problematisch om de gegevens van vóór 2000 doelmatig boven water te krijgen.

16


Om te zorgen dat het pilotonderzoek op tijd kan worden afgerond, zijn de onderzoekers geïnstrueerd om in goed overleg met de instellingen tot een praktische en werkbare invulling van het pilotonderzoek te komen. Zoals in 3.1.1 vermeld, zal bij twee van de acht in het pilotonderzoek betrokken instellingen (Hogeschool van Amsterdam en Hogeschool Arnhem en Nijmegen) het pilotonderzoek niet volledig worden afgerond. Het onderzoek bij deze instellingen heeft vertraging opgelopen als gevolg van vragen van deze instellingen ten aanzien van ondermeer het beschikbaar stellen van gegevens (o.a. het opheffen van de geheimhoudingsverplichting van de instellingsaccountant), vragen over de status van het pilotonderzoek en de daaruit resulterende rapportages en moge lijke privacygevoeligheid van in het pilotonderzoek aangetroffen gegevens. De Commissie streeft ernaar in deze en vergelijkbare gevallen eventuele bestaande onduidelijkheden weg te nemen. Uitgangspunt is echter, dat de medewerking van de instellingen berust op een wettelijke verplichting. De Commissie gaat er van uit, dat deze verplichting wordt nageleefd en zal er zo nodig zorg voor dragen dat er medewerking wordt verleend. 3.3.2

Medewerking instellingsaccountants

Zoals eerder is vermeld, acht de Commissie het ten behoeve van het onderzoek bij de instellingen van belang zicht te hebben op de resultaten van de werkzaamheden van actoren in de context van de bekostiging van de instellingen. Belangrijke bouwstenen in dit verband vormen de dossiers van de instellingsaccountants. De Commissie heeft ervaren dat het verkrijgen van inzage in deze dossiers volgens de instellingsaccountants op grond van de beroepsregels voor accountants aan procedures en beperkingen onderhevig is die de voortgang van het onderzoek kunnen vertragen. De Commissie meent, dat in dit verband ten onrechte een beroep wordt gedaan op deze beroepsregels. Zij heeft dan ook maatregelen getroffen waardoor het verkrijgen van inzage in de dossiers van de instellingsaccountants is verzekerd. 3.3.3

Inzet accountants

De instellingsregeling vermeldt dat ‘de Commissie voor haar onderzoek gebruik maakt van de accountants die werkzaam zijn bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en accountants die werkzaam zijn bij accountantsbureaus waarmee door dat ministerie een mantelcontract is afgesloten’. Vanwege haar onafhankelijkheid wenst de Commissie echter zelf te bepalen hoe en met wie zij haar onderzoek verricht. Tijdens het pilotonderzoek en ook tijdens het veldonderzoek zal nadrukkelijk aandacht worden geschonken aan de onafhankelijkheid van de onderzoekers. De Commissie let er tijdens het pilotonderzoek extra op, of

17


en onder welke voorwaarden de in de instellingsregeling genoemde accountants het onderzoek goed en onafhankelijk kunnen uitvoeren. Tijdens het pilotonderzoek zijn de accountants die onderzoekswerkzaamheden voor de Commissie verrichten, via het mantelcontract met OCenW, afkomstig van de kantoren Deloitte & Touche en Ernst & Young8 . In het pilotonderzoek is bij acht instellingen belangwekkende ervaring opgedaan, dit teneinde het veldonderzoek bij 155 instellingen meer gericht te kunnen uitvoeren. Enige relatie in het verleden met een bepaalde instelling sluit de desbetreffende accountant én het kantoor waartoe de accountant behoort uit van het verrichten van veldonderzoek bij die instelling. De Commissie zal daarom ook andere accountantskantoren en/of diensten inzetten. 3.3.4

Inzet accountantsdienst OCenW

De Commissie is haar onderzoek gestart met een projectorganisatie waarin, conform artikel 5 van de instellingsregeling, naast de externe onderzoekers medewerkers van de accountantsdienst van OCenW zitting hadden. Lopende de voorbereidingen van het pilotonderzoek heeft de Commissie echter besloten de inzet van de accountantsdienst in het onderzoek niet te continueren. De overweging hiervoor is dat de betrokkenheid van de accountantsdienst bij het onderzoek, gezien het feit dat die dienst zelf een belangrijke actor is in de context van de bekostiging van de onderwijsinstellingen, afbreuk kan doen aan de onafhankelijkheid van het onderzoek van de Commissie. Hoewel de accountantsdienst van OCenW aldus geen onderdeel uitmaakt van de projectorganisatie van het onderzoek, doet de Commissie waar nodig wel een beroep op de kennis en expertise van de dienst.

3.4 PLANNING EN BEGROTING 3.4.1

Planning

De instellingsregeling geeft aan dat de Commissie haar onderzoek vóór eind 2003 moet hebben afgerond. Op grond van de voortgang van het onderzoek tot nu toe acht de Commissie overschrijding van deze afrondingstermijn onvermijdelijk. De reden hiervoor is op de eerste plaats dat tijdens de zomervakantie slechts in beperkte mate bij de instellingen ter plekke onderzoekswerkzaamheden konden worden verricht. Op de tweede plaats is de Commissie bij de uitvoering van het onderzoek gehouden de zorgvuldigheidseisen van de Awb in acht te nemen. Dit 8

Daarnaast maakt de Commissie tijdens het pilot-onderzoek gebruik van forensische expertise van bureau SBV.

18


betekent dat de Commissie elke instelling de gelegenheid dient te geven om te reageren op de resultaten van het onderzoek bij die instelling. Daarbij geldt voor zowel het horen door de onderzoekers als het horen door de Commissie een reactietermijn van twee weken. De Commissie is voornemens vóór 1 december 2003 een brief aan de staatssecretaris uit te brengen waarin de datum van oplevering van de eindrapportage wordt vermeld. 3.4.2

Begroting

Het benodigde budget voor het onderzoek van de Commissie is door de accountantsdienst van OCenW in een voorlopige begroting (28 maart 2003) geraamd op een bedrag van circa € 3.3 miljoen, bestaande uit circa € 2.9 miljoen voor het onderzoek bij de instellingen en circa € 400.000 voor de kosten van de Commissie en het secretariaat. De coördinatie van het onderzoek, alsmede een deel van de uitvoering van het onderzoek, zou hierbij komen te liggen bij de accountantsdienst van OCenW. Voor het veldonderzoek werd ervan uitgegaan dat bij ‘lichte’ instellingen, dat wil zeggen instellingen waar in de voorgaande onderzoeken weinig onregelmatigheden zijn aangetroffen, circa 100 onderzoeksuren nodig zouden zijn en bij ‘zware’ instellingen, waar eerder relatief veel onregelmatigheden zijn geconstateerd, circa 350 uren. Op grond van de ervaringen tot nu toe schat de Commissie het benodigde budget voor het onderzoek op circa twee tot drie maal de oorspronkelijke raming. Ten eerste raamt de Commissie het aantal benodigde onderzoeksuren voor het onderzoek bij de instellingen thans op 300 tot 600 uur per instelling. Op grond van de huidige schattingen wordt een benodigde capaciteit van 15 onderzoeksteams met elk 5 onderzoekers voorzien. Naast de benodigde grotere capaciteit voor het onderzoek bij de instellingen vallen ook de kosten voor de Commissie en het secretariaat naar verwachting hoger uit dan de oorspronkelijke raming van € 400.000. Vooralsnog wordt rekening gehouden met een factor 1,5 tot 2 van dit bedrag. Dit heeft te maken met het feit dat het onderzoek een aanzienlijk hoger tijdsbeslag op de Commissieleden legt dan voorzien. Voorts heeft de Commissie nadrukkelijk gekozen voor een zwaarder secretariaat dan in de oorspronkelijke raming was voorzien. Tenslotte heeft de Commissie ervoor gekozen de accountantsdienst van OCenW niet aan het onderzoek te laten deelnemen en heeft zij op het punt van coördinatie en ondersteuning van het onderzoek daarom externe capaciteit moeten inhuren. Deze krijgt met name zijn beslag binnen het in hoofdstuk 2 genoemde ‘vaktechnisch bureau’.

19


Naar de huidige schatting van de Commissie zal het benodigde budget voor het onderzoek aldus tussen de € 7 en 10 miljoen bedragen. De exacte begroting voor het onderzoek zal door de Commissie worden opgesteld na uitvoering van de risico-analyse bij alle betrokken onderwijsinstellingen.

20


4

SAMENVATTING EN CONCLUSIES

De achterliggende doelstelling van het onderzoek van de Commissie is ‘de onderste steen boven’ te krijgen. In dat licht ziet de Commissie het als haar primaire taak helderheid te verschaffen over de vraag of en zo ja welke onregelmatigheden bij elk van de 155 instellingen voor WO, HBO en BVE hebben plaatsgevonden en met welke omvang. De vraag naar de mogelijkheden voor terugvordering of toepassing van andere sancties is hiervan een afgeleide. De Commissie heeft na haar instelling op 2 mei 2003 een organisatie opgezet waarbij de juridische, controletechnische en onderzoeksmatige mogelijkheden in kaart werden gebracht. Conform artikel 3 van de instellingsregeling heeft de Commissie als eerste uitvoering gegeven aan de opdracht om de ‘oranje handelwijzen’ uit het zelfreinigend onderzoek, dat wil zeggen de handelwijzen waarvan niet duidelijk was of zij in strijd zijn met de weten regelgeving of niet, te kwalificeren als ‘rood’ (in strijd met de wet) of ‘groen’ (niet in strijd met de wet). Dit heeft op 23 juni 2003 geresulteerd in het rapport Beoordeling ‘oranje casus’. Op 1 juli 2003 werd gestart met een pilotonderzoek bij acht onderwijsinstellingen, bedoeld om het veldonderzoek bij alle 155 instellingen voor WO, HBO en BVE zo doelmatig en doeltreffend mogelijk te kunnen aanpakken. Ondanks de vakantieperiode zijn de pilotonderzoeken inmiddels grotendeels afgerond en van grote waarde gebleken voor de opzet van het veldonderzoek. Ze hebben ook een beeld opgeleverd van de vragen waarop de Commissie stuit bij dit grootschalige onderzoek. Hierdoor kunnen tijdig voor de start van het veldonderzoek zo concreet mogelijke werkprogramma’s per instelling worden gemaakt en kan een goede voortgang en afronding van het onderzoek worden bevorderd. Volgens de instellingsregeling dient de Commissie in deze tussenrapportage ‘het proces en de voortgang van het tot dan toe uitgevoerde onderzoek’ te beschrijven. De Commissie vermeldt in deze rapportage geen tussentijdse onderzoeksresultaten. Die zouden immers de halve waarheid betreffen, waar de Commissie zich juist tot doel heeft gesteld om de onderste steen boven te krijgen en definitieve duidelijkheid te verschaffen. Duidelijk is dat de aanwijzingen en vermoedens van onregelmatigheden bij de bekostiging van instellingen in de BVE-sector en het Hoger Onderwijs, en de wens om daarover de onderste steen boven te krijgen, nopen tot een onderzoek van zeer grote omvang. Bij ondermeer de 155 instellingen, hun instellingsaccountants en meerdere onderdelen van het ministerie zullen gegevens verzameld en gecontroleerd gaan worden die betrekking zullen hebben

21


op meerdere studiejaren. Voor elke instelling afzonderlijk zal door de Commissie een rapport worden vastgesteld. Deze 155 rapporten zullen deel uit maken van het openbare eindrapport van de Commissie. De Commissie concludeert op grond van de tot nu toe uitgevoerde werkzaamheden dat zij de juiste aanpak heeft ontwikkeld om dit onderzoek en de rapportage op een betrouwbare, doelmatige en doeltreffende wijze te volbrengen. Voorts concludeert de Commissie op grond van alle thans tot haar beschikking staande gegevens dat de eerdergenoemde aanwijzingen en vermoedens van handelen in stijd met weten regelgeving gegrond zijn en betrekking hebben op een aanzienlijk bedrag. Hoewel de inzet erop geric ht is het eindrapport zo dicht mogelijk bij de gestelde einddatum van 31 december 2003 te doen verschijnen, is duidelijk, dat overschrijding van deze termijn onvermijdelijk is. De Commissie is voornemens vóór 1 december 2003 een brief aan de staatssecretaris uit te brengen waarin de datum van oplevering van de eindrapportage wordt vermeld. Deze tussenrapportage is ook te vinden op de website van de Commissie: www.commissierekenschap.nl.

22


Ministeriële regeling instelling commissie vervolgonderzoek rekenschap De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, mede namens de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; handelende in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad; Gelet op artikel 6, eerste en derde lid, van de Kaderwet adviescolleges; Besluiten: Artikel 1 Er is een commissie vervolgonderzoek rekenschap, hierna te noemen de commissie. Artikel 2 De commissie heeft tot taak: a. met gebruikmaking van de uitkomsten per instelling van het zogenaamde zelfrein igend onderzoek naar de omgang met de bekostigingsregeling, dat in 2002 bij alle instellingen in de sectoren WO, HBO en BVE is uitgevoerd, te onderzoeken of bij die instelling één of meer van de in het rapport Ruimte voor Rekenschap (Kamerstukken II 2002-2003, 28 248, nr. 22) in de categorie rood I tot en met V ingedeelde handelwijzen zijn toegepast; b. per instelling voor elk van de onder a bedoelde handelw ijzen te beschrijven waaruit deze bestaat, hoeveel studenten of deelnemers dit betreft en welke opleiding en ople idingsvorm het betreft; c. in die gevallen waarin sprake is van een handelwijze in de categorie rood V bij de beschrijving van de onder b bedoelde gegevens uit te gaan van het feit dat op basis daarvan een terugvorderingsactie zal worden gestart en een berekening te maken van het bedrag dat de instelling op grond van die handelwijze heeft ontvangen alsmede op basis van de berekeningen van alle desbetreffende handelwijzen het totaalbedrag dat per sector daarmee gemoeid is vast te stellen;

23


d. voor die instellingen waarbij handelwijzen in de categorie rood IV en V zijn aangetroffen, de feitelijke toedracht van die handelwijzen te beschrijven; e. na bespreking van de voorlopige bevindingen met de instelling ten behoeve van de rapportage bedoeld onder h per instelling een eindrapport op te stellen over de bevindingen van het in dit artikel omschreven onderzoek; f.

bij vermoedens van strafbare feiten daarvan aangifte te doen bij het Openbaar Ministerie en de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen hierover tegelijkertijd te informeren;

g. voor 1 september 2003 een tussenrapportage uit te brengen aan de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen waarin het proces en de voortgang van het tot dan toe uitgevoerde onderzoek zijn beschreven; h. voor 1 januari 2004 aan de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen een eindrapportage uit te brengen over de bevindingen voortvloeiend uit het in dit artikel omschreven onderzoek.

Artikel 3 De commissie heeft tevens tot taak: a. op basis van het rapport Ruimte voor Rekenschap per instelling de oranje handelwijzen te kwalificeren als behorend tot de categorie rood of groen; b. aanbevelingen te doen over de interpretatie van de weten regelgeving, over aanpassing van de weten regelgeving of over andere vormen van communicatie waarmee helderheid kan worden geschapen over ervaren onduidelijkheden in de weten regelgeving, die aan het ontstaan van de desbetreffende oranje handelwijzen ten grondslag liggen; c. voor 15 juni 2003 aan de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen een rapport te verstrekken waarin de onder a bedoelde kwalificatie en de onder b bedoelde aanbevelingen zijn vastgelegd. Artikel 4 Indien de commissie de in deze regeling gestelde rapportagetermijnen dreigt te overschrijden dan wel wanneer zij knelpunten ontmoet tijdens de uitvoering van het onder-

24


zoek, stelt zij de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen daarvan direct in kennis. De Commissie vermeldt hierbij welke knelpunten zich voordoen. Bij dreigende overschrijding van de rapportagetermijnen meldt de Commissie de oorzaak van de overschrijding en geeft zij een indicatie van de termijn waarop de rapportage wel zal zijn afgerond.

Artikel 5 1. De commissie maakt voor het in artikel 2 onder a bedoelde onderzoek gebruik van accountants die werkzaam zijn bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en accountants die werkzaam zijn bij accountantsbureaus waarmee door dat ministerie een mantelcontract is afgesloten. 2. De commissie ziet erop toe dat een externe accountant die in het verleden werkzaam is geweest voor een bepaalde instelling niet betrokken wordt bij het onderzoek aan dezelfde instelling. 3. De commissie bepaalt op welke periode het onderzoek betrekking zal hebben, met dien verstande dat zo mogelijk wordt gekozen voor de inschrijfgegevens vanaf 1 oktober 1996 tot en met 1 oktober 2002, maar dat in elk geval wordt uitgegaan van de inschrijfgegevens vanaf 1 oktober 1998 tot en met 1 oktober 2002.

Artikel 6 1. De commissie verricht haar werkzaamheden in onafhankelijkheid zonder last of ruggespraak. 2. Zij kan desgewenst voor haar werkzaamheden een beroep doen op alle kennis die in welke vorm dan ook op het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen respectievelijk het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aanwezig is omtrent haar werkterrein. De medewerking wordt niet dan op grond van wettelijke belemmeringen geweigerd. Artikel 7 1. De commissie heeft een secretaris. 2. De secretaris is voor zijn werkzaamheden voor de commissie uitsluitend verantwoor-

25


ding schuldig aan de commissie. 3. Aan de secretaris kunnen andere medewerkers worden toegevoegd. 4. De secretaris en de andere medewerkers zijn geen lid van de commissie. 5. De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen benoemt, bevordert, schorst en ontslaat, na overleg met de voorzitter van de commissie, de secretaris en de andere medewerkers. 6. Indien ambtenaren, in dienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen tot secretaris of medewerker zouden worden benoemd, zijn zij tegenover anderen dan de commissie verplicht tot geheimhouding van hetgeen hen in het verband van de werkzaamheden van de commissie bekend is geworden. Artikel 8 De commissie brengt geen andere rapportages uit dan die genoemd in artikel 2, onder g en h, en artikel 3, onder c, tenzij de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen daarom verzoekt.

Artikel 9 De commissie bestaat uit een voorzitter en vier andere leden.

Artikel 10 De leden van de commissie ontvangen een vergoeding voor hun werkzaamheden conform het Vergoedingenbesluit adviescolleges (Stb. 1996, 583) alsmede een vergoeding voor de reis- en verblijfkosten volgens de bestaande rijksregelingen. Artikel 11 De commissie wordt opgeheven met ingang van de eerste dag van de derde maand nadat zij de eindrapportage bedoeld in artikel 2, onder h, heeft uitgebracht. Artikel 12 De archiefbescheiden van de commissie worden na haar opheffing of, zo de omstandigheden daartoe eerder aanleiding geven, zoveel eerder als aangewezen is, overgebracht

26


naar het archief van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Artikel 13 1. Deze regeling treedt in werking met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst. 2. Deze regeling vervalt met ingang van de eerste dag van de zesde maand nadat de commissie de eindrapportage bedoeld in artikel 2, onder h, heeft uitgebracht.

Artikel 14 Deze regeling kan worden aangehaald als de Regeling instelling commissie vervolgonderzoek rekenschap. Deze regeling zal met de daarbij behorende toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,

(drs. Annette D.S.M. Nijs, MBA)

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

(J.W. Remkes).

27


NOTA VAN TOELICHTING

Algemeen In 2002 is het zogenaamde ‘zelfreinigend onderzoek’ uitgevoerd naar onregelmatigheden in de bekostiging in de onderwijssectoren die vallen onder de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) en de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW). Hierover is aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal gerapporteerd in het rapport Ruimte voor Rekenschap (Kamerstukken II, 2002- 2003, 28 248, nr. 22). Bij brief van 10 maart jl. aan de voorzitter van de Tweede Kamer is aangekondigd dat in aanslu iting op het zelfreinigend onderzoek een vervolgonderzoek zal worden uitgevoerd bij alle instellingen in de sectoren WO, HBO en BVE. Daartoe wordt in overeenstemming met de wens van de meerderheid van de Kamer een onafhankelijke commissie vervolgonderzoek rekenschap ingesteld. De commissie zal worden belast met de aansturing en de uitvoering van het onderzoek en de verwerking van de bevindingen in een rapportage aan de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. De specialistische kennis die voor een goede beoordeling van de problematiek noodzakelijk is, maakt het noodzakelijk hie rvoor een onafhankelijke, eenmalige commissie in het leven te roepen die gericht de haar opgedragen taken kan uitvoeren. De commissie heeft een tweeledige taak. In de eerste plaats is dat het verrichten van het vervolgonderzoek in strikte zin. Dit houdt in dat bij alle instellingen in de dr ie sectoren op basis van het uit het zelfreinigend onderzoek beschikbaar gekomen materiaal door middel van feitenonderzoek door accountants per instelling wordt onderzocht of daar handelwijzen zijn voorgekomen of voorkomen die in het rapport Ruimte voor Rekenschap zijn gekenschetst als in strijd met de wet of de bedoeling van de wet (de categorieën Rood I tot en met V). Deze taak moet de commissie hebben afgerond voor 1 januari 2004. Daarnaast heeft de commissie tot taak alle oranje handelwijzen die in het rapport Ruimte voor Rekenschap zijn geïnventariseerd, te kwalificeren in de categorieën rood of groen en de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen op basis van deze kwalif icatie te adviseren over de interpretatie en eventuele aanpassing van weten regelgeving. Deze taak moet zijn afgerond voor 15 juni 2003. Deze datum is gekozen opdat voor de teldatum van 1 oktober 2003 de onduidelijkheden in de weten regelgeving die tot indeling in de categorie oranje hebben geleid, zijn weggenomen. De datum moet haalbaar zijn aangezien het hier gaat om een bureauonderzoek op basis van een reeds eerder uitgevoerde inventarisatie. Wat betreft de openbaarheid vallen de rapportages van de commissie onder de reikwijdte van artikel 9 van de Wet openbaarheid van bestuur waarin onder meer is vastgelegd dat in dit geval de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen de rapportages uiterlijk binnen vier weken openbaar maakt. Het is de intentie van de Staatssecretaris

28


deze termijn conform de toezeggingen terzake aan de Tweede Kamer zo kort mogelijk te laten zijn.

Artikelsgewijze toelichting Artikel 1 In artikel 1 is aangegeven dat de commissie wordt ingesteld. Gelet op de taak die aan de commissie is opgedragen in artikel 3, moet zij worden beschouwd als een adviescollege in de zin van de Kaderwet adviescolleges, zij het dat adviseren niet de hoofdtaak van de commissie is. Het gaat om een eenmalige, tijdelijke commissie die onafhankelijk opereert. In artikel 5 is het laatste nader uitgewerkt. Artikel 2 In het rapport Ruimte voor Rekenschap is een compleet overzicht gepresenteerd van alle gebruikte handelwijzen die in strijd zijn met de wet of de bedoeling van de wet, de zogenaamde ‘rode’ handelwijzen. Bij het vervolgonderzoek zal de commissie aan de hand van dit overzicht gericht onderzoeken of door onderwijsinstellingen één of meer van die handelwijzen zijn toegepast. De gegevens die reeds bij het zelfreinigend onderzoek zijn verkregen van de betreffende instelling, kunnen bij het vervolgonderzoek worden benut. Het resultaat van het onderzoek is een volledig overzicht van alle rode handelwijzen per instelling. Dat geldt ook voor de instellingen die vallen onder de verantwoordelijkheid van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Die instellingen vallen ook onder het bereik van dit onderzoek. De onderzoeksmethode (feitenonderzoek door accountants bij elke instelling) leidt ertoe dat de casuïstiek waarover in het zelfreinigend onderzoek geen oordeel mogelijk was vanwege onvoldoende feitelijke informatie, niet meer zal voorkomen. Voor alle rode handelwijzen geldt dat ten aanzien daarvan door de commissie moet worden vastgesteld om hoeveel studenten of deelnemers het gaat, welke opleiding en welke opleidingsvorm het betreft. In geval er sprake is van een handelwijze die valt in de categorie rood V wordt van de commissie gevraagd er in haar beschrijving van de hiervoor bedoelde gegevens vanuit te gaan dat op basis van die beschrijving een terugvorderingsactie wordt gestart. Daarom wordt in deze gevallen van de commissie ook per instelling een berekening gevraagd van het bedrag aan op grond van die handelwijze ontvangen overheidsbekostiging. Tenslotte wordt verwacht dat de commissie op basis van de berekeningen voor alle handelwijzen rood V een betrouwbare indicatie geeft van het totaalbedrag terzake. Als de commissie ten aanzien van een instelling vaststelt dat handelwijzen zijn gehanteerd die in het rapport Ruimte voor Rekenschap zijn ingedeeld in categorie rood IV of V, zal zij een beschrijving van de feitelijke toedracht van die handelwijzen opleveren. Deze beschrijving dient ertoe om te kunnen vaststellen of er sprake is geweest van opzettelijk handelen en in het verlengde daarvan van mogelijk handelen in strijd met het Wetboek van Strafrecht (“fraude”) of, wat rood IV betreft, handelen dat aanleiding geeft tot bestuursrechtelijke sancties.

29


De commissie bespreekt de voorlopige resultaten van haar onderzoek in een procedure van hoor en wederhoor met het bestuur van de instelling. Het doel hiervan is verificatie van de feiten en omstandigheden. Na deze procedure stelt zij per instelling een eindrapport op. Daarbij dient de commissie te voorkomen dat het eindrapport op personen herleidbare gegevens bevat. Mocht de commissie bij haar werkzaamheden stuiten op activiteiten die haar het vermoeden geven van strafbare feiten, dan doet zij daarvan aangifte bij het Openbaar Ministerie en informeert zij hierover tegelijkertijd de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Wanneer de commissie zelf aangifte doet wordt de schijn vermeden dat het doen van aangifte aan een politiek oordeel onderhevig is. Hiermee wordt de onafhankelijkheid van de commissie versterkt. De commissie brengt uiterlijk 1 januari 2004 een rapport uit aan de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen waarin de bevindingen van het onderzoek zijn weergegeven en waarin een beschrijving is opgenomen van de wijze waarop het vervolgonderzoek is uitgevoerd. De Staatssecretaris zal het rapport en haar oordeel daarover aanbieden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. In september 2003 zal de commissie een tussenrapportage uitbrengen. Hierin zal het proces en de voortgang van het tot dan toe uitgevoerde onderzoek worden beschreven. De Staatssecretaris zal deze tussenrapportage ter kennisneming zenden aan de Tweede Kamer. Artikel 3 Alle oranje handelwijzen uit het zelfreinigend onderzoek opgenomen in het rapport Ruimte voor Rekenschap zullen per instelling door de commissie worden gekwalificeerd als rood of groen. De kwalificatie van de oranje casuïstiek als rood zal niet leiden tot terugvordering van de met de desbetreffende handelwijze gemoeide rijksbijdrage. Het gaat uit een oogpunt van behoorlijk bestuur niet aan om op basis van aangepaste interpretaties van weten regelgeving, dus als het ware met terugwerkende kracht, bij instellingen tot terugvordering over te gaan. Indien de commissie bij de uitvoering van haar werkzaamheden in het kader van het kwalificeren van de oranje handelwijzen stuit op handelwijzen die in strijd zijn met de wet dan wel de evidente bedoeling van de wet (rood I tot en met V) en er dus naar haar oordeel geen sprake is van onduidelijkheden in de weten regelgeving dan zullen deze worden toegevoegd aan het overzicht van rode handelwijzen aan de hand waarvan bij de onderwijsinstellingen gericht onderzoek zal worden verricht, zoals gesteld in artikel 2, onder a. Voorts zal de commissie aanbevelingen doen over de interpretatie en eventuele aanpassing van die weten regelgeving die tot de oranje handelwijzen heeft geleid. De commissie kan ook adviseren tot bijvoorbeeld betere voorlichting over een bepaalde handelwijze. De commissie kan hierbij desgewenst gebruik maken van het werk dat eerder op dit terrein door de Commissie van Deskundigen is verricht in het kader van het zelfreinigend onderzoek. Deze commissie heeft haar bevindingen neergelegd in het in december 2002 uitgebrachte rapport met als titel “Waar(heid) voor je geld”. Een rapport met als inhoud de verdeling van het totaal aan oranje handelwijzen in rood of groen en de aanbevelingen over interpretatie en aanpassing van weten regelgeving die aan de oranje handelwijzen ten grondslag ligt, zal door de commissie voor 15 juni 2003 worden aangeboden aan de Staatssecretaris.

30


Artikel 4 In dit artikel is een clausule opgenomen voor het geval de commissie noodgedwongen de in de regeling gestelde termijnen zou moeten overschrijden. Vooralsnog is er echter geen reden om aan te nemen dat van deze clausule gebruik zal moeten worden gemaakt. Mocht dat onverhoopt toch het geval zijn, dan wordt van de commissie verlangd dat zij motiveert waarom de termijnoverschrijding onvermijdelijk is en bovendien dat zij aangeeft op welke termijn het onderzoek dan wel zal zijn afgerond. Een vergelijkbare voorziening is opgenomen ten aanzien van zich mogelijk in de uitvoering van het onderzoek voordoende knelpunten. Artikel 5 Het is het meest efficiënt als de commissie voor haar onderzoek gebruik maakt van de kennis en vaardigheden van accountants die met de weten regelgeving op het terrein van onderwijs vertrouwd zijn. Naast ministeriële accountants kan de commissie gebruik maken van externe accountants. De accountants worden door de commissie zelf aangezocht en aangestuurd. Om belangenverstrengeling te voorkomen is wel voorgeschreven dat de commissie erop toeziet dat een accountant die in het verleden voor een bepaalde instelling werkzaam is geweest niet bij het onderzoek aan diezelfde instelling wordt betrokken. De periode waarover het onderzoek zich uitstrekt, loopt idealiter van 1 oktober 1996 tot 1 oktober 2002, maar in ieder geval van 1 oktober 1998 tot 1 oktober 2002. De ervaring met het zelfreinigend onderzoek leert dat de beschikbare gegevens minder betrouwbaar zijn naarmate zij ouder zijn. Het is aan de commissie overgelaten vast te stellen of de eerstgenoemde onderzoeksperiode voldoende betrouwbare gegevens oplevert om als basis te kunnen dienen voor terugvorderingsbeslissingen. Zij is tot dat oordeel het beste in staat. Artikel 6 In het eerste lid is vastgelegd dat de commissie haar werkzaamheden in onafhankelijkheid en zonder last of ruggespraak verricht. Dit geldt zowel ten opzichte van de overheid als ten opzichte van het veld en zijn vertegenwoordigers, zoals die bijvoorbeeld zijn verenigd in de VSNU, de HBO-raad en de Bve-raad. Het tweede lid geeft aan dat alle kennis die op het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen respectievelijk het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij omtrent een bepaalde instelling of meer in het algemeen aanwezig is, ter beschikking staat van de commissie als zij daarom vraagt. Alleen als er wettelijke belemmeringen zijn zal de medewerking kunnen worden geweigerd. Dit is vooral een theoretische mogelijkheid, waarbij zwaarwegende gronden tot geheimhouding aan de orde zijn als de veiligheid van de Staat of de eenheid van de Kroon, of als bijvoorbeeld de Wet bescherming persoonsgegevens hiertoe zou dwingen. Artikel 7 Dit artikel bevat de regeling voor het secretariaat en komt geheel overeen met hetgeen terzake is geregeld in de Kaderwet adviescolleges. In vergelijking daarmee is een zesde lid toegevoegd dat dient als extra waarborg voor de onafhankelijkheid waarmee de commissie kan opereren, voor het geval dat ambtenaren van het Ministerie van Onderwijs,

31


Cultuur en Wetenschappen na overleg met de voorzitter van de commissie als secretaris of medewerker van de commissie zouden worden benoemd. Artikel 11 De commissie wordt nog korte tijd in stand gehouden nadat zij haar laatste rapport heeft uitgebracht, opdat zij desgewenst door de Staatssecretaris, al dan niet op verzoek van de Tweede Kamer, om nadere toelichting kan worden gevraagd. Er is hier geen concrete datum genoemd voor het geval onverhoopt de clausule opgenomen in artikel 5, tweede lid, zou moeten worden toegepast. Artikel 13 Aansluitend bij de standaardregeling opgenomen in de “Checklist benoemingen advie scolleges” opgesteld door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vervalt de regeling waarbij de commissie is ingesteld enige tijd nadat de commissie zelf is opgeheven. De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, (drs. Annette D.S.M Nijs, MBA), De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, (J.W. Remkes)

32

TUSSENRAPPORTAGE COMMISSIE VERVOLGONDERZOEK REKENSCHAP

Recommend Documents