Tot oordelen bevoegd

Tot oordelen bevoegd G. KNIGGE º

1.

Inleiding

Dirk Herman is tot oordelen bevoegd. Daarmee bedoel ik dat hij verstand van zaken heeft, en zin van onzin weet te scheiden. Daarmee bedoel ik ook dat Dirk Herman zich daarin onderscheidt van vele anderen. Niet iedereen is zo competent als Dirk Herman, tenminste niet als het om het strafrecht gaat, het vakgebied waarmee hij zich zijn hele werkzame leven heeft bezig gehouden. Als men van de rechter zegt dat hij tot oordelen bevoegd is, bedoelt men dat doorgaans niet als compliment. De bevoegde rechter kan onbekwaam zijn, en de bekwame rechter onbevoegd. Dat althans zou men denken. Sinds art. 40 lid 2 RO bepaalt dat rechters van een rechtbank van rechtswege rechter-plaatsvervanger zijn bij alle andere rechtbanken, heeft de rechterlijke bevoegdheid echter veel van haar exclusiviteit verloren. Alle rechtbankrechters zijn bevoegd om in eerste aanleg te oordelen over welke strafzaak in den lande dan ook.1 Dat de rechter bevoegd is, zegt zogezien niets meer. Daarmee is niet de enige reden aangegeven om de rechterlijke bevoegdheid tot voorwerp van studie te maken. Op Schiphol gesnapte bolletjesslikkers konden – om de Rechtbank Haarlem te ontlasten – in Groningen worden berecht. Waar megazaken worden behandeld, wordt tegenwoordig uitgemaakt door het Landelijk Coördinatiecentrum Megazaken. Het hoger beroep dat een verdachte instelt tegen een vonnis van de Rechtbank Utrecht – dat onder het Hof Amsterdam ressorteert – wordt vandaag de dag behandeld in Arnhem. Dat is een kleine greep uit hetgeen mogelijk is gemaakt door het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen. Elders heb ik al eens betoogd dat dit Besluit een deugdelijke wettelijke grondslag mist.2 Maar dat is niet eens het belangrijkste. Want ook als de grondslag wel zou deugen, blijft staan dat met het Besluit in de hand de wettelijke regeling van de relatieve competentie fors kan worden doorkruist. Wat is dan nog de zin van die regeling? In dit opstel zal ik proberen aan te tonen dat de wettelijke regeling van de rechterlijke bevoegdheid toe is aan herbezinning en dat die herbezinning zou moeten uitmonden in een herziening van die regeling. Ik zal daarbij aangeven in welke richting de noodzakelijke veranderingen gezocht zouden kunnen worden.

º 1 2

Advocaat-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden. Voor de raadsheren bij de hoven is een vergelijkbare voorziening getroffen in art. 58 lid 2 RO. G. Knigge, ‘Established by law?’, RM Themis 2005, p. 241-242.

245

G. KNIGGE

Ik begin met een inventarisatie van het geldende recht. Het gaat daarbij niet alleen om de verdeling van de zaken over de verschillende gerechten (de absolute en de relatieve competentie), maar ook over de interne werkverdeling binnen het gerecht (functionele differentiatie en deconcentratie) en over de wijze waarop een bepaalde strafkamer wordt samengesteld. 2.

Inventarisatie van het geldende recht

2.1

De absolute en de relatieve competentie

De regeling van de absolute en de relatieve competentie mag hier in grote lijnen bekend worden verondersteld. Daarom volsta ik met een enkele opmerking. De regeling van de absolute competentie is van een verbluffende eenvoud. Sinds de integratie van de kantongerechten in de rechtbank worden alle strafzaken in eerste aanleg door de rechtbank berecht (art. 45 lid 1 RO).3 In hoger beroep oordeelt steeds het gerechtshof. Dat is te vinden in art. 60 lid 1 RO, waarin in één moeite door ook de relatieve competentie van de hoven is geregeld. Zij oordelen over de vonnissen van de rechtbanken ‘in hun ressort’. Het hof is dus relatief onbevoegd om kennis te nemen van het hoger beroep ingesteld tegen het vonnis van een rechtbank uit een ander ressort. Enige keuzevrijheid laat de wet hier niet. De in het Wetboek van Strafvordering (art. 2 e.v.) te vinden regeling van de relatieve competentie van de rechtbank is iets minder doorzichtig. Wel valt onmiddellijk op dat het OM een grote vrijheid is gelaten om de zaak bij een rechtbank van zijn keuze aan te brengen. Art. 2 lid 1 Sv verklaart immers een groot aantal rechtbanken gelijkelijk bevoegd. De vrijheid van het OM vindt hier slechts een grens in de beginselen van een behoorlijk procesorde. Als van willekeur of misbruik van bevoegdheid blijkt, zal het OM niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in de vervolging.4 Maar dergelijk misbruik is moeilijk aan te tonen. Voor zover derhalve het doel van de wettelijke regeling is om forumshopping te voorkomen, lijkt die regeling weinig geslaagd genoemd te moeten worden. Dat echter is niet het enige doel. Een ander doel is te zorgen dat de vervolging zoveel mogelijk dáár plaats heeft, waar dat gelet op de betrokken belangen het meest geëigend is. Dat is in veel gevallen de plaats waar het delict is gepleegd. Daar is immers het bewijs verzameld, daar ook bevinden zich doorgaans de meest betrokken personen: de verdachte, het slachtoffer, de getuigen, de opsporingsambtenaren die het onderzoek hebben ingesteld. Het is dan niet meer dan praktisch de zaak daar ook te be3

4

De enige uitzondering op deze regel is te vinden in art 76 RO, dat de Hoge Raad bevoegd verklaart om in eerste instantie, tevens in hoogste ressort, kennis te nemen van ambtsdelicten begaan door parlementariërs en bewindslieden. Vgl. HR 24 maart 1998, NJ 1998, 768 m.nt ‘t H. Het gaat hiet vermoedelijk om een herstelbare niet-ontvankelijkheid. In een vervolging ingesteld bij een andere rechtbank zal het OM wel ontvangen kunnen worden.

246

TOT OORDELEN BEVOEGD

rechten. Vandaar dat art. 2 lid 1 Sv de rechtbank binnen welker rechtsgebied het feit is begaan als eerste noemt. Als tweede noemt het artikellid de rechtbank van het arrondissement waarin de verdachte woont. Vervolging voor die rechtbank is vooral in het belang van de verdachte zelf. Zij voorkomt dat de verdachte en zijn raadsman ver moeten reizen om de verdediging te voeren. Het belang van de verdachte is ook gemoeid met de bevoegdheid van de (als vijfde genoemde) rechtbank waarvoor de verdachte al voor een ander feit wordt vervolgd. Voeging of gelijktijdige behandeling van de zaken wordt daarmee mogelijk gemaakt. Vanuit dit tweede belang gezien is de keuzevrijheid die het OM is gelaten juist een groot goed te noemen. Zij stelt het OM in staat om de betrokken belangen af te wegen en de zaak daar aan te brengen waar dat in het concrete geval het meest passend is. Een vreemde eend in de bijt vormt art. 6 Sv, waarin een regeling is getroffen voor de vervolging van mededaders en medeplichtigen. Vreemd is daarbij niet dat de bevoegdheid ten aanzien van de één, de bevoegdheid ten aanzien van de anderen met zich brengt. Het is immers, al was het maar vanwege de beschikbaarheid van het dossier, uitermate praktisch als alle verdachten door hetzelfde gerecht worden berecht. Wel vreemd is dat de gelijktijdige vervolging van een medeverdachte voor een andere rechtbank er op grond van het tweede lid toe leidt, dat één van beide rechtbanken haar bevoegdheid verliest. Het dwingende karakter van dit voorschrift past slecht bij de beoordelingsvrijheid die de OvJ voor het overige is gelaten. Een goede reden is daarvoor ook moeilijk te geven. Ter vermijding van de schijn van vooringenomenheid valt er juist veel voor te zeggen dat de medeverdachte voor een andere rechtbank terecht staat. En waarom zou het belang van de verdachte om terecht te staan voor de rechtbank van zijn woonplaats nooit zwaarder mogen wegen dan het praktische belang van een geconcentreerde afhandeling van zaken? 2.2

Interne organisatie: deconcentratie en functionele differentiatie

Het onderscheid tussen absolute en relatieve competentie heeft primair betrekking op de bevoegdheid van de verschillende gerechten. Binnen één en hetzelfde gerecht rijzen echter, als gevolg van deconcentratie en functionele differentiatie, ook bevoegdheidsvragen. Het gaat dan om de vraag of een bepaalde kamer van het gerecht bevoegd is van het feit kennis te nemen. Onder deconcentratie versta ik in dit verband dat de rechtbanken en de gerechtshoven ook zitting mogen houden buiten de plaats waar zij zijn gevestigd. Zo mag de Rechtbank Groningen zitting houden in Winschoten en het Gerechtshof Arnhem recht spreken in Almelo. De wettelijke basis voor de deconcentratie is te vinden in de artt. 41 en 59 RO. De rechtbank kent zowel nevenvestigings- als nevenzittingsplaatsen.5 Het hof kent alleen nevenzittingsplaatsen. In een bijlage van de Wet RO zijn de nevenvestigingsplaatsen vermeld. De nevenzittingsplaatsen worden bij 5

Voor het verschil zie art. 10 RO.

247

G. KNIGGE

AmvB aangewezen. Dit is geschied in het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen. De aanwijzing van nevenzittingsplaatsen die buiten het rechtsgebied van het gerecht zijn gelegen, komt aanstonds, onder 2.4, apart aan de orde. Hier beperk ik mij tot de ‘nevenplaatsen’ binnen het eigen ressort of arrondissement van hof of rechtbank. De gedachte achter deze vorm van deconcentratie is dat het recht ‘dicht bij de burger’ moet worden gebracht. De verdachte (en vaak ook de getuige en het slachtoffer) wordt zo kostbare reistijd bespaard.6 In zoverre sluit de deconcentratiegedachte nauw aan bij de regeling van de relatieve competentie, waarin zoals wij zagen onder meer de rechtbank waar het feit is begaan en de rechtbank waar de verdachte woont als bevoegde rechtbanken zijn aangewezen. Onder functionele differentiatie versta ik hier de interne werkverdeling die gebaseerd is op de aard van de te behandelen zaken. Voor die werkverdeling bestaan goede redenen. De eerste reden is gelegen in de behoefte aan specialisatie en specifieke deskundigheid. Zo fungeren bij diverse rechtbanken naast de verplichte economische kamers min of meer aparte fraudekamers, die belast zijn met de behandeling van grote en ingewikkelde fraudezaken. De tweede reden voor differentiatie is gelegen in de efficiency, in de noodzaak de beperkte zittingscapaciteit zo evenwichtig mogelijk te benutten. Het onderscheid tussen enkelvoudige en meervoudige kamers vindt daarin zijn grond. De berechting van eenvoudige en betrekkelijk lichte zaken door enkelvoudige kamers levert een enorme besparing op. De wettelijke basis van deze differentiatie is te vinden in art. 6 lid 1 RO, dat voorschrijft dat het bestuur van het gerecht voor het behandelen en beslissen van zaken enkelvoudige en meervoudige kamers vormt. De wet gunt de besturen van de gerechten daarbij geen volledige vrijheid. Voor de rechtbank zijn dwingende bepalingen opgenomen in de artt. 50 RO e.v.7 Daarin wordt het bestuur van elke rechtbank verplicht tot de vorming van achtereenvolgens enkelvoudige strafkamers voor de berechting van politierechterzaken (art. 51 RO), (enkelvoudige en meervoudige) economische kamers (art. 52 RO) en enkelvoudige kamers voor de berechting van kinderzaken (art. 53 RO).8 Daarbij komt nog art. 48 RO, dat verplicht tot de vorming van enkelvoudige kamers voor de afdoening van kantongerechtzaken. De organisatorische eenheid waarbinnen de aldus gevormde kamers fungeren is de door het bestuur ingestelde strafsector (art. 20, leden 1 en 2 RO). De kantonrechters zijn echter ondergebracht in een eigen sector, de sector kanton (art. 47 RO).

6 7 8

Vergelijk J.M. Reijntjes, Minkenhof’s Nederlandse Strafvordering, Deventer: Kluwer 2006, p. 60. Zie voor het gerechtshof de artt. 63 RO e.v. Ik laat de militaire kamers van de Rechtbank Arnhem (art. 53 RO; zie art. 68 RO voor het Hof) als geval apart buiten beschouwing. Het gaat hier namelijk niet alleen om de interne werkverdeling, maar ook en vooral om de absolute competentie: ander rechtbanken zijn onbevoegd van militaire zaken kennis te nemen.

248


De indeling in kamers dient door het bestuur te worden vastgelegd in een (in de Staatscourant te publiceren) reglement (art. 19 leden 1 en 4 RO). Het bestuur dient voorts de bezetting van de verschillende kamers te bepalen (onder meer art. 6 lid 1 RO). Een en ander roept het beeld op van min of meer zelfstandige, naast elkaar bestaande kamers. De praktijk is evenwel dat de verschillende kamers zich binnen de organisatie van het gerecht maar moeilijk laten lokaliseren als aparte eenheden. Het Reglement orde van dienst van het Hof Amsterdam houdt in dat er zeven meervoudige en zeven enkelvoudige strafkamers zijn voor de behandeling van de aangebrachte strafzaken.9 Die aanpak is echter uitzonderlijk. In de reglementen van het Hof Arnhem bijvoorbeeld zoekt men tevergeefs naar een precisering van het aantal kamers. Als ik het goed begrijp komt dat doordat geen scherp onderscheid wordt gemaakt tussen de kamer enerzijds en de bezetting en samenstelling ervan anderzijds. Het enige wat vast ligt is het zittingsrooster.10 Daarop staan de dagen aangegeven waarop onder meer de meervoudige strafkamer zitting houdt. Of dat steeds dezelfde strafkamer is (in een andere samenstelling), dan wel of telkens een andere strafkamer optreedt (zodat er evenveel strafkamers zijn als zittingsdagen of zelfs als verschillende samenstellingen) is in deze benadering een kwestie van strodorsen. Hetzelfde geldt voor de vraag of met de in de Wet RO gehanteerde term ‘bezetting van de kamer’ hetzelfde wordt bedoeld als de term ‘samenstelling van de rechtbank’ die in art. 322 lid 3 Sv wordt gehanteerd. Het verschil zou kunnen zijn dat de rechters die in een bepaalde kamer (bijvoorbeeld de economische) zitting kunnen hebben, de bezetting ervan vormen. Uit die bezetting wordt dan per zitting de kamer samengesteld. Als echter alle rechters in alle kamers zitting kunnen hebben, verliest het onderscheid zijn zin. In de benadering die uit het Arnhemse reglement spreekt – en die de gangbare lijkt te zijn – is de sector de organisatorische eenheid (en daarbinnen de unit of het team), niet de kamer. Vanuit de sector worden de zittingsdagen volgeroosterd met de rechters die van die sector deel uitmaken. De kamers worden zo ad hoc gevormd. Of dat overeenkomstig de wet is, kan men zich afvragen, maar het levert wel een maximum aan organisatorische flexibiliteit op.11

9

10

11

Zie art. 1 lid 2 aanhef en sub d. Dit reglement is gebaseerd op art. 4.3 lid 1 van het Bestuursregelement van het Hof. Deze reglementen zijn te raadplegen via rechtspraak.nl. Tot het vaststellen daarvan is het bestuur verplicht op grond van het op art. 11 RO gebaseerde Besluit orde van dienst gerechten (Stb. 2004, 650). Exemplarisch is wellicht art. 8 lid 3 van het Bestuursreglement van de Rechtbank Den Haag, dat simpelweg bepaalt dat het bestuur voor het behandelen en beslissen van de zaken bedoeld in de artt. 50 t/m 53 RO ‘enkelvoudige dan wel meervoudige kamers [vormt] aan de hand van het zittingsrooster van de desbetreffende sector’. Opmerkelijk is daarbij dat, nu een verwijzing naar art. 6 RO ontbreekt, in de vorming van een ‘gewone’ meervoudige strafkamer strikt genomen niet is voorzien. In het bijzonder reglement van de Rechtbank Utrecht is niet veel meer te vinden dan het bepaalde in art. 2: ‘Bij het vormen van de kamers geldt – met inachtneming

249

G. KNIGGE

Bij deze benadering sluit aan dat de meervoudige strafkamer naar bevind van zaken als gewone strafkamer dan wel als economische kamer kan optreden. Dat geldt ook in de door het Hof Amsterdam gekozen aanpak. De tweede en de vierde meervoudige strafkamers behandelen volgens het genoemde Reglement orde van dienst de economische zaken.12 Daarnaast echter behandelen zij, zo werd mij van bevoegde zijde bevestigd, ook andere strafzaken, waaronder in het bijzonder fraudezaken. Van een aparte economische kamer is dus ook hier geen sprake. De gewone strafkamer wisselt afhankelijk van het aanbod van zaken van etiket. De taak (‘bevoegdheid’) van een in de Wet RO verplicht voorgeschreven kamer is bij wet in formele zin vastgelegd. Ten aanzien van de niet verplicht voorgeschreven kamers is dat uiteraard niet het geval. Een en ander komt in de volgende paragraaf aan de orde. 2.3

Interne competentie

Het is niet ongebruikelijk om de bevoegdheidsvraag in verband te brengen met de interne werkverdeling die het gevolg is van deconcentratie en functionele differentiatie. Tot de absolute competentie worden dan gerekend de vragen die voortvloeien uit de functionele differentiatie, dus uit de vorming van verschillende soorten kamers. Is, zo is dan bijvoorbeeld de vraag, de gewone strafkamer of de economische kamer bevoegd? Kan de zaak bij de politierechter worden aangebracht of is dit een kantongerechtzaak? 13 In het verlengde daarvan ligt dat ook een vraag van relatieve competentie kan worden onderscheiden: dat is de vraag welke kamer van een bepaalde soort de zaak dient te behandelen. Dat spreekt in het bijzonder aan als het gaat om de verdeling van zaken tussen de hoofdplaats en de nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen. Hoort de zaak bijvoorbeeld thuis bij de kantonrechter in de hoofdplaats Alkmaar of is de kantonrechter van de nevenzittingsplaats Den Helder bevoegd? Toch is voorzichtigheid geboden bij het over één kam scheren van de bevoegdheid van het gerecht en de werkverdeling binnen het gerecht. Die werkverdeling wordt namelijk maar ten dele via de bevoegdheidsvraag van art. 348 Sv gehand-

12

13

van het bij de wet bepaalde – het algemene uitgangspunt dat zoveel enkelvoudige en meervoudige kamers zullen worden gevormd en bezet als nodig zal worden geoordeeld.’ Zie art. 1 lid 2 aanhef en sub e: ‘Voorzover niet bij of ingevolge de wet anders is bepaald, behandelen: […] de tweede en vierde meervoudige economische strafkamers de aangebrachte zaken betreffende economische delicten’. De tekst suggereert dat er – naast de genoemde zeven gewone strafkamers – nog tenminste vier economische kamers zijn, maar dat is, zo leerde navraag mij, niet de bedoeling. Bedoeld is dat de tweede en de vierde meervoudige strafkamers in het bijzonder (maar niet uitsluitend) belast zijn met de behandeling van economische delicten. Ook Dirk Herman behandelde in zijn proefschrift (De macht van de telastelegging, Arnhem: Gouda Quint B.V. 1981, p. 35-40) dit type vragen als onderdeel van de absolute competentie.

250


haafd. De wetgever heeft hier soms voor andere oplossingen gekozen dan de onbevoegd verklaring. Het recht geeft, zoals hierna zal blijken, op dit punt een gevarieerd beeld te zien, waarin het niet eenvoudig is om een systeem te ontdekken. a. Economische kamer De bevoegdheid van de economische kamer van de rechtbank is geregeld in de artt. 38 en 39 WED.14 Doorgaans maakt bijna elke rechter van de strafsector deel uit van de ‘bezetting’ van de economische kamer. Dat is handig, maar van de oorspronkelijke gedachte – te voorzien in een gespecialiseerde rechter – komt zo weinig terecht.15 De vraag naar de bevoegdheid van de economische kamer wordt consequent behandeld als een bevoegdheidsvraag in het kader van art. 348 Sv. Wordt dus een niet-economisch delict bij de economische kamer aangebracht, dan dient de rechtbank haar onbevoegdheid uit te spreken. Dat slechts de kamer van de rechtbank onbevoegd is (en niet de rechtbank zelf) wordt daarbij niet als bezwaar gezien. b. Politierechter De mogelijkheid om de zaak door een enkelvoudige kamer te laten berechten is – als uitzondering op de regel dat de behandeling door een meervoudige kamer geschiedt (art. 268 lid 1 Sv) – geregeld in Titel VII van Boek II. De bevoegdheid van de politierechter wordt – anders dan die van de economische kamer – niet onder art. 348 Sv gebracht. Dat lijkt te maken te hebben met het verschil in ratio. De politierechter dankt zoals gezegd zijn bestaan, anders dan de economische rechter, niet aan de behoefte aan specialisatie, maar aan overwegingen van efficiency. Dat maakt begrijpelijk dat van een scherp afgebakende bevoegdheid geen sprake is. Volgens art. 368 Sv is het aanvankelijke oordeel van het openbaar ministerie beslissend voor de vraag of de zaak voor de politierechter moet worden vervolgd. Als de politierechter het met het aanvankelijke oordeel van het OM niet eens is, kan hij de zaak verwijzen naar de meervoudige kamer (art. 369 lid 2 Sv). Van onbevoegdverklaring (een einduitspraak) is dus geen sprake. Na verwijzing wordt de behandeling van de zaak door de meervoudige kamer voortgezet “op de bestaande telastlegging” (art. 377 Sv). Van een uitsluitende bevoegdheid is voorts – anders dan bij art. 38 WED – geen sprake. De meervoudige kamer blijft bevoegd van eenvoudige zaken kennis te nemen. Wel bestaat sinds 2005 de mogelijkheid om de zaak naar de politierechter te verwijzen (art. 282a Sv).16 14 15

16

Voor de economische kamer van het hof zie art. 52 WED. Mede daarom is wel voor afschaffing van de formele competentie van de economische kamer gepleit. In economische kamers zou op dezelfde informele wijze kunnen worden voorzien als het geval is met fraudekamers. Zie E. Gritter, G. Knigge & N.J.M. Kwakman, De WED op de helling, WODC-reeks nr. 234, Meppel: Boom Juridische uitgevers 2005, p. 139-142 en p. 184185. Wet van 10 november 2004, Stb. 578, in werking getreden op 1 januari 2005.

251

G. KNIGGE

c. Kinderrechter Beslissend voor de bevoegdheid van de kinderrechter is de leeftijd van de verdachte op het moment waarop hij het feit beging. Was hij toen jonger dan 18 jaar, dan moet de zaak voor de kinderrechter worden vervolgd (art. 495 lid 1 jo. art. 488 lid 2 Sv).17 Op deze hoofdregel is echter in art. 495 lid 2 Sv een uitzondering gemaakt. Als de zaak volgens het aanvankelijk oordeel van de OvJ te ernstig of te ingewikkeld is, of gevoegd behandeld moet worden met zaken tegen meerderjarige verdachten, geschiedt de behandeling door de meervoudige kamer. Van die kamer maakt dan de kinderrechter deel uit (art. 495 lid 3 Sv). Hoe moet worden geoordeeld als de zaak wordt aangebracht bij een kamer waarin de kinderrechter geen zitting heeft, zegt de wet niet.18 Opmerkelijk is voorts dat het aanvankelijk oordeel van de OvJ niet door de meervoudige kamer lijkt te kunnen worden gecorrigeerd. Een expliciete verwijzingsbevoegdheid naar de kinderrechter ontbreekt in elk geval. Maar misschien is analoge toepassing van art. 282a Sv hier verdedigbaar.19 Het lijdt intussen weinig twijfel dat de kinderrechter de bevoegdheid heeft om de zaak naar de meervoudige kamer te verwijzen.20 De vraag daarbij is of die verwijzingsmogelijkheid alleen is geschapen voor het geval de kinderrechter van oordeel is dat één van de uitzonderingsgevallen van het tweede lid van art. 495 Sv zich voordoet, of ook voor het geval de kinderrechter constateert dat de zaak bij vergissing bij hem is aangebracht (de verdachte was al 18 jaar of ouder). Kan de kinderrechter de zaak ook in dat laatste geval naar de meervoudige kamer verwijzen, of moet hij zich dan onbevoegd verklaren?21 Een spiegelbeeldige vraag speelt ten aanzien van de meervoudige kamer, even aangenomen dat art. 282a Sv inderdaad analoog van toepassing is. Dient de verwijzingsbevoegdheid alleen om het aanvankelijk oordeel van de OvJ te corrigeren, of kan daarvan ook gebruik worden gemaakt als de OvJ de zaak ten onrechte – dat wil zeggen zonder dat hij van oordeel is dat één van de uitzonderingsgevallen 17

18

19 20

21

De bevoegdheid van de kinderrechter prevaleert daarbij boven die van de economische rechter. Dat althans lijkt de bedoeling te zijn van art. 45 WED. De kinderrechter oordeelt dus ook over de economische delicten die een minderjarige begaat. Zie B.F. Keulen, Economisch strafrecht, Arnhem: Gouda Quint bv 1995, p. 404. Moet de kamer zich dan onbevoegd verklaren of kan hij verwijzen naar een anders samengestelde kamer? De meest elegante oplossing is wellicht dat de zaak wordt aangehouden en vervolgens hervat in een gewijzigde samenstelling waarbij het onderzoek opnieuw wordt aangevangen. Het artikel spreekt alleen over verwijzing naar de politierechter, niet naar de kinderrechter. Zie art. 499 lid 2 Sv, waarin bepalingen die betrekking hebben op de politierechter van overeenkomstige toepassing worden verklaard. Ongelukkig genoeg wordt art. 369 (lid 2) Sv daarin niet genoemd. Dat komt doordat de verwijzingsbevoegdheid van de politierechter aanvankelijk geregeld was in art. 376 Sv. Toen die regeling verhuisde naar art. 369 Sv (wet van 15 jan. 1998, Stb. 35), is verzuimd art. 499 lid 1 Sv daaraan aan te passen. Dat laatste lijkt het meest consequent. Pas als de kinderrechter bevoegd is van de zaak kennis te nemen, is hij bevoegd om de zaak te verwijzen.

252


van art. 495 lid 2 Sv zich voordoet – bij de meervoudige kamer aanbrengt? En hoe moet de politierechter oordelen als een kinderzaak bij hem wordt aangebracht? Voor een uitputtende behandeling van de hier opgeworpen vragen is geen plaats. De conclusie dat de regeling onhelder is, volstaat. d. Kantonrechter Een beetje een aparte positie in het geheel nemen de kantonrechters in. Zij zijn in 2002 geïntegreerd in de rechtbanken, maar daarbij is getracht alles zoveel mogelijk bij het oude te laten. Hun absolute én hun relatieve competentie zijn dan ook overeind gebleven. Over die relatieve competentie zal aanstonds een opmerking worden gemaakt. De absolute bevoegdheid van de kantonrechter vindt regeling in art. 382 Sv. De hoofdregel is zoals bekend dat overtredingen voor de kantonrechter worden vervolgd.22 Van elkaar uitsluitende bevoegdheden is echter geen sprake. De meervoudige kamer (of de politierechter) is eveneens bevoegd om over kantonzaken te oordelen. Wel voorziet art. 349 lid 2 Sv in een verwijzingsregeling. De rechtbank kan de zaak ambtshalve of op verzoek van de verdachte verwijzen naar de kantonrechter.23 Vóór 2002 schreef art. 349 lid 2 Sv voor dat de rechtbank haar onbevoegdheid diende uit te spreken als de verdachte daarop een beroep deed. Waarom de onbevoegdverklaring plaats heeft gemaakt voor de verwijzing, wordt uit de wetsgeschiedenis niet duidelijk.24 Misschien is de gedachte geweest dat nu niet de rechtbank zelf onbevoegd is (maar alleen de desbetreffende kamer), voor een onbevoegdverklaring geen plaats is. Dat roept de vraag op wat rechtens is als een misdrijf bij de kantonrechter wordt aangebracht dat niet tot zijn competentie behoort. Geldt dan ook dat die onbevoegdheid zich oplost in een interne verwijzing?

22

23

24

Dat geldt ook voor overtredingen die begaan worden door personen die nog geen 18 jaar oud zijn. Vóór de integratie van de kantongerechten was de kinderrechter (als kamer van de rechtbank) uiteraard alleen bevoegd in zaken waarvoor de rechtbank absoluut competent was. Over kantongerechtsovertredingen oordeelde de kinderrechter dus niet. Aangenomen moet worden dat daar geen verandering in is gekomen. De regeling van art. 382 Sv prevaleert dus boven die van art. 495 lid 1 Sv. Die verwijzing is niet mogelijk als primair een feit is tenlastegelegd waarvoor de kantonrechter niet bevoegd is. De vraag is of aan de regeling van art. 349 lid 2 Sv nog veel behoefte bestaat. Vóór 2002 moest de verdachte een beroep op de onbevoegdheid van de rechtbank kunnen doen, omdat hij anders zijn recht op hoger beroep verspeelde (prorogatie van rechtsmacht). Na 2002 speelt dat probleem niet omdat van in beginsel alle vonnissen van de rechtbank (of ze nu door de kantonrechter of de meervoudige kamer zijn gewezen) hoger beroep openstaat bij het gerechtshof. Art. 349 lid 2 Sv is gewijzigd bij art. 43, onderdeel O van Hoofdstuk 7 van de Wet van 6 december 2001, Stb. 584. De toelichting op genoemd onderdeel O (dat bij art. III onder c van de Nota van Wijziging werd aangepast) is bijzonder mager. Gesteld wordt enkel dat in verband met de integratie van de kantongerechten in de rechtbanken is voorzien in een ‘interne verwijzingsregel’. Zie Kamerstukken II 2001/02, 27878, nr. 5, toelichting op art. III onder c.

253

G. KNIGGE

e. Niet door de wet voorgeschreven kamers Zoals wij onder 2.2 zagen zijn niet alle kamers die het bestuur van het gerecht vormt, door de wet voorgeschreven. Het bestuur heeft daarin een eigen vrijheid. Art. 19 lid 1 RO verplicht daarbij wel om bij reglement nadere regels vast te stellen met betrekking tot onder meer de ‘indeling in kamers’. Of dat ook inhoudt dat de taken (‘bevoegdheden’) van de niet wettelijk voorgeschreven kamers in het reglement moeten worden omschreven, is onduidelijk. Veel komt daarvan in elk geval niet terecht. Zo vond ik de zogenaamde fraudekamers die bij diverse gerechten bestaan, in geen van de door mij geraadpleegde reglementen terug. Gelet op het schimmige bestaan dat de kamers bij de meeste gerechten leiden, behoeft dat niet te verwonderen.25 Het Reglement orde van dienst van het Hof Amsterdam is ook in dit opzicht uitzonderlijk. Daarin vindt men tenminste nog een aanzet tot specifieke taakomschrijving. Zo bepaalt art. 1 lid 3 sub k dat de eerste meervoudige strafkamer de strafzaken inzake art. 6 WVW 1994 behandelt. De vraag is wat de consequenties van een dergelijke specifieke taakomschrijving zijn. Kan de verdachte zich daarop beroepen? Of moet de kamer zich in voorkomende gevallen ambtshalve onbevoegd verklaren of – andere mogelijkheid – verwijzen naar de wel bevoegde kamer? De wet voorziet daarin in elk geval niet. Zoals gezegd zijn bij reglement vastgelegde taakomschrijvingen uitzonderlijk. De verdeling van de zaken over de verschillende kamers (lees: ingeroosterde zittingsdagen) is in de praktijk een kwestie van appointering. Het OM brengt, al dan niet op basis van afspraken met het gerecht, de zaken aan op de zittingen die daarvoor zijn opengesteld. Zo lijkt het verschijnsel fraudekamer niet veel meer te zijn dan de afspraak om fraudezaken aan te brengen op zittingsdagen waarop de samenstelling van de kamer uit specialisten bestaat, waarvoor de sector zorg draagt. De handhaving van de interne werkverdeling geschiedt daarbij voor zover nodig langs informele weg. Vooraf kan de voorzitter van de kamer weigeren met de aangebrachte zaken akkoord te gaan (art. 258 lid 6 Sv). Achteraf kan de fout ingebracht worden in het overleg met het OM. f. Gedeconcentreerde kamers Ook voor de verdeling van de zaken over de hoofdplaats en de nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen geldt dat zij bij reglement moet zijn geregeld en in de Staatscourant moet worden gepubliceerd (art. 19 lid 1 RO). En ook daarvan komt in de praktijk weinig terecht. Voor zover daarover iets is bepaald, is dat niet veel meer dan

25

Exemplarisch is het Bestuursreglement van de Rechtbank Breda, dat na een opsomming van de diverse kamers die er volgens de wet dienen te bestaan (waarbij overigens de ‘gewone’ meervoudige strafkamer lijkt te zijn vergeten), in art. 8.5 bepaalt dat het bestuur de verdeling van de zaken over de kamers en de bezetting van die kamers mandateert aan de sectorvoorzitter.

254


dat de verdeling van zaken aan de sectorvoorzitter wordt overgelaten.26 De praktijk is ook hier dat die verdeling een kwestie van appointering is, zodat het in feite het Openbaar Ministerie is dat, rekening houdend met gemaakte afspraken, uitmaakt waar de zaak wordt behandeld. Alleen al vanwege het ontbreken van (gepubliceerde) criteria is het zeer de vraag of de verdachte zich over de appointering kan beklagen. De gedachte lijkt te zijn dat het puur een kwestie is van interne werkverdeling, die de bevoegdheid van de rechtbank niet raakt.27 Dat betekent dus dat een verdachte zich niet op de onbevoegdheid van de rechtbank kan beroepen als hij in een zaak uit Winschoten wordt gedagvaard voor de politierechter in Groningen. De wet voorziet ook hier niet in een mogelijkheid tot verwijzing. De uitzondering op de regel wordt gevormd door de kantonrechters. Zij hebben hun eigen, vóór 2002 bestaande relatieve competentie behouden. De regeling daarvan is te vinden in het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen. Art. 12 van dat Besluit houdt in dat bij het bepalen van de plaats in een arrondissement waar een kantonzaak wordt behandeld, de in een bijlage bij het besluit opgenomen gebiedsindeling geldt. In die bijlage is voor elke nevenplaats waar de kantonrechter zitting houdt, een eigen rechtsgebied afgebakend. Op die gebiedsindeling zijn, zo bepaalt art. 12 Besluit verder, de regels van de relatieve competentie van de rechtbanken (dus de artt. 2 e.v. Sv) van overeenkomstige toepassing. Het gaat hier om een dwingende regeling, die door de kantonrechter zo nodig ambtshalve moet worden gehandhaafd. Over de vraag in welke beslissing zich dit dient te vertalen, kan men twisten nu, zoals wij zagen, op dit punt ten aanzien van de absolute competentie onduidelijkheid is ontstaan. Moet de kantonrechter zich onbevoegd verklaren als de zaak in de verkeerde zittingsplaats is aangebracht, of dient hij te verwijzen naar de wel bevoegde kantonrechter? De gebiedsindeling en daaraan gekoppelde competentieregeling gelden uitsluitend voor de berechting van kantonzaken. Daarop kan dus voor de kantonrechter in Winschoten wél, voor de politierechter in Winschoten géén beroep worden gedaan. Voor dat verschil is een andere dan een historische verklaring moeilijk te geven.

26

27

Uitzonderlijk is het Reglement Verdeling zaken over hoofdplaats en nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen van de Rechtbank Zwolle-Lelystad. Dit reglement bevat een regeling die lijkt te zijn geïnspireerd door de aanstonds te bespreken competentieregeling voor de kantonrechter. Art. 6 lid 1 bevat een indeling in gemeenten, die ‘met toepassing van de regels voor de relatieve competentie van de rechtbanken’ bepalend is voor de plaats van behandeling. Als de zaak volgens deze regeling zowel in Zwolle als Lelystad kan worden berecht, is, zo bepaalt art. 6 lid 2, beslissend de plaats die in de dagvaarding wordt genoemd. In het arrondissement Zwolle-Lelystad, waarin wel sprake is van een gepubliceerde regeling, is dit misschien anders.

255

G. KNIGGE

2.4

Zittingsplaats buiten het eigen rechtsgebied

Zoals wij reeds zagen bieden de artt. 41 en 59 RO het gerecht de mogelijkheid om ook buiten de hoofdplaats zittingen te houden. De nevenvestigingsplaatsen zijn vermeld in een bij de Wet RO behorende bijlage. Uit die bijlage blijkt dat alle nevenvestigingsplaatsen binnen het eigen arrondissement van de rechtbank zijn gelegen.28 De nevenzittingsplaatsen dienen te worden aangewezen bij AmvB. De Wet RO bepaalt nergens met zoveel woorden dat alleen plaatsen als nevenzittingsplaats mogen worden aangewezen die binnen het eigen arrondissement of ressort zijn gelegen. Dat dit de onuitgesproken gedachte van de wetgever is geweest, kan echter wel indirect uit de artt. 41 en 59 RO worden afgeleid. In het achtste lid is telkens bepaald dat de minister van Justitie om veiligheidsredenen kan bepalen dat een zitting incidenteel op een locatie buiten het arrondissement (resp. het ressort) kan worden gehouden. Kennelijk zag de wetgever het houden van zittingen buiten het eigen rechtsgebied als iets uitzonderlijks, waaraan de minister te pas diende te komen en waarvoor een aparte wettelijke basis diende te worden geschapen. Die interpretatie sluit aan bij de historische oorsprong van de mogelijkheid om buiten de hoofdplaats zitting te houden. Die mogelijkheid werd in 1933 in de Wet RO opgenomen als compensatie voor de opheffing van een aantal rechtbanken en kantongerechten. De Kamer vreesde dat de bereikbaarheid van de gerechten in het gedrang zou komen. De langere reistijden zouden wel eens tot een toename van het aantal verstekzaken kunnen leiden. Als doekje voor het bloeden werd de mogelijkheid geopend om buiten de hoofdplaats zitting te houden. Door de introductie van de ‘ommegaande’ (of reizende) rechter zou een goede rechtsbedeling verzekerd blijven.29 De ratio van de nieuw geschapen mogelijkheid was zogezien te waarborgen dat de burger het recht dicht bij huis zou kunnen vinden. De rechter kwam naar de burger toe. Dat dit de ratio was, werd nog een bevestigd bij de herziening van de rechterlijke organisatie in de jaren negentig van de vorige eeuw. Als eerste uitgangspunt voor het nevenlokatiebeleid werd een ‘goede geografische bereikbaarheid van de rechtspraak in eerste aanleg’ genoemd. Daarbij dienden ‘de nevenlokaties binnen een arrondissement zodanig te worden gekozen, dat sprake is van voor de justitiabelen aanvaardbare reistijden’.30 Het kan geen toeval zijn dat hier wordt gesproken van nevenlocaties binnen een arrondissement. Als die nevenlocaties buiten het arrondissement zouden liggen, wordt aan het belang van de justiabelen immers juist geweld gedaan. Dan komt de rechter niet meer naar de burger toe, maar wordt van de burger verwacht dat hij (met zijn raadslieden) naar veraf gelegen zittingsplaatsen afreist.

28 29 30

De gerechtshoven kennen zoals gezegd geen nevenvestigingsplaatsen. Bijl. Hand. II 1932/33, 161, m.n. nrs. 2, 19 en 20. Kamerstukken II 1995/96, 24651, nr. 3.

256


Het is zogezien verbijsterend dat het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen sinds 2002 een hele paragraaf (§ 3) wijdt aan nevenzittingsplaatsen buiten het rechtsgebied van het gerecht. Voor het strafrecht zijn vooral de artt. 7 en 8 van het Besluit van belang. Daarin is een voorziening getroffen voor het geval er binnen het eigen ressort of arrondissement onvoldoende (gespecialiseerde) zittingscapaciteit is. In zo’n geval kan het bestuur van het gerecht de Raad voor de rechtspraak verzoeken tijdelijk zittingsplaatsen elders aan te wijzen. Het wordt kennelijk niet als probleem gezien dat een door de Raad van de rechtspraak aangewezen zittingsplaats niet, zoals de wet eist (art. 41 lid 2 en art. 59 lid 2 RO), een bij AmvB aangewezen nevenzittingsplaats is. Het doet wellicht vreemd aan dat de capaciteitsproblemen van een gerecht kunnen worden opgelost door de zitting naar elders te verplaatsen. Die verplaatsing kost immers vanwege de daarmee gemoeide (reis)tijd alleen maar extra manuren. De truc is echter dat de verplaatsing wordt gecombineerd met het bepaalde in de artt. 40 lid 2 en 58 lid 2 RO. Op grond daarvan zijn, zoals reeds werd aangestipt, rechters in een hof of rechtbank van rechtswege raadsheer- of rechter-plaatsvervanger in alle andere hoven of rechtbanken. Het resultaat is bijvoorbeeld dat Groningse rechters in het gebouw van de Rechtbank Groningen met ondersteuning van Groningse gerechtsdienaren zaken afhandelen die tot de competentie van de Rechtbank Utrecht behoren. Alleen in naam is nog sprake van een zitting van de Rechtbank Utrecht. Deze schijnconstructie wordt op betrekkelijk grote schaal toegepast. Zo heeft de Raad voor de rechtspraak voor de behandeling van zogenaamde megazaken als nevenzittingsplaats van elke rechtbank de hoofdplaatsen van alle andere rechtbanken aangewezen. Een vergelijkbare voorziening is met betrekking tot de gerechtshoven getroffen.31 De consequentie is dat een megazaak in elk arrondissement kan worden behandeld. De verdeling van zaken over de verschillende rechtbanken wordt daarbij verzorgd door het – bij de Rechtbank Rotterdam ondergebrachte – Landelijke Coördinatiecentrum Megazaken (LCM). Formeel adviseert het LCM het bestuur van de (relatief bevoegde) rechtbank in welke van de vele nevenzittingsplaatsen de zaak het beste kan worden berecht. In feite bepaalt het LCM op grond van de beschikbare capaciteitsgegevens door welke rechtbank de zaak zal worden behandeld.32 31

32

Zie Aanwijzingsbesluit nevenzittingsplaatsen megastrafzaken, Stcrt. 1 juli 2004, nr. 123, p. 12. Een megastrafzaak is in het Besluit gedefinieerd als een strafzaak waarvan de behandeling ter zitting naar verwachting 30 uur of meer in beslag zal nemen. Deze gang van zaken verdraagt zich slecht met art. 19 lid 1 RO dat als gezegd de gerechtsbesturen verplicht de verdeling van zaken over de hoofdplaats en de verschillende nevenplaatsen bij – in de Staatscourant te publiceren – reglement te regelen. Voor zover de bestuursreglementen iets over de behandeling van megastrafzaken in de nevenzittingsplaatsen inhouden, gaat het om nietszeggende orakelspreuken.

257

G. KNIGGE

Het behoeft geen betoog dat de regeling van de relatieve competentie in het Wetboek van Strafvordering door middel van deze schijnconstructie volkomen opzij wordt gezet. Dat onderstreept mijns inziens dat het nooit de bedoeling van de wetgever kan zijn geweest om aanwijzing van zittingsplaatsen buiten het eigen rechtsgebied van het gerecht mogelijk te maken. De systematische samenhang die er was tussen het Wetboek van Strafvordering en de Wet RO is daardoor verstoord. Tegelijk echter kan het gemak waarmee het ontduiken van de wettelijke regeling in de rechtspraktijk is aanvaard, gezien worden als een teken dat die regeling niet meer afgestemd is op de behoefte van de hedendaagse rechtspraktijk. Het belang dat de artt. 7 en 8 Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen dienen, te weten het belang van een evenwichtige benutting van de schaarse zittingscapaciteit, is een legitiem belang. De moeilijkheid lijkt mij te zijn dat met dat belang in de artt. 2 e.v. Sv in het geheel geen rekening wordt gehouden. Die regeling heeft zoals wij zagen uitsluitend oog voor andere belangen, waaronder met name het belang dat de zaak dicht bij huis wordt berecht. Die eenzijdigheid is op zich niet verwonderlijk, omdat het tekort aan zittingscapaciteit een probleem van betrekkelijk recente datum is, waarmee bij de totstandkoming van het wetboek in 1926 geen rekening is gehouden. Des te meer reden is er om zich af te vragen of de regeling van de relatieve competentie thans nog voldoet. 3.

Diagnose

Het is tijd voor het opmaken van de balans. Ik geef puntsgewijs de belangrijkste bevindingen weer die de inventarisatie van het geldende recht heeft opgeleverd. (1) De wettelijke regeling laat een aantal tekortkomingen van ondergeschikt belang zien. Zo past de dwingende regeling van art. 6 lid 2 Sv niet goed bij de beoordelingsvrijheid die het OM voor het overige is gelaten. De onderlinge verhouding van de bevoegdheden van economische rechter, kinderrechter en kantonrechter is niet duidelijk geregeld. Op een aantal punten is de tekst van de wet niet aangepast aan wetswijzigingen die hebben plaats gevonden. (2) De huidige regeling van de interne bevoegdheidsverdeling geeft een weinig systematisch beeld te zien. Er wordt geen scherp onderscheid gemaakt tussen de bevoegdheid van het gerecht aan de ene kant, en de bevoegdheden of taken van de verschillende kamers aan de andere kant. Ook de vraag naar de te nemen beslissing als de zaak bij een niet bevoegde kamer is aangebracht (onbevoegd verklaren of verwijzen), ontbeert een duidelijke systematiek. Mede daardoor is in een aantal gevallen onduidelijk wat de beslissing moet zijn. Niet steeds duidelijk is of en in hoeverre de verdachte zich op de interne bevoegdheidsverdeling kan beroepen. (3) De interne organisatie van de rechterlijke macht kenmerkt zich door een grote mate van flexibiliteit. Rechters zijn breed inzetbaar, zowel binnen het eigen gerecht als daarbuiten. De wijze waarop in de praktijk kamers plegen te worden gevormd en bezet, strookt niet met het beeld dat de Wet RO daarvan oproept. De bestuurs258


reglementen laten bijna onbegrensde vrijheid om rechters naar bevind van zaken in te roosteren. Formele regels lijken daarbij slechts als een belemmering te worden gezien. In het licht daarvan is de wettelijke regeling van de bevoegdheid van de economische kamer welhaast een anachronisme geworden. Waarom zou die economische kamer anders moeten worden ‘georganiseerd’ dan bijvoorbeeld de fraudekamer? (4) Het OM heeft een betrekkelijk grote vinger in de pap als het gaat om de vraag waar de verdachte terecht moet staan. De artt. 2 e.v. Sv laten het OM de vrije keus uit een ruim aantal relatief bevoegde rechtbanken. Het appointeringssysteem brengt mee dat het in feite het OM is dat bepaalt welke kamer van het gerecht de zaak zal behandelen. Het is het OM dat een zaak als megastrafzaak bij het LCM aandraagt en het is in overleg met het OM dat een ‘geschikte’ rechtbank wordt uitgezocht. De beginselen van een behoorlijke procesorde stellen zekere grenzen, maar het is de vraag of het gevaar van forumshopping daardoor voldoende wordt bezworen. (5) Door het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen is de regeling van de relatieve competentie zoals die in het Wetboek van Strafvordering is te vinden, op losse schroeven gezet. Een deugdelijke wettelijke basis daarvoor lijkt te ontbreken. Het achterliggende probleem wordt gevormd door een botsing van belangen die in het Wetboek van Strafvordering geen evenwichtige afweging heeft gevonden. Noodsprongen zijn het gevolg. De vraag is of het (plaatselijke) gebrek aan voldoende zittingscapaciteit een gegeven is dat verdisconteerd moet worden in de wettelijke regeling van de relatieve competentie. De hier opgesomde bevindingen staan niet op zich zelf. Zij moeten bezien worden tegen de achtergrond van de ontwikkelingen die zich in de strafrechtspleging hebben voltrokken. Een belangrijk gegeven daarbij is het toegenomen aantal strafzaken dat moet worden ‘verwerkt’ en de toegenomen zwaarte, diversiteit en ingewikkeldheid van die zaken. Een ander gegeven, dat daarmee nauw samenhangt, vormt de schaalvergroting die de gerechten hebben ondergaan. Een en ander roept een enorm managementprobleem op, dat voorheen niet, of niet in die mate, bestond. De zaakstromen moeten zodanig gestuurd worden en het zittingsrooster zodanig ‘bemenst’ dat een optimaal gebruik wordt gemaakt van de beschikbare capaciteit. Pakweg een honderd jaar geleden, toen de rechtbanken nog klein en overzichtelijk waren, was de regeling van de relatieve bevoegdheid van de rechtbank goeddeels bepalend voor de vraag welke rechters de zaak zouden behandelen. De beperkte formatie liet immers niet veel variatie in de samenstelling van de strafkamer toe. Dat is tegenwoordig heel anders. Met de keuze om de zaak bij een bepaalde rechtbank aan te brengen, ligt nog in het geheel niet vast welke rechters de zaak zullen behandelen. Dat hangt namelijk af van de appointering en de inroostering. Men moet niet gek opkijken als de zaak wordt behandeld door een team – als plaatsvervangers ingevlogen – rechters van drie arrondissementen verderop. De band tussen 259

G. KNIGGE

bevoegd gerecht en behandelende rechter is kortom een hele losse geworden. Wat eerst min of meer door regels werd gedicteerd, is een kwestie van goed managen geworden. Dit kan door middel van een kleine zijsprong worden geïllustreerd. De Hoge Raad wijst, in geval van vernietiging van de bestreden uitspraak, de zaak veel vaker dan vroeger terug. De verklaring daarvoor lijkt te zijn dat het belang dat andere rechters over de zaak oordelen, niet langer vergt dat een ander gerechtshof met de zaak wordt belast. Bij het hof dat eerder uitspraak deed, zijn immers andere rechters genoeg. Dat die op de zaak worden gezet, is tegenwoordig een – met een beroep op art. 6 EVRM af te dwingen33 – eis van interne organisatie geworden. Het praktische belang dat de zaak opnieuw dicht bij huis kan worden berecht, gaat dan al gauw zwaarder wegen. Wij zien hier dat de schaalvergroting het belang van duidelijke regels over de kwestie terugwijzen of verwijzen heeft gerelativeerd. De Hoge Raad beslist op basis van wat in het concrete geval aangewezen lijkt.34 Dit plaats maken van regels voor management doet zich in zijn meest vergevorderde vorm voor bij het optreden van het LCM met betrekking tot de berechting van megastrafzaken. Het zijn de coördinatoren van het LCM die, in overleg met het OM en de betrokken rechtbanken, per geval bedisselen welke rechtbank met de behandeling wordt belast. Daarbij zullen wel bepaalde criteria worden gehanteerd, maar die zijn bij mijn weten niet gepubliceerd. Het voordeel is uiteraard dat in elk concreet geval de meest optimale oplossing kan worden bereikt. Het nadeel is dat onduidelijk is welke belangen in de afweging worden betrokken en hoe zwaar de verschillende belangen daarbij wegen. Het nadeel is ook de ondoorzichtigheid van het besluitvormingsproces. Wie heeft het bij alle overleg – waarbij de verdediging niet lijkt te worden betrokken – in feite voor het zeggen? Een andere verandering – naast de aangezwollen zaakstromen en de enorme schaalvergroting – wordt gevormd door de toegenomen mobiliteit. De tijd dat de ‘gewone man’ zich nog te voet naar de rechtbank moest begeven, ligt inmiddels ver achter ons. Niemand woont tegenwoordig meer dan één dagreis verwijderd van welk gerecht in Nederland dan ook. Dat maakt dat de belangen die in de regeling van de relatieve competentie (de artt. 2 Sv e.v.) zijn verdisconteerd, minder gewicht hebben gekregen. Ik teken daarbij nog aan dat ook de tegenwoordige mogelijkheden om stukken te kopiëren of digitaal beschikbaar te stellen, maken dat de berechting van zaken een minder ‘plaats gebonden’ gebeuren is geworden. De conclusie die uit het voorgaande kan worden getrokken, is dat de moeizame wijze waarop de rechtspraktijk zich verhoudt tot de op onderdelen onduidelijke en weinig systematische wetgeving, bezien tegen de achtergrond van de ontwikkelin33 34

Vgl. HR 24 oktober 1995, NJ 1996, 484 m.nt. Kn. Zie ook de bijdrage van J. Hielkema aan deze bundel.

260


gen die zich in de strafrechtspleging hebben voorgedaan, vraagt om een herziening van de wettelijke regeling op het punt van de rechterlijke bevoegdheid. Aan die herziening zal een grondige herbezinning vooraf moeten gaan. Eén van de vragen die daarbij aan de orde is, is hoe de uiteenlopende belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen. Maar de meest fundamentele vraag die moet worden beantwoord, is denk ik hoe het belang dat de rechterlijke bevoegdheid in duidelijke regels is vastgelegd, zich verhoudt tot de behoefte aan armslag voor de managers. Daarover gaat de volgende paragraaf. 4.

Het ‘ius de non evocando’

Art. 17 Gw houdt in dat niemand tegen zijn wil kan worden afgehouden van de rechter die de wet hem toekent. Dit zogenaamde ‘ius de non evocando’ lijkt te veronderstellen dat de wet aan de burger een (bepaalde) rechter moet toekennen. Anders immers stelt het principe weinig voor. Jessurun d’Oliveira heeft zich dan ook met een beroep op art. 17 Gw zeer kritisch uitgelaten over onder meer het gemak waarmee in Nederland rechters ad hoc, ‘met het oog op de zaak’, worden aangewezen.35 Zo plaatst hij grote vraagtekens bij het inzetten van een rechter-plaatsvervanger vanwege diens specifieke deskundigheid met de voorliggende materie. Tegenover ‘de o zo pragmatische, maar beginsel-zwakke Nederlandse praktijken’ stelde hij de ‘prinziepenfreudige’ Duitse benadering. Hij schrijft dat in Duitsland niet alleen de bevoegdheid van het gerecht, maar ook die van de individuele rechter van te voren moet vaststaan en in abstract-algemene regels moet zijn vastgelegd. ‘Bestuurlijke voorschriften of arrangementen zijn op zich niet voldoende.’ Dat brengt mee dat aan het begin van het jaar in het zittingsrooster precies moet zijn vastgelegd welke rechter wanneer zit. De mogelijkheden om daarvan af te wijken zijn beperkt. Dat het om een serieus te nemen vraag gaat, kan ook met een beroep op art. 6 EVRM worden beargumenteerd. Is nog sprake van een ‘tribunal, established by law’ als de samenstelling van de kamer een kwestie van handig management is? Jessurun d’Oliveira wees op de volgende passage in de zaak Piersack tegen België (EHRM 1 oktober 1982, Serie A 53, § 33): ‘it would have to be determined whether the phrase “established by law” covers not only the legal basis for the very existence of the tribunal (…) but also the composition of the bench in each case’. Het gaat bij de uitleg van art. 17 Gw als ik het goed zie om de volgende drie samenhangende vragen. De eerste vraag is of het ‘ius de non evocando’ zich alleen richt tegen de uitvoerende macht (de vervolgende overheid), dan wel of het een recht is dat ook tegenover de rechterlijke macht (de zittende magistratuur) kan worden ingeroepen. Verzet art. 17 Gw zich alleen tegen de oprichting van gelegenheidstribunalen die geen basis hebben in de wet in formele zin, of stelt het artikel ook eisen aan de precisie waarmee de wet in formele zin de bevoegdheid van de 35 H.U. Jessurun d’Oliveira, ‘Rechters die afstemmen en afhouden’, NJB 1999, p. 377 e.v.

261

G. KNIGGE

rechter regelt? Als die laatste vraag bevestigend wordt beantwoord, komen de tweede vraag en de derde vraag in beeld. Die vragen zien op de eisen die art. 17 Gw stelt aan de wet die de rechter ‘toekent’. De tweede vraag is daarbij of alleen de bevoegdheid van het gerecht in de wet moet zijn vastgelegd, dan wel of ook de bevoegdheid van de individuele rechter door de wet moet zijn bepaald. De derde vraag is hoeveel ruimte de wet in formele zin mag laten voor delegatie en mandaat en hoeveel aan de discretie van de bevoegde autoriteiten mag worden overgelaten. Het gaat daarbij dus om het karakter en de precisie van de wettelijke regeling. Het is hier niet de plaats voor een diepgaande behandeling van deze vragen. Wel wil ik erop wijzen dat deze vragen onmiddellijk ook een vraag zijn naar de ratio, de zin van art. 17 Gw. Opvallend is dat Jessurun d’Oliveira onderkent dat met de praktijk van ad hoc-bezetting gewichtige belangen zijn gemoeid. Zo noemt hij zelf dat de inzet van rechters met een specifieke expertise de kwaliteit van de rechtspraak kan verhogen. Toch gaat hij hieraan eenvoudig voorbij omdat die praktijk nu eenmaal in strijd is met de Grondwet. Het is alsof Prinzipien los gedacht kunnen worden van de achterliggende belangen en dat er geen noodzaak is die belangen af te wegen tegen andere – misschien wel even gewichtige – belangen. Welk belang is ermee gediend, zo is toch de vraag, dat de justitiabele berecht wordt door een rechter die blind – door de abstracte regel – is aangewezen? Dat belang lijkt mij te zijn dat voorkomen wordt dat er wordt gemanipuleerd, dat de kamer wordt samengesteld met het oog op een bepaalde, gewenste uitkomst van het geding. Maar de vraag is hoe groot het gevaar voor manipulatie is als – zoals in Nederland het geval is -de beslissing over de samenstelling van de kamer in handen ligt van de onafhankelijke rechterlijke macht. De vraag is ook of de voordelen die tegenover het gevaar voor manipulatie staan, niet zwaarder moeten wegen. Met wat demagogie: zou de justitiabele niet de voorkeur geven aan een vlotte behandeling van zijn zaak door een capabele rechter boven een – vanwege de starheid van het rooster lang uitblijvende – behandeling door een incompetente rechter, wiens oordeel door het instellen van rechtsmiddelen moet worden rechtgezet?36 Bij dit alles is ook nog de vraag of de rigide Duitse oplossing de enige weg is, of met andere woorden het gevaar voor manipulatie niet op andere wijze binnen aanvaardbare grenzen kan worden gehouden. Ter sprake kwam reeds dat in het feit dat de samenstelling van de kamers in handen ligt van de onafhankelijke rechterlijke macht, een belangrijke waarborg tegen manipulatie kan worden gezien. De mogelijkheid de rechter te wraken, vormt een andere waarborg. Wie meent dat dit niet voldoende is, zou de oplossing ook kunnen zoeken in aanvullende waarborgen. Ik denk daarbij aan meer transparantie, 36

Naast het kwaliteitsargument staat zoals gezegd het efficiency-argument: het belang van een optimale benutting van de schaarse capaciteit. Kwaliteit en efficiency bevorderen samen de snelheid waarmee recht wordt gedaan. Efficiency voorkomt overbelasting en daarmee lange wachttijden. Kwaliteit zorgt ervoor dat de beslissing in één keer goed is, zodat men zijn recht niet in hoger beroep hoeft te zoeken.

262


aan de publicatie van de gehanteerde criteria en aan de plicht om de verdachte desgevraagd opheldering te verschaffen over de beweegredenen die de samenstelling van de kamer in zijn zaak hebben bepaald. De verdachte kan dan beter beoordelen of er reden is voor wraking. Naast het gevaar voor manipulatie bij de inroostering staat het gevaar voor forumshopping bij het aanbrengen van de zaak. Hoewel de wetgever van 1926, die de OvJ de keuze liet uit een groot aantal relatief bevoegde rechtbanken, een groot vertrouwen lijkt te hebben gehad in de magistratuurlijke opstelling van het OM, lijkt mij de kans dat dat vertrouwen wordt beschaamd reëler dan het gevaar voor manipulatie bij de samenstelling van de kamer. Onafhankelijk en onpartijdig is het OM tenslotte niet. Opmerkelijk genoeg echter is het gevaar dat de keuzevrijheid door het OM wordt gebruikt om te bereiken dat de zaak wordt behandeld door rechters van eigen voorkeur, door de schaalvergroting en de flexibele, landelijke inzetbaarheid van rechters alleen maar kleiner geworden. Met de keuze van de rechtbank is zoals wij zagen immers nog weinig gezegd over de vraag welke rechters de zaak zullen behandelen. Het kan best zijn dat de rechter uit Maastricht die het OM zo graag wilde vermijden, de OvJ bij de behandeling te Dordrecht – gelijk de Dood de tuinman te Ispahaan – grijnzend tegemoet treedt. Het gevaar voor forumshopping lijkt aldus geen reden te vormen om te pleiten voor een rigidere regeling van de relatieve bevoegdheid. Als er gevaar voor forumshopping is, dan is dat op het punt van de interne competentie. Het OM heeft zoals wij zagen bij het aanbrengen van de zaak de zittingsdag voor het uitkiezen. Als de rechters op dat moment reeds zijn ingeroosterd, hetgeen in de regel het geval is, is de verleiding groot om de samenstelling van de kamer in de keuze te betrekken. Het verdient zogezien serieuze overweging om het systeem van appointeren te veranderen. Denkbaar – maar vermoedelijk weinig praktisch – is om de samenstelling van de kamer pas bekend te maken na de appointering. Een andere mogelijkheid is om het OM de keuze van de zittingsdag (de kamer) te ontnemen. Het OM brengt dan de zaken aan bij het gerecht, waarna de griffie de zaken onder verantwoordelijkheid van de appointerende rechter over de verschillende zittingsdagen en kamers verdeelt.37 5.

Voorstellen ter overweging

Naar ik hoop heb ik aannemelijk gemaakt dat de wettelijke regeling van de bevoegdheid van de strafrechter toe is aan een grondige herziening. Voor het presenteren van een uitgewerkt voorstel is het nog te vroeg. Wel kunnen op basis van de uit het voorgaande te trekken conclusies een aantal globale voorstellen worden ge37

Minder rigoureus is de werkwijze die naar ik heb begrepen momenteel bij de Rechtbank Utrecht wordt gepraktiseerd. De appointering komt daar tot stand door middel van (intensief) overleg tussen senior juridische medewerkers van parket en rechtbank.

263

G. KNIGGE

formuleerd die richting kunnen geven aan de discussie over de noodzakelijke herziening. Ik vat die voorstellen in vijf punten samen. Ten eerste. Het lijkt aanbeveling te verdienen om een scherp onderscheid te maken tussen de bevoegdheid van het gerecht aan de ene kant, en de bevoegdheden of taken van de verschillende kamers aan de andere kant (de interne competentie). Uitgangspunt zou moeten zijn dat uitsluitend het eerste punt (de bevoegdheid van het gerecht) tot de einduitspraak onbevoegdheid leidt. Het tweede punt zou zich moeten vertalen in een systeem van verwijzing. Elke kamer van het gerecht zou de (facultatieve) bevoegdheid gegeven kunnen worden om de zaak te verwijzen naar een andere kamer als zij van oordeel is dat die kamer de zaak hoort te behandelen. Die bevoegdheid zou ook moeten bestaan als de zaak naar het oordeel van de rechter in een andere zittingsplaats van het gerecht dient te worden behandeld. In bepaalde gevallen zou verwijzing verplicht moeten worden voorgeschreven. Dat zullen door de bank genomen de gevallen zijn waarin de keuze voor een verkeerde kamersoort thans tot de onbevoegdverklaring als einduitspraak leidt. Zo’n geval doet zich bijvoorbeeld voor als bij de kantonrechter een feit wordt aangebracht dat niet tot zijn competentie behoort, of als een kinderzaak wordt vervolgd voor de gewone strafkamer. Ten tweede. Met de bestaande mogelijkheid om nevenzittingsplaatsen aan te wijzen die buiten het rechtsgebied van het gerecht gelegen zijn, zou gebroken moeten worden. Het verdient aanbeveling om in plaats daarvan de regeling van de relatieve bevoegdheid in het Wetboek van Strafvordering te herzien. Het uitgangspunt dat er een groot aantal rechtbanken zijn die gelijkelijk bevoegd zijn en dat aan de OvJ een discretionaire bevoegdheid toekomt om uit die rechtbanken een keuze te maken, kan behouden blijven. Wel zou duidelijker dan nu het geval is tot uitdrukking gebracht moeten worden dat de keuze van het OM dient te berusten op een afweging van alle in het concrete geval in aanmerking komende belangen. Daarbij zou de wet die afweging kunnen inkaderen door als uitgangspunt voorop te stellen dat de zaak behandeld wordt door de rechtbank van het arrondissement waarin het feit is begaan of waarin de verdachte woont. Bepaald zou voorts kunnen worden dat van dat uitgangspunt kan worden afgeweken als – door het OM op te geven – bijzondere redenen daarom vragen. In deze regeling zou geïncorporeerd kunnen worden wat thans via het Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen wordt gerealiseerd. Het rijtje relatief bevoegde rechtbanken die de zaak kunnen behandelen als bijzondere redenen daarom vragen, zou aangevuld kunnen worden met de rechtbank die als zodanig door de Raad voor de Rechtspraak tijdelijk is aangewezen om in het gebrek aan noodzakelijke capaciteit te voorzien. In dit systeem staat naast de abstracte

264


aanwijzing door de Raad voor de Rechtspraak steeds de concrete belangenafweging door het OM.38 Ten derde. Aan de bestaande onduidelijkheid in de Wet RO met betrekking tot de vorming van kamers en de inroostering van rechters zou een einde moeten worden gemaakt. Het verdient aanbeveling om een scherper onderscheid te maken tussen de vorming van kamers enerzijds, en de samenstelling en de zittingen van een kamer anderzijds. Uitgangspunt zou kunnen zijn dat er één strafkamer is die in beginsel alle strafzaken (op verschillende zittingsdagen en in uiteenlopende samenstellingen) behandelt. Daarnaast kunnen (al dan niet door de wet voorgeschreven) bijzondere strafkamers worden gevormd die zich onderscheiden door een in de wet of het bestuursreglement vastgelegde taak en door een min of meer eigen bezetting.39 Als een strafkamer ook buiten de hoofdplaats zitting houdt, zou duidelijker dan thans in de praktijk het geval is, aangegeven moeten worden op grond van welke criteria de zaken over de verschillende zittingsplaatsen worden verdeeld. Als daaraan een territoriale indeling ten grondslag ligt, zou die indeling moeten worden gepubliceerd. Ten vierde. Overwogen zou kunnen worden de verdachte in dit geheel een sterkere rechtspositie te verschaffen. De bestaande mogelijkheid om zich op een schending van de beginselen van een behoorlijke procesorde te beroepen, brengt de verdachte meestal niet verder, omdat een dergelijke schending moeilijk aannemelijk is te maken. Denkbaar is dat de verdachte het recht wordt gegeven om een bezwaarschrift in te dienen als de zaak wordt aangebracht bij een andere rechtbank dan die van het arrondissement waar het feit is begaan of de verdachte woont. De rechtbank zou bij de beoordeling van dat bezwaarschrift haar eigen belangenafweging in de plaats kunnen stellen van die van de OvJ. Aldus wordt bereikt dat het OM zich bij zijn keuze van de relatief bevoegde rechtbank dient te richten naar het beleid van de rechtbanken. Een vergelijkbaar voorstel kan worden gedaan met betrekking tot de interne competentie. Op een (tijdig) verzoek om verwijzing naar een andere kamer of behandeling in een andere zittingsplaats zal dan steeds een beslissing moeten worden gegeven.40 Ten slotte is denkbaar dat het gerecht wordt verplicht om op verzoek van de verdachte opheldering te verschaffen over de redenen die tot de sa38

39

40

Dit geldt m.m. ook voor de relatieve bevoegdheid van de gerechtshoven. Als bijvoorbeeld het Hof Leeuwarden is aangewezen als gerechtshof dat naast het Hof Arnhem bevoegd is om het hoger beroep tegen vonnissen van de Rechtbank Zwolle te behandelen, dient het OM in het concrete geval af te wegen of de capaciteitsnood zwaarder weegt dan het belang van de verdachte om dicht bij huis (door het Hof Arnhem) te worden berecht. Als alle rechters van een gerecht zitting kunnen hebben in de bijzondere kamer – zoals thans veelal ten aanzien van de economische kamers het geval is – heeft het instellen van een aparte kamer weinig zin. Als het gaat om een verzoek tot behandeling in een andere zittingsplaats zal dat verzoek (voorafgaand aan de zitting) schriftelijk gedaan moeten kunnen worden. Als de verdachte eerst moet verschijnen, kan hij het verzoek in de meeste gevallen net zo goed achterwege laten.

265

G. KNIGGE

menstelling van de kamer hebben geleid, zodat de verdachte beter in staat is om te beoordelen of er reden is tot wraking. Ten vijfde. Ernstige overweging verdient om het systeem van appointering dat thans vrijwel overal in zwang is, te verlaten. Het streven dient er op gericht te zijn de gerechten een grotere greep te geven op de toestroom van zaken naar de verschillende kamers en zittingsdagen. Of en in hoeverre dat door middel van wetgeving dient te worden afgedwongen, zal daarbij moeten worden bezien. 6.

Ter afsluiting

Dirk Herman is, heb ik gezegd, tot oordelen bevoegd. Daarom is het dat ik dit opstel met een gerust hart aan hem voorleg. Gerust, niet omdat ik erop vertrouw dat Dirk Herman mij wel gelijk zal geven, maar gerust omdat ik weet dat hij het opstel een eerlijke beoordeling zal geven. Dat vermogen tot zuiver en eerlijk oordelen maakt Dirk Herman werkelijk tot oordelen bevoegd. Het is vooral vanwege die competentie dat ik altijd prijs heb gesteld op zijn oordeel.

266

Tot oordelen bevoegd

Recommend Documents