Toezien bij ElektronischToezicht met GPS in Limburg. Een onderzoek naar de introductie van een nieuwe technologie

Toezien bij ElektronischToezicht met GPS in Limburg. Een onderzoek naar de introductie van een nieuwe technologie

Colofon Titel: Toezien bij Elektronisch Toezicht met GPS in Limburg. Een onderzoek naar de introductie van een nieuwe technologie

Opdrachtgever: Reclassering Nederland, Regio Limburg onderzoekers: Mr. A.M.M.A Heuts, H.M. Raaff Projectontwikkeling: Mr. J. Stevens, L. Hamers Projectcoördinatie: M. M. van der Laan Supervisie: Dr. Y.H. van der Ploeg Dit onderzoek is mede mogelijk gemaakt door het subsidieprogramma RAAK Publiek,uitgevoerd door Stichting Innovatie Alliantie. Registratienummer subsidie: Elektronisch toezicht, naar een veiliger samenleving:

2009-8-11p. Copyright © 2011 Zuyd Hogeschool. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, door middel van druk, fotokopieën, geautomatiseerde gegevensbestanden of op welke andere wijze ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

2

Toezien bij Elektronisch Toezicht met GPS in Limburg. Een onderzoek naar de introductie van een nieuwe technologie

Hogeschool Zuyd, Maastricht November 2011

3

Voorwoord Digitalisering – de introductie van informatie- en communicatietechnologieën in alle mogelijke vormen – is een proces dat zich momenteel in vrijwel alle maatschappelijke domeinen aan het voltrekken is. De justitiële keten, en daarbinnen, de reclassering, vormt daarop geen uitzondering. Integendeel, juist rechtshandhaving, criminaliteitsbestrijding, en veiligheid vormen bij uitstek terreinen waarop we in snel tempo een veelheid van nieuwe systemen en technologieën geïntroduceerd zien worden. De bedoeling is altijd positief: beter, sneller, efficiënter werken mogelijk maken; ondersteuning van het werk van de professional is immers het uiteindelijke doel. Maar meestal ligt het niet zo simpel, vaak verlopen implementatietrajecten moeizaam, blijven de resultaten achter bij de vaak hoge verwachtingen, en treden onverwachte effecten op die niet altijd positief zijn. Vaak wordt onderschat hoezeer de introductie van een nieuw systeem andere manieren van werken vereist, onderlinge verhoudingen en werkrelaties subtiel doet veranderen, taken doet verschuiven, of zelfs nieuw werk met zich meebrengt. De introductie van nieuwe technologieën moet daarom met veel zorg gebeuren, en dat niet alleen op en rond het moment van introductie, maar bij voorkeur met een iets langer traject van onderzoek en evaluatie, omdat knelpunten meestal pas in de loop van de tijd zichtbaar worden. Onderzoek dat bovendien de beroepsbeoefenaren zelf centraal stelt, omdat zij uiteindelijk de innovatie gestalte geven en dragen. Het lectoraat Infonomie en Nieuwe Media van Hogeschool Zuyd richt zich op het onderzoeken van digitaliseringsprocessen in al hun complexiteit en ambivalentie, om daarmee bij te dragen aan de verwezenlijking van positieve vernieuwing en ontwikkeling van beroepspraktijken. Daarbij wil ze graag leren van juist die beroepspraktijk waar het allemaal gebeurt: veel van de (vaak dure) mislukkingen hebben alles te maken met het verschijnsel dat nieuwe systemen vaak van bovenaf opgelegd worden, vanuit een té geïdealiseerd beeld van de werking ervan, en onvoldoende rekening houdend met de weerbarstigheid en complexiteit van het werk in de beroepspraktijk. Het is dan ook met groot genoegen dat wij hier de resultaten van een uniek samenwerkingsproject van Reclassering Limburg en Hogeschool Zuyd presenteren. Het is onze hoop dat de resultaten van dit project, gefinancierd met een onderzoekssubsidie van SIA-Raak, direct ten goede komen aan de professionals die bij het onderzoek betrokken waren. Maar los hiervan overstijgt o.i. de waarde van de inzichten die wij door deze samenwerking hebben kunnen verwerven de locale context waaraan ze ontleend werden. Daardoor is voor Hogeschool Zuyd een belangrijke meerwaarde van het onderzoek te ontlenen aan de mogelijkheid om hiermee uiterst actuele, vernieuwende inzichten in te brengen in haar opleidingen. Hiermee is ook het maatschappelijke doel van Hogeschool Zuyd gediend om professionals op te leiden die met toekomstgerichte kennis en vaardigheden optimaal toegerust zijn voor de uitdagingen waarvoor zij in hun werkveld zullen komen te staan. Daarom willen wij onze gewaardeerde samenwerkingspartners bij de Reclassering dan ook van harte bedanken voor hun inspanning, openheid en coöperatieve opstelling. Dr. Irma van der Ploeg Lector Infonomie en Nieuwe Media Maastricht, oktober 2011

4

Inhoudsopgave Voorwoord................................................................................................................................................... 4 Inhoudsopgave ........................................................................................................................................... 5 Samenvatting.............................................................................................................................................. 7 Inleiding ....................................................................................................................................................... 9 Hoofdstuk 1: de onderzoeksopzet ............................................................................................................ 11 1.1. De aanleiding voor het onderzoek................................................................................................. 11 1.2. Bijstelling van de onderzoeksvraag en doelstelling .................................................................... 12 1.3. Aanpak van het onderzoek ........................................................................................................... 13 1.4. Conclusies en aanbevelingen in samenspraak ........................................................................... 14 Hoofdstuk 2: Elektronisch toezicht met GPS: mogelijkheden en introductie ....................................... 15 2.1. De techniek en logistiek ................................................................................................................ 15 2.2. Toelichting Juridisch kader ........................................................................................................... 16 2.3. De landelijke introductie van GPS in het strafproces ................................................................. 17 2.4. De implementatie van het GPS-toezicht in Limburg ................................................................... 18 Hoofdstuk 3: De medewerkers: Mogelijkheden en belemmeringen ..................................................... 19 3.1. De mogelijkheden van GPS .......................................................................................................... 19 3.2. Controle of begeleiden. ................................................................................................................ 20 3.3. Wie is de cliënt? ............................................................................................................................. 21 3.4. De introductie van GPS in de regio .............................................................................................. 21 3.5. Praktische bezwaren: de infrastructuur. ..................................................................................... 22 3.6. Vertrouwen in de veiligheid GPS ..................................................................................................23 3.7. Relatie tot justitie............................................................................................................................23 3.8. Anticiperen op verwachtingen van het management ................................................................. 24 3.9. Samenvatting .................................................................................................................................25 Hoofdstuk 4: Het middle management: Mogelijkheden en belemmeringen ....................................... 27 4.1. Visie op GPS als instrument ........................................................................................................ 27 4.2. De introductie van het GPS systeem, landelijk en lokaal. ......................................................... 28 4.3. Belemmeringen in het team ......................................................................................................... 30 4.4. Hoe de interne belemmeringen aan te pakken? ........................................................................ 30 4.5. Externe knelpunten: relatie tot justitie .......................................................................................... 31 4.6. Samenvatting .................................................................................................................................32 Hoofdstuk 5: de regiomanager................................................................................................................ 34 5.1. Wie is de doelgroep? .................................................................................................................... 34 5.2. GPS als instrument ........................................................................................................................ 35

5

5.3. De introductie van GPS ................................................................................................................ 36 5.4. Belemmeringen in het team ......................................................................................................... 36 5.5. Relatie met justitie......................................................................................................................... 38 5.6. Oplossingsrichting voor knelpunten ............................................................................................ 38 5.7. Samenvatting ................................................................................................................................ 38 Hoofdstuk 6: Bevindingen en aanbevelingen ........................................................................................ 39 6.1. Bevindingen van de onderzoekers en de mate van herkenbaarheid bij de medewerkers en het management. ................................................................................................................................. 39 6.2. Aanbevelingen naar aanleiding van de bevindingen .................................................................. 41

6

Samenvatting Elektronisch toezicht met GPS is sinds 2004 beschikbaar in Nederland. Met deze modaliteit is het mogelijk om verdachten of gestraften te volgen in hun verplaatsingen, met behulp van een enkelband waarop een soort TomTom is aangebracht. Deze is verbonden met een centrale waar de verplaatsingen op een computer worden afgelezen. Hierin verschilt dit middel in essentie van de oude enkelband, waarmee alleen een huisarrest gecontroleerd kon worden. De verwachtingen van elektronisch toezicht waren hooggespannen, zowel bij de landelijke overheid en de justitieketen als bij Reclassering Nederland, die het toezicht moet uitvoeren. Met dit middel kon de veiligheid van (potentiële) slachtoffers beter bewaakt worden dan voorheen, terwijl de verdachte of de dader bewegingsvrijheid heeft om zijn normale leven voort te zetten, met dien verstande dat hij zich heeft te houden aan bepaalde aanwijzingen van de reclassering, zoals een gebiedsverbod. Bij de introductie van de nieuwe modaliteit werden drie regio‟s aangewezen als pilotgebied, waaronder Limburg. In deze pilotfase werd besloten om GPS toezicht voorlopig alleen toe te passen bij voorwaardelijke vrijlating uit voorarrest. Bij de start van de pilot werd besloten om onderzoek te doen naar de effecten van GPS toezicht. Het onderzoek wordt uitgevoerd door docenten van de faculteit Recht van de Hogeschool Zuyd, de begeleiding van het onderzoek vindt plaats binnen het lectoraat Infonomie en Nieuwe Media van de hogeschool. Voor het onderzoek is subsidie verkregen van RAAK Publiek. Ondanks een gedegen introductie, bleek dat de reclasseringwerkers elektronisch toezicht met GPS niet of nauwelijks adviseerden. Het onderzoek heeft zich daarom toegespitst op de vraag welke belemmeringen werden ervaren om het instrument in de praktijk toe te passen. Om zicht te krijgen op mogelijke belemmeringen organiseerden de onderzoekers focusgroep bijeenkomsten met de uitvoerend reclasseringswerkers, het middle management en de regiomanager. Tevens werden oriënterende gesprekken gevoerd met de landelijk projectleider „optimalisering toepassing elektronische controle‟ van Reclassering Nederland met als doel om meer zicht te krijgen op doelstelling, werkwijze en landelijke introductie van GPS toezicht. Na uitwerking van de gesprekken met de focusgroepen werden op een aantal gebieden belemmeringen gesignaleerd. De gesignaleerde belemmeringen laten echter onverlet dat binnen het team de positieve mogelijkheden van elektronisch toezicht met GPS breed erkend wordt. Technische en logistieke belemmeringen: Het instellen van het GPS systeem vergt vrij veel tijd en inzicht van de werker en de cliënt. Tijdgebrek is een belangrijke belemmering, bij de start van de pilot zijn geen voorzieningen getroffen om de hogere tijdsinvestering te faciliteren. Organisatorische belemmeringen extern: GPS- toezicht is alleen mogelijk met een waterdichte samenwerking tussen reclassering, politie en officier van justitie. Het vertrouwen in deze samenwerking is er niet bij de uitvoerend medewerkers. Zij voelen zich wèl verantwoordelijk in het geval er iets mis gaat met een cliënt. Organisatorische belemmeringen intern: Deze belemmeringen bleken het zwaarst te wegen. De reclassering heeft de afgelopen jaren veel essentiële reorganisaties meegemaakt, zowel in de structuur als in de kernopdracht. Deze reorganisaties duren al een aantal jaren, maar de uitwerking ervan op de werkvloer is nog steeds voelbaar, met alle onzekerheid van dien. Bij de implementatie van innovaties als GPS-toezicht komen vragen en onzekerheden aan de orde die direct verband houden met andere zaken die bij de reclassering spelen. Communicatieproblemen: De implementatie van GPS-toezicht is voortvarend aangepakt, maar in de visie van de medewerkers erg topdown. Ze voelden zich te weinig gehoord bij de signalering van problemen die zich voordeden in de uitvoering. Door een taakverdeling in units vindt er intern

7

altijd een overdracht plaats van cliënten, de werker die GPS adviseert is niet degene die het toezicht uitvoert, waardoor extra communicatie nodig is voor overdracht en terugkoppeling van ervaringen. Methodische problemen: Deze zijn tweeledig. In eerste instantie moeten medewerkers zeer goed kunnen diagnosticeren, een risicoanalyse maken, een plan van aanpak opstellen en daarin de functie van GPS-toezicht kunnen onderbouwen. Nog los van de vraag of de deskundigheid in het team toereikend is, de werkers ervaren het als probleem binnen de beschikbare tijd. Daarnaast vergt GPS toezicht een hybride manier van werken, zowel controleren als begeleiden. Dat is eigen aan het reclasseringswerk, maar komt bij GPS-toezicht sterk aan de orde. Door gebrek aan cases is ook een vicieus probleem ontstaan: er wordt te weinig ervaring opgedaan waardoor te weinig deskundigheid wordt opgebouwd. Dit vormt weer een belemmering om GPS-toezicht te adviseren en uit te voeren. De door de onderzoekers gesignaleerde belemmeringen zijn als tentatief geformuleerde bevindingen voorgelegd aan de deelnemers van de focusgroepen, met de vraag om hierop te reflecteren en waar mogelijk een oplossingsrichting aan te geven. De uitkomst van deze gesprekken zijn door de onderzoekers in belangrijke mate meegenomen in de aanbevelingen die in het laatste hoofdstuk gegeven worden. Het systematisch aanpakken van de belemmeringen zal een betere implementatie van GPS-toezicht in Limburg (en daarbuiten) mogelijk maken, temeer daar de visie op het middel over het geheel genomen positief is. De maatschappelijke vraag om in meer situaties gebruik te kunnen maken van elektronisch toezicht met GPS neemt toe. Bijvoorbeeld bij huiselijk geweld, extreem vandalisme, recidive preventie van overvallen, etc. Voor de reclassering is hier een belangrijke taak weggelegd.

8

Inleiding Het onderzoek dat voor u ligt gaat over de moeizaamheid van innovatie. Het leek allemaal erg mooi: de introductie van een nieuw technisch instrument ter grote van een Tom-Tom die de veiligheid van de samenleving zou bevorderen, een navigatiesysteem dat criminelen op het rechte pad kan houden: een enkelband met GPS. Reclasseringsmedewerkers hoefden geen energie meer te steken in een welles-nietes discussie met hun cliënten: het apparaat zou feilloos registreren waar de cliënt geweest was. Het gesprek kon verder ingevuld worden met echt zinvolle onderwerpen, zoals plannen om alternatieven te vinden voor crimineel gedrag. En, nog belangrijker, de cliënt zou geen detentieschade oplopen en niet worden geïsoleerd van zijn omgeving. Hij kon gewoon aan het werk of naar school blijven gaan. Voordat het instrument in Nederland geïntroduceerd werd, was er al ervaring mee opgedaan in de VS, Engeland en Zwitserland. Er was beperkt onderzoek naar de effecten gedaan, maar uit het weinige onderzoek dat beschikbaar was bleek wel dat GPS toezicht beter werkte dan toezicht alleen en minder schadelijke bijwerkingen had dan detentie In 2008 kregen de medewerkers van de reclassering Nederland, Regio Limburg beschikking over dit nieuwe instrument. De opzet was om in eerste instantie de GPS enkelband te adviseren bij ontslag uit voorlopige hechtenis, met toezicht van de reclassering. Maar om de één of andere reden, of wellicht meerdere redenen, werd het middel niet of nauwelijks geadviseerd. De reclassering in Limburg was aangewezen als pilotgebied voor implementatie, andere pilotgebieden waren Amsterdam en Noord Nederland. Ook in deze regio‟s bleven de adviezen ver achter bij de verwachtingen. Waarom? Dat is het onderwerp van dit onderzoek. Het onderzoek startte in 2009, vrijwel gelijk met de start van de pilot, en werd uitgevoerd door de Faculteit Recht en het „Lectoraat Infonomie en Nieuwe Media‟ van Hogeschool Zuyd. Opdrachtgever van het onderzoek was Reclassering Limburg, in het bijzonder de units Roermond en Maastricht, en de financiering kwam van het RAAK-Publiek programma van de Stichting Innovatie Alliantie. Het onderzoek duurde twee jaar, in die periode gingen maatschappelijke ontwikkelingen op het gebied van elektronisch toezicht met GPS verder. In oktober 2011 verkondigt Staatssecretaris Fred Teeven (Veiligheid en Justitie) in het TVprogramma „Eva Jinek op zondag‟ dat hij een verdubbeling van Elektronisch toezicht met GPS wil zien. Hij wil dat vooral inzetten bij zedendelinquenten, daders van huiselijk geweld, geweldadige overvallen en crimineel gedrag van jongeren. Zijn belangrijkste argument is dat voorkomen moet worden dat slachtoffers hun daders weer tegen het lijf lopen. (bron: Volkskrant 30-10-2011) Een paar maanden eerder pleitte de Taskforce Overvallen, waarin politie, openbaar ministerie, gemeenten en bedrijfsleven samenwerken, ervoor dat overvallers twee jaar een enkelband moeten krijgen nadat ze hun straf hadden uitgezeten. 80% Van de overvallers blijkt namelijk opnieuw in de fout te gaan. (bron: Volkskrant 03-08-2011) Bij dit laatste bericht worden door de directeur van Reclassering Nederland en advocaat Inez Weski kanttekeningen geplaatst. Het is duidelijk dat toezicht met GPS toekomst heeft en dat het goed is dat Reclassering Nederland zich bezint op de rol die het daarin kan vervullen.

Dit onderzoeksrapport is als volgt opgebouwd. Na de inleiding en samenvatting komt een beschrijving van de onderzoekopzet, met een verantwoording van de methodologie. In het tweede hoofdstuk staat de GPS enkelband als instrument centraal. We gaan nader in op de techniek, de logistiek, de plaats in het strafproces. Voorts kijken we naar het proces van landelijke en regionale implementatie. 9

Dan volgt de kern van het onderzoek: een weergave van wat medewerkers, betrokken bij de invoering van de nieuwe technologie tijdens het onderzoek naar voren brachten met betrekking tot de mogelijkheden en beperkingen van, en belemmeringen voor inzet van GPS toezicht. Achtereenvolgens beschrijven we de visie van de uitvoerend medewerkers, dan die van het middle management (unitleider en stafmedewerker), en tot slot de visie van de regiomanager. In hoofdstuk zes, tenslotte, volgen de bevindingen van het onderzoek en de aanbevelingen die daar uit voortkomen. Zowel de bevindingen als de aanbevelingen zijn opgesteld in samenspraak met de medewerkers van de reclassering die betrokken waren bij dit onderzoek. In het volgende hoofdstuk wordt deze werkwijze nader toegelicht.

10

Hoofdstuk 1: de onderzoeksopzet In dit hoofdstuk bespreken we de aanleiding van het onderzoek en de ontwikkeling van de vraagstelling. We geven een verantwoording van de methodologie en keuzes in de uitvoering.

1.1. De aanleiding voor het onderzoek In 2005 kreeg Reclassering Nederland de beschikking over een nieuw systeem om cliënten die onder toezicht stonden van de Reclassering te controleren: de enkelband met Global Positioning System (GPS). Op dat moment was elektronisch toezicht met gebruikmaking van de elektronische enkelband reeds een vertrouwd instrument bij Justitie en de Reclassering. Het onderscheid met deze klassieke enkelband, het klassiek Elektronisch Toezicht (ET) bestaat er in dat bij de „oude‟ enkelband slechts kan worden gecontroleerd of een cliënt zich op een bepaalde plaats (doorgaans een thuisadres) bevindt; het is een controlemiddel om vast te kunnen stellen of de cliënt zich op de afgesproken tijden op de juiste plaats bevindt. Elektronische controle met GPS is een vorm van vrijheidsbeperking en tevens een methode om gedragingen te controleren. Met gebruik van GPS is het 1 mogelijk om positie en verplaatsingen van de dader / verdachte te volgen. Daarmee is GPS een breed

en flexibel inzetbaar controlemiddel. Het biedt met name een uitbreiding van de mogelijkheden van controle op de naleving van de bijzondere voorwaarden die door de rechter commissaris of de rechter zijn opgelegd. In 2005 startte de Reclassering Nederland, regio Noord, in samenwerking met de universiteit Groningen een experiment met GPS-toezicht. Hierbij werden vrijwillige proefpersonen, bij wie de GPS-apparatuur was aangebracht, gevolgd in al hun dagelijkse bewegingen. Voor de Reclassering Nederland waren de bevindingen uit dit experiment aanleiding om in 2009 dit instrument ook in de regio Amsterdam en in de regio Limburg in te zetten, en wel in het bijzonder in gevallen van schorsing van het voorarrest. Bovendien betekende het een uitbreiding van het aantal regio's waar dit instrument werd ingezet. Voor meer bijzonderheden over het gebruik van GPS en de implementatie ervan verwijzen we naar hoofdstuk 2. Meteen bij de start van de pilot in Limburg bleek bij de Reclassering behoefte te bestaan aan een parallel evaluatieonderzoek naar de effecten van de GPS enkelband, zowel bij de cliënten, de professionals en de instelling als zodanig. Centrale onderzoeksvraag hierbij was hoe het gebruik van GPS als instrument de hulpverleningsrelatie tussen reclasseringsmedewerkers en hun cliënten zou beïnvloeden. De onderzoeksvraag van de Reclassering Limburg bleek relevant voor de faculteit Recht, en viel binnen het expertisegebied van Lectoraat „Infonomie en Nieuwe Media‟, dat zich richt op het onderzoek van sociale, maatschappelijke en effecten en het gebruik van ICT en nieuwe media, met name in de beroepspraktijk. Omdat het een onderzoek betrof dat ten doel heeft de innovatie in beroepspraktijk te bevorderen, werd in het voorjaar van 2009 subsidie aangevraagd bij de Stichting Innovatie Alliantie (SIA).2 De subsidie werd toegekend met ingang van 1 september 2009 met een projectperiode van 2 jaren. 1

Zie de brief van 25 aug. 2005 van de minister van Justitie aan de Tweede Kamer waarin hij het voornemen aankondigt tot invoering 2

11

Subsidieaanvraag Hs Zuyd SIA-Raak Publiek: Elektronisch toezicht: Naar een veiliger samenleving. 27 februari 2009

Al bij de start van het onderzoek werd er vanuit gegaan dat de omvang van de cliëntgroep die voor GPS in aanmerking zou komen beperkt zou zijn, ongeveer vijf per jaar. Zelfs dit kleine aantal bleek na verloop van tijd niet te worden gehaald. Daardoor ontbrak de empirische basis voor een wetenschappelijk verantwoorde beantwoording van de aanvankelijke onderzoeksvragen. Deze waren als volgt geformuleerd: 1 Welke verrijking betekent deze nieuwe vorm van werken met elektronisch toezicht voor het totale instrumentarium in de werkpraktijk van de professional van Reclassering Limburg? 2 Welke zijn de voorziene en onvoorziene effecten van het toepassen van elektronisch toezicht met GPS? 3 Wanneer kan er gesproken wordt van een succesvolle innovatie en wat moet er gebeuren om dit daadwerkelijk te realiseren? 4 Welke lessen voor de toekomst kunnen er getrokken worden uit deze technologische innovatie? De bovenstaande vragen richtten zich op een aantal onderdelen zoals  Het werken met systeem en technologie  Het samenwerken met ketenpartners zoals Officier van Justitie, rechterlijke macht (arrondissementsrechtbanken Roermond en Maastricht) en politie Noord en Zuid Limburg  De werkrelatie met de verdachte/cliënt, inclusief diens sociale (werk- en privé) omgeving.

1.2. Bijstelling van de onderzoeksvraag en doelstelling Vanwege het bovengenoemde uitblijven van feitelijke implementatie van het nieuwe systeem in de praktijk –het systeem bleek niet of nauwelijks te worden geadviseerd door de medewerkers van de Reclassering zelf - werd de onderzoeksvraag geherformuleerd. Niet de vraag hoe het nieuwe middel in de praktijk uitwerkt, maar de vraag waarom het überhaupt niet werd gebruikt kwam centraal. Dit behoefde immers verklaring, omdat er aanvankelijk groot enthousiasme voor de techniek bestond, en deze ook met veel aandacht en publiciteit aangekondigd was, zowel binnen de organisatie als daarbuiten (zie § 2.4). Waaraan ligt het dat medewerkers van de reclassering zo weinig adviezen voor GPS uitbrengen? Waren er ethische bezwaren? Was het systeem te ingewikkeld? Hadden medewerkers bij de reclassering, vrijwel allen met een min of meer agogische opleiding, methodische bezwaren? Of lag het probleem bij de rechtelijke macht? De nieuwe onderzoeksvragen richten zich dus met name op de verklaring voor het ontbreken van advisering van ET-GPS, specifiek bij de inzet er van als instrument bij schorsing voorarrest, conform de keuze bij de pilot. In samenspraak met de opdrachtgever, en met akkoord van de subsidiegever3, werd dit als volgt geformuleerd:

1. Hoe zien de medewerkers van de reclassering Limburg het toezichtsinstrument ETGPS? 2. Welke oorzaken zien zij zelf voor het uitblijven van advisering van ET-GPS? 3. Wat zou er moeten gebeuren om het instrument goed geïmplementeerd te krijgen?

De doelstelling van dit onderzoek is zicht te krijgen op belemmerende factoren voor de advisering van toezicht met GPS in Limburg, om daardoor uiteindelijk bij te dragen aan een verbetering van de 3

12

J.J.C. Stevens, Gewijzigde onderzoeksopzet reclassering en GPS toezicht, april 2010

invoering in de praktijk. De relevantie hoeft zich daarbij niet te beperken tot Limburg, maar bestaat wellicht voor Reclassering Nederland als geheel, of voor eventuele andere toekomstige innovatiepogingen.

1.3. Aanpak van het onderzoek 1.3.1 Literatuuronderzoek en achtergrondinformatie Vóór de start van het empirische deel van het onderzoek is literatuur over het onderwerp verzameld en bestudeerd. Met name enkele onderzoeksrapporten over het gebruik van vergelijkbare systemen elders in binnen- en buitenland (Groningen, Nijmegen, VS) werden hierin betrokken. Belangrijk was ook een werkbezoek aan de reclassering in Roermond voor een uitgebreide demonstratie en uitleg van het systeem. Daarnaast zijn enkele informatieve gesprekken gevoerd met de landelijke projectleiding optimalisering toepassing elektronische controle, programma team “Redesign Toezicht”, (voormalig) unitmanager Groningen en die van de testunit redesign in Utrecht. Hierdoor werd zicht gekregen op de landelijke ontwikkelingen en problemen die in andere proefregio‟s spelen. 1.3.2 Juridisch kader Het juridisch kader waarbinnen ET-GPS wordt toegepast wordt in onderhavig onderzoek als gegeven beschouwd. De juridische grondslag voor GPS valt immers niet onder de verantwoordelijkheid van de reclassering en daarmee buiten de doelstelling van dit onderzoek. In hoofdstuk 2 zal dit kader kort weergegeven worden.

1.3.3 Focusgroepen en interviews Voor dit onderzoek is gekozen voor een kwalitatieve methode. Centraal staat immers de vraag hoe de medewerkers implementatie en gebruik van de nieuwe technologie, de mogelijkheden en onmogelijkheden, zien en beleven. Daarbij is het niet van belang of hetgeen naar voren wordt gebracht objectief gesproken waar of niet waar is, omdat professionals handelen op basis van hun kennis, ervaring, en beleving van de in de situatie gegeven mogelijkheden. De kern van het onderzoek bestaat uit een aantal focusgroepen met uitvoerend medewerkers, werkbegeleiders, en middle managers, en een semi-gestructureerd interview met een manager. Het scheiden van organisatorische lagen was van belang omdat hiërarchische verhoudingen belemmerend kunnen werken in de vrijheid van spreken van de deelnemers. Een focusgroep is een bijeenkomst waarin in een zo open mogelijke sfeer informatie verkregen wordt. Daarbij zijn de groepsdynamica en onderlinge communicatie en reacties extra informatiebron. Het gesprek staat onder leiding van de onderzoeker die als moderator fungeert, in dit geval twee moderatoren. Het wordt zo min mogelijk gestuurd, maar aan de hand van een van te voren, op basis van literatuurstudie en bronnenonderzoek, opgestelde topic lijst, ziet de moderator er op toe dat geen belangrijke onderwerpen overgeslagen worden. De interventies van de moderatoren beperken zich verder zoveel mogelijk tot luisteren, samenvatten en doorvragen. Doel is om een zo breed mogelijk scala van aspecten en visies boven tafel te krijgen.

13

In dit onderzoek zijn twee focusgroep bijeenkomsten gehouden: één met medewerkers en hun werkbegeleiders, en één bijeenkomst met het middle management. Dit laatste werden twee bijeenkomsten, vanwege organisatorische redenen. De eerste groep bestond uit een groep van acht medewerkers, zowel van de unit advies als de unit toezicht, met vertegenwoordigers van zowel standplaats Maastricht als Roermond. Daarna volgde een bijeenkomst met het middle management, t.w. de „unitleider toezicht‟ en de „beleidsmedewerker regiostaf‟. Tot slotte is er een semi-gestructureerd, dat wil zeggen , een open vraaggesprek aan de hand van, van te voren opgestelde vragen, geweest met de regiomanager. Alle gesprekken werden opgenomen en daarna letterlijk schriftelijk uitgewerkt door de eerste onderzoeker. De tweede onderzoeker controleerde op omissies, fouten, en subjectieve interpretaties van de eerste scribent. In de analysefase werden de uitspraken gecodeerd en geordend in onderwerpen. Ter beantwoording van de onderzoeksvragen beoordeelden de onderzoekers welke grote lijnen uit de uitspraken getrokken konden worden, waarbij ze specifiek oog hielden van minderheidsstandpunten, die niet van ondergeschikt belang geacht werden. De grote lijnen en de afwijkende standpunten worden in de hoofdstukken drie tot en met vijf weergegeven.

1.4. Conclusies en aanbevelingen in samenspraak De onderzoekers hebben ervoor gekozen om op grond van het verkregen materiaal de medewerkers van de reclassering zelf conclusies te laten trekken en aanbevelingen te laten formuleren. Deze keuze is gemaakt op grond van de volgende, deels aan het onderzoek zelf ontleende overwegingen. De medewerkers zijn betrokken professionals, die in principe het toezicht met GPS een waardevolle verrijking vinden van het dienstenaanbod van de reclassering. Ze ervaren een aantal belemmeringen, maar ze zijn zeker in staat om mee te denken over oplossingsstrategieën. Het is een bekend fenomeen dat mensen die meedenken over de juiste probleemanalyse en de oplossingsrichting, meer gemotiveerd zijn om de weg naar verbetering in te slaan. Eén van de signalen die uit de focusgroepen naar voren kwam, was dat de introductie van het GPS-toezicht tamelijk „topdown‟ had plaatsgevonden, hetgeen in de praktijk weerstanden opriep. Omdat het doel van dit onderzoek is oplossings- en verbeteringsgerichte inzichten en strategieën aan te dragen, wilden de onderzoekers een herhaling hiervan trachten te voorkomen door nu de diverse lagen binnen de organisatie samen de oplossingsrichting te laten ontwikkelen. Op 23 juni 2011 werden op een daartoe georganiseerde studieochtend de concept bevindingen van de onderzoekers voorgelegd aan de uitvoerend medewerkers die deelgenomen hadden aan de focusgroep. Op zes oktober 2011 volgde een bespreking met het middle management en de regio manager. Op beide bijeenkomsten werd nagegaan of de door de onderzoekers opgestelde bevindingen werden herkend. Vervolgens werden op grond van gezamenlijke conclusies, aanbevelingen geformuleerd om te komen tot een verbeterde implementatie van het GPS-systeem.

14

Hoofdstuk 2: Elektronisch toezicht met GPS: mogelijkheden en introductie In dit hoofdstuk vatten we samen om wat voor apparaat het nu eigenlijk gaat, we vergelijken het met de klassieke enkelband. We kijken terug op hoe het GPS-toezicht binnen Nederland een plaats heeft gekregen. Wat waren de verwachtingen? Voor wie was het bedoeld? Hoe verliep de regionale implementatie?

2.1. De techniek en logistiek Elektronisch toezicht is niet nieuw, in de VS zijn sinds 1983 cliënten onder elektronisch toezicht gesteld, in Nederland wordt het vanaf 1995 gebruikt. We hebben het dan over de klassieke enkelband, waarmee het mogelijk is om cliënten buiten de gevangenis onder detentie te houden, een vorm van bewaakt huisarrest. De techniek maakt het mogelijk om vanuit een meldkamer te signaleren of een cliënt zich al dan niet buiten het toegestane gebied bevindt. De techniek waar we het in dit onderzoek over hebben is een enkelband die toegerust is met een global positioning system (GPS). Hiermee is het mogelijk om een cliënt niet alleen onder controle te houden, maar ook zijn verplaatsingen te volgen. Het verschil met de klassieke enkelband is niet alleen van technische aard. Met GPS heeft een cliënt bewegingsvrijheid om zijn normale leven voort te zetten, met dien verstande dat hij zich heeft te houden aan bepaalde aanwijzingen van de reclassering in de vorm van gebieds- en tijdvoorschriften die in het systeem geprogrammeerd worden. Als hij zich daar niet aan houdt geeft het apparaat een signaal dat hem waarschuwt, maar dat ook geregistreerd wordt in de meldkamer van de politie. Daarnaast slaat het systeem ook de verplaatsingen van de cliënt op, zodat deze direct of achteraf kunnen worden afgelezen. De toezichthouder bij de reclassering krijgt hierdoor de beschikking over veel informatie over de dagelijkse handel en wandel van de cliënt, meer dan strikt noodzakelijk voor de controle op naleving van de voorwaarden en aanwijzingen. Niet alleen of de cliënt wegblijft uit verboden gebieden, naar school of naar therapie gaat, maar ook informatie als het bezoeken van hangplekken, wandelen langs de randen van het verboden gebied of de hele dag thuis zitten. Een ander verschil met de klassieke enkelband is de grotere inzet die gevraagd wordt van de cliënt. Om te beginnen moet deze een vaste woon- en verblijfplaats hebben. Bij beide vormen van elektronische controle mogen eventuele huisgenoten geen overwegende bezwaren hebben.

Zowel de klassieke enkelband als het GPS systeem maken gebruik van een thuisunit. Maar daar waar een cliënt met een klassieke enkelband op de tijden dat hij niet thuis hoeft te zijn gewoon met zijn enkelband de deur uit kan gaan, moet de cliënt met GPS meer handelingen verrichten. Behalve de enkelband heeft hij ook een zgn. „StaR-unit‟ bij zich. Dit apparaat registreert constant of het door de juiste persoon wordt gedragen en staat in verbinding met een satellietenstelsel dat de verplaatsingen tot op zo‟n vijf meter nauwkeurig registreert. De signalen worden doorgezonden naar de meldkamer van de provider, de politie of de reclassering, afhankelijk van het protocol. De cliënt is verantwoordelijk voor de controle op de batterij, en het beschikbaar zijn van ontvangstsignaal. De apparatuur is vrij zwaar en groot. De enkelband zelf moet bij beide systemen dag en nacht gedragen worden. De GPS- signalering zelf is nog niet storingsvrij: in een omgeving met veel hoge gebouwen werkt het minder goed en er is nog niet overal satellietverbinding mogelijk. Iedereen die wel eens met 15

autonavigatie gereden heeft, weet dat het apparaat zich wel eens vergist en een onterechte melding doorgeeft. De nieuwste generatie GPS-apparatuur is echter in dit opzicht verbeterd en minder storingsgevoelig, en geldt als het beste dat er momenteel op dit gebied te verkrijgen is. Niet alleen de cliënt, maar ook de werker bij de reclassering die GPS wil inzetten, moet een extra inspanning leveren. Men moet bereid zijn zich de technologie eigen te maken; het instellen van het apparaat, waaronder het programmeren van eventuele verboden gebieden, vergt nieuwe vaardigheden, ervaring en tijd, evenals het aflezen en interpreteren van de geregistreerde gegevens. In principe zijn er drie mogelijkheden om de bewegingen van de cliënt af te lezen. Dat kan in real time: de werker volgt de cliënt direct vanaf de monitor. Een tweede mogelijkheid is in retrospectief: de werker kijkt één of meerdere keren per week waar de cliënt zich heeft opgehouden. Een derde mogelijkheid is hybride monitoring, een combinatie van realtime en retrospectief.

2.2. Toelichting Juridisch kader Het juridische kader waarbinnen ET-GPS kan worden opgelegd is op verschillende plaatsen vastgelegd, en wordt hier volledigheidshalve kort weergegeven. Artikel 5 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) ziet toe op de bescherming van de burger op persoonlijke vrijheid en veiligheid. Het Europese Hof heeft daarbij beslist dat de strekking van art. 5 EVRM slechts de vrijheidsontneming en niet de vrijheidsbeperking betreft.4 De scheidslijn tussen beide is niet eenduidig en hangt af van de omstandigheden van het geval en de waardering van die omstandigheden.5 Art. 5 EVRM geeft een aantal voorwaarden waaraan moet zijn voldaan wil de burger rechtsgeldig zijn vrijheid worden ontnomen. In het kader van onderhavig onderzoek betreft het gevallen waarvoor geldt dat een rechter moet oordelen over een eventuele vrijheidsbeneming.6 Betreft het daarentegen de voorwaarde ET met GPS-toezicht, dan kan dit als vrijheidsbeperking gezien worden en is het opleggen van een maatregel niet voorbehouden aan de rechter. Uitgangspunt bij onderhavig onderzoek is dat GPS wordt ingezet als onderdeel van een penitentiair programma7 in de zgn. detentiefasering, of in het kader van een schorsing van voorarrest8. Daarnaast bestaan tal van andere modaliteiten, zoals GPS-toezicht in het kader van een voorwaardelijke veroordeling of GPS-toezicht bij een opgelegde TBS met voorwaarden, die, voor wat betreft dit onderzoek, minder relevant zijn. De twee genoemde varianten die wel relevant zijn, zijn geheel verschillend in karakter. In het eerste geval betreft het een vrijheidsbenemende sanctie, in het tweede geval gaat het om een strafrechtelijk dwangmiddel. Vooral op deze tweede modaliteit richt zich in beginsel dit onderzoek. In de „Aanwijzing elektronisch toezicht‟ van 1 januari 2006 wordt elektronisch toezicht als voorwaarde bij de schorsing van de voorlopige hechtenis geregeld. Zowel in geval van GPS als sanctie, alsook in geval van GPS als dwangmiddel, geldt dat de rechter bij de toepassing ervan rekening moet houden met de uitgangspunten van subsidiariteit en proportionaliteit. Dit betekent dat hij er zich rekenschap van moet geven of voor het betreffende feit de juiste straf, c.q. het juiste dwangmiddel, in de juiste verhouding wordt opgelegd. Het toepassen van GPS als vervangende gevangenisstraf in de laatste detentiefase, tegenover de toepassing in het kader van een schorsing preventieve hechtenis, betreft een volstrekt andere procespositie van 4

EHRM 22 februari 1994, A281-A EHRM 6 november 1980, A39 6 art. 5 lid 1 sub a en sub e RVRM 7 art. 2 lid 1, art 4 en art. 7a Penitentiaire Beginselenwet (PBW) 8 art 80 Wetboek van Strafvordering 5

16

de persoon die voor die voor deze vorm van toezicht in aanmerking komt In het eerste geval gaat het om een door de rechter schuldig bevonden persoon, een veroordeelde dader, in het tweede geval is dat nog maar de vraag. De toepassing van GPS in beide gevallen stuit op geheel andere mogelijke ethische vragen die bij de toepassing een rol van betekenis kunnen spelen. In dit verband zullen ook vragen met betrekking tot privacy-aspecten vanuit een andere invalshoek benaderd kunnen worden. In beide gevallen speelt immers het issue van een mogelijke inbreuk die gemaakt wordt op het recht van de persoonlijke levenssfeer van betrokkene.9

2.3. De landelijke introductie van GPS in het strafproces In 1996 zijn de eerste GPS monitorsystemen ingezet in de VS, een paar jaar later in Engeland en Zwitserland. Het doel en de context van de inzet verschilde; zo wordt GPS in de VS ook door de politie en zelfs door detectives gebruikt. In sommige situaties wordt GPS „bij de voordeur‟ ingezet, dus bij de in hechtenisneming en als controle bij voorwaardelijke detentie. Bij „de achterdeur‟ zien we dat cliënten GPS kunnen krijgen bij detentiefasering en vervroegde vrijlating. In Nederland kwam GPS-toezicht in 2004 beschikbaar. In eerste instantie werd gedacht om GPS in te zetten als instrument bij detentiefasering, maar in die periode was het gebruik van de klassieke enkelband nog experimenteel en voorwerp van evaluatie. De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) wilde dat niet doorkruisen met een ander experiment. Ook een landelijke stuurgroep, bestaande uit vertegenwoordigers vanuit het ministerie, gevangeniswezen en reclassering, hadden aarzelingen bij de invoering. De reclassering in Groningen en Friesland had echter wel geloof in de mogelijkheden van het instrument en er was een officier van justitie die bereid was mee te gaan in een experiment. De eerste casus betrof twee jeugdige geweldplegers en de tweede casus een hoogbejaarde pedofiel. De afspraak was dat de reclassering met behulp van GPS zou begeleiden en de officier voor verantwoording zou zorgen bij het Parket Advocaten Generaal (PAG). De beide cases verliepen goed dankzij samenwerking met de officier en begeleidingscommissie van de politie. Vervolgens is er vanuit reclassering Groningen ruimte gezocht voor een meer structurele implementatie bij PAG, rechters, en top van het ministerie. Dit heeft geresulteerd in het instellen van drie pilotgebieden voor GPS: het Noorden (Groningen en Friesland), Amsterdam en Limburg. Daaraan vooraf ging een onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen (2005), waarin de werking en betrouwbaarheid van het systeem getest werd met vrijwilligere proefpersonen. In dit onderzoek werd ook uitgezocht of het juridisch kader voor het gebruik van GPS toereikend was, zowel binnen het nationaal als internationaal recht. Bij Reclassering Nederland werd een landelijke werkgroep ingesteld die de pilots zou begeleiden. Er werd gekozen voor twee modaliteiten: ontslag uit voorlopige hechtenis met voorwaarden, en als voorwaardelijke gevangenisstraf. Ook werden vanuit de reclassering selectiecriteria geformuleerd voor de bepaling welke cliënten in aanmerking kwamen voor GPS. Belangrijkste criteria werden 1) dat de cliënt een vaste verblijfplaats heeft, 2) in staat is met de apparatuur te werken, 3) vrijwillig wil meewerken. Daarnaast werd ook gekeken naar de aard van het delict. In principe werd geen delict uitgesloten, maar in de praktijk bleek dat met name geweldzaken en zedenzaken in aanmerking komen voor GPS. Ook de risico-inschatting voor recidive speelt een rol: de cliënt mag niet een te zwaar recidiverisico met zich meebrengen; anderzijds is het ook zo dat bij laag risico GPS-toezicht al snel als een te zwaar middel wordt gezien. “Naar een veiliger samenleving”, was de naam voor de pilot. Uit deze naamgeving bleek dat met het instrument primair gefocust werd op inzet van GPS voor controledoeleinden. Niet in de zin van bewakingsmiddel, maar als controle op gestelde bijzondere voorwaarden bij het toezicht. Meer 9

17

art. 8 EVRM, art. 10 Grondwet

specifiek: het is een controle op het zich begeven in geboden en verboden gebieden, en (indirecte) controle op zaken als alcohol- en drugsgebruik, aan het werk zijn en andere dagbesteding, het volgen van therapie. Bij schorsing uit voorlopige hechtenis onder bijzondere voorwaarden, is het de rechter-commissaris die beslist en in een latere fase van het voorarrest de raadkamer. Het is ook zeer wel mogelijk dat toezicht met ondersteuning van GPS bij de veroordeling door de strafrechter wordt opgelegd, als daarvoor aanleiding is. Aan de pilotregio‟s werd ook een protocol aangeboden hoe gerapporteerd diende te worden bij de advisering van GPS en hoe opgetreden moest worden bij overtredingen van de bijzondere voorwaarden.

2.4. De implementatie van het GPS-toezicht in Limburg In 2008 werd een start gemaakt met de invoering van GPS in de regio Limburg. De benodigde apparatuur werd aangeschaft, er werden werknemers benoemd die specifiek getraind werden voor de bediening van de apparatuur. Er werd contact gelegd om het GPS-toezicht te introduceren bij de ketenpartners zoals politie, het openbaar Ministerie, de rechtelijke macht en de veiligheidshuizen. De samenwerking met de rechtelijke macht en het OM werd van cruciaal belang geacht: de rechter-commissaris is degene die beslist over (voorwaardelijk) ontslag uit voorlopige hechtenis, de officier van justitie vordert het dwangmiddel of de straf en dient ingelicht te worden als een cliënt zich niet aan de gestelde voorwaarden houdt. Begin 2009 werd een bijeenkomst georganiseerd waarbij de eigen medewerkers en de ketenpartners geïnformeerd werden over de toepassing en werking van het GPS. De pers werd ingeschakeld, en ook op de regionale TV werd aandacht besteed aan de nieuwe ontwikkeling. Gesteld kan worden dat de informatieverstrekking van het GPS-toezicht terdege werd aangepakt. In de volgende hoofdstukken komt de vraag aan de orde waarom de hooggespannen verwachtingen niet konden worden waargemaakt.

18

Hoofdstuk 3: De medewerkers: Mogelijkheden en belemmeringen Hoe kijken de professionals, die in de praktijk daadwerkelijk moeten werken met dit instrument, hier tegen aan? Hoe werd GPS geïntroduceerd welke obstakels doen zich voor bij de uitvoering, welke technische mogelijkheden en onmogelijkheden manifesteren zich? Deze en andere vragen staan in dit hoofdstuk centraal.

De focusgroep van medewerkers werd gehouden op 10 juli 2010, te Sittard. De groep was samengesteld door de projectleider van de reclassering, waarbij gelet was op een juiste vertegenwoordiging. Zo waren er evenveel medewerkers uit Maastricht als uit Roermond, medewerkers van de unit toezicht en de unit advies; ook de werkbegeleiders namen deel, evenals de medewerkers met een specifieke taak op het gebied van de techniek en logistiek van ET-GPS systeem. De groep bestond uit 8 medewerkers. De twee onderzoekers waren beiden moderator. Eén moderator legde de bedoeling uit van het onderzoek en de gang van zaken tijdens de bijeenkomst. Verder hadden de moderatoren geen taakverdeling gemaakt, beide moderatoren bewaakten de vooraf opgestelde topiclijst en stimuleerden de deelnemers om vrij over het onderwerp te praten. De moderatoren hadden de leiding tijdens het gesprek en maakten inhoudelijke opmerkingen of stelden vragen om het centrale thema vanuit zo veel mogelijk invalshoeken te belichten. De vooraf opgestelde topics bleken goed te correleren met de items die de deelnemers naar voren brachten. In dit hoofdstuk zullen we nader ingaan op de mogelijkheden en belemmeringen van de inzet van het GPS systeem, zoals die door de medewerkers werden ervaren.

3.1. De mogelijkheden van GPS “Big brother is watching you”. Het was de eerste opwelling van een ervaren reclasseringswerker, op de startvraag wat hun visie op GPS was. Naderhand zou hij dit antwoord nader toelichten en nuanceren in die zin dat hij vindt dat de grote meerwaarde van GPS is dat het – met behoud van veiligheid voor de samenleving- detentieschade voor cliënten kan beperken. En het kan rust geven voor de omgeving van de cliënt, de cliënt zit niet in de gevangenis, maar kan ook geen kwaad doen. Maar de eerste opwelling van de medewerker geeft wel aan waar de schoen mogelijk wringt. De cliënt kan niet tegensputteren, wel verklaren wat hij deed en waarom. Daar zit volgens de medewerkers ook de toegevoegde betekenis. In plaats van het welles-nietes-steekspel kan de werker nu met de cliënt energie steken in het bespreken van zinvolle kwesties: “Je kan met een jonge cliënt bespreken dat hij de hele week naar school is gegaan. Of de pedofiel vragen waarom hij zichzelf in de verleiding brengt door altijd langs een speeltuintje te lopen.” De taak van de reclassering is- naast het beschermen van de veiligheid- ook resocialisatie. “Als iemand in de gevangenis zit en die gaat helemaal naar de verdommenis, dan heb je met GPS toch weer een middel dat hem een kans geeft, je kunt dan kijken wat we kunnen doen. Contact opnemen met het slachtoffer, proberen te behandelen wat je behandelen kan…” De medewerkers vinden unaniem dat GPS een meerwaarde kan hebben in het bevorderen van de veiligheid en het tevens in het belang kan zijn voor de resocialisatie van de cliënt. Tegelijk zien ze 19

een vorm van ambiguïteit: is GPS een controlemiddel of een agogisch middel? Waar moeten ze het accent leggen?

3.2. Controle of begeleiden. De kwestie of GPS primair een controlemiddel is of een agogisch middel, speelt bij de medewerkers een belangrijke rol, een belangrijk deel van de discussie werd hier aan gewijd. De kwestie lijkt niet los gezien te kunnen worden van recente ontwikkelingen bij de reclassering, waarbij de reclasseringstaak steeds meer verschoof van hulpverlening naar controle en executie. Op de vraag hoe de landelijke reclassering het doel van GPS heeft geïntroduceerd is het antwoord van één van de medewerkers :“Als beveiliging van de samenleving. Zo is het ook gebracht altijd. Reclassering was altijd veiligheid van de samenleving bevorderen en terugdringen recidive. Daar is op gegeven moment een omslag in gekomen. Vroeger kon je nog spreken over hulpverlenen maar dat was op een bepaald moment een verboden woord. Een taboe. De visie, de doelstelling is veranderd. Daar komt nu verandering in, de agogische dimensie komt via de achterdeur weer wat naar voren zodat een bepaald evenwicht tot stand komt. Historisch kan je het makkelijk duiden”. Andere medewerkers vinden het minder problematisch dat GPS een controlemiddel is, maar twijfelen aan de betrouwbaarheid van GPS als controlemiddel (zie ook elders dit hoofdstuk). In De aanwijzing van het Openbaar ministerie,10 verspreid bij de introductie van GPS, staat dat het middel wordt ingezet als controle op bijzondere voorwaarden. Eén van de medewerkers: “….en als die agogisch is controleer je dat agogische aspect. En als het vrijheid beperkend is, is het controle. Je kan controleren of iemand naar school gaat ja of nee, vanwege zijn ontwikkeling. Maar dat blijft wel controle”. Het is niet zo zeer een tegenstelling tussen controle en agogisch handelen die de discussie domineert. Iedereen is het in grote lijnen eens: bij de implementatie van GPS was er duidelijk sprake van een controlemiddel, maar gaandeweg ontstond het voortschrijdend inzicht dat met deze techniek ook een agogische benadering mogelijk is. Het is meer de vraag waar het accent dient te liggen. Dit hangt natuurlijk samen met het doel, een van de werkbegeleiders licht dit toe: “Wil ik iemand een gebiedsverbod geven om te voorkomen dat hij bij het slachtoffer komt? Dan is het een prima middel”. Een andere werkbegeleider is het hier mee eens, maar vindt deze opvatting te eng: “Die zware controlegevallen vormen toch een uitzondering. Waar ik meer op doel is het retrospectief 11. Daar zitten veel meer mogelijkheden in die nu niet benut worden. Controle is maar één aspect. Op het agogische vlak is winst te behalen. Je maakt afspraken met de cliënt en gebruikt dan de GPS om die zaken met de cliënt te bespreken. Het is een soort deal maken met de cliënt over de afspraken, GPS is extra middel om dat te kunnen controleren. Je geeft een stukje verantwoordelijkheid aan de cliënt: „Je zegt dat je in Weert bent geweest en dan ben je ook geweest, dat kan ik zien‟‟‟. Er spelen in de discussie een aantal zaken door elkaar namelijk: Wat controleer je met GPS? Is het een vorm van bewaken of is het een hulpmiddel in een behandelplan? Hoe controleer je met GPS? Anders dan bij klassieke vormen van bewaking, zoals opsluiting en een enkelband, krijgt de cliënt met GPS meer eigen verantwoordelijkheid. Hij moet zelf de apparatuur inschakelen, eventueel mag hij in bepaalde gebieden niet komen, maar verder heeft hij vrijheid van handelen. Hij weet dat hij gevolgd wordt en dat er over zijn handelen vragen gesteld kunnen worden. GPS functioneert dan als een soort „oppas‟, die de cliënt zelf bedient. Dat kan de 10

Aanwijzing elektronisch toezicht 2005A026 Retrospectief controleren wil zeggen dat de uitslag van de GPS achteraf, over een wat langere periode wordt afgelezen. 11

20

cliënt helpen of leren om structuur te houden. Agogisch handelen is dan niet alleen het controleren van afspraken, maar ook de cliënt helpen om te leren uit zijn ervaring met GPS als ondersteunend instrument. En hoewel de meeste medewerkers in principe voor een „brede opvatting‟ zijn, dus gebruik willen maken van het agogische aspect, vergt dat nog wel wat oefening, zoals bijvoorbeeld hoe je hetgeen het apparaat aan retrospectieve informatie geeft, bespreekt. Dat vergt meer duidelijkheid in de diagnose en ten aanzien van de behandeldoelen die je met de cliënt hebt. Een van de werkbegeleiders: “Als je van tevoren niet weet wat je met die informatie moet, dan heeft het ook geen zin. Maar als je tevoren afspraken maakt dat hij een dagvulling heeft, naar de sociale dienst gaat, niet rond hangt, dan kun je bespreken wat hij doet.” Daarnaast is de meer agogische aanpak complexer, de werker heeft meestal de keus om al dan niet van zijn discretionaire of agogische ruimte gebruik te maken. Zowel de verwarring rond het doel van GPS als de geschetste complexiteit kan een belemmering vormen om GPS te adviseren.

3.3. Wie is de cliënt? Zoals eerder beschreven is de regio Limburg van reclassering Nederland een pilotlocatie voor de invoering van GPS. De doelgroep van de pilot zijn met name de verdachten die onder voorwaarden worden ontslagen uit preventieve hechtenis. De cliënt die in principe voor GPS in aanmerking komt moet ook weer aan bepaalde voorwaarden voldoen. Zo moet hij een vaste woon- of verblijfplaats hebben, zijn omgeving moet mee willen werken en hij moet in staat zijn het apparaat te bedienen. En, heel belangrijk, hij moet zelf willen meewerken. Het alternatief voor het meewerken aan GPS is doorgaans dat de cliënt in detentie blijft, dus veelal zal hij alleen om die pragmatische afweging al meewerken. De grote vraag is hoe risicovol een cliënt mag zijn. Een cliënt kan door de aard van zijn misdrijf of vanwege de kans op recidive voor GPS te risicovol zijn. Aan de andere kant wordt GPS door de medewerkers ook ervaren als een zwaar middel dat je cliënten met een laag risico niet aandoet. Hier speelt de afweging met betrekking tot subsidiariteit en proportionaliteit voor wat betreft het aan te wenden dwangmiddel. De eerste afweging, welke cliënt voor GPS in aanmerking komt, wordt gemaakt door de werker, maar uiteraard beslist de rechter-commissaris. De medewerkers ervaren deze afweging als moeilijk. De visie van twee medewerkers: “Je moet iedere keer onderzoeken of het haalbaar is en of het meerwaarde heeft. Je hebt wel richtlijnen maar je moet altijd dieper ingaan op een casus, het is breed en complex, je moet met meer mensen rekening houden, de omgeving, slachtoffer, etc.” “Het moet ook praktisch haalbaar zijn, met alle fysieke criteria, met de geboden en verboden gebieden. Dan de persoon van de cliënt: een zwakbegaafde cliënt zal veel stress opbouwen in het omgaan met de apparatuur. Het vraagt nog wel wat van de cliënt, het is niet iets wat je omhangt, het maakt de afweging heel complex”

3.4. De introductie van GPS in de regio In eerste instantie is de introductie zeer gedegen ter hand genomen. Zowel de medewerkers als de ketenpartners kregen een uitgebreide voorlichting. Enkele vrijwilligers, zowel van de reclassering als van justitie kregen als proefpersonen een paar dagen de enkelband om. Er werd aandacht in de pers aan besteed. Vraag is of de introductie er niet voor een deel mede debet aan is dat het aantal cases voor GPS achterblijft.

21

De landelijke introductie van GPS leek primair gericht op controle en veiligheid, hetgeen een aantal medewerkers, met name oudere, bezwaarlijk vonden: „het zoveelste controlemiddel‟ Toen in de loop van het gebruik duidelijk werd dat GPS voor meer doelen dan controle kon worden ingezet, was de introductiecampagne voorbij en de toon gezet. Het tijdstip van introductie viel samen met andere ontwikkelingen, waarvan de belangrijkste was dat de reclasseringtaken over twee verschillende units werden verdeeld: een unit advies en een unit toezicht. Dit had tot gevolg dat de ene unit het advies voor GPS moest geven, de ander het moest uitvoeren. Dit had consequenties voor de continuïteit van de expertise. De ervaringen met GPS werden niet stelselmatig in een vorm van intervisie of begeleiding standaard op de agenda gezet, waardoor het team weinig meekreeg van GPS en weinig uit ervaringen van anderen kon leren. Er ontstond een circulair probleem: omdat er weinig cases waren werd er geen ervaring opgedaan en door het gebrek aan ervaring werd het dan weer weinig gebruikt. De informatie uit de voorlichting raakte op de achtergrond en nieuwe medewerkers werden onvoldoende op de hoogte gesteld. “Ik weet van de introductie dat ik super enthousiast was. Mensen volgen die we daarop kunnen inzetten, vanuit de vroeghulp. Maar er zijn ook andere middelen en dan zakt het weg. Het is ook een kwestie van wakker blijven.” Werkbegeleiders bezinnen zich op de vraag hoe ze er voor kunnen zorgen dat GPS-medewerkers alert blijven: “een beslisboom of een protocol?” We komen daar in hoofdstuk vier op terug.

3.5. Praktische bezwaren: de infrastructuur. Het is zo langzamerhand een bekend fenomeen: techniek wordt ingezet om werkprocessen te verbeteren en te vereenvoudigen, maar het bedienen en correct hanteren van de techniek is zo complex dat de nettowinst in het beste geval verdwijnt en in het slechtste geval meer werk oplevert. Het GPS systeem is hier geen uitzondering op, terwijl tijdgebrek als chronisch probleem bij de reclassering wordt ervaren. In een eerdere paragraaf zagen we al dat de cliënten goed met het apparaat moeten kunnen omgaan, en dan nog kost het de medewerker veel tijd om het uit te leggen: “En het apparaat is nog steeds te groot, er moet een tas mee, een accu oplader. Je kan het als cliënt niet geheim houden als je ergens bent gaat het ding in de slaapstand en dan zegt hij ga naar buiten want ik heb geen satelliet…” Ook de voorbereiding kost veel tijd. Met name vanuit de vroeghulp is de cliënt goed voor GPS te motiveren en juist dan is de tijd beperkt. Voor het op de rails zetten van GPS moet veel geregeld worden: huisbezoek, adressencontrole van verdachte en eventuele slachtoffers: “Is er sprake van een slachtoffer en waar woont hij of zij? Als dat binnen een straal van 1,5 km van de dader is, dan werkt het niet. We hebben wel eens gehad dat het slachtoffer op een ander adres woonde dan waar wij dachten dat hij zat. Je moet met officier en advocaat contact hebben, waar verblijft het slachtoffer, waar zitten de kinderen op school. Je moet het allemaal zeker weten.” Het is een taak die nauwkeurigheid vereist, maar onder tijdsdruk (men zegt in de vroeghulpfase) uitgevoerd moet worden: als de slachtoffers zich op een andere plaats bevinden dan gemeld, is een gebiedsverbod zinloos. Er moet overleg gepleegd worden met ketenpartners en de screening op risico moet sneller gebeuren dan sommige medewerkers verantwoord vinden. Een cliënt „aan de GPS‟ betekent ook dat er meer en vaker achterwacht moet worden ingezet in het weekend. En in principe is het mogelijk dat al het voorbereidende werk voor niets wordt gedaan, als de rechter-commissaris het advies niet overneemt. Overigens is daar verbetering in aangebracht, als op de zitting de rechter commissaris beslist dat er GPS wordt ingezet, heeft de reclassering vijf dagen de tijd om alles in gereedheid te brengen. Maar het inzetten van GPS kost hoe dan ook meer tijd dan sommige alternatieven en de medewerkers gaan daarom andere oplossingen 22

zoeken: “Andere middelen om hetzelfde doel te bereiken zoals trainingen etc. zijn makkelijker inzetbaar, waarbij je dan hoopt dat die even goed zijn”. Voor de werkbegeleiders is het probleem tweeledig. Enerzijds ervaren zij een mogelijk mislukken van de invoering van GPS als hun probleem, en vinden ze daarom dat de medewerkers zich over hun aarzelingen en twijfel heen moeten zetten. Anderzijds voelen ze zich bezwaard om van de toch al maximaal belaste medewerkers nog meer inspanningen te moeten vragen. Een werkbegeleider: “Als de instructie controle blijft, gaat het mislukken. Als het niet makkelijker kan voor medewerkers, met minder verantwoording afleggen met al die instanties die moeten meekijken, blijft het mislukken. …het mag niet zo zijn dat ik me schuldig voel om van jullie dingen te vragen die te belastend zijn.”

3.6. Vertrouwen in de veiligheid GPS Voordat het systeem geïntroduceerd werd heeft de Rijksuniversiteit van Groningen uitgebreid onderzoek gedaan naar de betrouwbaarheid van de apparatuur.12 Proefpersonen mochten alles proberen om het systeem te saboteren. Pas na een uitgebreide proeffase werd de apparatuur voldoende betrouwbaar geacht voor introductie. Maar gaan de medewerkers daar ook van uit? Met name de effectiviteit bij meldingen wordt betwijfeld: “Ik twijfel eraan, als iemand in verboden gebied verblijft gaat de politie dan ook met zwaaiende lichten er naar toe? Ik twijfel er aan.” De medewerkster die „aan de knoppen‟ van het systeem zit en het best van iedereen op de hoogte is, stelt hem gerust. “Daar zijn afspraken over met de hoofdofficier en de unitleider. Op de meldkamer hebben ze codes en als een cliënt van ons aan de band ligt staat daar met koeienletters op GPS reclassering Nederland. Per casus zijn er afspraken met het hoofd van de politie, de contactpersoon, die neemt contact op met de meldkamer en die bespreekt het met de wijkagent. Ik heb er wel vertrouwen in.” Er valt een stilte in de groep. De geruststelling lijkt niet helemaal over te komen. Men stelt vast dat er wel erg veel schijven zijn waar in principe zaken mis kunnen gaan. Naderhand in het gesprek komen ervaringen naar voren die aangeven dat de afspraken met de officier van justitie niet altijd waterdicht zijn. Het omgaan met de risico‟s wordt verschillend beleefd. Een optie die genoemd wordt, is te beginnen met GPS op basis van eerste risico-inschatting, en het al doende eventueel bij te stellen.

3.7. Relatie tot justitie In hoeverre speelt de relatie tussen de reclassering en justitie mee om al dan niet GPS te adviseren bij schorsing uit voorlopige hechtenis? Hoe ervaren de medewerkers de relatie tot justitie? De medewerkers geven aan dat ze geen problemen ervaren bij de rechters: deze volgen meestal de adviezen van de reclassering op. Dat geldt ook voor een GPS advies, dus daar ligt geen knelpunt. Aanvankelijk was er het probleem dat de medewerkers na de zitting te weinig tijd hadden om het GPS aan te sluiten, maar inmiddels is dat opgelost ( zie boven). Complexer is de relatie tot de officier van justitie. Hij is degene die in actie moet komen als de cliënt met een GPS zich niet aan de afspraken houdt en een beslissing moet nemen als er andere problemen zijn. De officier zit dan niet altijd op één lijn met de reclassering. Eén cliënt mocht van de officier een heel weekend zijn GPS af laten omdat hij naar een vakantieverblijf ging; de 12

Elektronisch Toezicht met GPS: Mogelijkheden en onmogelijkheden van GPS volgsystemen bij toezicht op reclasseringcliënten. Rijksuniversiteit Groningen. Faculteit der rechtsgeleerdheid Vakgroep Strafrecht en criminologie

23

medewerker van de reclassering was het daar niet mee eens. Een ander probleem is dat de officier de reclassering wel eens om GPS vraagt, in gevallen waar dit niet voor bedoeld is: “Een casus van een stalker. Door de officier werd gevraagd om de man aan GPS te leggen omdat hij zich niet aan straatverbod hield. Achteraf zou dan de officier kijken en aantonen dat hij er geweest is. De man werkte niet mee, kwam niet aan telefoon….” Feitelijk, zo stelt men, vroeg de officier hier aan de reclassering om mee te werken aan het leveren van bewijs, en dat is niet de taak van de reclassering. “Dat vind ik ethisch niet kunnen”, stelt een werkbegeleider. “Als de man zich niet aan afspraken houdt dan is GPS niet controleren, maar straffen! De man liep vrij rond, er was niets gebeurd en dan ga je toch een zwaar middel inzetten. Wel waren er meldingen van het slachtoffer. Er was geen reclasseringstoezicht voorgesteld en dan moet je daar als reclassering ook van afblijven”. Door de intensivering van de samenwerking tussen reclassering en Justitie dienen ook de verwachtingen jegens elkaar opnieuw afgestemd te worden. De medewerkers merken hier op dat ook de cliënt zelf ook wel eens vraagt om GPS, bijvoorbeeld om te kunnen bewijzen dat hij zich wel aan een gebiedsverbod houdt. GPS wordt door diverse hulpverleningsinstellingen genoemd als goed middel om in te zetten bij huiselijk geweld. De medewerkers zijn het daar mee eens, maar hebben er nog weinig ervaring mee en kunnen er alleen in hypothetische zin over meepraten. Dit werken we dus in deze rapportage niet verder uit. Op de vraag of meer uitwisseling en communicatie met justitie gewenst zou zijn, reageert men lauw. Als je persoonlijk wat mensen bij justitie kent, dan helpt dat zeker. In Roermond is dat meer het geval dan in Maastricht. Maar over de hele linie vinden de medewerkers dat de verantwoordelijkheid voor de communicatie met de rechterlijke macht bij het management ligt.

3.8. Anticiperen op verwachtingen van het management Wat is het beleid van het management, in de ogen van de medewerkers? Stemmen zij hun handelen daar op af? En welk effect heeft dat op het al dan niet adviseren van GPS? De reclassering heeft een hiërarchische organisatie. Tot het management worden zowel de unitmanagers en de directeur van reclassering Limburg gerekend, als de managers van het landelijk bureau in Utrecht. De werkbegeleiders, die ook aan de focusgroep deelnemen, vormen een „tussenlaag‟ tussen de werkvloer en het management. Meerdere medewerkers geven hier aan dat zij de communicatie met het management als „topdown‟ ervaren. Hun ervaringen op de werkvloer bereiken de top over veel schijven, en zij voelen zich niet goed gehoord. Besluiten ervaart men sterk als van bovenaf opgelegd. Met betrekking tot de invoering van het GPS valt een keer de term „indoctrineren‟, en: “het GPS is gelanceerd als „we hebben alles onder controle, dit is een geavanceerd middel en daar gaan we mee controleren‟. Top Down”. Ook de protocollen die worden aangeleverd en bedoeld zijn om het werk beter controleerbaar, maar ook eenvoudiger te maken, worden met ambivalentie ontvangen. Er is ook overwogen om een protocol voor GPS te ontwikkelen, maar dit idee werd door medewerkers niet als oplossing gezien: “we zitten in een wereld van protocollen niet van morele praktijken.” Tot zo ver lijken het problemen die vergelijkbaar zijn met die in andere organisaties overeenkomstig zullen zijn. Maar bij het GPS-beleid van de reclassering speelt een ander probleem, een tweeledige en als tegengestelde boodschap van het management, althans in de ogen van de medewerkers. Aan de ene kant „mag‟ GPS niet „mislukken‟, en wordt zeer veel moeite gedaan het te promoten als waardevol GPS instrument. Men refereert in dit verband aan de directeur van Reclassering Nederland die bij een gezinsdrama in Zierikzee, waarbij twee kinderen omkwamen en een vrouw 24

zwaar gewond werd, voor de TV stelde dat dit nooit was gebeurd als de man GPS had gehad. Later schijnt hij dit herroepen te hebben, maar bij de medewerkers is de indruk ontstaan dat de directeur wellicht te weinig op de hoogte was van de (on)mogelijkheden van GPS, en er een te groot vertrouwen in stelt. Men benadrukt: vanuit het management wordt gesteld dat GPS veilig is, dat je nooit alle risico‟s kunt uitbannen en dat de medewerkers moeten durven experimenteren om ervaring op te doen. Daarnaast kunnen de medewerkers er zeker van zijn dat het uiteindelijk de rechter is die de verantwoordelijkheid heeft voor de beslissing om iemand GPS te geven. Maar volgens de medewerkers „werkt het zo niet‟, men blijft zich persoonlijk aansprakelijk voelen. Niettemin ervaren medewerkers toch ook dat men hoger in de organisatie beducht is op incidenten, zoals in de zaak van Julian C. in 200813. Eerder zagen we dat de medewerkers er toe neigen geen risico te nemen omdat zij de veiligheid van GPS als controlemiddel niet geheel vertrouwen. De focus van het management op het slagen van het inzetten van het GPS systeem enerzijds en de terughoudendheid met het oog op mogelijke incidenten anderzijds, maakt het er voor de medewerkers niet eenvoudiger op. Ze voelen zich hierin onzeker, en in zekere mate onvoldoende gehoord en gesteund.

3.9. Samenvatting Op de vraag welke belemmeringen de medewerkers ervaren om GPS te adviseren, zien we dat een aantal factoren een rol spelen. ET-GPS als mogelijkheid. De medewerkers vinden in meer of mindere mate GPS „in principe‟ een goed instrument, met meerwaarde voor de veiligheid van samenleving en omgeving voor de cliënt. Tevens kan het instrument waarde hebben bij de resocialisatie en beperking van de detentieschade. De verschillen in opvatting liggen op het vlak van wat de primaire doelstelling is van het instrument: controle of begeleiding. Controle of begeleiding De controverse of GPS primair als controle-instrument dan wel als hulpmiddel bij agogisch handelen bestemd is, kan niet los gezien worden van een andere, fundamentele discussie in het werkveld. Bij de reclassering heeft afgelopen decennia een verschuiving plaats gevonden van hulpverlening naar controle, de positie van de reclassering is veel dichter tegen het justitieapparaat aan komen te zitten. De mogelijkheid om GPS ook in te zetten als agogisch instrument is pas na de introductie ontdekt, aanvankelijk is het geïntroduceerd als controlemiddel. Uit de discussie blijkt dat de werker een heldere diagnostiek en gedegen behandelplan voor ogen moet hebben, wil hij GPS als goed middel voor de hulpverlening inzetten Daarmee wordt het dus een instrument voor „gevorderden‟. We stellen vast dat deze onduidelijkheid in doelstelling of functie een belangrijke belemmering lijkt te vormen voor de advisering van GPS. Selectiecriteria. De doelgroep die voor deelname aan de GPS-pilot in aanmerking komt is al vrij klein. De beoogde deelnemer moet aan een aantal criteria voldoen: een vaste woon- of verblijfplaats hebben, niet verslaafd zijn, geen geestelijke handicap. En de cliënt moet zelf willen en kunnen meewerken. Ook de afweging van de risico‟s vormt een probleem, deze mogen niet te groot zijn, maar ook niet te klein want dan is GPS een te zwaar middel. Introductie. Zowel de landelijke als de regionale introductie van het systeem is volgens de medewerkers goed aangepakt. Echter: alleen op het technische en het controleaspect. Het vervolg bleef onder de maat, nieuwe medewerkers kregen er te weinig van mee en de voorlichting is in de tijd niet aangepast op het aspect GPS als middel om te komen tot gedragsverandering. Ook het 13

25

Het betreft hier een zaak van een reclasseringscliënt die een jongetje doodstak, ondanks het reclasseringstoezicht.

tijdstip van introductie was ongelukkig: vlak na de totstandkoming van aparte units voor toezicht en advies. Dit bracht de continuïteit in de uitwisseling van ervaringen in gevaar. Praktische bezwaren. Het systeem vraagt veel van de cliënt, maar betekent vooral een grote tijdsinvestering voor de medewerker. Er is veel voorwerk nodig en ook de controle vergt veel tijd, ook in het weekend. Er zijn alternatieve instrumenten, die minder omslachtig in toepassing zijn, waar medewerkers vervolgens voor kiezen. Deze alternatieven dienen echter niet hetzelfde doel als GPS-toezicht. We zien hier een verschijnsel wat in de vakliteratuur wordt aangeduid als „reconstructing the client‟, de diagnose en behandeling van de cliënt wordt aangepast aan de mogelijkheden en beperkingen van de professional. Vertrouwen in de veiligheid. Er is onderzoek gedaan naar de betrouwbaarheid van het GPS systeem, er liggen afspraken met politie en justitie over wat te doen als de cliënt zich niet aan de voorschriften houdt. De medewerkers vertrouwen noch het een, noch het ander volledig. De controleafspraken lopen over veel schijven waar in principe iets mis kan gaan. Relatie tot justitie. De rechter commissaris neemt meestal het advies van de reclassering over, hier zit geen probleem. Wel in relatie tot de officier van justitie. Deze reageert volgens de medewerkers niet altijd adequaat in het toezicht en probeert af en toe de reclassering te bewegen voor het inzetten van GPS daar waar het niet voor bedoeld is, namelijk bij het sluitend krijgen van de bewijsvoering. Anticiperen op mogelijke reacties van het management. De medewerkers constateren een spanningsveld bij het management. Enerzijds vermoeden zij vrees dat de implementatie van GPS mislukt en daarmee gezichtsverlies voor de instelling ontstaat. Anderzijds ervaren ze voorzichtigheid met het oog op mogelijke incidenten waar de media zich op storten. Maar ook voor henzelf vormen deze twee mogelijkheden een bedreiging, waartegen men zich dan weer onvoldoende beschermd voelt door hun leidinggevenden. Ook heerst er twijfel of de hoogste leidinggevenden wel goed van de dagelijkse praktijk van GPS op de hoogte zijn. Een vicieuze cirkel. Dit komt steeds terug in de focusgroep. Er zijn te weinig ervaringen met het adviseren van GPS. Daardoor wordt geen ervaringskennis opgebouwd op basis waarvan medewerkers met vertrouwen adviezen voor GPS kunnen geven.

26

Hoofdstuk 4: Het middle management: Mogelijkheden en belemmeringen In dit hoofdstuk wordt een weergave gegeven van het gesprek dat de onderzoekers voerden met twee vertegenwoordigers uit het middle management. Niet alleen hun visie ten aanzien van GPS kwam daarbij aan bod, maar ook de wijze waarop zij in hun aansturing dit instrument trachten te implementeren.

Op 7 september 2010 vond de bijeenkomst met twee leden van het middle management plaats. Medewerker A is beleidsmederwerker; portefeuillehouder Electronische Controle en verantwoordelijk voor de implementatie. Hij was eerder unitmanager en ook betrokken bij toepassing EC. Medewerker B is unitmanager Tevoren was wederom een topiclijst opgesteld. De onderwerpen die de deelnemers zelf naar voren brachten kwamen goeddeels overeen met de onderwerpen op deze lijst.

4.1. Visie op GPS als instrument In hun antwoord op de vraag wat de men vindt van GPS als instrument leggen de gespreksdeelnemers accentverschillen. B ziet het vooral als instrument bij de primaire reclasseringstaak, de controle: “Ik denk dat GPS een prima instrument is om het doel van de reclassering te bereiken, namelijk het streven naar een maatschappelijk veiliger samenleving. Dat je de delinquent kunt controleren, waar iemand uithangt en wat hij doet en daar vervolgens iets mee kunt. GPS is ontwikkeld om de gevaren voor de maatschappij enigszins tegen te gaan.” Zijn collega A benadrukt meer specifiek de rol van GPS in de bevordering van gedragsverandering, de andere reclasseringstaak. “Als ik kijk naar de kernopdracht namelijk het verminderen van recidive en het veranderen van gedrag en daarin interveniëren, waarbij je afspraken maakt die je dan kan controleren, heb je nu een stukje techniek als ondersteuning. Daarnaast hebben we nu een middel dat extra informatie geeft waarmee de werker met de cliënt gedrag kan bespreken. Sturen en beïnvloeden.” In het vervolg van het gesprek keert het thema regelmatig terug: moet de GPS primair beschouwd worden als een controle-instrument of een middel dat kan worden ingezet voor de agogische taak die de reclassering heeft. B zegt hier over: ”Het was niet als agogisch instrument bedoeld en het was er ook niet voor ingekocht .Voor de agogische benadering hebben we een ander instrument: de medewerker. ” A benadrukt dat het voorkomen van recidive een kerntaak is van de reclassering en het instrument daar uitstekend in past.”Ik kom uit een andere traditie dan B., dat zou wel een rol kunnen spelen.

27

Wat doe je met de informatie (van GPS)? Dat besprak ik als leidinggevende ook altijd met de medewerkers, met andere vormen van elektronische controle, kijk wat hij doet en waarom hij dat heeft gedaan. Je krijgt informatie over de persoon en over het gedrag en kijk, dat kun je gebruiken in het gesprek in het kader van toezicht, je kunt ze confronteren met de afspraken”. In de discussie manifesteren zich de verschillende visies niet als controverse: zowel controle als resocialisatie zijn kerntaken van de reclassering. Wat in het vervolg van de discussie wel naar voren komt, is dat er verschil van inzicht is over wat agogisch handelen inhoudt. Daar waar A het heeft over gedragsverandering, definieert B. de uitdraai van de GPS als een extra controlemiddel, waarmee niet alleen de bewegingen gecontroleerd kunnen worden, maar ook controle kan worden gehouden over het gedrag. “We hebben nu een casus waarbij de GPS niet zozeer op de controle zit maar op het agogische. Er is iemand die een gang en wandel heeft, hij werkt in een kroeg, nadat hij gewerkt had ging hij zwalken en pleegde hij geweldsdelicten. Nu is het middel ingezet om te kijken, als hij gewerkt heeft, waar gaat hij dan naartoe en wat voert hij allemaal uit en wordt dus een agogisch middel.” A reageert op dezelfde casus:… “het effect is dat hij binnen 10 minuten thuis is en geen enkel gevecht meer heeft gevoerd op straat. Voor de cliënt is het ook een middel om na te denken: “ waarom heb ik het gedaan?” Uit het verschil in visie op het instrument GPS spreekt ook een verschil in visie op de cliënt. Dit blijkt met name tijdens de discussie over het belang van „de eigen verantwoordelijkheid‟ van de cliënt. Voor A is dit iets waar je als reclasseringswerker een appèl op doet, wat je moet bevorderen, en in dat opzicht is GPS een goed middel. Hij legt het als volgt uit: “De cliënt heeft de uitdrukkelijke verantwoordelijkheid dat hij het systeem ook goed gebruikt, dat hij in beeld is, dat GPS opgeladen is, ingeschakeld, dat hij zich realiseert dat hij een behoorlijk onhandig ding bij zich heeft. Je kiest er voor of je kiest er niet voor. In de adviesfase wordt dat overwogen: weet de persoon dat hij na het werk op de fiets moet stappen en volgens een bepaalde route naar huis moet? … je doet daarmee wel een behoorlijk beroep op de verantwoordelijkheid van de verdachte.” B gaat er van uit dat cliënt eigen verantwoordelijkheid moet hebben, anders volgt er een sanctie. Hij zegt over dezelfde casus: “…en daar wordt hij op aangesproken. Simpel voorbeeld. Iemand die lapte de verantwoordelijkheid regelmatig aan zijn laars en was een uur niet zichtbaar, twee telefoontjes en een rapportje en hij zat dat weekend weer vast.”

4.2. De introductie van het GPS systeem, landelijk en lokaal. A is op landelijk niveau bij de introductie betrokken geweest, nu is B als unitleider toezicht de contactpersoon naar de landelijke reclassering. Beide medewerkers zijn het er over eens dat aanvankelijk de landelijke reclassering zwaar heeft ingezet op GPS als controlemiddel. En nog steeds wordt GPS gepromoot als „middel voor een veiliger samenleving‟. De introductie is zowel landelijk als regionaal voortvarend aangepakt. Van echte weerstand was in het team geen sprake. A licht dit toe: “De groep van elektronische controle met de klassieke band, is meegegaan naar de landelijke introductie waar de nieuwe techniek geïntroduceerd werd. De reactie was: leuk interessant, het is iets nieuws, het komt erbij. Zo heb ik het ook aan medewerkers hier uitgelegd en zo is de instructie geweest. Ze hebben dus ook zelf met die kast en de apparatuur getraind, gespeeld, geoefend, de wijk onveilig gemaakt. Op die manier zijn ze aan de slag gegaan met de apparatuur en er heeft toen niemand gezegd dat ga ik niet doen. Dus we hebben het in onze groep gezien als nieuw stuk gereedschap, komt in de kist, op de controlemiddelen die we hebben. Zo hebben we dat intern gedaan. Extern hebben we ook in een aantal sessies gehouden met vertegenwoordigers van de rechtbank en parketten, dezelfde presentatie gegeven, en daarmee de functie van het instrument toegelicht. „Het is een extra controlemiddel dat wij kunnen 28

adviseren en waar jullie ja of nee tegen zeggen in geval van een schorsing‟. Een PR campagne naar buiten.” Wel was er hier en daar een soort vermoeidheid waar te nemen: “Het zoveelste instrument om controle te houden. Dit was met name waar te nemen bij de oudere reclasseringsmedewerkers, hoewel daar ook weer uitzonderingen op zijn: uiteindelijk is GPS een verfijning van het ET (de klassieke enkelband) , je krijgt er meer informatie mee die je ter wille van de cliënt kunt inzetten”. Beide gesprekspartners schetsen een beeld van de introductie als sterk „topdown‟. Ook hier zien we een verschil in waardering. Bij A menen we enige twijfel te constateren over de vraag of er niet meer samenspraak met de werkvloer had moeten plaatsvinden. Voor B was de gekozen benadering niet verkeerd, maar zat er een zwakke schakel in de hiërarchie: “Ik denk ook dat meespeelt dat mijn voorganger, niks ten kwade over haar , niet fanatiek heeft ingezet op GPS. We zijn nu echt aan het lobbyen: „hoe kunnen we GPS meer inzetten?‟, ook met de werkbegeleiders van adviesunits en ook binnen het ET-team. Het staat meer centraal dan bij mijn voorganger.” Achteraf vindt het middle management dat bij de introductie te veel de nadruk is gelegd op de techniek. De discussie hoe je de techniek inzet binnen het handelen bleef daarbij achter. De folder die bij de introductie werd uitgereikt was sterk protocollair. Dat GPS niet alleen een controlemiddel was, maar ook mogelijkheden had om in te zetten bij de begeleiding, werd binnen het team wel besproken. Maar vanuit de landelijke reclassering bleef men het promoten als controlemiddel. A: “Daar denk ik vanuit voortschrijdende inzicht dat wij als organisatie, regionaal en landelijk, hebben nagelaten om het in elkaar te schuiven en is het maar één pijler gebleven. Het is techniek, het is leuk”. A stelt dat hij het introductieprogramma nu anders zou doen. Niet alleen de techniek, niet alleen de controlekant, maar ook het aspect hoe GPS kan worden ingezet in het behandelplan. “…. maar wil je iets in het gedrag van de persoon veranderen, dan moet je de persoon begrijpen en weten wat hij doet en bij sommige mensen kun je daar elektronische controle perfect bij gebruiken. Dus ik zou nou in een introductieprogramma hier veel meer aandacht aan besteden. In de zin van: stel dat dit het probleem is dan zou je dat kunnen doen. Er zijn meer mogelijkheden om een hamer te gebruiken dan alleen om een spijker in de muur te slaan….” Wat in het gesprek verder duidelijk wordt is dat de introductie van het GPS systeem parallel liep met de taaksplitsing tussen advies en toezicht, geformaliseerd in twee aparte units. Dit betekende dat sommige medewerkers zich gingen specialiseren in het geven van advies aan justitie (en de bijbehorende rapportage), en anderen in het houden van toezicht, waarbij ook het resocialisatie aspect begrepen wordt. Dit was een reorganisatie die niet door iedereen met open armen ontvangen werd, omdat de medewerkers bepaalde werkzaamheden niet meer konden doen; bovendien kon de cliënt niet meer van begin tot eind door één werker gevolgd worden. Voor het GPS betekende het dat er meerdere medewerkers bij een overleg over de cliënt betrokken moesten worden. Dat lukte wel, maar het kostte meer tijd. Dat gold ook voor de evaluatie van het middel: hoe is de behandeling verlopen en hoe heeft het GPS systeem daar aan bijgedragen? daarvoor is overleg nodig. B: “Met diegenen met de agogische aanpak hebben we vorige week met vier man, toezichthouder, werkbegeleider en adviseur om de tafel gezeten, om te bekijken wat is er gebeurd en wat we verder gaan doen met deze casus.” Beide medewerkers zijn het er over eens dat je voor de introductie van het instrument een leidinggevende moet hebben die sterk kan enthousiasmeren Als zo‟n leidinggevende vertrekt zakt het enthousiasme bij het team in; dat is naar zij menen de ervaring in andere regio‟s.

29

4.3. Belemmeringen in het team Ten tijde van het onderzoek was er één cliënt met een GPS aan zijn enkel. In het jaar daarvoor hadden drie cliënten een GPS om gehad. Waarom wordt het middel zo weinig ingezet? Wat ziet het middle management, naast het boven besprokene verder als mogelijke belemmeringen? Men kwalificeert het probleem vooral als een vicieuze cirkel: „het zit niet op het netvlies van de medewerkers, waardoor er weinig ervaring wordt opgebouwd. Omdat er weinig ervaring wordt opgebouwd komt het ook niet op het netvlies.‟ Het middle management „port‟ regelmatig de werkbegeleiders om toch kritisch te kijken of er niet meer cliënten voor GPS in aanmerking komen, soms met succes. De gesprekspartners signaleren verder dat het verhaal gaat dat de apparatuur zelf een probleem is: de kast zou te groot zijn en daardoor voor de cliënt mee te dragen. Dat is ook een landelijk signaal. Maar belangrijker vinden ze echter dat de medewerkers te weinig op de hoogte zijn dat het er is en hoe het werkt. Ze vragen er ook weinig naar bij de GPS-specialisten. De werkbegeleiders communiceren wel met de medewerkers over de vraag of er GPS kan worden ingezet, maar de managers weten niet wie de uiteindelijke beslissing neemt: A: “….daar zitten we niet bij”. Vraag is wat het middle management goede middelen vindt om de „GPS-alertheid‟ te vergroten. Weerstanden zijn volgens hen geen item: “Ik kan het me niet voorstellen. Er is hier in huis nooit een dramatisch traject geweest.”

4.4. Hoe de interne belemmeringen aan te pakken? In eerste instantie geven de leidinggevenden twee strategieën aan: blijven promoten, porren, attent houden: „zorgen dat er in de vroeghulp en bij de advisering een vinkje op rood slaat‟. A denkt dat bij de vroeghulp een checklist nut kan hebben. “Ik zit nog steeds te spelen met een volgend idee als ik kijk naar het proces …waar heb je de meeste kans dat je cases vindt rond schorsing? Dan denk ik dat je in de vroeghulpfase moet kijken. Je zou dus een soort checklist moeten hebben. GPS tenzij… Schorsing tenzij…. Dat past ook in het accent dat je nu ziet om meer justitiële voorwaarden op te leggen. Je hebt daarin diverse mogelijkheden en één daarvan is GPS. Dus je zou eigenlijk een soort checklist moeten hebben waarbij de vroeghulper denkt ‟daar moet ik even specifiek naar vragen‟. In de gezondheidszorg wordt de huisarts getraind om een diagnose te stellen en wat hij in ieder geval doet is een aantal dingen uitsluiten. En dan blijven er een aantal mogelijkheden over, en zo zou die adviseur ook aan de slag moeten kunnen gaan. Dan wordt hij min of meer gedwongen om die mogelijkheden te onderzoeken.” Tijdens het gesprek vraagt één van de onderzoekers of er mogelijk belemmeringen zijn in de zin van deskundigheid bij de medewerkers. De vraag wordt indirect geformuleerd: „Als de leidinggevenden deskundigheidsbevordering mochten aanvragen voor de medewerkers om met GPS te werken, wat zouden ze dan aanbieden?‟ B ziet het meeste heil in een scholing in de interpretatie en het gebruik van de nieuwe informatie die beschikbaar komt: “Het analyseren van de gegevens om ze vervolgens agogisch in te zetten. Nu is het, overtreedt iemand de regeltjes enzovoort, en als iemand het op één andere manier in wil zetten dan moet ook informatie over hoe een persoon zich bewogen heeft op één andere manier geïnterpreteerd worden en op een andere manier ook gebruikt worden in gesprekken. Ik denk dat ze daar dan training in moeten krijgen eventueel. Maar het daadwerkelijk voeren van het gesprek, dat doen ze bij al die klanten, ook die geen enkelbandje of GPS hebben doen ze dat , dus ik verwacht niet dat ze dat niet kunnen”.

30

B gaat er van uit dat GPS geen aparte agogische vaardigheden van de werker vraagt, omdat ze die ook in andere gevallen al naar behoren inzetten. A voegt er een ander element aan toe. In de loop van de tijd zijn bij de reclassering nogal wat „gereedschapskisten‟ ingevoerd. Formats die de werker helpen om een risico-inschatting te maken, een diagnose te stellen en instrumenten die in het behandelplan kunnen worden opgenomen, zoals trainingen. A constateert dat het werken met formats, protocollen en gereedschapskisten ook nadelen heeft: “Wij verzamelen een heleboel gegevens, via de RISc en wat we allemaal verzamelen over de diverse leefgebieden, maar ik denk dat we nog te weinig doen om de dwarsverbindingen te leggen, conclusies te trekken en als reclasseringstraject te bekijken, wat past er nou bij in het handelingsplan”. Wat A voorstaat is een training die de medewerkers zou helpen om vanuit eigen deskundigheid te doordenken wat de verbinding is tussen diagnose en handelingsplan. Dat zou niet alleen goed zijn voor GPS, maar ook voor het bevorderen van deskundigheid in het algemeen. Hij geeft aan dat hij intervisie een goede methode vindt voor deze deskundigheidsbevordering. B blijft veel zien in het expliciet aandringen: “Op een gegeven moment dachten wij ook, we moeten een aantal cases krijgen want het loopt voor geen meter. En dat wordt in het managementteam besproken en benadrukt: kijk nog eens kritisch naar de casus dus, die heeft de werkbegeleiders aan hun jas getrokken en dan rollen er plotseling wel vier geschikte casussen uit de hoed.” Zijn er nog andere plannen? A : “De voornemens hebben we nog niet op een rijtje gezet. Het is een beweging die op gang is gekomen. De koppeling zichtbaar maken tussen toezichthouder en adviseur. De werkbegeleiders die een hele belangrijke rol spelen.”

4.5. Externe knelpunten: relatie tot justitie “Hoe is het GPS bij het OM geïntroduceerd? Zijn er gesprekken gevoerd met officieren van justitie en met rechters? Hebben er evaluaties plaats gevonden? Als er vanuit de vroeghulp telefonisch contact is met een officier, zegt hij dan wel eens, onderzoek de mogelijkheid tot GPS?” Dit waren de vragen van de onderzoekers. In het gesprek dat volgt komt de complexiteit van de verhouding tot justitie naar voren; de rol van de reclassering als adviseur, toezichthouder, hulpverlener en executeur van bepaalde straffen is, gezien de plek in de justitieketen, van oudsher gecompliceerd en staat dan ook doorlopend ter discussie. Met GPS komt daar een element bij: de vraag waar GPS voor dient en hoe de samenwerking vorm moet krijgen en waar de verantwoordelijkheid ligt als er iets misgaat in het GPS-traject. Bij de start van het project is het GPS bij justitie geïntroduceerd. Er zijn verschillen tussen de cultuur in Maastricht en Roermond, die bepalen voor een deel de kwaliteit van de samenwerking. A: “De voorzitter van de strafrechtgroep zei ‟Kom maar op met dat bandje, ik wil het proberen‟. En hij heeft het beschreven in een intern krantje van Maastricht en daarna in een landelijk bulletin. Een groot aantal mensen bij het parket Roermond en Maastricht zijn op de hoogte en vragen er wel eens naar. Nieuwe officieren krijgen het verhaal uitgelegd, maar een herhalingssessie met justitie heeft nooit plaatsgevonden. Evaluaties van het systeem vonden wel eens plaats op grond van een individuele casus, maar niet in zijn totaliteit.” B legt uit dat er wel eens een probleem is als cliënten met GPS zich niet aan de regels houden. Die worden dan gemeld bij de officier van justitie en het protocol zegt dat er dan meteen ingegrepen wordt. Het werkt niet altijd zo, getuige zijn voorbeeld: “Dat was dan een casus waarvan wij heilig overtuigd waren hij is nou te ver gegaan, die moet worden aangehouden. En dan kreeg je een weekofficier aan de telefoon die zei „zet maar op papier dan zien we het maandag wel, want dan is de zaaksofficier terug‟. En op dat moment is de werker die zegt „ja, ik kan er niets meer mee‟. En op dat moment ben ik gaan escaleren naar …… het is niet de hoofdofficier, maar eentje die daar tussen zit (de officier van justitie) die ook meegedraaid heeft en een enkelbandje heeft gehad als 31

test, die wist precies waar ik het over had. Ik zeg dit en dat zijn de meldingen en die moet aangehouden worden en die overruled dan de weekofficier en dan wordt hij alsnog opgepakt. Maar, ja, het is maar net welke officier je dan te pakken krijgt en of ze dan weten wat ze moeten doen”. Een ander probleem dat ter sprake komt, is dat vanuit justitie de reclassering nog wel eens het verzoek krijgt een GPS aan te leggen in een geval waarvoor GPS niet bedoeld is: bijvoorbeeld voor het rond krijgen van een bewijs. A komt met een voorbeeld uit het noorden van het land, waar de directie van een TBS-kliniek vroeg om GPS aan te leggen bij een man die in een open fase zat, maar zich niet hield aan de voorwaarde van het avondappel. Hij zat dan gewoon op een terras. De directie vroeg om GPS om te kijken waar de man uithing. Ook daar is GPS niet voor bedoeld, maar zoals A het uitdrukt: „onder druk wordt heel veel vloeibaar, we zien een kentering in het gebruik van GPS‟. De voorlichting over GPS aan de advocatuur heeft nog steeds niet plaats gevonden, tot ergernis van A. Hij heeft zes maal contact opgenomen met de orde van advocaten maar dat had geen resultaat. Hij wil nu proberen een andere opening te vinden naar de advocatuur, maar dan niet alleen te praten over GPS, maar in bredere zin, over de veranderende positie van de reclassering. Deze veranderingen hebben ook consequenties voor de samenwerking met de advocatuur, maar een andere vorm van samenwerking is mogelijk. Een nut van een nieuwe „GPS campagne‟ wordt door beiden betwijfeld: A: Naar de buitenwacht zit ik me af te vragen of het nodig is weer een reclamecampagne te starten. Want wij zijn degenen die de zaken aandragen, wij zijn de adviseurs en als dat advies goed in elkaar zit, dan nemen de rechter en de officier het over. Tenzij ze het er echt niet mee eens zijn .Ja, dan horen we het wel. Maar verder:… ik wil graag in gesprek gaan , ook om de totaalpositie van de reclassering nog eens in beeld te geven, maar ik verwacht niet dat dat leidt tot een enorme toename. De rol van de advocaat is ook anders. We doen niets meer voor de advocaat. Vroeger kregen we van de advocaat nog wel eens een vraag, kun je voor mij een adviesrapport schrijven want, wat ze graag wilden was dat ze hun visie op het papier van de reclassering konden zetten en daar ben je vrij snel mee klaar”. B voegt er aan toe: “Een nieuwe reclamecampagne heeft niet mijn prioriteit. Het enige waar we op korte termijn nog wel mee bezig zijn is onze horizon verbreden met onze collega‟s van de jeugdzorg want daar lopen nu ook cliënten, niet aan de GPS maar de gewone enkelband…dat zijn drie klanten en wij leveren de techniek.”

4.6. Samenvatting Wat zien de gesprekspartners als mogelijke belemmeringen voor het adviseren van GPS, en hoe zou verbetering tot stand gebracht kunnen worden? Visie op GPS. GPS was aanvankelijk bedoeld als controle-instrument, naderhand ontstond de ervaring dat het instrument ook voor agogische doeleinden kon worden gebruikt. De geïnterviewden denken hier verschillend over, de een ziet de meeste mogelijkheden in ondersteuning van de begeleiding, de ander vindt dit een aardig „bijproduct‟, maar GPS is hier niet voor „ingekocht‟. Ook valt op dat ze „agogisch instrument‟ verschillend definiëren, een instrument dat ondersteunend is bij het streven naar gedragsveranderingen versus een instrument waarmee ook gedrag te controleren is. In het verlengde daarvan zien we ook een verschillende visie op de rol van de eigen verantwoordelijkheid van de cliënt: is het een fenomeen dat je moet stimuleren of is het waar je bij een cliënt vanuit kunt gaan, en deze op kunt aanspreken?

32

Implementatie van het GPS. Volgens de middle managers is de introductie voortvarend aangepakt en werd het welwillend binnen het team ontvangen. Wel meent men inmiddels dat de agogische mogelijkheden van GPS te weinig aandacht hebben gekregen en dat de voorlichting te technisch en procedureel is geweest. Belemmeringen die het team ervaart. Als eerste valt hier ook de term „de vicieuze cirkel‟: er worden weinig cases voorgedragen omdat er te weinig ervaring is, en er is te weinig ervaring omdat er te weinig cases zijn. Het middle management stipt aan dat er praktische belemmeringen zijn, zoals bijvoorbeeld de apparatuur die te groot zou zijn. Verder waren er enkele gevallen van miscommunicatie met het OM die negatief kunnen doorwerken. Middelen om belemmeringen in team aan te pakken . Een mogelijkheid die genoemd wordt, is het ontwerpen van een beslisboom of protocol voor de vroeghulp. Tegelijk ziet één van de geïnterviewden een soort „protocol- en format gewenning‟ waardoor medewerkers niet meer goed verbindingen kunnen leggen tussen diagnose, risico-inschatting, behandeldoelen en plan van aanpak. Hij zou daar verbetering in willen brengen, hetgeen de algemene deskundigheid ten goede zou komen. Een andere mogelijkheid is het „porren‟ van de medewerkers door het management, met name het porren van de werkbegeleiders. Relatie tot justitie. Dit vormt geen specifieke belemmering voor GPS. Adviezen worden meestal door de rechter overgenomen. Wel zijn er wat verschillen van mening geweest met de officier van justitie over cliënten die zich niet aan de regels hielden. Bij de start van GPS hebben ook de rechters en officieren van justitie voorlichting gehad. Er hebben geen herhalingen plaats gevonden. Er zijn wel wat algemene knelpunten, die betreffen echter de positionering van de reclassering t.o.v. justitie in het algemeen. Het middle managment signaleert verder dat er een toenemende vraag is naar GPS in situaties waar deze in eerste instantie niet voor bedoeld is, zoals het rond krijgen van bewijsvoering en bij bewaking van tbs-patienten in een open fase. Concrete voornemens De eerste prioriteit gaat uit naar interne ondersteuning en contact met andere samenwerkingspartners die GPS willen gebruiken, zoals de jeugdzorg.

33

Hoofdstuk 5: de regiomanager Hoe ziet de regiomanager de plaats van ET-GPS in het reclasseringswerk, hoe beoordeelt ze de introductie er van en wat is haar eigen inbreng hierin? Op 1 november 2010 vond het gesprek plaats met de regiomanager van Reclassering Regio Limburg, in dit hoofdstuk aangeduid als „C.‟ Evenals bij de andere gesprekken werd het gesprek gevoerd met een topic-lijst op de achtergrond, die ook hier grotendeels bleek overeen te komen met de door de geïnterviewde aangedragen onderwerpen, met één belangrijke uitzondering. Dit betrof de vraag op welke doelgroep de pilot gericht zou zijn. Vanwege het primaire belang van deze kwestie werd hieraan in het gesprek veel aandacht besteed, en bijgevolg ook in dit hoofdstuk

5.1. Wie is de doelgroep? Al snel na aanvang van het interview bleek dat C. er van overtuigd was dat de primaire doelgroep van de ET GPS pilot bestond uit personen die uit detentie geschorst werden, na een eindvonnis van de rechter. De doelgroep bestaat echter uit verdachten die geschorst worden uit detentie uit voorarrest. C.: “Volgens mij mag je het alleen gebruiken als er een vonnis van de rechter ligt. Want het is een vrijheidsbeperkende maatregel. En bij schorsing wordt het helemaal niet overwogen, dan moet je eerst een vonnis hebben, toch? En elke keer als het gaat om een preventieve of schorsingszaak dan ontstaat er heel veel gedoe of het juridisch wel waterdicht is. Ik weet dat we hier vier of vijf zaken gedraaid hebben en dat was volgens mij allemaal bij vonnis, niet bij preventieve schorsing, misschien, maar dat weet ik niet zeker.” Ook wordt gesteld dat in het begin van de pilot iedere zaak moest worden voorgelegd aan „Utrecht‟, het landelijk bureau van de reclassering, in de pilotfase fungeerde het centraal bureau als adviseur en coach om voorstellen op juistheid en haalbaarheid te toetsen. Ook daar werd gezegd dat als er geen vonnis lag, het een juridisch probleem zou kunnen worden, aldus C.. Later in het gesprek zegt C. toch te twijfelen, en dat ze wellicht inmiddels een informatie achterstand heeft. Maar ze geeft ook aan dat, àls het gaat om GPS bij schorsing uit voorlopige hechtenis, zij daar meteen de eerste verklaring ziet waarom GPS zo weinig gebruikt wordt in Limburg. Ten eerste twijfelt ze aan de juridische constructie: “Zo‟n schorsing uit preventieve hechtenis is dan wel een voorwaarde van de rechter-commissaris maar het is geen vonnis in de zin dat iemand schuldig is bevonden. Ik heb altijd begrepen dat dat heel moeilijk is.” Ten tweede heeft dit tot gevolg dat dan de spoeling te dun is. Er zijn niet veel zaken met schorsing preventieve hechtenis en daarnaast zijn er nog veel exclusiecriteria: “Iemand moet in staat zijn het apparaat te bedienen, je mag niet verstandelijk gehandicapt of verslaafd zijn en iemand moet vrijwillig meewerken”. Wellicht wordt er te voorzichtig gehandeld, suggereert C.: “In het begin is heel zorgvuldig gezocht naar zaken die eigenlijk niet konden mislukken. Als je heel voorzichtig de GPS aanlegt en heel veel exclusiecriteria hanteert, moet je ook niet raar opkijken als het niet gaat lopen”. In haar positie als regiomanager heeft C. vanzelfsprekend ook veel externe contacten zoals met ketenpartners en gemeenten. Van daaruit bereiken haar verzoeken om bredere inzet van GPS. Bijvoorbeeld bij een huisverbod bij huiselijk geweld, een belangrijk aandachtsgebied van C. Het probleem is dat er in die zaken niet altijd een vonnis van de rechter of rechter commissaris ligt. Huiselijk geweld is niet per definitie en strafrechtelijke zaak. Het opleggen van een huisverbod is

34

voorbehouden aan de burgemeester. Als er echter een huisverbod ligt, stelt C., dan is er vaak ook „iets justitieels‟ aan de hand. De reclassering is echter niet per definitie bij die zaken betrokken en zij betreurt dat, omdat juist deze organisatie veel ervaring heeft met agressieve daders. “In Den Haag is een samenwerkingsproject waarbij wij (de reclassering) direct met de dader aan de gang gaan, ook al is nog niet duidelijk of hij justitieel vervolgd wordt. Hier in Limburg heeft men zich veel meer gericht op de zorgkant. Ik denk dat het een gemiste kans is als je de reclassering er niet meteen bij betrekt. Omdat wij nu eenmaal heel veel kennis hebben van daders, in de zin van: hoe ga je met de daders om en wat is de problematiek die allemaal speelt? Dat laat onverlet dat het ook nog eens in het veiligheidshuis wordt besproken, dan zit de reclassering er bij en kunnen we er iets over zeggen. Meestal volgt dan een justitieel traject; als het zo zwaar is dat er een huisverbod is opgelegd, dan gaat het OM dat ook oppakken. Wij worden er dan alsnog bij betrokken, niet in de eerste tien dagen maar later en dan loopt het goed”. Overlastbezorgers, weekendgeweldplegers en voetbalsupporters vormen ook een doelgroep die in eerste instantie onder het bestuursrecht valt en ook hier geven burgemeesters aan graag GPS te willen inzetten. Juist omdat GPS, anders dan de klassieke enkelband, de overlastgevers kan volgen. Maar ook hier kan de toepassing niet plaatsvinden omdat er geen vonnis ligt. Volgens C. is hier, net als bij huiselijk geweld, sprake van een gemiste kans: “Die overlastveroorzakers en hangjongeren die zitten altijd op de grens: wanneer gaan ze wel of niet over naar delicten. Zodra een jongerengroep bij ons bekend is gaan we er mee aan de slag, en we hebben daar ook een specifieke jongerenaanpak voor. Wij hebben een specifieke aanpak, daar wordt nu geen GPS bij toegepast maar je kan je voorstellen dat je dat zou doen. Technisch is het mogelijk”. C. ziet, kortom, voor GPS veel meer mogelijkheden om de veiligheid te bevorderen dan tot nu toe worden benut. Zij is er voorstander van dat op dit punt de wetgeving wordt aangepast. Regelmatig is in haar woorden een algemener pleidooi te horen om de reclassering vaker in te zetten op de grens tussen strafrecht en bestuursrecht, dus in de preventieve sfeer.

5.2. GPS als instrument C. geeft aan een warm pleitbezorger van GPS toezicht te zijn: Het is het een instrument waar ik op zich bij goede toepassing ook in geloof.” In de startfase heeft ze, bij wijze van experiment, zelf de GPS enkelband gedragen. In de gesprekken met de medewerkers en het middle management kwam een verschil van inzicht naar voren over de vraag wat nu de bedoeling is van GPS is: controle of ondersteuning bij begeleiding. C. ziet hier geen dilemma en stelt, verwijzend naar de professionaliteit van de medewerkers: ”Natuurlijk doen onze professionals meer dan controle, het is ook begeleiden, het is ook bekijken wat er precies aan de hand is. Je kunt nooit zeggen: “ hij heeft de GPS-band en ik heb een toezicht, dus ik hoef alleen maar te kijken of iemand zich aan de afspraken houdt. Een toezicht is meer dan dat. Het is een hulpmiddel bij toezicht maar het is niet het hoofdmiddel. En mijn mensen zijn gelukkig zo professioneel dat ze zich ook afvragen wat er verder moet gebeuren. GPS wordt niet zo heel vaak opgelegd en als dat dan weloverwogen gebeurt is het meer dan een controlemiddel, althans, dan kun je het in ieder geval ook gebruiken om het gesprek over aan te gaan. We zijn geen instantie die alleen maar controleert, we zijn een instantie die controleert en begeleidt. En in die samenhang zijn mijn mensen professionals. Het alleen maar controleren van de GPS kan je ook onder brengen bij een bewakings- of beveiligingsinstantie. Die controleren alleen de afspraken. En die hebben geen verstand van zaken in de zin van hoe past dat in zijn levenspatroon, wat zie ik nog meer gebeuren en dat is natuurlijk de meerwaarde van GPS. Reclasseren is meer dan controleren; het is veel meer dan dat. Het is een goed middel om bepaalde mensen ook structuur en de grenzen aan te geven en de risico‟s 35

voor de maatschappij te beperken. Daarvoor zet je GPS in. Om mensen te leren zich aan grenzen te houden.”

5.3. De introductie van GPS “De introductie is goed geweest. De communicatie is zwaar ingezet, de krant, een officier aan de band gelegd. “Ik ben zelfs op TV Limburg geweest. Het is zwaarder dan wat we normaal doen.” C. gelooft in „reclame‟ en aanmoedigen. Ze wijt het achterblijven van het aantal cases bij schorsing voorlopige hechtenis dan ook deels aan de mogelijkheid dat ze er toch te weinig „reclame‟ voor gemaakt heeft: “Ik denk dat die categorie niet wordt toegepast omdat ik het niet gepromoot heb. Wat ik in Limburg gepromoot heb is de GPS-band als zodanig, opgelegd bij vonnis. Dus geen aparte campagne gevoerd voor dit stukje, voor de preventief gehechten. Het verbaast me dan ook niet dat het door de rechter-commissaris en onze mensen weinig geadviseerd en gebruikt wordt. Het is een nieuw gebied waar niet specifieke communicatie over is geweest.” Een zwak punt bij de introductie vindt C. dat er geen aandacht is besteed aan de agogische kant van het instrument, maar eenzijdig voor de controle kant:”En daar zijn sommigen van mijn mensen allergisch voor, ook al doen ze het wel dagelijks.”En verder:“Het wordt nog steeds vooral gezien als een controlemiddel, zo is het ook geïntroduceerd en dat is jammer, een gemiste kans.” Een ander zwak punt van de wijze van introduceren is volgens C. dat “Utrecht zich behoudend opstelt: “Kijk, af en toe hebben medewerkers of unitleiders een goed en creatief idee en dan worden ze door Utrecht tegengehouden; zo van: “dat mag niet, dat is niet geschikt, dat is niet juridisch afgedekt”. Terwijl wij bereid zijn wat meer risico‟s daarin te nemen. Ik weet ook wel dat X een keer een band had aangelegd waarvan ze in Utrecht zeiden dat dat zo niet had gemoeten. Maar X. is vooruitstrevender dan ze in Utrecht nodig vinden. Die discussie ga ik dan in Utrecht wel aan, maar je ziet dat X. dan toch voorzichtiger wordt. Een complicerende factor is dat nu de toetsing van alle cases via Utrecht loopt, wat veel vertraging oplevert”. Een „belangrijke misser‟ bij de introductie noemt C. ook het tijdstip; vrijwel tegelijkertijd vonden ook andere innovaties in de organisatie plaats, zoals met name de ook door alle andere deelnemers aan het onderzoek genoemde splitsing van de werkeenheid in de units advies en toezicht.

5.4. Belemmeringen in het team Als regiomanager staat C. verder van de werkvloer af en is voor informatievoorziening grotendeels afhankelijk van unitleiders en de beleidsmedewerker, ook als het gaat om de vraag waarom het team zo weinig GPS-adviezen geeft. Maar ook al zijn er meer kwesties die haar aandacht vragen, en vertrouwt C. er ook wel op dat „geen bericht goed bericht‟ is, de vraag houdt haar toch dusdanig bezig dat ze een stapel adviesrapporten naar de landelijke GPS-coördinator heeft gestuurd, met de vraag of ze veel geschikte cases gemist hadden. Dat bleek niet het geval. “De belangrijkste belemmering in het team is weerstand”, stelt C. dan, “gezonde en ongezonde weerstand. De medewerkers hebben al een heel pakket aan mogelijkheden waarmee ze meer ervaring hebben. Mensen die het GPS alleen als controlemiddel zien en bang zijn dat ze daarmee de vertrouwensband verliezen. En verder: onbekend maakt onbemind. Ik denk dat zoiets een veel langere doorlooptijd nodig heeft. Kijk, het gaat alleen maar goed werken als het een vliegwiel constructie wordt, als het een paar keer goed is afgehandeld, dat mensen er in geloven. Je hebt zó veel partijen nodig om het te laten werken!”. Tijdens het gesprek leggen de onderzoekers C. met een paar items voor die tijdens het gesprek met de andere medewerkers naar voren zijn gekomen. Met name hun twijfel aan de veiligheid van het systeem en daaraan gekoppelde vrees onvoldoende rugdekking vanuit het management te 36

krijgen als er „ongelukken‟ gebeuren. C. deelt niet het gevoel dat GPS onvoldoende waarborgen biedt voor veiligheid, ze vindt het dan ook geen reden om GPS niet te adviseren. Natuurlijk is hechtenis veiliger en vraagt GPS om een goede selectie. Ze geeft het voorbeeld van een rechter in Arnhem die bij vonnis een GPS-toezicht oplegde, die zij vervolgens moest aanleggen. De cliënt bleek niet in staat het kastje te bedienen en ze heeft de zaak teruggestuurd naar de rechter. In vergelijking met de klassieke enkelband vindt ze GPS zelfs veiliger: “Ik denk dat GPS op zich andere vrijheid biedt dan iemand aan een enkelband, maar niet minder veilig is. Je kunt hem veel beter controleren dan met ET. Van ET mag je tussen 8 en 5 weg zijn, voor een werkgever bijvoorbeeld; dan heb je helemaal geen weet van waar hij uithangt. Met GPS kan je het van minuut tot minuut volgen. Alleen van mensen van wie je zeker weet dat ze direct richting slachtoffer of richting delict gaan, ja daar is het risico zo groot dat je hem 24 uur zou moeten volgen en daar hebben we de capaciteit niet voor en het neigt naar opsporing, dat is geen reclasseringstaak.” Het gaat echter niet alleen over de vraag hoe veilig het systeem is, maar ook over de vraag hoe medewerkers inschatten dat het management gaat reageren op mogelijke incidenten. De eerste reactie van C. is dat de reclassering weliswaar een opdracht heeft tot reclasseren, maar geen garanties kan geven dat er niet gerecidiveerd wordt. “Wij moeten wel ons werk goed doen. En wij denken dat, doordat we ons werk steeds professioneler doen, het aantal recidivegevallen daalt. Maar iemand komt niet met justitie in aanraking omdat hij dat leuk vindt, dat doet iemand omdat hij geen andere oplossing ziet dan één die wij als samenleving nu eenmaal niet willen en dus tot delict leidt. De vraag is niet in hoeverre we gedekt zijn; wij doen ons werk, en als je werkt worden ook wel eens fouten gemaakt. In principe moet je werken volgens de afspraken die er over zijn gemaakt, en als je daar van afwijkt moet je overleggen met je meerdere of je collega‟s. Als je bewust afwijkt, dan moet je weten waarom je dat doet. Als er een goede reden is om het anders te doen dan mag je er vanuit gaan dat een instelling zijn medewerker ook steunt en voor ze gaat staan.” In het begin van het gesprek geeft C. aan dat volgens haar de medewerkers GPS te weinig „op het netvlies‟ hebben. Ze zou het beter vinden als GPS in alle gevallen overwogen wordt, en aan de hand van de exclusiecriteria wel of niet geadviseerd wordt. Ze geeft echter aan geen voorstander te zijn van een protocol met die strekking. “Je moet wel richtlijnen geven, wanneer wel en wanneer niet maar ik geloof niet dat je met een heleboel voorschriften veel verbetering krijgt. Dat geeft eerder een soort allergie bij de medewerkers, zo van “dat is het zoveelste protocol”. Maar dat is mijn mening, ik vind dat professionals zich even zouden moeten verdiepen in hoe GPS werkt, maar ik geloof er niet in om alles dicht te protocolleren. Ik vind dat je medewerkers moet vertrouwen tot het tegendeel bewezen is. Maar sommige medewerkers, jonge medewerkers die net nieuw komen vinden dat wel heel prettig, voor die mensen moet je het wel hebben. De medewerkers in de focusgroep en ook het middle management, noemden de praktische bezwaren van GPS als één van de grootste belemmeringen. Het kost veel tijd, zowel in de voorbereiding en de uitvoering en de faciliteiten zijn niet toereikend. Op de vraag of er bij de implementatie van GPS door het ministerie extra geld is vrij gemaakt voor de implementatie luidt het antwoord negatief; de invoering gebeurt dus inderdaad als extra werk. C.: “ En dat betekent dat dat ook heel veel effort vraagt van iedereen. Omdat je het allemaal moet leren; je moet begrijpen hoe het werkt, je moet weten waarvoor wel, waarvoor niet. Ook medewerkers die het niet aanleggen moeten er toch wel iets van af weten natuurlijk. Ja dat kost allemaal extra werk en extra tijd, maar goed je moet je als organisatie ook ontwikkelen dus je kunt ook niet bij alles roepen „als u dat wilt dan moet u dat ook betalen‟. Je kiest ook voor je eigen professionele standaarden.”

37

5.5. Relatie met justitie De rol van de rechter, de rechter-commissaris en de officier van justitie komt in het gesprek een paar keer naar voren, maar niet in problematische zin. Wel geeft de regiomanager aan te twijfelen of men bij Justitie voldoende op de hoogte is van GPS: “Volgens mij zit het niet in hun gereedschapskist.” Ze vertelt dat de officier van justitie wel eens een verzoek voor het aanleggen van GPS heeft gedaan, waarop door de reclassering „welwillend is gereageerd‟, maar het ketste af op „bezwaren van Utrecht‟ .

5.6. Oplossingsrichting voor knelpunten Eerder in dit hoofdstuk zagen we dat de regiomanager sterk gelooft in reclame maken en actief promoten van GPS, zowel binnen het team als bij de rechtelijke macht als bij het OM. Ook waar het de vraag naar de oplossingsrichting betreft denkt ze in eerste instantie hier aan: “Nu heb ik er al weer een driekwart jaar niet fanatiek op gestuurd. Nou, dan heeft dat ook effecten. Dat is dan ook belangrijk dat ik het gesprek met de mensen aanga, en hun vraag hoeveel zaken, hoeveel niet, en hoe ze er zelf over denken. Er spelen heel veel factoren en het blijft van belang, dat realiseer ik me nu ook weer, dat ik toch daarop blijf sturen, maar ik stuur ook op brandveiligheid en veiligheid van medewerkers en noem maar op”. C. wil bij het landelijk bureau van Reclassering Nederland aansturen op meer ruimte voor het toepassen van GPS. Ze vindt de opstelling nu „te conservatief, te weinig creatief.‟ Daarnaast vindt ze dat er een verandering moet komen in de wijze van presenteren van GPS: “Het is in het begin wel ingezet als controlemiddel en zo is het geïntroduceerd. Dat is wel jammer, echt een gemiste kans”.

5.7. Samenvatting Gedurende gesprek geeft C. herhaaldelijk aan het uitblijven van GPS-trajecten als een probleem te beschouwen. Ze vindt het een goed middel dat uitstekend bij de doelstelling van de reclassering past, juist doordat het als controle- en als agogisch middel kan worden ingezet. Ze betwijfelt sterk of de toepassing in de pilot beperkt blijft tot verdachten geschorst uit preventieve hechtenis met bijzondere voorwaarden. Als dat zo is, betreurt ze dat, omdat er dan te weinig cases zijn om er leerzame ervaringen mee op te doen. Haar verwachting is dat met het toenemen van het aantal cases ook het aantal successen zal toenemen, en dat dàt de sleutel is tot verhoging van het aantal GPS adviezen: “….succesverhalen werken altijd beter, die moet je uitventen en dan denk ik, ik zal er weer eens een slinger aan geven, zorgen dat er weer eens wat verschijnt op intranet en mij GPS-dame maar weer eens bij iedereen langs laten gaan…” De regiomanager is voorstander van het inzetten van GPS in meer en andere situaties, ook bij cases die nu nog binnen het bestuursrechtelijk kader vallen, zoals huisarrest bij huiselijk geweld en overlastgevende jongeren. De wetgeving zou wat haar betreft „opgerekt‟ mogen worden. Ze gelooft niet in protocollering om meer cases te krijgen. Ze herkent niet de angst van medewerkers dat het management risicomijdend is, en niet achter de medewerkers zou staan in geval van een calamiteit met GPS. Voor de implementatie van GPS is geen extra geld of tijd beschikbaar gesteld; C. is van mening dat dit de medewerkers wel belast, maar dat innovatie nu eenmaal niet gaat zonder extra inspanning.

38

Hoofdstuk 6: Bevindingen en aanbevelingen We beginnen dit hoofdstuk met hernemen van de vraagstelling waarmee het onderzoek werd gestart. Hoe zien de medewerkers van de reclassering Limburg het toezichtsinstrument ET-GPS en welke oorzaken zien zij zelf voor het uitblijven van advisering van ET-GPS? Wat zou er moeten gebeuren om het instrument goed geïmplementeerd te krijgen? Elf medewerkers hebben hun visie gegeven op „toezicht met een GPS-enkelband‟. Ze hebben verschillende functies: uitvoerend, begeleidend, management en ze verschillen over allerlei zaken van mening. Consensus is er echter ook: de visie dat het systeem in principe een waardevolle bijdrage zou kunnen leveren aan het dienstenaanbod van de reclassering wordt breed onderschreven. Dat het tot nu toe toch nog niet echt van de grond is gekomen moet daarom aan andere zaken te wijten zijn. In de voorgaande hoofdstukken zijn de bezwaren van alle kanten belicht, en is getracht de uiteenlopende meningen over obstakels en (on-)mogelijkheden zo goed mogelijk in kaart te brengen. De bedoeling en hoop is om op deze manier een weg uit de ontstane impasse te vinden. De visie van de onderzoekers is voorgelegd aan medewerkers en management, niet met definitieve conclusies, of door de onderzoekers geformuleerde aanbevelingen, maar als tentatief geformuleerde bevindingen, die richting kunnen geven aan de door de reclassering zelf te formuleren verbeteringsstrategie, die vervolgnes door de onderzoekers geconcretiseerd wordt tot aanbevelingen. Op 23 juni 2011 heeft een groepje medewerkers zich gebogen over de bevindingen van de onderzoekers en aanbevelingen geformuleerd. Op 6 oktober 2011 hadden de onderzoekers een bespreking met het middle management en de regiomanager. In dit hoofdstuk geven we de bevindingen weer van de onderzoekers, aangevuld met opmerkingen van de medewerkers. Deze worden in cursief weergegeven. Vervolgens geven we een overzicht van de aanbevelingen. Het plan van de regio manager en het middle management is om deze aanbevelingen op een studiedag om te zetten in een strategisch plan, om de gesignaleerde problemen aan te pakken en te komen tot een betere implementatie en uitvoering van toezicht met GPS-enkelband

6.1. Bevindingen van de onderzoekers en de mate van herkenbaarheid bij de medewerkers en het management. De technische en logistieke aspecten van GPS zijn voor de medewerkers omslachtiger, onwenniger, en tijdrovender dan aanvankelijk onderkend; het is de vraag of dit bij leidinggevenden in voldoende mate wordt gezien.

Deze bevinding wordt breed herkend. De introductie is met groot enthousiasme aangepakt, waardoor de verwachtingen hoog gespannen waren. Hierdoor is het uitblijven van succesvolle implementatie extra teleurstellend. De informatie gegeven bij de officiële introductie lijkt inmiddels ten dele gedateerd.

De teleurstelling is groot, zowel bij management als de werkvloer,bij de werkvloer een gevoel van falen. 39

De selectiecriteria zijn zodanig strikt geformuleerd dat er weinig gevallen zijn waarin GPS geadviseerd kan worden. Met name ook het feit dat er nogal wat van cliënten gevraagd wordt, zowel qua vaardigheden als verantwoordelijkheid, maakt de spoeling al bij voorbaat dun.

Dit wordt breed herkend, maar het is een gegeven. De medewerkers ervaren de introductie als topdown en ze missen de dialoog. Leidinggevenden op hun beurt denken aan meer promotie en „onder de aandacht te brengen‟ van GPS.

Zowel werkvloer als management herkennen zichzelf in deze bevinding. Bij de medewerkers wekken gepercipieerde verschillen in opvatting bij het management ten aanzien van het primaire doel van GPS verwarring op. Deze verschillen, met name m.b.t. de vraag of het nu een controlemiddel of een agogisch middel betreft, speelt ook bij de medewerkers zelf een belangrijke rol. Deze controverse weerspiegelt een diepere controverse met betrekking tot de visie van medewerkers op de reclasseringstaak.

Het management geeft aan dat hier geen sprake is van een controverse, wel van een spanningsveld dat binnen alle lagen van de reclassering aanwezig is. Is GPS een controlemiddel of agogisch middel? Eigen aan de reclasseringstaak is dat het een hybride manier van werken vraagt: zowel controlerend als ondersteunend. De aandacht voor de implementatie van GPS-toezicht heeft te lijden van een aantal andere, gelijktijdige innovaties en ontwikkelingen.

Deze bevinding werd door management en medewerkers herkend. Het scheiden van de taken „toezicht‟ en „advies‟ in twee units is niet bevorderlijk voor de advisering van GPS. Er is geen totaalbeeld meer van het verloop van de begeleiding bij een cliënt over langere termijn, en men wil de collega‟s belast met toezicht uit oogpunt van collegialiteit niet belasten met een advies dat extra tijd en inzet vergt.

Dit wordt herkend, de noodzaak voor meer overleg en evaluatiemomenten wordt breed ervaren. Er wordt uitgegaan van de veronderstelling dat er slechts een zeer kort tijdsbestek tussen advies GPS en het regelen van GPS is. Er wordt weinig gedacht aan mogelijkheden als het vragen van uitstel om inzet van GPS praktisch mogelijk te maken. Eerder grijpt men naar andere middelen. Hier doet zich het verschijnsel van „reconstructing the client‟ voor, diagnose en behandelplan worden aangepast bij tijdgebrek.

Op de werkvloer speelt ook loyaliteit mee: mag je met een advies je collega extra belasten? Reconstructing the client speelt volgens uitvoerenden ook bij justitie. Het is in ieder geval onwenselijk dat dit gebeurt. Er bestaat een brede consensus over het belangrijkste potentiële „winstpunt‟ van GPS toezicht, namelijk het beperken van detentieschade.

Risicobeperking voor slachtoffers wordt ook zeer belangrijk gevonden. Medewerkers vrezen de mogelijkheid van incidenten. Deze vrees komt voort uit enig wantrouwen jegens de betrouwbaarheid van de techniek en logistiek (komt de politie echt?) en hun visie op de eigen verantwoordelijkheid van de hulpverlening.

Het management is van mening dat medewerkers niet bezorgd hoeven te zijn. Maar meer aandacht om deze bezorgdheid weg te nemen is wenselijk.

40

Er heerst enige onduidelijkheid over het juridisch kader. In de aansturing vanuit het regiomanagement wordt van een andere juridische modaliteit uitgegaan dan die waar in de pilot mee gewerkt wordt.

Zowel de werkvloer als het management herkennen de bevinding en vinden voorlichting over het juridisch kader belangrijk. Er is (te) weinig communicatie over GPS-toezicht op landelijk niveau. Dat werkt niet positief op de beeldvorming.

Op de werkvloer wordt dit herkend en bestaat er ook behoefte om op uitvoerend niveau landelijke contacten te hebben. De inzet van een complex instrument als GPS-toezicht vergt van de medewerkers inzicht, professioneel zelfvertrouwen, en creativiteit. De ver doorgevoerde mate van protocollering werkt in dezen niet bevorderlijk.

Zowel uitvoerenden als leidinggevenden vinden het van belang dat voor- en nadelen protocollering op de agenda blijven staan. Management vindt op gebied van GPS een ‘beslisboom’ wel nuttig. Leidinggevenden staan ambivalent tegenover protocollering. Enerzijds zien ze het als een te vermijden, want weerstand opwekkend instrument, anderzijds denken ze het nodig te hebben als oplossing, wanneer zaken, in dit geval de invoering van GPS als instrument, niet bevredigend verlopen. Dezelfde ambivalentie manifesteert zich in de houding van medewerkers.

De zelfde reactie als bij de vorige bevinding. In eerste en laatste instantie zien we een circulair probleem. Het gebrek aan (positieve) ervaring met GPS maakt dat men het weinig adviseert, en vice versa.

Deze bevinding vindt breed instemming.

6.2. Aanbevelingen naar aanleiding van de bevindingen Op basis van de reflectie op de bevindingen van de onderzoekers, werd vervolgens met de onderzochte groepen gesproken over verbeterpunten, een oplossingsrichting om uit de impasse te komen. Op grond van deze sessies zijn de onderzoekers tot een aantal aanbevelingen gekomen. 

 

 

41

Het management en de betrokken medewerkers en de medewerkers onderling moeten meer en explicieter met elkaar in gesprek over de bevindingen van de toepassing van GPS. Promoten van GPS roept irritatie op omdat iedereen zich van het belang bewust is. De signalering van knelpunten moet verbeterd worden; Meer aandacht voor structurele monitoring en evaluatie van het implementatieproces is vereist; Voorlichting over juridische modaliteit van GPS is wenselijk om vertrouwen m.b.t. de werking van het geadviseerde middel bij de medewerkers te vergroten. Dit kan ook de gezamenlijke visie bevorderen; De overdracht van advies naar toezicht: zorgen voor een warme overdracht; Het vertrouwen van de werking van GPS toezicht verhogen door het gesprek aan te gaan m.b.t. de toepasbaarheid van protocollen versus het maken van andere keuzes. Waarbij het transparant maken van deze andere keuzes belangrijk is. Hierdoor wordt ook weer het vertrouwen van medewerkers vergroot in het zich gesteund voelen door het management;







 



Vanwege de complexiteit van het middel moet extra tijd worden uitgetrokken voor rapportage, advisering, voorbereiding en uitvoering van GPS toezicht. Dit is alleen al van belang om vicieuze cirkel te doorbreken; De diagnostiek en de motivering van het advies vraagt veel aan tijd, kwaliteit en ervaring. Extra deskundigheidsbevordering op dit gebied is wenselijk, evenals extra tijd voor rapportage en plan van aanpak; Bij de medewerkers werd op de studieochtend op 23 juni geconstateerd dat ook rechtbank/raadkamer terughoudend zijn bij GPS-advies. Er moet ook tijd uitgetrokken worden voor wisselwerking aan de hand van concrete casuïstiek. GPS moet als een gezamenlijk probleem c.q. mogelijkheid ervaren worden; De beslissing om tot GPS advies te komen moet beter gestroomlijnd worden, het gaat nu over te veel schijven; Elektronisch toezicht met GPS mag zich verheugen in een toenemende maatschappelijke belangstelling. Staatssecretaris Teeven wil komende jaren minstens een verdubbeling van ET met GPS. Ook groeit de behoefte om ET met GPS toe te passen bij huiselijk geweld, preventie van overvallen, jeugdreclassering. Het is van groot belang dat Reclassering Nederland zich bezint op haar positie in deze. Vanuit Limburg zal aansluiting gezocht moeten worden bij landelijke ontwikkelingen en niet alleen op managementniveau. Ook op de werkvloer is behoefte aan landelijke uitwisseling van ervaringen; Van hoog tot laag dient een bezinning plaats vindt op de ethische aspecten van elektronisch toezicht. Bij de deelnemers aan het onderzoek kwamen weinig twijfels op ethisch gebied aan de orde, maar ze bestaan weldegelijk. Voor een goede discussie met maatschappelijke tegenstanders (die er ongetwijfeld zijn) is het goed om ook de ethische discussie intern te voeren. Deze ethische bezinning dient plaats te vinden binnen een breder plan van professionalisering.

Maastricht, november 2011

42

Literatuur en bronnen Berg vd, M, Prins,C, Ham,M: In de greep van de technologie. Nieuwe toepassingen en het gedrag van de burger. Van Gennep, Amsterdam 2008 Infonet Reclassering Nederland: Naar een veiliger samenleving. Elektronische Controle met Enkelband Miedema, F, Post B, Evaluatie elektronische volgsystemen. ITS Nijmegen 2006 Nijboer,J.A, Elzinga H.K, Flier, C.A, Keekstra,L: Elektronisch toezicht met GPS: Mogelijkheden van GPS volgsystemen bij toezicht op reclasseringscliënten. Rijksuniversiteit Groningen, faculteit der Rechtsgeleerdheid, Vakgroep Strafrecht en Criminologie. December 2005 Raaff,HM, de Savornin Lohman, J. In de frontlinie tussen hulp en recht. Coutinho, Bussum 2008 Shklovski,I, Vertesi J., Trosynsli E., Dourish P.: The commodification of Location: Dynamics of Power in Location-Based Systems. University of Copenhagen, University of California 2009 Stevens,JJM Elektonisch toezicht: Naar een veiliger samenleving. Februari 2009 Stevens, JJM Gewijzigde opzet Reclassering en GPS toezicht april 2010 De belangrijkste bron van onderzoek bestond uit medewerkers en management van de Reclassering Limburg, de units Roermond en Maastricht. Een enorme bron van informatie over het ontstaan, de implementatie en voortgang van de GPS enkelband was Jos ter Voert, landelijke projectleider Optimalisering Toepassing Elektronische controle bij Reclassering Nederland. Twee gesprekken, op 8 juni 2010 en 27 april 2011 gaven ons niet alleen informatie, maar ook een enorme ‘boost’ voor de voortgang van dit onderzoek.

43