To nudge or not to nudge?

REDACTIONEEL

To nudge or not to nudge? Wim Vermeersch Hoofdredacteur Samenleving en politiek

Iedere man kent de ‘nudge’ (de por, het duwtje) van de vlieg als mikpunt in het urinoir om het spetteren zo min mogelijk te beperken. Het is een klassieke ‘nudge’, zoals we er ook in de marketing of de reclame honderden kennen. Maar ook de overheid past steeds meer haar keuzearchitectuur aan om het gedrag van haar burgers te beïnvloeden in de juiste richting. Dat doet ze onder meer via kleine, onopvallende, niet-dwingende maatregelen: nudges. AANVULLING OP BESTAAND BELEID In het artikel van Peter Van Humbeeck, Bilal Benyaich en collega’s leest u wat het toepassen van gedragseconomische inzichten in het beleid concreet kan opleveren. Voor de auteurs krijgen we - door een realistischer beeld van hoe mensen écht denken, hoe ze écht keuzes maken en hoe ze écht reageren op prikkels - beter beleid. Met de introductie van deze technieken in de politiek, komen onvermijdelijk de kritische

vragen. Want de burger ‘nudgen’ om juist in het urinoir te plassen, is één zaak. Dat ook een democratische overheid inspeelt op onbewuste denkprocessen van burgers, is iets anders. De auteurs sommen een aantal gehoorde politiek-filosofische bezwaren op: nudging zou een inbreuk zijn op de vrijheid van mensen, de overheid kan nooit weten wat de beste keuze is van mensen, de sturing zou leiden tot een infantilisering en het zou een vorm van manipulatie zijn. De auteurs weerleggen deze kritieken stuk voor stuk. Hun conclusie: het gros van de ethische bezwaren die wordt opgeworpen, geldt voor alle vormen van overheidsbeleid. Voor hen is op gedragsinzichten geïnspireerd beleid nodig als aanvulling op het bestaande beleid. Er valt iets voor te zeggen, want de bestaande beleidsvorming is niet altijd toereikend: wetgeving mist het beoogde effect, burgers ervaren overheidscommunicatie als betuttelend, voor sampol 2015/9|1

SAMPOL_november 2015.indd 1

26/11/2015 9:13:28

Wim Vermeersch

To nudge or not to nudge?

financiële prikkels is er onvoldoende budget of extra regelgeving zorgt voor meer wan- dan vertrouwen bij burgers. Het beleid draait in cirkels. Nudging zou dat mee kunnen doorbreken. VOOR ALLE POLITIEKE STREKKINGEN Het toepassen van gedragseconomische inzichten in het beleid kan alle politieke strekkingen van dienst zijn. Klassieke liberalen staan er voor open om budgettaire redenen. Het is een middel om ‘meer te doen met minder middelen’, zonder de keuzevrijheid van het individu in te perken. Ook neoliberalen ontdekken nudging, zij het als opstap naar een overheid die meer lean and mean is. Dat is best merkwaardig. Omdat ze van nature wantrouwig zijn tegenover een slimme overheid, maar ook omdat dit net een uitbouw van structuren vereist. Het is daarom benieuwd uitkijken naar wat deze herauten van een slanke overheid concreet ondernemen. Zullen ze het aandurven te investeren in innovatieve technieken voor de overheid? Zullen ze investeren in de overheid als architect van het leven? Of blijft het bij enkele emblematische projecten zoals een Nudge Unit, bij window dressing? Sociaaldemocraten staan, mede gezien bovenstaande, vaak wat wantrouwig tegenover een vernieuwen van de overheid. Toch houdt het toepassen van gedragsinzichten in de politiek ook voor hen een belofte in. Sociaaldemocraten bekijken elke beleidsmaatregel best door de bril die ongelijkheid ziet, zeker nu we weten dat meer gelijke samenlevingen op bijna alle domeinen beter presteren dan ongelijke samenlevingen. Voor hen is de hamvraag dan ook: kan een meer realistisch mensbeeld bij het ontwerpen van beleid iets doen aan ongelijkheid?

Het antwoord op die vraag is: ja. We weten dat de impact van traditioneel beleid op laaggeschoolden minder groot is dan op hooggeschoolden. Die laatsten zijn, bijvoorbeeld, receptiever voor klassieke instrumenten als subsidies en boetes. Op die manier vergroot traditioneel beleid, onbewust, de kloof tussen arm en rijk. Op gedragsinzichten geïnspireerd beleid is daarom in potentie een stuk socialer. Een slimme nudge die inspeelt op gezondere voeding of bewuster energieverbruik, twee problematische domeinen bij armen, zal meer effect hebben dan een traditionele beleidsstimulans tot gedragsverandering. Nieuwe beleidsinstrumenten die minder vatbaar zijn voor Mattheus-effecten zijn nodig. Nudging past in het sociaaldemocratische geloof van de maakbaarheid van de samenleving. Het kan een antwoord zijn op de terugtrekkende overheid die een beroep doet op de autonomie van de burger. Uit de gedragseconomie weten we immers dat die autonomie begrensd is. De burger, en zeker de arme burger, is niet de calculerende homo economicus die altijd in eigen belang handelt. Het briljante artikel van Rutger Bregman ‘Waarom arme mensen domme dingen doen’ (17/12/2013) toont welke enorme gevolgen geldgebrek heeft voor iemands denkvermogen. Een ‘schaarstementaliteit’ neemt bezit van iemands geest: die mentaliteit managet de kortetermijnproblemen goed (hoe betaal ik de eerstvolgende rekening, welke goedkope maaltijd serveer ik aan mijn kinderen), maar is slecht voor de lange termijn. Voor die groep is net meer overheid nodig. En waarom dan niet een overheid die hen stuurt richting ‘juist gedrag’. Paternalistisch? So what. WAAKZAAMHEID Eerder dan dat ‘nudging’ leidt tot postideo-

sampol 2015/9|2


26/11/2015 9:13:28

Wim Vermeersch

logisch beleid (een andere gehoorde kritiek), verbindt het dus ideologie met efficiëntie. Liberalen zullen nudgen waar bespaard kan worden; sociaaldemocraten waar de positie van de zwaksten kan worden versterkt. Het zorgt voor empirisch onderbouw beleid, met grotere garanties om effectief de doelen te bereiken. Het leidt tot beter beleid; niet tot apolitiek beleid. Want als gedragsinzichten in de toekomst echt een plaats krijgen in de beleidsstrategie, zullen keuzes worden gemaakt over de domeinen waar gedragsverandering wordt beoogd: die keuze is onvermijdelijk een politieke keuze. Daarom is het toepassen van gedragseconomische inzichten in de politiek niet gevaarlijker of riskanter dan traditionele politiek. Toch is waakzaamheid geboden. In de huidige context bestaat het gevaar dat het toepassen van gedragsinzichten in de politiek wordt misbruikt door de aanhangers van een slankere overheid. Het kan een strategie zijn voor het verder voorwaardelijk maken van de welvaartsstaat. Vandaag is die verzorgingsstaat, veel meer dan vroeger, een reprociteitsmodel: ‘voor wat, hoort wat’. Stel dat de burger, ondanks de nudges om gezonder te eten en te leven, zijn gedrag niet aanpast: heeft dat dan een impact op zijn rechten als hij ziek wordt? Die stap is snel gezet. Ook op andere domeinen is waakzaamheid geboden. De keuzes op welke domeinen te nudgen, is niet altijd eenvoudig. Naast een aantal voor de hand liggende onderwerpen die goed zijn voor ‘de gemeenschap’ - een betere naleving van de maximumsnelheid of van de belastingwetgeving - zijn andere beleidsdomeinen meer omstreden. Bij gevoelige thema’s is terughou-

To nudge or not to nudge?

dendheid de lijn. Transparantie is essentieel. Maar ook dat wordt een moeilijke evenwichtsoefening. Enerzijds moet de overheid zorgen voor voldoende openheid over hoe en waar het nudgen plaatsvindt. Anderzijds werkt nudgen het best als de burger niet in de gaten heeft als hij genudged wordt. Is de overheid te expliciet in haar voornemens, dan neemt ze een deel van het effect (de gedragsbeïnvloeding) weg. HET DEBAT VOEREN Samenvattend. Tegenstanders vrezen paternalisme, manipulatie en een technocratische aanval op democratische kernwaarden. De meeste van die argumenten zijn te ontkrachten. Misschien valt een deel van de kritiek gewoon terug te brengen tot schrik voor de vernieuwing van het beleid. Net zoals de burger is ook de politiek geneigd de voorkeur te geven aan de handhaving van de huidige situatie (de status quo bias, nog zo’n gedragsinzicht). Nu in België voorzichtig de eerste stappen worden gezet om gedragseconomische inzichten in te passen in het beleid, is het benieuwd uitkijken hoeveel weerstand hier zal moeten worden overwonnen. Laten we het toepassen van de gedragseconomie in het beleid echter een kans geven. Het kan een beloftevolle aanvulling zijn op wetgeving (vaak dwingend), voorlichting (vaak ontoereikend) en financiële prikkels (vaak duur). Het is zaak deze nieuwe beleidspoot, in alle transparantie, uit te bouwen en te begeleiden. Zodat de techniek van nudgen niet beperkt blijft tot het juist in het urinoir plassen, maar een heuse beleidsstrategie wordt. Laten we het debat voeren. Mogen de bijdragen in dit nummer daartoe een aanzet zijn.

sampol 2015/9|3


26/11/2015 9:13:28

Effectiever beleid door gedragseconomie Peter Van Humbeeck, Bilal Benyaich, Patrick Vandenberghe, Laurent Franckx en Johan De Herdt Het wordt hoog tijd dat gedragswetenschappelijke inzichten ook in ons land hun plaats krijgen in het beleid. De eerste concrete projecten staan in de steigers. Dat is een goede zaak, op voorwaarde dat amateurisme in de toepassing van gedragswetenschappelijke inzichten en in gedragsexperimenten wordt vermeden. De voor de hand liggende suggestie is dan de oprichting van een ‘nudge unit’ of ‘behavioural insights team’. De echte uitdaging is echter om gedragskennis structureel in de beleidsvorming aan bod te laten komen. Dat behoeft in de eerste plaats maatregelen ter versterking van de empirische onderbouw van overheidsinterventies.


26/11/2015 9:13:29

Van Humbeeck, Benyaich, Vandenberghe, Franckx en De Herdt Effectiever beleid door gedragseconomie

Op www.energiesparen.be staan twee boodschappen centraal: ‘zoek uw subsidie’ en ‘bereken uw energiebesparing’. De ene knop geeft een overzicht van energiepremies voor isolatie en dergelijke, de andere knop leidt naar energiewinstcalculators die de terugverdientijden van energiebesparende maatregelen berekenen. De Vlaamse overheid mikt dus vooral op de portemonnee en het verstand van de burger om hem ertoe aan te zetten energie te besparen. Dit geldt ook voor veel ander beleid: impliciet gaan beleidsmakers er vaak van uit dat mensen bewust-rationele en financieel-calculerende wezens zijn. Disciplines als sociale psychologie, neuropsychologie en sociologie tonen echter overtuigend aan dat keuzegedrag van mensen vaak niet rationeel is, maar beperkt rationeel en onbewust of routinematig. Keuzes worden sterk gedreven door emoties, intuïtie, de sociale en fysieke context, enzovoort. Dat mensen in werkelijkheid lang niet altijd rationeel kiezen is geen nieuw inzicht. Wel nieuw is dat de discrepantie tussen beeld en werkelijkheid zoveel groter blijkt dan gedacht.1 Meer nog, er gaapt een grote kloof tussen de intussen beschikbare kennis over menselijk gedrag en de mate waarin die kennis wordt gebruikt bij het ontwerpen van beleid. Een betere kennis van wat het werkelijke gedrag bepaalt (hoe mensen keuzes maken) kan nochtans in sterke mate bijdragen aan performant beleid in tal van domeinen. De meer traditionele beleidsinstrumenten die op directe of indirecte wijze het gedrag van de burger trachten te beïnvloeden, kunnen zo worden verbeterd of aangevuld. Terug naar ons voorbeeld. Er is wel degelijk interesse bij burgers voor financiële overwegingen: de energiewinstcalculators worden vaak geraadpleegd.2 Toch stellen we vast dat renda-

bele, energiebesparende investeringen vaak niet gebeuren (de zogenaamde ‘energy-efficiency gap’ of de energieparadox) - alle premies, rationele argumenten in communicatiecampagnes en rekentools ten spijt. 3 Dit impliceert dat er ook belangrijke niet-financiële barrières zijn, die eerder te maken hebben met hoe mensen keuzes maken - zie Kader 1 - en waar gedragswetenschappelijke inzichten op kunnen inwerken.4 In wat volgt gaan we achtereenvolgens in op gedragseconomie, op de beleidsrelevantie, op enkele beperkingen en mogelijke kritieken alsook op de stand van zaken van de discussie en toepassingen in Vlaanderen. We eindigen met enkele aanbevelingen. Het wordt immers hoog tijd dat gedragsinzichten ook in ons land hun plaats krijgen in het beleid. Het is een kwestie van doeltreffend- en doelmatigheid. WAT IS GEDRAGSECONOMIE? Gedragseconomie kijkt naar psychologische, sociale en gedragswetenschappelijke invloeden op menselijke keuzes en beslissingen. Hiermee worden fundamentele assumpties en normatieve concepties van de (neo)klassieke economie gecorrigeerd. 5 De gevestigde economische assumpties van rationaliteit en eigenbelang - die een stevige wiskundige onderbouw kregen blijken immers niet altijd overeen te komen met een complexere, menselijke werkelijkheid.6 Gedragseconomie is stilaan ingeburgerd in de economische wetenschappen en begint nu her en der in het beleid binnen te sijpelen. De wortels van deze discipline gaan meer dan een halve eeuw terug.7 De inzichten en sociaalwetenschappelijke methodes van de socioloog Herbert Simon (‘Carnegie school’) en sociaal psycholoog George Katona (‘Michigan school’) liggen aan de basis van wat later gedragseconomie is gaan sampol 2015/8|5


26/11/2015 9:13:29


heten. Het werk van o.a. Richard Thaler, Daniel Kahneman, Amos Tversky en George Akerlof zorgde in de laatste decennia voor de doorbraak. Ondertussen zijn er heel wat nieuwe substromingen die tot op zekere hoogte afstand nemen van de veronderstellingen en methodes van klassieke economische benaderingen.8 TWEE MENTALE SYSTEMEN Een belangrijk vertrekpunt dat we ontlenen aan de psycholoog Daniel Kahneman - die in 2002 de Nobelprijs voor de Economie won - is de vaststelling dat er in onze hersenen twee mentale systemen bestaan.9 Het eerste systeem is impulsief (systeem 1: ‘thinking fast’). Het werkt snel, automatisch, emotioneel, intuïtief, op basis van gewoontes. De focus ligt op: nu. Het reageert op basis van snelle vergelijkingen en vergelijkbaarheid. Dat gaat automatisch en kost ons weinig energie. Hoewel systeem 1 problemen heeft met complexiteit voldoet het voor de meeste situaties, vooral bij routinematige en gemakkelijke beslissingen. Het tweede systeem (systeem 2: ‘thinking slow’) is beredeneerd, bewust, calculerend, analytisch. Het is in staat om situaties systematisch te beredeneren. Denkprocessen volgens systeem 2 vereisen gerichte aandacht en zijn nauwkeuriger en flexibeler, maar verlopen langzamer en vergen bijgevolg meer energie. Beide systemen hebben voor- en nadelen, ze hebben in verschillende situaties hun nut. Een belangrijke vaststelling is dat systeem 1 meestal de bovenhand heeft. Systeem 2 is immers vermoeiend, traag en energieverslindend. Daarom zijn mensen geneigd het tweede systeem te vermijden, tenzij het noodzakelijk is. Systeem 1 is snel en gemakkelijk, maar vaak bedrieglijk. Want - bekeken vanuit systeem 2 - wordt systeem 1 beïnvloed door zaken die volstrekt irrelevant zijn. En systeem 2 gelooft vaak ook niet dat er

beïnvloeding is door die irrelevante zaken. Het maakt ons blind voor wat ons leidt, voor wat ons gedrag in werkelijkheid bepaalt. Het is bijvoorbeeld bewezen dat mensen een risicovolle investering eerder nemen op een zonnige dag dan op een regendag, in peilingen eerder kiezen voor de optie die eerst staat als er twee opties worden aangeboden, eerder geneigd zijn om in te gaan op een aanbod met 90% kans op winst dan een aanbod met 10% kans op verlies, enzovoort. DE OVERHEID ALS KEUZEARCHITECT In veel gevallen zijn de gevolgen misschien niet zo groot of niet zo erg. Maar op (middel)lange termijn of bij belangrijke beslissingen misschien wel - voorbeelden zijn respectievelijk ongezonde voeding en grote uitgaven. Om mensen te helpen om goede keuzes te maken kan daarom een belangrijke opdracht weggelegd zijn voor de overheid: de overheid als ‘keuzearchitect’. Aangepaste keuzearchitectuur moet mensen toelaten om ofwel beredeneerd te beslissen ofwel automatisch de keuzes te maken die hen het best dienen. Concreet zijn er hiervoor twee strategieën. Een eerste is om in te spelen op het onbewuste, impulsieve, intuïtieve gewoontegedrag (systeem 1). Kleine veranderingen in de wijze waarop een keuze wordt gepresenteerd, kunnen een groot verschil maken. Denken we maar aan ‘framing’ (bijvoorbeeld gevolgen voorstellen als winst of verlies) of aan het gebruik van ‘defaults’, zoals organen na het overlijden afstaan als standaardoptie (België) of net niet (Nederland). Een belangrijk begrip in dit verband zijn nudges: duwtjes in de goede richting die beslissingen kunnen beïnvloeden zonder de keuzemogelijkheid te beperken. Zo is fruit op ooghoogte in winkelrekken zetten een nudge omdat die stimuleert of stuurt zonder de keuzevrijheid te beperken, terwijl het verbieden van ongezonde voeding dat niet is.10

sampol 2015/9|6


26/11/2015 9:13:29

Kader 1. Een aantal gedragsinzichten kort samengevat.11 Rol van het onbewuste/gewoonte: - Priming: ons gedrag wordt beïnvloed door het onbewuste, intuïtie, onze gemoedstoestand; - Framing: onze keuzes hangen af van hoe die keuzes gepresenteerd worden; - Heuristics: we hanteren vaker simpele vuistregels die snel een voldoende goed resultaat leveren dan dat we weloverwogen kiezen; - Salience: we zijn vooral gevoelig voor levendige en concrete informatie; onze aandacht wordt getrokken door wat nieuw en relevant lijkt; - Default bias: we hebben de neiging om te blijven bij, of te kiezen voor de standaardoptie; - Emotions: emotionele associaties bepalen mee ons gedrag (woorden, beelden, geuren); - Habits: gewoontes zijn belangrijk (en moeilijk te veranderen, zelfs als we het willen); - Asymmetrie: we horen graag informatie die bevestigt wat we toch al denken en sluiten de ogen voor informatie die indruist tegen onze opinie. Voorspelbare ‘mental shortcuts’: - Simplification: we ondernemen meer actie wanneer het gemakkelijk is om het te doen en als het duidelijk is wat er van ons verwacht wordt; - Reference point: het startpunt is van belang (eerder dan absolute verandering); - We zijn slecht in het inschatten van kansen en risico’s. We overschatten kleine kansen; - We hebben ‘mental accounts’ als we geld uitgeven/besparen; - Hyperbolic discounting: we hechten meer belang aan voordeel nu dan voordeel later; - Time inconsistency: we gaan inconsistent om met beslissingen in de tijd; - Risk aversion: we willen onzekerheid het liefst vermijden. ‘Houden wat we hebben’: - Loss aversion: we waarderen verlies en winst niet gelijk; - Sunk costs: we blijven psychologisch verbonden met kosten die we al hebben gemaakt ondanks de huidige kosten en opbrengsten; - Status quo bias: we zijn geneigd de voorkeur te geven aan het handhaven van de huidige situatie; - Endowment: als we eenmaal iets bezitten, kennen we daaraan een hogere waarde toe dan toen we het nog niet bezaten. Kuddegedrag, sociale normen, zelfbeeld en altruïsme: - Normen: we worden sterk beïnvloed door onze waarden en beloftes en door wat anderen doen en vinden; - Commitments: we proberen consistent te zijn met publiek gemaakte beloftes; - Boodschapper: wie informatie communiceert, is belangrijk; - Zelfrechtvaardiging: we hebben de neiging om ons gedrag goed te praten voor onszelf en voor belangrijke mensen in onze omgeving; - We zijn gemotiveerd om ‘het goede’ te doen. We doen dingen die ervoor zorgen dat we ons beter voelen; Optimisme, zelfoverschatting en wilskracht: - We overschatten systematisch onze eigen kennis; - We overschatten ons vermogen om ons te houden aan zaken die we onszelf opleggen; - Ego depletion: we zijn slecht in staat om wilskracht te blijven tonen bij het controleren van onszelf. sampol 2015/9|7


26/11/2015 9:13:29


Een tweede strategie is om - vooral voor belangrijke of dure beslissingen - het onbewuste, impulsieve, intuïtieve gewoontegedrag te doorbreken. Hierbij wordt bewust nadenken en rationeel handelen gestimuleerd. Anders gezegd: systeem 1 afzetten en systeem 2 aanzetten. Labels bijvoorbeeld hebben vaak dat doel (en kunnen met gedragswetenschappelijke inzichten verder worden geoptimaliseerd). BELEIDSRELEVANTIE De beleidsrelevantie van de inzichten uit de gedragswetenschappen kunnen als volgt worden samengevat. 1. Het zogenaamde rationele keuze- en gedragsmodel dat al dan niet (impliciet) achter veel beleid zit, is soms geen goede weergave van de manier waarop mensen hun keuzes in de realiteit maken. Mensen zijn slechts ‘beperkt rationeel’ en ‘beperkt wilskrachtig’. Onze keuzes worden vertekend en beïnvloed door allerlei psychologische, sociale en omgevingsfactoren. We worden beïnvloed door schijnbaar irrelevante factoren, zoals de wijze waarop een keuze is vormgegeven of de kenmerken van de sociale en fysieke omgeving. We handelen dus anders dan verwacht, maar doorgaans wel op een vrij voorspelbare manier. Ons keuzegedrag vertoont wel degelijk een bepaalde systematiek. We zijn ‘voorspelbaar irrationeel’.12 2. Overheden die deze inzichten gebruiken, kunnen - vaak op een goedkope manier - beleid effectiever en efficiënter maken. De inzichten uit de sociale psychologie en gedragseconomie kunnen verklaren waarom traditionele beleidsinstrumenten (verplichtingen, financiële prikkels, informatie) niet altijd effectief zijn - soms zelfs contraproductief - en laten ook zien dat er een onderbenut beleidsinstrumentarium is. Ze

kunnen ook leiden tot geheel nieuwe perspectieven op beleidsvraagstukken, zoals bijvoorbeeld de bevindingen van Mullainathan en Shafir over de psychologie van schaarste en de implicaties voor het armoedebeleid.13 Hoe dan ook is er een belangrijke sociale component. De overheid en samenleving vergen steeds meer dat mensen zelf keuzes maken en verantwoordelijkheid nemen, wat bovendien kan leiden tot keuzestress. Dan is het belangrijk dat de overheid in haar beleid uitgaat van reële veronderstellingen over hoe mensen keuzes maken en wat ze aankunnen.14 3. Overheden zouden de inzichten uit de gedragseconomie structureler en systematischer moeten toepassen als men beleid ontwikkelt en evalueert: ‘Watching Behavior Before Writing The Rules’.15 Meer als keuzearchitect functioneren ook. Daarvoor bestaan er ondertussen heel wat praktische hulpmiddelen die kunnen helpen (bijvoorbeeld het Vlaamse 7E-model16, het Britse EAST en MINDSPACE17, het Nederlandse RLI-gedragsanalysekader18, enzovoort). Maar uiteindelijk gaat het ook om specialistische kennis die vandaag niet of te weinig aanwezig is in administraties. Daarom hebben verschillende landen intussen een ‘Behavioural Insights Team’ en wordt er intens samengewerkt met de academische wereld. Het is daarbij essentieel om al vroeg in het beleidsproces gedrags- en communicatieexperts (naast andere, waaronder ook economische, expertise) in te schakelen. Zo’n vroege betrokkenheid is makkelijker vorm te geven als de overheid eigen deskundigen op dit gebied in dienst heeft of structurele samenwerkingsverbanden aangaat met ‘externe’ deskundigen. 4. De inzichten uit de gedragseconomie leiden tot een andere manier van werken bij het ontwerpen van beleid. Sommigen spreken zelfs van een belangrijke transformatie in de beleidspraktijk. Als de complexe aard van de mens en de context zo

sampol 2015/9|8


26/11/2015 9:13:29


nadrukkelijk invloed heeft op de keuzes die mensen maken, is er niet één model voor keuzeprocessen dat, los van tijd en plaats, altijd geldig is, maar is het vooraf testen van beleid belangrijk.19 Het beleid komt dan meer inductief en empirisch tot stand, op basis van o.a. Randomized Controlled Trials (RCT): gecontroleerde pilootprojecten naar wat werkt en wat niet werkt. Ook hier is er intussen veel ervaring opgedaan en bestaan er richtlijnen om goede pilootprojecten op te zetten.20 Een andere les is bijvoorbeeld dat om effectief beleid te voeren een goede segmentatie van doelgroepen essentieel is.21 Traditionele indelingen op basis van sociodemografische persoonskenmerken zoals geslacht, leeftijd, opleiding en inkomen volstaan lang niet om de diversiteit die er in de praktijk bestaat te benaderen. Terwijl om effectief te zijn het beleid juist maximaal zou moeten inspelen op die diversiteit. Dat vergt veel meer maatwerk, gericht op wat mensen drijft en hindert - wat sterk kan verschillen op grond van bijvoorbeeld psychosociale variabelen - in het stellen van gewenst gedrag. 5. Gedragswetenschappelijke inzichten en ‘instrumenten’ zijn geen panacee of toverformule. Ze hebben hun beperkingen en hun inzet kan ook bepaalde normatieve bezwaren oproepen (zie verder). Ze moeten vooral worden gezien als een belangrijke, zelfs noodzakelijke aanvulling op het overige instrumentarium van overheden, en niet als een substituut. Hun gebruik kan of moet worden gekoppeld aan bepaalde waarborgen voor transparantie. 6. Een laatste beleidsrelevante observatie, van een heel andere aard, is dat ook politici en beleidsmakers vaak beleid maken en beslissingen nemen op basis van systeem 1 (automatisch, emotioneel, intuïtief, op basis van gewoontes) terwijl dat vaak een slechte raadgever is in complexe dossiers, in de meeste beleidsdossiers dus. Toepassing

van de inzichten uit de gedragseconomie betekent hier maatregelen nemen die verzekeren dat beleidsmakers bij belangrijke beslissingen hun systeem 1 ‘afzetten’ en systeem 2 (rationeel, evidence based kiezen) ‘aanzetten’. Een instrument als reguleringsimpactanalyse (RIA) bijvoorbeeld is vanuit deze optiek te zien als een pauzeknop op systeem 1 en het inschakelen van systeem 2. Of in de woorden van Cass Sunstein: ‘a nudge to move public officials in the right directions. Efforts to catalogue effects (costs and benefits) and to disclose that catalogue to officials and the public, are themselves a kind of choice architecture - choice architecture of choice architects - and they can greatly improve public decisions’.22 BEPERKINGEN EN BEZWAREN Het toepassen van gedragseconomische inzichten in beleid leidt onvermijdelijk tot vragen over de vrijheid van burgers en de legitimiteit van overheidsinterventies. Uiteraard speelt dit debat sterker in de VS met haar libertaire traditie - waar zelfs een verplichte ziekteverzekering voor aanhoudend protest zorgt - dan in grote delen van continentaal Europa waar de rol van een sterke overheid als initiator en regulator minder in vraag wordt gesteld. In wat volgt gaan we in op de politiek-filosofische discussie van beleid gebaseerd op gedragsinzichten. Eerst staan we stil bij gerandomiseerd onderzoek met een controlegroep (Randomized Controlled Trials, RCT). RCT zijn immers een belangrijke stap in de beleidsvoorbereidende fase. Hierbij wordt het effect van beleidsinterventies uitgetest in een kleinere subpopulatie vooraleer deze kan worden veralgemeend. RCT bieden uitsluitsel over de effectiviteit van beleidsmaatregelen. Gedragsinzichten die voortvloeien uit succesvolle proeven kunnen dan worden uitgerold over de ganse samenleving. sampol 2015/9|9


26/11/2015 9:13:29


Toch wordt deze methode nog veel te weinig gebruikt in beleid. Dat moet veranderen, willen we echt naar evidence based beleid evolueren. We moeten dan wel een aantal juridische en ethische limieten in acht nemen. Delen van de bevolking gebruiken als ‘proefkonijn’ mag

verdedigt Cass Sunstein op overtuigende wijze waarom nudging niet haaks staat op het liberale denken van John Stuart Mill. Vrijheid moet zo maximaal mogelijk zijn, maar kan in een samenleving niet absoluut zijn: de vrijheid van de ene stopt waar die van de andere begint en het is

Natuurlijk zijn vragen m.b.t. de ‘neutraliteit’ van de overheid als keuzearchitect legitiem. Maar dan moeten we wel eerst erkennen dat de keuzes die overheden voorstellen in principe nooit neutraal zijn. enerzijds de geest van het gelijkheidsbeginsel niet aantasten en moet ethisch verantwoord zijn. Lang niet alles kan dus met RCT als onderdeel van de beleidscyclus getest worden. Het draaiboek van het Britse ‘Behavioural Insights Team’ kan hier als leidraad dienen.23 Gedragseconomische interventies in de vorm van nudges behoren tot de filosofische stroming van het zogenaamde liberaal paternalisme (libertarian paternalism). Het ‘liberale’ karakter betekent dat er van uit wordt gegaan dat mensen de vrijheid hebben om te doen en laten wat ze willen: de keuzevrijheid staat centraal. Het ‘paternalistische’ element doelt op het feit dat keuze-architecten - de overheid - de keuzes van mensen tracht te beïnvloeden opdat ze keuzes maken die beter zijn vanuit het perspectief van de burger zelf - bijvoorbeeld een gezonder leven - en dus niet vanuit het perspectief van de overheid of andere instanties. Het zijn keuzes die de burger graag wenst te maken, maar vaak niet maakt, omwille van blinde vlekken zoals default-opties, een gebrek aan informatie, keuzestress of een gebrek aan zelfcontrole of wilskracht. Vandaar de paternalistische nudge die erop gericht is om het eigenbelang van de burger te maximaliseren.24 In zijn vorig jaar verschenen boek Why Nudge?

ook de taak van de overheid om in te grijpen vanaf het moment dat de vrijheid en fysieke integriteit van de ene wordt bedreigd door de ander. Nieuwe gedragsinzichten tonen aan dat dit klassieke vrijheidsbegrip uitgerekt kan en moet worden. Immers, onze vrijheid is minder groot dan we denken, omwille van de impact van allerlei factoren eigen aan de mens, en aan de omgeving. Hier kan de overheid een rol spelen door in te spelen op keuzearchitectuur. Inderdaad, het betreft hedendaagse inzichten en concepten die onbekend waren in de tijd van Mill en bijgevolg een belangrijke correctie op een aantal liberale aannames vormen. Daarop gericht en correct inspelen, vergroot de vrijheid van het individu. Vanuit deze optiek wordt de vrijheid dan net gemaximaliseerd en niet beknot, zoals libertairen of klassieke liberalen beweren.25 Het liberaal paternalisme moet evenwel een ‘dunne’ of zachte vorm van sturing beogen.26 Hierbij ligt de nadruk op het vrijheidsmaximaliserende karakter, door middel van een zachte, paternalistische por. Het gaat niet om paternalisme dat de doelstelling bepaalt, maar louter de middelen aanreikt om die doelstellingen die mensen zelf nastreven beter te kunnen bereiken.27 En dat komt ten goede aan het algemeen belang.

sampol 2015/9|10


26/11/2015 9:13:29


Natuurlijk zijn ook andere vragen m.b.t. de ‘neutraliteit’ van de overheid als keuzearchitect legitiem. Maar dan moeten we wel eerst erkennen dat de keuzes die overheden voorstellen in principe nooit neutraal zijn: ‘Even the most minimal government must nudge, and must create choice architecture of many different kinds. A modest regulatory state will influence people’s decisions even if it seeks not to do so. Consider the effects of default rules, of the sort that are pervasive in the law of property, contract, and tort’, aldus Sunstein.28 Ook de Nederlandse Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) onderstreept dat hoe de keuze ook wordt voorgesteld, er altijd een mate van beïnvloeding is.29 De WRR heeft de vaak voorkomende kritieken op nudging, sturing via keuze-architectuur dus, ondergebracht in vier groepen: het zou een inbreuk zijn op de vrijheid van mensen, de overheid zou nooit kunnen weten wat de beste keuze is van mensen, de sturing via keuzearchitectuur zou leiden tot infantilisering en het zou een vorm van manipulatie zijn. Uiteraard moeten deze bedenkingen serieus genomen worden. Maar op het manipulatieargument na gelden de meeste kritieken voor elke vorm van overheidsinterventie, zoals ook de WRR terecht opmerkt. De manipulatiekritiek spruit voort uit het feit dat traditionele instrumenten net effect hebben als de burger zich er wel van bewust is (bijvoorbeeld een boete), terwijl dit bewustzijn voor nudging niet nodig is. Inderdaad, er wordt verondersteld dat sturing via keuzearchitectuur juist het best werkt wanneer zij niet als zodanig wordt herkend. 30 Daarom is het zaak dat overheden maximaal transparant zijn over sturing via keuzearchitectuur. Anders moet men van de interventie afzien. Bij beleidsthema’s die omstreden kunnen zijn en die raken aan grond-

rechten zoals de vrijheid van meningsuiting, de fysieke integriteit van mensen en dies meer is terughoudendheid en verantwoording geboden. We vinden ons dan ook in de oproep van de Nederlandse Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling voor het voeren van ‘een constructief en open politiek debat’ over ‘de doelen, middelen, waarden en werking die politici en beleidsmakers met nudging beogen’. 31 Kortom, nudging versterkt het beleid, en is daarom noodzakelijk, maar moet omkaderd zijn. GEDRAGSECONOMIE IN DE PRAKTIJK - ELDERS Overheden in diverse landen zijn met gedragswetenschappelijke inzichten concreet aan de slag gegaan, soms met spectaculaire resultaten. De meest bekende voorbeelden zijn het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, maar ook in bijvoorbeeld Denemarken en Nederland werd al een hele weg afgelegd. Niet toevallig zijn dat landen waar empirische onderbouwing van beleid hoog in het vaandel wordt gehouden. Het Behavioural Insights Team in het Verenigd Koninkrijk (BIT UK) werd in 2010 opgericht in het Cabinet Office onder impuls van Richard Thaler en David Halpern, met de bedoeling de regering te adviseren over de toepassing van gedragswetenschappelijke inzichten en om concrete projecten op te zetten. Het team bleek zeer succesvol en verdiende zijn kostprijs snel en meervoudig terug. In 2014 werd BIT UK ‘verzelfstandigd’, met als eigenaars de Britse overheid, Nesta (een onafhankelijke instantie met als missie het verhogen van de innovatiecapaciteit in het VK 32) en de teamleden. Departementen moeten voortaan betalen voor het advies van het BIT, dat ook advies levert aan andere overheden en actoren. 33

sampol 2015/9|11


26/11/2015 9:13:29


In de Verenigde Staten was de nudge-autoriteit Cass Sunstein de drijvende kracht achter de structurelere toepassing van gedragswetenschappen in de beleidsontwikkeling. In 2014 werd er een ‘Social and Behavioral Sciences Team’ (SBST) opgericht. Het bestaat uit gedragsexperten uit diverse overheidsdepartementen. Ze moeten zorgen voor capaciteitsopbouw en doen de vertaling van wetenschappelijke bevindingen naar beleidstoepassingen.34 In september 2015 vaardigde president Obama een ‘Behavioral Science Insights Policy Directive’ uit om departementen aan te moedigen gedragswetenschappelijke inzichten toe te passen bij de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van beleid, die te testen en te evalueren, gedragsexperts aan te werven en de samenwerking met gedragswetenschappers te versterken.35 GEDRAGSECONOMIE IN DE PRAKTIJK - HIER In eigen land organiseerde de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) eind 2014 een SERV-academie over gedragseconomie36 en bracht vervolgens Vlaamse en internationale experts inzake nudging in contact met de Vlaamse overheid. 37 Daar was ondertussen al enige weg afgelegd in de promotie van sociale marketingtechnieken onder communicatoren, bijvoorbeeld in het begin 2012 gelanceerde communicatiedraaiboek ‘In vijf stappen communiceren met mensen in armoede’. 38 Vervolgens was er bij de Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid (DAR, thans Kanselarij en Bestuur) in het kader van de ToeComSt-oefening39 voor de verbetering van de Vlaamse overheidscommunicatie begin 2014 veel belangstelling ontstaan voor ‘beleid maken met kennis van gedrag’. Naderhand werd er een open LinkedIn groep ‘Sociale marketing, nudging, keuze-architectuur en gedragspsychologie in de overheids- & non-profitsector’

opgestart40 en ook een lerend netwerk onder Vlaamse ambtenaren.41 We merken ook dat de Vlaamse regering - de vorige en huidige - in uiteenlopende beleidsdocumenten de nadruk legt op verantwoordelijkheid en keuzevrijheid centrale begrippen in het liberaal paternalisme - maar ook op evidence based policy, en dat is de kern van beleid gebaseerd op gedragsinzichten. Dat alles heeft ertoe bijgedragen dat er bij de Vlaamse overheid steeds meer interesse is voor gedragseconomie en de mogelijke beleidstoepassingen ervan. De beleidsnota Algemeen Regeringsbeleid formuleert het voornemen om de inzichten uit de gedragseconomie te gebruiken bij het ontwerpen van beleid en regelgeving. In de beleidsnota Omgevingsbeleid wordt gesproken over ‘verdieping van kennis over gedrag’ en ‘leren uit principes van de gedragseconomie’. Ook de beleidsnota Mobiliteit en Openbare Werken en de beleidsnota Energie richten zich op ‘het gedragsgegeven’. Dat uitte zich in 2015 bijvoorbeeld in het Energierenovatiepact. De eindtekst bevat diverse aanknopingspunten voor de introductie van gedragswetenschappelijke inzichten in het energie- en woonbeleid en vermeldt onder andere het innovatief en efficiënt inzetten van sociale druk en gedragspsychologie.42 Nog op het domein van energie heeft VITO in het S3C-project vanuit een gedragseconomisch perspectief bestudeerd hoe mensen hun energieverbruik aanpassen als ze in ‘real time’ worden geïnformeerd.43 Op het domein van transport neemt VITO deel aan een Europees project dat de invloed van rationele elementen (zoals de financiële kost van de verplaatsing en de opportuniteitskost van de reistijd) en gedragswetenschappelijke inzichten op het mobiliteitsgedrag nagaat en vertaalt naar nieuwe transportdiensten en -producten.44 Bij OVAM is de aanpak rond zwerfvuil en afval steeds

sampol 2015/9|12


26/11/2015 9:13:29


meer doordrongen van kennis van gedrag45 en in hetzelfde beleidsdomein is ook het recente (ontwerp) milieubeleidsplan (minaplan 5) gefocust op de toepassing van gedragsinzichten. Bij Kind & Gezin werd een project opgestart om op basis van een nieuwe, door gedragsinzichten geïnspireerde, segmentatie van de doelgroepen een meer gedifferentieerd beleid te gaan voeren. Het ESF-Agentschap Vlaanderen stimuleert organisaties om gebruik te maken van gedragseconomische inzichten in projecten rond sociale innovatie op de arbeidsmarkt. In de handleiding behorend bij de oproep ‘Innovatie door exploratie’ verwijst het Agentschap expliciet naar het 7E-model en MINDSPACE.46 Last but not least vermelden we de ‘conceptnota betreffende de introductie van nudging in Vlaanderen’ die onlangs in het Vlaams Parlement werd ingediend, en die vooral gericht is op toepassingen in welzijn en gezondheid.47 In dat verband haalde ook het bedrijfsrestaurant van de VRT de media.48 Bij de federale overheid is vooral de FOD Financiën actief met het toepassen of testen van gedragswetenschappelijke inzichten. Zo loopt er een ‘nudge’-project met aangepaste aanmaningsbrieven voor het betalingen van belastingen (zie het interview met Jan-Emmanuel De Neve verderop in dit nummer). Ook op lokaal niveau worden initiatieven genomen en is er interesse om in domeinen zoals gezondheid en klimaat als proeftuinen te fungeren voor een reeks projecten. Zo werden gedragseconomische inzichten gebruikt in enkele campagnes, waaronder die van de Limburgse Provinciale Dienst Preventieve Gezondheid en de Limburgse Logo’s (Lokaal Gezondheids Overleg) om het aantal deelnemers aan borst- en baarmoederhalskankerscreening van Turkse

en Marokkaanse afkomst te verhogen, en het ‘10.000 stappen’ project om zoveel mogelijk mensen te stimuleren om 10.000 stappen per dag te wandelen dat in België voor het eerst in Gent werd uitgewerkt en dat nadien werd opgeschaald tot op Vlaamse niveau.49 Een andere illustratie is het klimaatplan van de stad Antwerpen. Dat plan stelt vast dat mobiliseren van financiële middelen en louter sensibiliseren niet volstaat. Het wil lokale initiatieven voor gedragsverandering stimuleren én vraagt - gelet op de benodigde deskundigheid - aan de Vlaamse overheid om een BIT op te richten dat lokale projecten mee kan initiëren en begeleiden. 50 Een voorbeeld van zo’n lokaal initiatief kadert in het programma ‘Energie voor het Antwerpse hart’ van o.a. Stadslab2050 (het stedelijk lokaal labo voor transities in Antwerpen). Eandis lanceerde daarbinnen het project ‘Klant binnen, verlies buiten’. 51 Geopende winkeldeuren betekenen namelijk een groot verlies aan energie, en dus kosten voor de winkelier. De eerste resultaten tonen dat door te werken op gedrag méér kan worden bereikt dan via (duurdere) technische oplossingen. Finaal is het de bedoeling om ‘nudging’-experimenten op basis van RCT op te zetten. Wat werkt wordt behouden en wat niet werkt niet. Een ander lokaal initiatief is om het energiegebruik van de ‘fictieve buur’ te gebruiken als referentie in de communicatie tussen gebruikers en leveranciers. Het werk van Cialdini52 , zoals geoperationaliseerd door Opower, diende hierbij als inspiratie. BESLUIT Mensen handelen minder rationeel en maken minder vaak weloverwogen keuzes dan beleidsmakers (meestal impliciet) veronderstellen wanneer zij beleidsmaatregelen ontwikkelen. Maar als de beleidstheorie niet klopt, is het sampol 2015/9|13


26/11/2015 9:13:29


risico groot dat het beleid mislukt. Gedragswetenschappelijke inzichten kunnen beleidsmakers behoeden voor te simpele aannames over ‘wat werkt’ en de basis leveren voor meer genuanceerde en valide beleidstheorieën. Om te achterhalen ‘wat werkt’, is het vooraf uittesten van beleid vaak aangewezen. Dit is noodzakelijk ter verwezenlijking van een doelmatig en doeltreffend beleid, ofschoon er uiteraard op moet worden toegezien dat de geest van het gelijkheidsbeginsel en ethische grenzen niet worden overschreden. Het gros van de ethische bezwaren die worden opgeworpen tegen

Ook in de academische wereld is er steeds meer interesse, zowel om de bestaande kennis bij de overheid binnen te brengen als om die kennis te vergroten door te helpen bij het vooraf uittesten van nieuw beleid. Hier is sprake van een win-winsituatie. Langs de kant van de overheid is de noodzakelijke specialistische kennis vandaag nog weinig aanwezig waardoor input van ‘externe’ expertise welkom is. Langs de kant van de wetenschappers groeit, ook met het oog op internationale publicaties, de behoefte aan onderzoek op basis van grootschaliger en ‘real world’ veldwerk i.p.v. enkel labo-experimenten.

Aan het bezwaar dat nudging een vorm van ‘manipulatie’ is, kan worden tegemoet gekomen door transparant te zijn en verantwoording af te leggen. ‘nudging’ geldt eigenlijk voor alle vormen van overheidsbeleid. Aan het bezwaar dat nudging een vorm van ‘manipulatie’ is, kan worden tegemoet gekomen door transparant te zijn en verantwoording af te leggen.

Een interessante ontwikkeling is alvast dat beleidsambtenaren en gedragsexperts in Vlaanderen onderling contact beginnen te zoeken en dat netwerken ontstaan om informatie, kennis en ervaringen rond gedragseconomie te delen.

Ook bij ons staat een reeks besturen op de drempel van projecten waarin beleid (met de bijhorende acties en communicatieproducten) wordt gemaakt ‘met kennis van gedrag’. Dat is pionierswerk, wat een zekere mate van ‘trial and error’ veronderstelt, en met relatief eenvoudige werkwijzen zoals bijvoorbeeld A/B-testing53 vallen zeker quick wins te boeken. Aan de andere kant laat de toepassing van gedragswetenschappelijke inzichten geen amateurisme of dilettantisme toe, en al zeker niet als het gaat over gedragsexperimenten. Anders riskeren snel foute conclusies te worden getrokken, worden de investeringen misschien niet terugverdiend of kan de prille politieke steun afkalven. Er moet dus expertise worden gevonden waar die er vaak nog niet is.

De vraag rijst daarbij of de tijd rijp is voor de oprichting van een ‘nudge unit’ of een ‘behavioural insights team’ in ons land, zoals Jan-Emmanuel De Neve in het interview verderop dit nummer bepleit. Daar is zeker iets voor te zeggen. Het wordt immers hoog tijd dat gedragsinzichten ook in ons land hun plaats krijgen in het beleid. Dat is een kwestie van doeltreffendheid en doelmatigheid. Maar veel hangt af van de context en de concrete invulling, plaats en taakstelling van zo’n cel. De Vlaamse bestuurscultuur is behoorlijk decentralistisch voor één ‘nudge unit’ of ‘Raad van Wijzen’. De ervaring leert dat een al te voluntaristische aanpak geen garantie op succes biedt (cfr. bijvoorbeeld de mislukte aanpak op het vlak van e-Government in de periode 1999-2002).

sampol 2015/9|14


26/11/2015 9:13:29


De kernvraag is dan ook niet zozeer de oprichting van een ‘nudge unit’ of niet, maar wel hoe gedragskennis structureel in de beleidsvorming binnen te brengen. Daarvoor is een ‘nudge unit’ alleszins niet voldoende. Er moet tegelijk - of misschien eerst en vooral - worden ingezet op het herdenken van de procesflows bij het ontwikkelen van beleid. Die moeten meer ruimte geven aan ‘evidence based’ werken (o.a. via een proces van reguleringsimpactanalyse54) en het mogelijk maken

dat er al vroeg in het beleidsproces gedrags- en communicatiedeskundigen worden ingeschakeld naast ambtenaren met een economische feeling, en waar nodig ook experten in service design, informatie-architectuur, big data, usability, participatie, interactieve beleidsvorming, wetsmatiging, duurzaamheid, enzovoort. Anders is een overhaast opgerichte ‘nudge unit’ voorspelbaar gedoemd om te stranden, want zoals Peter Drucker terecht zei: ‘culture eats strategy for breakfast’.

Peter Van Humbeeck (a), Bilal Benyaich (b), Patrick Vandenberghe (c), Laurent Franckx (d) en Johan De Herdt (e) (a) Opdrachthouder bij de SERV en vrijwillig wetenschappelijk medewerker aan de Universiteit Antwerpen (b) werkzaam bij verschillende instellingen waaronder de studiedienst van de SERV, en redactielid Samenleving en politiek (c) communicatie-adviseur bij het Departement Kanselarij en Bestuur van de Vlaamse overheid (d) werkzaam bij VITO (e) projectleider klimaat van de stad Antwerpen (allen schrijven deze bijdrage in eigen naam)

Noten 1/ WRR (2014), Met kennis van gedrag beleid maken, Amsterdam, Amsterdam University Press, 110 p. 2/ Zie voor gebruikscijfers het antwoord op de schriftelijke vraag over energiewinstcalculators nr. 199 van Valerie Taeldeman van 26 februari 2015, Vl.Parl. nr. 199 (2014-2015).

3/ Al Marchohi, M. en Van Humbeeck, P. (2015), Gedragseconomie en energiebesparing, Brussel, SERV, 35 p. 4/ UK Behavioural Insights Team (BIT UK) (2011), Behaviour Change and Energy Use, Cabinet Office, 35 p. 5/ Tomer, J.F. (2007), What is behavioral economics? The Journal of Socio-Economics, 36, pp. 464-467.

We vermelden dat er verwarring kan bestaan over het onderscheid tussen de verschillende subdisciplines en over de vraag wanneer iets ‘gedragseconomie’ is of niet. We gebruiken daarom de term gedragseconomie hier als synoniem voor ‘beleid maken met kennis van gedrag door toepassing van inzichten uit diverse vakgebieden’. 6/ Ibid.

sampol 2015/9|15


26/11/2015 9:13:29


7/ Voor een ‘geschiedenis’ van de gedragseconomie, zie Thaler, R. (2015), Misbehaving: How economics became behavioural, the making of behavioural economics, Penguin, New York and London, 415 p. 8/ Ibid., pp. 469-472 en Hosseini H. (2003), The arrival of behavioral economics: from Michigan, or the Carnegie School in the 1950s and the early 1960s?, The Journal of Socio-Economics, 32 (2003), p. 391. 9/ Khaneman D. (2011), Thinking, Fast and Slow, Penguin, New York and London. 10/ Gedragseconomie wordt vaak verward met nudging, maar nudges vormen slechts een beperkt onderdeel van de gedragseconomie. 11/ Zie naast de reeds vermelde bronnen bijvoorbeeld Tiemeijer, W.L (2001). Hoe mensen keuzes maken. De psychologie van het beslissen, Amsterdam University Press, Amsterdam, 132 p.; WRR (2009), De menselijke beslisser: over de psychologie van keuze en gedrag, W.L. Tiemeijer, C.A. Thomas en H.M. Prast (red.), Amsterdam: Amsterdam University Press, 328 p.; World Bank Group (2015). World Development Report 2015: Mind, Society, and Behavior; Washington D.C., The World Bank Group, 236 p.; Lunn P. (2014), Regulatory Policy and Behavioural Economics. OECD Publishing, Paris, 74 p.; Samson, A. (2015). The behavior economics guide 2015. BehavioralEconomics.com; enzovoort. 12/ Ariely D. (2008), Predictably Irrational: The Hidden Forces That Shape Our Decisions, Harper Perennial, 308 p. 13/ Mullainathan S., Shafir, E.

(2013), Scarcity: Why Having Too Little Means So Much. Allen Lane, London. 14/ WRR (2014), Met kennis van gedrag beleid maken, Amsterdam, University Press, 110 p. 15/ Thaler, R. (2012), Watching Behavior Before Writing the Rules, The New York Times, 07/07/2012. 16/ Bambust, F.(2015), Effectief gedrag veranderen met het 7Emodel. Brussel, Politeia, 230 p. 17/ UK Behavioural Insights Team (BIT UK) (2015), EAST, four simple ways to apply behavioural insights, Nesta & Cabinet Office, 53 p. Zie ook Dolan P. e.a., Hallsworth M., Halpern D., King D., & Vlaev I., (2010), MINDSPACE: Influencing Behaviour Through Public Policy, Institute for Government and Cabinet Office, 96 p. 18/ Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) (2014), Doen & Laten - Gedragsanalysekader voor de ontwikkeling van effectiever milieubeleid, Den Haag, Rli, 29 p. 19/ WRR (2014), Met kennis van gedrag beleid maken, Amsterdam, Amsterdam University Press, 110 p. 20/ Zie bv. Haynes Laura, Owain Service, Ben Goldacre en David Torgerson (2012), Test, Learn, Adapt: Developing Public Policy with Randomised Controlled Trials, UK Behavioural Insights Team, 35 p. 21/ Voor de bespreking een aantal segmentatiemodellen, zie Van Damme J., Caluwaerts D., Bouckaert G. (2015), Segmentatie & nudging in Vlaanderen? Inzicht in houding en gedrag van burgers als katalysator voor een meer performante overheid, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 184 p. 22/ Sunstein C. ( 2013), Simpler,

the future of government, Simon & Schuster, 272 p. 23/ Hayes L. e.a. (2012), Test, Learn, Adapt: Developing Public Policy with Randomised Controlled Trials, Cabinet Office Behavioural Insights Team, 35 p. 24/ Thaler R., Sunstein C. (2008), o.c. p. 5 en 6. 25/ Sunstein, C. (2014). Why nudge. The politics of libertarian paternalism. 26/ Ibid., p. 58. 27/ Ibid., p. 87 28/ Sunstein C. (2015) ‘Foreword, the Ethics of Nudging’, p. xviii in: Alemanno A. en Sibony A.L., ‘Nudge and the Law. A European Perspective’, Hart publishing, Oxford and Portland, Oregon, 372 p. 29/ WRR (2009), De menselijke beslisser: over de psychologie van keuze en gedrag, W.L. Tiemeijer, C.A. Thomas en H.M. Prast (red.), Amsterdam, Amsterdam University Press, p. 297. 30/ WRR (2014), Met kennis van gedrag beleid maken, Amsterdam University Press, pp. 65-68. Zie ook RMO (2014), De verleiding weerstaan; grenzen aan beïnvloeding van gedrag door de overheid, Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, 158 p. 31/ Raad voor Maatschappelijke ontwikkeling (2014), o.c. p. 80. 32/ Vroeger NESTA: National Endowment for Science, Technology and the Arts. http://www. nesta.org.uk/. 33/ http://www.behaviouralinsights.co.uk/. 34/ US Social and Behavioral Sciences Team (2015), Annual Report, Executive Office of the President, National Science and Technology Council, 46 p. 35/ Obama, B. (2015), Executive Order Using Behavioral Science

sampol 2015/9|16


26/11/2015 9:13:29


Insights to Better Serve the American People, The White House, Washtington DC. 36/ http://www.serv.be/serv/ event/servacademie-naar-effectiever-beleid-met-gedragseconomie. 37/ http://toecomst. com/2014/12/17/infosessie-overmet-kennis-van-gedrag-beleidmaken/. 38/ http://www.communicerenmetarmen.be/. 39/ http://toecomst.com/. 40/ https://www.linkedin.com/ grp/home?gid=8277056. 41/ http://toecomst. com/2015/10/16/201510-13-verslag-lerend-netwerkthema-2-over-nudging/. 42/ Turtelboom, A. (2015), Energierenovatiepact, Mededeling aan de Vlaamse Regring VR_2015_1707_DOC 0887_1BIS.pdf. 43/ Zie http://www.s3c-project. eu/. 44/ http://www.mind-sets.eu/. De studie bevestigde reeds de praktische relevantie van een gedragseconomische benadering voor het analyseren van mobiliteitsgedrag, voor kostenbatenanalyses, modelleringen en simulaties van verkeersgedrag en voor de keuze van beleidsinstrumenten. Specifieke aandacht ging tevens naar de rol van ICT als instrument om mensen te helpen

betere keuzes te maken maar ook om grootschalige RCT’s te ondersteunen. 45/ Zie bijvoorbeeld http://www. indevuilbak.be/. 46/ http://www.esf-agentschap. be/nl/oproepen/innovatie-doorexploratie. http://www.esf-agentschap.be/ sites/default/files/attachments/ calls/316_handleiding_bij_ fase_1_0.pdf p. 2, Meer informatie verkrijgbaar bij Joeri Colson (ESF). 47/ Conceptnota voor nieuwe regelgeving van Freya Saeys betreffende de introductie van nudging in Vlaanderen - 380 (2014-2015) – Nr. 1, 32 p. De conceptnota wordt momenteel verder uitgewerkt tot een voorstel van decreet. 48/ http://deredactie.be/cm/ vrtnieuws/videozone/programmas/panorama/2.37868 (Canvas, VRT 2015-03-05) en zie ook Alsteens, Lotte: ‘Hoe de VRT 2 miljoen kan verdienen’ (De Standaard 2015/03/05) & Alsteens, Lotte: ‘Beter friet in puntzakken’ (De Standaard 2015/04/27). 49/ Deze projecten worden beschreven in Van Damme J., Caluwaerts D., Bouckaert G. (2015). o.c. 50/ Unaniem goedgekeurd op de Antwerpse Gemeenteraad van 26 oktober 2015 https://www. antwerpen.be/nl/info/gemeen-

teraad. 51/ http://stadslab2050.be/ product/klant-binnen-verliesbuiten-1. 52/ Zie bijvoorbeeld Cialdini, Robert en Wesley Schultz (2004), Energy conservation via social norms. Arizona State University California State University, San Marcos, 6 p. 53/ A/B-testing wordt vaak gebruikt om websites, nieuwsbrieven e.d. te optimaliseren, door gebruikers in twee groepen in te delen, die elk een ander concept krijgen, waarna kan worden vergeleken welke van de twee versies het meeste aanspreekt (wordt aangeklikt, gelezen). 54/ Een recent rapport van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (Van Damme J., Caluwaerts D., Bouckaert G. (2015), o.c.) bevat een aanzet voor de structurele toepassing van gedragswetenschappelijke inzichten in het beleid door koppeling met de reguleringsimpactanalyse. Voor een bespreking van (de problemen in Vlaanderen met) reguleringsimactanalyse (en mogelijke oplossingen), zie Van Humbeeck, P. (2012), Regulatory Impact Analysis In Flanders And Belgium: Policy And Trends, Paper for the 2012 European Environmental Evaluators Network Forum. HIVA - KU Leuven, Belgium, 30 p.

sampol 2015/9|17


26/11/2015 9:13:29

‘Creëer een federale en Vlaamse Nudge Unit’

Interview met Jan-Emmanuel De Neve Gedragseconoom (Oxford) Jan-Emmanuel De Neve, gedragseconoom aan de University of Oxford, wil dat ook ons land inzichten uit de gedragseconomie in het beleid implementeert. Momenteel leidt hij bij FOD Financiën een experiment om via aangepaste aanmaningsbrieven met ‘nudges’ (letterlijk: ‘porren’) het tekort aan belastinginkomsten weg te werken. Op federaal én Vlaams niveau is hij - naar Brits voorbeeld - voorstander van een ‘Nudge Unit’ onder de vleugels van de eerste minister en de minister-president, die via kleine, onopvallende en kosteloze ingrepen het gedrag van mensen probeert te beïnvloeden in de goede richting. “De mens is immers niet altijd de rationele, perfect geïnformeerde burger die juiste keuzes maakt in het eigen belang.”


26/11/2015 9:13:30

Interview met Jan-Emmanuel De Neve

Jan-Emmanuel De Neve is, ook in gidsland Groot-Brittannië, een autoriteit inzake gedragseconomie. Hij was er docent aan de London School of Economics (LSE), waar hij onderzoek verrichtte rond welzijn en welvaart. Vorige maand kreeg hij een positie als hoogleraar aan de University of Oxford, waar hij zal werken rond de implementatie van gedragsinzichten en ‘nudges’ inzake fiscaliteit. Een ‘nudge’ is niet zo eenvoudig te vertalen; ‘porren’ is misschien nog het beste woord. De cover van het standaardwerk over het onderwerp, Nudge. Improving Decisions About Health, Wealth and Happiness (2008) van Richard Thaler en Cass Sustein, vat het nog het beste samen: de moederolifant die met de slurf op een zachte manier haar babyolifant in de juiste richting duwt. Sinds de publicatie van dat boek geraakt ook de politiek stilaan overtuigd om een aantal bestaande gedragsinzichten toe te passen. In het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten is de overheid al een tijdje bezig om op een niet-dwingende wijze het gedrag van haar burgers te sturen. België loopt vooralsnog achter. Niet alleen de Belgische politiek blijft achter, ook aan de Belgische universiteiten staat gedragseconomie nog altijd in de schaduw van de ‘grote broers’ macro- en micro-economie. In de Angelsaksische wereld daarentegen is de discipline mainstream geworden. Economische tijdschriften staan vol gedragsexperimenten, heel wat TED Talks worden er aan gewijd, studenten ontdekken deze meer ‘sexy’ sub discipline en ook aantal Nobelprijswinnaars Economie komen uit die hoek. “Gedragseconomie is nochtans een relatief jong vakgebied,” zo steekt Jan-Emmanuel De Neve in een licht Gents accent doorspekt met Engels vakjargon van wal. “Het is een kruising tussen micro-economie en gedragspsychologie. Eén van de grondleggers was Daniel Kahneman. Hij komt uit de psychologie maar won de Nobelprijs in de Economie. Voor gedragseconomen is de mens geen stilistische versie van de rationele, perfect geïnformeerde burger. Neen, ze vertrekken van de premisse dat de mens niet altijd de juiste keuzes maakt in het eigen belang. De gedragseconomie besteedt aandacht aan de afwijkingen van het model van de homo economicus. Mensen zijn ‘voorspelbaar irrationeel’, zoals Dan Ariely stelt in zijn boek Predictably Irrational. The Hidden Forces That Shape our Decisions (2008). Als het gedrag van mensen systematisch afwijkt van de rationele keuze, dan spreken we van een ‘gedragsinzicht’.” Al in de jaren 1940 had de Amerikaanse socioloog Herbert Simon, ook een Nobelprijswinnaar, het al over de notie van de gelimiteerde rationaliteit. Echt nieuw is dat inzicht toch niet? “Dat klopt. Maar het was Daniel Kahneman die aan de hand van experimenten aantoonde dat de traditionele modellen van neoklassieke economen niet werkten. Sinds het bekende artikel Prospect Theory: An Analysis of Decisions Under Risk (1979) van Kahneman en Tversky sampol 2015/8|19


26/11/2015 9:13:30


weten we bijvoorbeeld dat mogelijke verliezen bij mensen zwaarder doorwegen dan mogelijke winsten. Ander bekend gedragsinzicht: de ‘referentiepunten’ voor tijd en geld zijn niet lineair maar hyperbolisch. Vraag iemand of hij vandaag 100 euro wil ontvangen, of binnen een jaar 105 euro - wat op dit moment geen slechte investering zou zijn - dan kiest hij meestal voor de 100 euro vandaag. Stel dezelfde vraag in een andere tijdsframe - 100 euro binnen 5 jaar of 105 euro binnen 6 jaar - dan kiest hij meestal voor het tweede. Er bestaan ondertussen veel van zulke gedragsinzichten. Maar pas recent werden ze, door Richard Thaler en Cass Sunstein, in Nudge. Improving Decisions About Health, Wealth and Happiness (2008), vertaald naar praktische interventies voor het beleid. De auteurs tonen aan dat het beleid door een verstandige ‘keuzearchitectuur’ mensen succesvol kan nudgen, of porren, naar de voor hen best mogelijke keuzes. Sinds dat boek werd gedragseconomie, ook in het beleid, meer serieus genomen.” Wat zijn de voornaamste voordelen van het toepassen van gedragsinzichten in het beleid? “Het belangrijkste voordeel is dat het beleid meer kan bereiken met minder middelen. Handig in tijden van besparingen. Financiële prikkels zijn duur. En belastingen of boetes liggen politiek gevoelig. Door middel van ‘nudges’ kan je gedragsverandering mogelijk maken, zonder de keuzevrijheid te beperken, zonder met geld te smijten en zonder mensen te straffen met sancties. Kijk, een op economisch neoklassieke analyses gebaseerd beleid gaat altijd via de portemonnee. Dat beleid ziet de mens als een rationeel wezen: kan hij geld verdienen door het opnemen van subsidies, zal hij het doen; kan hij geld uitsparen als wordt gedreigd met boetes, zal hij dat gedrag vermijden. In werkelijkheid is dit niet altijd het geval. Door met ‘nudges’ op de psychologische kant van mensen te werken, kan je daarentegen wel effectief veel bereiken.” Geeft u eens een concreet voorbeeld van een ‘nudge’ in een beleidsdomein? “Roken. Je kan de accijnzen op sigaretten verhogen, wat in vele landen gebeurt, maar daarnaast kan je ook de positionering van sigaretten in de winkel reguleren. Dat maakt a priori geen keuzeverschil uit voor de consument, maar heeft wel een impact op de consumptie. In de VS is de wetgeving zo veranderd dat de sigaretten niet meer aan de kassa liggen, maar achter een wit scherm. Je moet er expliciet naar vragen. Dat heeft een impact.” Zulke tactieken worden door de bedrijfs- en marketingwereld toch al jaren toegepast? “Gedragsinzichten worden al langer gebruikt, en soms misbruikt, door de marketingwereld. In een supermarkt staat alles wat noodzakelijk is diametraal tegenover de ingang, zodat je onderweg allerlei niet-noodzakelijke zaken meepikt. Over de hoogte van de producten, de belichting, de muziek, de geuren is eveneens nagedacht. Ook de liefdadigheidsindustrie maakt gebruik van de inzichten uit de gedragseconomie. In de Verenigde Staten gebruiken fondsenteams ‘nudges’ om geld in te zamelen bij oud-studenten. Ze gebruiken daarbij een sampol 2015/9|20


26/11/2015 9:13:30


ander gedragsinzicht dat door Kahneman werd aangetoond: de impact van verschillende ‘referentiepunten’. Brieven met het referentiepunt ‘U kan 100, 150 of 200 dollar doneren’ blijken een stuk meer geld binnen te halen dan brieven met het referentiepunt ‘U kan 50, 100 of 150 dollar doneren‘. De techniek van nudging wordt dus al in verschillende domeinen gebruikt. Hoog tijd dat ook de politiek ermee aan de slag gaat. In het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten gebeurt dat al; in België vooralsnog minder.” Is het toepassen van gedragsinzichten door de overheid dan louter marketing? “Dat is te kort door de bocht. Marketing is zorgen dat iets beter verkoopt. Dit gaat dieper. In de politiek is het de bedoeling om, via gedragseconomische inzichten, mensen tot een attitudeverandering te bewegen. Inzake gezonder voedsel, naleving van de belastingwetgeving, enzovoort.” Het Verenigd Koninkrijk is, met zijn ‘Nudge Unit’, het gidsland inzake de implementatie van gedragsinzichten in de politiek. Wat zijn de ervaringen daar? “Al op het einde van het mandaat van Gordon Brown was sprake van een Behavioural Insights Team (BIT), in de volksmond bekend als de Nudge Unit, maar het was uiteindelijk David Cameron die dat consolideerde. Oorspronkelijk was voorzien dat de Unit slechts een aantal jaar

sampol 2015/9|21


26/11/2015 9:13:31


zou bestaan, lang genoeg om zichzelf terug te betalen, maar al snel werd het een enorm succes. Ze heeft zichzelf in veelvoud terugbetaald in interventies en beleidsinzichten. Vooral inzake het naleven van de belastingwetgeving. Op dat terrein kan je effectief meten hoeveel bepaalde interventies extra binnenbrengen. De Nudge Unit begon als een klein team met slechts een handvol functionarissen te midden een 2.000 eenheden sterk kabinet van de eerste minister. Vandaag is ze in publiek-private handen en zo'n 70 eenheden sterk. Het is een Nudge Army geworden. Ze adviseren o.a. de Wereldbank en andere internationale instellingen.” Met welke projecten hield de Britse Nudge Unit zich voornamelijk bezig? “Ze zette vooral in op economische projecten, rond belastingen, pensioenen, mobiliteit, banen. Zo was er het project bij de belastingdienst Her Majesty’s Revenues & Costums (HMRC). De Nudge Unit paste er de aanmaningsbrieven aan. Ze werden niet alleen vereenvoudigd, zodat de informatie gemakkelijker te doorgronden werd. Maar er werden ook een aantal sociale normen in gestoken, zoals: ‘90% van de mensen betaalt op tijd. U behoort tot de kleine minderheid van de mensen die te laat betaalt’. Dat bleek te werken. Mensen betalen sneller. Groepsdruk is een effectief wapen. Een andere ‘nudge’ in die aanmaningsbrieven waren berichten over publieke goederen: ‘Uw belastinggeld dient tot essentiële publieke diensten zoals onderwijs, gezondheidszorg, veiligheid’. Op die manier verkleint de brede perceptiekloof tussen hoeveel belastingen we betalen en wat we ervoor in de plaats krijgen. Vervolgens experimenteerde de Nudge Unit met positieve en negatieve versies van deze ‘nudge’. Een ander gedragsinzicht uit de gedragseconomie is immers dat eventuele verliezen anders getaxeerd worden dan evenredige winsten. En dat bleek ook uit het experiment: de negatieve variant van de nudge, ‘het niet-betalen van uw belastingen maakt dat wij die publieke diensten niet kunnen garanderen’, bleek efficiënter dan de positieve variant van de nudge, ‘Uw belastinggeld dient tot essentiële, publieke diensten zoals onderwijs, gezondheidszorg, veiligheid’.” Als de experimenten van de Nudge Unit blijken te werken, rolt de regering die uit over de ganse samenleving? “Juist. De Nudge Unit bouwt aan empirisch onderbouwd beleid. De enige manier om iets causaals aan te tonen zijn gerandomiseerde steekproeven, zoals in de medische wereld voor medicijnen. Empirisch ondersteund beleid had vandaag al een stuk verder moeten staan. In Verenigd Koninkrijk zijn ze er al een tijdje mee bezig. In België staat dit nog in haar kinderschoenen.” In alle beleidsnota’s staat nochtans altijd dat ‘wordt gestreefd naar evidence based policy’. “En toch gebeurt het beleid hier nog meestal op een gut based basis. Beleidsmakers denken dat ze een goed idee hebben, vanuit ideologische overtuiging, en voeren dat uit zonder bewijzen dat het werkt. Neen, het uitrollen van beleid gebeurt best in twee fases. Eerst neem je een representatieve subsample van de bevolking en kijk je naar de resultaten van het beleid en naar de eventuele effecten van variaties van nudges. Afhankelijk daarvan, rol je vervolgens het beleid uit over de ganse samenleving. In het geval van die aanmaningsbrieven: sampol 2015/9|22


26/11/2015 9:13:31


brengt een licht aangepaste brief met een bepaalde nudge meer geld binnen dan de oude brief, dan weet je dat die nudge gewerkt heeft en kan je het breder uitrollen.” Zijn dat soort experimenten niet in tegenspraak met de gelijke behandeling van burgers? Belastingbrieven zijn één ding, maar er bestaan ongetwijfeld experimenten die feller ingrijpen op het leven van de mensen. “Iedereen is het eens over de noodzaak van empirisch onderbouwd beleid. De enige manier om dat te doen, is eerst een subpopulatie zo’n ‘behandeling’ te geven. Op lange termijn is dat sowieso goed. Op korte termijn kan iemand inderdaad een proefkonijn zijn. Al haat ik dat woord. Want als je nieuw beleid uittest, is dat met de bedoeling om de situatie voor de mensen te verbeteren. Een subpopulatie beboeten, om te kijken of bepaalde boetes wel werken, gebeurt uiteraard nooit.” Waren dat ook de sceptische geluiden die te horen vielen in het Verenigd Koninkrijk toen de Nudge Unit werd opgericht? “We hoorden uit bepaalde hoek inderdaad dat ‘beleid gelijk moet zijn voor iedereen’ en over ‘proefkonijnen van de regering’. Sterke beelden, maar ver van de waarheid. Een andere kritiek was het paternalistisch aspect: wie beslist wat het juiste gedrag is? Daar kan ik deels inkomen. Anderzijds, over veel zaken valt niet te discussiëren. Iedereen is het erover eens dat obesitas moet worden aangepakt, dat de belastingnaleving omhoog moet. Nudges gebeuren meestal in beleidsdomeinen waar consensus bestaat dat gedragsverandering nodig is.” Ook Barack Obama is met de inzichten van de gedragswetenschappen aan de slag gegaan. Wat zijn de resultaten van zijn beleid rond nudging? “Zo onder de indruk dat ik ben van het Britse systeem, zo ontgoocheld ben ik in het Amerikaanse systeem. Cass Sunstein, grondlegger van het toepassen van gedragsinzichten in de politiek, trok nochtans het project binnen de Obama-administratie. Dat leek veelbelovend. Maar de Nudge Unit kwam er nooit echt van de grond. Door populistische uitspraken van Republikeinen en door de afkeer van een ‘paternalistische’ overheid, was er te weinig politiek draagvlak. Al heeft Barack Obama eerder dit jaar via een executive order een Social and Behavioral Sciences Team (SBST) opgezet dat nudges zal introduceren via experimenten en zo verder zal bouwen aan een empirisch onderbouwd beleid.” “Toch is één project het vermelden waard: het 401K-pensioenplan. De Amerikaanse werknemer is niet automatisch ingeschreven in zo’n pensioenplan. Elkeen moet zich daar zelf voor inschrijven. Voor neoklassieke economen is de werkende mens perfect geïnformeerd en rationeel, en zou die zich wel inschrijven in dergelijk fiscaal aantrekkelijk pensioenplan. Dat bleek niet het geval. Op advies van gedragseconomen veranderde Obama de default van ‘niet automatisch ingeschreven, unless you opt-in’ naar ‘wel automatisch ingeschreven, unless you opt-out’. De mensen waren met één krabbel ingeschreven in het pensioenplan. Gevolg? sampol 2015/9|23


26/11/2015 9:13:31


Het aantal werknemers met een pensioenplan steeg van 57% naar 83%. Het was een enorm succes. Nu zijn er een pak meer Amerikanen die pensioen opbouwen. Broodnodig, want de voorzieningen van Medicaid en Medicare zijn niet bepaald genereus. Het is een voorbeeld van een klassieke nudge die inspeelt op het gedragsinzicht van de status quo bias: de mens is een behoudsgezind wezen dat geen verandering zoekt en a priori bij de default optie blijft. Het is het Amerikaanse uithangbord van hoe goed nudgen kan werken.“ Waar staat ons land op het vlak van nudgen? “In België staat dat nog in haar kinderschoenen. In december 2014 organiseerde de SociaalEconomische Raad van Vlaanderen (SERV) een evenement voor administratie en politici. Dat maakte wat los. Stilaan ontstaat interesse voor het toepassen van gedragsinzichten in het beleid. Maar het ontbreekt nog aan structuur.” Wat moet er concreet gebeuren? “Creëer een federale en/of een Vlaamse Nudge Unit, naar Brits voorbeeld. Dat hoeft bij de opstart niet groot te zijn. Twee of drie ambtenaren met kennis van zaken is genoeg. Die werken dan, samen met academici en overheidsdiensten, jaarlijks een aantal projecten uit en rapporteren aan de respectievelijke ministers en aan de eerste minister of minister-president. Dat kan gaan over fiscaliteit, dakisolatie, gezondheid, scholen, enzovoort. Blijken deze projecten, gestoeld op willekeurige steekproeven, te werken dan kunnen ze worden uitgerold. Zo’n kleine federale of Vlaamse Nudge Unit hoeft niet veel te kosten. Het moet lean and mean zijn. Wel moet er politieke steun komen van het hoogste niveau, van de eerste minister of minister-president. Het politieke kader is alleszins juist: ‘meer doen met minder geld’ klinkt goed in tijden van besparingen.” Bestaat het gevaar dat een regering zo’n Nudge Unit voor haar kar spant? “De Nudge Unit is agnostisch. Ze heeft geen politieke agenda. Het gevaar van misbruik om ideologische doeleinden is klein. Toch herinner ik me één geval in het Verenigd Koninkrijk waar gedragseconomen zich fel tegen uitspraken. De Kanselier van de Schatkist, de rechterhand van David Cameron, zond twee jaar geleden brieven naar elke burger met uitleg waar het belastinggeld naartoe ging. Het was echter geen neutrale taartdiagram: het budget was zodanig verdeeld alsof het leek dat bijna alle middelen naar sociale zekerheid gingen. Ook was er een schijfje van 1,5% met Europees budget dat evengoed ergens anders had kunnen zitten. Maar, nogmaals, dat was geen project van de Nudge Unit. Eerder politieke manipulatie onder het mom van transparantie.” Leidt het toepassen van gedragsinzichten in de politiek dan tot postideologisch beleid? “Nudgen is politiek neutraal. Maar alle politieke strekkingen vinden er hun gading in. sampol 2015/9|24


26/11/2015 9:13:31


Nudgen heeft zowel een sociaaldemocratische als liberale component. Het geloven in het veranderen van gedrag en in het maken van een samenleving, is de meer sociaaldemocratische, paternalistische component. Maar er zijn ook liberale, paternalistische componenten: de keuzevrijheid van het individu, meer doen met minder budget, enzovoort.” Het voorbeeld dat u daarnet gaf, namelijk het wijzigen van de default van het Amerikaanse pensioenplan van ‘U bent niet ingeschreven in het pensioenplan’ naar ‘U bent automatisch ingeschreven in het pensioenplan’, houdt toch een politieke keuze in? “Dat project had onder George W. Bush misschien niet prioritair geweest. Dat klopt. Zorgen voor een deftig pensioen, is een meer sociaaldemocratisch ideaal.” Vallen op ethisch vlak ook geen vragen te stellen? De default aanpassen van een pensioenplan is één zaak, maar het aanpassen van de default bij bijvoorbeeld orgaandonatie ligt misschien gevoeliger? “Dat klopt. Anderzijds, zelfs als de default wordt veranderd van opt-out naar opt-in, namelijk van ‘u bent geen orgaandonor, tenzij u zich inschrijft’ naar ‘u bent wel orgaandonor, tenzij u zich uitschrijft’, dan nog wordt de keuzevrijheid niet geschonden. Jehovagetuigen hebben een heel leven om zich uit te schrijven. Het blijft de eigen keuze. Beleidsmakers weten natuurlijk wel dat mensen blijven bij het status quo. Grondlegger van de gedragseconomie in de politiek, Cass Sunstein, heeft gelijk: elk beleid neemt op zich al een keuze in. Het voorbeeld van de orgaandonoren toont nogmaals aan hoe sterk de status quo bias is. De verschillen tussen Europese landen zijn enorm: in landen waar de opt-in geldt, is slechts 5 of 6% van de bevolking donor; in België, waar de opt-out geldt, is 95% van de bevolking donor. Opnieuw: de mens is geen rationele homo economicus.” sampol 2015/9|25


26/11/2015 9:13:32


Sinds kort adviseert u ook de FOD Financiën. Wat doet u er precies? “Ik leid er een experiment om via aangepaste aanmaningsbrieven met ‘nudges’ het tekort aan belastinginkomsten weg te werken. Er is nog veel marge. Veel mensen doen hun aangifte nog op papier. Ook zijn er 800.000 te late betalers. De aanmaningsbrieven die tot vorig jaar naar hen werden uitgestuurd, waren erg verwarrend. Niemand weet wat ‘artikel 445bis’ betekent. We hebben die aanmaningsbrieven dus vereenvoudigd. Ook hebben we er, opnieuw naar Brits voorbeeld, een aantal varianten van nudges ingestoken. Ik kan er in deze fase nog niet veel over vertellen. Maar de hoop bestaat dat de resultaten, en meer bepaald de extra inkomsten voor de staat door het verminderen van het aantal wanbetalers, significant zijn.” Is fiscaliteit dan bij uitstek het domein waar gedragsinzichten een belangrijke rol kunnen spelen? “Zeker. Er bestaat een grote mentale afstand tussen het betalen van belastingen en wat je ervoor in de plaats krijgt. In eerste instantie willen we daarover dus beter informeren. Mijn voorstel is om een taartdiagram aan Tax-on-Web toe te voegen dat informatie verschaft waar belastinggeld naartoe gaat, in de hoop de betrokkenheid van de mensen te verhogen. Maar ik zou nog een stap verder willen gaan en dat taartdiagram interactief maken. Zo kan de betaler zelf voorstellen naar welke zaken meer belastinggeld zou moeten gaan.” Is dat niet erg gevaarlijk? Wie zal armoedebestrijding of opvang van vluchtelingen als prioriteit aanduiden? “Deze antwoorden zijn uiteraard niet bindend. Het is geen earmarking van waar belastinggeld naartoe gaat. Ik stel dit voor omdat we merken dat participatie veel effect heeft. Tezamen met mijn collega’s van de Harvard Business School zien we dat bij kleinschalige experimenten de naleving van de belastingwetgeving zo’n 15% omhoog gaat als je burgers niet alleen informeert, maar ook laat participeren om zich uit te spreken over waar het belastinggeld naartoe moet. Het percentage van fiscale naleving steeg van 50% naar 65%. Dat is enorm voor een kosteloze interventie. Participatie heeft een veel sterker effect dan louter informatie. Vanuit psychologisch onderzoek weten we dat als je mensen vragen stelt, ze neurologisch meer actief zijn. Concreet: pas met een interactieve taartdiagram gaan mensen actief nadenken wat ze het liefst hebben dat met hun belastinggeld gebeurt.” “Om terug te komen op uw vraag. Uit Amerikaanse experimenten blijkt dat de sociale voorkeuren van de participanten niet zo erg verschillen van de huidige verdeling van het belastinggeld. Natuurlijk speelt eigenbelang een rol: ouderen willen dat er meer geld gaat naar pensioenen en Medicaid; jongeren willen meer groen en kinderopvang. Maar au fond lopen de sociale voorkeuren tamelijk gelijk met hoe het belastinggeld nu wordt verdeeld. Op defensie na, dat in de Verenigde Staten meer dan een kwart van het budget bedraagt.” U hoopt in België op een soortgelijk effect inzake naleving van de belastingwetgeving? “Absoluut. Tax-On-Web is een fantastische tool hiervoor. We zijn nu bezig met het laagsampol 2015/9|26


26/11/2015 9:13:32


hangend fruit, namelijk het aanpassen van de aanmaningsbrieven, maar hopen binnen een paar jaar een interactieve taartdiagram bij Tax-on-Web te integreren. Dat is een kosteloze interventie die, wie weet, 1 à 2% winst kan opleveren. Dat zijn enorme bedragen. De dienst Fiscaliteit heeft er alleszins oren naar. Via de e-government diensten is het administratief perfect mogelijk. En het ligt in de lijn met de vraag vanuit de samenleving naar transparantie en participatie. Ik hoop dat het lukt.”

Interview: Wim Vermeersch, Bilal Benyaich Foto’s: Bart De Waele

sampol 2015/9|27


26/11/2015 9:13:32

Een taxshift op los zand Inti Ghysels en Lieven Meert

Deze zomer presenteerde de regering de langverwachte taxshift met de nodige superlatieven. De taxshift werd historisch genoemd1 en vergeleken met het globaal plan van voormalig premier Jean-Luc Dehaene. Enkele maanden later stellen we vast dat er weinig historisch is aan deze taxshift, behalve het communicatieve brokkenparcours rond de beloofde 100 euro netto extra per maand, de suikertaks die geen suikertaks blijkt te zijn, en de zogezegde ongeziene inspanning van de grote vermogens. Maar het meest historisch zou wel eens kunnen zijn dat de belastingverlagingen gedeeltelijk teruggedraaid (moeten) worden. Omdat ze beloofd zijn met een ongedekte cheque. Dit is een taxshift op los zand.

HISTORISCHE HERVORMING? Minister van Financiën Johan Van Overtveldt noemt de hervorming van de personenbelasting de grootste fiscale hervorming sinds 1963. Wetende dat de inkomstenbelasting in 1962 werd ingevoerd2, is het een claim die kan tellen. Zeker omdat de taxshift van de regering-Michel in de feiten geen enkele echte hervorming van de personenbelasting omvat. Akkoord, de personenbelasting wordt verlaagd. Maar van een vereenvoudiging of van een systeemaanpassing is geen sprake. Dat was bij de hervormingen van 1988 en 2001 wel anders. In 1988 was er

de individualisering van de personenbelasting (afschaffing van de cumul) en een belangrijke aanpassing van het huwelijksquotiënt. In 2001 werd de neutraliteit inzake de keuze van de levensvorm doorgevoerd (gelijkschakeling behandeling alleenstaanden/samenwonenden/gehuwden) en werd meer rekening gehouden met de aanwezigheid van kinderen voor de bepaling van de belastingdruk. Maar ook in budgettaire termen is de verlaging van de personenbelasting van deze regering verre van historisch. De fiscale hervorming van de personenbelasting heeft een budgettaire massa van 3,25 miljard euro (tegen 2018). Dat

sampol 2015/9|28


26/11/2015 9:13:32

Inti Ghysels en Lieven Meert

is 0,8% bbp van 2015. Dat terwijl de hervorming van 2001 neerkwam op 1,3% bbp en de hervorming van 1988 op 1,2% bbp. Ook in die zin strookt de claim ‘historisch’ dus niet met de feiten. 100 EURO EXTRA PER MAAND? In juli vielen ministers en partijvoorzitters elkaar voor de voeten om 100 euro extra per maand te beloven. Eerst voor iedereen die werkt. Daarna volgde al snel de nuancering dat die 100 euro extra per maand alleen zou gelden voor de lage en middeninkomens. Maar wel onmiddellijk, vanaf 2016. Drie maanden later lanceert de Minister van Financiën een online simulator3 die op basis van uw brutoloon de meest optimistische berekening geeft van uw voordeel door de verlaging van de personenbelasting. Niemand komt aan 100 euro extra. Niet in 2016 en niet in 2017. En dan is er nog geen rekening gehouden met het gegeven dat wie werkelijke beroepskosten bewijst geen voordeel heeft bij de verhoging van het kostenforfait. Of dat wie kinderen ten laste heeft, een handicap heeft of personen met een handicap ten laste heeft, weinig of geen baat heeft bij de afschaffing van de 30%-schijf. Intussen belooft Open

Een taxshift op los zand

VLD-voorzitter Gwendolyn Rutten dat 1 op 2 werknemers tegen het einde van de legislatuur 100 euro extra nettoloon per maand zullen overhouden. Qua degeneratie van een belofte kan dat tellen. Bovendien counterde zelfs Jong VLD met de vraag: ‘Wat heb je aan 100 euro netto als je 200 euro meer moet betalen?’.4 Dat brengt ons bij de compensaties. COMPENSATIES: CONSUMPTIE OF KAPITAAL? Zowat de volledige verlaging van de personenbelasting, en dus de verhoging van de koopkracht met 3,25 miljard euro tegen 2018, wordt federaal bijna volledig gecompenseerd met maatregelen die de koopkracht aantasten (Tabel 1). Daarbovenop komen een reeks Vlaamse facturen zoals duurder openbaar vervoer, water, elektriciteit, bijdrage zorgverzekering, hoger onderwijs, kinderopvang, distributienettarieven, enzovoort. In een zeer optimistische bui kunnen we dit omschrijven als lood om oud ijzer. 5 Waarschijnlijker is dat er globaal gezien aan koopkracht wordt ingeleverd. Bovendien is er een belangrijk tijdseffect: de belastingverlagingen zijn vooral voorzien na 2018, terwijl de extra belastingen op consumptie en andere factuurverhogingen

Tabel 1. Maatregelen die de koopkracht aantasten. Btw Btw Accijnzen Accijnzen Griffierechten Intercommunales Beperking belastingverminderingen pb

beslissing 2014 2015 2014 2015 2014 2014 2014

impact 2018 (in mio euro) 200 712 689 908 20 230 193 2952 sampol 2015/9|29


26/11/2015 9:13:32



onmiddellijk negatief inwerken op de koopkracht van gezinnen en alleenstaanden. Zo is de btw-verhoging op elektriciteit al ingegaan op 1 september. Op 1 november werden al meteen een aantal accijnsverhogingen van kracht. Naast de verlaging van de personenbelasting heeft de regering in het kader van de taxshift ook beslist zogenaamde competitiviteitsmaatregelen te nemen, voornamelijk door een verlaging van de werkgeversbijdragen. Tegen 2018 gaat het om een budget van 2,9 miljard euro. In zijn State of the Union deed de premier Michel een opmerkelijke uitspraak: ‘Nog nooit heeft een regering zoveel gebruik gemaakt van het inkomen uit kapitaal om een belastingvermindering op arbeid te financieren’. Aan de pers werd gezegd dat de maatregelen met betrekking tot kapitaalbelastingen 2,4 miljard euro zullen opbrengen tegen 2018. Maar niemand slaagde erin een becijferde tabel op de kop te tikken. Daarom deden we een poging het bedrag van 2,4 miljard euro te reconstrueren op basis van de begrotingsdocumenten (Tabel 2).

Bij Tabel 2 zijn verschillende kanttekeningen te plaatsen. De fiscale regularisatie en kaaimantaks als belasting op vermogen rekenen, is niet correct. Het gaat om boetes op zwart geld en het rechtzetten van ontwijking via belastingparadijzen. De belasting op intercommunales wordt doorgerekend aan de klanten (water, elektriciteit). De maatregelen met betrekking tot de pensioenfondsen en de liquidatiebonus zijn belastingverlagingen die alleen de eerste jaren voor een budgettaire opbrengst zorgen omdat ze gepaard gaan met een vervroegde inning. De negatieve impact op de fiscale ontvangsten volgt later en is onvermijdelijk. Verder zijn de karaattaks en de maatregel inzake immobiliënfondsen zogenaamde ‘fiscale piraterij’-maatregelen: een gunstregime (en dus belastingverlaging) waarbij men rekent op het inpikken van belastbare basis uit andere landen. Voor de karaattaks wacht de regering nog steeds op de uitkomst van het onderzoek van de Europese Commissie in het kader van de staatssteunregels. Een belastingverhoging wordt doorgaans niet beschouwd als mogelijke staatssteun.

Tabel 2. De voorziene kapitaalbelastingen volgens de regering-Michel. Karaattaks Liquidatiebonus Intercommunales Bankentaks Beurstaks Kaaimantaks Fiscale regularisatie Roerende voorheffing Pensioenfondsen Immobiliënfondsen Speculatietaks

beslissing 2015 2014 2014 2014/15 2014 2014 2015 2015 2014 2015 2015

impact 2018 (in mio euro) 50 256 230 130 80 460 250 350 300 286 32 2424

sampol 2015/9|30


26/11/2015 9:13:32



Tabel 3. De daadwerkelijke kapitaalbelastingen van de regering-Michel. Bankentaks Beurstaks Roerende voorheffing Speculatietaks

beslissing 2014/15 2014 2015 2015

Wat overblijft aan belastingverhogingen op inkomen uit kapitaal is minder dan 600 miljoen euro (Tabel 3). Dat is amper een kwart van de bewering van de premier. En al zeker niet historisch. Op het einde van de vorige legislatuur brachten de roerende voorheffing en de vennootschapsbelasting 4,2 miljard euro extra op in vergelijking met het begin van de regeringDi Rupo. Dat zijn gerealiseerde inkomsten, in tegenstelling tot de begrote inkomsten van deze regering. En in een legislatuur die 1 jaar minder lang was. ONGEDEKTE CHEQUE Een doorlichting van de begrotingscijfers leert dat de regering haar belofte van belastingverlaging onmogelijk kan nakomen. Er zit zoveel lucht in deze begroting dat de fiscale ontvangsten veel te laag uitvallen en dat de aangekondigde besparingen in de administraties bovendien bij een aankondiging zullen blijven. In 2018 zal de regering minstens 2,4 miljard euro te kort komen. Tegen 2020 loopt dat tekort zelfs op tot meer dan 3,4 miljard euro. Besparingen Een groot deel van het tekort geeft de regering zelf toe. Zo moet ze nog 500 miljoen euro zoeken tegen 2017, 1 miljard euro tegen 2018 en

impact 2018 (in mio euro) 130 80 350 32 592

2 miljard euro tegen 2020. Daarnaast is er de onderbenutting voor 2015 en de re-design van de overheid, die tegen 2018 zo’n 550 miljoen euro zou moeten opleveren aan extra besparingen in het overheidsapparaat. De regering verhoogt de onderbenutting met 165 miljoen euro in 2015 en wil dit bereiken door verhoogde begrotingsdiscipline. Het is een raadsel hoe je na 10 oktober nog een budgettair effect van die grootorde kan realiseren op de reeds betaalde facturen, of door de bestellingen te drukken die nog gedaan moeten worden in de korte periode die nog rest dit jaar. Ook voor de jaren na 2015 wordt een bijkomende onderbenutting voorzien van 115 miljoen euro. De re-design zelf is al helemaal een lege doos. Niets concreets. Niets meer dan een lege enveloppe besparingen die deze regering nog concreet moet invullen. En elke besparing die zich binnen datzelfde eventueel zou realiseren, zal ten koste zijn van de onderbenutting die dan zal dalen. De onderbenutting is immers de rest van begrotingskredieten die op het eind van het jaar niet zijn opgebruikt. Het spreekt voor zich dat hoe meer je de kredieten vermindert, hoe kleiner die onderbenutting zal zijn. Op die manier verdwijnt de eventuele winst. Tabel 4 geeft een overzicht van de onzekere vooropgestelde besparingen van de regering. sampol 2015/9|31


26/11/2015 9:13:32



Tabel 4. De onzekere vooropgestelde besparingen van de regering-Michel.

Onderbenutting Re-design overheid Nog te zoeken

2015 165

2016 165 100

165

265

2017 165 300 500 965

Fraudebestrijding, kaaimantaks en regularisatie Tabel 5 geeft een overzicht van de bedragen die de federale regering in de begroting heeft opgenomen met betrekking tot de strijd tegen fiscale fraude, de kaaimantaks en de nieuwe regularisatieronde. In wat volgt, leggen we uit waarom deze bedragen in een aantal gevallen sterk overtrokken zijn en waarom dit zich ook zal uiten in de fiscale ontvangsten. 1/ Fraudebestrijding In het regeerakkoord werd een traject in de begroting uitgestippeld met betrekking tot de strijd tegen fiscale fraude. Er is in de wetsontwerpen die de regering in navolging van het regeerakkoord en de opmaak van haar begroting 2015 naar het parlement stuurde geen enkele fraudemaatregel terug te vinden. Die kritiek werd gepareerd door (toenmalig) Staatssecretaris voor de Strijd tegen Fiscale Fraude, Elke

2018 165 550 1000 1715

2019 165 550 1000 1715

2020 165 550 2000 2715

Sleurs. Zij presenteerde in februari 2015 een actieplan dat borg moest staan voor de opbrengst die in de begroting werd ingeschreven. 6 Een evaluatie van dat actieplan is even ontluisterend als snel gemaakt. Zo goed als niets werd effectief uitgevoerd. En wat wel werd uitgevoerd (de kaaimantaks werd goedgekeurd in het parlement) is apart opgenomen in de begroting voor een bedrag van 460 miljoen euro per jaar. Verder is de maatregel ‘misbruik vennootschapsstructuren’ niet alleen opgenomen in het actieplan-Sleurs, maar opnieuw in de begrotingscontrole van april waarvoor bijkomend een opbrengst van 22,5 miljoen euro per jaar werd ingeschreven. Los van de vraag of die actie is uitgevoerd, is het in elk geval een dubbeltelling. Ofwel moet 22,5 miljoen euro in mindering worden gebracht van het traject van het regeerakkoord, ofwel van de opbrengst voorzien in navolging van de controle in april. Bij de controle in april werd 100 miljoen euro

Tabel 5. De begrotingsbedragen van fiscale fraudebestrijding, kaaimantaks, fiscale regularisatie. Fiscale fraudebestrijding Kaaimantaks Fiscale regularisatie

2015 175 50 225

2016 250 460 250 960

2017 375 460 250 1085

2018 525 460 250 1235

2019 525 460 250 1235

2020 525 460 250 1235

sampol 2015/9|32


26/11/2015 9:13:32


extra per jaar ingeschreven inzake fraudebestrijding. Zo’n 70 miljoen euro daarvan komt van de regularisaties in het kader van de BBIinstructie en 22,5 miljoen euro uit de aanpak van misbruik van vennootschapsstructuren. Beide zijn (opnieuw) een dubbeltelling. De aanpak ‘misbruik vennootschapsstructuren’ werd al aangekondigd in het actieplan-Sleurs (zie eerder). Wat de regularisaties betreft, wordt een nieuw regelgevend kader ingevoerd na de begrotingscontrole van juli waarvoor de opbrengst apart in de begroting werd opgenomen: jaarlijks 250 miljoen euro vanaf 2016. Het spreekt voor zich dat de BBI vanaf 2016 geen regularisaties meer zal doen op basis van de interne instructie, maar dat alle regularisaties via het contactpunt regularisaties moeten verlopen. Bijgevolg is de 70 miljoen euro opbrengst door de instructie BBI, waar de regering jaarlijks op rekent, zonder voorwerp. 2/ Kaaimantaks In het fraudeplan van Elke Sleurs was de kaaimantaks het vlaggenschip. Oorspronkelijk rekende de regering op 120 miljoen euro per jaar, vanaf 2016. Het Rekenhof en de Inspectie Financiën stelden daar ernstige vraagtekens bij.7 Bij de controle in april werd plots 50 miljoen ingeschreven voor 2015, een voorafname op 2016 omdat gerekend werd op voorafbetalingen voor de beroepsinkomsten van juridische structuren. Het uitgangspunt dat die juridische structuren over beroepsinkomsten beschikken, noemde de minister zelf weinig waarschijnlijk. Bij de controle in juli werd de jaarlijkse opbrengst van 120 miljoen euro structureel opgetrokken tot 460 miljoen euro. Fiscalisten en experten zijn het roerend eens: de opbrengst van de kaaimantaks is niet alleen onvoorspelbaar, maar wordt bovenal overschat.


Zij stellen onomwonden: ‘De 120 miljoen euro waar de regering op rekent, komt er niet’.8 Prof. Axel Haelterman schat de jaarlijkse opbrengst op 30 à 50 miljoen euro, ofwel tien keer minder dan waar de regering op rekent. Prof. Anton Van Zantbeek gaat zelfs een stap verder. ‘De regering zal al van een groot succes mogen spreken als de baten van de nieuwe belasting de kosten overstijgen’.9 De regering stelde het ontwerp van de kaaimantaks dan ook zo op dat niet meer na te gaan valt hoeveel de belasting effectief zal opbrengen. 3/ Regularisatie Bij dezelfde fiscalisten valt bovendien te horen dat tijdens de laatste fase van de vroegere regularisatie, die door de regering-Di Rupo werd afgeschaft, bijzonder veel zwart geld werd geregulariseerd. Gerd Goyvaerts, specialist bij Tiberghien, vindt dat het potentieel beperkt is. ‘Mensen met grijs en zwart geld hebben de afgelopen jaren massaal hun fortuinen geregulariseerd’, zegt Goyvaerts.10 Het succes van de laatste regularisatie was deels te verklaren door de aangekondigde einddatum. Vandaag is de aankondiging dat de nieuwe regeling vele jaren blijft bestaan (evenwel tegen licht oplopende tarieven). Opnieuw uitstellen is voor fraudeurs die nog niet geregulariseerd hebben een blijvende mogelijkheid. En als ze de afgelopen jaren ervoor kozen om met hun fraudegeld onder de waterlijn te blijven, waarom zouden ze dan nu van mening veranderen? Samengevat: om zonder boe of ba te stellen dat jaarlijks 250 miljoen euro extra wordt binnengehaald via een nieuwe permanente regularisatie is niet zonder risico. Terugverdieneffecten De regering voorziet terugverdieneffecten die sampol 2015/9|33


26/11/2015 9:13:32



oplopen van 300 miljoen euro in 2016 tot 900 miljoen euro in 2020. Dat is het equivalent van ongeveer 10.000 jobs in 2016 en 30.000 jobs in 2020. Het zou hier dan gaan om extra jobs, gecreëerd door het beleid van de regering. We hebben onze twijfels bij deze ramingen. Het is immers opmerkelijk dat de regering in haar zelfverklaarde obsessie voor ‘jobs, jobs, jobs’ niet kiest voor een taxshift waarvan wetenschappelijk is aangetoond dat die het meest jobs kan opleveren. Op basis van een studie van de NBB uit 2011 lieten we in een eerdere blog11 al zien dat een op lage lonen gerichte lastenverlaging gefinancierd door lasten op kapitaalinkomsten de efficiëntste manier is om extra jobs te creëren. Dus: ondanks het feit dat ze niet het beste instrument gebruikt om jobs te creëren, rekent de regering toch flink door met haar terugverdieneffecten. Niet zonder risico. Intussen liet de Minister van Financiën in het parlement weten dat hij het succes van de taxshift niet wil afmeten aan het aantal nieuwe jobs dat eruit voort zal komen. Begint de economie te sputteren, dan zou immers ook het behoud van jobs al ‘een hele verdienste zijn’, zo toonde hij zich voorzichtig in de Kamer.12 Geen jobs, geen terugverdieneffecten. ‘Slimme taksen’ De regering en vooral Open VLD beweren dat Tabel 6. Overzicht van de ‘slimme taksen’. 2015 2016 Accijnzen diesel 25 195 Accijnzen tabak 100 225 Accijnzen alcohol 38 258 Suikertaks 50 Totaal ‘slimme’ taksen 163 728

de taxshift voor een aanzienlijk deel wordt gefinancierd door zogenaamde ‘slimme taksen’. Als de consument zijn gedrag wijzigt, zal die een belastingverlaging voelen. Specifieker gaat het dan over de suikertaks (die ook geldt voor producten zonder suiker), accijnsverhogingen op diesel, tabak, alcohol, enzovoort. Een hoogst eigenaardige redenering die een verdere hypotheek op de taxshift legt. Hoe kan een lastenverlaging nu gefinancierd worden met andere lastenverlagingen? We begrijpen dat een partij als Open VLD het moeilijk heeft met de invoering of de verhoging van taksen en dat probeert weg te communiceren, maar het is het ene of het andere. Ofwel past de consument zijn gedrag niet aan, en dan betaalt hij (dubbel en dik) zijn eigen taxshift. Ofwel past hij zijn gedrag wel aan en is er geen geld om de taxshift mee te betalen. Als regeringspartij beweren dat je enkel de voordelen van de taxshift kan ontvangen, en de nadelen kan ontwijken door je gedrag aan te passen, is niet correct. Want als iedereen dat zou doen, zijn er voor de beloofde lastenverlaging miljarden tekort. CONCLUSIE: SHOW US THE MONEY! Maar goed, laten we optimistisch zijn. Ondanks het feit dat we ons ernstige vragen stellen bij de voorziene opbrengst van de nieuwe re-

2017 269 350 265 100 984

2018 638 550 270 150 1608

2019 638 650 278 200 1766

2020 638 660 285 250 1833

sampol 2015/9|34


26/11/2015 9:13:32



Tabel 7. Globaal overzicht van de ‘lucht’ in de begroting. Onderbenutting Re-design overheid Kaaiman Fiscale fraude Nog te zoeken TOTAAL

2015 165 50 75 290

2016 165 100 360 220 845

gularisatieronde, behouden we het bedrag van de regering. We zijn in een optimistische bui en doen niets af van de beloofde terugverdieneffecten waar de regering op rekent. We gaan ervan uit dat er geen gedragsaanpassing is door consumenten inzake alcohol, diesel, tabak en frisdranken (met of zonder suiker). Ook daar geven we de regering dus het budgettaire voordeel van de twijfel. Voor de kaaimantaks houden we de opbrengst op 120 miljoen euro per jaar, zelfs al vinden fiscalisten, het Rekenhof en de Inspectie Financiën dat een overschatting. Ten slotte doen we niets af van de opbrengst die werd ingeschreven in navolging van het nog voor te stellen actieplan van de Minister van Financiën. Onze veronderstellingen zijn alles bij elkaar beschouwd dus optimistisch voor de regering. Maar zelfs dan geeft onze doorlichting van de begrotingscijfers aan dat de regering de belofte van belastingverlaging onmogelijk kan nakomen. Er zit zoveel lucht in de begroting dat de fiscale

2017 165 300 360 270 500 1595

2018 165 550 360 320 1000 2395

2019 165 550 360 320 1000 2395

2020 165 550 360 320 2000 3395

ontvangsten veel te laag uitvallen en dat de aangekondigde besparingen bij die aankondiging blijven. In 2018 zal de regering meer dan 2 miljard euro te kort komen en tegen 2020 loopt dat tekort op tot meer dan 3 miljard euro. En dat is dan nog met budgettair optimistische hypothesen inzake terugverdieneffecten, accijnzen, fiscale regularisatie, fraude en kaaimantaks-opbrengsten. Tot nu toe kwam voor elke begrotingscontrole een ‘onverwacht’ tekort aan het licht van vele honderden miljoenen. Zo lagen de ontvangsten in juli meer dan 700 miljoen euro lager dan verwacht en was een btw-verhoging op elektriciteit nodig om het gat te dichten. Begin oktober lagen de ontvangsten meer dan 800 miljoen euro lager dan verwacht en werd een aantal belastingverhogingen vervroegd ingevoerd. Deze dynamiek zal zich blijven herhalen. De impact zal steeds verder toenemen. De beloofde belastingverlagingen zijn met andere woorden een ongedekte cheque. Dit is een taxshift op los zand.

Inti Ghysels en Lieven Meert Studiedienst sp.a

sampol 2015/9|35


26/11/2015 9:13:32


Noten 1/ https://www.n-va.be/nieuws/ historische-taxshift-verlaagt-lasten-en-verhoogt-koopkracht. 2/ In vervanging van vijf bestaande belastingen: de grondbelasting, de immobiliënbelasting, de bedrijfsbelasting, de nationale crisisbelasting en de aanvullende personele belasting. 3/ www.mijntaxshift.be. 4/ http://www.jongvld. be/2015/07/24/te-veel-taxshiftte-weinig-tax-cut/. 5/ In deze bijdrage gaan we niet in op de verdelingseffecten. Maar wanneer een progressieve


belasting wordt verlaagd terwijl regressieve belastingen met eenzelfde budgettaire massa worden verhoogd, dan is er globaal gezien meer dan waarschijnlijk een negatieve impact op de verdeling van de beschikbare inkomens. Voor een analyse ter zake, zie: https:// defeiten.s-p-a.be/article/waaromkiest-deze-regering-voor-meerongelijkhei/. 6/ http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/politiek/1.2239319. 7/ http://www.demorgen.be/ binnenland/jaarlijks-460-miljoen-euro-uit-kaaimantaksniet-zo-snel-a2282177/ en

http://www.standaard.be/cnt/ dmf20150526_01699170. 8/ http://www.standaard.be/cnt/ dmf20141013_01319134. 9/ http://www.tijd.be/opinie/ analyse/De_tandeloze_kaaimantaks.9667914-2336.art?ckc=1. 10/ http://www.standaard.be/ cnt/dmf20141013_01319134. 11/ https://defeiten.s-p-a.be/ theme/werk/. 12/ http://www.hln.be/hln/ nl/957/Binnenland/article/ detail/2497842/2015/10/21/ Van-Overtveldt-voorzichtig-overaantal-nieuwe-jobs.dhtml.

sampol 2015/9|36


26/11/2015 9:13:32

Hoe goed gaat het met de lokale financiën? Jan Leroy

Dat de budgettaire situatie van de lokale besturen niet rooskleurig is, staat vast. Andere overheden slagen er de laatste jaren evenmin gemakkelijk in om uitgaven en ontvangsten in evenwicht te houden of te brengen. Maar hoe komt het dat we op lokaal vlak door die moeilijke periode gaan?

VOORGESCHIEDENIS Bij de start van de financieel-economische crisis in 2008 waren de lokale financiën grosso modo onder controle, en dat ondanks de schokken van de jaren voordien. Die kwamen vooral van twee kanten: de politiehervorming en de vrijmaking van de energiesector. Door de politiehervorming ging de gemeentepolitie samen met de plaatselijke rijkswacht. Overal werden politiezones gecreëerd, die één of (in de meeste gevallen) meer gemeenten bestreken. Politiezones worden deels gefinancierd door de federale overheid. De rest van de middelen moeten de gemeenten bijpassen. Al snel bleek dat het federale geld niet volstond om

aan de toegenomen eisen qua inzetbaarheid, permanentie, uitrusting, omkadering, enzovoort te voldoen, en dus moesten de gemeenten steeds meer bijpassen. De tweede uitdaging lag aan ontvangstenzijde. Al meer dan honderd jaar zijn de gemeenten belangrijke spelers in de energiesector, eerst voor elektriciteit, nadien ook voor aardgas. Gemeenten participeerden in intercommunales die enerzijds de netten beheerden en uitbouwden, en anderzijds, als monopolist op hun grondgebied, ook stroom en aardgas verkochten. Europa liberaliseerde de energiemarkt, en Vlaanderen nam hierin binnen België het voortouw. De verkoop van energie werd vrijgemaakt, en dus mochten de intercommunales zich voortaan sampol 2015/9|37


26/11/2015 9:13:32

Jan Leroy

Hoe goed gaat het met de lokale financiën?

alleen nog met het netbeheer inlaten. Daardoor vielen de dividenden richting gemeenten drastisch terug. Voor de Vlaamse gemeenten bedroegen de recurrente verliezen circa 200 miljoen euro per jaar. De politiehervorming en de vrijmaking van de energiesector hebben de gemeenten opgevangen door in hun uitgaven te snoeien én de belastingtarieven op te trekken. Zo ging het gemiddelde aantal opcentiemen op de onroerende voorheffing van 1074 in het jaar 2000 naar 1305 in 2004. De aanvullende personenbelasting steeg van gemiddeld 6,59 naar 7,19%. Die stijging was ook een gedeeltelijke compensatie voor de vermindering van de personenbelasting door de fiscale hervorming van de jaren 2001-2002. DE FINANCIËLE CRISIS VAN 2008 Toen in 2008 de financiële crisis uitbrak, was het meest zichtbare gevolg voor de gemeenten het eerst verminderen en nadien volledig wegvallen van de dividenden van de Gemeentelijke Holding, toen een zeer belangrijke aandeelhouder van Dexia. Toen die bank flirtte met het faillissement, werd het aandelenpakket van de Gemeentelijke Holding zo goed als waardeloos. De dividendstromen uit Dexia vielen stil, en dus kon de Gemeentelijke Holding de eigen schulden niet meer aflossen. De vereffening van de Gemeentelijke Holding loopt vandaag nog. De 52 miljoen euro aan dividenden die de Vlaamse gemeenten in 2008 nog van de Holding kregen, zijn ze definitief kwijt. Dat is een belangrijk bedrag, maar vergeleken met de circa 8,5 miljard euro aan totale gemeentelijke ontvangsten mogen we het ook niet overschatten. Maar sommige gemeenten, bijvoorbeeld aan de kust, kregen hier wel de volle laag. Omwille van historische redenen (de uitbouw van het kusttoerisme in de eerste helft van de 20ste

eeuw) waren zij grote aandeelhouders van het Gemeentekrediet, en dus van de latere Gemeentelijke Holding. De weggevallen dividenden sloegen voor die gemeenten wel een groot gat in het budget. Nog dit: de vereffening van de Gemeentelijke Holding gebeurt niet ten koste van de gemeenten. De schulden die na de verkoop van alle activa nog resten, zullen worden gedragen door schuldeiser Belfius en door de andere overheden, die zich voor een deel van die schulden borg hadden gesteld. Een tweede gevolg van de crisis was dat banken moeilijk gingen doen bij gemeentelijke leningvragen. Waar het voorheen geen probleem was om tegen zeer gunstige voorwaarden (er bestond tussen de banken een scherpe concurrentie) leningen op 20 jaar te krijgen, deden kredietinstellingen plots veel lastiger: ze waren weigerachtig om nog op lange termijn leningen toe te staan. De aangerekende marges bovenop de marktrente gingen pijlsnel de hoogte in. De hogere marges werden min of meer gecompenseerd door de dalende marktrente. Maar de evidentie om vlot en goedkoop te lenen was weg. Pas de voorbije twee jaar begint dat stilaan terug te komen. De financiële crisis ging nadien over in een economische crisis. Ook die had een negatief effect op de lokale budgetten. Meer werkloosheid betekent ook een grotere kans op armoede. Het aantal mensen dat voor een leefloon of andere vormen van steun bij het OCMW aanklopte, begon te stijgen. Dat plaatste lokale besturen voor extra sociale uitgaven. Maar de crisis vrat ook aan de inkomstenzijde. In onzekere tijden dalen de investeringen, zowel van particulieren als van bedrijven. De stelselmatige groei van het vastgoed (dat via de kadastrale inkomens de gemeentelijke ontvangsten uit de onroerende voorheffing voedt), viel bijna helemaal stil. Bo-

sampol 2015/9|38


26/11/2015 9:13:32

Jan Leroy

vendien daalden de verdiende inkomens in ons land in 2009, en dus ook de personenbelasting en de gemeentelijke aanvullende personenbelasting. EEN SANERING VAN DE OVERHEIDSFINANCIËN De financieel-economische crisis werd een budgettaire crisis, vooral bij de centrale overheden. Door de massale steun aan de wankelende banken ging de Belgische overheidsschuld een eind boven de mythische 100% van het bbp en stegen de jaarlijkse tekorten opnieuw. Europa vaardigde daarop een aantal richtlijnen en verordeningen uit om de nationale budgetten in het gareel te houden en het toezicht erop te verscherpen. Voor België betekent dit dat de begrotingen van de gezamenlijke overheden over enkele jaren weer in evenwicht moeten zijn. Bovendien moet het traject richting een overheidsschuld van ten hoogste 60% van het bbp worden hervat. De lokale overheden horen bij de overheid, en ondergaan dus indirect ook deze maatregelen om te komen tot een sanering van de


lijk om veel beter dan voorheen de financiële situatie te monitoren. Bovendien kwam er ook een aanpassing van de al sinds 1988 bestaande verplichting voor de gemeenten om een begroting in evenwicht in te dienen, iets waar de andere overheden al die tijd niet of amper zijn in geslaagd. Voortaan moeten lokale besturen niet alleen een evenwicht op jaarbasis aantonen, maar ook aangeven of en hoe ze hun financiën structureel onder controle kunnen houden. Concreet betekent dit dat hun autofinancieringsmarge in 2019, het einde van de huidige planningsperiode, positief moet zijn. Anders uitgedrukt: de gemeente of het OCMW moet maken dat er uit de courante dagelijkse werking voldoende middelen overblijven om de aflossingen en intresten van de leningen te dekken. Vandaag voldoen alle Vlaamse lokale besturen aan die norm, maar het heeft bij veel besturen in 2013-2014 een zware inspanning gekost om daar te geraken. In de meerjarenplanning moeten immers alle toekomstige ontwikkelingen (van uitgaven en ontvangsten, van investeringen, van inflatie en intrestvoeten, enzovoort) zo realistisch mogelijk worden ingeschat. Door de sterk stijgende, niet samendrukbare pensioenuitgaven (zie verder) moest men op nogal

We hebben de voorbije jaren herhaaldelijk vastgesteld dat centrale overheden een deel van hun eigen saneringsinspanningen afschuiven op de lokale besturen. Een gebrek aan interbestuurlijke loyaliteit lijkt voor centrale overheden eerder regel dan uitzondering. overheidsfinanciën. Dat gebeurt via verschillende kanalen. Ten eerste voerde de Vlaamse overheid vanaf 2014 de zogenaamde beleids- en beheerscyclus in voor de Vlaamse gemeenten en OCMW’s. Met dat nieuwe systeem van plannen, budgetteren, registreren en rapporteren is het moge-

wat plaatsen gaan snijden in andere uitgaven (dienstverlening terugschroeven, investeringen uitstellen of zelfs schrappen, tijdelijke personeelsleden niet vervangen, enzovoort) of op zoek gaan naar nieuwe inkomsten (hogere belastingen, hogere tarieven voor dienstverlening, verkoop van patrimonium, enzovoort).

sampol 2015/9|39


26/11/2015 9:13:32

Jan Leroy


AFSCHUIVEN VAN SANERINGEN OP LOKALE BESTUREN De strengere normering voor de overheidsbudgetten had natuurlijk ook een impact op de federale en regionale overheden, die zoals gezegd al waren uitgedaagd door de sterke stijging van de schulden, en door de dalende inkomsten en stijgende uitgaven ten gevolge van de economische crisis. Europa kijkt voor haar normering naar de overheid als geheel en laat het aan de lidstaten over op welke manier eventuele saneringsinspanningen worden verdeeld tussen de diverse geledingen van de publieke sector. In België heeft men voor die verdeling al verschillende Stabiliteitspacten afgesloten, overigens zonder enige betrokkenheid van de lokale besturen. Nochtans zijn die, met bijvoorbeeld een kleine helft van de totale overheidsinvesteringen, geen kleine speler. In Nederland zit de Vereniging van Nederlandse Gemeenten wel mee aan tafel om interbestuurlijke afspraken te maken over het budgettaire traject. We hebben de voorbije jaren herhaaldelijk vastgesteld dat centrale overheden een deel van hun eigen saneringsinspanningen afschuiven op de lokale besturen. Een band met de politieke samenstelling van die regering lijkt er niet te zijn. Een gebrek aan interbestuurlijke loyaliteit lijkt voor centrale overheden eerder regel dan uitzondering. FEDERALE MAATREGELEN MET BUDGETTAIRE GEVOLGEN De pensioenfactuur Met stip op één staat de pensioenfactuur. Eind 2011 keurde de Kamer een wet goed over de financiering van de pensioenen van de lokale besturen. Sinds jaar en dag staan de gemeenten

en OCMW’s zelf in voor de pensioenkosten van hun statutaire personeelsleden (de zogenaamde vast benoemden). De meeste besturen doen dit door een bijdrage te betalen aan een omslagkas (vroeger de RSZPPO, vandaag DIBISS) die dan zelf via de Rijksdienst voor Pensioenen (RVP) instaat voor de uitbetaling van die pensioenen zelf; andere besturen hebben hiervoor een contract gesloten met een verzekeraar (vaak Ethias); een kleine groep voorziet in een eigen systeem. Bij elk van de drie stelsels wordt de volledige pensioenfactuur van de statutairen betaald door de lokale besturen zelf, zonder tussenkomst van andere overheden. Door de vergrijzing (mensen leven langer) en de pensionering van veel babyboomers (het aantal gepensioneerden stijgt) werd het systeem stilaan onbetaalbaar en stegen de tekorten binnen de RSZPPO. De wet van eind 2011 vermeed een failliet van het stelsel. Nieuwe tekorten werden onmogelijk gemaakt en er kwam een systeem dat een compromis inhoudt tussen solidariteit en eigen verantwoordelijkheid, precies om in te spelen op de soms grote verschillen in de individuele pensioensituatie van lokale besturen. Omdat alle pensioenuitgaven in een bepaald jaar gedekt moeten worden door de bijdragen van dat jaar, gingen die laatste fors hoger. De andere overheden (federaal en gewesten) lieten de lokale besturen hierbij grotendeels aan hun lot over. Van een cofinanciering door de federale overheid zoals ze dat doet voor de andere pensioenstelsels (privé, andere overheden én zelfstandigen) was geen sprake, op een kleine compensatie voor de ziekenhuizen en de politie na. De federale overheid verwees de lokale overheden bij hun vraag naar extra financiële middelen door naar de gewesten, die in ons land bevoegd zijn voor de financiering van de lokale besturen en het toezicht erop. Het Vlaamse Gewest kaatste de bal terug: pensioenen zijn federaal en ook na de zesde staatshervorming

sampol 2015/9|40


26/11/2015 9:13:32

Jan Leroy

is dat zo gebleven. De meerkosten van de pensioenen zijn en blijven dus voor de lokale besturen. Ze betekenen meteen ook de belangrijkste budgettaire uitdaging waarmee ze vandaag en de komende jaren zullen kampen. Hulpverleningszones Sinds 2015 zijn de hulpverleningszones van start gegaan, ter vervanging van de gemeentelijke brandweerkorpsen. De vorige federale regering heeft hiervoor wel extra middelen uitgetrokken, maar die volstaan niet om de bijkomende kosten (bijvoorbeeld ten gevolge van het verbeterde statuut voor beroeps- en vrijwillige brandweerlieden) te dekken. Het is vandaag totaal niet duidelijk wanneer de federale over-


maatregel naar eigen zeggen komen tot een meer gelijke fiscale behandeling van de publieke en de private sector, en op die manier oneerlijke concurrentie tegengaan. Vanuit die optiek is het wel vreemd dat intercommunales die een wettelijk gegarandeerd monopolie genieten, zoals de netbeheerders voor gas en elektriciteit en de drinkwaterbedrijven, ook aan de nieuwe belasting worden onderworpen. Taxshift Een laatste federale maatregel met budgettaire gevolgen is de taxshift. Op federaal vlak compenseert men de daling van de personenbelasting o.a. met hogere accijnzen voor tabak en alcohol. Lokaal is die belastingverschuiving

De taxshift bevat een verlaging van de werkgeversbijdragen van 33% naar 25%, maar die verlaging zal niet gelden voor de tienduizenden contractanten in de lokale sector. heid haar belofte, opgenomen in de wet op de civiele veiligheid, om in te staan voor de helft van de kosten van de brandweer effectief zal (kunnen of willen) nakomen. Vennootschapsbelasting voor intercommunales De opeenvolgende federale regeringen hebben de voorbije jaren nog wel meer maatregelen genomen met een negatieve impact op de lokale financiën. Zo worden intercommunales vanaf het boekjaar 2015 onderworpen aan de vennootschapsbelasting. Terwijl vroeger de winst van die intergemeentelijke samenwerkingsverbanden integraal kon worden gebruikt voor nieuwe investeringen of om als dividend de gemeentelijke uitgaven te helpen financieren, wordt ze voortaan deels afgeroomd door de Schatkist. De federale overheid wou met deze

budgettair echter niet neutraal: de daling van de personenbelasting zal leiden tot minder ontvangsten uit de gemeentelijke aanvullende personenbelasting, tenzij gemeenten dit compenseren door hun eigen tarieven op te trekken. De taxshift bevatte echter ook goed nieuws voor de gemeenten. Zo zal de btw op werken aan schoolgebouwen dalen met 6%. Dat kan enkele tientallen miljoenen euro extra zuurstof geven aan de lokale investeringen. We weten alleen niet hoe lang deze maatregel, die in strijd is met de Europese Richtlijn, overeind zal blijven. De taxshift bevat tot slot nog een verlaging van de werkgeversbijdragen van 33% naar 25%, maar die verlaging zal niet gelden voor de tienduizenden contractanten in de lokale sector. Lokale besturen missen hier dus een sampol 2015/9|41


26/11/2015 9:13:33

Jan Leroy


budgettaire meevaller. Meer zelfs, er ontstaat duidelijk een concurrentievervalsing in sectoren waar lokale besturen optreden naast de private en de social profit sector, zoals bijvoorbeeld in de kinderopvang of voor woonzorg. Het is ook vreemd dat waar er voor intercommunales nood was aan een fiscale gelijkschakeling met de private sector, dit blijkbaar niet hoeft voor de werkgeversbijdragen. Tot slot nog dit: de lokale besturen ondervonden uiteraard ook de positieve gevolgen van de indexsprong. Hierdoor moesten de lonen in augustus 2015 niet met 2% worden verhoogd. Dat gaf, samen met de lage inflatie, wat ruimte aan de lokale personeelsbudgetten, die zwaar onder druk blijven staan door de stijgende pensioenuitgaven. Maar die indexsprong geldt natuurlijk ook voor alle andere lonen in de samenleving. En daarvan ondervinden de gemeenten, via de aanvullende personenbelasting, dan weer de negatieve gevolgen. VLAAMSE MAATREGELEN MET BUDGETTAIRE GEVOLGEN Voor de lokale besturen was het van groot belang dat het Vlaamse regeerakkoord van juli 2014 de decretaal gegarandeerde groei van het Gemeentefonds met 3,5% per jaar aanhield. Die stijging van ruim 80 miljoen euro per jaar is immers bijna volledig nodig om de jaarlijkse groei van de pensioenuitgaven te dragen. Rijk worden de gemeenten er dus niet van. Toch ontsnapten de gemeenten ook hier niet aan de gevolgen van saneringen. De regularisatie van het stelsel van de gesubsidieerde contractanten, die sinds 1 april 2015 gewone contractuele medewerkers zijn geworden, ging gepaard met een besparing van ongeveer 18 miljoen euro. Hoewel de loonkosten elk jaar

stijgen door indexaanpassingen en baremieke verhogingen, blijven deze loonsubsidies wel nominaal geblokkeerd. Vlaanderen voerde ook een vereenvoudiging door van een zevental sectorale subsidiestromen naar de gemeenten, zoals bijvoorbeeld voor cultuur-, sport- en jeugdbeleid. Voortaan moeten gemeenten niet meer door een hele administratie om subsidies aan te vragen of het gebruik ervan te verantwoorden. De middelen worden vanaf 2016 automatisch toegekend als onderdeel van de algemene financiering. De gemeenten hebben dit comfort wel betaald met een inlevering van 10 miljoen euro. Ook hier is er geen jaarlijkse indexering meer. De tot nu toe de zwaarste ingreep met effect op de lokale budgetten kwam er bij de begrotingsopmaak voor 2016. De Vlaamse regering besliste immers om de gemeenten niet langer een compensatie te betalen voor de Vlaamse belastingkortingen op de onroerende voorheffing op materieel en outillage, de machines van bedrijven. Om de industrie in ons land een duwtje in de rug te geven, is het al langer zo dat het kadastraal inkomen (KI) van investeringen in nieuwe machines belastingvrij wordt. Via hun opcentiemen zijn de gemeenten echter de belangrijkste begunstigden van de onroerende voorheffing, die berekend wordt op dat KI. Om te vermijden dat de gemeenten geld zouden verliezen door een Vlaamse fiscale maatregel, kregen ze het verloren geld tot nu toe gecompenseerd. Voor aanslagjaar 2014 ging het om bijna 48 miljoen euro. Op een tijdelijk overgangsbedrag van 13 miljoen euro na, wil de Vlaamse overheid hiermee stoppen. Dat betekent dat de factuur van een eigen fiscale maatregel helemaal naar een ander bestuursniveau wordt doorgeschoven. Het blijft trouwens niet bij dat nettoverlies van 35 miljoen euro. Aan-

sampol 2015/9|42


26/11/2015 9:13:33

Jan Leroy

gezien vandaag nog circa driekwart van de KI’s op materieel en outillage niet zijn vrijgesteld, en dat wel zullen worden naarmate bedrijven verder investeren, kan het totale verlies oplopen tot 200 miljoen euro. GEVOLG: DALENDE INVESTERINGEN Dat de lokale financiën onder druk staan door gewijzigde sociaaleconomische factoren en door


Een paradox die kan tellen. Bij centrale overheden zijn de schulden wel een goede graadmeter, omdat zij wel lopende tekorten financieren met nieuwe leningen. We denken dat de lokale investeringen de beste indicator zijn voor de toestand en de vooruitzichten van de lokale financiën. Om te investeren, hebben besturen vertrouwen nodig in een positieve budgettaire toekomst, zodat ze er min of

Met de lokale investeringen zit het helaas niet goed. Volgens voorlopige cijfers bleven de investeringen van de Vlaamse gemeenten onder de 1,1 miljard euro. Tegenover 2013 betekent dit een daling met ruim 240 miljoen euro. En ten opzichte van 2012 (weliswaar een verkiezingsjaar) is het zelfs 500 miljoen euro minder. de budgettaire maatregelen van de andere overheden, hebben we hierboven proberen aan te tonen. Maar hoe slecht zijn de lokale financiën er dan echt aan toe? Kijken naar de begrotingssaldi, zoals frequent gebeurt bij de andere overheden, heeft weinig zin. Gemeenten zijn immers verplicht om budgetten in evenwicht in te dienen. Doen ze dat niet, dan zal de Vlaamse overheid hen daar als toezichthouder toe verplichten. We zouden ook kunnen gaan kijken naar de evolutie van de uitstaande schulden. Alleen, die schulden bedragen slechts 5% van de totale Belgische overheidsschuld, en dat ondanks het feit dat de lokale sector goed is voor circa 40% van de overheidsinvesteringen. Gemeentelijke schulden hangen ook altijd samen met het niveau van investeringen. Als die investeringen dalen, gebeurt hetzelfde met de schulden. In deze moeilijke budgettaire tijden is het dus perfect mogelijk dat de lokale schulden gaan dalen.

meer zeker van kunnen zijn dat de gevolgen van die investeringen (extra leninglasten, bijkomende exploitatie-uitgaven voor nieuwe infrastructuur, enzovoort) ook op de langere termijn houdbaar en betaalbaar blijven. En precies met die investeringen zit het vandaag helaas niet goed. Volgens voorlopige cijfers bleven de investeringen van de Vlaamse gemeenten onder de 1,1 miljard euro. Tegenover 2013 betekent dit een daling met ruim 240 miljoen euro. En ten opzichte van 2012 (weliswaar een verkiezingsjaar) is het zelfs 500 miljoen euro minder. Verontrustend is bovendien dat de gemeentelijke investeringen in 2014 zelfs 8% lager liggen dan in 2008, het vorige tweede jaar van de lokale bestuursperiode en dus vrij goed vergelijkbaar. Lokale investeringen zijn natuurlijk geen doel op zich, maar zijn nodig om te beantwoorden aan tal van (nieuwe) maatschappelijke noden: de vergrijzing vergt nieuwe zorginfrastructuur, voor de vergroening is er nood aan nieuwe kinderopvang en schoolinfrastructuur, de nieuwe sampol 2015/9|43


26/11/2015 9:13:33

Jan Leroy


visie op mobiliteit vraagt aandacht voor fietspaden en verkeersarme dorps- en stadscentra, mee blijven met de informaticaontwikkelingen eist pakken geld, enzovoort. Veel van die noden blijven nu al te vaak zonder lokaal antwoord, gewoon bij gebrek aan middelen. Tegelijkertijd veroudert de bestaande infrastructuur, zodat we over enkele jaren wellicht een veelvoud aan middelen zullen nodig hebben om die weer in orde

te brengen. Ondertussen moeten veel (wegen) bouwbedrijven personeel afdanken omdat de vraag naar nieuwe opdrachten vanuit de lokale besturen achterwege blijft. De gezondheid van de lokale financiën is dus een zorg die iedereen zou moeten delen. Helaas hebben we de voorbije decennia vooral het tegendeel vastgesteld.

Jan Leroy Directeur bestuur van Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG vzw)

sampol 2015/9|44


26/11/2015 9:13:33

Vakbonden zijn goed voor de economie Lars Vande Keybus

In De Tijd (27/10) haalde Peter Dedecker (N-VA) uit naar de ‘fiscale privileges’ van de vakbonden. Hij stelde dat ‘vakbondslidmaatschap niet fiscaal gestimuleerd moet worden’. Een afschaffing van de fiscale aftrekbaarheid van syndicale premies zou volgens de N-VA een eerste stap zijn en - altijd fijn in budgettair krappe tijden - 35 miljoen euro extra inkomsten opleveren. Vakbondsbijdragen vallen in dezelfde aftrekcategorie als bijvoorbeeld restaurantkosten, receptiekosten, relatiegeschenken en buitenlandse seminaries. De verantwoording van iedere aftrekpost moet liggen in haar potentiële effect op de economische groei. Ze moet een meerwaarde betekenen. Peter Dedecker is hoogstwaarschijnlijk niet geïnteresseerd in deze vraag. Hem gaat het om een nieuw rondje ‘vakbondje pesten’. Of het vullen van de gaten in de begroting. Ieder zijn bezigheid. Maar de vraag of lidmaatschap van een vakbond een stimulans voor de economie betekent - en dus een fiscale aftrek verdient is een relevante vraag. Een vraag die onderzoek verdient.

STERKE VAKBONDSTRADITIE Brandende auto’s, spoorblokkades en vakbondsmilitanten aan de pils. Het is een beeld dat blijft hangen en nuttig te gebruiken is in framing allerhande. Vakbonden blokkeren de hardwerkende Belg. Ze kosten ons economische groei. Ernst & Young stelt zelfs uitdrukkelijk dat de vakorganisaties één van de belangrijkste handi-

caps van België zijn qua aantrekkelijkheid. Dit soort oefeningen gaat echter niet verder dan perceptie. Wat zegt het wetenschappelijk onderzoek? Zijn er voorbeelden uit het buitenland die ons iets kunnen leren over de economische meerwaarde van vakbonden? België is een land met sterke vakbondstraditie. De syndicalisatiegraad - het percentage werk-

sampol 2015/9|45


26/11/2015 9:13:33

Lars Vande Keybus

Vakbonden zijn goed voor de economie

nemers dat lid is van een vakbond - ligt hoog, rond 50%. In vergelijking met bijvoorbeeld Scandinavië is dit niet uitzonderlijk. In Finland, Denemarken of Zweden is ongeveer zeven op de tien werknemers lid van een vakbond. In IJsland negen op tien. De syndicalisatiegraad zegt niet alles over de impact van een vakbond. Ze geeft vooral een indicatie van de mate aan druk die een vakbond tijdens een onderhandeling kan zetten. Om de effectiviteit van een vakbond te meten is de ‘dekkingsgraad’ van de collectieve onderhandelingen een betere graadmeter. Die gaat na in welke mate werknemers gedekt zijn door een collectieve arbeidsovereenkomst, oftewel een cao. Met andere woorden: hebben collectieve onderhandelingen een impact gehad op het inkomen en het welzijn van de werknemer in kwestie? België scoort hoog op dit vlak. Bij 96% van de Belgische werknemers zijn het loon en andere arbeidsvoorwaarden het resultaat van constructief sociaal overleg. In de rest van de EU is dit ‘slechts’ 63%. Dit percentage ligt hier hoog omdat hier het ‘erga omnes’-principe geldt. Dit betekent dat de afspraken die door vakbondsleden worden gemaakt ook gelden voor hen die geen vakbondslid zijn. AFBRAAKPOLITIEK Laat ons mekaar geen Veerle noemen. Rechts Vlaanderen, en bij uitstek de N-VA, is erop uit om het aantal vakbondsleden te decimeren en de effectiviteit van het sociaal overleg uit te hollen. Peter Dedecker, bekend om zijn kruistocht tegen Arco en ACW, is niet de enige die naar voren werd geschoven om vakbonden het leven zuur te maken. Zuhal Demir werpt zich op het stakingsrecht. Samen met Siegfried Bracke stelde ze eerder al het statuut van de vakbonden als uitbetalingsinstelling in vraag. Een nieuwe stok om de hond te slaan, zijn de ‘onverantwoorde fiscale privileges’ voor vakbondsleden.

De motieven van deze politici zijn op de eerste plaats populistisch. Vakbonden verdedigen de bevolkingsgroepen die door de mazen van het net dreigen te vallen: zieken, werklozen, ouderen. Deze groepen zijn makkelijk te culpabiliseren voor alle mogelijke problemen in een maatschappij. Ze kunnen zich moeilijk verdedigen. De vakbond doet dit wel. Ze associeert zich uitdrukkelijk met deze laag van de bevolking. De vakbond is als in het oog springende organisatie een gedroomde vijand. Als verdediger van de ‘luierikken, tamzakken en parvenu’s’ is het maar logisch dat de vakbond een deel van het probleem vormt. Het is een complexe strijd, een strijd waarin de vakbond vaak niet geholpen wordt door haar eigen communicatie. U vraagt zich in dit stadium waarschijnlijk af wat de ideologische kruistocht van de Demirs en Dedeckers van deze wereld te maken heeft met het oorspronkelijke uitgangspunt van dit artikel: is er een economische case te maken voor de fiscale aftrekbaarheid van vakbondslidmaatschap? Dat zit zo. Zonder het zelf te beseffen heeft rechts-conservatief Europa ervoor gezorgd dat anno 2015 de onderzoeksdata beschikbaar zijn om de impact van vakbonden op economische activiteit te meten. Het Belgische spanningsveld dat zonet beschreven werd, mondde in andere Europese landen uit in een spreekwoordelijke (en soms letterlijke) veldslag met de vakbonden. Een veldslag die in sommige landen leidde tot het ineenschrompelen van de onderhandelingskracht van vakbonden. DE WEG VAN THATCHER In het naoorlogse Europa maakten vakbonden en werkgevers de afspraak om de winsten van de toekomstige economische vooruitgang onderling gelijk te verdelen. Het deel dat werknemers ontvangen, wordt in de economische weten-

sampol 2015/9|46


26/11/2015 9:13:33

Lars Vande Keybus

schap het ‘loonaandeel’ genoemd. Datgene wat naar de eigenaars van het productieapparaat gaat, het ‘kapitaalaandeel’. Beide worden uitgedrukt als percentage van het nationaal inkomen. Het beleid dat de afgelopen dertig jaar in tal van Europese landen werd gevoerd, heeft geleid tot een dramatische verschuiving in de verhouding tussen het loon- en kapitaalaandeel. In het Verenigd Koninkrijk daalde het loonaandeel van 76% van het nationaal inkomen in 1975 tot 67% in 2014. In Duitsland viel over dezelfde periode het loonaandeel terug van 72 naar 62%. De In-


De syndicalisatiegraad, het percentage van de werknemers dat lid is van een vakbond, halveerde in het Verenigd Koninkrijk van 50% in 1981 tot 25,4% in 2013. Het aantal werknemers dat gedekt werd door een collectieve arbeidsovereenkomst daalde over diezelfde periode eveneens met de helft. In 1980 werd acht op de tien Britten gedekt door een cao, dertig jaar later nog amper drie op tien. Maar het Verenigd Koninkrijk staat hierin niet alleen. In Oostenrijk en Portugal ging het lidmaatschap met 40% achteruit. Nederland zag het lidmaatschap terugvallen met 24%, Duitsland met 18%

Volgens de Universiteit van Greenwich is één van de voornaamste oorzaken van de abrupte daling van het loonaandeel de veranderde relatie tussen de sociale partners. Dit is een academisch eufemisme voor: een beperking van de onderhandelingskracht van vakbonden. ternationale Arbeidsorganisatie (IAO)1 merkt op dat de daling van het loonaandeel in de ganse wereld is vast te stellen, maar dat de trend in de geavanceerde West-Europese economieën het meest uitgesproken is. In België ging het loonaandeel er ongeveer met 5% op achteruit tussen het midden van de jaren 1980 en nu. Concreet betekent dit dat de vruchten van de economische ontwikkeling steeds ongelijker verdeeld worden tussen arbeid en kapitaal. Volgens de Universiteit van Greenwich is één van de voornaamste oorzaken van de abrupte daling van het loonaandeel de veranderde relatie tussen de sociale partners. Dit is een academisch eufemisme voor: een beperking van de onderhandelingskracht van vakbonden. Die onderhandelingskracht kan, zoals eerder vermeld, afgelezen worden aan de hand van twee parameters: de syndicalisatiegraad en de dekkingsgraad door cao’s.

en Frankrijk met 14%. België hield stand met slechts een daling van iets meer dan 1%. Hoe hebben Thatcher en co de macht van de vakbonden in een pak EU-landen gebroken? Het arsenaal aan middelen blijkt even divers als uitgebreid te zijn, maar er zijn rode lijnen te trekken. Door wijzigingen in de wetgeving werd de bescherming van vakbondsafgevaardigden afgebouwd of werd het recht op collectieve actie, zoals stakingen, bemoeilijkt. Klinkt bekend in de oren? Daarnaast werd de arbeidsmarkt geflexibiliseerd: het aantal slecht beschermde tijdelijke of parttime contracten explodeerde. Het is voor vakbonden een pak moeilijker om werknemers met dit type contracten te organiseren. De overheid trok zich terug uit het sociaal overleg. Daar waar de overheid vroeger werkgevers aan tafel bracht en het overleg faciliteerde, liet ze werknemers aan hun lot over. De overheid prefereerde een gedecentraliseerd overleg op niveau van ondernemingen. Een klassampol 2015/9|47


26/11/2015 9:13:33

Lars Vande Keybus


sieke verdeel-en-heersstrategie. Daarnaast werd er gesnoeid in alternatieve inkomens - ziekte, werkloosheid, pensioenen - waardoor werknemers minder terugvalmogelijkheden kregen, wat een neerwaartse druk zette op de lonen. Tot slot werd de financiële sector - de mensen achter het kapitaalaandeel, weet je nog - vanaf de jaren 1980 vrij spel gegeven. Hoge winsten en shareholder value stonden vanaf dan voorop. Kapitaal kreeg meer uitwijkmogelijkheden, wat de onderhandelingspositie van werknemers danig verzwakte. SLECHT NIEUWS VOOR DE ECONOMISCHE GROEI Allemaal goed en wel, maar is een daling van de slagkracht van de vakbonden slecht nieuws voor de economische groei? De eerste vraag die daarvoor beantwoord moet worden, bestaat erin om te weten of een dalend lidmaatschap gevolgen heeft voor het loonaandeel in een economie. Uit vijf empirische studies2 blijkt dat er een duidelijk causaal verband bestaat tussen een dalende syndicalisatiegraad en een daling van het loonaandeel. In de EU-kernlanden heeft een daling in de syndicalisatiegraad van 15% geleid tot een daling van het loonaandeel met bijna 6%. Een tweede vraag die gesteld moet worden, is of een dalend loonaandeel automatisch slecht is voor een economie. Lonen spelen een dubbele rol in de economie. In een neoklassieke visie worden ze vooral als een kostenpost gezien. Lonen moeten in deze benadering zo laag mogelijk worden gehouden om bedrijven concurrentieel te houden. Lage lonen leiden tot hoge winsten, meer investeringen en dus meer groei. Deze benadering negeert grotendeels het ‘vraageffect’ van lonen. In een meer Keynesiaanse benade-

ring zijn de lonen datgene wat de binnenlandse consumptie voedt en dus datgene wat de motor achter economische groei aandrijft. Hogere lonen kunnen op die manier tegelijkertijd winsten voor ondernemingen verminderen en een boost aan diezelfde winsten geven. Uit IAO-onderzoek 3 blijkt dat het merendeel van de Europese landen - en de Eurozone in haar geheel - op dit ogenblik ‘loongeleid’ zijn. Dit betekent dat het positieve vraageffect van stijgende lonen groter is dan het negatieve effect van lagere winsten. Hogere lonen en een groter loonaandeel zouden de economische groei stimuleren. Zulke evolutie valt echter niet vast te stellen. De afgelopen dertig jaar daalde het loonaandeel in de Europese economieën. Zoals eerder beschreven werd, was het dalend ledenaantal bij de vakbonden hiervan één van de belangrijkste oorzaken. De Universiteit van Greenwich bekeek welke potentiële groei de Europese landen hebben misgelopen ten gevolge van dit dalend ledenaantal. De resultaten zijn opmerkelijk. Door een daling van de syndicalisatiegraad in de EU van 15% ligt de totale economische activiteit nu 1,8% lager dan potentieel mogelijk was. Voor het Verenigd Koninkrijk werd een berekening in detail gemaakt. De Britten lopen 1,6% procent aan economische activiteit mis. Hierdoor wordt er vandaag voor 27 miljard pond (38 miljard euro) minder aan welvaart geproduceerd. En dit allemaal ten gevolge van de steile afname van de syndicalisatiegraad in de afgelopen dertig jaar. De comateuze Europese economieën van vandaag smeken om een groeispurt. Blijkbaar heeft de stiefmoederlijke behandeling (en dat is braaf verwoord) van het sociaal overleg, en de vakbonden in het bijzonder, een rem gezet op de eigen welvaart. De onderzoekers keken niet enkel naar het verleden. Ze maakten een model op waarin

sampol 2015/9|48


26/11/2015 9:13:33

Lars Vande Keybus

de effecten van een stijging van 1% van het winstaandeel werd gesimuleerd. De resultaten liggen in lijn met de vaststellingen rond de syndicalisatiegraad. Wanneer ten gevolge van een daling van de onderhandelingsmacht van vakbonden in de EU het winstaandeel in de economie stijgt met 1% en het loonaandeel in dezelfde mate daalt, dan daalt de economische activiteit met 0,3%. Het totale disrespect dat de Europese instellingen en het IMF tonen voor sociale dialoog, voor de autonomie van de sociale partners zal in de toekomst enkel kunnen leiden tot een verdere afkalving van het loonaandeel. De Europese economie zal zich helemaal vastrijden in een scenario van lage groei, deflatie en beperkte jobcreatie.


wind in zeilen, zo luidt de redenering, maar de ervaringen in de rest van de EU in de afgelopen dertig jaar bewijzen het tegendeel. Wie de collectieve kracht van een vakbond breekt, bereikt het omgekeerde resultaat: lagere groei en een kleiner deel van de koek dat naar de laagste inkomenscategorieën gaat.

LESSEN VOOR BELGIË?

Sterke vakbonden maken samenlevingen gelijker. Uit recent onderzoek van het IMF4 blijkt dat de 10% ‘rijksten’ in de meest ontwikkelde landen tussen 1980 en 2010 jaar na jaar een steeds groter aandeel van alle inkomens hebben ingenomen. Het IMF stelt dat dit minstens voor de helft te verklaren is door een afname van de sterkte van de vakbonden. Het IMF is nu niet onmiddellijk de meest progressieve organisatie. Moet er nog zand zijn?

Veel cijfers, begrippen en feiten, maar duidelijke conclusies. De ballonnetjes die her en der in België worden opgelaten in verband met vakbondsrechten zijn niet onschuldig. Ze hebben tot doel om de mogelijkheden te beperken van werknemers om zich te organiseren, om collectieve onderhandelingen te voeren en desnoods acties op te zetten. Beperk de onderhandelingskracht van de vakbonden en je geeft de economie de

Dus ja, Peter Dedecker, een fiscale stimulus van het lidmaatschap van een vakbond is te verantwoorden, zowel met economische als sociale argumenten. Wie sociaal overleg nutteloos acht, doet de welvaart inkrimpen. Dat kan toch niet de bedoeling zijn met al die jobs die uw partij ons belooft. Laat jij ook even weten of het lidmaatschap van een werkgeverskoepel dezelfde economische return heeft? Alvast bedankt.

Lars Vande Keybus Economisch Adviseur Federaal ABVV

Noten 1/ http://www.ilo.org/wcmsp5/ groups/public/---ed_protect/--protrav/---travail/documents/ publication/wcms_202352.pdf.

2/ Te raadplegen in http://www. neweconomics.org/publications/ entry/working-for-the-economy. 3/ http://www.ilo.org/wcmsp5/ groups/public/---ed_protect/--

-protrav/---travail/documents/ publication/wcms_192507.pdf. 4/ http://www.imf.org/external/ pubs/ft/fandd/2015/03/pdf/ jaumotte.pdf.

sampol 2015/9|49


26/11/2015 9:13:33

Hoe denken Belgen over belastingen?

Bart Meuleman, Koen Abts en Marc Swyngedouw Gegevens van het Belgisch Nationaal Verkiezingsonderzoek 2014 tonen aan dat er in de Belgische publieke opinie bijzonder veel steun bestaat voor meer progressiviteit in ons belastingsysteem. Een grote meerderheid van de Belgen vindt dat belastingen voor de laagste inkomens omlaag moeten, terwijl belastingen die bedrijfswinsten, aandelenhandel en grote vermogens treffen best verhoogd kunnen worden. Deze steun voor meer herverdeling vinden we terug aan beide zijden van de taalgrens en in alle lagen van de bevolking, inclusief de hogere inkomens. Er bestaat best een groot draagvlak voor belastingheffing, op voorwaarde dat ze gestoeld is op principes die door de bevolking als rechtvaardig ervaren worden. De huidige taxshift loopt echter niet in de pas met de rechtvaardigheidsprincipes die we in de publieke opinie ontwaren.


26/11/2015 9:13:33

Bart Meuleman, Koen Abts en Marc Swyngedouw

Op 10 oktober 2015 knoopte de regering-Michel de losse eindjes van de taxshift aan elkaar. Deze verschuiving van de belastingdruk omvat onder meer een verlaging van de werkgeversbijdragen en 1,7 miljard euro belastingvermindering voor loontrekkenden. Daartegenover staan bijkomende lasten op consumptie, een stijging van de roerende voorheffing en besparingen via zogenaamde efficiëntiewinsten op het overheidsapparaat. Daarnaast omvat de taxshift ook enkele belastingen op kapitaal (de kaaimantaks en de speculatietaks), al is de omvang ervan eerder symbolisch. De regeringspartijen gaan er prat op dat de taxshift ‘de grootste fiscale hervorming sinds 1963 is’ - dixit Minister van Financiën Van Overtveldt.1 Werkgeversorganisaties benadrukken dat de taxshift mogelijkheden biedt voor economische groei en jobcreatie. Oppositiepartijen ter linkerzijde verwijten de regering dan weer dat de hervorming op de kap van de gezinnen terechtkomt en dat het de grote vermogens en vervuilers buiten schot laat. Bij de vakbonden kon de hervorming evenmin op veel bijval rekenen. De huidige politieke controverse over belastingen vormen een kernelement in het debat over de toekomst van ons sociaaleconomisch model in tijden van economische crisis en globalisering. Belastingen (in brede zin, inclusief sociale bijdragen) vormen de levensader van de overheid waarmee onder meer publieke dienstverlening en sociaal beleid gefinancierd wordt. De kritiek is echter dat het huidige belastingsysteem de concurrentiepositie van Belgische bedrijven zou aantasten en daarom slecht zou zijn voor de werkgelegenheid. Een politiek gecontesteerd thema als belastinghervorming laat ook de publieke opinie niet onberoerd. Het ontwerp van een belastingsysteem is altijd een bron van tegengestelde belangen en conflicte-


rende opvattingen, die door actoren politiek gemobiliseerd kunnen worden. In die zin is inzicht in de publieke opinie onontbeerlijk. Deze bijdrage brengt de opvattingen van Belgen over belastingen in kaart. Hiervoor maken we gebruik van gegevens van het Belgisch Nationaal Verkiezingsonderzoek (BNES) 2014. Voor dit survey, georganiseerd door ISPO-KU Leuven, werden tussen oktober 2014 en mei 2015 in totaal 1902 toevallig geselecteerde Belgische kiezers bevraagd door middel van een persoonlijk interview. De responsgraad van deze studie bedraagt 47,5%. De BNES2014-data laat toe om een gedetailleerd beeld te schetsen van hoe Vlamingen en Franstaligen denken over diverse belastingvormen en de principes die aan de grondslag ervan liggen. In deze bijdrage gaan we na in welke mate diverse vormen van belasting op steun van de Belgische kiezer kunnen rekenen. We analyseren eveneens hoe deze tax attitudes samenhangen met politieke voorkeur en een aantal structurele en culturele variabelen. Alvorens resultaten te presenteren, geven we enkele theoretische beschouwingen over taks-opinies mee. THEORETISCHE BESCHOUWINGEN OVER TAX ATTITUDES Een legitiem sociaal bestel veronderstelt dat brede lagen van de bevolking de indruk hebben dat de belastingdruk billijk verdeeld is. Dit houdt in dat burgers niet enkel instemmen met de principes van sociale rechtvaardigheid waarop belastinginning gestoeld is (substantiële legitimiteit), maar ook ervaren dat de concrete uitvoering ervan efficiënt, eerlijk en transparant verloopt (procedurele legitimiteit). De perceptie dat een belastingsysteem onrechtvaardig of inefficiënt is, ondergraaft de bereidheid tot het betalen van belastingen en kan op die manier belastingontduiking in de hand werken. sampol 2015/8|51


26/11/2015 9:13:33


In de internationale literatuur over opvattingen over belastingen staan twee concepten centraal, namelijk taks-aversie en geprefereerde progressiviteit. Enerzijds hebben heel wat academici - voornamelijk vanuit Angelsaksische hoek - aandacht besteed aan publieke weerstand tegen belastingheffing en zogenaamde tax revolts. De theorie van taks-aversie voorspelt dat vooral zichtbare en omvangrijke belastingen met een brede basis tegenstand bij de bevolking zouden oproepen (Blount 2000). Anderzijds zijn er talrijke studies die erkennen dat de publieke opinie niet noodzakelijk tegen belastingen gekant is, zolang de onderliggende herverdelende principes als rechtvaardig ervaren worden. In dit kader hebben meerdere studies bevestigd dat grote groepen burgers een voorkeur hebben voor progressieve belastingsystemen waarin de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen (zie vb. Roosma et al. 2015). Opvattingen over belastingen zijn echter niet gelijkmatig verdeeld over de bevolking, maar hangen af van een aantal structurele en culturele factoren (voor een overzicht, zie Hennighausen & Heinemann 2014). De rational choice-benadering gaat ervan uit dat individuen rationeel handelende wezens zijn die gedreven worden door eigenbelang. Deze redenering benadrukt dat taks-attitudes gestuurd worden door de financiële belangen van individuen. Vanuit deze optiek zou taks-aversie vooral terug te vinden zijn bij groepen die relatief veel belasting betalen. Ook de grote steun voor progressieve belastingsystemen zou zich door eigenbelang laten verklaren: alle burgers die een inkomen hebben dat lager ligt dan gemiddeld halen financieel voordeel uit progressieve belastingen. En aangezien inkomen scheef verdeeld is in de bevolking, heeft de meerderheid van de bevolking een inkomen dat onder het gemiddelde ligt. Deze enge eigenbelang-benadering moet echter


genuanceerd en aangevuld worden. Ten eerste is het, gezien de techniciteit en complexiteit van belastingheffing, niet realistisch te veronderstellen dat burgers over voldoende informatie beschikken om een volledig beeld te krijgen van het kostenplaatje. De mate waarin burgers over (al dan niet correcte) informatie beschikken, kan hun opinies over belastingen kleuren. Ten tweede kan een individu niet zomaar gereduceerd worden tot een homo economicus die volledig door eigenbelang gestuurd wordt. Opvattingen over belastingen worden immers evenzeer beïnvloed door allerhande waarden en normatieve opvattingen die individuen erop nahouden. Minstens drie types van opvattingen kunnen verbonden worden met taks-attitudes. Ten eerste hangen opinies over belastingen samen met hoe mensen denken over de rol van het individu in de maatschappij. De overtuiging dat welzijn en succes afhankelijk (moeten) zijn van individuele inspanning en verdienste botst met de logica van belastingheffing en herverdeling. Een individualistische instelling kan daarom weerstand tegen belastingen opwekken, zeker als deze sterk herverdelend werken. Aangezien belastingen onlosmakelijk verbonden zijn met sociaal beleid worden taks-attitudes, ten tweede, ook vaak gekoppeld aan de ideologische positie op de overheid-versus-markt breuklijn. Aangezien belastingheffing strikt genomen tegen de ideologie van een ongelimiteerde vrije markt indruist, kan een sterke taks-aversie teruggevonden worden onder aanhangers van de vrije markt. Een voorkeur voor een sterke overheid die levenskansen voor haar burgers garandeert, daarentegen, veronderstelt herverdeling via progressieve belastingsystemen. Ten derde kunnen ook denkbeelden over het concrete overheidsfunctioneren invloed heb-

sampol 2015/9|52


26/11/2015 9:13:33


ben op opvattingen over belastingen. Indien burgers weinig vertrouwen hebben in de eerlijke en efficiënte werking van overheidsinstellingen, zullen ze weinig bereid zijn belastingen te steunen, zelfs al kunnen ze zich vinden in de onderliggende principes. DE PERSONENBELASTING: PLEIDOOI VOOR MEER PROGRESSIVITEIT Vanuit het perspectief van de Belgische burger is de personenbelasting - in de volksmond ook wel als inkomensbelasting gekend - de meest zichtbare vorm van belasting. Deze directe belasting op het jaarinkomen van particulieren was in 2013 goed voor ruim 52 miljard euro, en is daarmee de belangrijkste inkomstenbron van de Belgische staat. De personenbelasting kent een zekere mate van progressiviteit: wie meer verdient, valt onder een hoger belastingtarief - oplopend in vier schijven, gaande van 25 tot 50%. De taksaversie-theorie voorspelt dat er bij de bevolking veel weerstand zou bestaan tegen deze erg omvangrijke en zichtbare vorm van belasting. Maar hoe denken Belgische


tuigd zijn dat het belastingtarief moet afhangen van de hoogte van het inkomen. Er bestaat een sterke consensus dat de belastingdruk op de laagste lonen naar beneden moet. Ruim de helft van de Belgen stelt voor om de belasting op de laagste inkomens te verlagen, en nog eens een kwart wil ze een beetje verlagen. Nauwelijks één procent van de Belgische kiezers is van mening dat de laagste inkomstengroep (een beetje) meer dient bij te dragen in de Belgische belastingspot. Deze duidelijke voorkeur voor een belastingverlaging ten voordele van de laagste inkomens vinden we terug in beide landsdelen, maar is onder de Franstalige kiezers nog iets meer uitgesproken dan bij de Vlamingen. Ook wat de middelste inkomens betreft is een ruime meerderheid van de Belgische kiezers gewonnen voor een verlichting van de belastingdruk: 57,4% wil de belastingen op middelste inkomens (een beetje) verlagen, terwijl amper 3,6% vindt dat de belastingen voor deze groep (een beetje) omhoog kunnen. De roep om belastingverlaging klinkt hier echter opvallend minder luid: een vrij omvangrijke groep Belgen (39,1%) vindt dat de belastingen op de middelste inkomens best kunnen blijven zoals ze nu zijn.

Er bestaat een sterke consensus dat de belastingdruk op de laagste lonen naar beneden moet. Ruim de helft van de Belgen stelt voor om de belasting op de laagste inkomens te verlagen, en nog eens een kwart wil ze een beetje verlagen. kiezers werkelijk over de personenbelasting? Respondenten in het BNES2014 werden gevraagd aan te geven of de personenbelasting voor drie verschillende inkomensgroepen (de laagste, middelste en hoogste inkomens) verhoogd dan wel verlaagd moet worden. Figuur 1 laat zien dat Belgen er in sterke mate van over-

Ook hier vinden we beduidende regionale verschillen terug. In Franstalig België is de steun voor belastingverlaging ten voordele van de middeninkomens sterker dan in Vlaanderen. Belastingen op de hoogste inkomens, ten slotte, wekken tegenovergestelde reacties op bij de Belgische bevolking. Een overduidelijke meerdersampol 2015/9|53


26/11/2015 9:13:33


heid (71%) meent dat belastingen op de hoogste inkomens (een beetje) verhoogd kunnen. Onder Vlamingen en Franstalige Belgen is het aandeel voorstanders van hogere belastingen op de hoge inkomens nagenoeg even groot. Maar Vlaanderen telt iets meer voorstanders van een lichte verhoging (‘moet een beetje verhoogd worden’), terwijl onder de Franstalige Belgen de voorstanders voor een duidelijke verhoging (‘moet verhoogd worden’) iets talrijker zijn. Uit deze cijfers valt vooral een sterke roep om een meer herverdelend belastingsysteem af te


lezen. Er bestaat in de publieke opinie een sterke steun voor het verlagen van de personenbelasting op de laagste - en in mindere mate ook op de middelhoge - inkomens, gekoppeld aan een belastingverhoging voor de hoogste inkomens. Dat het principe van progressieve belastingen grote steun geniet bij de bevolking komt overeen met de resultaten uit internationaal onderzoek (Edlund 2003; Roosma et al. 2015). Dat de Belgische kiezers de personenbelasting niet uniform willen verlagen, maar voor bepaalde groepen zelfs wensen te verhogen, wijst er bovendien op dat deze belasting niet zo’n sterke

Figuur 1. Belgische kiezers over de personenbelasting voor verschillende inkomensgroepen - naar regio (N = 1871).

sampol 2015/9|54


26/11/2015 9:13:34


aversie oproept als vaak gedacht wordt. Verder in deze bijdrage geven we een meer diepgaande analyse van de steun voor progressiviteit en taks-aversie.


sterk differentieert naargelang de hoogte van het belaste inkomen - zie vorige sectie. Dit maakt arbeid tot de minst populaire belastbare basis.

De personenbelasting mag dan wel de meest zichtbare en omvangrijke tak zijn van de Belgische belastingen, het is slechts één element in een complex belastingstelsel dat op diverse belastingbasissen is gestoeld. Naast belastingen op het inkomen van particulieren heft de overheid bijvoorbeeld ook belastingen op consumptie (btw), de winst van bedrijven (vennootschapsbelasting), accijnzen op alcohol, tabak en brandstof, voorheffingen op inkomen uit roerend en onroerend goed, successierechten, enzovoort. Deze vormen van belasting verschillen niet alleen in omvang, maar ook in zichtbaarheid, onderliggende principes en herverdelende effecten. Op basis van de theorie van taks-aversie kan dan ook verwacht worden dat de publieke steun voor het belasten van de verschillende basissen sterk varieert.

Over belasting op vastgoed, exclusief de eigen gezinswoning, is de publieke opinie eerder verdeeld. Iets meer dan een derde (37,1%) wil een verhoging en iets minder dan een derde (29,4%) van de Belgen staat een verlaging voor. Het resterende derde is ervoor gewonnen belastingen op onroerend goed te houden zoals het nu is. Belastingen op bedrijfswinsten en inkomen uit aandelenbeleggingen, daarentegen, kunnen op beduidend meer bijval rekenen. De helft van de bevolking (51,9 en 48,8% respectievelijk) is van mening dat deze belastingen omhoog kunnen, terwijl minder dan 20% een verlaging bepleit. De kritiek dat het belasten van bedrijven de economie schaadt, vindt blijkbaar weinig ingang in de publieke opinie. Echter, het belastingtype dat de grootste voorkeur wegdraagt zijn taksen op milieuvervuilende producten en activiteiten. Meer dan 70% is gewonnen voor een vergroening van het belastingstelsel, en nauwelijks 8% wil de bestaande ecobelastingen terugschroeven.

Het BNES2014 peilt naar opinies over het belasten van vijf mogelijke basissen, namelijk arbeid, vastgoed, bedrijfswinsten, aandelen en beleggingen, en milieuvervuilende producten en activiteiten. Voor elk van deze types werden respondenten gevraagd of ze belastingen erop willen verhogen dan wel verlagen. Figuur 2 toont overduidelijk dat de burger in verschillende mate steun verleent aan diverse vormen van belasting. De wijze waarop arbeid momenteel belast wordt, roept overduidelijk heel wat weerstand op. Bijna 80% van de respondenten wil de belastingen op arbeid verlaagd zien, en minder dan 2% pleit voor een verhoging. Al mogen we niet uit het oog verliezen dat de burger

In de opvattingen over verschillende belastingtypes valt een duidelijk patroon op. Conform de theorie van taks-aversie blijkt dat de belasting met de breedste basis, de grootste omvang en duidelijkste zichtbaarheid (namelijk belasting op arbeid) veruit de grootste weerstand opwekt. Naarmate belastingen de meer welstellende delen van de bevolking treffen (eigenaars van bedrijven, aandeelhouders, grote vermogens) kunnen ze op meer bijval rekenen. Net zoals de analyse van de personenbelasting wijzen ook deze bevindingen in de richting van een vraag naar meer herverdeling. Belgische burgers zijn in groten getale voorstander van een belastingverschuiving van arm naar rijk.

ALTERNATIEVE VORMEN VAN BELASTINGEN

sampol 2015/9|55


26/11/2015 9:13:34



Figuur 2. Belgische kiezers over de belasting op inkomen voor verschillende inkomensgroepen (N = 1835).

STRUCTURELE EN CULTURELE DETERMINANTEN VAN TAKS-ATTITUDES Diversie theorieën voorspellen dat opvattingen over belastingen gestuurd worden door de structurele posities die mensen bekleden, alsook door de opvattingen die ze erop nahouden over de rol van het individu, staat versus markt en het vertrouwen in overheidsinstellingen. In deze paragraaf gaan we na in hoeverre deze theoretische modellen ook opgaan in de Belgische situatie. Hierbij focussen we op de twee cruciale dimen-

sies van attitudes ten aanzien van belastingen, namelijk de geprefereerde progressiviteit en taks-aversie. Geprefereerde progressiviteit - dit is de mate waarin burgers van mening zijn dat een belastingsysteem middelen moet herverdelen van hogere naar lagere inkomensgroepen meten we door de verschilscore te nemen tussen (1) de opvatting dat de hogere inkomens al dan niet zwaarder belast moeten worden en (2) de

lees verder pagina 65

sampol 2015/9|56


26/11/2015 9:13:34

Wilfried Martens (3 maart 1979 - 31 maart 1981; 17 december 1981 - 7 maart 1992) CHRIS MARTENS - Belgische koorddansers Chris Martens maakte 52 individuele schilderijen van Belgische Eerste Ministers. Ze zijn te bezichtigen op de tentoonstelling ‘Belgische koorddansers’, georganiseerd door de Universiteit Gent. De tentoonstelling loopt in de Ufo, Sint-Pietersnieuwstraat 33, 9000 Gent, van 13 november 2015 tot 18 december 2015. Ze is op weekdagen vrij te bezoeken (9u-20u). In dit portfolio ziet u de schilderijen van de laatste acht Eerste Ministers van België. sampol 2015/9|57


26/11/2015 9:13:34

Mark Eyskens (31 maart 1981 - 17 december 1981)


26/11/2015 9:13:34

Jean-Luc Dehaene (7 maart 1992 - 12 juli 1999)


26/11/2015 9:13:34

Guy Verhofstadt (12 juli 1999 - 20 maart 2008)


26/11/2015 9:13:34

Yves Leterme (20 maart 2008 - 30 december 2008; 25 november 2009 - 6 december 2011)


26/11/2015 9:13:35

Herman Van Rompuy (30 december 2008 - 25 november 2009)


26/11/2015 9:13:35

Elio Di Rupo (6 december 2011 - 11 oktober 2014)


26/11/2015 9:13:35

Charles Michel (11 oktober 2014 - heden)


26/11/2015 9:13:35


opvatting dat de lagere inkomens al dan niet zwaarder belast moeten worden. Deze variabele werd omgezet naar een schaal die loopt van -5 tot 5. Score 5 impliceert hierbij maximale progressiviteit: de respondent in kwestie wil de belasting voor hogere inkomens sterk verhogen en voor lagere inkomens sterk reduceren. Score -5 wijst op een preferentie voor omgekeerde herverdeling of degressiviteit (belastingen verlagen voor hogere inkomens en optrekken voor lagere inkomens). Taks-aversie verwijst naar een afkeer van belastingen in het algemeen en is dus niet verbonden aan een specifieke vorm van belastingen. Dit meten we door het gemiddelde te nemen over de vijf items die voor de verschillende types van belastingen nagaan of een respondent ze wil verhogen dan wel verlagen. Dit zijn de items weergegeven in Figuur 2. Ook deze variabele werd herschaald van -5 tot 5. Waarde 5 betekent dat de respondent alle belastingen zoveel mogelijk wil verlagen en wijst dus op de hoogst mogelijke mate van taksaversie. Wie alle belastingen wil verhogen, krijgt waarde -5 op taks-aversie. Score 0 betekent dat men, gemiddeld genomen, belastingen noch wil verhogen noch wil verlagen. Voor elk van deze afhankelijke variabelen schatten we twee regressiemodellen, waarin telkens een nieuwe reeks van verklarende variabelen wordt opgenomen (zie Tabel 1). Een eerste model geeft de impact van een aantal sociaal-structurele kenmerken weer. Zowel voor progressiviteit als taks-aversie vinden we beduidende regionale verschillen terug. Franstalige kiezers uiten een sterkere voorkeur voor progressieve belastingen en vertonen minder taks-aversie dan Vlamingen. Leeftijd blijkt een min of meer lineair effect te hebben op opvattingen over belastingen. Jongere generaties ver-


tonen een minder uitgesproken voorkeur voor herverdelende belastingen en staan ook meer afkerig tegenover belastingen in het algemeen. Ook bij de hoger opgeleiden vinden we minder taks-aversie terug. Dit suggereert dat deze groep zich beter dan de lager opgeleiden realiseert dat ze heel wat publieke diensten terugkrijgt voor de bijdrage aan de belastingen. Hoger opgeleiden verschillen echter niet wat voorkeur voor progressiviteit betreft. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat hoger opgeleiden relatief vaak aan de bovenkant van de inkomensladder te vinden zijn en dus nettobetalers zijn in een sterk herverdelend systeem. Wat beroepssituatie betreft springt vooral de groep zelfstandigen in het oog. Zelfstandigen zijn beduidend minder gewonnen voor progressiviteit in het belastingsysteem en vertonen een hoge mate van taks-aversie. Deze effecten van zelfstandigheid behoren tot de sterkste in het model. Dat deze groep - meer dan werknemers - duidelijk zicht heeft op welke middelen naar de fiscus gaan is wellicht niet vreemd aan dit uitzonderlijke patroon. Een uiterst relevante structurele variabele is het huishoudinkomen (hier opgedeeld in decielen). Inkomenspositie heeft inderdaad een impact op preferenties voor progressiviteit. Maar verassend genoeg doen de inkomenseffecten zich vooral voor aan de onderkant van de inkomensverdeling. Bij de laagste twee inkomensdecielen vinden we de sterkste voorstanders van herverdeling terug, terwijl de andere inkomensgroepen sterk op elkaar lijken. Het is dus niet zo dat de hoogste inkomens zich het meest verzetten tegen progressiviteit, zoals de rational choice-theorie postuleert. Inkomen is bovendien niet gerelateerd met taksaversie. Ten slotte blijkt subjectieve sociale klasse - dit is de klasse waar de respondenten zichzelf mee identificeren - de houdingen ten aanzien van belastingen te structureren. Wie zich vereenzelvigt met de hogere middenklasse of de hogere sampol 2015/9|65


26/11/2015 9:13:35


klasse, prefereert beduidend minder progressiviteit en is meer taks-avers dan wie zich tot de arbeidersklasse bekent. Ook respondenten die


zichzelf als lid van de lagere middenklasse zien, zijn in mindere mate voorstander van herverdelende belastingen. In een tweede model voegen

Tabel 1. Verklaringsmodellen voor geprefeerde progressiviteit en taks-aversie (N=1810). Voorkeur voor progressiviteit Model 1 Model 2 3.32 *** 1.93 ***

Intercept Regio Vlaanderen (ref.cat.) Wallonië

Taks-aversie Model 1 Model 2 -0.41 * -1.54 **

0.57 ***

0.26 **

-0.37 ***

-0.24 **

0.04

0.07

-0.38 ***

-0.35 ***

0.58 ** 0.31 * 0.25

0.62 ** 0.23 0.21

Gender Man Vrouw (ref.cat.) Leeftijd 18-24 25-34 35-44 45-54 (ref.cat.) 55-64 65+ Opleidingsniveau Geen of lager Lager secundair (ref.cat.) Hoger secundair Tertiair - niet universitair Tertiair - universitair Beroepsstatus Hoger of lager kader Lage bediende Zelfstandige Geschoolde arbeider Ongeschoolde arbeider (ref.cat.) Niet-actief

-0.56 ** -0.71 *** -0.30 *

-0.40 -0.59 ** -0.21

0.11 0.33 *

0.11 0.35 *

0.04 -0.25

0.03 -0.29 *

-0.05

0.01

0.45 **

0.43 **

0.03 0.15 -0.16

0.05 0.12 -0.19

-0.06 -0.48 ** -0.73 ***

0.00 -0.26 -0.48 **

-0.16 0.14 -0.72 *** -0.26

-0.17 0.11 -0.56 ** -0.25

-0.05 -0.06 0.88 *** 0.21

-0.22

-0.23

-0.06

0.00 0.01 0.72 *** 0.22

-0.04

sampol 2015/9|66


26/11/2015 9:13:35

Bart Meuleman, Koen Abts en Marc Swyngedouw Hoe denken Belgen over belastingen?

Huishoudinkomen (equivalent) Deciel 1 & 2 (ref.cat.) Deciel 3 & 4 Deciel 5 & 6 Deciel 7 & 8 Deciel 9 Deciel 10 Missing Subjectieve sociale klasse Arbeidersklasse (ref.cat.) Lagere middenklasse Hogere (midden)klasse Relatieve deprivatie (0-10) Utilitair individualisme (0-10) Steun overheidsingrijpen (0-10) Vrijemarktideologie (0-10) Institutioneel vertrouwen (0-10) Links-rechts positie Links (ref.cat.) Centrum Rechts % verklaarde variantie

-0.44 -0.35 -0.27 -0.29 -0.48 -0.47

** *

* **

-0.26 * -0.78 ***

-0.38 * -0.31 * -0.23 -0.13 -0.30 -0.33

-0.11 -0.50 ** 0.07 **

0.07 0.25 0.23 -0.04 0.05 0.04

0.14 0.56 ***

0.15 0.51 *** -0.01

-0.06 *

0.07 **

0.25 *** -0.08 *

0.00 0.23 ***

-0.04

0.10

0.03 0.29 * 0.28 * -0.06 0.06 0.01

-0.41 ** -0.57 *** 0.16

-0.08 **

0.08

0.25 * 0.44 *** 0.15

* p<.05; ** p<.01; *** p<.001

we opvattingen over individu, markt en overheid aan het model toe. Zoals verwacht structureren deze culturele disposities zowel progressiviteit als taks-aversie, maar op erg verschillende wijze. Een voorkeur voor herverdelende belastingen blijkt vooral sterk samen te hangen met de opvatting dat de overheid een actieve rol dient te spelen in het voorzien van een goede levensstandaard voor ouderen, zieken en werklozen (steun

voor overheidsingrijpen). In beperktere mate is voorkeur voor progressiviteit ook positief gerelateerd met gevoelens van relatieve deprivatie. Naarmate respondenten vinden dat mensen zoals henzelf benadeeld worden ten aanzien van andere groepen in de samenleving pleiten ze ook voor meer sociale herverdeling via belastingen. Voorkeur voor progressiviteit is daarnaast ook negatief gerelateerd met utilitair individualisme sampol 2015/9|67


26/11/2015 9:13:35


en steun voor vrijemarktideologie. Om taksaversie te verklaren blijkt voornamelijk deze laatste variabele relevant. Het onderschrijven van een vrijemarktideologie - namelijk een voorkeur voor de vrije werking van de markt en een afkerige houding ten aanzien van overheidsinterventie - blijkt afkeer van belastingen gevoelig in de hand te werken. Ook een gebrek aan vertrouwen in overheidsinstellingen (institutioneel vertrouwen) en een individualistische instelling stimuleren taks-aversie. Tot slot is ook links-rechts positionering verbonden met opvattingen over belastingen. Wie zichzelf als rechts beschouwt is minder sterk voorstander van herverdelende belastingen en staat gemiddeld genomen meer afkerig van belastingen. DE TAXSHIFT GEWIKT EN GEWOGEN In tegenstelling tot wat vaak wordt gedacht staan Belgen helemaal niet zo afkerig tegenover belastingheffing. Belastingen die de lagere inkomensgroepen treffen, roepen weliswaar heel wat weerstand op. Maar een grote meerderheid van Vlamingen en Walen is tegelijk van mening dat grootverdieners, bedrijfswinsten, aandeelhouders en vervuilers zwaarder belast moeten


de steun voor herverdeling aanzienlijk. Opvattingen over belastingen en herverdeling kunnen daarom niet enkel vanuit de factor eigenbelang begrepen worden, maar zijn tevens ingegeven door morele en ideologische principes. Als herverdeling gestoeld is op principes die door de bevolking als rechtvaardig ervaren worden, bestaat er een groot draagvlak voor belastingheffing. De taxshift loopt echter niet in de pas met de rechtvaardigheidsprincipes die we in de publieke opinie ontwaren. Op het eerste zicht lijkt de 1,7 miljard euro belastingverlaging voor de lagere inkomens tegemoet te komen aan de roep om meer progressiviteit. Maar als de verhogingen van de accijnzen en de btw op elektriciteit - die een flat tax op consumptie vormen - meegerekend worden, is het nog maar de vraag welke herverdelende effecten de taxshift sorteert. Bovendien is het opvallend dat de taxshift geen serieuze maatregelen bevat om inkomsten uit vermogens en aandelenspeculatie zwaarder te belasten, terwijl daar ontegensprekelijk een groot draagvlak voor bestaat. Een grote verschuiving van de belastingdruk richting de sterkste schouders biedt deze taxshift alvast niet. Vanuit een ruimer historisch perspectief is er eerder

Het is opvallend dat de taxshift geen serieuze maatregelen bevat om inkomen uit vermogens en aandelenspeculatie zwaarder te belasten, terwijl daar ontegensprekelijk een groot draagvlak voor bestaat. worden. Een roep naar een sterker herverdelend belastingstelsel loopt als een rode draad doorheen de resultaten. Opvallend is dat de vraag naar meer herverdeling via belastingen in alle lagen van de bevolking teruggevonden wordt. Zelfs bij zelfstandigen, hoogopgeleiden en mensen bovenaan de inkomensladder - de groepen die minst voor progressiviteit gewonnen zijn - is

sprake van een afbouw van de progressiviteit van het belastingsysteem: tot 2001 bedroeg was het tarief voor de hoogste inkomensschijf 55% in plaats van 50% nu, en tot 1989 lag dit maximum nog op 70%. Hoe moet deze paradox tussen publieke opinie en het gevoerde beleid begrepen worden? Een

sampol 2015/9|68


26/11/2015 9:13:36


mogelijke verklaring ligt bij de hoge mate van complexiteit van het thema belastingen. Beïnvloeding van het beleid door de publieke opinie veronderstelt niet alleen dat een thema voldoende belangrijk gevonden wordt, maar ook dat de bevolking over voldoende kennis en informatie beschikt. Daar knelt het schoentje. Zelfs voor belastingspecialisten is het niet duidelijk wat de exacte herverdelende effecten van de taxshift zijn, laat staan dat de publieke opinie hier een duidelijk beeld over heeft. Politieke communicatie over belastinghervorming dreigt dan ook belangrijker te worden dan de herverdelende effecten van de maatregelen zelf. De symbolische Kaaimantaks en taks op beursspeculatie kunnen vanuit dit perspectief begrepen worden. Ze


appelleren aan het rechtvaardigheidsgevoelens van de bevolking zonder een daadwerkelijke verschuiving van lasten met zich mee te brengen. Daarnaast mogen we ook de asymmetrische machtsverhoudingen niet uit het oog verliezen. Het is pas wanneer individuele opvattingen (via het middenveld of politiek) een organisatorische vertaling krijgen, dat ze effectief het beleid kunnen gaan beïnvloeden. Vooralsnog blijken minderheidsbelangen van aandeelhouders en grote vermogens meer gewicht in de schaal te werpen, zodat beleidsmakers er niet in slagen het beleid aan te passen aan de veranderende omstandigheden (zoals toenemende ongelijkheid en de financialisering van de economie), zelfs al zijn beleidsalternatieven voorhanden.

Bart Meuleman, Koen Abts & Marc Swyngedouw ISPO (Instituut voor Sociaal en Politiek Opinieonderzoek), KU Leuven

Noot 1/ https://www.n-va.be/nieuws/ taxshift-de-langverwachte-verlaging-van-lasten-op-arbeid. Referenties - Blount, S. (2000). Public opinion and tax aversion in Australia. Journal of Sociology 36(2): pp. 275-290.

- Edlund, J. (2003). Attitudes towards taxation: Ignorant and incoherent? Scandinavian Political Studies 26(2): pp. 145-167. - Henninghausen, T. & Heinemann, F. (2014). Don’t tax me? Determinants of individual attitudes toward progressive taxation. German Economic Review 16(3): pp. 255-289.

- Roosma, F., van Oorschot, W. & Gelissen, J. (2015). A just distribution of tax burdens? Attitudes toward the social distribution of taxes in 26 welfare states. International Journal of Public Opinion Research. Doi:10.1093/ijpor/ edv020.

sampol 2015/9|69


26/11/2015 9:13:36

PROJECT IN DE KIJKER

Netwerk Duurzame Mobiliteit Mobiliteitsbudget, trajectcontrole, waterbus, #dieselgate, spoorstaking, fileleed, e-fietsen, mobiliteitsplan of trage wegen. Wie doorheen de actualiteit van de voorbije weken struint, hoeft niet lang op zoek: mobiliteit is alomtegenwoordig en beroert de gemoederen. Logisch, zo goed als iedereen verplaatst zich dagelijks. Van A naar B en terug. Was het mobiliteitsdebat maar zo eenvoudig. De raakvlakken met tal van maatschappelijke kwesties zorgen voor een complexiteit waar je soms tureluurs van wordt. Toch waagt het Netwerk Duurzame Mobiliteit zich er aan. Vanuit een duidelijke positie: de keuze voor duurzame verandering naar een evenwichtig mobiliteitssysteem zonder hypotheek op onze toekomst.

Laten we maar even raken aan de complexiteit van mobiliteit. Zowat alle economische activiteiten draaien op de mallemolen van verplaatsingen. Het is dus een belangrijke factor van onze welvaart. Maar naast de duidelijke win bezorgt de mobiliteit van vandaag ons ook een pak kosten. Brandstof of een treinticket bijvoorbeeld, maar ook de investeringen van de overheid in zeg maar wegdek of bussen. Denk ook aan de zware menselijke tol van te veel verkeersslachtoffers. En het gaat verder. Niet alles is even eenvoudig te becijferen, maar ons huidig mobiliteitssysteem bezorgt de maatschappij een gezondheids- en milieufactuur waar elk weldenkend mens toch even van moet

slikken. Bovendien sluit datzelfde systeem heel wat mensen uit. Vervoersarmoede, jawel. DUURZAME MOBILITEIT IS EVENWICHTIGE MOBILITEIT Samengevat? ‘Business as usual’ is geen optie. We moeten evolueren en innoveren. Kiezen dus. Het resultaat van hoe, hoe het niet of hoe traag het kan, lezen we dagelijks in de krant. Enkele organisaties laten dat niet zomaar zijn beloop en kiezen resoluut voor het verduurzamen van de mobiliteit. In hun koepel Netwerk Duurzame Mobiliteit bundelen Autodelen.net, Bond Beter Leefmilieu, Fietsersbond, Mobiel

sampol 2015/9|70


26/11/2015 9:13:36

Project in de kijker

21, Taxistop, Trage Wegen, TreinTramBus en Voetgangersbeweging de krachten. Voor hen is die duurzame mobiliteit een evenwicht tussen de sociale, economische en ecologische aspecten van mobiliteit. Het Netwerk Duurzame Mobiliteit streeft dus naar een nieuw of minstens aangepast mobiliteitssysteem waarin iedereen veilig, aan een aanvaardbare kostprijs en zonder de omgeving schade te berokkenen, zijn of haar activiteiten kan ontplooien. De acht leden van het Netwerk Duurzame Mobiliteit, maar ook heel wat partners met eenzelfde ambitie en engagement, zetten daarom alles in het werk om het verduurzamen van ons mobiliteitssysteem te versnellen en weerwerk te bieden tegen de hardnekkigheid van status quo. De boodschap van die alliantie is duidelijk: we moeten ons met z’n allen minder en minder ver verplaatsen. Dat kan met nieuwe technologische mogelijkheden. Maar vooral door onze samenleving zo in te richten dat (verre) verplaatsingen simpelweg minder noodzakelijk zijn. Kiezen voor nabijheid. Waardoor we ons ook anders gaan verplaatsen: stappen en trappen voor kleine afstanden, goed openbaar vervoer en gedeeld autogebruik wanneer het verder moet. En niet in het minst, anders omgaan met autobezit en -gebruik. Een mobiliteitssysteem dus die onze auto niet langer verheerlijkt. HISTORY REPEATING Even terug naar de actualiteit. Met het Netwerk Duurzame Mobiliteit (NDM) durven we ons wagen aan de uitspraak ‘de geschiedenis her-

Netwerk Duurzame Mobiliteit

haalt zich’. Als we even op de berichten van de afgelopen weken terugkijken, zien we dat de ‘hot items’ van nu helemaal zo heet niet zijn. Zoals #dieselgate bijvoorbeeld (NDM in maart 2013: ‘Autofabrikanten zadelen kopers met duizenden euro extra kosten op’), het verplichten van de fietshelm bij jongeren (NDM in maart 2012: ‘Verplichting is geen goed idee, de discussie moet gevoerd worden in een breder debat over verkeersveiligheid’) of Jacqueline Galant die zich suf zoekt naar maatregelen om de verkeersveiligheid te verhogen (NDM in mei 2013: ‘Intelligente snelheidsaanpassing: het sterkste middel voor meer verkeersveiligheid’). Het Netwerk Duurzame Mobiliteit informeert en sensibiliseert dus proactief over actuele onderwerpen. DRAAGVLAK VERSTERKT LATEN KLINKEN De inspanningen brengen op. Het Netwerk Duurzame Mobiliteit en de aangesloten mobiliteitsverenigingen krijgen steeds meer metgezellen op het pad naar het verduurzamen van onze mobiliteit. Daarom zoeken we genetwerkt alle kansen op voor een bredere coalitie voor duurzame mobiliteit. Met mensen, organisaties, instanties, initiatieven en ondernemingen. Samen voeden en sturen we het debat. We versterken de stem voor duurzame mobiliteit zodat die tot bij de beleidsmakers klinkt. We zoeken de wisselwerking met compagnons op om ook zelf te blijven evolueren. Maar de pijlen richten zich ook op het brede publiek. Met ‘de Week van de Mobiliteit’. Met tal van campagnes en projecten, zoals ‘SMOVE.be - voor wie mee(r) wil autominderen’.

Bert Gilté Coördinator Netwerk Duurzame Mobiliteit www.duurzame-mobiliteit.be sampol 2015/9|71


26/11/2015 9:13:36

KLIMAATTOP PARIJS

Onze afspraak met de geschiedenis Kathleen Van Brempt

Het belang van de klimaattop in Parijs (30 november - 11 december) kan moeilijk worden onderschat. Het is een van de laatste momenten voor de internationale gemeenschap om een uit de hand lopende klimaatontregeling op deze planeet te stuiten. Om een zichzelf versterkende opwarming tegen te gaan, moet de opwarming beperkt blijven tot maximaal 2°C boven het pre-industriële niveau. Daarvoor moet de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen tegen 2050 met zo’n 40 tot 70% worden teruggedrongen en moeten we tegen het einde van de eeuw afscheid nemen van fossiele brandstoffen. Parijs is onze afspraak met de geschiedenis.

KAN PARIJS HET TIJ KEREN? Slagen we er niet in de opwarming te beperken tot maximaal 2°C, dan mogen we ons verwachten aan een cascade van milieurampen, een eroderende biodiversiteit, smeltende ijskappen, stijgende zeespiegels, verdere woestijnvorming, meer en heviger overstromingen en tornado’s, mislukte oogsten en oprukkende ziektes... Deze milieucatastrofes zullen gepaard gaan met massale volksverhuizingen waartegen de huidige stroom oorlogsvluchtelingen klein bier is. Op enkele decennia tijd kan deze stroom aangroeien tot 200 miljoen mensen. Een eco-

logische, economische en maatschappelijke ontwrichting dus die het (over)leven op onze planeet sterk zal aantasten. Kan Parijs dit tij keren? Eerdere spraakmakende klimaatconferenties leverden vaak grote teleurstellingen op. Denk maar aan Kopenhagen. Het protocol van Kyoto en enkele uitvoeringsakkoorden die daarop volgden, werden weliswaar een diplomatiek succes genoemd, een echt keerpunt in de wereldwijde koolstofvervuiling brachten ze niet. Sinds 1990 is de wereldwijde CO2-uitstoot met liefst 58% gestegen.

sampol 2015/9|72


26/11/2015 9:13:36

Kathleen Van Brempt

HAASJE-OVER De zaken liggen nu anders. Het protocol van Kyoto draagt nog de stempel van de economische wereldorde van de jaren 1990. Toen was de wereld opgedeeld in twee categorieën: ontwikkelingslanden en industrielanden. Enkel die laatsten engageerde zich tot bindende afspraken. Vandaag is deze tweedeling vervaagd. Meer dan de helft van de uitstoot is afkomstig van opkomende economieën zoals China, India, Zuid-Afrika, Brazilië. De bedoeling van Parijs is om een nieuwe klimaatarchitectuur uit te tekenen waarbij alle landen binnen de eigen mogelijkheden en verantwoordelijkheden klimaatinspanningen aangaan. Alle landen werden uitgenodigd nationale beleidsplannen met doelstellingen (de zogenaamde Intended Nationally Determined Commitments - INDC’s) neer te leggen bij de VN. Meer dan driekwart van de landen - goed voor bijna 90% van de wereldwijde broeikasgasuitstoot - hebben dat ook gedaan. Waar opkomende economieën zich lange tijd het recht voorbehielden om zonder enige beperking op een vuile manier door te groeien - zoals de westerse wereld hen dat voordeed - zien we een omslag in beleid en denken. Snel goedkoper wordende schone technologieën en lokale problemen met luchtvervuiling maken dat landen als China en India - de eerste en derde grootste vervuiler ter wereld - in hun verdere ontwikkeling haasje-over springen. Landelijke gebieden worden bijvoorbeeld meteen via lokale hernieuwbare bronnen van stroom voorzien, zonder de vervuilende tussenstap van centrale productie op basis van steenkool. KLIMAATFINANCIERING Dat neemt niet weg dat de ‘oude’ industriële wereld nog altijd een historische verantwoordelijkheid draagt in de opwarming van het klimaat.

Onze afspraak met de geschiedenis

Het leeuwendeel van de CO2-concentraties in de atmosfeer is afkomstig van fossiele brandstoffen die wij hebben opgestookt. Deze ecologische schuld moeten wij nog afbetalen. In Kopenhagen (2009) werd dan ook afgesproken dat de industrielanden tegen 2020 zo’n 100 miljard dollar per jaar zouden ophoesten om klimaatacties in ontwikkelingslanden te financieren. Dat wordt een hele uitdaging. De sociaaldemocraten dringen er al langer op aan om alternatieve financieringsbronnen aan te boren. Het gaat onder meer over een financiële transactietaks, een afroming van de opbrengst van de veiling van uitstootrechten in een hervormd emissiehandelsysteem of een belasting op de uitstoot van het internationale lucht- en scheepvaartverkeer. Het belasten van de uitstoot van het lucht- en scheepvaartverkeer kan helpen om ook deze transportsectoren te vergroenen. Dat is nodig omdat ze evenveel uitstoten als Duitsland en Zuid-Korea samen en nog sterk gaan groeien tegen 2050. DE EUROPESE AVANT-GARDE Europa moet alvast niet met blozende kaken aan de onderhandelingstafel verschijnen. Integendeel. De Europese doelstelling van 20% minder uitstoot tegen 2020 (t.o.v. 1990) halen we met de vingers in de neus. De Europese uitstoot ligt nu al 23% lager en dit terwijl onze economie sinds 1990 de helft groter is geworden. Het 20/20/20-beleid vormde de drijvende kracht achter de ontwikkeling van de Europese cleantech-industrie die ondertussen meer dan 4,2 miljoen mensen tewerkstelt en ook tijdens de Europese crisis is blijven groeien. Maar het Europees wereldmarktleiderschap in schone technologieën is niet verworven. In 2013, bijvoorbeeld, investeerde China meer in hernieuwbare energie dan de hele EU samen. Om de voortrekkersrol van de Europese cleansampol 2015/9|73


26/11/2015 9:13:36

Kathleen Van Brempt

Onze afspraak met de geschiedenis

tech-industrie veilig te stellen en een ambitieus akkoord in Parijs meer kansen te geven, moeten de ambities van het Europees klimaat- en energiebeleid opnieuw worden aangescherpt. Daartoe hebben we ook opgeroepen in de door het Europees Parlement aangenomen resolutie van onze sociaaldemocratische collega Gilles Pargneaux. Een ambitieuzer Europees beleid moet ervoor zorgen dat de sterk opgelopen laag-rentende spaartegoeden en de enorme pool aan on(der)benutte talenten aan het werk gezet worden in een nieuwe golf van innovatieve en duurzame investeringen die ons doen afkicken van onze olie- en gasverslaving. Geld uitgeven aan het onderzoek, de ontwikkeling en de ontplooiing van hernieuwbare energie en energiebesparing, in plaats van aan de invoer van fossiele brandstoffen die erdoor worden uitgespaard, is niet alleen goed voor onze handelsbalans, ons klimaat en onze luchtkwaliteit. Het brengt ook extra jobs op en nieuwe technologieën die kunnen worden geëxporteerd. Nieuwe technologieën moeten ons afscheid doen nemen van het koolstoftijdperk. Niet omdat we door de voorraden aan steenkool, aardgas en aardolie zouden zitten, maar omdat er schonere en goedkopere alternatieven voor in de plaats komen. Het stenen tijdperk is ten slotte ook niet opgehouden omdat de stenen op waren. NAAR EEN ‘TRAGEDY OF THE ATMOSPHERIC COMMONS’? Dat elke natiestaat via eigen nationale beleidsplannen (de INDC’s) zijn bijdrage levert, heeft zijn voordelen. De plannen komen bottom-up tot stand en worden niet van bovenaf door de

VN gedicteerd zoals bij Kyoto. Dit creëert ownership, zorgt voor een mentale betrokkenheid en verhoogt de kans op realisatie. Maar deze benadering heeft ook veel weg van een ‘rondje met de pet’, waarbij aan elke deelnemer een ‘vrijwillige bijdrage’ wordt gevraagd. Zelden wordt genoeg opgehaald om het feestje te betalen. Ook hier dreigt de som van de vrijwillige bijdrages tekort te schieten om de klimaatopwarming effectief een halt toe te roepen. Uit een hoorzitting in het Europees Parlement met Christiana Figueres, de grote baas van het klimaatsecretariaat van de VN, bleek alvast dat alle op dat moment ingediende plannen tot een opwarming van 3°C zouden leiden. Dat is uiteraard al beter dan de 4,5°C opwarming die zou volgen zonder Parijs, maar nog ver af van de 2°C die de wetenschap en het klimaat ons vragen. Het akkoord van Parijs wil dit oplossen met periodieke aanscherpingen van de nationale inspanningen om de vijf jaar. Of dit zal werken, is nog maar de vraag. Ons Westfaals natiestaatsysteem, waarbij sinds de Vrede van Westfalen de natiestaat het hoogste soeverein gezag vormt en geen enkele natie kan worden gedwongen deel te nemen aan een internationaal verdrag, wordt hier op zijn limieten getest. Als nationale realpolitik of geopolitiek - met zijn neiging tot vrijbuitersgedrag - ons blijft opzadelen met een mondiale ‘tragedy of the atmospheric commons’ heeft dit systeem zijn failliet bewezen. Dan rest ons enkel nog een institutionele revolutie die werk maakt van een ‘biosfeerpolitiek’ gestoeld op een soevereiniteit van de aarde. Het is vijf voor twaalf. Paris s’ éveille.

Kathleen Van Brempt Europarlementslid en vice-voorzitter Socialists & Democrats (S&D) bevoegd voor duurzaamheid sampol 2015/9|74


26/11/2015 9:13:36

KLIMAATTOP PARIJS

Slechts een (veel te kleine) stap voorwaarts Wendel Trio

De kans is groot dat we in Parijs weliswaar duidelijke engagementen gaan krijgen van alle landen, maar dat deze allicht niet langer bindend zullen zijn. Voor niemand. Het is maar de vraag of ze ambitieus genoeg zullen zijn om de ergste impact van de klimaatwijziging te voorkomen, en of ze voldoende rechtvaardig zullen zijn om de armsten en meest kwetsbare gemeenschappen te ondersteunen in hun strijd tegen de impact van de klimaatwijziging. In deze bijdrage bekijken we de internationale klimaatonderhandelingen vanuit ngo-perspectief.

DE AANLOOP Begin december verzamelen duizenden onderhandelaars, ministers en regeringsleiders op de klimaattop in Parijs, om een bijkomende stap te zetten in de uitbouw van een rechtvaardig, ambitieus en dwingend intergouvernementeel systeem om de opwarming van de aarde te bestrijden. De eerste bijdrage was het Protocol van Kyoto (1997) dat dwingende emissiereductiedoelstellingen voorzag voor de rijkere landen tegen 2012. In Kopenhagen (2009) wilde men een tweede spoor opzetten, voor de periode tot 2020, met ook dwingende doelstellingen voor de ontwikkelingslanden. Dat is echter niet ge-

lukt. Na de teleurstellende top in Kopenhagen zitten we met een dubbel systeem: een verderzetting van dwingende doelstellingen voor de Europese Unie en een paar andere landen in ‘Kyoto-bis’ en eerder vrijblijvende doelstellingen voor alle andere geïndustrialiseerde landen en een belangrijk deel van de ontwikkelingslanden voor de periode 2013 tot 2020. PARIJS IS GEEN KOPENHAGEN Niettegenstaande dit lijkt het zeer waarschijnlijk dat de top in Parijs, in tegenstelling tot die van Kopenhagen, niet als een mislukking zal worden gekenmerkt. Dat heeft vele redenen. sampol 2015/9|75


26/11/2015 9:13:36

Wendel Trio

Slechts een (veel te kleine) stap voorwaarts

De belangrijkste is waarschijnlijk de inspanning van het Franse voorzitterschap van de top, maar ook van de meeste landen, om de verwachtingen sterk te temperen. Het politieke realisme overheerst; het idealisme is zeer beperkt. Ook voor de niet-gouvernementele organisaties die de klimaatonderhandelingen opvolgen, is het belangrijk dat erkend wordt dat Parijs het klimaatprobleem niet zal kunnen oplossen. Het is voor de klimaatbeweging essentieel om duidelijk te maken dat het werk niet stopt in Parijs, dat er ook daarna nog veel werk op de plank ligt, dat het belangrijk is om te blijven mobiliseren en er voor te zorgen dat wat er ook uit Parijs komt een stimulans moet zijn voor verdere actie op nationaal niveau. En er is uiteraard de realiteit op het terrein. Sinds 2009 zit hernieuwbare energie in de lift. En in vele gevallen is de kostprijs van wind- en zonne-energie zodanig verlaagd dat deze kostcompetitief zijn met fossiele brandstoffen. Dit zorgt voor een nieuwe kijk op de transitie, weg van de koolstofeconomie. De laatste maanden zagen we een hele reeks bedrijven, groot en klein, zich duidelijk uitspreken ten voordele van de transitie van steenkool, gas en olie naar een energiesysteem gebaseerd op energie-efficiëntie en hernieuwbare energie. EINDE VAN DE FOSSIELE BRANDSTOFFEN Voor ngo’s moet Parijs dan ook het einde inluiden van het tijdperk van de fossiele brandstoffen. Een duidelijke ondersteuning door alle VN-leden van de noodzaak om af te stappen van het gebruik van fossiele brandstoffen, is het minimum dat van de top mag worden verwacht. De G7 in juni 2015, onder impuls van Angela Merkel, besliste al om fossiele brandstoffen te bannen tijdens het tweede helft van de 21ste

eeuw. Als we de ergste gevolgen van de klimaatwijziging willen voorkomen, zal het zelfs nog sneller moeten. Als we een fatsoenlijke kans willen maken om de opwarming van de aarde onder de symbolische grens van de 2 graden Celsius te houden, moeten we het gebruik van fossiele brandstoffen stopzetten voor het midden van deze eeuw. Voor een beperking van de temperatuur beneden de 1,5 graad Celsius zoals de meeste ontwikkelingslanden willen (nota bene, zij die het meest kwetsbaar zijn voor de impact van de klimaatwijziging), zal het zelfs nog sneller moeten. VOORLOPIG NIET SNEL GENOEG In de aanloop naar de Top hebben het overgrote deel van de landen hun doelstellingen voor 2025 en/of 2030 geformuleerd. Dit zullen allicht vrijblijvende doelstellingen blijven. De Verenigde Staten verzetten zich sterk tegen het bindend maken van deze doelstellingen. Het blijft dus de vraag of deze doelstellingen überhaupt volledig zullen worden uitgevoerd. Maar zelfs indien al deze doelstellingen volledig zouden worden uitgevoerd, dan nog komen we voorlopig niet ver genoeg. Berekeningen van diverse instanties leren ons dat in het meest optimistische geval, de huidige doelstellingen ons een traject opleveren dat de temperatuurwijziging tot 2,7 graden Celsius zou beperken. Volgens vele wetenschappers is dit een rampscenario waarvan we de gevolgen voorlopig niet kunnen inschatten. Op zich is het niet verwonderlijk dat de huidige voorstellen onvoldoende zijn. Wanneer landen op puur vrijwillige basis hun engagement bepalen, is het weinig waarschijnlijk dat ze het onderste uit de kast halen. Daarom is een herziening van deze engagementen nodig. Bij

sampol 2015/9|76


26/11/2015 9:13:36

Wendel Trio

voorkeur zou dit voor Parijs moeten gebeuren. Het is immers nu dat er een momentum is, in de wetenschap dat alle landen zich engageren, om de nationale engagementen te herzien. Voor de Europese Unie betekent dit dat ze hun vrij bescheiden engagement om 40% van de uitstoot


wel de traditionele geïndustrialiseerde landen als de nieuwe industrielanden, klaarheid scheppen over hun financiële bijdragen na 2020, wanneer de belofte om jaarlijks 100 miljard dollar op tafel te leggen, ten einde komt. Voorlopig is er op dat vlak nog niets gebeurd. Ook de Europese Unie is

Het akkoord in Parijs zal uit verschillende delen bestaan: een juridisch akkoord en een aantal niet bindende besluiten en annexen. Het juridische deel zal - allicht - spijtig genoeg redelijk vaag blijven, met de concrete doelstellingen voor emissiereducties eerder in de annexen en niet in het juridisch bindende deel. te beperken tegen 2030 substantieel verhogen. Allicht zit de EU al aan -30% in 2020, met een gemiddelde uitstootbeperking van 2% of meer per jaar in het huidige decennium. Het engagement van -40% zou een gevoelige verzwakking zijn van het huidige tempo, terwijl we net een verhoging van de inspanning nodig hebben. NIET ALLEEN UITSTOOT BEPERKEN Het is belangrijk dat er in Parijs niet alleen een akkoord komt over hoe de uitstoot van broeikasgassen te beperken, maar ook dat er afspraken worden gemaakt over hoe ontwikkelingslanden zullen worden ondersteund in het voorkomen van de negatieve impacten en zullen worden geholpen om de schade van de klimaatsimpacten te herstellen. Het is voor ontwikkelingslanden uiterst belangrijk dat deze twee thema’s adequaat worden behandeld. De armste landen, die het minst hebben bijgedragen aan het klimaatprobleem, worden vaak het hardst getroffen, terwijl zij net niet de capaciteit hebben om zich voor te bereiden op stormen, overstromingen, grote droogtes, enzovoort. Daarom is het belangrijk dat de rijkere landen, zo-

niet verder gekomen dan de vage belofte dat ze geld zal blijven voorzien. Daarbij is het ook van belang voor de armste landen dat het gaat om bijkomende geldstromen. Klimaatfinanciering mag niet ten koste gaan van de broodnodige steun voor gezondheidszorg en onderwijs. Anders blijven ontwikkelingslanden natuurlijk zelf opdraaien voor de bijkomende kosten. VERWACHTINGEN? Na de laatste onderhandelingssessie, in Bonn eind oktober, is de vraag die iedereen zich stelt: wat mag er nu van de klimaattop in Parijs verwacht worden? Zoals eerder aangehaald, lijkt het waarschijnlijk dat er wel een akkoord uit de bus komt. Allicht wordt een akkoord bereikt dat te kort zal schieten om ons op weg te zetten naar het beperken van de temperatuurwijziging onder de 2 graden Celsius. Dit akkoord zal uit verschillende delen bestaan: een juridisch akkoord en een aantal niet bindende besluiten en annexen. Het juridische deel zal - allicht - spijtig genoeg redelijk vaag blijven, met de concrete doelstellingen voor emissiereducties eerder in de annexen en niet in het juridisch bindende deel. sampol 2015/9|77


26/11/2015 9:13:36

Wendel Trio


Voor ngo’s wordt het in het bijzonder uitkijken naar wat er in Parijs beslist wordt over de volgende vijf belangrijke termen: - decarbonisation: zal het akkoord een erkenning inhouden dat er een einde komt aan het gebruik van fossiele brandstoffen? En, en indien ja, zal het een concrete tijdslijn bevatten? - review: zal het akkoord een bepaling bevatten die voorziet in een herziening van de nationale emissiereductie-engagementen? En vooral, wat zal de tijdslijn zijn van deze herziening? Zal dit nog gebeuren voor 2020, en dus voor deze engagementen van start gaan, of moeten we wachten tot pakweg 2025 om verbeteringen te krijgen in de huidige inadequate engagementen? - pre-2020: zullen er in Parijs ook afspraken gemaakt worden die rekening houden met de urgentie om ook op korte termijn, dus nog voor

2020, de uitstoot van broeikasgassen verder te beperken? - loss and damage: zal er in Parijs een duidelijke erkenning komen van geïndustrialiseerde landen dat ze een historische verantwoordelijkheid hebben voor de klimaatsverandering (in de wetenschap dat bijvoorbeeld CO2 meer dan 100 jaar actief blijft in de atmosfeer), en dus ook dat ze een verantwoordelijkheid hebben om de schade van hun historische uitstoot te vergoeden? - climate finance: zal er in Parijs niet alleen meer duidelijkheid komen over de jaarlijkse 100 miljard dollar die geïndustrialiseerde landen beloofd hebben tegen 2020, maar vooral: zal er in Parijs voldoende duidelijkheid komen over hoe de klimaatfinanciering er na 2020 zal uitzien met voldoende zekerheid voor de armste landen over wat ze mogen verwachten?

Wendel Trio Directeur Climate Action Network Europe

sampol 2015/9|78


26/11/2015 9:13:36

KLIMAATTOP PARIJS

Wat U kan doen aan klimaatverandering Peter Niermeijer

De elektriciteitsproductie draagt 40% bij aan de energie gerelateerde CO2-uitstoot. Elektriciteit is evenwel geen gewoon product: je kunt het niet opslaan en wat je opwekt moet in dezelfde seconde gebruikt worden. De elektriciteit zelf is dus nooit anders, maar wel de manier waarop je deze opwekt. Net op dat vlak heeft de elektriciteitsverbruiker, U dus, potentieel een grote invloed op het bestrijden van klimaatverandering. Besparingen op het elektriciteitsverbruik staat met stip boven aan. Daarnaast doet de verbruiker er goed aan bewust te kiezen voor duurzame elektriciteit om zijn of haar CO2-voetafdruk te verkleinen.

HET VERLAGEN VAN DE CO2-VOETAFDRUK Het antwoord op de vraag wat de elektriciteitsverbruiker kan doen aan klimaatverandering is simpel. Twee zaken. Een. Het allerbeste is natuurlijk om helemaal geen, of veel minder, elektriciteit te gebruiken. Werken aan energiebesparing, dus, ook voor het elektriciteitsverbruik. Vriend en vijand is het eens met deze stelling. Twee. Zijn alle besparingsopties uitgevoerd dan heeft de elektriciteitsverbruiker de mogelijkheid een elektriciteitsproduct te kiezen met een lage emissiefactor.

De vraag is echter: hoe weten we nu dat de elektriciteitsverbruiker de juiste keuzes heeft gemaakt? Om dit transparant en controleerbaar te maken, zal de elektriciteitsverbruiker in de eerste plaats periodiek zijn elektriciteitsverbruik moeten rapporteren. De stakeholders kunnen zo volgen of het gelukt is de elektriciteitsvraag naar beneden te brengen. In de tweede plaats zal de verbruiker periodiek zijn CO2-voetafdruk moeten rapporteren als maat voor zijn bijdrage aan klimaatverandering. Deze is: het elektriciteitsverbruik vermenigvuldigd met de emissiefactor van de ingekochte elektriciteit. Ook hier kunnen de stakeholders volgen wat de sampol 2015/9|79


26/11/2015 9:13:36

Peter Niermeijer

Wat U kan doen aan klimaatverandering

vorderingen zijn. De CO2-voetafdruk kan dus naar beneden door twee zaken: door minder elektriciteit te verbruiken of door bewust te kiezen voor stroom met een lagere emissiefactor. Transparanter kan niet. Er bestaan echter nauwelijks of geen wetten die voorschrijven hoe bedrijven moeten rapporteren over de milieueffecten in het algemeen en elektriciteitsverbruik en uitstoot van broeikasgassen in het bijzonder. In de praktijk zien we echter een duidelijke ontwikkeling. Op wereldschaal en op vrijwillige basis worden standaarden ontwikkeld waaraan de bedrijven zich engageren. Deze vrijwillige afspraken zijn altijd gebaseerd op twee pijlers, (1) transparantie en (2) toetsing en verificatie door derden. Al mag het natuurlijk niet zo zijn dat de slager zijn eigen vlees keurt. HET TONEN VAN LEIDERSCHAP ALS BEDRIJF Om de vergelijkbaarheid over de hele wereld te garanderen, is een wereldwijde standaard ontwikkeld voor het rapporteren van de milieueffecten van bedrijven. Deze standaard wordt beheerd door Global Reporting Initiative (GRI). Voor energie, en in het bijzonder de effecten voor klimaatverandering, verwijst GRI naar andere wereldwijde standaards. Voor klimaatverandering en water is CDP (voorheen Carbon Disclosure Project) de belangrijkste. Zo’n 80% van de ‘Fortune 500 bedrijven’ rapporteert aan CDP. Voor het berekenen van de CO2-voetafdruk, als maat voor klimaatverandering, maakt CDP gebruik van het zogenaamde Green House Gas Protocol (GHG-P), de wereldwijde guideline for carbon footprinting, uitgegeven door World Research Institute (WRI) in samenwerking met de World Business Council for Sustainable Development (WBSD).

De ontwikkelingen rondom het Green House Gas Protocol (GHG-P) van de laatste vijf jaar zijn interessant. In februari 2015 verscheen een herziene versie van het GHG-P. Centraal stond de vraag of het gebruik van ‘attribute tracking certificates’, die in Europa bekend staan als ‘Garanties van Oorsprong’ (GvO), toegestaan zijn voor het benoemen van de emissiefactor van geleverde elektriciteit en dus de te claimen CO2-voetafdruk. Tegenstanders waren van mening dat er gewerkt moest worden met de gemiddelde emissiefactor van alle geproduceerde elektriciteit (vaak aangeduid met de term ‘productiemix’). Voorstanders brachten naar voor voren dat blijkbaar bekend is wat de emissies zijn van bestaande productie-eenheden en dat je veel fijnmaziger de bekende emissies met de ‘Garanties van Oorsprong’ (GvO) kunt toebedelen (alloceren) aan specifieke verbruikers (vaak aangeduid met de term ‘consumptiemix’). Voorwaarde is wel dat in die situatie de andere verbruikers die geen bewuste keuze maken voor een elektriciteitsproduct met een bekende emissiefactor en dus de GvO niet hebben gebruikt, de gemiddelde emissiefactor toebedeeld krijgen van de overgebleven elektriciteit die niet met een GvO is toebedeeld aan specifieke verbruikers (vaak aangeduid met de term ‘residual mix’). De uitkomst van deze heftige, zij het technische, discussie is dat het GHG-P voorschrijft dat verbruikers hun CO2-voetafdruk rapporteren met beide benaderingen: de ‘productiemix’ en de ‘consumptiemix’. Deze duale rapportering geeft met name in Noorwegen een interessante uitkomst. Daar is nagenoeg de totale productie duurzaam, maar exporteren de Noren 80% van hun duurzame elektriciteit. In de plaats komt fossiele en nucleaire elektriciteit terug, de zogenaamde ‘residual mix’ (deze is in Noorwegen in de wet vastgelegd en kent een relatief hoge emissiefactor).

sampol 2015/9|80


26/11/2015 9:13:36

Peter Niermeijer

Als bedrijven rapporteren op basis van de productiemix, dan hebben alle verbruikers een CO2-voetafdruk van 0. Maar als bedrijven rapporteren op basis van de consumptiemix, dan hebben alleen die bedrijven die bewust kiezen voor duurzame elektriciteit en dus gebruik hebben gemaakt van de GvO een CO2-voetafdruk van 0. Alle andere bedrijven, die geen bewuste keuze maken voor een elektriciteitsproduct, hebben dan een relatief hoge CO2-voetafdruk. Het is de verwachting dat deze laatste groep bedrijven hierop zal worden aangesproken en zal worden gevraagd waarom zij niet bewust gekozen hebben voor duurzame elektriciteit. HET TONEN VAN LEIDERSCHAP ALS VERBRUIKER De centrale vraag is echter: creëert een verbruiker, U dus, toegevoegde waarde door bewust te kiezen voor duurzame elektriciteit? Deze vraag kan positief en negatief beantwoord worden. Positief omdat bewust kiezen natuurlijk beter is dan geen keuze maken: als iedereen voor duurzaam opgewekte stroom zou kiezen, kunnen we de kolencentrales sluiten. Negatief omdat zowel het toepassen van de productie-


Het hanteren van de consumptiemix, en dus het gebruik van de ‘Garanties van Oorsprong’ (GvO), heeft echter wel de potentie om toegevoegde waarde te creëren. Iets wat het gebruik van de productiemix nooit zal hebben. In de eerste plaats is het natuurlijk zo dat hoe meer verbruikers kiezen voor duurzame elektriciteit, hoe meer bijkomend geïnvesteerd zal worden in productie van elektriciteit door middel van duurzame bronnen. Je kan dit een collectieve toegevoegde waarde noemen. Vergelijk dit met andere markten: het aanbod zal zich richten naar de vraag. Het bewust kiezen van duurzame elektriciteit is op zich al een vorm van leiderschap, zou je kunnen zeggen. In dat verband tonen de verbruikers in Noorwegen die bewust kiezen voor groene elektriciteit een vorm van leiderschap. Uit cijfers blijkt dat er evenveel ‘leiders’ zijn in Noorwegen als in België of in Nederland, om maar een paar voortrekkerslanden te noemen. In de tweede plaats kan je als verbruiker leiderschap tonen door voor meerdere jaren afspraken te maken voor de inkoop van duurzame elektriciteit. Met een goed zicht op de prijzen

Je kan als verbruiker leiderschap tonen door voor meerdere jaren afspraken te maken voor de inkoop van duurzame elektriciteit. mix als het toepassen van de consumptiemix niets verandert aan de productiezijde. Dit kan ook niet anders omdat je met het berekenen van een CO2-voetafdruk de bestaande emissies aan productiezijde toebedeelt (alloceert) aan de verbruikers. De totale capaciteit duurzame elektriciteit verandert niet door de reeds geproduceerde elektriciteit toe te bedelen aan verbruikers.

in de toekomst komen nieuwe projecten gemakkelijker van de grond. Vergeet niet dat als een verbruiker eenmaal gekozen heeft voor inkoop van duurzame elektriciteit deze er min of meer voor altijd aan vast zit. Op het moment dat de verbruiker overgaat op inkoop van de residual mix, en dus geen bewuste keuze maakt, loopt de CO2-voetafdruk meteen op. In het huidige tijdsgewricht zal de verbruiker hier direct op worden aangesproken door de stakeholders. sampol 2015/9|81


26/11/2015 9:13:37

Peter Niermeijer


Een andere vorm van leiderschap is het kiezen voor duurzaam opgewekte elektriciteit die de elektriciteitsklant als duurzamer beoordeelt dan andere duurzame elektriciteit. Elektriciteit uit een windturbine die in een vogelbroedgebied staat is duidelijk minder ‘duurzaam’ dan elektriciteit uit een windturbine die de biodiversiteit niet aantast. Natuurlijk zou regelgeving moeten verhinderen dat windmolens geplaatst worden in vogelbroedgebieden. In dit specifieke voorbeeld blijkt niet elk Europees land op dezelfde manier om te gaan met duurzaamheidscriteria. De criteria van een milieukeur zijn daarom in een aantal landen bovenwettelijk. In Europa is het initiatief genomen voor Europees brede criteria voor duurzaamheid. We verwijzen naar EKOenergy, een Europees keurmerk voor elektriciteit. Door te kiezen voor elektriciteit met een keurmerk toon je als verbruiker ook leiderschap. Het moge duidelijk zijn: ook de elektriciteitsverbruiker, U dus, heeft potentieel een grote invloed op het bestrijden van klimaatverandering.

INTERFERENTIE MET ANDERE KLIMAATINSTRUMENTEN Maar er zijn ook andere klimaatinstrumenten. De bekendste daarvan is het Europese emissiehandelssysteem (ETS). Dit is een handelssysteem voor emissierechten tussen producenten van elektriciteit. Daarnaast zijn markten ontstaan voor projecten die aantoonbaar wereldwijde CO2-emissies hebben gereduceerd. Denk daarbij aan het planten van bomen, waar dan ook ter wereld, die de CO2 uit de lucht nemen en vastleggen in hout. Deze emissiereductieprojecten worden gebruikt voor compensatie van de eigen emissies. Het is een soort afkoopregeling: je hebt wel een zeker CO2-voetafdruk, maar tegelijkertijd zorg je ervoor dat die emissies worden gecompenseerd en je dus netto klimaatneutraal bent. Al deze CO2-instrumenten hebben echter geen interactie met het vraagstuk over hoe je de feitelijke koolstofemissies bij productie van elektriciteit moet toebedelen aan de verbruikers van die elektriciteit.

Peter Niermeijer Secretaris-generaal van RECS International, non-profit organisatie die streeft naar een open pan-Europese hernieuwbare energie markt

sampol 2015/9|82


26/11/2015 9:13:37

KLIMAATTOP PARIJS

Europa en de mythe van de onzichtbare overheid Tomas Wyns

‘Er zijn te veel regeltjes, de overheid moet de vrije markt zijn gang laten gaan, ondernemers innoveren het best, we moeten besparen om te kunnen investeren’. Het zijn statements over het klimaatbeleid en de overheid die geregeld worden opgeworpen. De ervaring van ongeveer twee decennia klimaatbeleid leert dat de beleidsrealiteit een stuk genuanceerder is. Stilaan tekent zich een beeld af van de successen en de mislukkingen. Deze opgedane klimaatkennis kan ook relevant zijn voor andere beleidsdomeinen, zoals het bredere economisch en industriebeleid. Misschien is er daarom in de nabije toekomst zelfs een bijzondere nieuwe rol voor de overheid weggelegd, namelijk die van ondernemer.

DE MARKT ALS ONVOLLEDIGE OPLOSSING VOOR MARKT-FALEN? De meest economen zijn het eens dat er een vorm markt-falen bestaat. Dit falen stelt dat externe kosten zoals milieuvervuiling (of files) vaak niet, of niet volledig, opgenomen zijn in de prijs van goederen en diensten. De voor de hand liggende oplossing is de markt corrigeren door middel van een heffing, bijvoorbeeld een belasting op CO2-emissies. Een Europese CO2taks is er echter nooit gekomen. De Europese Unie opteerde om de markt te corrigeren met

behulp van een nieuwe markt, de verhandelbare emissierechten. Op het eerste zicht het ei van Columbus. Deze markt zal er voor zorgen dat emissiereducties plaatsvinden waar ze het goedkoopst zijn. Daarenboven geeft het systeem ondernemers de opportuniteit om geld te verdienen aan emissiereducties. Zij kunnen een overschot aan emissierechten verkopen aan andere vervuilers die het lastiger hebben om te reduceren. Een win-win dus. Vrijemarktfundamentalisten stellen zelfs dat Europese emissierechtenhandel de meeste andere sampol 2015/9|83


26/11/2015 9:13:37

Tomas Wyns

Europa en de mythe van de onzichtbare overheid

beleidsinstrumenten overbodig maakt. Maar is dit wel zo? Neen. In de praktijk is het Europese Systeem tot nu toe een tegenvaller. Overschatting van toekomstige emissies, vaak onder druk van bedrijven, heeft voor te weinig schaarste gezorgd en dus voor een lage koolstofprijs. Zo is het economische incentive om te investeren in nieuwe technologieën heel beperkt gebleken. Maar het gaat verder. Gevestigde industriële spelers hebben hun niet onaanzienlijke invloed gebruikt om voor het grootste gedeelte vrijgesteld te worden van een mogelijke CO2-kost. Sommige bedrijven hebben er zelfs een aardige duit aan verdiend. En dit zonder te investeren in emissie reducerende technologieën. Aan de andere kant zien we dat Europese en nationale systemen ter promotie van hernieuwbare energie en energie-efficiëntie voor een radicale omwenteling hebben gezorgd in enkele Europese lidstaten. Zo is er in Duitsland, Denemarken en Portugal een ware groene energierevolutie bezig. De Europese Unie heeft door o.a. slimme regelgeving op producten en energienormen voor gebouwen haar energiegebruik teruggedrongen tot het niveau van de jaren 1990. Het is dus moeilijk te begrijpen dat deze succesvolle strategieën nu onder druk staan ten voordele van een systeem dat eigenlijk nog niets bewezen heeft. Zo zullen er na 2020 geen bindende nationale hernieuwbare doelstellingen meer zijn binnen de EU. Het risico bestaat dat ook Europese regels met betrekking tot energiebesparing verder afgezwakt worden door het geloof in de markt. EEN GESTUURDE MARKTOPLOSSING Dus dumpen we best die emissiehandel? Dat is dan weer te kort door de bocht. Een mooi voorbeeld is het systeem in het noordoosten van de Verenigde Staten. Daar hebben negen progres-

sieve Staten zich verenigd in een gemeenschappelijk emissierechtenhandelsysteem. Bijzonder aan dit systeem is dat de inkomsten uit het veilen van emissierechten terugvloeien in de economie onder vorm van subsidies voor energiebesparende investeringen bij gezinnen en bedrijven. De realisatie van dit dubbel-dividend leverde niet alleen heel wat jobs en bijkomende emissiereducties op, het heeft de lokale industrie ook meer competitief gemaakt. Ook binnen de Europese Unie is de emissierechtenhandel aan het vervellen naar een systeem waar het aanbod van emissierechten beter gestuurd zal worden en waar de inkomsten gebruikt zullen worden voor industriële innovatie en voor de modernisering van energiesystemen in Oost-Europa. De markt wordt dus vanaf 2020 doelgericht gestuurd. Zulk slim innovatiebeleid, gekoppeld aan emissierechtenhandel, kan er voor zorgen dat ook de klassieke energie-intensieve industrie een ware groene omwenteling kent. In het Nederlandse IJmuiden test Tata al een nieuwe hoogoven voor productie van ruwijzer uit. De installatie, die veel lijkt op een onderdeel van het Starship Enterprise, kan een CO2- en energiebesparing opleveren van meer dan 20% tot zelfs 80% (met behulp van koolstofopslag) ten opzichte van de huidige best beschikbare technologie. Interessant is dat de kost om staal te produceren er waarschijnlijk een stuk lager zal liggen dan in bestaande staalfabrieken. De Europese papierindustrie stelde twee jaar geleden de resultaten van een heel creatief innovatieproject voor dat als doel had technologieën te identificeren die de emissies van de sector tot 80% kunnen reduceren. Na een jaar hard zwoegen had men niet één maar vijf methodes gevonden om emissies drastisch te reduceren. Het ontwikkelen en ontplooien van zulke nieuwe techno-

sampol 2015/9|84


26/11/2015 9:13:37

Tomas Wyns

logieën in de energie-intensieve industrie is een kapitaalintensief en risicovol proces. Bedrijven, zelfs de hele grote, zijn niet bij machte om deze risico’s volledig zelf te dragen. Als we echt een koolstofarme en competitieve industrie willen uitbouwen in Europa dan zal bovenvermelde innovatiesteun essentieel zijn. TECHNOLOGIENEUTRALITEIT ALS VERDOKEN PROTECTIONISME Een andere mantra, naast deze van deregulering en markt-gebaseerde oplossingen, is deze van de technologieneutraliteit in het beleid. Het beleid mag geen bepaalde technologie bevoordelen, of de overheid mag geen winnaars kiezen omdat de vrije markt dat zelf op efficiëntere wijze zal doen. In de praktijk draait deze technologieneutraliteit vaak uit op het omgekeerde. Het dieselmotor softwareschandaal bij Volkswagen is daar een pijnlijk voorbeeld van. De Europese regelgeving met betrekking tot de CO2-efficiëntie van voertuigen is grotendeels gebaseerd op deze neutraliteit, door de doelstelling uit te drukken in gram CO2/km. In de praktijk is dit eigenlijk een regelgeving die bestaande technologieën, in dit geval de interne (diesel) verbrandingsmotor, bevoordeelt. Europese constructeurs, die niet echt geïnteresseerd waren om alternatieve technologieën te ontwikkelen, hebben hier duidelijk een lobby-vingerafdruk nagelaten. Nu blijkt dat de dieselmotor steeds dichter bij de technologische limiet zit om zowel de uitstoot van stikstofoxiden en CO2 onder de geldende normen te houden. Verdere reducties bleken moeilijk en duur te zijn. Alternatieven werden nauwelijks onderzocht of ontwikkeld in Europa. De gevolgen zijn wereldnieuws. Als ware het om zout in de wonde wrijven, lanceerde het Californische autobedrijf Tesla


tijdens de Volkswagen-storm een door experten geprezen nieuwe elektrische SUV. Dat is geen toeval. Al sinds de jaren 1980 werkt men in Californië aan steeds strengere uitstootnormen voor voertuigen. In 1996 introduceerden de wetgevers er een bijkomende specifieke doelstelling voor producenten om tegen 2003 zo’n 10% 0-emissie voertuigen te verkopen. In het uitstekende boek The Great Race. The Global Quest for the Car of the Future (2015) toont Levi Tilleman aan dat we een direct verband mogen zien tussen de ontwikkeling van hybride auto’s zoals de succesvolle Toyota Prius en volledig elektrische wagens zoals de Tesla S en deze meer technologie-specifieke regelgeving. Europese constructeurs moeten nu, door hun eigen toedoen en dat van te inschikkelijke overheden, aan een inhaalrace beginnen. Dat zal alleen mogelijk zijn op basis van een meer technologie-specifieke regelgeving, minder inmenging van Europese constructeurs en een versterkt Europees innovatie- en industriebeleid. VERSMACHTENDE AUSTERITEIT VERSUS STRATEGISCHE INVESTERINGEN De financiële crisis die zich in de zomer van 2008 inzette, dreigde de wereldeconomie volledig te laten ontsporen. Sindsdien geldt in Europa het motto ‘besparen om te groeien’. Dit besparingsbeleid heeft ook voor een terugval gezorgd in belangrijke hernieuwbare en andere energie-investeringen. Terwijl de Europese besparingsdrang Griekenland tot de status van ontwikkelingsland zou drijven, gebeurde er in de Verenigde Staten echter iets heel anders. Daar pompte Barack Obama in 2009 het bedrag van bijna 800 miljard dollar op korte termijn in de economie om deze te stabiliseren. Naar alle waarschijnlijkheid heeft dit pakket er voor sampol 2015/9|85


26/11/2015 9:13:37

Tomas Wyns


gezorgd dat de Amerikaanse economie zich vlugger herstelde dan de Europese. Deze steun deed het Amerikaans begrotingsdeficit, tijdelijk, tot meer dan 10% van het bbp oplopen. Dit zou onder Europese begrotingsregels onaanvaardbaar geweest zijn. Het briljante van Obama’s plan zat in de details. De president besefte snel dat het stimuluspakket een uitzonderlijke kans was om enkele politieke prioriteiten te verwezenlijken. Naast geld voor hoogstnoodzakelijke modernisering van de Amerikaanse gezondheidszorg en onderwijs, kreeg het stimuluspakket heel wat middelen om van de Verenigde Staten de (hernieuwbare) energiegrootmacht van de 21ste eeuw te maken. In totaal ging er 90 miljard dollar naar hernieuwbare energie en energie-efficiëntie. Maar dit was niet alles. Het meest tot de verbeelding sprekende initiatief was de oprichting van een nieuw klein agentschap. Het Advanced Research Projects Agency for Energy (ARPA-E) ondersteunt spitstechnologie en wetenschappelijke doorbraken die bijvoorbeeld tot spotgoedkope en heel efficiënte zonnecellen, goedkope batterijen voor grootschalige opslag van energie of goedkope en efficiënte elektrische voertuigen zullen leiden. Een snelle, lichtvoetige en succesvolle technologie-incubator zoals ARPA-E kennen we helaas nog niet op Europees niveau. Maar er is wel iets aan het veranderen in Europa. Het nieuwe Juncker Fund voor strategi-

sche investeringen gaat duidelijk in de richting van wat in de Verenigde Staten gebeurde. Het blijft echter een eerste stap die nog volledig moet worden uitgewerkt. Voorts zullen lidstaten ook binnen de EU-begrotingsregels meer ruimte moeten krijgen om eigen strategische investeringen (bijvoorbeeld schoolgebouwen en energie-infrastructuur) op grotere schaal te linken aan het Europese fonds. DE OVERHEID ALS ONDERNEMER De voorbeelden die we aanhaalden tonen aan dat doorgedreven geloof in markt-gebaseerde oplossingen, technologieneutraliteit en besparingen, in de context van het klimaatbeleid, niet noodzakelijk tot betere beleidsresultaten leidt. Ironisch is dat goede tegenvoorbeelden uit de Verenigde Staten komen, niet echt een vijand van de vrije markt. Het lijkt dus verstandig voor de overheid om de onzichtbare hand van de markt meer strategisch te gidsen. Meer nog, de overheid heeft de opdracht zichzelf als een ondernemer te zien door risico’s te nemen, strategische keuzes te maken en zelf te investeren, in het bijzonder met het oog op de langere termijn. Op die manier kan het beleid een klimaat creëren waar nieuwe ondernemers en bedrijven zoals Tesla kunnen ontstaan en groeien, en waar gevestigde industrieën regulatoire aanmoedigingen maar ook ruimte krijgen om radicaal te innoveren.

Tomas Wyns Onderzoeker aan het Institute for European Studies, VUB

sampol 2015/9|86


26/11/2015 9:13:37

KLIMAATTOP PARIJS

Revolutie met Recht Mil Kooyman

Op 24 juni 2015 velde een rechtbank in Den Haag een ‘historisch’ vonnis in wat ondertussen al klimaatrechtspraak wordt genoemd. Hiermee viel een beslissing over een zaak die de stichting Urgenda en 900 mede-eisers in 2013 opstartten. De rechtbank besliste dat de Staat meer moet doen om de uitstoot van broeikasgassen in Nederland te verminderen. In 2020 moet die uitstoot 25% lager liggen dan in 1990. Deze revolutie met recht, zoals de advocaat in de Nederlandse rechtszaak Roger H.J. Cox het noemt in zijn boek Revolutie met Recht (2011), roept vragen op: over de inhoud (de klimaatverandering), over de juridische aspecten (de rechtsgrond) en over de mogelijke schending van de scheiding der machten.

OOK IN BELGIË EEN KLIMAATZAAK De Nederlandse Staat heeft inmiddels hoger beroep aangetekend, vooral om klaarheid te scheppen over de rol van de rechterlijke macht tegenover de andere machten (wetgevende en uitvoerende macht) zeggen ze. Ook in ons land is er een gelijkaardige dagvaarding lopende van de Klimaatzaak. Elf bekende Belgen uit de media-, bedrijfs-, wetenschaps- en kunstwereld en bijna 9.000 mede-eisers willen via de rechtbank ook onze regeringen dwingen tot het effectief naleven van een engagement om tegen 2020 de uitstoot van broeikasgassen te

verminderen met 40% t.a.v. 1990. Er werd op 1 december 2014 al een ingebrekestelling gedaan naar de 4 regeringen (het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest, het Brusselse Gewest en de Federale Staat). Hierop volgde begin maart 2015 een overleg met de 4 betrokken ministers en de vertegenwoordigers van de Klimaatzaak. Dit overleg bracht zoals verwacht geen resultaat. Op 27 april 2015 heeft de Klimaatzaak de 4 betrokken ministers dan ook gedagvaard voor de Rechtbank van eerste aanleg in Brussel. In september werd een kalender opgesteld. Het zal nog minstens anderhalf jaar duren vooraleer er een vonnis wordt uitgesproken.

sampol 2015/9|87


26/11/2015 9:13:37

Mil Kooyman

Revolutie met Recht

DE FEITEN Wanneer een rechter een zaak moet beoordelen, gaat het in de eerste plaats over de juistheid van de feiten. Dat is in deze Nederlandse Klimaatzaak niet anders. De oliekrimp Bij het begin van de Industriële Revolutie was hout nog een belangrijke brandstof. Al snel werd het vervangen door andere fossiele brandstoffen: steenkool, olie en gas. Olie heeft als brandstof de 20ste eeuw gedomineerd. Met de toen ogenschijnlijk onuitputtelijke olievoorraden kwam ook de American way of life overgewaaid naar de rest van de wereld. Olie is big business. Eerst Anglo-Amerikaanse maatschappijen. Later, toen de olie in het Midden-Oosten belangrijker werd, kwam de OPEC. Deze oliemultinationals zijn machtige bastions. Ze beschikken over veel geld en doen beroep op een leger lobbyisten. Zij beheersen niet alleen de productie, maar ook de distributie van het zwarte goud. Een eerste oliecrisis (1973) leerde ons wat het betekent als de Verenigde Staten door haar reserves zit en wij afhankelijk zijn van de olie uit het Midden-Oosten. We zaten toen meteen in een economische crisis. Diverse rapporten geven aan dat de productiepiek in de oliewinning bereikt is en dat de oliekrimp wordt ingezet. Tijdelijk bracht de oliewinning in Alaska, op de Noordzee, in Midden-Amerika (Mexico, Venezuela) nog wat soelaas, maar de realiteit is duidelijk: voor de steeds toenemende energieconsumptie zal er steeds minder olie ter beschikking zijn. Dat de oliemultinationals zelf hun investeringen naar nieuwe olievelden verminderen, is veelbetekenend. Als we bovendien weten dat de belangrijkste oliemonopolisten vandaag in risicovolle gebieden opereren waar

moslimfundamentalisten de plak zwaaien en waar steeds oorlog dreigt, dan kan je er gif op innemen dat de oliekrimp onvermijdelijk wordt. Een dergelijk tekort zal de westerse samenleving economisch, sociaal en politiek ontwrichten. Het voornaamste verwijt aan de beleidsmakers is dan ook dat er onvoldoende geïnvesteerd wordt in hernieuwbare energie. Klimaatverandering Het Intergovernamental Panel on Climate Change (IPCC), het klimaatwetenschappelijk VN-orgaan, heeft in opeenvolgende rapporten met steeds grotere zekerheid aangegeven dat de klimaatverandering in Europa zal zorgen voor hogere temperaturen, meer neerslag, meer neerslagextremen en meer overstromingen. De opwarming van de aarde is zo duidelijk dat zelfs de grootste klimaatsceptici dit niet meer ontkennen. De discussie blijft wel hoe de klimaatverandering veroorzaakt wordt. De zelfverklaarde wetenschappelijk journalist en scepticus Marcel Crok, onlangs nog uitgenodigd op de fractiedagen van de N-VA, beweert dat de klimaatopwarming niet komt door fossiele brandstoffen en de daarmee gepaarde uitstoot van broeikasgas, maar een natuurlijke cyclus is die niet alarmerend is. Ondertussen hebben talloze wetenschappers overduidelijk aangetoond dat CO2-uitstoot effectief de grote boosdoener is. Als er geen drastische maatregelen worden genomen, overschrijden we de risicogrens van 2° Celsius. De rechter in Den Haag heeft in elk geval in een omstandig vonnis de feiten erkend. DE GEVOLGEN De gevolgen voor het weer en de natuur zijn

sampol 2015/9|88


26/11/2015 9:13:37

Mil Kooyman

al geruime tijd zichtbaar (smeltende gletsjers, overstromingen, extreme temperaturen, verdwijnen biodiversiteit). De onvermijdelijke economische en sociale gevolgen blijven onder de radar, maar zullen desastreus zijn. Om te beginnen zal de motor van de economie sputteren, maar zal ook de kost van de klimaatverandering moeten worden gedragen door overheden om een minimum aan welvaartsniveau te kunnen bewaren. Het is overduidelijk dat naast oorlogsen economische er steeds meer klimaatvluchtelingen zullen komen. Roger H.J. Cox gaat in zijn boek nog verder. Hij stelt onomwonden dat de democratie faalt. De burger wordt volgens hem niet goed geïnformeerd, de gemaakte afspraken in klimaatverdragen worden niet uitgevoerd en de sterke

Revolutie met Recht

twee elementen: de norm van de goede huisvader (het voorkomingsprincipe) en de schending van de mensenrechten. Wat het eerste betreft, het voorkomingsprincipe, gaat het om de verantwoordelijkheid om maatregelen te treffen om mogelijke schade, ook al is er niet direct een waarneembaar gevaar, te vermijden. Als dat niet gebeurt dan zal schadevergoeding geëist worden van diegene die de schade veroorzaakt heeft. De parallel met de asbestrechtspraak ligt voor de hand. Ook daar werd lang het effect van asbest op kanker ontkend, tot de wetenschap het verband overduidelijk aantoonde. Omvangrijke schadeclaims tegen asbestbedrijven zijn het gevolg. Het toepassen van het voorkomingsprincipe hoeft niet te betekenen dat dit meteen

De Nederlandse klimaatzaak is gebaseerd op twee elementen: de norm van de goede huisvader (het voorkomingsprincipe) en de schending van de mensenrechten. olielobby bepaalt in grote mate het beleid. Zo slaagden ze er o.m. in om vanaf 2017 de Europese subsidie voor hernieuwbare energie te laten stopzetten. Volgens Cox is de uitdaging van de klimaatverandering dermate groot dat het beleid moet worden gedepolitiseerd (los van partijpolitiek) om maatregelen op lange termijn mogelijk te maken. De enige weg die hij ziet om uit de impasse te geraken, is beroep doen op de rechterlijke macht. Ook de gevolgen van de klimaatverandering voor mens en natuur worden in het Nederlandse vonnis erkend. DE RECHTSGROND De Nederlandse klimaatzaak is gebaseerd op

ook een uitspraak inhoudt over de verantwoordelijkheid. Die stelt zich maar als de schade geleden is. Het is nu veel belangrijker om de mogelijke schade te voorkomen. Deze zorgplicht van de overheid vinden we ook in onze Grondwet. In artikel 7bis staat: ’bij de uitoefening van hun respectieve bevoegdheden streven de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten de doelstellingen na van een duurzame ontwikkeling in haar sociale, economische en milieugebonden aspecten, rekening houdend met de solidariteit tussen de generaties’. Een tweede rechtsgrond is de schending van de mensenrechten. De gevolgen van de klimaatverandering blijven niet beperkt tot het milieu. Ze bedreigen ook onze grondrechten, zeg maar de mensenrechten, zoals het recht op leven, sampol 2015/9|89


26/11/2015 9:13:37

Mil Kooyman

Revolutie met Recht

op openbare orde en veiligheid, eerbiediging van het privéleven en zijn woning, het recht op eigendom, volksgezondheid en een goed leefmilieu. Die grondrechten zijn opgenomen in de Grondwet en op Europees niveau in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Een constante rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens aanvaardt dat een dreigende schending van de mensenrechten volstaat om een zaak aanhangig te maken. Het Europees Hof heeft in diverse zaken arresten geveld waarbij de staten worden veroordeeld tot een onderzoeksplicht, een waarschuwingsplicht en een plicht tot het afwenden van het gevaar, zodra het gevaar redelijkerwijze bekend had kunnen zijn. Ook de dagvaarding van de Belgische Klimaatzaak baseert zich op de schending van de mensenrechten, de schending van het preventiebeginsel en de schending van het voorzorgsbeginsel. Bovendien wordt er gebruik gemaakt van de burgerlijke aansprakelijkheid (art. 1382 B.W.). In de dagvaarding worden dan ook de verschillende elementen: de oorzaak (klimaatverandering), de schade (huidige en toekomstige) en het oorzakelijk verband tussen beiden aangetoond. DE TRIAS POLITICA Toen de Belgische Klimaatzaak in het Kun-

stencentrum Vooruit te Gent haar actie bekendmaakte, kwam er prompt een scherpe reactie van Mark Van de Voorde, onafhankelijk publicist-columnist, voorheen hoofdredacteur van Kerk & Leven en speechschrijver van Yves Leterme en Herman Van Rompuy. Hij vond het ongehoord dat de scheiding der machten geschonden werd. ‘Montesquieu zou zich in zijn graf omdraaien. Klimaatbeleid is een politieke zaak en kan dus enkel politiek benaderd worden’. Volgens hem komt er geen rechtszaak. Daar denkt de Nederlandse rechter wel anders over. In een omstandige argumentatie stelt de rechtbank in Den Haag dat de, niet gekozen, rechter in het broze evenwicht tussen de uitvoerende en de wetgevende macht wel een rol te vervullen heeft. Het is aan de rechter om in alle onafhankelijkheid te beoordelen. De rechter treedt trouwens niet in het politieke domein. Hij vraagt de overheid dringende maatregelen te nemen om de CO2-uitstoot drastisch te verminderen, maar zegt niet hoe dit moet gebeuren. Ook bij de Belgische Klimaatzaak zal deze kwestie op tafel komen, al bestaat er in ons land wetgeving (Wet van 12.01.1993) en rechtspraak (Hof van Cassatie 11.06.2013) die vzw’s de mogelijkheid geeft om inzake leefmilieu de overheid voor de rechter te dagen. Afwachten of de Belgische rechter even moedig zal zijn als zijn Nederlandse collega.

Mil Kooyman Redactielid Samenleving en politiek

sampol 2015/9|90


26/11/2015 9:13:37

UITGELEZEN

Why Are We Waiting? The Logic, Urgency and Promise of Tackling Climate Change Nicholas Stern The MIT Press, Cambridge, 2015

Zelden heb ik een boek gelezen waarvan de titel zoveel prijsgeeft over de inhoud. Sir Nicholas Stern is een vermaard econoom met een lange staat van verdienste als het de strijd tegen klimaatverandering betreft. Het meeste bekendheid verwierf The Stern Review, een rapport uit 2006 (in boekvorm verschenen in 2007) dat in opdracht van het Engels Hogerhuis een economische analyse van de klimaatverandering opmaakte. Het rapport werd ontvangen als een doemscenario, maar had de grote verdienste om het debat over de opwarming van de aarde op basis van harde cijfers naar een veel breder forum te brengen.

Sommige technologische ontwikkelingen gaan sneller dan door The Stern Review ingeschat, maar helaas doen de effecten van klimaatverandering zich ook sneller voor. Dat leidt tot de conclusie dat de politieke reactie ‘roekeloos traag’ is en op het ogenblik geenszins volstaat om onder de drempel van 2° Celsius stijging te blijven. Dat is echter de grens vanaf waar zichzelf versterkende feedback-effecten van de opwarming niet meer uit te sluiten zijn. De sterkte van zowel dit boek Why Are We Waiting?, als The Stern Review, ligt in de wetenschappelijke onderbouwing van het inzicht dat de

strijd tegen de klimaatverandering niet ten koste van welzijn of van economische ontwikkeling gaat. Maar die ontwikkeling zal niet eenvoudigweg vergroende groei zijn, maar een veel drastischer veranderingsproces. Volgens Stern kan klimaatverbetering wel degelijk hand in hand gaan met het verbeteren van de samenleving. Ethische, economische en beleidsargumenten wijzen allemaal op de nood aan snelle en drastische actie. We zijn de eerste generatie die door laksheid de relatie tussen planeet en mens kan verstoren. Volgens Stern hoeft dat helemaal niet te gebeuren. Een maatschappelijke ontwikkeling naar lage CO2-groei is immers sampol 2015/9|91


26/11/2015 9:13:37

niet alleen mogelijk, het is ook een heel aantrekkelijk project. Wel vergt het een nieuwe industrieel-energetische revolutie, waarvoor we nu de nodige en zeer omvangrijke investeringen moeten doen. Soms is een houding van ‘wait and see’ gerechtvaardigd in situaties van onzekerheid, maar in het geval van klimaatverandering is dit absoluut niet het geval. Dat is wat Stern verwijt aan de huidige beleidsmodellen die ingezet worden. Waarom komen de meeste traditionele modellen niet tot de conclusie dat drastische actie kan en nodig is, en wel zo snel mogelijk? Ze hanteren een te beperkt gezichtsveld, gaan slecht met risico’s om, negeren secundaire effecten en bevatten geen leercurveaspecten. Daardoor overschatten ze systematisch de kosten, onderschatten de (globale) effecten en leggen ze de ambities onvoldoende hoog. Het probleem van klimaatverandering is immers een flow-stock proces: de effecten bouwen zich op, waardoor de substantiële risico’s relatief ver in de tijd liggen, maar actie nu nodig is. Klimaatverandering is daarenboven een ‘public bad’, naar analogie met de meer gebruikelijke term ‘public

good’, iets waar niemand rechtstreeks voor betaalt, maar waarvan we allemaal kunnen genieten. Dat karakter van ‘public bad’ creëert een economisch free-rider probleem, waarbij iedereen de illusie koestert dat de anderen de kastanjes uit het vuur zullen halen. Het boek biedt een aantal scherpe inzichten, die niet allemaal even nieuw zijn maar wel een heel volledig en inzichtelijk kader aanreiken. Ondanks jarenlang onderhandelen, ettelijke internationale akkoorden, sneller dan verwachte investeringen in hernieuwbare energie en lage koolstof fossiele energie (schaliegas) en afbouw van kolen als bron voor elektriciteitsproductie, sensibilisering voor meer energie efficiëntie,… blijft de uitstoot van CO2 stijgen. De bal ligt daarbij steeds meer in het kamp van de ontwikkelende landen, met een cruciale positie voor China. Toch ziet Stern nog steeds een grote morele verantwoordelijkheid voor de ontwikkelde landen, omdat armoede en klimaatverandering de twee meest prioritaire wereldproblemen zijn. Een belangrijk aandachtspunt voor Stern is innova-

tie. Gaande van hightech industriële innovaties, zoals Carbon Capture and Storage (CCS), die nodig zal zijn om te vermijden dat we nog hoogstens 30% van de gekende fossiele energiereserves kunnen gebruiken binnen het 2° Celsius venster, over kleinschalige innovaties die lokale gemeenschappen kunnen dynamiseren en verduurzamen via zelfontplooiing, tot heel nieuwe paradigma’s die in bepaalde sectoren (landbouw, transport) moeten worden ingevoerd. Het pleidooi van Stern voor niet alleen een industriële, maar ook een lokale community based innovatie is sterk en heeft de economische wind mee. De huidige lage rente en hoge spaartegoeden die over de afgelopen jaren ook in ontwikkelende landen tot stand kwamen, bieden immers een uitstekende vertrekbasis voor een intensieve investeringsgolf die voor een lage CO2samenleving moet zorgen. De aanzienlijke uitgaven die daarvoor nodig zijn, mogen dan ook niet louter als kosten gezien en door de economische modellen zo geteld worden, maar als investeringen in een betere samenleving. Tot dusver klinkt het verhaal dat Stern schetst over de noodzakelijk maatschap-

sampol 2015/9|92


26/11/2015 9:13:37

pelijke transformaties als een ambitieuze, maar relatief optimistische boodschap. Dat optimisme gaat het raam uit zodra de politieke besluitvormingskant van de zaak aan bod komt. De kansen dat politici in staat zullen blijken om de nodige krachtige beleidsmaatregelen te nemen en een vruchtbaar kader te scheppen om nog binnen de +2° Celsius-limiet te blijven, zijn zeer klein volgens Stern. Dat de politiek de sleutel in handen houdt, is duidelijk. Het gaat immers in de eerste plaats om het

corrigeren van marktfalen. Doorslaggevend hier is de prijs van CO2 . Als er één manier is om het ‘public bad’ karakter van de klimaatverandering aan te pakken, dan is het wel om een correcte prijs te plakken op de kosten die veroorzaakt worden door CO2-uitstotende activiteiten. De markt faalt daarin, omwille van het publieke karakter van - de gevolgen van - deze kosten (overstromingen, droogte, woestijnvorming, vluchtelingenstromen). Hoe de politici daarmee omgaan, bepaalt in sterke mate de

evolutie van de mondiale economie en samenleving voor de komende 40 jaar. En omdat die 40 jaar bepalend zijn voor het vermijden dan wel overschrijden van de +2° Celsius-drempel, zullen de beleidskeuzen in de komende decennia de hele toekomst van onze planeet bepalen. Wie nu de nadruk legt op de kortetermijnkosten, dreigt dus niet enkel de toekomstige baten te verliezen, maar heel de toekomst van de mensheid op de helling te zetten. Dirk Van Evercooren

sampol 2015/9|93


26/11/2015 9:13:37

UITGELEZEN

Planetary Economics

Energy, Climate Change and the Three Domains of Sustainable Development Michael Grubb Routledge, Oxford, 2014

Met Planetary Economics heeft Michael Grubb een turf van een boek geschreven over de economie van onze energiesystemen en de klimaatverandering. In circa 500 pagina’s laat Grubb zien hoe onze energiesystemen evolueren, hoe ze bestuurd worden en hoe we ze kunnen heroriënteren. Gubb is goed geplaatst om deze oefening aan te vatten. Hij verdiende zijn sporen in de onderzoekswereld (hoofd Energie- en Klimaatbeleid aan de Universiteit van Cambridge) en de wetenschapsjournalistiek (hoofdredacteur van het blad Climate Policy). Als adviseur van de Britse Energieregulator Ofgem en als hoofdeconoom van de Britse Carbon

Trust, stond hij ook stevig met zijn voeten in de praktijk. Zijn rol als hoofd Energie en Milieu van de wereldvermaarde denktank Chatham House verraadt zijn sterke internationale kijk. Het boek geeft een antwoord op vragen die wellicht velen onder ons zich ook geregeld stellen: waarom blijken wij - en onze regeringen in het bijzonder - zo onmachtig in het aanpakken van de klimaatverandering en in het beschermen van onze toekomst? Waarom blijven zovele burgers onverschillig tegen die klimaatopwarming, toch een van de meest ingrijpende fenomenen die de leefbaarheid van onze planeet

bepalen? Waarom blijven economisch rendabele investeringen in energiebesparing uit? De oorzaak van al dit falen zoekt Grubb in de gedragswetenschappen, in de tekortkomingen van het puur neoklassiek economisch evenwichtsmodel en het belang van langlevende infrastructuur die ons voor lange tijd op één traject kan vastzetten. Die brede analyse vanuit die verschillende invalshoeken is nodig om binnen de drie domeinen ook elkaar versterkende antwoorden te kunnen vinden voor het overbruggen van de geschetste problemen. Neem nu dat neoklassiek evenwichtsmodel. Volgens

sampol 2015/9|94


26/11/2015 9:13:38

dat model bepaalt de prijs op de markt het evenwicht tussen vraag en aanbod. Als de energieprijzen stijgen, dan daalt de vraag en omgekeerd. Alleen blijkt die verhouding tussen energieprijzen en energieverbruik helemaal niet zo eenduidig. Zo kan een stijging van energieprijzen leiden tot investeringen in energiebesparende maatregelen die - eens genomen - niet worden teruggedraaid als de prijzen opnieuw gaan dalen. De verbeteringen op vlak van energie-efficiëntie worden als het ware ‘ingebakken’ in het systeem. Langs de andere kant lijken mensen en bedrijven zich niet altijd even rationeel te gedragen. Ze laten veel economische besparingsmaatregelen links liggen. Omdat ze gewoon zijn de dingen te doen zoals ze altijd werden gedaan. Omdat hun energieverbruik hen niet bezig houdt. Omdat ze de zoektocht naar de beste investering door de beste aannemer, installateur of leverancier te veel gedoe vinden. Omdat ze aan uitstelgedrag leiden of wachten op nog rendabeler technologie. Omdat vroegere beslissingen hen op een bepaald pad vastzetten of nog niet afgeschreven zijn. Omdat ze weinig vertrouwen hebben in de vooropgestelde besparin-

gen. Of omdat men te maken heeft met een gebrek aan zeggenschap (de ‘split incentives’ tussen eigenaar en gebruiker in geval van huur of lease) of aan financiële middelen om ‘up front’ de investeringskost te dragen. De gedragspsychologie leert ons ook dat verliezen door mensen heel anders getaxeerd worden dan evenredige winsten. Een verlies maakt een zekere emotionele reactie los die niet kan worden gecompenseerd met het plezier van een evenredige winst. Dat maakt de mens ‘risico avers’. Ook gaan we kennelijk niet logisch om met het begrip ‘tijd’: we hechten veel meer belang aan het hier en nu, dan aan toekomstige voordelen of verliezen. Dat doet ons twijfelen aan investeringen in energiebesparing waar de kosten nu moeten worden gemaakt, terwijl de baten voor later zijn (en dan nog eens behept met onzekerheid want afhankelijk van wispelturige energieprijzen en een onvoorspelbaar overheidsbeleid). Die risico aversie en onderwaardering van toekomstige kosten en baten (ook ingebakken in de economische kostenbaten analyses waarin toekomstige winsten en verliezen worden ‘verdisconteerd’) doet velen

van ons zweren bij de status quo. We kijken de kat uit de boom. We laten anderen eerst de sprong wagen naar nieuwe investeringen en een gewijzigd consumptiepatroon. Pas als andere in een groep van sociaal gelijken zich een bepaald nieuw gedrag hebben aangemeten, doet de sociale groepsdynamiek zijn werk en trachten de achterblijvers bij te benen (‘keeping up the Johnsons’). Hetzelfde psychologisch gedrag leidt tot conservatisme bij ondernemingen. Werknemers zullen niet snel op hun doos krijgen als ze de dingen doen zoals ze traditioneel worden gedaan maar wel als ze aan het experimenteren gaan, met een foute afloop. Risico aversie, hang naar de status quo, focus op de korte termijn, een energievraagstuk dat niet ‘top of mind’ is en een gebrek aan (investerings)middelen, vertrouwen of zeggenschap,… dit alles zorgt ervoor dat het economisch rendabel potentieel aan energiebesparing niet wordt gerealiseerd en ‘the biggest free lunch on the planet’ grotendeels onaangeroerd blijft. Als alle maatregelen met ‘negatieve kost’ (dat wil zeggen, economisch rendabel) zouden worden genomen, dan daalt het gebruik sampol 2015/9|95


26/11/2015 9:13:38

van fossiele brandstoffen tegen 2030 met een derde en wordt er wereldwijd 10 miljard ton CO2 minder in de atmosfeer geblazen. Om dat potentieel beter te benutten, moeten de voordelen aannemelijker en aantrekkelijker gemaakt worden (via sensibilisering, energielabels) of de te maken keuzes zelfs gewoonweg verplicht (via normering). Strengere verbruiksnormen voor toestellen, voertuigen, productieprocessen en gebouwen - die vaak tot lagere kosten leiden over de totale levenscyclus - zorgen ervoor dat de vervuiler ophoudt in plaats van te betalen. Neoklassieke economische instrumenten blijven nuttig, al was het maar voor het opkrikken van het economisch rendabel potentieel aan energiebesparing en hernieuwbare energie (via beprijzing van CO2 door taxatie of emissiehandel) of voor het uitfaseren van subsidies aan fossiele energie die onze koolstofverslaving in stand houden. Naast sensibilisering, normering en beprijzing stelt Grubb dat we meer werk moeten maken van het onderzoek, de ontwikkeling en de ontplooiing van strategische, trans-

formatieve technologieën en infrastructuur. Nieuwe ‘infrastructurele’ opties bieden de kans om platgetreden paden te verlaten. Net zoals oude investeringsbeslissingen ons dreigen vast te zetten op vastgeroeste paden (een ruimtelijk uitgewaaierd nederzettingspatroon en een transport- en tankinfrastructuur die ons voorbestemt voor olieafhankelijk wagengebruik), bieden nieuwe ‘infrastructurele’ opties of strategische investeringen de kans om platgetreden paden te verlaten en nieuwe wegen in te slaan. De ontwikkeling van nieuwe technologieën komt nooit vanzelf. Zeker niet als het gaat om de ontwikkeling van hernieuwbare energie- of transportsystemen of duurzame bouwtechnieken. Grubb komt met de ontnuchterende vaststelling dat waar in de hoog dynamische informaticasector en farmaceutische industrie typisch 10 tot 15% van de bruto omzet geherinvesteerd wordt in de ontwikkeling van nieuwe producten, dit in de elektriciteits- en bouwsector minder dan een tiende is. Nieuwe ICT-producten, computerprogramma’s of medicijnen kunnen dan ook rechtstreeks worden gesleten aan de eindklant. Bij het energieverbruik dat ingebakken zit

in een bepaald consumptieproduct is dat geenszins het geval. En voor de stroomconsument is en blijft een kWh vaak een Kwh, waar die ook van afkomstig is. Nieuwe technologie heeft het zo een pak minder gemakkelijk om een nichemarkt te veroveren. Daarom dat hernieuwbare energieproductie of duurzame bouwtechnieken in hun overgang van de onderzoeksfase, over de ontwikkelingsfase tot de ontplooiingsfase vaak geconfronteerd worden met de ‘vallei des doods’. Het stadium van de eerste markttoepassingen (demonstratieprojecten met nog veel onduidelijkheden over risico’s en opbrengsten) waarin de financieringsmiddelen grotendeels ontbreken. Het is aan de overheid om in die fase tussen te komen, met verder doorgedreven steun voor pilotplants en demonstratieprojecten (‘technology push’) en met het creëren van een eerste marktomgeving (via bijvoorbeeld ‘feed in tariffs’, certificatensteun of een groen aanbestedingsbeleid). Eens de sneeuwbal aan het rollen is, wordt die nieuwe technologie snel goedkoper (via schaalvoordelen en leereffecten) en kan ze ook zonder overheidssteun op eigen benen staan. Maar zonder het

sampol 2015/9|96


26/11/2015 9:13:38

overbruggen van die ‘vallei des doods’ zullen veel beloftevolle duurzame technologieën hier sneuvelen en blijft het veld bezet door starre verouderde technologieën in handen van gevestigde belangen. Strategisch onderzoeks- en investeringsbeleid is noodzakelijk om verschillende evolutionaire paden aan te reiken voor de verdere ontwikkeling van onze economische en sociale systemen. Met zijn antwoorden binnen de drie domeinen (de gedragswetenschappen, de neoklassieke economie en de evolutionaire economieaanpak) slaagt Grubb erin zowel de homo instinctus, de homo economicus als homo evolvens aan te spreken. Elk van die domeinen werpt als het ware licht op de dode hoek van een ander domein. Wie denkt het klimaatprobleem alleen op te lossen met sensibilisering of met het creëren van een nieuwe ‘mentaliteit’, is er aan voor de moeite. Idem dito voor zij die alle heil verwachten van het beprijzen van de CO2uitstoot. Dat schept vooral weerstand bij consumenten die het veelal aan mogelijkheden ontbreekt om het anders te doen, maar wel de rekening gepresenteerd krijgen. Met enkel nieuwe technologie - zonder dat daarvoor

vraag is op de markt - redden we het ook niet. Dan blijft die technologie in het labo zitten. Neen, het is met een slimme combinatie van dit alles dat we succes kunnen boeken. Beprijzing van energieverbruik of CO2-uitstoot maakt schonere technologie sneller marktrijp en levert middelen op om nieuwe duurzame technologie over de ‘vallei des doods’ te helpen. Zuiniger toestellen, wagens of gebouwen houden - ondanks de stijgende energiekosten de energiefactuur constant. Labels en verbruiksnormen doen de nieuwe technologie versneld ingang vinden. Europa staat volgens Grubb voor de keuze. Ofwel duiken we een ‘verloren decennium’ in met economische stagnatie door een gebrek aan vertrouwen over de marsrichting van de Europese economie en de naweeën van de schuldencrisis (veroorzaakt door het stutten van de banken in de financiële ineenstorting van 2008). Ofwel slagen we erin een nieuwe toekomst vorm te geven waarbij we aan de top gaan staan van duurzame technologie en - via regelgeving, een hervormd emissiehandelsysteem en een gefocust Europees Strategisch Investeringsfonds (het zogenaamde Juncker Fund)

- het gigantisch spaarsurplus aanspreken voor transformatieve investeringen in ons energiesysteem, transportsysteem en gebouwenpark. Daarbij kunnen we ook de nog steeds aangroeiende pool van onbenut talent aanwenden die er nu werkloos bijzit. Planetary Economics is een zeer overzichtelijk en rijk gestoffeerd naslagwerk dat beleidsmakers en -beïnvloeders houvast geeft in het uittekenen van een doeltreffend, haalbaar en betaalbaar energie- en klimaatbeleid dat ons op weg zet naar een andere - koolstofarme - wereld. Geen moraliserend gepreek, geen beaat vooruitgangsgeloof en ook geen revolutionair vergezicht waarvan niemand weet hoe er te geraken. Neen, we hebben hier te maken met een nuchter, overzichtelijk en zeer didactisch boek dat door zijn multidisciplinaire aanpak (economisch, technologisch, psychologisch) weinig losse eindjes laat liggen. Enkel het institutionele aspect van het klimaatvraagstuk ontbreekt. Maar ook dat is een geruststelling: dat we ook binnen het huidige institutioneel kader de weg naar een koolstofarme economie kunnen inslaan. Bart Martens

sampol 2015/9|97


26/11/2015 9:13:38

UITGELEZEN

No Time Verander nu, voor het klimaat alles verandert

Naomi Klein Uitgeverij De Geus, Breda, 2014

Op een regenachtige, koude novemberavond stonden vorig jaar tal van mensen aan te schuiven in de KVS te Brussel. De rij (en de lange wachtlijst voor laatkomers met een hoopvolle blik in de ogen) was er voor Naomi Klein, de Canadese schrijfster die ondertussen misschien zelf een logo is geworden. Zij het dan wel een internationaal kwaliteitslabel. Ze was in Brussel om haar laatste boek, This Changes Everything: Capitalism vs. the Climate, voor te stellen. In het Nederlands werd de titel iets braver vertaald naar, No Time. Verander nu, voor het klimaat alles verandert. Klein begint met de don-

kere wortels en de grimmige dimensie van het probleem dat klimaatverandering is te achterhalen en te schetsen. Om vervolgens een pad naar een oplossing uit te stippelen en dan te eindigen met net iets meer dan een sprankel hoop.

met klimaatverandering te sterken in hun positie. Klein geeft de geïnteresseerde lezer informatie en de activist ammunitie. Ze doet dat deels door haar theorie, maar eigenlijk nog meer door de persoonlijke evolutie die ze heeft doorgemaakt.

Even terugspoelen naar het 11.11.11-debat in de KVS in november 2014 en flash forward naar de 10.000 Belgen die in november dit jaar met Climate Express mee gaan betogen in Parijs, waar de zoveelste Klimaattop zal plaatsvinden. Het publiek op beide evenementen is en was al overtuigd. No Time lijkt grotendeels geschreven te zijn om zij die al bezig zijn

Heeft het boek ook de klimaatsceptici overtuigd, en zij die helemaal niet wakker liggen van klimaatverandering? Wellicht niet. Maar hadden we dat nu echt verwacht? Wat we meenemen uit No Time is evenmin een revolutionaire boodschap, eerder een goed overzicht. Dat economie en klimaatverandering onvermijdelijk met elkaar verweven zijn, is logisch. Dat een

sampol 2015/9|98


26/11/2015 9:13:38

systeem louter gebaseerd op winstmarges geen goed idee is voor de mens en de planeet, is nogal evident. Dat zij die het minst hebben bijgedragen aan klimaatverandering er het meest onder zullen lijden, is nu al pijnlijk klinkklaar. Dat het uiteindelijk gaat om internationale solidariteit. En toch is het een genot om Naomi Klein dit alles nog eens haarfijn te zien beschrijven. Al geeft Klein zelf toe dat ze tijdens het schrijven van haar boek versteld stond van de hoopvol veranderende houding ten opzichte van klimaatverandering. (p. 502) Onthullender dan het theoretisch kader is Kleins persoonlijke evolutie. Ze begint No Time met een beschrijving van haar eigen veranderende houding ten opzichte van klimaatverandering. Eerst een soort ontkenning en vermijdingsgedrag, dan de langzame schok, en tot slot het kantelmoment, dat haar niet bepaald in een depressie stortte, maar eerder hoopgevend was: ‘Terwijl ik luisterde naar Navarro Llanos’ beschrijving van het Boliviaanse perspectief zag ik plotseling in hoe klimaatverandering - mits aangepakt met de waarachtig planetaire urgentie grenzend aan een overstroming - een galvaniserende kracht kon zijn

om ons niet alleen te beveiligen tegen weersextremen, maar ook samenlevingen in alle andere opzichten veiliger en rechtvaardiger te maken. De middelen die vereist zijn om snel afstand te doen van fossiele brandstoffen en ons voor te bereiden op het komende zware weer zouden grote groepen mensen uit de armoede kunnen halen en voorzieningen kunnen leveren waar zij nu groot gebrek hebben, zoals elektriciteit en schoon water. Dit is een visie op de toekomst waarin we klimaatverandering niet enkel moeten zien als iets om voor te ‘matigen’ en ons ‘aan te passen’, volgens de sombere bewoording van de Verenigde Naties. Het is een visie waarin we de crisis collectief benutten om een toestand te bereiken die mij eerlijk gezegd beter lijkt dan die waar we ons nu bevinden’. (pp. 15-16) Klein grijpt de crisis die klimaatverandering is aan om te pleiten voor een alternatieve economie. Deze stelling herhaalt ze ook samen met vele anderen in het boek Stop Climate Crimes, dat recent werd uitgebracht en geredigeerd door 350.org: ‘Concreet moeten regeringen de subsidies aan fossiele brandstoffen stopzetten, en de extractie van fossiele brandstoffen stopzetten door 80% van de huidige reserves onaangeroerd

te laten’. Klein richt veel - te veel? - hoop op alternatieve protestbewegingen die plots, als onvoorspelbare factor en magische redder in nood, de neergang kunnen stoppen. Daarnaast zijn er acties die we in ons persoonlijk leven kunnen ondernemen, soms individueel, soms als gemeenschap. Deze daden van ‘klein verzet’ zijn verfrissend optimistisch. Klein verwijst hiervoor naar Duitse steden die het beheer over hun elektriciteitsnetwerk hebben ‘heroverd’. En naast die kleine grootse daden die een verschil maken en die naar mijn mening even politiek zijn als betogen in Parijs, doen we ook nog op een andere manier aan politiek. We gaan ook om de zoveel jaar naar de stembus. Klein velt hier geen oordeel, dus ik zal het ook niet doen. Aan u om te oordelen wie er hier bij ons het meest en oprecht, niet als decoratief element voor speciale gelegenheden, bezig is met klimaatverandering. Hopelijk zal het een samenspel zijn van massaal protest, klein verzet en ‘klassieke’ politiek die verandering kan brengen. Laten we niet wachten op een grote ramp. Maite Morren

sampol 2015/9|99


26/11/2015 9:13:38

UITGELEZEN

Don’t Even Think about It

Why Our Brains Are Wired to Ignore Climate Change George Marshall Bloomsbury, New York, 2014

Het is een vraag die ik vaak hoor tijdens de workshops die ik (onder de naam van Low Impact Man) geef rond psychologie van verandering, creëren van draagvlak en de paradigmashift in ons hoofd: hoe is het mogelijk dat mensen zo apathisch reageren terwijl het klimaatprobleem zo duidelijk en dringend is? Alle cijfers, hockeysticks en dramatische beelden van woestijnen en ijsberen ten spijt, blijft de burger consumeren, blijft de bedrijfsleider vooral geïnteresseerd in winst en de politicus, tja wat doet die eigenlijk? Op een ietwat mysterieuze wijze glijden de steeds wanhopiger klinkende waarschuwing over de komende klimaatchaos van ons

af, als water op het verenkleed van een eend. George Marshall schreef er een boek over: Don’t Even Think About It. Why Our Brains Are Wired to Ignore Climate Change. Het boek bevat een veertigtal korte hoofdstukken die telkens ingaan op een ander facet van de kernvraag. Dat maakt dat het verhaal soms wat versnippert lijkt, al wordt dat grotendeels goedgemaakt in het laatste hoofdstuk waar alle suggesties overzichtelijk worden samengevat. De onderwerpen die aan bod komen gaan over het belang van ‘framing’, de invloed van onze ‘peers’ op de eigen mening, de filter van onze culturele normen, het feno-

meen van de cognitieve dissonantie en de relatie tussen ons wereldbeeld en wat we zien en geloven. Waarom het aantrekkelijker is om leugens te geloven en welke emoties en waarden de klimaatontkenners in de strijd gooien. Marshall wijst op de gevaren van het doemdenken, evengoed als op het te positieve verhaal waar techniek alles zal oplossen. Een aantal van de aangehaalde onderzoeken naar de menselijke reactie op natuurfenomenen gaat in tegen wat we intuïtief denken. Zo neemt het geloof in klimaatverandering af bij groepen die net getroffen zijn door een grote droogte of overstroming.

sampol 2015/9|100


26/11/2015 9:13:38

Een andere verrassing is de impact van het weer op de onze mening. Een onderzoek in New Hampshire toont dat 70% van de respondenten gelooft in klimaatverandering als het onderzoek op een warme dag plaatsvindt. Op een koude dag slinkt de groep believers tot 40%. De auteur geeft trouwens zelf aan dat zijn onderzoek vaak meer vragen dan antwoorden oplevert. Wie dus op zoek is naar een hocus pocus recept om iedereen in geen tijd om te turnen tot overtuigde klimaatactivist zal hier niet veel aan hebben. De kwestie van de klimaatverandering is de ideale hersenbreker voor wie mikt op gedragsverandering. Klimaatpatronen evolueren geleidelijk, de uitkomst van het proces is onzeker en de effecten zijn (voorlopig) nog ver van ons bed te situeren. Dit is nu net precies het tegenovergestelde van hoe onze hersenen duizenden jaren lang getraind zijn om risico’s in te schatten. Het is bijzonder moeilijk om mensen te overtuigen om iets te doen (bijvoorbeeld de eigen levensstijl aanpassen) waarvan de kortetermijninspanning duidelijk is, maar helemaal niet zeker is of de inspanning op lange termijn wel effect zal

hebben en wie er de vruchten zal van plukken. We reageren snel op bruuske veranderingen die zich vlakbij voordoen en op korte termijn een (vermeende) bedreiging vormen voor onszelf. De reactie op de stijgende aantallen asielzoekers wordt heel anders ervaren dat de klimaatkwestie. Het vluchtelingenprobleem stelt zich plots, en heel zichtbaar, in het hart van onze samenleving. Snel krijgen we schrik dat onze levensstandaard hierdoor in het gedrang komt. Objectieve cijfers over de relativiteit van de aantallen wegen niet op tegen het vaag gevoel van dreiging, dat vaak nog gevoed wordt door opportunistische politici en kortzichtige media. Niet alleen de manier waarop we risico’s inschatten speelt in het nadeel van het klimaatthema, ook hoe onze hersenen functioneren. Marshall is niet mals voor de milieubeweging en de klimaatwetenschappers. Deze hebben alsnog niet begrepen dat er een verschil is tussen ons emotioneel en ons rationeel brein. Het rationeel brein maakt afwegingen, gaat op zoek naar argumenten en zal op basis daarvan een keuze maken. Het emotio-

neel brein werkt veel sneller, reageert impulsief en slaagt er meestal in het laken naar zich toe te trekken. We weten allemaal hoe het werkt. Je staat in de winkel en je oogt valt op de nieuwste espressomachine. Rationeel begin je af te wegen of je dit wel nodig hebt, of je niet beter zou wachten tot je eindejaarspremie toekomt, of het niet wat duur is, enzovoort. Maar ondertussen heeft je emotioneel brein allang beslist dat zo’n toestel op je aanrecht veel indruk zal maken op je vrienden. Voor je het weet sta je aan de kassa met je kredietkaart in de hand. Een mooie metafoor voor de dubbelheid waarmee ons brein werkt, is dat van een ruiter op een olifant. De ruiter kan de indruk wekken de olifant te mennen, maar als het beest zin krijgt in het malse gras langs de weg zal de ruiter het zes ton wegende dier niet meer kunnen sturen. Daarbij komt nog dat het inschatten van risico’s vooral gebeurt door ons emotioneel brein, waardoor langetermijneffecten die zich elders voordoen weinig reden tot actie opleveren. De auteur trekt dan ook van leer tegen al wie via ijsberen aandacht tracht te verwerven voor de klimaatkwestie, evenals de politici die blijven sampol 2015/9|101


26/11/2015 9:13:38

herhalen dat we iets aan het klimaat moeten doen voor onze kinderen en kleinkinderen. De verwijzing naar ijsberen en naar volgende generatie stelt onze hersenen gerust: klimaatverandering is iets van elders en later, dus niets voor hier en nu. Interessant is ook zijn analyse van de strategie van de klimaatontkenners, die er makkelijker in slagen ons emotioneel brein te bereiken. Ze gebruiken humor, eenvoudige metaforen en spelen in op onze neiging om overal complotten in te zien. Willen we toch verandering krijgen in het gedrag en de geesten van de mensen dan hebben we niet genoeg aan de stevig onderbouwde bevindingen van de klimaatwetenschap. We kunnen ons beter ook verdiepen in de steeds beter gedocumenteerde wetenschap van de psychologie

van verandering, de manier waarop we risico’s inschatten en de mechanismen die voor weerstand zorgen. In het slothoofdstuk staan een aantal suggesties. Maak duidelijk dat klimaatverandering hier en nu plaatsvindt, en dat het veel meer is dan een milieuprobleem, het gaat evengoed om een economische, ethische en maatschappelijke uitdaging. Maak duidelijk dat we ons best voorbereiden op verandering, en dat we die kunnen aangrijpen om een positief verhaal te ontwikkelen. Oplossingen voor het klimaatprobleem kunnen ons helpen om een kwalitatiever leven te bekomen. Wees alert voor je eigen vooroordelen en luister naar andere meningen en vooral de waarden die er achter zitten. Ga op zoek naar een gemeenschappelijk grond in plaats van verder te

polariseren. Gebruik verhalen van mensen met een grote integriteit die aansluiten op de doelgroep die je wenst te bereiken. Wees eerlijk over wat je zelf niet weet, en herken mogelijke gevoelens van angst of verdriet. ‘Aanvaarding, compassie, samenwerking en empathie zullen heel andere uitkomsten genereren dan agressie, competitiviteit, beschuldigen en ontkennen. De manier waarop we beslissen te denken over klimaatverandering zal meteen bepalen hoe we denken over onszelf en de wereld die we aan het creëren zijn’. (p. 238) Het zijn intrigerende slotwoorden die aangeven dat het wellicht toch mogelijk is meer mensen in beweging te krijgen voor de klimaatuitdaging, als we bereid zijn onze strategie grondig te evalueren en bij te sturen. Steven Vromman

sampol 2015/9|102


26/11/2015 9:13:38


26/11/2015 9:13:38


26/11/2015 9:13:38

To nudge or not to nudge?

Recommend Documents