THE OFFICE OF THE UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR REFUGEES

EE N SA ME NV AT

DE STAAT VAN DE

TI

Op Zoek naar Solidariteit

THE OFFICE OF THE UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR REFUGEES

2012

NG

VLUCHTELINGEN IN DE WERELD:

Overzicht Deze publicatie is een samenvatting van UNHCR’s meest bekende uitgave, De staat van de Vluchtelingen in de Wereld: Op Zoek naar Solidariteit. Het boek is geschreven in de periode 2011-2012, vanuit het perspectief van het Vluchtelingenagentschap van de Verenigde Naties (UNHCR) en gebaseerd op de ervaringen van de laatste zeven jaar. Het is verdeeld in acht thematische hoofdstukken, die samen de staat waarin vluchtelingen verkeren, tot uitdrukking brengen.

Stijgend aantal personen zonder staatsbescherming Allereerst beschrijft het boek het stijgend aantal personen die de volledige bescherming van hun staat moeten ontberen. Wereldwijd zijn tientallen miljoenen mensen, inclusief de 33,9 miljoen ‘personen van bezorgdheid’ voor UNHCR bijzonder kwetsbaar. Mensen worden bedreigd door gewapende conflicten en politiek geweld in hun gemeenschap of land van herkomst: het gaat hierbij om burgers in conflictgebieden, vluchtelingen, asielzoekers en ontheemden. In de afgelopen jaren hebben ontheemden zich ontwikkeld tot de grootste groep personen die bescherming en ondersteuning van UNHCR ontvangen. Het ging hierbij om 14,7 miljoen mensen in 26 landen in 2011, waarbij het totaal aantal personen dat ontheemd raakte als gevolg van een conflict wordt geschat op 27 miljoen. UNHCR houdt zich ook bezig met zo’n 10,4 miljoen vluchtelingen, vooral afkomstig uit conflictgebieden. Andere groepen van personen waar UNHCR zich om bekommert zijn soms minder direct beïnvloed door conflict, maar leven in vergelijkbaar kwetsbare situaties zonder dat ze de volledige bescherming door een staat genieten. Onder deze groepen vallen staatlozen, vluchtelingen, ontheemden in stedelijke gebieden en personen ontheemd door natuurrampen en milieufactoren. Zo’n 12 miljoen mensen zijn staatloos. Vergeleken met hen die in vluchtelingenkampen leven leeft een stijgend aantal vluchtelingen, ontheemden en repatrianten in stedelijke gebieden. In de voorbije jaren is het aantal mensen ontheemd door natuurrampen sterk gegroeid en overtreft het nu duidelijk het aantal personen dat is ontheemd door conflict. De klimaatsverandering kan deze aantallen in de komende decennia nog verder kunnen doen toenemen. Wereldwijde sociale en economische trends geven aan dat het aantal ontheemden de komende decennia nog zal blijven stijgen, verder aangewakkerd door

bevolkingsgroei, verstedelijking, natuurrampen, klimaatsverandering, stijgende voedselprijzen en conflict over schaarse middelen.

De internationale bescherming onder druk In de tweede plaats beschrijft het boek het internationaal beschermingssysteem voor vluchtelingen, dat onder aanzienlijke druk staat door groeiende aantallen en categorieën personen die behoefte hebben aan bescherming. Het internationaal beschermingssysteem voor vluchtelingen dat in 1951 werd opgericht, en gebaseerd is op de principes van nationale verantwoordelijkheid en internationale solidariteit, verplicht om bescherming en hulp te bieden aan kwetsbare bevolkingsgroepen, maar ook om de zich ontwikkelende patronen van gedwongen ontheemding aan te pakken. In het bijzonder staan UNHCR en haar humanitaire partners onder toenemende druk om bescherming te bieden in verschillende conflictzones in de wereld, ondanks het steeds grotere veiligheidsgevaar voor de humanitaire hulpverleners en toegangsbeperkingen tot de bevolkingsgroepen in nood. De druk op het internationaal beschermingssysteem wordt nog groter omdat het recht om asiel te vragen in het gedrang dreigt te komen en omdat de traditionele oplossingen voor vluchtelingen steeds minder beschikbaar zijn. Mensen die asiel aanvragen in andere landen worden geconfronteerd met grote onderlinge verschillen in beschermingssystemen en komen in uiteenlopende situaties terecht, in landen met een afwijkende aanpak, met inconsistent handelen, met barrières voor gemengde migratiestromen en beperkingen van rechten. Mensen die ontheemd raken door natuurrampen en de effecten van klimaatsverandering, worden geconfronteerd met een mogelijke juridische lacune, omdat zij niet vallen onder het Verdrag van 1951. Tegelijkertijd hebben vluchtelingen ook steeds minder mogelijkheden om een gangbare oplossing te vinden voor

hun problemen en 7,2 miljoen mensen bevinden zich in een situatie van langdurige ontheemding. Gastlanden, landen van herkomst en donorlanden lijken ook steeds minder in staat tot samenwerking en het vinden van oplossingen, waarbij gastlanden zich verzetten tegen lokale integratie en andere landen te weinig hervestigingsplaatsen bieden.

De innovatieve werkwijzen van UNHCR In de derde plaats benadrukt het boek nieuwe werkwijzen en methoden die door UNHCR en haar partners werden ontwikkeld om te beantwoorden aan globale uitdagingen voor ontheemden wereldwijd: • om gehoor te geven aan de behoeften van burgers in gewapende conflicten hebben UNHCR en haar VN-partners hun aanpak verschoven van ‘risico-vermijding’ naar ‘risico management’. Deze nieuwe aanpak is eerder gericht op ‘hoe men kan blijven’ dan op ‘wanneer men moet weggaan’en op het bevorderen van ‘aanvaarding’ binnen de lokale gemeenschappen. • Om vluchtelingen te beschermen binnen gemengde migratiestromen hebben UNHCR en haar partners in 2006 het ‘Tien Punten Plan voor de Bescherming van Vluchtelingen en Gemengde Migratie’ ontwikkeld. Dit plan is erop gericht om landen aan te moedigen de bescherming van vluchtelingen op te nemen binnen hun bredere migratiebeleid en om te verzekeren dat alle migranten waardig behandeld worden. • Om het recht op asiel te waarborgen en staten aan te sporen tot het respecteren van hun verantwoordelijkheden voortvloeiend uit het Verdrag van 1951, heeft UNHCR steeds meer zaken voorgelegd aan nationale en regionale rechtbanken, om zo meer consistentie te bekomen in de toepassing van asielbeslissingen. • Om langdurige vluchtelingensituaties op te lossen heeft UNHCR geprobeerd complete strategieën te ontwikkelen die de drie traditionele duurzame oplossingen omvatten:

Inhoud

vrijwillige terugkeer, lokale integratie en hervestiging.

De noodzaak voor solidariteit

• Om vluchtelingen, repatrianten en ontheemden te integreren in een bredere wederopbouw en ontwikkelingsplanning in geval van vrijwillige terugkeer en lokale integratie, hebben UNHCR en UNDP samen met de Wereldbank in 2010 het ‘Transitional Solutions Initiative’ gelanceerd.

Ten vierde stelt het boek diverse malen dat internationale solidariteit noodzakelijk is om aan de uitdagingen van gedwongen ontheemding het hoofd te bieden. Zowel de verantwoordelijkheid van de staat als internationale solidariteit zijn essentieel om het internationaal beschermingssysteem doeltreffend te kunnen laten functioneren, om de groeiende problematiek van ontheemding het hoofd te kunnen bieden en om spanningen over de aanpak van internationale bescherming op te lossen. Mondiale solidariteit, het beginsel volgens welke mondiale uitdagingen worden aangegaan op een manier die kosten en lasten eerlijk verdeelt, is ook van cruciaal belang omdat enkele staten de meerderheid van de vluchtelingen in de wereld opvangen vanwege hun geografische nabijheid.

• Om vluchtelingen zelf te betrekken in de zoektocht naar oplossingen voor hun problemen, heeft UNHCR verklaard dat ‘mobiliteit’ een belangrijke rol kan spelen bij het bereiken van duurzame oplossingen voor vluchtelingen, en is de organisatie begonnen het potentieel van migratiekanalen te verkennen, om bij te dragen tot duurzame oplossingen. • Om staatloosheid aan te pakken heeft UNHCR staten aangemoedigd het Verdrag van 1961 over Staatloosheid te ondertekenen en hun nationaliteitswetgeving in lijn te brengen met de normen van dit Verdrag. • Om te voorzien in de behoeften van stedelijke vluchtelingen heeft UNHCR in 2009 een nieuw beleid met betrekking tot de bescherming van vluchtelingen en oplossingen in stedelijke gebieden aangenomen, en is de organisatie begonnen haar operaties voor stedelijke gebieden aan te passen en data over goede werkwijzen (‘good practices’) te verzamelen. • Om de beschikbaarheid en kwaliteit van bescherming te verbeteren heeft UNHCR in 2011 een ministeriële ontmoeting georganiseerd met als doel het versterken van zowel nationale verantwoordelijkheden als internationale solidariteit met betrekking tot vluchtelingen en staatlozen. Meer dan 100 staten hebben concrete toezeggingen gedaan over een breed scala van onderwerpen op het gebied van vluchtelingenbescherming en staatloosheid.

Solidariteit is vereist van de grootste betrokken partijen in het internationaal beschermingssysteem en bovenal van staten, zowel landen van herkomst als gastlanden, want zij moeten handelen volgens hun verantwoordelijkheid tot bescherming (‘responsibility to protect’) van de rechten van alle personen op hun grondgebied en om aan hun verplichtingen jegens vluchtelingen, ontheemden en staatlozen te voldoen. De solidariteit van de internationale gemeenschap is nodig om gastlanden effectief te ondersteunen, door middel van financiële ondersteuning, technische hulp, hervestigingsplaatsen, betrokkenheid in het bestuur en andere bijdragen. Daarnaast is ook solidariteit van maatschappelijke organisaties, gemeenschappen en betrokkenen die helpen een beschermende omgeving te creëren, en zo vaak de meest betekenisvolle bijdrage leveren aan de positie van de vluchtelingen in de wereld.

4 6 9 12 14 18 22 26 29

INTRODUCTIE Trends in gedwongen ontheemding

HOOFDSTUK 1 Conflict, ontheemding en ‘de humanitaire ruimte’

HOOFDSTUK 2 De betekenis van asiel behouden

HOOFDSTUK 3 Duurzame oplossingen

HOOFDSTUK 4 Staatloosheid oplossen

HOOFDSTUK 5 Bescherming van ontheemden

HOOFDSTUK 6 Ontheemding en verstedelijking

HOOFDSTUK 7 Ontheemding, klimaatsverandering en natuurrampen

HOOFDSTUK 8 Staatsaansprakelijkheid en internationale solidariteit

U N H CR SA M EN VAT T IN G | 20 1 2 | DE STA AT VA N DE V L UC H T E L IN G E N IN DE WERELD

3

Inleiding

Trends inzake gedwongen ontheemding Deze samenvatting van UNHCR’s belangrijke publicatie, De Staat van de Vluchteling in de Wereld: op zoek naar Solidariteit, is bedoeld voor de diverse belanghebbenden van UNHCR en voor allen die zich bezighouden met gedwongen ontheemding.

4

D E STAAT VAN DE VL U C H T E L I NG E N I N D E WE R E L D | 2 0 1 2 | U N H CR SA M EN VAT T IN G

Trends inzake gedwongen ontheemding | INLEIDING

et mondiale beschermingssysteem voor vluchtelingen is opgezet in 1951, tegelijk met de oprichting van het kantoor van het Hoog Commissariaat der Verenigde Naties voor Vluchtelingen (UNHCR) en het Internationaal Verdrag betreffende de Status van Vluchtelingen (kortweg het Vluchtelingenverdrag van 1951). Het systeem is ontworpen als reactie op de mogelijk ontwrichtende effecten van migratiestromen door de Tweede Wereldoorlog en de nasleep daarvan, om de rechten van vluchtelingen te waarborgen, en de landen die hen opvangen te steunen. Het Verdrag is later aangevuld met het Protocol van 1967 en met regionale afspraken in verschillende delen van de wereld.

H

UNHCR bezit het mandaat om het internationale optreden ter bescherming van vluchtelingen te leiden en te coördineren, en om vluchtelingenproblematiek wereldwijd aan te pakken. Het mandaat van UNHCR onderscheid haar van andere humanitaire spelers, daar van UNHCR wordt vereist om bescherming te bieden aan vluchtelingen die geen bescherming genieten van hun eigen regering. Het mandaat erkent ook dat internationale samenwerking en steun nodig zijn om de inspanningen van het gastland, dat de primaire verantwoordelijkheid draagt om in de behoeften van vluchtelingen te voorzien, aan te vullen. In tijden van economische moeilijkheden en toegenomen veiligheidsproblemen richten landen hun focus begrijpelijkerwijs vooral op het welzijn van hun eigen bevolking. De mondiale uitdagingen van gedwongen ontheemding vereisen echter juist nu meer internationale samenwerking en solidariteit dan ooit.

U N H C R / P. TAG G A R T

De huidige trends inzake gedwongen ontheemding testen het internationaal systeem als nooit tevoren. Begin 2011 waren er zo’n 33,9 miljoen ’personen van bezorgdheid’ voor UNHCR, een stijging van 19,2 miljoen in vergelijking met 2005. Velen waren geen vluchteling, in de laatste zes jaar is het aandeel vluchtelingen onder deze ‘personen van bezorgdheid’ gedaald van 48 naar 29 procent. UNHCR houdt zich steeds meer bezig met ontheemden, staatlozen, personen getroffen door natuurrampen en ontheemden in stedelijke gebieden. UNHCR heeft gereageerd op nieuwe noodsituaties in landen als Libië en Ivoorkust, terwijl ook langdurige ontheemding werd aangepakt in en vanuit landen als Somalië, Duizenden mensen Soedan, Irak, Afghanistan en de Demovluchten van het Kibati cratische Republiek Congo. Aangezien gebied in Noord-Kivu, Democratische UNHCR de diversiteit van ontheemde Republiek Congo. bevolkingsgroepen erkent tracht de organisatie zoveel mogelijk haar programma’s aan te passen aan hun verschillende behoeften. Met het ‘Leeftijd-, Gender- en Diversiteitsbeleid’ toont UNHCR haar engagement om rechtvaardige uitkomsten voor ieder te blijven verzekeren. Wereldwijde sociale en economische ontwikkelingen geven aan dat het aantal ontheemden het komende decennium zal blijven groeien, op nieuwe manieren en in verschillende vormen. Ontheemdingspatronen zullen beïnvloed worden door de bevolkingsgroei van de huidige 7 miljard mensen naar 10,1 miljard in het jaar 2100 (voornamelijk in Afrika en Azie), door verstedelijking, door de toenemende plattelandsvlucht van jonge mensen die de erbarmelijke omstandigheden en het voedselgebrek op het platteland ontvluchten, door de toe-

nemende druk op huisvesting en werkgelegenheid in steden, door klimaatsverandering en natuurrampen die nu al jaarlijks miljoenen mensen treffen, door de stijgende voedselprijzen gekoppeld aan verstedelijking en verminderde landbouwproductie in Afrika en Azië en door het toenemende aantal conflicten om schaarse hulpbronnen, hetgeen de verdere ontvolking van vele gebieden nog kan doen toenemen. Ontwikkelingen in het internationaal systeem hebben ook de internationale reactie op vluchtelingen en binnenlands ontheemden beïnvloed. De humanitaire hervormingen die door de VN in 2005 zijn begonnen hebben de internationale humanitaire hulpverlening efficiënter, verantwoordelijker en meer voorspelbaar gemaakt. De steun van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties voor de ‘Responsibility to Protect’ doctrine en de nieuwe nadruk op de bescherming van burgers in vredesmissies hebben bijgedragen tot de bescherming van de fundamentele mensenrechten in situaties van gewapend conflict. Het Internationaal Strafhof, alsook juridische mechanismen op nationaal en regionaal niveau, hebben bijgedragen tot een grotere verantwoordelijkheid voor actoren in gewapende conflicten. De noodzaak om de bescherming van ontheemden blijvend te verzekeren is nu wijd geaccepteerd, en een brede definitie van bescherming is bevestigd door het door de VN geleide Inter-Agency Standing Committee (IASC). Daarnaast erkennen de VN en andere humanitaire actoren steeds vaker dat hun voornaamste verantwoordelijkheid ligt bij de mensen die zij dienen. Deze zesde uitgave van De Staat van de Vluchtelingen in de Wereld geeft een overzicht van de belangrijkste ontwikkelingen op het vlak van gedwongen ontheemding van 2006 tot 2011. Deze tijdsperiode valt samen met de eerste vijfjaarlijkse termijn (mid-2005 tot juni 2010) en het begin van de tweede ambtstermijn van Antonio Guterres, als VN Hoge Commissaris voor Vluchtelingen. Geschreven door UNHCR, en met bijdragen van onafhankelijke experten, is het boek bedoeld om een bijdrage te leveren aan het globale beleid en de praktijk van gedwongen ontheemding. Onder het overkoepelend thema van solidariteit, is het boek verdeeld in acht thematische hoofdstukken. Hoofdstuk 1 richt zich op gewapende conflicten en humanitaire hulp, welke de huidige context vormen voor veel van de operaties van UNHCR. Hoofdstuk 2 gaat in op de ontwikkelingen inzake asielkwesties en de veranderende context bij de bescherming van vluchtelingen, 60 jaar na de totstandkoming van het Verdrag van 1951. Hoofdstuk 3 belicht de zoektocht naar duurzame oplossingen en de groeiende beperkingen om deze te realiseren. Het vierde hoofdstuk biedt een nieuwe kijk op staatloosheid, een probleem dat reeds lange tijd bestaat. Hoofdstuk 6 onderzoekt ontheemding in stedelijke gebieden en aanverwante beschermingskwesties. Hoofdstuk 7 biedt een nieuwe kijk op ontheemding veroorzaakt door klimaatverandering en natuurrampen. Hoofdstuk 8 beschrijft de voortdurende zoektocht naar nationale verantwoordelijkheid en internationale solidariteit, om zo de bescherming van vluchtelingen en ontheemden te waarborgen. n


5

Hoofdstuk 1

Conﬂict, Ontheemding en de ‘Humanitaire Ruimte’ In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de invloed van conflicten en onveiligheid, op gedwongen ontheemding en de humanitaire reactie. In het licht van de tientallen miljoenen mensen die vandaag de dag ontheemd zijn door conflicten onderzoekt dit hoofdstuk de veranderende aard van conflicten, de uitdagingen waar deze de humanitaire hulpverlening voor stellen, en de aanpak van ‘risico management’ die UNHCR en andere humanitaire actoren hebben aangenomen. Het hoofdstuk eindigt met een overzicht van nieuwe uitdagingen bij de aanpak van gedwongen ontheemding in gewapend conflicten.

I

UNHCR’s aanwezigheid in conflictgebieden is relatief recent. Ze begon in de Balkan in de periode 1991-1995 en werd gevolgd door aanwezigheid in het toenmalige Zaïre, Afghanistan, Colombia en Irak tijdens de jaren ‘90 en 2000. Deze verhoogde betrokkenheid viel samen met een toename in internationale humanitaire hulpverlening in conflictgebieden, financiële steun van donoren, media-aandacht en de verwachting van snelle humanitaire hulp.

Veranderend conflict In de afgelopen 25 jaar, heeft UNHCR in toenemende mate gewerkt in conflicten van een verschillende aard dan vroeger. In huidige conflicten staan vaak verschillende etnische of religieuze groepen tegenover elkaar, en worden politiek, sociaal en crimineel geweld gecombineerd. Geweld dat willekeurig overkomt zou ook opzettelijk gericht kunnen zijn tegen bepaalde burgergroepen, en zou seksueel en zogenaamd ‘gender gerelateerd’ geweld kunnen omvatten. Deze gewapende conflicten kunnen gericht zijn op het behalen van sociale of economische macht en hebben vaak hun weerslag op gebieden die zich in herhalende cycli van geweld bevinden. Toen UNHCR in 1951 werd opgericht vond gewapend conflict meestal plaats tussen landen en werd er over het algemeen slechts beperkte humanitaire hulp toegestaan totdat het conflict geëindigd was.

6

In de huidige conflicten zijn er vaak verschillende geweldplegers. In plaats van geüniformeerde troepen en nietoverheidsactoren welke de facto controle hebben over een gebied en haar inwoners, nemen aan de huidige conflicten een veelvoud aan private actoren deel, die soms weinig of geen verantwoordelijkheid voelen voor de lokale bevolking. Soms betreft dit gewelddadige criminele organisaties die vanwege economische redenen proberen de controle over stukken land of gebieden te verkrijgen, of individuen die verbonden zijn aan gewelddadige internationale ideologische bewegingen die proberen lokale grieven uit te buiten. In de huidige conflicten is het onderscheid vervaagd tussen strijders en burgers, hetgeen de hoeksteen vormt van het Internationaal Humanitair Recht. Terwijl er sinds het einde van de Koude Oorlog minder mensen zijn gestorven door conflict worden vandaag een groot aantal mensen blootgesteld aan geweld, in het bijzonder in landen waar overheden weinig bescherming bieden aan burgers. In deze situaties lijden burgers onder de gevolgen van het gebrek aan staatsoptreden, het verlies van hun levensonderhoud, een tekort aan basisvoor- Een vrouw in de ruïne van haar zieningen, natuurrampen en huis in Osh, Kyrgyzstan als gevolg van een golf van etnisch geweld druk op natuurlijke hulpbronin juni 2010. nen door bevolkingsaangroei. Al deze factoren dragen bij tot onzekerheid, ontheemding en kwetsbaarheid. Conflicten vandaag de dag hebben vaak verstrekkende gevolgen voor burgers, in het bijzonder voor de kwetsbare groepen in de samenleving: kinderen, gehandicapten en ouderen. Velen worden gedwongen hun thuis te verlaten om naar een onzekere bestemming te vertrekken; naar stedelijke gebieden, landen waar asielmogelijkheden beperkt zijn en nieuwe verre bestemmingen. Langdurige conflicten hebben ook gevolgen voor een schijnbaar permanente ontheemding, vaak in erbarmelijke omstandigheden en met een langdurige afhankelijkheid van hulp. In vele conflicten laten de omstandigheden het niet toe om internationale bescherming en humanitaire hulp te verschaffen. De ‘humanitaire ruimte’, de omgeving waarin mensen in nood toegang krijgen tot bescherming en ondersteuning en waar hulpverleners deze mensen ook hulp kunnen bieden, is volgens velen kleiner aan het worden. In deze conflicten is het soms zo dat UNHCR niet altijd in staat is om de meest funda-


UNHCR / S. SCHULMAN

n 2011 heeft UNHCR, meer dan ooit tevoren in haar 60-jarige bestaan, gewerkt in situaties van gewapend conflict. Een meerderheid van de 10,4 miljoen vluchtelingen onder haar mandaat was op de vlucht voor conflicten, waarbij meer dan de helft van hen afkomstig was uit Afghanistan, Irak en Somalië. In 2011 en in het begin van 2012 heeft UNHCR nieuwe vluchtelingenstromen uit Somalië, Ivoorkust, Libië, Mali en Soedan moeten opvangen en heeft de organisatie hulp geboden aan een nog groter aantal (twee derden van alle vluchtelingen) langdurig ontheemden op de vlucht voor aanhoudende conflicten met weinig perspectief op terugkeer. Daarnaast heeft UNHCR sinds 2005 haar rol met betrekking tot ontheemden uitgebreid, wat betekent dat de organisatie nu betrokken is bij vrijwel alle complexe noodsituaties. In 2011 waren er ongeveer 27 miljoen mensen ontheemd, en velen daarvan hadden bescherming nodig.

Conflict, Ontheemding en de ‘Humanitaire Ruimte’ | HOOFDSTUK 1

mentele taak voortvloeiend uit haar mandaat uit te oefenen: het bieden van internationale bescherming aan vluchtelingen en het assisteren van overheden in het vinden van duurzame oplossingen voor vluchtelingenproblemen. De omstandigheden in veel crisisgebieden vandaag stellen de humanitaire actie voor grote uitdagingen, met name in gevallen van ontheemding en ernstige mensenrechtenschendingen, zoals in Afghanistan, Ivoorkust, de Democratische Republiek Congo, Libië en Jemen. Met de tijd en het uitblijven van politieke oplossingen voor een conflict worden deze uitdagingen steeds groter.

UNHCR / S. SCHULMAN

Humanitaire uitdagingen Humanitaire hulpverlening is gebaseerd op respect voor vier fundamentele principes: humane behandeling, onpartijdigheid, neutraliteit en onafhankelijkheid. De statuten van UNHCR stellen duidelijk dat het werk van de organisatie van een volledig apolitiek en humanitair karakter moet zijn. Deze humanitaire beginselen zijn ook van belang voor organisaties die opereren in onveilige gebieden, omdat alleen degenen die deze beginselen respecteren recht hebben op bescherming onder het internationaal recht. Over het algemeen wordt aangenomen dat degenen die deze principes respecteren ook door gewapende actoren en de getroffen gemeenschappen zullen worden geaccepteerd. Desondanks is het respect van een organisatie voor deze principes niet altijd voldoende voor effectieve interventies, wanneer de partijen betrokken bij het conflict hen niet respecteren. In de praktijk worden humanitaire principes vaak overtreden door de geweldplegers, en maken staten deze principes ook vaak van ondergeschikt belang aan veiligheidsoverwegingen. Humanitaire organisaties worden in hun omgang met gewapende actoren vaak geconfronteerd met moeilijke keuzes omdat zij afhankelijk zijn van de medeof tegenwerking van deze groepen, en de perceptie van deze groepen van humanitaire projecten en de weerslag daarvan op hun doelstellingen. Ondanks pogingen om strikt apolitiek te zijn kan hulp gepolitiseerd worden wanneer humanitaire actie nauw verbonden is met politieke actie. Multidimensionale vredes- of politieke missies van de Verenigde Naties worden georganiseerd rond het principe van ‘integratie’, en streven ernaar de doelstellingen en acties van alle VN-agentschappen die aanwezig zijn op dezelfde lijn te krijgen. Humanitaire organisaties hebben hun bezorgdheid geuit over de impact van integratie missies op neutrale en onafhankelijke humanitaire hulp; steun aan een politiek wederopbouw proces vereist immers een zekere mate van partijdigheid, met name als VN-Vredestroepen handhavend moeten optreden. Als er spanningen zijn tussen humanitaire en politieke doelstellingen vrezen velen dat het laatstgenoemde voorrang krijgt. UNHCR gelooft dat integratie concrete voordelen kan hebben in landen die in een fase van vredesopbouw zitten maar daar waar een conflict nog voortduurt mogen humanitaire organisaties niet worden gezien als bondgenoten van diegenen met een politieke of veiligheidsagenda’s. De ‘stabiliseringsaanpak’ aangenomen door de NAVOleden en overige partijen in falende of conflictstaten leidt tot vergelijkbare bezorgdheid wanneer activiteiten op het vlak van


7

UNHCR / L. BOLDRINI

HOOFDSTUK 1 | Conflict, Ontheemding en de ‘Humanitaire Ruimte’

Jonge migranten en asielzoekers in een overbevolkt opvangcentrum op het Griekse eiland Lesvos.

buitenlands beleid, militaire interventies en hulp worden gecombineerd om zo de veiligheid van burgers en de staatsveiligheid te verhogen. In sommige gevallen worden militaire en civiele steunprogramma’s foutief voorgesteld als ‘humanitaire hulp’. Dergelijke aanpak kan de ‘humanitaire ruimte’ verkleinen en de aanvaarding van humanitaire activiteiten ondermijnen waarbij personeel risico’s loopt of zelfs een doelwit wordt, zoals tragische voorbeelden uit Irak, Afghanistan en elders aantonen. De veranderende aard van conflicten heeft humanitaire operaties aanzienlijk beïnvloed, waarbij de veiligheid van het personeel is afgenomen en toegang tot potentieel hulpbehoevenden moeilijker is geworden. Het aantal aanvallen gericht tegen hulpverleners is dramatisch gestegen. Bepaalde problemen zijn specifiek voor vluchtelingenoperaties en de verantwoordelijkheden van UNHCR maken soms dat de organisatie lijnrecht tegenover groepen komt te staan die vluchtelingen en ontheemden bedreigen. Humanitaire actie kan de oorzaken van ontheemding niet wegnemen maar het versterken van legitieme instellingen en bestuur wordt beschouwd als een cruciaal onderdeel voor het doorbreken van geweldspiralen. Internationale juridische mechanismen kunnen de daders van grootschalige misdaden tegen burgers tot verantwoording roepen. Omdat de noden het grootst zijn in situaties waar ook de risico’s het grootst zijn, hebben humanitaire organisaties vaak operaties voortgezet in omstandigheden waar humanitaire principes in het gedrang kwamen. Het is moeilijk om exact te weten wanneer de problemen groter zijn dan de voordelen en humanitaire organisaties blijven terughoudend om hierover uitspraken te doen.

Risicomanagement Momenteel wordt onveiligheid gezien als de grootste directe uitdaging voor UNHCR en andere humanitaire organisaties. Daarom wordt veel aandacht besteed aan het vinden van manieren om veilig in risicogebieden te opereren. Binnen de VN is er sprake van een verschuiving in aanpak, van risicovermijding met een focus op ‘wanneer moet men weggaan’, naar risicomanagement gericht op ‘hoe lang men moet blijven’. Risicomanagement betekent een zorgvuldige afweging van de risico’s in het gebied waar men opereert, een analyse om de waarschijn8

lijkheid van een gevaarlijk incident en de impact daarvan te bepalen, het afwegen van risico’s tegenover het belang van humanitaire interventies en het nemen van maatregelen om zo de kans op bedreigingen van het humanitair werk te verkleinen. Een eerste stap is het aanmoedigen en het ondersteunen van maatregelen die autoriteiten nemen om de veiligheid van hulpverleners te garanderen. Waar er risico’s blijven bestaan kunnen andere maatregelen noodzakelijk zijn, zoals geformuleerd in de VN ‘Minimale Operationele Veiligheidsnormen’. Voor UNHCR is het van kapitaal belang dat alle betrokkenen, in het bijzonder lokale gemeenschappen, het doel van haar werk en het apolitieke karakter daarvan begrijpen en accepteren. UNHCR tracht ook lokaal personeel meer mogelijkheden te geven (empowerment) en effectieve lokale partnerschappen op te zetten waarbij er ook voor gezorgd wordt dat de risico’s niet simpelweg op hen worden overgedragen. UNHCR tracht ook om nieuwe manieren te vinden om toezicht te houden op de uitvoer van haar programma’s. In sommige gebieden kan het noodzakelijk zijn voor UNHCR om samen te werken met overheidstroepen van het gastland, VN troepen of andere buitenlandse militaire troepen, als dit de enige manier is om de humanitaire hulp verder te zetten. Het bepalen of UNHCR in staat is effectief te opereren hangt in grote mate af van de training van binnenlands personeel op gebied van risicomanagement en de praktijk hiervan.

Een blik vooruit Conflicten vandaag de dag stellen humanitaire organisaties voor vele uitdagingen en humanitaire actie wordt beinvloed door factoren waar organisaties weinig controle over hebben. In de afgelopen jaren zijn UNHCR en haar partners ondanks vele beperkingen in staat geweest operaties in tal van complexe en onveilige situaties verder te zetten. De trends in gedwongen ontheemding geven aan dat er een voortdurende en waarschijnlijk groeiende behoefte zal zijn aan het ‘ter plaatse blijven en leveren van hulp’ in een dergelijke context. Dit vereist innovatie, discipline, principes en realisme. Toch kan de meest effectieve humanitaire hulp niet de diepere oorzaken van gedwongen ontheemding aanpakken. Dit vergt andere actie. Bij gebrek aan dergelijke hulp, is er een noodzaak aan grotere internationale solidariteit met vluchtelingen, ontheemden, hun gastlanden en gastgemeenschappen. n


Hoofdstuk 2

Het Behouden van het Recht op Asiel Dit hoofdstuk beschrijft de steeds complexer wordende uitdaging om vluchtelingen te beschermen en het asielsysteem integer te houden. Het begint met het beschrijven van het internationaal juridisch kader voor de bescherming van vluchtelingen, beschrijft dan de inconsistentie die in de praktijk voorkomt, de verwevenheid met andere vormen van migratie, en de noodzaak om het bestuur (governance) van het internationaal beschermingssysteem voor vluchtelingen te versterken. Het sluit af met een lijst van maatregelen om asielverlening efficiënt te houden. et mondiaal systeem voor de bescherming van vluchtelingen is ontwikkeld om vluchtelingen te beschermen wanneer zij de bescherming van hun eigen staat moeten ontberen. Het begrip ‘asiel’ wordt niet gedefinieerd in het internationaal recht, maar verwijst naar een status die het aan vluchtelingen moet toelaten om van hun volledige mensenrechten te genieten in een gastland. Al meer dan zes decennia is UNHCR in samenwerking met de verschillende landen verantwoordelijk voor het garanderen van internationale bescherming voor vluchtelingen. UNHCR wordt hierbij geconfronteerd met een steeds complexer wordende omgeving waarin zij deze verantwoordelijkheid moet nemen en uitdragen.

H

de meeste vluchtelingen vandaag de dag uit conflictsituaties in landen als Afghanistan, Irak en Somalië komen worden bepaalde ontwikkelingslanden geconfronteerd met een grote toestroom van vluchtelingen. Deze landen hebben de neiging om vluchtelingen toegang en bescherming te bieden op prima facie basis of in groepsverband, waarbij bescherming wordt geboden van refoulement. In veel gevallen gelden hier ook strenge beperkingen op de rechten van vluchtelingen en worden zij beperkt tot een verblijf in kampen. Rijkere landen die geografisch niet in de buurt van crisisgebieden liggen hebben daarentegen verschillende maatregelen genomen om de toestroom van asielzoekers en vluchtelingen te verminderen of te voorkomen. Voorheen pasten alleen Europese en Noord-Amerikaanse landen individuele procedures toe voor het vaststellen van de vluchtelingenstatus. In 2010 hebben 167 landen 850,000 individuele asielaanvragen ontvangen, waarbij tien landen hiervan samen meer dan de helft ontvingen. Zuid Afrika alleen al kreeg 180,600 aanvragen.

Het recht op asiel wordt vandaag de dag bedreigd door het bestaan van verschillende benaderingen waarbij het lijkt dat er twee parallelle systemen van toepassing zijn: een asielsysteem in het Noorden van de wereld, en een vluchtelingenregime in het Zuiden. Omdat Afghaanse meisjes op school in een

UNHCR / S. PHELPS

vluchtelingenkamp in Islamabad.


9

HOOFDSTUK 2 | Het Behouden van het Recht op Asiel

Het beschermingskader Het Verdrag van 1951 met betrekking tot de Status van Vluchtelingen en het Protocol van 1967 blijven de hoekstenen van het internationaal beschermingssysteem voor Vluchtelingen. Het Verdrag van 1951, opgesteld na wereldschokkende gebeurtenissen, wordt beschouwd als een universeel mensenrechteninstrument om vluchtelingen te beschermen tegen vervolging, om een uitwijzing naar gevaarlijke gebieden te voorkomen en om hun rechten in brede zin te garanderen. Tegenwoordig erkennen leden van de Verenigde Naties de waarde en relevantie van het Verdrag en het Protocol, ook al passen ze het niet altijd even stelselmatig toe toe. Sommige staten behoren niet tot de ondertekenaars en anderen hebben de bepalingen dan weer niet omgezet in nationale wetgeving. Sinds 1951 is het beschermingssysteem voor vluchtelingen verder versterkt door enerzijds het aannemen van regionale instrumenten in Afrika, Latijns Amerika en de Europese Unie, en door anderzijds ontwikkelingen op het vlak van de internationale mensenrechten, het humanitair recht en het strafrecht.

10

Verder vertonen staten ook inconsistenties in de manier waarop ze bescherming bieden aan mensen op de vlucht voor geweld en conflict. Staten in Afrika en Latijns-Amerika bieden voornamelijk bescherming op basis van het ontvluchten van conflict, terwijl vooral landen in Europa en elders vereisen dat er een specifieke link wordt gelegd met de bepalingen uit het Verdrag van 1951. Daarnaast zijn landen ook vaak inconsistent in de manier waarop zij vervolging op basis van ‘lidmaatschap van een bepaalde sociale groep’ interpreteren. Sommigen koppelen dit aan objectieve kenmerken, anderen aan sociale opvattingen. Een UNHCR onderzoek uit 2011 stelde vast dat er significante verschillen bestaan in de uitkomsten van asielaanvragen van personen die situaties van geweld ontvluchtten en die werden ingediend in zes verschillende landen van de Europese Unie .

Het systeem ter bescherming van vluchtelingen wordt verzwakt door het gebrek aan een universele toepassing ervan. In 2011 hadden 148 landen het Verdrag van 1951 en/of het 1967 Protocol geratificeerd; niettemin werd meer dan 40 procent van de vluchtelingen onder ’het mandaat van UNHCR opgevangen door landen die niet zijn toegetreden tot deze beschermingsinstrumenten. Wanneer landen niet toetreden tot het Vluchtelingenverdrag, niet voldoen aan hun verplichten jegens het verdrag of de tekst ervan in vraag stellen, wordt automatisch het potentieel van dit systeem van wederzijds begrip en samenwerking verzwakt.

Daarnaast bieden zowel landen die partij zijn bij het Verdrag als landen die geen partij zijn bij het Verdrag erg verschillende vormen van bescherming aan asielzoekers. Dit kan variëren van aanspraak op volledige rechten en het genieten van sociaal en economische rechten, tot strikte beperkingen op deze rechten, inclusief het langdurig verblijf in kampen en detentie, bedoeld als ‘afschrikmiddel’. Veel landen die het Verdrag uit 1951 hebben ondertekend voldoen aan de vereisten uit het 1951 Verdrag en het 1967 Protocol, anderen houden vast aan juridische beperkingen op sleutelbepalingen en weer anderen hebben de bepalingen van het Verdrag niet omgezet in nationale wetgeving. Schendingen van het Verdrag variëren van het ontkennen van of het niet te respecteren van de sociale en economische rechten van vluchtelingen, tot onaanvaardbare daden van refoulement.

Tegenstrijdigheden in de praktijk

Gemengde migratie

In de praktijk van het asielsysteem zijn er ook inconsistenties die de integriteit van het internationale systeem ter bescherming van vluchtelingen ondermijnen. Landen bepalen beschermingsbehoeften op uiteenlopende manieren. Ontwikkelingslanden die vluchtelingen ontvangen maken gebruik van prima facie procedures terwijl ontwikkelde landen individuele procedures toepassen. Tussen 2001 en 2010 kregen zo’n 2,1 miljoen mensen door individuele bepalingen volgens het Verdrag van 1951 het vluchtelingenstatuut of verworven zij het recht op een aanvullende vorm van bescherming. In de meeste gevallen hield dit toegang in tot rechten welke hen in staat stelden te integreren in hun asiellanden. Tijdens dezelfde periode werden zo’n 2,7 miljoen mensen erkend als vluchteling op een prima facie of groepsbasis, voornamelijk in naburige landen en vaak met een beperkte toegang tot rechten.

Gemengde migratiestromen in combinatie met de druk op landen om hun grenzen te controleren hebben de toegang tot asiel moeilijker gemaakt. Een sterke wereldwijde toename inzake mobiliteit valt samen met een toename van illegale migratie, complexe migratiestromen, veiligheidsbelangen, en een toename van personen die zonder voorgaande toestemming grenzen oversteken in verschillende omstandigheden en om verschillende redenen. Landen hebben moeite in het omgaan met immigratie, het respect voor het internationaal vluchtelingenrecht en de mensenrechten, waardoor sommigen hun toevlucht zoeken tot een scala van mechanismen voor grenscontrole: het sluiten van grenzen, het terugdringen, onderschepping op zee, visavereisten, sancties op vervoerders en maritieme grenscontroles. Al deze maatregelen betekenen een belemmering bij de bescherming van vluchtelingen.

UNHCR zelf heeft meer dan een tiende van ‘s werelds individuele bepalingen van vluchtelingenstatus uitgevoerd. In 2010 hadden 100 landen nationale procedures voor de bepaling van de vluchtelingenstatus opgezet, in 46 landen bleef UNHCR echter, in het kader van haar mandaat, de vluchtelingenstatus bepalen. In dat jaar heeft UNHCR 8,000 nieuwe asielaanvragen geregistreerd en 61,000 inhoudelijke beslissingen genomen, 11 procent van alle individuele asielbeslissingen wereldwijd.

In antwoord hierop hebben UNHCR en haar partners steeds gezocht naar nieuwe manieren om de bescherming van vluchtelingen te verzekeren. In 2006 heeft UNHCR een 10-Puntenplan voor Vluchtelingen, Bescherming en Gemengde Migratie ontwikkeld, gericht op het aanmoedigen van landen om vluchtelingenbescherming onderdeel te maken van hun breder migratiebeleid en om te verzekeren dat alle migranten waardig behandeld worden. Hierbij dient er rekening gehouden te worden dat de motieven van mensen om zich te verplaatsen niet altijd even duidelijk onderscheiden kunnen


Het Behouden van het Recht op Asiel | HOOFDSTUK 2

worden. Tussen 2008 en 2011 leidde UNHCR een proces van regionaal overleg om het bewustzijn ten aanzien van beschermingsgerelateerde aspecten van gemengde migratiestromen te verhogen en om de hulp te verbeteren, door betere samenwerking tussen de belangrijkste actoren en de ontwikkeling van regionale strategieën. UNHCR benadrukt dat slachtoffers van mensenhandel behoren tot een groep, waarvan de nood aan bescherming niet altijd voldoende wordt onderkend in de context van gemengde migratie. Landen moeten beoordelen of de schade die een individu vreest als slachtoffer van mensenhandel genoeg is voor vervolging. In sommige gevallen worden zij zo afschuwelijk behandeld dat dit op zichzelf als vervolging kan worden beschouwd. UNHCR erkent dat veiligheidskwesties als gevolg van 9/11 en andere terroristische aanvallen reden zijn voor toenemende bezorgdheid van landen over het ‘importeren’ van terroristen die zich voordoen als vluchteling of asielzoeker. In 2010 heeft UNHCR een nieuwe afdeling opgericht die zich bezighoudt met kwesties van bescherming en nationale veiligheid. Toch behoren asielroutes tot de meest strikt geregelde entreekanalen en de opstellers van het Verdrag van 1951 hebben bepalingen ingebouwd die tegemoet komen aan de bezorgdheden van staten met betrekking tot veiligheid.

Om de integriteit van het asielbeleid te behouden is een versterking van het internationaal bestuur ervan op zowel institutioneel als politiek niveau nodig. UNHCR’s Executive Commitee, dat in 2011 uit 85 landen bestond, is lange tijd het belangrijkste orgaan geweest voor het bestuur van met betrekking tot asiel, en heeft sinds 1975 jaarlijks Conclusies aangenomen om een wereldwijde consensus wat betreft internationale bescherming in stand te houden. In de voorbije jaren heeft het Commitee echter moeite gehad om consensus te bereiken en de discussies aangaande asiel zijn verschoven naar groepen die op regionaal niveau samenwerken. Sinds 2007 is de jaarlijkse ‘Dialoog van de Hoge Commissaris over Uitdagingen in Bescherming’ het belangrijkste forum geworden voor de discussie over vluchtelingenbescherming op mondiaal niveau, hierbij ondersteund door follow-up activiteiten die in de geest van internationale samenwerking worden uitgevoerd. UNHCR, dat verantwoordelijk blijft voor het toezicht op de toepassing van het Verdrag van 1951, heeft moeite landen verantwoordelijk te stellen voor het respecteren van deze vrijwillig aangegane verplichtingen. Het Verdrag mist hiervoor een mechanisme voor toezicht vergelijkbaar met dat van andere mensenrechtenverdragen van de Verenigde Naties. UNHCR heeft ook steeds vaker zaken ingediend bij nationale of regionale rechtbanken, op zoek naar meer samenhang in de toepassing van asielbeslissingen. De asielkwestie is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van staten, maar politici, lokale leiders en de media kunnen bijdragen aan een klimaat van tolerantie waarin asiel op een behoorlijke manier kan worden beheerd. In veel landen

UNHCR/S. SCHULMAN

De versterking van ‘goed bestuur’

Jonge vluchtelingen zijn asiel- en immigratiedebatten met uit Ivoorkust zijn aangekomen in Liberia na de elkaar verweven en hebben politici spraakmakende verkiezingen standpunten tegen immigratie ingein hun land eind 2010 nomen. Negatieve percepties worden gemakkelijk versterkt door de bezorgdheid over de kosten van een asielsysteem en de opvang van vluchtelingen. Om een asielvriendelijker klimaat te creëren en om xenofobie en intolerantie te bestrijden is het nodig asiel uit te leggen los van immigratie in het algemeen en om ook via de media meer voorlichting te geven over gedwongen ontheemding.

Het realiseren van ambities Het Vluchtelingenverdrag van 1951 is bedoeld om internationale bescherming te verlenen aan personen die kwetsbaar zijn omdat zij nationale bescherming ontberen, en om er voor te zorgen dat vluchtelingen op een zo breed mogelijke manier toegang tot hun rechten hebben. Het vertalen van deze ambitie in de praktijk blijft een uitdaging. Om asiel betekenisvol te houden is het nodig te kunnen garanderen dat alle vluchtelingen in staat zijn hun rechten uit te oefenen, dat vluchtelingenbescherming niet afhankelijk is van de plaats waar een asielaanvraag ingediend wordt, dat individuele en groepsbeslissingen op een samenhangende manier genomen worden, in het bijzonder in de context van conflicten, en dat UNHCR ook in de toekomst haar rol als partner en toezichthouder op landen en de internationale gemeenschap inzake asiel kan blijven vervullen. n


11

Hoofdstuk 3

Duurzame Oplossingen Dit hoofdstuk geeft een overzicht hoe het bestaande kader van drie duurzame oplossingen aangepast kan worden om beter aan te sluiten op de behoeften van vluchtelingen. Het begint met een uitleg van de drie traditionele duurzame oplossingen, beschrijft dan het belang van samenhangende strategieën voor ontwikkeling en vredesopbouw, en kijkt dan hoe vluchtelingen zelf met duurzaamheid omgaan. Het sluit af met aanbevelingen voor beleidslijnen in een vernieuwde zoektocht naar oplossingen.

et ultieme doel van vluchtelingenbescherming is om duurzame oplossingen voor hun problemen te vinden. Blijvende oplossingen kunnen worden bereikt door terugkeer naar het thuisland (‘vrijwillige terugkeer’), door permanente vestiging in het land waar de vluchteling bescherming heeft genoten (‘lokale integratie’), of door vestiging in een derde land waar de vluchteling permanent kan blijven (‘hervestiging’). Een duurzame oplossing moet per definitie het doel hebben de vluchtelingenstatus op te heffen en de vluchteling toegang of hernieuwde toegang te geven tot de volledige bescherming door een staat.

H

Voor veel vluchtelingen is geen van deze oplossingen haalbaar. In 2011 bereikte het aantal vluchtelingen in situaties van langdurige ontheemding onder UNHCR’s verantwoordelijkheid een totaal van 7,2 miljoen. Internationale inspanningen om oplossingen te bereiken kwamen in een impasse terecht omdat landen van herkomst, gastlanden en donorlanden niet in staat of niet bereid waren samen te werken. Deze inspanningen werden nog verder gecompliceerd door de aandrang van donoren om oplossingen te vinden dicht bij de landen van herkomst, door de toenemende complexiteit van vluchtelingenproblemen en door een stijgende interesse in het vinden van oplossingen voor ontheemden. Al meer dan 60 jaar werkt UNHCR samen met overheden aan het vinden van duurzame oplossingen voor vluchtelingenproblemen. In 2008 heeft de Hoge Commissaris een Initiatief voor Langdurige Vluchtelingensituaties geïntroduceerd en heeft hij zijn jaarlijkse Beschermingsdialoog gebruik om aandacht te vragen voor dit onderwerp.

Beproefde werkwijzen Vrijwillige terugkeer Terwijl de jaren ‘90 ook wel het ‘decennium van terugkeer’ genoemd worden was er in het eerste decennium van de eenentwintigste eeuw een scherpe daling in het totaal aantal vluchtelingen dat vrijwillig teruggekeerde. In 2010 werd er een laagterecord bereikt in vergelijking met de voorgaande 20 jaar. Voor vele vluchtelingengroepen is terugkeer (repatriëring) niet mogelijk vanwege aanhoudend conflict in hun thuisland, aanhoudend lokaal geweld, een beperkte infrastructuur en markten die beschadigd of vernietigd zijn en door een beperkte toegang tot levensonderhoud en basisvoorzieningen. Wanneer er sprake is van geweld tussen bevolkingsgroepen of gemeenschappen in een conflict is het vaak moeilijk om 12

mechanismen voor gerechtigheid en vervolging van de daders van grootschalige mensenrechtenschendingen (‘transitional justice’) op te zetten en om de normale gemeenschapsbanden te herstellen, in het bijzonder wanneer er disputen over landrechten of herstelbetalingen zijn. UNHCR’s ervaringen in Afghanistan en Zuid-Soedan illustreren de moeilijkheden bij het zoeken naar oplossingen voor vluchtelingenproblemen wanneer een politieke of bestuurlijke crisis blijft aanhouden. Voor duurzame oplossingen inzake vrijwillige terugkeer is de langdurige betrokkenheid van vele actoren naast UNHCR vereist, voor zowel re-integratie, verzoening als wederopbouw. Bovendien tonen migratiepatronen van terugkeer in Afghanistan, Zuid-Soedan en Bosnië-Herzegovina ook de mate aan waarin vluchtelingen en ontheemden zich blijven verplaatsen na hun terugkeer. Veel vluchtelingen keren terug naar stedelijke gebieden, naar nieuwe gemeenschappen, of verlaten het land opnieuw.

Lokale integratie Sinds 2005 hebben veel gastlanden zich verzet tegen de lokale integratie van vluchtelingen, terwijl donorlanden dergelijke oplossingen steeds vaker aanmoedigden. Gastlanden zijn vaak terughoudend om een grootschalige lokale vestiging van vluchtelingen te overwegen en hanteren daarom ‘kampement beleid’. Soms hebben functionarissen van gastlanden een politiek of economisch belang bij de voortdurende aanwezigheid van vluchtelingen en ontmoedigen ze hen impliciet om te zoeken naar oplossingen, zelfs waar deze voorhanden zijn. Toch brengen vluchtelingen vaak belangrijke bijdragen aan lokale gemeenschappen, in het bijzonder wanneer zij de kans krijgen zich te integreren. Een zekere mate van integratie vindt altijd plaats wanneer vluchtelingen jaren achtereen in asiellanden verblijven, of wanneer zij daar zijn geboren. In sommige gevallen zijn vluchtelingen in staat burgerschap van hun asielland te verkrijgen op individuele of zelfs op groepsbasis.

Hervestiging Hervestiging is een essentieel beschermingsinstrument voor individuele vluchtelingen die in gevaar zijn, maar het aantal beschikbare plaatsen voor hervestiging kan niet bijdragen tot een duurzame oplossing voor het gehele probleem. In 2011 schatte UNHCR het aantal vluchtelingen dat hervestiging in een derde land nodig had op 805.000 terwijl slechts voor 10 procent van hen plaats beschikbaar was. In 2010 vond 94 procent van alle hervestigingen van vluchtelingen plaats in slechts vier landen: Australië, Canada, Zweden en de Ve-


Duurzame Oplossingen | HOOFDSTUK 3

renigde Staten, dat nog steeds meer vluchtelingen hervestigt dan enig ander land. UNHCR pleit ervoor dat meer landen hervestigingsprogramma’s uitvoeren. Hun aantal is gestegen van 15 in 2005 tot 24 in 2012 maar het aantal hervestigingsplaatsen blijft beperkt. UNHCR en haar partners proberen daarom om hervestiging op een meer ‘strategische’ manier toe te passen en zo de voordelen van hervestiging te vergroten voor andere partijen.

Een omvattende strategie UNHCR heeft geprobeerd langdurige ontheemding op te lossen door een complete strategie toe te passen die deze drie duurzame oplossingen omvat. Voor zowel lokale integratie als vrijwillige terugkeer wordt de noodzaak om vluchtelingenoplossingen te verbinden aan het bredere wederopbouw- en ontwikkelingswerk breed geaccepteerd. Wederopbouw is een multidimensionaal proces, gericht op het herstel van de rechtsstaat en een systeem van goed bestuur, alsook op het herstel van de economie, de infrastructuur en overheidsvoorzieningen van staten die uit conflict komen en die het risico lopen weer in oorlog te vervallen. Veiligheid en stabiliteit zijn hierbij voorwaarden voor duurzame oplossingen. Lokale integratie en

maximaliseren en een economische winst genereren voor de hele familie. Sommige vluchtelingen hebben toegang tot hervestiging gezocht door wellicht valse claims in het kader van gezinshereniging naar voren te brengen, of door kinderen te plaatsen als ‘pleegkind’ bij families die hervestigen. De kloof tussen de benadering van de vluchteling enerzijds en die van de internationale gemeenschap anderzijds kan er ook toe leiden dat vluchtelingen resoluut de oplossing van hun voorkeur afwachten of officiële criteria proberen te omzeilen. Wanneer vluchtelingen actief betrokken zijn in de zoektocht naar oplossingen, hechten zij vaak de hoogste waarde aan mobiliteit. Pre-conflict migratiepatronen zetten zich voort tijdens een conflict, en dragen bij tot de post-conflict behoeften. Geld overgemaakt door familie in het buitenland is in sommige gevallen twee keer zo effectief als hulp inzake het bereiken van de juiste ontvanger. Vluchtelingen en ontheemden nemen steeds vaker hun toevlucht tot ‘slaap’ of ‘forens’ ontheemding, door buiten hun eigen gemeenschap te wonen maar regelmatig terug te keren. Ondanks de mondiale beleidstrend van strengere regels op migratie van het laatste decennium hebben vluchtelingen en repatrianten bij hun zoektocht naar oplossingen vaak hun heil gezocht in illegale migratie. Bin-

Over het algemeen zoekt de internationale gemeenschap naar oplossingen voor een individu of een groep, maar vluchtelingen zelf maken beslissingen vaak op familieniveau.

“

”

vrijwillige terugkeer vereisen ook volledige inzet van ontwikkelingswerkers. De oprichting in 2010 van een ‘Mondiaal Programma voor Gedwongen Ontheemding’ van de Wereldbank en de lancering van het ‘Initiatief voor Oplossingen in Wederopbouw’ (Transitional Solutions Initiative) van UNHCR en UNDP samen met de Wereldbank waren belangrijke stappen. Dit initiatief focust op de behoeften van vluchtelingen, repatrianten en binnenlands ontheemden bij de bredere reconstructie en ontwikkelingsplanning. UNHCR ondersteunt onderwijs en training om zo vluchtelingen en repatrianten in staat te stellen zelfstandig te worden en bij te dragen aan hun gemeenschap.

nen het kader van duurzame oplossingen wordt momenteel de mobiliteit van vluchtelingen onvoldoende in beschouwing genomen, en internationale actoren hebben vluchtelingenoplossingen benaderd vanuit een sedentair vooroordeel. UNHCR heeft verklaard dat mobiliteit een belangrijke rol kan spelen in het bereiken van duurzame oplossingen voor vluchtelingen, en is begonnen het potentieel van migratiekanalen te verkennen om zo vluchtelingenbescherming en toegang tot oplossingen te verbeteren.

Zowel het Verdrag van 1951 als het Vluchtelingenverdrag van de Afrikaanse Unie van 1969 stellen dat de vluchtelingenstatus opgeheven kan worden wanneer duurzame veranderingen plaats hebben gevonden in het land van herkomst, en de oorspronkelijke oorzaak voor de vlucht niet langer bestaat. De opheffing van vluchtelingenstatus kan ook een rol spelen in het bereiken van duurzame oplossingen en dienen als een katalysator voor verdere actie.

De politieke wil van staten is nodig om obstakels voor duurzame oplossingen weg te nemen. Sinds 2006 zijn er voor meer dan drie miljoen vluchtelingen duurzame oplossingen gevonden, waaronder voor vluchtelingen uit Zuid-Soedan, Burundi en Bhutan. Veel langdurige vluchtelingensituaties zijn echter nog niet opgelost en UNHCR heeft van structurele ontheemding een institutionele prioriteit gemaakt. Voor het bereiken van oplossingen is het vereist dat staten het recht op asiel respecteren, zich onthouden van voorbarige en onvrijwillige terugkeer, dat zij de realiteit van lokale integratie in langdurige situaties van ontheemding erkennen, dat oplossingen voor vluchtelingen bovenaan de ontwikkelingsagenda worden geplaatst, dat het aantal hervestigingsplaatsen worden verhoogd, dat de mobiliteit van vluchtelingen in het oplossingenkader wordt meegenomen en dat vluchtelingen veel actiever bij oplossingen worden betrokken. Dit alles vraagt om internationale solidariteit, samenwerking en om een gedeelde verantwoordelijkheid. n

Het perspectief van de vluchteling Een aanhoudende kritiek op de inspanningen in het vinden van oplossingen voor vluchtelingen, is dat de vluchteling zelf te weinig betrokken is. Over het algemeen zoekt de internationale gemeenschap naar oplossingen voor een individu of een groep, maar vluchtelingen zelf maken beslissingen vaak op familieniveau. Daarom kijken vluchtelingen meestal naar oplossingen die flexibiliteit garanderen, veiligheid

De volgende stap


13

Hoofdstuk 4

Staatloosheid Oplossen Dit hoofdstuk bespreekt de mondiale ontwikkelingen in de aanpak van het probleem van staatloosheid. Het begint met een beschrijving van het internationaal juridisch kader voor staatloosheid, beschrijft dan de verschillende oorzaken van het probleem, en schetst dan de diverse inspanningen om het probleem op te lossen. Het hoofdstuk concludeert dat staatloosheid vaak effectief kan worden opgelost, en erkent de hernieuwde internationale afspraken om dit probleem aan te pakken.

edereen heeft het recht op een nationaliteit, zoals gesteld in artikel 15 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Het bezit van een nationaliteit dient vaak als sleutel tot het genieten van vele andere rechten zoals onderwijs, gezondheidszorg, werkgelegenheid en gelijkheid voor de wet. Twee mondiale instrumenten verschaffen een richtlijn voor de rechten van staatlozen en voor hoe staatloosheid kan worden vermeden: het Verdrag van 1954 betreffende de Status van Staatlozen en het Verdrag tot Beperking van Staatloosheid van 1961.

I

toegang tot rechtspraak, tot identiteits- en reisdocumenten, tot werkgelegenheid en onderwijs en hen bewegingsvrijheid geeft. Het formuleert een definitie van een staatloze, als ‘een persoon die door geen enkele Staat, krachtens diens wetgeving, als onderdaan wordt beschouwd’. Hoewel niet universeel geratificeerd, wordt het Verdrag gezien als een deel van het internationaal gewoonterecht. Het Verdrag van 1961 vormt een kader voor het vermijden van het ontstaan van staatloosheid in

Toch zijn er op elk continent en in vrijwel elk land ‘staatlozen’ te vinden. Staatlozen ervaren de afwezigheid van staatburgerschap als een altijd aanwezige zorg, en ze behoren tot de meest kwetsbare mensen ter wereld. In de vroege jaren ’90 leidde het uiteenvallen van de Sovjet-Unie, van de Socialistische Federale Republiek Joegoslavië, van Tsjecho-Slowakije en de opkomst van nieuwe onafhankelijke staten tot een dramatische stijging inzake staatloosheid, en dit versterkte de noodzaak aan een effectieve internationale reactie. Kort na haar oprichting heeft UNHCR deelgenomen aan het opstellen van zowel het Verdrag van 1954 als dat van 1961. In 1974 werd UNHCR door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties benoemd tot het orgaan waar staatlozen zich toe kunnen wenden, onder de voorwaarden van het Verdrag van 1961, voor assistentie bij hun claims bij nationale overheden. Meer recent, in 2011, heeft UNHCR ernaar gestreefd om de pogingen om staatloosheid op te lossen nieuw leven in te blazen. Hierbij werd speciale aandacht besteed aan het bevorderen van toetreding tot de Verdragen. Sindsdien is het aantal landen welke partij zijn aan de Verdragen van 1954 en 1961 gestegen van respectievelijk 65 en 37 in 2010, naar 71 en 42 in 2011. Regeringen erkennen in toenemende mate dat de aanwezigheid van grote aantallen staatlozen op hun grondgebied niet tegemoet komt aan hun eigen belangen.

Het internationale kader Hoewel het internaal recht van oudsher een ruime discretionaire bevoegdheid voor staten erkent in het toekennen van nationaliteit, vormen de Verdragen van 1954 en 1961 samen de kern van het internationaal juridisch kader betreffende staatloosheid. Het Verdrag van 1954 schetst een beschermingsregeling voor staatlozen, welke hen bepaalde rechten toekent, zoals

14


Staatloosheid Oplossen | HOOFDSTUK 4

Oorzaken van staatloosheid

de toekomst, en vormt een verplichting voor regeringen om staatloosheid voortvloeiend uit hun nationaliteitswetgeving en –gebruiken te voorkomen. Ondanks het lage aantal toetredingen tot dit Verdrag, worden sommige van haar waarborgen – zoals de toekenning van nationaliteit aan vondelingen, en het voorkomen van stateloosheid wanneer mensen van nationaliteit veranderen – toch toegepast door regeringen die het Verdrag niet ondertekend hebben.

Staatloosheid heeft tal van oorzaken die vaak een juridisch of technisch karakter lijken te hebben. Niettemin is er vaak sprake van discriminatie op grond van geslacht, ras, etniciteit, religie, taal, handicap of andere redenen.

De overdracht van soevereiniteit Mensen kunnen staatloos worden wanneer een land ophoudt te bestaan en hun burgerschap niet wordt overgedragen aan de nieuwe staat. Na het turbulente uiteenvallen van de SovjetUnie; van voormalig Joegoslavië en van Tsjecho-Slowakije in de jaren ‘90, werden miljoenen mensen staatloos; migranten en gemarginaliseerde etnische en sociale groepen werden speciaal getroffen. De meeste van deze problemen zijn inmiddels opgelost, maar er wordt geschat dat in de hele regio meer dan 600.000 mensen staatloos waren, de meesten in landen van de voormalige Sovjet-Unie. Staatloosheid voortvloeiend uit staatsopvolging is ook aanwezig in Afrika, Azië en het Midden-Oosten. Meest recentelijk illustreert het ontstaan van Zuid-Soedan het risico van het ontstaan van grootschalige staatloosheid te midden van de complexiteit van staatsopvolging.

Veel internationale instrumenten voor mensenrechten bevatten ook principes die de beslissingsbevoegdheid van staten over nationaliteit beperken. De Verdragen van 1954 en 1961 worden aangevuld door normen uit regionale instrumenten die het recht op nationaliteit erkennen en verdere verplichtingen voor staten formuleren ter voorkoming van staatloosheid. De meest gedetailleerde normen met betrekking tot nationaliteit zijn aangenomen in Europa, in het Verdrag inzake het Voorkomen van Staatloosheid met betrekking tot Statenopvolging van 2006. Regionale mensenrechterlijke organen in Amerika, Europa en Afrika zijn recentelijk ook actiever geworden bij het onder de aandacht brengen van en helpen van personen in situaties van langdurige staatloosheid. Ondanks dit universele juridische kader komt staatloosheid bijna overal voor.

Conflicten op het gebied van nationaliteitswetgeving Individuen kunnen staatloos worden als gevolg van conflicten in de toepassing van nationaliteitswetgeving door verschillende staten. Algemeen hanteren staten twee verschillende principes voor het verlenen van burgerschap bij de geboorte: jus soli - de ‘wet van de bodem’ en jus sanguinis - de ‘wet van het bloed’. Veel kinderen worden staatloos als ze worden geboren in een land dat alleen het jus sanguinis principe toepast op ouders die afkomstig zijn uit een land dat beperkingen stelt aan de jus sanguinis overdracht van de nationaliteit, in het geval dat deze kinderen in het buitenland geboren worden. De kans voor kinderen op staatloosheid neemt ook toe als één van de ouders staatloos is.

Administratieve hindernissen Mensen kunnen ook staatloos worden als gevolg van administratieve en praktische problemen, vooral wanneer zij een bepaalde groep vormen die met officiële discriminatie of zware bureaucratische procedures wordt geconfronteerd. Individuen kunnen recht hebben op bur Deze baby en haar ouders waren één van de vele Biharis in Bangladesh gerschap maar niet in staat zijn de nodige procedurele stappen waarvan hun burgerschap werd bevestigd door een besluit in 2008 te ondernemen; het kan zijn dat van de Hoge Raad. van hen buitensporige bedragen worden gevraagd voor burgerschapsdocumenten of dat er geëist wordt dat zij onrealistische deadlines halen om aan procedures zoals registratie te voldoen. In conflict of postconflict situaties, kunnen simpele administratieve procedures eveneens moeilijk te doorlopen zijn.

UNHCR / G.M.B. AKASH

Etnische discriminatie Mensen kunnen ook staatloos worden als gevolg van discriminatie op grond van ras of etniciteit. Etnische minderheden kunnen willekeurig worden uitgesloten van burgerschap. Soms is deze discriminatie vastgelegd in de wet. Minderheden die tijdens de koloniale periode naar een land gebracht zijn om bepaalde soorten werk uit te voeren werden soms uitgesloten van burgerschap wanneer onafhankelijke staten werden ge-


15

HOOFDSTUK 4 | Staatloosheid Oplossen

vormd, zoals de voormalig staatloze ‘Hill Tamils’ in Sri Lanka, en de Nubiërs in Kenia. Ook inheemse groepen zijn in bepaalde situaties nog staatloos, zoals sommige bergstammen in Thailand. Nomaden, waarvan hun manier van leven hen leidt tot het bewegen over grenzen, kunnen worden beschouwd als ‘buitenlanders’, en worden soms in geen enkel land als onderdaan erkend. Etnische, raciale, religieuze of taalkundige minderheden zijn soms staatloos geworden als gevolg van een willekeurige beslissing die hen beroofde van hun nationaliteit. Minderheden kunnen ook worden geconfronteerd met grote obstakels bij het verkrijgen van geboortecertificaten of andere documenten, welke noodzakelijk zijn voor het verwerven of bevestigen van burgerschap.

dat meer dan 40 landen vrouwen nog steeds discrimineren met betrekking tot deze zaken, er is echter ook een groeiende trend waarbij landen deze ongelijkheid in hun burgerschapswetgeving aanpassen, in het bijzonder in het Midden-Oosten en Noord-Afrika.

Discriminatie op basis van gender

Staatloosheid vaststellen

Mensen kunnen staatloos worden wanneer wetten vrouwen en mannen niet gelijk behandelen. Voorafgaand aan de toepassing van moderne mensenrechterlijke instrumenten, gold het ‘principe van eenheid van nationaliteit voor de familie’, hetgeen betekende dat vrouwen automatisch hun nationaliteit verloren als zij een buitenlander huwden, en nationaliteit alleen aan kinderen kon worden verleend door de vader. De vooruitgang in het uitbannen van discriminatie naar geslacht in nationaliteitswetgeving is tot stand gekomen door ontwikkelingen in de internationale mensenrechten en door het ‘Verdrag tot Uitbanning van Alle Vormen van Discriminatie jegens de Vrouw’ (CEDAW), welke vrouwen gelijkheid garandeert met mannen voor wat betreft het verwerven, het veranderen, of behouden van hun nationaliteit, alsook het verlenen van nationaliteit aan hun kinderen. Uit een eerste analyse door UNHCR blijkt

Terwijl heel weinig landen procedures hebben vastgesteld om staatloosheid te bepalen is nauwkeurige identificatie van wie er staatloos is en formele erkenning hiervan cruciaal om te garanderen dat staatlozen hun rechten kunnen uitoefenen totdat zij een nationaliteit verkrijgen. Basisgegevens over staatloze bevolkingsgroepen worden geleidelijk beter. UNHCR heeft nu data over staatloosheid in 65 landen vergeleken met 30 in 2004. Van 2009 tot 2011, heeft UNHCR in 42 landen activiteiten uitgevoerd om staatloosheid vast te stellen. In 2010 had UNHCR gegevens die vaststelden dat 3,5 miljoen mensen wereldwijd staatloos waren. Er werd vastgesteld dat het probleem in ZuidOost en Centraal Azië, het Midden-Oosten, Centraal en OostEuropa en bepaalde landen in Afrika het meest schrijnend was. Landen waar de hoogste aantallen staatlozen worden geschat zijn Estland, Irak, Letland, Birma, Nepal, Syrië en Thailand.

Het oplossen van staatloosheid

UNHCR / J. RAE

Naarmate het bewustzijn groeit wordt er overal ter wereld meer gedaan om staatloosheid aan te pakken. De voornaamste methoden om te reageren op situaties van staatloosheid omvatten het vaststellen, voorkomen en verminderen van staatloosheid, evenals hun bescherming.

16


U N H C R / G . CO N STA N TI N E

Staatloosheid Oplossen | HOOFDSTUK 4

UNHCR gelooft echter dat er wereldwijd maar liefst 12 miljoen staatlozen zouden kunnen zijn, omdat er van sommige landen bekend is dat zij grote aantallen niet getelde staatlozen herbergen.

Deze vrouw uit de Krimrepubliek in Oekraïne werd in 1944 naar Oezbekistan gedeporteerd. In 1997 keerde ze terug naar Oekraïne en kreeg daar uiteindelijk burgerschap.

Juridische hervormingen De meeste nationale acties op het gebied van staatloosheid vonden plaats in de vorm van wettelijke hervormingen. Zowel statelijke als niet-statelijke partijen bij het Verdrag van 1961, laten een duidelijke trend zien, waarbij zij hun nationaliteitswetgeving in overeenstemming brengen met de Verdragsnormen – onder hen zijn Kenia, Litouwen en Georgië, Brazilië, Indonesië, Vietnam, Irak, Syrië en Kirgizië. De Burgerschapswet die de Russische Federatie in 2002 heeft aangenomen is een voorbeeld van een goede werkwijze. Op basis van gesimplificeerde naturalisatieprocedures heeft deze Staatloze vluchtelingen wet staatloze burgers van de Voormalige uit Butaan volgen les in Sovjet-Unie in staat gesteld om Russisch een vluchtelingenkamp burgerschap te verkrijgen als zij op 1 juli in Nepal. 2002 permanent op Russisch grondgebied woonden. Ze werden ook vrijgesteld van kosten. Tegen de tijd dat de procedure werd gesloten in 2009 hadden meer dan 600.000 staatlozen Russisch staatburgerschap verkregen.

Partnerschappen Een toenemend aantal actoren werken aan staatloosheid. In juni 2011 heeft de Secretaris-Generaal van de VN, Ban Ki-moon, een Guidance Note (richtlijn) uitgegeven ter voorkoming en vermindering van staatloosheid, waarin zeven principes voor actie door het VN-systeem tegen staatloosheid worden uitgelegd, en waarin duidelijk wordt gesteld dat de

aanpak van staatloosheid een ‘fundamenteel en integraal deel’ is van VN-inspanningen om de rechtsstaat te versterken. UNHCR is het agentschap met het mandaat om samen met overheden te werken aan zaken betreffende staatloosheid, maar daarin bouwt zij op samenwerking met en bijdragen van andere VN agentschappen, regionale en maatschappelijke organisaties. Door middel van een serie regionale evenementen georganiseerd tussen 2009 en 2011, hebben UNHCR en partners gewerkt de aandacht voor staatlozen te bevorderen onder regeringen, internationale en regionale organisaties en maatschappelijke organisaties om de uitwisseling van goede werkwijzen voor staatloosheid. Deze inspanningen hebben tot een aantal concrete uitkomsten geleid, inclusief een regeringscampagne om alle ongedocumenteerden in Turkmenistan te registreren – waarvan velen staatloos zijn en wat heeft geresulteerd in de registratie van 20.000 mensen sinds 2007.

Positieve toezeggingen De internationale ervaring van de laatste twee decennia toont aan dat veel gevallen van staatloosheid voorkomen kunnen worden als de bestaande normen goed worden toegepast, en dat staatloosheid niet moet worden gezien als een onbehandelbare politieke zaak. Bij de Ministeriële Ontmoeting georganiseerd door UNHCR in december 2011 om de 50ste verjaardag van het Verdrag van 1961 te vieren, hebben veel staten toezeggingen gedaan om staatloosheid te voorkomen en verminderen, om de status van staatlozen te erkennen, en om toe te treden tot de Verdragen van 1954 en 1961. De vooruitgang komende jaren zal gemeten worden aan de uitvoering van deze toezeggingen. n


17

Hoofdstuk 5

Bescherming van Ontheemden Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de vooruitgang die de laatste zes jaar werd geboekt in het verkrijgen van beter inzicht in de bescherming van ontheemden, en in de constante noodzaak voor nationaal en internationaal engagement. Het begint met een overzicht van de evolutie van ontheemding van een nationale kwestie naar een internationale zorg. Vervolgens wordt de rol beschreven van de internationale gemeenschap bij juridische en operationele bescherming. Daarna worden de voorwaarden doorlopen die nodig zijn om een einde te maken aan ontheemding. Het hoofdstuk sluit af met een evaluatie van toekomstige ontwikkelingen, en biedt enkele richtlijnen naar de toekomst toe.

18


Bescherming van Ontheemden | HOOFDSTUK 5

e afgelopen jaren zijn ontheemden de grootste groep mensen geworden die de bescherming en steun genieten van UNHCR. In 2011 verleende UNHCR operationele steun aan 14.7 miljoen ontheemden in 26 landen. Deze hulp vond plaats in verschillende contexten, van humanitaire noodhulp, hulp na inter-gemeenschappelijk geweld tot hulp bij langdurige ontheemding. Het grootst aantal ontheemden als gevolg van conflict in 2011 waren volgens het Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC) te vinden in Soedan, Colombia, Irak, de Democratische Republiek Congo (DRC) en Somalië. Sinds 2009 heeft het IDMC ook globale schattingen gemaakt van het aantal ontheemden ontstaan door plotse natuurrampen, een cijfer dat veel hoger is dan het aantal ontheemden als gevolg van conflict.

teem. Dit is een mechanisme dat werd ontworpen om voorspelbare en gecoördineerde hulp te bieden aan ontheemden. UNHCR neemt ook de medeverantwoordelijkheid op voor noodopvang, coördinatie en management van vluchtelingenkampen. Ondanks de vraag of UNHCR de capaciteit en middelen bezit om deze taak te vervullen, is het werk van UNHCR ter ondersteuning van ontheemden wijd geaccepteerd door de bredere internationale gemeenschap.

D

Een internationale aangelegenheid De situatie van ontheemden is fundamenteel verschillend van die van vluchtelingen. Ontheemden blijven namelijk binnen de eigen landsgrenzen, waarbij de primaire verantwoordelijkheid voor hun bescherming en steun bij hun regering ligt - zelfs als deze regering niet bekwaam is dit te doen of zelf verantwoordelijk was voor hun ontheemding. Voorheen was het principe van soevereiniteit vaak voldoende om de internationale gemeenschap het zwijgen op te leggen over ontheemden. Door belangrijke ontwikkelingen in de laatste jaren erkennen de Algemene Vergadering van de VN en andere VN-organen dat de internationale gemeenschap een terechte belangstelling heeft voor ontheemden en de bescherming van hun rechten. Er is ook een groeiende erkenning dat de bescherming van vluchtelingen moet worden aangevuld met de bescherming van ontheemden, en dat de bescherming van ontheemden noch een plaatsvervanger is voor asiel, noch het recht op asiel ondermijnt.

In 2006 nam UNHCR de verantwoordelijkheid op zich voor de bescherming van ontheemden als gevolg van conflict binnen de “Cluster Approach” van het VN humanitair sys-

UNHCR / H. MACLEOD

Ontheemd zijn is een verwoestende ervaring, die vaak resulteert in het plotse verlies van een thuis, levensonderhoud en gemeenschapsbanden. Deze moeilijke kwestie vereist een duurzame oplossing. Elk geval van ontheemding is echter uniek: de oorzaak van Een kamp in Noordwest-Jemen ontheemding kan liggen bij voor burgers die zijn ontheemd gewapend conflict, geweld, als gevolg van conflict. schendingen van de mensenrechten of andere menselijke oorzaken zoals bij ontwikkelingsprojecten of acties ter bescherming van het milieu, of kan ontstaan door natuurrampen. Ontheemding kan invloed hebben op enkele gezinnen of miljoenen mensen. Dergelijke diversiteit aan scenario’s en patronen van ontheemding vereist ook een veelomvattend antwoord. In plaats van beperkt te blijven tot enkel humanitaire steun, moet de ondersteuning alle aspecten van ontheemding aanpakken en ook voortduren zolang de problemen die voortkomen uit de ontheemding onopgelost blijven- ongeacht de oorzaak van de ontheemding en of ontheemden onderdak vinden binnen of buiten kampen, in rurale of stedelijke gebieden. Hulp voor ontheemden vergt solidariteit op drie niveaus. Eén dimensie van solidariteit is nodig van de ontvangende samenleving, voor de ontheemden zelf; dit is vooral van cruciaal belang voor ontheemden in de samenleving die hen ontvangt, of de samenleving waar zij eventueel naar terugkeren. Een tweede dimensie van solidariteit is nodig van regeringen ten aanzien van hun ontheemde onderdanen; de primaire verantwoordelijkheid van nationale regeringen om ontheemden te steunen en beschermen wordt algemeen aanvaard, maar in gevallen waar nationale regeringen bereid zijn, maar niet in staat om hun verantwoordelijkheid te nemen, is interna-


19

HOOFDSTUK 5 | Bescherming van Ontheemden

tionale solidariteit nodig. De derde dimensie van solidariteit is nodig van de internationale gemeenschap voor ontheemden die steun en bescherming nodig hebben. Situaties waar de nationale regeringen onwillig zijn om iets te doen legitimeren en verplichten de internationale gemeenschap om ontheemden te ondersteunen en beschermen.

Bescherming versterken De afgelopen jaren heeft de “internationale gemeenschap” getracht om de hulp voor ontheemden te versterken en het meer voorspelbaar en betrouwbaar te maken. De internationale gemeenschap omvat een breed scala aan gouvernementele en niet-gouvernementele actoren die betrokken zijn bij humanitaire hulp en ontwikkelingssamenwerking, evenals burgers and militaire actoren die betrokken zijn bij vredesoperaties en vredesopbouw. In noodsituaties verdelen humanitaire actoren voedsel, vervoeren water, zetten ze tenten op en verschaffen ze medische zorg. Humanitaire actoren zijn echter ongeschikt om fysieke bescherming te bieden. Fysieke bescherming vereist de aanwezigheid van politie en zelfs het leger; voorbije jaren werden VN-vredestroepen steeds vaker ingezet om burgers te beschermen, en in sommige gevallen ook om ontheemden in het bijzonder te beschermen- zoals in Chad, de Democratische Republiek Congo en Ivoorkust. Wanneer er geen einde komt aan ontheemding en de nood voor bescherming na de noodhulpfase, dan zal de geleidelijke afschaffing van humanitaire hulp meer herstel- en ontwikkelingsactiveiten vereisen. Dit is nodig om te voorkomen dat er een vacuüm ontstaat in de bescherming van ontheemden, of dat de kans op langdurige ontheemding wordt verhoogd. Voormalige VN Secretaris-Generaal Kofi Annan, erkende dat ontheemden vaak over het hoofd worden gezien bij humanitaire hulp. Daarom bracht hij een institutioneel hervormingsproces op gang om de onvoorspelbaarheid van humanitaire hulp en de gebrekkige coördinatie tussen humanitaire actoren aan te kaarten. Deze hervorming introduceerde de zogenaamde “Cluster Approach”; een coördinatieregeling om humanitaire noodgevallen aan te pakken door een “Protection Cluster” om de beschermingsnoden van ontheemden te identificeren en evalueren, en om hulp te starten en te coördineren. Het wordt geleid door UNHCR in situaties van gewapend conflict en natuurrampen. Sindsdien werd de bescherming van ontheemden een geaccepteerde taak op het internationale, regionale en nationale niveau en aanvaard als een plicht. Ervaring inzake de bescherming van ontheemden is echter beperkt. Belanghebbenden kunnen het oneens zijn over wat bescherming inhoudt in de praktijk en hoe prioriteiten moeten worden bepaald. Organisaties zijn geneigd om hun prioriteiten te bepalen op basis van hun mandaat en werkplannen in plaats van op basis van de noden. In 2011, is UNHCR een uitgebreide evaluatie gestart van de “Global Protection Cluster”, en in 2012 introduceerde het een nieuwe taakomschrijving en strategie om een allesomvattende aanpak voor bescherming te verzekeren.

Juridische bescherming Ontheemden hebben het recht om gebruik te maken van alle waarborgen die het humanitair recht en de internationale mensenrechten bieden, in aanvulling op de rechten die zij be20

zitten in hun land als burgers en inwoners. In de laatste tien jaar is er belangrijke vooruitgang geboekt in de versterking van het internationale juridische raamwerk, en in de evolutie van juridische bescherming van zachte wetgeving naar harde wetgeving. De “UN Guiding Principles on internal Displacement” van 1998 worden in algemeen aanvaard en werden herbevestigd door regionale instellingen. De AU Convention for the Protection and Assistance of IDP’s in Africa (‘Kampala Convention’) van 2009 eist van zijn lidstaten dat zij het verdrag opnemen in hun nationale wetgeving, en een beleid en strategieën ontwikkelen voor ontheemding. Er is echter een groot tekort aan bescherming door het gebrek aan mogelijkheden voor ontheemden om hun rechten te laten gelden op het nationale niveau. Meer dan 20 landen hebben wetten en strategieën aangenomen over ontheemding, anderen zijn nog bezig dit te doen; en nog andere landen hebben bepalingen in hun wetgeving over omgaan met rampen die betrekking hebben op ontheemding. Het groeiende aantal landen met wetten over ontheemding is een positieve en aanhoudende trend. Nationale rechtbanken en mensenrechtenorganisaties op het regionale niveau en het niveau van de Verenigde Naties worden te weinig gebruikt bij de bescherming van ontheemden, maar het zijn positieve signalen van toegenomen engagement. Op het nationale niveau valt de rol van Colombia’s Grondwettelijk Hof op. Dit Hof heeft namelijk in 2004 een historische beslissing uitgesproken dat het niet naleven van de fundamentele rechten van ontheemden een “ongrondwettelijke stand van zaken” is en gaf een reeks opdrachten die gericht zijn op het verbeteren van de situatie van ontheemden. Regionale gerechtshoven en instellingen voor de mensenrechten,- waaronder het Inter-Amerikaans Hof van de Mensenrechten, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de Afrikaanse Commissie voor Mensenrechten- beginnen een meer actieve rol te spelen bij de bescherming van de mensenrechten van ontheemden. Internationale correctionele rechtbanken, zoals het Internationaal Straftribunaal voor Voormalig Joegoslavië (ICTY) en het Internationale Strafhof (ICC) beginnen ook mensen te veroordelen bij grote zaken van arbitraire ontheemding.

Operationele bescherming Juridische bescherming moet aangevuld worden met actie in het veld, zowel tijdens als na humanitaire noodsituaties, waarbij men volledig respect moet tonen voor de rechten van individuele ontheemden. Vandaar dat humanitaire organisaties vaak vier categorieën van beschermingsactiviteiten onderscheiden die betrekking hebben op ontheemden: De eerste categorie zijn activiteiten om vroegere, huidige en toekomstige schade van mensenrechten aan te kaarten, hierbij zijn activiteiten die veiligheid verschaffen, en geweld voorkomen en het stoppen. Een tweede categorie pakt het gebrek aan fysieke toegang tot goederen en essentiële diensten zoals voeding, water en sanitaire voorzieningen, opvang, gezondheid en onderwijs aan. Een derde categorie kaart het gebrek aan mogelijkheden van ontheemden om hun rechten uit te oefenen aan. Tenslotte is er een categorie van beschermingsactiviteiten die discriminatie aanpakken ten opzichte van bepaalde groepen van ontheemden.


UNHCR / J. BJÖRGVINSSON

Bescherming van Ontheemden | HOOFDSTUK 5

Het creëren van oplossingen

Ontheemde Haïtianen als gevolg van de aardbeving in 2010 worden ontvangen door een gastfamilie.

Het einde van ontheemding betekent zelden de terugkeer naar huis of de beslissing om te blijven op de plaats waar men naartoe is gevlucht. De humanitaire gemeenschap stelt dat er enkel een einde kan komen aan ontheemding wanneer ontheemden geen specifieke noden die zijn gerelateerd aan ontheemding meer hebben. In 2009, creëerde de Inter-Agency Standing Committee een raamwerk genaamd “Framework on Durable Solutions for internally Displaced persons”. Dit raamwerk benadrukt dat duurzame oplossingen enkel effectief zijn als ontheemden zelf een vrijwillige keuze kunnen maken bij mogelijke oplossingen voor hun probleem en bij de participatie en planning ervan. Dit raamwerk heeft 4 voorwaarden die noodzakelijk zijn voor een duurzame oplossing voor ontheemden: (i) veiligheid op de lange termijn, zekerheid en vrijheid van beweging, (ii) een degelijke levensstandaard, voldoende voeding, water, huisvesting, gezondheidszorg en basisonderwijs; (iii) toegang tot de arbeidsmarkt en het kunnen voorzien in het eigen levensonderhoud; en (iv) toegang tot mechanismen waardoor ze hun land, huis en eigendom kunnen terugkrijgen of kunnen gecompenseerd worden. Langdurige ontheemding wordt vaak gelinkt aan politiek. In tenminste 35 landen leven sommige mensen al vijf, tien of zelfs vijftien jaar als ontheemden. In vele gevallen blijven ze sociaal en economisch gemarginaliseerd, met dezelfde levensstandaard als arme autochtonen. Ze leven in onmenselijke omstandigheden en kunnen ook niet van hun mensenrechten genieten, zoals hun economische, sociale en culturele rechten. Vooral in landen waar men ontheemden in deze onzekerheid laat leven als onderdeel van een beleid om terugkeer aan te moedigen, blijven ontheemden in deze omstandigheden leven. Personen die er in slagen weer controle te krijgen over hun leven en zelfvoorzienend zijn, staan in een veel sterkere po-

sitie om tot duurzame oplossingen te komen. In andere gevallen bestaat langdurige ontheemding omdat regeringen en de internationale gemeenschap er niet in slagen om te investeren in de wederopbouw van gebieden die zijn verwoest door conflict of natuurrampen. In zulke situaties zijn grote inspanningen nodig om de economische, sociale en culturele rechten van ontheemden te herstellen, en een einde te maken aan hun marginalisering. In de laatste jaren is er al enige vooruitgang geboekt in een aantal landen, maar het moet nog altijd een belangrijk agendapunt blijven van UNHCR en andere humanitaire organisaties.

Vooruitzichten voor de toekomst Situaties van ontheemding blijven zeer precair en het totaal aantal ontheemden blijft alarmerend hoog. Er bestaan echter duidelijke mogelijkheden om de strijd ten behoeve van ontheemden te verbeteren en voort te bouwen op positieve ontwikkelingen. Meer inspanningen door nationale instellingen en internationale actoren, met inbegrip van UNHCR zijn nodig om de hulp aan ontheemden te versterken. De kloof tussen noodhulp en ontwikkeling moet overbrugd worden en er moet een einde komen aan het bestaand beleid van langdurige ontheemding. Het ter verantwoording roepen van hen die schuldig zijn aan ontheemding en het geven van het recht tot herstel aan de slachtoffers dienen meer aandacht te krijgen. Aangezien de meeste ontheemden niet in kampen wonen of in collectieve opvangplaatsen moeten regeringen en de humanitaire gemeenschap beter voorbereid zijn om ontheemden die buiten kampen wonen, – ook in stedelijke gebieden- te identificeren, steunen en beschermen en ook om steun te bieden aan hun ontvangende gemeenschappen. Blijvende solidariteit op het gemeenschapsniveau en het nationale en internationale niveau blijft cruciaal om deze uitdagingen aan te gaan. n


21

Hoofdstuk 6

Ontheemding en Verstedelijking Dit hoofdstuk bespreekt de problemen inzake de veranderende hulpverlening van UNHCR aan vluchtelingen in stedelijke gebieden. Het hoofdstuk begint met een beschrijving van het evoluerende UNHCR beleid met betrekking tot stedelijke vluchtelingen. Vervolgens focust het hoofdstuk de problemen gerelateerd aan bescherming in de steden. Tenslotte beschrijft het de operaties en goede praktijken van UNHCR en wordt besloten dat uitgebreidere partnerschappen en degelijke financiering nodig zijn om met deze problemen om te gaan.

D

Vluchtelingen en ontheemden in steden moeten vaak zien te overleven in verarmde en overvolle buurten, waar de regering hen amper van basisvoorzieningen voorziet en waar de ontvangende gemeenschappen hun aanwezigheid vaak niet op prijs stelt. Vaak zijn zij door het beleid verplicht om in kampen te blijven en worden ze gecriminaliseerd als ze zich buiten de kampen begeven. In sommige steden doet hun aanwezigheid de verstedelijking versnellen en de samenstelling van de maatschappij veranderen.

UNHCR’s evoluerende beleid In 1997 formuleerde UNHCR haar eerste beleid aangande stedelijke vluchtelingen. Dit beleid erkende dat vluchtelingen onder internationale recht het recht hebben op vrijheid van beweging. Het impliceerde echter ook dat vluchtelingengolven naar de steden niet gewenst zijn en dat daarom vluchtelingen in kampen worden geplaatst. Dit beleid werd bekritiseerd door belangengroepen en de implementatie ervan was inconsequent en had schadelijke gevolgen. De hulp van UNHCR bij de exodus van Iraakse vluchtelingen gaf aanleiding tot een andere manier van denken die leidde tot een nieuw beleid met betrekking tot stedelijke vluchtelingen. In 2009 heeft UNHCR een nieuw beleid aangenomen met betrekking tot de bescherming van vluchtelingen en oplossingen in stedelijke gebieden (Policy on Refugee Protection and Solutions in Urban Areas). Het beleid is “rights-based” en “refugee-respecting”, en pleit voor meer bescherming in steden. Het beleid benadrukt dat de gemandateerde verantwoordelijkheid van UNHCR voor vluchtelingen universeel is en niet afhankelijk van de woonplaats van een vluchteling. Het benadrukt ook de integratie van leeftijd, gender en diversiteit (UNHCR’s Age, Gender and Diversity Mainstreaming). In december 2009 heeft de Hoge Commissaris zijn jaarlijkse “Dialogue on protection Challenges” gewijd aan vluchtelingen en andere groepen mensen onder het mandaat van UNHCR die in stedelijke gebieden wonen. Eén van de hoofddoelstellingen was om de samenwerking met nieuwe partners, en vooral gemeenten, te bevorderen. De Hoge Commissaris heeft zich ingezet om de programma’s van UNHCR 22

voor vluchtelingen in verschillende steden te evalueren en dit nieuwe beleid wereldwijd toe te passen.

Beschermingsrisico’s Vluchtelingen in stedelijke gebieden worden geconfronteerd met een groot aantal risico’s: een verbod op verkeer en verblijf; het ontbreken van persoonlijke documenten; het risico op arrestatie en detentie, intimidatie en uitbuiting; honger; onvoldoende opvang; beperkte toegang tot de formele gezondheids- en onderwijssystemen; kwetsbaarheid voor seksueel en gender gebaseerd geweld (SGBV) en HIV/AIDS hierdoor; en mensenhandel en -smokkel.

Documentatie Vluchtelingen die geen persoonsdocumenten bezitten hebben vele problemen. Ze ondervinden problemen bij het ondertekenen van een huurcontract, het innen van een cheque, het ontvangen van een inkomen of het krijgen van een lening; zij leven ook in angst voor overheidsfunctionarissen en blijven kwetsbaar voor arbitraire arrestaties, detentie, intimidatie, en worden aangezet om steekpenningen te overhandigen. Door hen te voorzien van persoonsdocumenten waarop hun identiteit en status Ontheemden op weg naar een UNHCR vermeld staat kunnen zulke problemen onderwijscentrum in vermeden en opgelost worden. Waar Soacha, Colombia. de staat geen identiteitsbewijzen geeft, kan UNHCR hen voorzien van persoonlijke documenten met identiteit en status. Staten leggen echter strenge beperkingen op aan het verkeer en verblijf van vluchtelingen, waardoor de toepassing van dit nieuwe UNHCR beleid in sommige landen dreigt te mislukken.

Opvang Vluchtelingen en ontheemden in stedelijke gebieden hebben vooral problemen met hun huisvesting en eigendom. Vele vluchtelingen en ontheemden zijn verplicht zich te vestigen in perifere zones die ongeschikt zijn voor woningbouw, met meer blootstelling aan natuurrampen en onzekerheid over hun verblijf. Vluchtelingen, ontheemden en repatrianten concurreren op de goedkope woningenmarkt, maar zij hebben zelden de lokale aanbevelingen of genoeg geld voor een waarborg. Vaak worden ze ook uitgebuit door huisbazen.

Gezondheid In veel steden hebben vluchtelingen moeilijkheden bij het krijgen van gezondheidszorg, en velen van hen lijden aan posttraumatische stressstoornis. Sinds 2009 heeft UNHCR een strategie ontwikkeld om de toegang tot gezondheidsdiensten


U N H C R / P. S M I T H

oor de groeiende verstedelijking op wereld niveau leven ook vluchtelingen en ontheemden steeds meer in stedelijke gebieden. Het is moeilijk om het exacte aantal te kunnen achterhalen van vluchtelingen, repatrianten en ontheemden die in de steden leven. Deze populaties zijn zeer divers en omvatten jonge mannen, vrouwen, kinderen, oudere mensen als ook andere zeer kwetsbare mensen.

Ontheemding en Verstedelijking | HOOFDSTUK 6


23

HOOFDSTUK 6 | Ontheemding en Verstedelijking

voor stedelijke vluchtelingen en andere personen van belang, te verbeteren. Daarnaast kunnen stedelijke vluchtelingen en ontheemden onopgemerkt lijden aan ondervoeding, zonder dat ze voedselhulp krijgen. Kwetsbare personen die ondersteund worden door liefdadigheidsinstellingen krijgen soms voedsel. Humanitaire actoren weten weinig over voedselveiligheid en voedingstoestand van stedelijke vluchtelingen en ontheemden.

Levensonderhoud Vluchtelingen, repatrianten en ontheemden in stedelijke gebieden moeten werken om hun opvang en voedsel te betalen; hun bescherming en levensonderhoud zijn dus met elkaar verweven. De meeste stedelijke vluchtelingen overleven door te werken in de informele economie, waarbij men concurreert met de lokale bevolking voor onderbetaalde en gevaarlijke arbeid, of als ondernemer. De mogelijkheid om te werken hangt vaak af van de toegang tot de arbeidsmarkt in de formele en informele sector. Het recht om te werken is van kapitaal belang voor hun bescherming en voor duurzame oplossingen. Veel humanitaire actoren, zoals UNHCR, geven voorrang aan de

24

bevordering van de mogelijkheid om zelf te voorzien in levensonderhoud. Het pleiten hiervoor bij overheden is eveneens een belangrijke taak.

Onderwijs Vluchtelingen die in de steden wonen hebben slechts onregelmatige toegang tot onderwijs, en vele kindvluchtelingen van lagere schoolleeftijd gaan niet naar school. In sommige landen is er geen regelgevend kader waarbij de toelating van kinderen in het nationale onderwijssysteem wordt geregeld. De prioriteit van UNHCR in de steden is ervoor te zorgen dat kindvluchtelingen in het nationale onderwijssysteem terechtkomen op basis van hun fundamenteel recht op basisonderwijs. Sinds 2009 heeft UNHCR haar inspanningen om kindvluchtelingen toegang te geven tot lokale onderwijsinstellingen vergroot, en heeft de capaciteit van veel scholen zoveel mogelijk versterkt. Hoewel het werd verhoogd, blijft het budget voor de ondersteuning van stedelijk onderwijs beperkt, vooral voor het secundair en hoger onderwijs.


Ontheemding en Verstedelijking | HOOFDSTUK 6

Gender Vrouwelijke vluchtelingen en ontheemden in steden rapporteren met grote regelmaat seksueel- en gender gebaseerd geweld, maar ook pesterijen en intimidatie. In veel steden vinden vrouwen makkelijker werk dan mannen, vooral als huishoudelijke hulp. In sommige gevallen wenden vrouwen zich tot “overlevingsseks” om hun families te helpen. Het gebrek aan tewerkstellingsmogelijkheden voor mannen en mannelijke adolescenten kan leiden tot gender gebaseerd geweld. Tussen 2008 en 2010 vroegen vluchtelingen, die in zes verschillende steden werden geconsulteerd, meer medische zorg, begeleiding en juridische steun bij overlevers van gender gebaseerd geweld.

Aanpassing van activiteiten Sinds 2009 begon UNHCR haar operaties af te stemmen op stedelijke gebieden. Men begon manieren te ontwikkelen om kwetsbare vluchtelingen en ontheemden in de steden sneller te kunnen identificeren, om hen te steunen en om te pleiten bij regeringen om hun aanwezigheid te erkennen en hun rechten te beschermen. Communicatie met vluchtelingen in steden is cruciaal, maar stedelijke vluchtelingen zijn zeer mobiel en bezig met hun dagelijkse overleven, en vrouwen kunnen vaak huisgebonden zijn. Bovendien kunnen vluchtelingen moeilijkheden onervinden om in contact te komen met UNHCR, humanitaire organisaties en overheidsinstellingen. Humanitaire operaties in stedelijke gebieden kunnen meer tijd en geld in beslag nemen dan in vluchtelingenkampen. UNHCR en haar partners moeten daarommeer financiële middelen krijgen voor stedelijke vluchtelingen. De wetten en het beleid van de regeringen van de Een vluchtelinge uit gastlanden, beperken de toegang tot werkMyanmar kijkt uit over de vergunningen voor vluchtelingen, en de daken van New Delhi. mogelijkheid om hun eigen behoeften te vervullen. Sommige regeringen geven er de voorkeur aan het bestaan van stedelijke vluchtelingen die toch uit het zicht verborgen zijn, te negeren.

Goede werkwijzen Onlangs heeft UNHCR moeite gedaan om succesvolle oplossingen voor de bescherming en ondersteuning van stedelijke vluchtelingen te documenteren. Bewijs van goede werkwijzen zijn:

UNHCR / T. BAHAR

• Samenwerken met gemeentelijke overheden: Sinds 2009 hebben UNHCR afdelingen in steden waar een groot aantal vluchtelingen en ontheemden leven samengewerkt met gemeentelijke overheden, vooral in Latijns-Amerika waar steden zich hebben ingeschreven om “Steden van Solidariteit” te worden. • Belangenbehartiging: In Kenia is een sterke coalitie ontstaan, bestaande uit vertegenwoordigers van vluchtelingen, kerken, mensenrechtenactivisten en politici. Dit heeft Kenia aangespoord om samen te werken met UNHCR en andere VN-actoren om een “rights-based” stedelijk vluchtelingenbeleid aan te nemen.

• Documenten: UNHCR heeft nationale regeringen aangemoedigd om documenten te verschaffen aan stedelijke vluchtelingen, in Ghana, Ecuador en elders. • Het betrekken van begunstigden: UNHCR heeft de participatie van stedelijke vluchtelingen en ontheemden actief aangemoedigd bij zaken die hen betreffen. UNHCR heeft de maatschappelijke betrokkenheid gesteund in steden zoals Sana’a, Yemen; in Cartagena, Colombia; en in Kuala Lumpur, Maleisië. • Het gebruik van nieuwe technologieën: In Syrië en Jordanië heeft UNHCR op succesvolle wijze nieuwe technologieën zoals elektronische waardebonnen, betaalkaarten, tekstberichten gebruikt om stedelijke vluchtelingen te registreren, te ondersteunen en om met hen te communiceren. • Gezondheidszorg: In Costa Rica kunnen vluchtelingen zich voor alle soorten noodhulp wenden tot de nationale gezondheidszorg. Behoeftige vluchtelingen kunnen zich registreren om hun kosten door de staat te laten dekken. • Onderwijssteun: UNHCR moedigt de toelating van kindvluchtelingen tot lokale scholen in stedelijke gebieden aan; het heeft scholen weer opgeknapt en klaslokalen gebouwd in Damascus en Amman, om zo scholen te helpen met groot aantal Iraakse kindvluchtelingen.

Impact Kennis over de impact van vluchtelingen en ontheemden op steden en de financiële gevolgen ervan is beperkt. Er is duidelijk een zware druk op het budget van centrale en lokale regeringen, maar men kan ook geneigd zijn deze effecten te overdrijven. Spanningen tussen gevestigde stedelingen en de nieuwkomers zijn een globaal fenomeen, en vele aanvallen op stedelijke vluchtelingen en ontheemden worden vaak niet gerapporteerd. In sommige steden is er een wijdverspreid geloof dat nieuwkomers, waaronder vluchtelingen, banen wegnemen van de lokale bevolking. Nochtans kunnen vluchtelingen een positieve economische impact hebben.

Nieuw paradigma Om te beantwoorden aan de behoeften van stedelijke vluchtelingen met betrekking tot bescherming en ondersteuning, zullen humanitaire agentschappen, ontwikkelingsorganisaties en regeringen van het gastland nauwer en consequenter moeten samenwerken. UNHCR heeft benadrukt dat de relatie tussen ontheemding en verstedelijking een uitganspunt moet worden van waaruit operationele richtlijnen kunnen worden ontwikkeld. De toepassing van het nieuwe stedelijke vluchtelingenbeleid van UNHCR is nog in de beginfase. Het zal nieuwe partnerschappen vereisen en aanzienlijke sensibilisering van gastregeringen, donorregeringen, en overige humanitaire actoren. UNHCR en andere grote humanitaire spelers zijn hiervoor goede praktijken aan het ontwikkelen. Zoals in vele gevallen, zal de beschikbaarheid van financiële middelen cruciaal zijn. n


25

Hoofdstuk 7

Ontheemding, Klimaatverandering en Natuurrampen Dit hoofdstuk analyseert de internationale hulp aan ontheemden als gevolg van klimaatverandering en natuurrampen. Het begint met het verband tussen de problemen die ontheemding met zich meebrengt en de effecten van klimaatverandering en natuurrampen. Vervolgens beschrijft het hoofdstuk het gebrek aan bescherming voor vluchtelingen als gevolg van deze fenomenen. Het hoofdstuk sluit af met het feit dat deze tekorten in de bescherming van vluchtelingen en ontheemden moeten worden aangekaart door de internationale gemeenschap, en dat de solidariteit getest zal worden door de impact van klimaatverandering.

D

De internationale interesse in de effecten van klimaatverandering op menselijke mobiliteit is toegenomen. In 2010 heeft de “Conference of parties of the United Nations Conference on Climate Change” (UNFCCC) erkend dat het verkeer van personen als gevolg van klimaatverandering moet worden aangepakt. De “International Law Commission” werkt aan een tekst die kan dienen als basis voor de ontwikkeling van een bindend internationaal verdrag over de bescherming van personen bij natuurrampen. UNHCR gelooft dat de internationale gemeenschap sterkere en beter gecoördineerde hulp moet geven aan ontheemden als gevolg van plotseling ontstane rampen en van de effecten van klimaatverandering. Het mandaat van UNHCR omvat geen ontheemding als gevolg van natuurrampen en klimaatverandering, maar UNHCR heeft een duidelijke interesse in dergelijke migratie en heeft ook het vermogen om aan deze behoefte tegemoet te komen.

Klimaatverandering Milieumigratie –en ontheemding kunnen een ongekende omvang aannemen: voorspellingen over de mogelijke omvang van deze vluchtelingenstromen variëren van 25 miljoen tot 1 miljard in 2050. Verschillende soorten van volksverhuizingen kunnen hierdoor voorkomen of intensifiëren als een gevolg van klimaatverandering:

26

• Mensen kunnen ontheemd worden door hydro-meteorologische rampen, zoals overstroming, orkanen, wervelstormen (tyfonen) en cyclonen of modderstromen. Dergelijke volksverhuizingen zijn meestal tijdelijk van aard en kunnen grensoverschrijdend zijn. • Ontheemding kan veroorzaakt worden door aantasting van het milieu en trage milieurampen. Deze kunnen leiden tot de verhuizing van mensen naar andere regio’s in hun land, of naar andere landen als er geen andere opties zijn voor interne hervestiging. Ze zijn meestal permanent van aard. • In het geval van overstroming van kleine eilandstaten door stijgende zeeniveaus, kan een volledige eilandbevolking gedwongen worden om permanent naar een andere locatie te verhuizen. • Omdat sommige gebieden onbewoonbaar worden door plotse of langzame natuurrampen kan de evacuatie en verplaatsing van mensen naar veilige gebieden nodig zijn. Zulke verhuizingen kunnen tijdelijk of permanent zijn, afhankelijk van de omstandigheden in het gebied van herkomst. • Tenslotte kan ontheemding van wisselende duur voorkomen wanneer er een tekort aan essentiële middelen (water, voedsel) als gevolg van klimaatverandering ontstaat wat ook aanleiding kan geven tot gewapend conflict en geweld. De langzame natuurrampen zullen waarschijnlijk de grootste volksverhuizingen veroorzaken, maar elk van de categorieën die hierboven worden vermeld creëeren hun eigen problemen op gebied van bescherming en oplossingen op de lange termijn. Mensen die zijn ontheemd binnen de eigen landsgrenzen worden gedefinieerd als ontheemden (IDP’s), en worden vermeld door de “UN Guiding principles on Internal Displacement”. Sommige mensen die zijn ontheemd buiten de landsgrenzen, door conflict en geweld als gevolg van klimaatsverandering kunnen vallen binnen het mandaat van UNHCR, of komen in aanmerking voor bestaande vormen van bescherming. Velen zijn echter gedwongen om naar buiten de eigen landsgrenzen te verhuizen als gevolg van klimaatverandering of natuurrampen en krijgen te maken met een juridisch vacuüm, aangezien hiervoor geen toepasbaar juridisch raamwerk is.


UNHCR / S. PHELPS

e omvang en complexiteit van menselijke ontheemding zal toenemen door klimaatverandering, een belangrijk hedendaags thema. Jaarlijks raken er meer mensen ontheemd door natuurrampen dan door conflict. De verwachting is dat de lange termijn effecten van klimaatverandering zullen leiden tot grootschalige volksverhuizingen zowel binnen als buiten (lands-) grenzen. Klimaatverandering versnelt ook andere mondiale trends zoals conflict, verstedelijking en economische ongelijkheid die een effect hebben op vluchtelingen en binnenlands ontheemden, en meer vluchtelingen en binnenlands ontheemden creëren. Ontheemding als gevolg van klimaatverandering en natuurrampen zal de capaciteit van het internationale humanitaire systeem testen.

Ontheemding, Klimaatverandering en Natuurrampen | HOOFDSTUK 7

Op het individuele en gezinsniveau zullen de effecten van klimaatverandering de bestaande kwetsbaarheden, die mensen aanzetten om te vertrekken, verergeren, omdat ze niet kunnen overleven, of omdat ze elders beter af zijn. Het internationale systeem maakt momenteel een onderscheid tussen vrijwillige verhuizing van mensen (‘migratie’) en gedwongen verhuizing (‘ontheemding’), maar ontheemding als gevolg van klimaatverandering heeft meer nuances nodig. Verder hebben mensen, die werden gedwongen hun gemeenschap te verlaten door extreme weersomstandigheden of andere natuurrampen, een grote en duidelijke behoefte aan materiële hulp. Ook kunnen zij bescherming nodig hebben.

paciteit van een bevolking om hiermee om te gaan. Het begrip ‘kwetsbaarheid’ is essentieel om de impact van natuurrampen op gemeenschappen te begrijpen. Patronen van menselijke nederzettingen hebben een invloed op het feit of natuurlijke gevaren een ramp vormen. Marginale gebieden in stedelijke omgevingen lopen een groter risico op natuurrampen, aangezien wereldwijd de verstedelijking stijgt. Onlangs zijn er inspanningen gedaan om gegevens te verzamelen over het aantal ontheemden door natuurrampen, maar enkel door plotselinge natuurrampen. Er zijn geen systematische gegevens over grensoverschrijdende ontheemding als gevolg van natuurrampen.

Natuurrampen

Beschermingsrisico’s

Evaluaties van de hulp na de Tsunami in de Indische Oceaan Het aantal plotseling uitbrekende natuurrampen is de laatste in 2004 hebben de bewustwording vergroot over het belang decennia dramatisch toegenomen. Volgens veel experts is dit van bescherming bij natuurrampen. Verschillende bescherhet gevolg van de opwarming van de aarde en veranderende mingsrisico’s werden benadrukt: de toename van kinderhanneerslagpatronen, hetgeen resulteert in een toename van del; seksueel- en gender gebaseerd geweld in tijdelijke opvanghydro-meteorologische rampen. In 1980 werden er 133 rampen centra, vergroting van discriminatie, verlies van persoonsdocugeteld, en dit aantal is gestegen tot meer dan 350 per jaar in menten en de toegang tot diensten, huisevesting en land -en de afgelopen jaren. Natuurlijke gevaren vormen op zichzelf eigendomsproblemen. Regeringen kunnen terughoudend zijn geen rampen; menselijke daden vergroten eerder de effecten om mensen die verdreven van hun thuis door natuurrampen, van natuurlijke fenomenen die leiden tot rampen. De impact te beschouwen als ontheemden. De vertegenwoordiger van van natuurrampen is een gevolg van In 2010 werd Pakistan geteisterd door de ergste de VN Secretaris-Generaal voor de overstroming van de eeuw. In Augustus 2011 zowel natuurlijke gevaren als de caMensenrechten van Ontheemden overstroomde het land weer door hevige moessonregens waardoor miljoenen mensen werden ontheemd


27

Een jongen in de ruïne van zijn huis nadat natuurramp of een extreme gebeurtenis. heeft Operationele Richtlijnen ontwikhet werd verwoest door de cycloon Nargis in Myanmar 2008. Een breder internationaal raamwerk dat keld voor de Bescherming van Personen richtlijnen geeft voor de bescherming van milieuvluchtelingen die werden getroffen door Natuurrampen. UNHCR heeft meekan staten echter helpen om de materie te begrijpen en hun gewerkt aan het opstellen en het uittesten van deze richtlijnen verantwoordelijkheden op dit gebied na te komen. Momenteel in het veld. De richtlijnen leggen duidelijk uit hoe natuurramis er weinig politieke steun voor een nieuw bindend internapen de mensenrechten beïnvloeden, en bieden een hiërarchie tionaal instrument, maar UNHCR heeft aangegeven dat het van beschermingsacties die moeten worden genomen in geval bereid is om samen te werken met staten en andere actoren om van natuurrampen. een richtinggevend kader of instrument te ontwikkelen, dat men kan toepassen bij situaties van externe ontheemding die Betrokkenheid van UNHCR niet binnen het Verdrag van 1951 vallen en vooral bij ontheemUNHCR is een gevestigde aanwezigheid in landen die getrofding als gevolg van klimaatverandering en natuurrampen. fen zijn door rampen, en heeft vaak haar steun aangeboden aan regeringen. Een overzicht van natuurrampen tussen 2005 en 2010 toonde dat UNHCR een operationele betrokkenheid had bij 13 rampen en in steun voorzag bij vijf. De VN heeft UNHCR aangewezen om de leiding te nemen bij bescherHet is moeilijk om een onderscheid te maken tussen ontmingsproblemen in complexe noodgevallen, maar er wordt heemding als gevolg van klimaatverandering en ontheemgeen leiding aangewezen in het veld voor bescherming tijdens ding als gevolg van natuurrampen, en er is ook een duidelijk natuurrampen. In plaats daarvan wordt er verwacht dat de drie gebrek aan bescherming voor mensen die vluchten buiten de beschermingsagentschappen van de VN – UNHCR, UNICEF, landsgrenzen door plotselinge natuurrampen of vanwege de en OHCHR – onderling bepalen wie er het best geplaatst is om langetermijneffecten van klimaatverandering. Dit gebrek aan de leiding te nemen ten tijde van een specifiek noodgeval. In bescherming zal moeten worden aangepakt als voorbereiding de praktijk heeft dit geleid tot vertragingen en onvoorspelbaarop een mogelijke toename van vluchtelingengolven in de heid. De Hoge Commissaris toonde zich bereid om een meer toekomst. Nationale wetten en nationaal beleid zullen moeten voorspelbare rol op zich te nemen maar het bleek moeilijk te worden aangepast en versterkt. Regionale en sub-regionale zijn om tot overeenkomst te komen. normen moeten worden ontwikkeld zodat regeringen elkaar tot verantwoording kunnen roepen over hun hulp aan binnenlands ontheemden als gevolg van klimaatverandering. Op internationaal niveau heeft er geen enkele instelling de verantMensen die ontheemd raken buiten de landsgrenzen, als woordelijkheid over zaken gerelateerd aan klimaatverandering gevolg van natuurrampen en de effecten van klimaatverandeen het aanpakken van de effecten van klimaatverandering zal ring, komen terecht in een potentieel juridisch vacuüm. Zoals dus nieuwe vormen van multilaterale samenwerking noodzaUNHCR en gerechtshoven wereldwijd duidelijk hebben gekelijk maken. Klimaatverandering zal mogelijk een test wormaakt, heeft het Internationaal Verdrag betreffende de Status den voor internationale solidariteit, op manieren die radicaal van Vluchtelingen van 1951 geen betrekking op mensen die verschillend zijn dan men gewoon is. n vluchten voor natuurrampen. Staten geven vaak toestemming om te blijven aan mensen die zijn gevlucht als gevolg van een

Solidariteitstest

Een juridisch vacuüm

28


UNHCR PHOTO

HOOFDSTUK 7 | Ontheemding, Klimaatverandering en Natuurrampen

Hoofdstuk 8

Staatsaansprakelijkheid en Internationale Solidariteit In dit hoofdstuk wordt nagegaan hoe internationale solidariteit staten kan helpen om hun verantwoordelijkheid ten opzichte van vluchtelingen te nemen en om bij te dragen tot de verbetering van hun bescherming bij het vinden van blijvende oplossingen. Het hoofdstuk begint met een beschrijving van internationale solidariteit en de impact van vluchtelingen op hun gastlanden. Vervolgens beschrijft het de praktijk van gedeelde verantwoordelijkheid tussen staten en de inspanningen om internationale solidariteit te versterken. Het hoofdstuk sluit af met een herhaling van de veranderende uitdagingen, en de nood aan verantwoordelijke staten, internationale samenwerking en betekenisvolle solidariteit.

et internationale systeem voor de bescherming van vluchtelingen is gebaseerd op nationale verantwoordelijkheid. Staten die hun juridische verplichtingen tegenover vluchtelingen en andere personen in gevaar naleven baseren zich op verdragen en internationaal gewoonterecht. Tegelijkertijd is het systeem afhankelijk van internationale solidariteit en het principe waarbij “globale problemen moeten worden beheerd op een manier die kosten en lasten eerlijk verdeelt (…)”. Solidariteit is belangrijk omdat anders de verantwoordelijkheid voor vluchtelingen bij de gastlanden ligt en niet gelijk verdeeld is. Landen die het meest getroffen zijn door vluchtelingenstromen pleiten regelmatig voor meer internationale steun. Er zijn echter nog geen duidelijke indicatoren die beschrijven hoe staten elkaar kunnen helpen bij het ontvangen van vluchtelingen en de noodzaak voor solidariteit wordt vaak gedreven door de politiek en de zichtbaarheid van een crisis.

H

In het licht van de aanhoudende vluchtelingenproblemen en nieuwe rampen heeft de Hoge Commissaris voor Vluchtelingen aangedrongen op een “nieuwe overeenkomst over lastenverdeling”. De oplossing voor de groeiende spanningen in het wereldwijde vluchtelingenregime, zegt hij, is “simpelweg meer internationale solidariteit”. Het Internationale Verdrag betreffende de Status van Vluchtelingen van 1951 voorziet in welke mate staten verantwoordelijk zijn voor vluchtelingen. De inleiding van het Verdrag van 1951 legt uit dat nationale verantwoordelijkheid en internationale solidariteit concepten zijn die elkaar wederzijds versterken. Een vergelijkbare aanpak werd verwoord in regionale instrumenten voor Afrika en Latijns-Amerika en in de Richtlijnen inzake Ontheemding van 1998. Sinds de Koude Oorlog is de dynamiek van het vluchtelingenbeleid en internationale solidariteit bemoeilijkt, door uiteenlopende belangen tussen vluchtelingen en ontwikkelde landen die nieuwe maatregelen aannemen om de toegang voor asielzoekers te beperken, en door verdeelde discussies in het Uitvoerend Comité van UNHCR over Noord-Zuid materies. In 2000 lanceerde UNHCR een “Globaal overleg over Internationale Bescherming” om manieren te vinden om het internationale beschermingsregime te veranderen, wat re-

sulteerde in een omvattende “Agenda voor bescherming.” In 2002 voerde men binnen het Convention Plus proces enkele constructieve discussies maar dit resulteerde niet in duidelijke afspraken over lastenverdeling. In December 2010 hebben deelnemers aan de “High Commissioner’s Dialogue on Protection Challenges” een breed begrip goedgekeurd over de lastenverdeling gedurende de volledige cyclus van gedwongen ontheemding. Een expertenbijeenkomst die bijeen werd geroepen door UNHCR in 2011 besloot dat versterkte internationale samenwerking nodig is, maar merkte op dat de betekenis en omvang een diepere definitie nodig heeft.

Impact op gastlanden De meeste literatuur over vluchtelingen maakt een onderscheid tussen het “ontvangen van vluchtelingen” en “donorlanden”. Gastlanden zijn lagere en midden inkomenslanden in de Derde Wereld, en zij herbergen het grootste aantal vluchtelingen. Staten die dicht bij crisisgebieden liggen worden opgeroepen om de meerderheid van ‘s werelds vluchtelingen op te vangen. In het begin van 2011 hebben ontwikkelingslanden 80% van de 10.5 miljoen vluchtelingen onder het UNHCR mandaat opgevangen. Meer dan de helft van de 20 landen met de meeste vluchtelingen waren op vlak van BNP de minst ontwikkelde landen. Het is echter niet gemakkelijk om vluchtelingen in één regio van de wereld te vergelijken met vluchtelingen in een andere regio. De kosten vallen meestal uiteen in drie categorieën: kosten van de staatsadministratie; kosten voor de economie, het milieu en infrastructuur; en kosten voor de gastlanden op vlak van veiligheid, het sociale weefsel en relaties met andere staten. Onderzoek over gastlanden van vluchtelingen focust vaak op negatieve elementen, terwijl vluchtelingen een positieve bijdrage leveren aan hun gastland en gemeenschappen. UNHCR en donoren proberen er voor te zorgen dat gemeenschappen voordelen halen uit het ontvangen van vluchtelingen. Onderzoek naar de impact van het ontvangen van vluchtelingen, strekt zich echter zelden uit tot ontwikkelingslanden, waarvan sommigen een groot aantal asielzoekers ontvangen en asiel en hervestiging verschaffen op grote schaal.


29

HOOFDSTUK 8 | Staatsaansprakelijkheid en Internationale Solidariteit

Het delen van verantwoordelijkheid Het delen van verantwoordelijkheid is de uiting van solidariteit in de praktijk. De internationale samenwerking om lasten en verantwoordelijkheden voor vluchtelingen te delen focust zich op het ontvangen van vluchtelingen, voornamelijk door financiële en technische steun of door hervestiging van vluchtelingen.

Financiële en technische steun Financiële steun voor de kosten van de bescherming en ondersteuning van vluchtelingen was gedurende lange tijd een onderdeel van het raamwerk voor internationale samenwerking. In recente jaren werden verschillende vernieuwingen aangebracht in de financiering van humanitaire operaties: gebundelde financiering, de CERF (UN’s Central Emergency Response Fund), en de Global Needs Assessment (GNA)van UNHCR. Het budget van UNHCR bereikte een record in 2011, waarbij men meer dan $2 miljard heeft ontvangen door vrijwillige schenkingen; dit dekte echter slechts 55% van de noden. 75% van alle bijdragen kwamen van slechts 10 donoren, en meer dan de helft van de bijdragen kwamen van enkel 4 donoren: de Verenigde Staten, Japan, de Europese Commissie en het Verenigd Koninkrijk. Bovendien verschaffen vele landen technische steun om gastlanden te ondersteunen met het ontvangen en beschermen van vluchtelingen, en om vluchtelingenproblemen op te lossen. “Capacity Building” kan een breed gamma aan activiteiten bevatten, van ontwikkeling van capaciteiten van noodhulp tot de oprichting van nationale asielsystemen, hervestiging van vluchtelingen, integratie, en activiteiten voor gemeenschapsontwikkeling.

tentieel om een belangrijkere rol te gaan spelen als instrument voor het delen van verantwoordelijkheid. Er is een aanhoudende onevenwichtigheid met betrekking tot hervestiging. Twee derde van alle hervestigde vluchtelingen worden ontvangen door de Verenigde Staten en enkel 10% door Europese landen. Bovendien kan UNHCR niet altijd rekenen op hulp als men oproept tot hervestiging in noodsituaties. Dit werd duidelijk in 2011 toen UNHCR landen opriep voor hervestiging van vluchtelingen- voornamelijk Somaliërs en Eritreërs- die waren gevlucht voor het conflict in Libië. Binnen de EU zelf werd in 2009 een proefproject opgezet voor het delen van verantwoordelijkheid tussen Europese staten door de “hervestiging” van begunstigden van internationale bescherming van één lidstaat naar een andere, en in 2011 heeft de Europese Commissie voorgesteld dat de EU overweegt om de regeling met betrekking tot hervestiging te institutionaliseren.

Andere regelingen Formele overeenkomsten om verantwoordelijkheid te delen bij het ontvangen van vluchtelingen kunnen helpen om een unilaterale verschuiving van lasten te vermijden en het risico te verminderen op “Chain refoulement”. Voorbeelden hiervan zijn de overeenkomst tussen Canada en de VS in 2002 en de Dublin II Regeling van de EU. Er zijn regelmatige gesprekken over nieuwe vormen van toegang tot asielprocedures, “ambassade procedures” of “protected entry procedures” waarbij asielzoekers en vluchtelingen direct asiel kunnen aanvragen in hun eerste asielland om een ander potentieel asielland te kunnen betreden.

Het versterken van solidariteit

Hervestiging is een ander belangrijk middel waarbij staten de verantwoordelijkheid kunnen delen met gastlanden, alhoewel er geen juridische verplichting bestaat voor staten om medewerking te verlenen aan hervestiging. Hervestiging heeft po-

Solidariteit in het internationale vluchtelingenregime moet dienen als middel om de beschikbaarheid en kwaliteit van bescherming te verbeteren. Drie principes liggen ten grondslag aan de inspanningen van UNHCR om internationale samen-

UNHCR / B. ZOMA

Hervestiging

30


UNHCR / G. GORDON

Staatsaansprakelijkheid en Internationale Solidariteit | HOOFDSTUK 8

Een Liberiaanse taxichauffeur op een werking en solidariteit te promoten. Ten lieu. In het laatste Communiqué, hebben motorfiets geeft een lift aan een oudere vluchteling uit Ivoorkust. eerste is internationale samenwerking de VN lidstaten toegezegd om landen te een aanvulling op de verantwoordelijkheid van staten en helpen die een groot aantal vluchtelingen opvangen terwijl geen vervanging; staten kunnen hun verantwoordelijkheden men ook de zelfredzaamhed van vluchtelingen wil verbeteren. niet overdragen naar internationale organisaties. Ten tweede In de komende jaren zal UNHCR voor de uitdaging staan om moet het onderliggende doel van samenwerkingsverbanden staten te houden aan deze beloften, en er voor moeten zorgen het verbeteren zijn van de bescherming van vluchtelingen en dat ze worden vertaald in concrete acties in de praktijk. duurzame oplossingen. Ten derde moeten samenwerkingsverbanden altijd geleid zijn door de fundamentele beginselen van menselijkheid en waardigheid, en in lijn zijn met de internationale mensen- en vluchtelingenrechten. Zoals werd erkend tijdens de ministeriële bijeenkomst in 2011, zijn de patronen van gedwongen ontheemding constant in beIn december 2011 organiseerde UNHCR een ministeriële weging. De hulp van de internationale gemeenschap dient dan bijeenkomst gericht op de versterking van zowel de nationale ook te evolueren, om zeker te zijn dat alle personen die werden verantwoordelijkheid als de internationale solidariteit met verdreven van hun thuis bescherming en steun krijgen. De betrekking tot vluchtelingen en staatlozen. Alle lidstaten van hoofdverantwoordelijkheid ligt bij de staten, - gastlanden en de VN waren uitgenodigd op deze bijeenkomst, 155 waren ook landen van herkomst, - die verplicht zijn om de rechten aanwezig en 102 hebben concrete toezeggingen gedaan over van vluchtelingen en ontheemden op hun grondgebied te beeen groot aantal materies met betrekking tot bescherming schermen, en tegelijk hun eigen bevolking die werd getroffen van vluchtelingen en staatlozen. Een groot aantal toezeggindoor conflict en crisis. Het is de verantwoordelijkheid van de gen houden direct verband met het verbeteren van nationale bredere internationale gemeenschap om solidariteit te tonen hulp aan de bescherming van vluchtelingen, en met betrekdoor landen te helpen om deze verantwoordelijkheid op een king tot duurzame oplossingen voor vluchtelingen – met 20 consequente en effectieve manier op zich te nemen. landen, voornamelijk in Afrika die VN-troepen leveren water aan toegewijd zijn om de lokale integraTenslotte zet de aard en omvang van vluchtelingenstrodorpsbewoners in Ivoorkust. tie van vluchtelingen te verbeteren. men, ontheemding, en staatloosheid nationale en internatioDe belangrijkste doorbraak met betrekking tot staatloosheid nale systemen onder grote druk. De ministeriële bijeenkomst is de stijging van het aantal landen, tot 71 en 42, die de twee heeft herbevestigd dat geen enkele regering zulke problemen verdragen rond staatloosheid steunen. De overweging van alleen kan oplossen. Solidariteit is echter niet enkel de ver“nieuwe factoren” die leiden tot ontheemding hebben hevige antwoordelijkheid van staten. Maatschappelijke organisaties, discussies uitgelokt op de bijeenkomst, waarbij enkele staten gemeenschappen en individuen leveren vaak de meest betedie beloofden om zich beter te informeren over ontheemding kenisvolle bijdragen om de situatie van de vluchtelingen in de wereld te verbeteren. n als gevolg van klimaatverandering en aantasting van het mi-

Slotopmerkingen


31

Dankbetuigingen The State of the World’s Refugees: In Search of Solidarity kwam tot stand door een redactie van UNHCR stafmedewerkers in samenwerking met externe medewerkers. Het boek bevat 50 illustratieve case studies aangeleverd door UNHCR medewerkers.

Redactie Editor in chief Associate editor Advisors

Statistician Cartographers Graphic artists

Editorial assistant

Judith Kumin Andrew Lawday Jeff Crisp Erika Feller Volker Türk Tarek Abou Chabake Yvon Orand Luc St Pierre Françoise Jaccoud Stéphanie Gomez de la Torre Julie Schneider Stéphanie de Hemptinne

Externe medewerkers Elizabeth G. Ferris, Susan Forbes Martin, Walter Kälin, Anna Lindley, Katy Long, Maureen Lynch, Erin Mooney, Nicholas Morris, Timothy Morris, Nina Schrepfer and Joanne van Selm.

UNHCR medewerkers Allehone Abebe, Mirna Adjami, Kylie Alcoba Wright, Guido Ambroso, Geraldine Ang, Areti Sianni, Christoph Bierwirth, Jorunn Brandvoll, Vincent Cochetel, Peter Deck, Leo Dobbs, Julie Dunphy, Alice Edwards, Leigh Foster, Bilqees Esmail, Montserrat Feixas Vihé, Madeline Garlick, Radha Govil, Karen Gulick, Andrew Harper, Katherine Harris, Susan Hopper, Arjun Jain, Arafat Jamal, Stéphane Jaquemet, Anne Kellner, Andreas Kiaby, Anja Klug, Ewen Macleod, Mark Manly, Ann Maymann, Jozef Merckx, Juan Carlos Murillo, Shigeko Nambu, Kai Nielsen, Mildred Ouma, Andrew Painter, Matthias Reuss, Natalia Prokopchuk, Marc Rapoport, José Riera, Kimberly Roberson, Roland Schoenbauer, Paul Spiegel, Elizabeth Tan, Blanche Tax, Gisela Thater, Vicky Tennant, Brinda Wachs Kees Wouters and Josep Zapater.

THE OFFICE OF THE UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR REFUGEES

Recommend Documents