Studijní materiál k e-learningovému kurzu ZÁKLADY OBECNÍHO ZŘÍZENÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKA. Kurz pro úředníky měst a obcí

Studijní materiál k e-learningovému kurzu

ZÁKLADY OBECNÍHO ZŘÍZENÍ A POSTAVENÍ ÚŘEDNÍKA Kurz pro úředníky měst a obcí

Autor: Mgr. Petr Šimek

05/2014

Obsah

Úvod ........................................................................................................................................................ 4 1. Ústavní základy územní samosprávy ................................................................................ 5

Samostatná a přenesená působnost obce. Spojený model výkonu veřejné správy v obcích ................................................................................................................................. 8

2.

2.1 Samostatná působnost obce ......................................................................................................... 8 2.2 Přenesená působnost obce ......................................................................................................... 10 2.3 Spojený model výkonu veřejné správy na obcích ....................................................................... 11

3. Znaky obce ................................................................................................................................. 13 3.1

Území obce ....................................................................................................................... 13

3.2

Občané obce ..................................................................................................................... 13

3.3 Majetek obce............................................................................................................................... 15 3.3.1

Obecné zásady hospodaření s majetkem obce....................................................... 15

3.3.2

Ručení............................................................................................................................. 16

3.3.3

Rozpočet obce............................................................................................................... 17

3.3.4 Dispozice s nemovitostmi................................................................................................ 20 3.3.5 Dispozice s movitými věcmi a další majetkoprávní jednání ....................................... 23 3.3.6

Přezkoumání hospodaření .......................................................................................... 24

4. Orgány obce ................................................................................................................................ 26 4.1

Zastupitelstvo obce........................................................................................................... 26

4.1.1

Volby do zastupitelstva obce a jeho složení............................................................. 26

4.1.2.

Mandát člena zastupitelstva obce............................................................................ 27

Další práva a povinnosti člena zastupitelstva obce............................................................... 27 4.1.3

Zasedání zastupitelstva obce ..................................................................................... 29

4.1.4

Pravomoci zastupitelstva obce ................................................................................... 31

4.2

Rada obce.......................................................................................................................... 37

4.3 Starosta obce............................................................................................................................... 40 4.4 Obecní úřad ................................................................................................................................. 43 4.4.1

Tajemník obecního úřadu............................................................................................ 44

4.5 Orgány zastupitelstva a rady obce .............................................................................................. 45

5. Právní postavení úředníků samosprávných celků ..................................................... 48

5.1

Pracovní poměr úředníka.................................................................................................. 48

5.2

Povinnosti úředníka .......................................................................................................... 50

5.3

Neslučitelnost pracovního poměru úředníka s jinými činnostmi ..................................... 50

5.4

Zákon o střetu zájmů z pohledu úředníka a obecních funkcionářů.................................. 51

5.4.1

Obecné povinnosti veřejných funkcionářů k omezení střetu zájmů...................... 53

5.4.2

Omezení některých činností veřejného funkcionáře a neslučitelnost funkcí ....... 53

5.4.3

Oznamovací povinnosti veřejného funkcionáře ....................................................... 54

5.4.4 Přestupky na úseku zákona o střetu zájmů.................................................................. 58 5.5

Trestněprávní odpovědnost a ochrana orgánů obce a jejich členů.................................. 59

5.5.1

Vybrané trestné činy spáchané v souvislosti s jednáním úředníka....................... 59

5.5.2

Vybrané trestné činy spáchané související s trestněprávní ochranou orgánů

obce a jejich členů ...................................................................................................................... 62 5.6

Soukromoprávní ochrana úředníka .................................................................................. 64

Úvod Vážení účastníci vzdělávacího programu, v tomto kurzu se Vám budu snažit přiblížit základy postavení obce jako územního samosprávného celku, pravomoci jednotlivých orgánů obce, praktické poznatky z činnosti obce a zejména práva a povinnosti, které vám vyplývají z titulu vašeho postavení úředníka, jakož i přehled odpovědnosti, se kterou je vaše funkce rovněž nezbytně spojena, a přehled základní ochrany poskytované právními předpisy. Tento kurz není s ohledem na svůj rozsah vyčerpávajícím učebním materiálem, ale spíše praktickou příručkou vytvořenou pro účely seznámení se s podstatou fungování obce a úlohou úředníka samosprávného celku. Rovněž jsem se snažil materiál doplnit o různé komentáře, ať už vlastní či převzaté z citované odborné literatury, a samozřejmé o aktuální soudní judikaturu. S úctou

Mgr. Petr Šimek, autor

4

1. Ústavní základy územní samosprávy Dříve než se začneme věnovat konkrétním otázkám, které se týkají fungování obce, je třeba se zmínit o samotném postavení územní samosprávy v České republice. Ačkoliv se následující řádky mohou zdát na první pohled příliš teoretické a abstraktní, je třeba upozornit, že jejich neznalost či nedůsledná interpretace může vést často k fatálním následkům, a to nejen pro obec ale i samotného úředníka.

Již v čl. 8 zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky (dále jako „Ústava ČR“), je výslovně zmíněno, že se zaručuje samospráva územním samosprávným celkům. Na toto ustanovení pak navazuje hlava sedmá Ústavy ČR nazvaná „Územní samospráva“, která zahrnuje články 99 až 105. Úředník by měl vždy pamatovat na to, že Ústava ČR má vyšší právní sílu než samotné zákony či podzákonné právní předpisy (např. nařízení vlády, vyhlášky ministerstev, apod.), a proto je třeba vždy její články aplikovat přednostně před těmito předpisy a v případě jejich výkladu vždy zvolit takový výklad, který bude tzv. ústavně konformní, tedy v souladu s Ústavou ČR. Bohužel je nutno dodat, že někdy i samotné znění určitých ustanovení právních předpisů např. zákonů je přinejmenším diskutabilní co do jejich konformity s Ústavou ČR. Nyní již ke konkrétním článkům hlavy sedmé Ústavy ČR.

Čl. 99 Ústavy ČR říká, že se Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky. Jinými slovy řečeno, obec je „základním stavebním kamenem“ územní samosprávy a je podle čl. 100 odst. 2 Ústavy ČR vždy součástí vyššího územního samosprávného celku, což však neznamená, že by obec byla v rámci své samosprávy kraji podřízena, jak se často laická veřejnost mylně domnívá, ale právě naopak je třeba mít neustále v povědomí, že obec je co do výkonu samosprávy na svém území na kraji zcela nezávislá a chová se jako suverénní subjekt veřejné správy. Kraj tedy nemůže obci při výkonu samosprávy nařizovat, jakým způsobem má obec v konkrétní věci jednat a vykonávat svoji samosprávnou pravomoc (např. komu a za jakou cenu prodat nemovitost ve vlastnictví obce). 5

Dále čl. 100 odst. 1 Ústavy ČR uvádí, že územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. V tomto ustanovení je zachycen tzv. členský princip typický pro obce, který vyjadřuje vztah příslušnosti občana obce k obci samotné na základě územního hlediska (území obce, ve které je občan hlášen k trvalému pobytu).

V čl. 101 odst. 1 Ústavy ČR je pak zakotveno, že obec je samostatně spravována zastupitelstvem, které podle čl. 104 odst. 2 Ústavy ČR rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku.

Pozn. Podle názoru autora i části odborné veřejnosti si zastupitelstvo může vyhradit rozhodování

o

všech

otázkách,

které

spadají

do

samostatné

působnosti

(samosprávy) obce a to i takových, které jsou dle § 102 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) (dále jako „zákon o obcích“) vyhrazeny radě obce, neboť autor považuje toto ustanovení za ústavně nesouladné, tj. v rozporu s čl. 104 odst. 2 Ústavy ČR, který je nutno, jak vyplývá z výkladu výše, aplikovat přednostně jako předpis vyšší právní síly. Přesto je stále citované ustanovení součástí zákona o obcích.

Nicméně i zastupitelstva obcí by si měla být dobře vědoma, že jejich činnost musí být přínosná zejména pro občany obce. Jak ostatně poznamenal i Ústavní soud ČR v ústavním nálezu, č.j. IV. ÚS 1167/11-1 ze dne 20.6.2012, kde mj. uvádí:

„Samostatné spravování obce zastupitelstvem (článek 101 odst. 1 Ústavy) neznamená, že by zvolené zastupitelstvo a představitelé obce stáli nad společenstvím těch, kteří je k výkonu samosprávy zvolili. Ti, kdo obec spravují, neměli by ztratit ani na okamžik ze zřetele, že nejsou majiteli obce a že správa obce není poručníkováním těch, kteří obec tvoří. Vymkne-li se správa obce z těchto ústavních mantinelů, pak byť by i byla formálně ve shodě se zákonem, nelze jí přiznat soudní ochranu“

6

Dále je třeba uvést i důležité ustanovení čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR, kde se uvádí: „Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.“ V praxi toto ustanovení znamená, že stát nemůže podobně jako kraj zasahovat do samosprávné činnosti obce, pokud obec sama neporuší zákon. Obec je tedy na státu nezávislá (myšleno v rámci právního jednání v oblasti samosprávy). Z ustálené judikatury Ústavního soudu však vyplývá, že vydání právního předpisu se za zásah státu do práva na samosprávu ve smyslu tohoto ustanovení nepředstavuje, neboť relevantní "zásah" musí mít podobu "individuálního aktu aplikace práva nebo jiného individuálního zásahu" (viz. usnesení sp. zn. I. ÚS 92/94, sp. zn. III. ÚS 25/04, Pl. ÚS 64/04, Pl. ÚS 22/05).

Rovněž je třeba zmínit čl. 101 odst. 3 Ústavy ČR, který definuje územní samosprávné celky jako tzv. veřejnoprávní korporac a přiznává jim právo vlastnit majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Dále Ústava ČR přiznává obcím podle čl. 104 odst. 3 právo vydávat obecně závazné vyhlášky jako právní předpisy pro své území. V čl. 104 odst. 1 Ústavy ČR je stanoveno, že působnost zastupitelstev může být stanovena jen zákonem. Jedná se o tzv. výhradu zákona, která vylučuje, aby působnost zastupitelstev „ve věcech samosprávy“ byla stanovena pouze podzákonným právním předpisem nebo dokonce interním aktem orgánu moci výkonné1. V čl. 105 pak Ústava ČR uvádí, že výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon. Jedná se např. o situaci, kdy v obci není zřízena rada obce a na zastupitelstvo obce přechází pravomoc vydávat nařízení obce.

O jiných orgánech obce se ústava již nezmiňuje a je tedy zřejmé, že zastupitelstvo obce hraje prim v rámci samosprávy obce.

1

prof. JUDr. Vladimír Sládeček, DrSc., doc. JUDr. Vladimír Mikule, JUDr. Jindřiška Syllová, CSc. Komentář - Ústava ČR, 1. vydání. Praha: C.H. Beck, 2007, 949 s.

7

2. Samostatná a přenesená působnost obce. Spojený model výkonu veřejné správy v obcích V předchozí kapitole byly vysvětleny ústavní základy územní samosprávy v obcích, která je hlavním předmětem činnosti obecních zastupitelstev, a v návaznosti na ni budou v této kapitole blíže objasněny pojmy samostatná a přenesená působnost obce a jejich vzájemné vztahy.

Předně je potřeba říct, že samospráva není jediným předmětem činnosti obce, byť je zejména pro obecní zastupitelstvo hlavní náplní práce, ale obec zajišťuje rovněž řadu úkolů v rámci výkonu veřejné správy v tzv. přenesené působnosti.

2.1 Samostatná působnost obce Pojem samostatná působnost obce znamená, že obec spravuje své záležitosti samostatně, tedy nezávisle na státu, kraji a jiných subjektech veřejné správy a prakticky lze tento pojem ztotožnit s pojmem samospráva obce a tuto lze pak rozdělit na:

a) Veřejnoprávní část, ve které je patrno uplatňování přirozené autority (moci) volených orgánů obce vůči těm, kteří je ustavili. Je to uplatňování vlastní vůle obce vůči veřejnosti, a proto musí být tvorba této vůle i její uplatňování regulovány normami veřejného práva a i pro tuto část činnosti obce tedy musí platit zásada „co není zákonem povoleno, to je orgánům obce zakázáno“.

b) Soukromoprávní část, která je důsledkem toho, že obec jako právnická

osoba je nadána též např. vlastnickým právem. Obec je vlastníkem věcí movitých i nemovitých, má vlastní peníze a je též zaměstnavatelem osob fyzických. Jako vlastník obec též vstupuje na trh a je zde v rovném postavení se všemi ostatními osobami. Při realizaci soukromoprávního postavení obce pak platí i pro obec totéž, co pro všechny ostatní soukromoprávní subjekty 8

co není zákonem či na základě zákona zakázáno, to je dovoleno. Protože však majetek obce má přeci jen poněkud jiný charakter než majetek jiných osob, neboť má sloužit společnému užívání občany obce, je obec na rozdíl od ostatních soukromoprávních subjektů v této své činnosti mnohem více omezována (například zákonem o zadávání veřejných zakázek, zákonem o rozpočtových

pravidlech

územních

rozpočtů

či

přímo

omezujícími

ustanoveními v zákoně o obcích ).2 V této souvislosti je nutno poukázat i na zásadní negativum, které s sebou přináší samostatnost a nezávislost obce při výkonu samostatné působnosti, a tím negativem je bezesporu právní odpovědnost obce. Pokud se totiž obec dopustí při výkonu samostatné působnosti určitého jednání, které vede k porušení právního předpisu, příp. smluvního závazku, nese s tím spojenou právní odpovědnost a může být za takové jednání různými prostředky sankcionována např. pokutou udělenou správním úřadem, smluvní pokutou či úrokem z prodlení při prodlení s plněním smluvního závazku, atd. Obci též může být uložena povinnost nahradit škodu způsobenou svým jednáním.

Bližší vymezení pojmu samostatná působnost uvádí § 35 odst. 1 zákona o obcích, který do samostatné působnosti obce řadí záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce:

-

pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo

-

pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo

-

pokud nejde o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy.

Dále se do samostatné působnosti řadí záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon, a to jak zákon o obcích tak také jakékoliv další zákony jako např. zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, apod.

2

http://spravni.juristic.cz/154292/clanek/spravni2 - autor: Milan Duda

9

V § 35 odst. 2 zákona o obcích je pak příkladmo uvedeno, že do samostatné působnosti obce patří především záležitosti, které patří k vymezeným pravomocím zastupitelstva obce (§§ 84 – 85 zákona o obcích) a rady obce (§ 102 zákona o obcích), a dále vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů, např. o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Samozřejmě důležitou součástí samostatné působnosti je hospodaření s obecním majetkem a vydávání obecně závazných vyhlášek.

2.2 Přenesená působnost obce Přenesená působnost obce zahrnuje státní správu, jejíž výkon byl zákonem svěřen některému z orgánů obce. V této souvislosti je třeba si uvědomit, že právní odpovědnost

z jednání

v rámci

přenesené

působnosti

nenese

narozdíl

od

samostatné působnosti obec samotná, ale konečným subjektem odpovědným za výkon této byť přenesené působnosti je stát. V praxi může docházet k problémům např. v situaci, kdy se někdo domáhá u soudu náhrady škody (neuspokojené v souladu se zákonem č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem) způsobené nesprávným rozhodnutím stavebního úřadu (tj. rozhodnutím v přenesené působnosti) a nesprávně žaluje samotnou obec a nikoliv stát zastoupený příslušnou organizační složkou.

Výkon přenesené působnosti mohou obce zajišťovat: o v základním rozsahu o v rozsahu pověřeného obecního úřadu o v rozsahu obecního úřadu obce s rozšířenou působností Obce s pověřeným obecním úřadem a obce s rozšířenou působností stanoví zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností.

10

Velmi zjednodušeně lze říct, že poměr mezi jednotlivými druhy výkonu přenesené působnosti ad a) až c) je takový, že v základním rozsahu mají obce na starosti nejužší škálu úkolů státní správy a s tím souvisejících kompetencí a jejich územní působnost (správní obvod) zahrnuje pouze území samotné obce. Naproti tomu obce s pověřeným obecním úřadem mají co do věcné působnosti škálu úkolů širší než obce vykonávající přenesenou působnost v základním rozsahu (např. disponují stavebními úřady, apod.) a současně jejich správní obvod zahrnuje kromě samotného území obce s pověřeným obecním úřadem také území dalších obcí, které vykonávají přenesenou působnost v základním rozsahu a spadají podle zákona č. 314/2002 Sb. do tohoto správního obvodu. Pro tyto obce pak vykonává obec s pověřeným obecním úřadem právě takové činnosti, které tyto obce nemohou či nejsou schopny zajistit samostatně. Podobný poměr pak panuje mezi obcemi s rozšířenou vykonávajícím

působností, přenesenou

které

mají

působnost

správní

agendu

v základním

nejširší,

rozsahu

a

vůči

obcím

vůči

obcím

s pověřeným obecním úřadem.

2.3 Spojený model výkonu veřejné správy na obcích Jak vyplývá ze shora uvedeného výkladu, je obec povinna zajišťovat nejenom výkon samostatné působnosti, tedy vlastní samosprávy, ale též je povinna prostřednictvím svých orgánů vykonávat přenesenou státní správu, jak vyplývá z tohoto grafu.

Zdroj: autor - vlastní

11

V praxi se tento model výkonu veřejné správy na úseku obcí nazývá jako „spojený model“ či „smíšený model“. Tento model má bezesporu řadu výhod (např. lepší využití úředníků, nižší finanční náklady, atd.), ale rovněž nevýhod. Mezi hlavní nevýhodu tohoto modelu patří kolize zájmů, a to zájmu obecních a zájmů jiných subjektů. V praxi totiž může nastat situace, že např. úředník obce vydává rozhodnutí ve prospěch obce samotné (např. obec zastoupená starostou žádá o povolení ke kácení stromu a zaměstnanec obce – úředník při výkonu přenesené působnosti toto povolení vydá nebo dokonce může nastat situace, že jak na straně žadatele, tak na straně rozhodujícího orgánu je stejná osoba např. starosta).

Polemiky nad vhodností spojeného modelu veřejné správy jsou vděčným tématem pro odborníky. Problematickou je zejména otázka omezení střetu zájmů a vyloučení úředníků z rozhodování tak, aby k těmto střetům nedocházelo, neboť úředník obce pracující na obecním úřadě, v jehož čele stojí starosta, který současně zastupuje v řízení vedeném tímto úředníkem „samosprávné“ zájmy obce jistě není dostatečnou zárukou nezávislého a nestranného rozhodování.

12

3. Znaky obce Každá obec, abychom o ní vůbec v tomto smyslu mohli mluvit, musí být vymezena všemi základními znaky, kterými jsou území obce, občané obce a majetek obce.

3.1

Území obce

Území obce je nepostradatelné z hlediska vymezení působnosti obce samotné. Území obce je tvořeno katastrálními územími a každá obec má jedno či více katastrálních území. Prakticky každá část území České republiky spadá pod území nějaké obce s výjimkou vojenských újezdů. Prostřednictvím území obcí je definováno následně i území kraje. Území obce je sice dlouhodobě ustálené, ale neznamená to, že se nemůže v průběhu času měnit např. v důsledku oddělení části obce, připojení obce k jiné obci, slučování obcí, apod.

3.2

Občané obce

Jak již bylo uvedeno výše v kap. I., je obec vnímána jako územní společenství občanů. Bližší právní úpravu týkající se občanů obce najdeme v § 16 zákona o obcích, který definuje občana jako:

-

fyzickou osobu, která je

-

státním občanem České republiky a

-

je v obci hlášena k trvalému pobytu.

Dovršením 18 let věku pak občan získává důležitá práva, která jsou uvedeny v § 16 odst. 2 zákona o obcích, a to právo:

a)

volit a být volen do zastupitelstva obce za podmínek stanovených zvláštním zákonem,

b)

hlasovat v místním referendu za podmínek stanovených zvláštním zákonem, 13

c)

vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným věcem

d)

vyjadřovat se k návrhu rozpočtu obce a k závěrečnému účtu obce za uplynulý kalendářní rok, a to buď písemně ve stanovené lhůtě, nebo ústně na zasedání zastupitelstva obce,

e)

nahlížet do rozpočtu obce a do závěrečného účtu obce za uplynulý kalendářní rok, do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva obce, do usnesení rady obce, výborů zastupitelstva obce a komisí rady obce a pořizovat si z nich výpisy,

f)

požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou obce nebo zastupitelstvem obce; je-li žádost podepsána nejméně 0,5 % občanů obce, musí být projednána na jejich zasedání nejpozději do 60 dnů, jde-li o působnost zastupitelstva obce, nejpozději do 90 dnů,

g)

podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty; orgány obce je vyřizují bezodkladně, nejdéle však do 60 dnů, jde-li o působnost zastupitelstva obce, nejpozději do 90 dnů.

Tato oprávnění má i fyzická osoba, která dosáhla věku 18 let, je cizím státním občanem a je v obci hlášena k trvalému pobytu, stanoví-li tak mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena. V praxi to znamená, že při splnění těchto podmínek může být např. členem zastupitelstva obce i cizí státní příslušník, avšak tato osoba již nemůže být zvolena starostou ani místostarostou, neboť u nich zákon o obcích v § 103 odst. 2 výslovně stanoví, že tyto funkce mohou vykonávat pouze občané České republiky.

Oprávnění uvedená pod písmeny c) až g) má i fyzická osoba, která dosáhla věku 18 let a vlastní na území obce nemovitost (např. chataři a chalupáři).

Ústavní soud se v minulosti zabýval i otázkou tzv. účelového přihlašování k trvalému pobytu, kdy se skupina občanů těsně před konáním voleb přestěhovala do nemovitosti konkrétního vlastníka a současně volebního kandidáta v dané obci a přihlásila se zde k trvalému pobytu. Ústavní soud ve svém ústavním nálezu, č.j. Pl. ÚS 59/10-1, mj. konstatoval, že případné "nekalé praktiky" dle své závažnosti, mohou oslabit integritu voleb a tedy i demokracii samotnou, a proto je třeba zkoumat 14

dopady konkrétních jednání, které by mohly mít vliv na omezení rovnosti volebního práva na konečný výsledek voleb. Tímto postupem dal ústavní soud najevo, že volby by za určitých okolností mohly být prohlášeny za neplatné, avšak již neodpovídá na otázku, zda je možné omezit či zrušit účelově (s nekalým úmyslem) založený statut občana obce.

3.3 Majetek obce Nepostradatelným znakem obce je rovněž její majetek. Obec může nabývat majetek nejrůznějšími způsoby - zákonem (např. zákonem č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí), smlouvou (kupní, darovací, aj.), rozhodnutím soudu či správního orgánu anebo na základě jiných právních skutečností (nález ztracené věci3). Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku a vést jeho evidenci (vychází striktně ze zákona č. 563/1991 Sb. o účetnictví.)

Majetek je jednou ze složek výkonu samostatné působnosti obce – obec zde vystupuje v rovném postavení s jinými účastníky právního vztahu a postrádá mocenský a rozhodovací charakter – nelze proto rozhodování o hospodaření obce napadnout prostředky dle správního řízení.

3.3.1 Obecné zásady hospodaření s majetkem obce

Majetek obce musí být chráněn před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím. Podle § 38 odst. 6 zákona o obcích je obec povinna vymáhat náhradu škody (i formou následného regresu po vlastních zaměstnancích) a bezdůvodné obohacení a oznamovat všechna podezření ze spáchání trestného činu proti majetku obce. Obec je dále povinna trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní

3

dle § 1060 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku platí, že prohlásí-li nálezce obci, že nalezenou

věc nabýt nechce, přechází jeho právo věc nebo výtěžek za ni stržený užívat a nabýt na obec, na jejímž území byla nalezena. Nabytím vlastnického práva vzniká obci povinnost zaplatit nálezci nálezné

15

své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku z nich vyplývajících práv.

Při úplatném převodu majetku se cena sjednává zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem. Odchylka od ceny obvyklé musí být zdůvodněna. Nejvyšší soud ČR ve svém rozhodnutí ve věci sp. zn. 28 Cdo 3950/2010 judikoval, že smlouva o úplatném převodu obecního majetku za cenu podstatně nižší, než je cena v místě a čase obvyklá, je bez náležitých důvodů pro tuto odchylku neplatná podle § 39 obč. zák., neboť svým obsahem odporuje zákonu [§ 39 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů].

Na tomto místě by si měl úředník uvědomit, že i on se může stát osobou do jisté míry odpovědnou za řádné a hospodárné hospodaření s obecním majetkem, pokud je k této činnosti pověřen. Pokud takový úředník zaviněně způsobí na majetku obce škodu, může pak takové jednání za určitých okolností vést i ke vzniku trestněprávní odpovědnosti tohoto úředníka (viz. trestněprávní odpovědnost funkcionářů – kap. 5.5.1)

3.3.2 Ručení Obec nesmí ručit podle § 38 odst. 3 zákona o obcích za závazky fyzických a právnických osob vyjma zákonem vymezených případů např. jedná-li se o veřejnou investici s finanční podporou ze státního rozpočtu, o investici do obcí vlastněných nemovitostí či u právnických osob, jejichž zřizovatelem je stát, kraj či obec, resp. tam, kde má obec min. 50 % účast (nemají však na to právní nárok). Právní jednání učiněná v rozporu s tímto jsou neplatná. Stejně tak je třeba si uvědomit, že stát neručí ze zákona za hospodaření a závazky obce, pokud tento závazek nepřevezme stát smluvně. Obec by si tedy měla být vědoma toho, že pokud se zadluží, stát jí nemusí v této situaci finančně vypomoct.

16

Jistým problémem je výklad pojmu „ručení“. Ručení je totiž podle občanského zákoníku konkrétním zajišťovacím institutem, jímž ručitel bere na sebe vůči věřiteli povinnost, že dluh za dlužníka věřiteli uhradí , jestliže tak neučiní samotný dlužník4. V tomto pojetí by tak ručení ze strany obce nevylučovalo např. situaci, kdy obec zastaví své nemovitosti ve prospěch věřitele za účelem zajištění pohledávky nějaký fyzické či právnické osoby. Praxe se spíše přiklání k tomu, že ručením je míněn pouze specifický zajišťovací institut, a nikoliv jakýkoliv zajišťovací institut (např. zástavní právo). Do budoucna však lze doporučit, aby i s ohledem na neustále měnící se rozhodovací praxi soudů (pokud by začaly vykládat pojem ručení ve smyslu tohoto zákona extenzivně jako veškeré formy zajištění) obce neposkytovaly jakékoliv formy zajištění závazků fyzických či právnických osob s výše uvedenými výjimkami, neboť i autor zastává názor, že by mělo dojít k novele tohoto ustanovení zákona o obcích, která by měla výslovně zakazovat veškeré formy zajištění nikoliv pouze samotné ručení.

3.3.3 Rozpočet obce Rozpočet územního samosprávného celku a svazku obcí je finančním plánem, jímž se řídí financování činnosti územního samosprávného celku5. Rozpočet je plán krátkodobý, sestavovaný na jeden kalendářní rok. Je to podrobný finanční plán, který odráží realizaci vybraných cílů a běžné hospodaření územního samosprávného celku v roce, na který se sestavuje. Otázka vhodného nastavení obecního rozpočtu patří k jedné z nejdůležitějších, ale také nejobtížnějších otázek z hlediska fungování obecní samosprávy, a proto je nutné, aby byl rozpočet ještě předtím, než bude předložen ke schválení zastupitelstvu obce, projednán i s jednotlivými odbory či pracovníky obecního úřadu, kteří se ze svých pracovních pozic mohou často zasvěceně vyjádřit k jednotlivým rozpočtovým kapitolám (např. odbor majetku může předběžně vyčíslit náklady na budoucí správu nemovitostí, atd.). Cílem je, aby schválený obecní rozpočet co nejvíce korespondoval s hospodářským stavem a aktuálními potřebami obce a

4 5

§ 2018 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku § 4 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů

17

občanů obce. Rozpočet se sestavuje a schvaluje na každý kalendářní rok a děje se tak v praxi zpravidla v prvním kvartále daného kalendářního roku. Sestavený rozpočet musí být reálný, úplný a dlouhodobě vyrovnaný. Samozřejmě velkým problémem při sestavování rozpočtu obcí je fakt, že odhad jak na straně příjmů (zejména daňových příjmů) tak na straně výdajů obce (neočekávané události, apod.) se může výrazně lišit od následné reality, a proto by obec měla v rozpočtu pamatovat i na určité rezervy, které by při snížení daňových příjmů „zacelily díru v rozpočtu“, aniž by došlo k významným změnám v činnosti obce.

Mezi základní příjmy rozpočtu obce patří: Příjmy rozpočtu obce tvoří dle § 7 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů zejména: a)

příjmy z vlastního majetku a majetkových práv (např. pronájmy nemovitostí, poskytování půjček, bankovní úroky, atd.),

b)

příjmy z výsledků vlastní činnosti zejména podnikání obce v různých činnostech (služby, obchod atd.),

c)

příjmy z hospodářské činnosti právnických osob, pokud jsou podle tohoto nebo jiného zákona příjmem obce, která organizaci zřídila nebo založila,

d)

příjmy z vlastní správní činnosti včetně příjmů z výkonů státní správy, k nimž je obec pověřena podle zvláštních zákonů, zejména ze správních poplatků z této činnosti, příjmy z vybraných pokut a odvodů uložených v pravomoci obce podle tohoto zákona nebo zvláštních zákonů,

e)

výnosy z místních poplatků podle zvláštního zákona6

f)

výnosy daní nebo podíly na nich podle zvláštního zákona, tj. daňové příjmy obcí7,

g)

dotace ze státního rozpočtu a ze státních fondů,

h)

dotace z rozpočtu kraje,

i)

prostředky získané správní činností ostatních orgánů státní správy, např. z jimi ukládaných pokut a jiných peněžních odvodů a sankcí, jestliže jsou podle zvláštních zákonů příjmem obce,

6

zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích § 4 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní) 7

18

j)

přijaté peněžité dary a příspěvky,

k)

jiné příjmy, které podle zvláštních zákonů patří do příjmů obce.

Nezanedbatelnou součástí příjmů obce mohou být samozřejmě i dotace z fondů EU. Výdaje rozpočtu obce tvoří dle § 8 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů zejména:

a)

závazky vyplývající pro obec z plnění povinností uložených jí zákony,

b)

výdaje na vlastní činnost obce v její samostatné působnosti, zejména výdaje spojené s péčí o vlastní majetek a jeho rozvoj,

c)

výdaje spojené s výkonem státní správy, ke které je obec pověřena zákonem,

d)

závazky vyplývající pro obec z uzavřených smluvních vztahů v jejím hospodaření a ze smluvních vztahů vlastních organizací, jestliže k nim přistoupila,

e)

závazky přijaté v rámci spolupráce s jinými obcemi nebo s dalšími subjekty, včetně příspěvků na společnou činnost,

f)

úhrada úroků z přijatých půjček a úvěrů,

g)

výdaje na emise vlastních dluhopisů a na úhradu výnosů z nich náležejících jejich vlastníkům,

h)

výdaje na podporu subjektů provádějících veřejně prospěšné činnosti a na podporu soukromého podnikání prospěšného pro obec,

i)

jiné výdaje uskutečněné v rámci působnosti obce, včetně darů a příspěvků na sociální nebo jiné humanitární účely.

Obce by měly nejenom při sestavování obecního rozpočtu, ale i při veškerém hospodaření jednat racionálně a důkladně zvážit své výdaje tak, aby se obec zbytečně nezadlužovala. Jak je totiž zřejmé z níže uvedené tabulky, zadluženost obcí stále narůstá a dá se předpokládat, že se do budoucna ještě zvýší. Tabulka č. 1: Souhrnné údaje o dluhu obcí ČR v letech 2001 - 2011

Ukazatel Úvěry Komunální dluhopisy Přijaté návratné fin.výpomoci a ost.dluhy Celkem

(v mld.Kč) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 22,6 27,3 35,2 38,5 43,7 47,1 46,7 47,4 55,8 59,9 60,9 13,3 15,9 21,7 23,9 23,5 22,9 22,6 22,7 14,7 15,8 14,0 12,4 12,6 13,5 12,4 11,8 10,9 48,3 55,8 70,4 74,8

9,9 10,0 10,1

7,6

7,5

79 80,9 79,2 80,1 80,6 83,3 82,4

19

Podle statistik Ministerstva financí ČR v roce 2011 vykázalo zadluženost 3089 obcí z celkového počtu 6246 obcí, což je téměř polovina (49,5 %) obcí z celkového počtu.

3.3.4 Dispozice s nemovitostmi Hodlá – li obec prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku, je nutné, aby byl před tímto vlastním majetkoprávním jednáním zveřejněn tzv. záměr obce, kterým obec de facto sděluje veřejnosti, že hodlá určitým způsobem disponovat s předmětnou nemovitostí. Tento záměr tedy slouží k tomu, aby případní zájemci mohli předložit své nabídky a nabízenou nemovitost např. koupit nebo si ji pronajmout. Záměr musí být zveřejněn (vyvěšen) na úřední desce obce, a to po dobu nejméně 15 celých kalendářních dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu. Záměr může obec též zveřejnit způsobem v místě obvyklým, ale tento jiný způsob zveřejnění nemá vliv na platnost záměru. Pokud obec záměr nezveřejní, je právní jednání neplatné.

V praxi se dosud vedly rozsáhlé diskuze o tom, zda v případě shora uvedených dispozic s nemovitostmi postačí, aby o zveřejnění záměru rozhodla pouze rada obce. Autor v této souvislosti sdílí názor prezentovaný např. R. Ondrušem8. Vzhledem k tomu, že zákon o obcích výslovně počítá s tím, komu přísluší rozhodovat o předmětných úkonech (v jejich "vlastní" podobě), potom podle tzv. "principu souvztažnosti" nutně musí i rozhodování o záměrech předmětných úkonů příslušet vždy týmž orgánům obce. Tedy o záměru příslušného majetkoprávního jednání obce (např. u prodeje) by měl rozhodovat vždy ten orgán obce, kterému přísluší rozhodovat o tomto "vlastním" majetkoprávním jednání (tj. zastupitelstvo obce). Tento právní názor, od něhož se však praxe dosud často odchyluje, lze nepřímo doložit i obsahem odůvodnění rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, sp. zn. 15 Ca 35/97, který výslovně (a akceptačně) hovoří o "záměru zastupitelstva obce prodat nemovitost". Oproti tomu stojí názor, že má zákon o obcích pro tyto situace právní řešení v tzv. zbytkové klauzuli (§ 102 odst. 3), a tudíž není důvod hledat

8

Koudelka Z., Ondruš R., Průcha P., Zákon o obcích (obecní zřízení) : komentář. Praha : Linde, 2002

20

řešení pomocí jiných výkladů. Jde o kolizi mezi doslovným a extenzivním výkladem, kdy při extenzivním se pod rozhodování o převodu subsumuje i procedura podle § 39 odst. 1 zákons o obcích, nejen meritorní rozhodnutí. Z tohoto důvodu o zveřejnění záměru obce učinit majetkoprávní úkon uvedený v § 39 odst. 1 rozhoduje rada obce na základě ustanovení § 102 odst. 3. Zastupitelstvo si může rozhodnutí o zveřejnění záměru obce podle § 39 odst. 1 vyhradit, což je podpůrný argument pro skutečnost, že není třeba, aby rozhodovalo i o každém záměru9. Vzhledem k odlišným názorům však doporučuji, aby obec, pokud je to technicky možné, alespoň u důležitějších rozhodnutí aplikovala „přísnější“ princip souvztažnosti, neboť tímto postupem se vyhne jakýmkoliv spekulacím o platnosti zveřejnění záměru. Nemovitosti se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona10 platného ke dni zveřejnění záměru. V této souvislosti si dovoluji poukázat na podle mého názoru chybné stanovisko č. 22/2005 Ministerstva vnitra ČR – odboru dozoru a kontroly, kde se uvádí, že nedostatečné označení nemovitostí ve smyslu cit. ust. § 5 katastrálního zákona nebude mít za následek neplatnost majetkoprávního úkonu, jestliže je nemovitost dostatečně identifikovatelná s ohledem na konkrétní místní okolnosti. Takový názor však nelze připustit s ohledem na samotnou podstatu zveřejňování těchto záměrů. Jak je totiž patrno z ustanovení § 39 zák. o obcích, zákonodárce používá záměrně pojem „zájemci“, když mluví o možnosti předkládání nabídek, a nikoliv pouze „občané“. Tímto zákonodárce dal jednoznačně najevo obecně známou skutečnost, že svoji nabídku např. na koupi nemovitosti, může předkládat kdokoliv a hlavně odkudkoliv. Pro takovou osobu může být proto takové označení nemovitosti např. slovy „místní hájenka“ nicneříkající, kdežto díky konkrétnímu označení nemovitosti např. parcelním číslem pozemku může případný zájemce poměrně jednoduše zjistit třeba z katastrální mapy, kde je pozemek situován. Nehledě na to, že výklad MV ČR je zde jednoznačně v rozporu již se samotným zněním ust. § 39 zákona o obcích, který výslovně vyžaduje označení nemovitostí ve smyslu cit. ust. § 5 katastrálního zákona. Poslední argument proti tomuto stanovisku je v rovině občanskoprávní, neboť má-li převodu nemovitostí

9

JUDr. Josef Vedral, Ph.D., Mgr. Luboš Váňa, Mgr. Jan Břeň, Mgr. Stanislav Pšenička – Zákon o obcích Komentář, 1. vydání. Praha: C.H. Beck, 2008 – srov. komentář k § 39 10 § 5 zákona č. 344/1992 Sb. , o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů.

21

předcházet rozhodnutí jiného orgánu, je nutné, aby identifikace nemovitostí v tomto rozhodnutí byla přinejmenším taková, aby mohla být totožně užita i v samotné smlouvě o převodu nemovitostí. Těžko si však lze představit situaci, že katastrální úřad by provedl vklad vlastnického práva na základě smlouvy, kde je nemovitost identifikována jako „místní hájenka“.

Mezi nejčastější chyby při zveřejňování záměru patří tedy: -

nedostatečná identifikace nemovitostí, příp. jejich částí (např. nedostatečná identifikace části pozemku, která má být oddělena a převedena)

-

nesprávná identifikace zamýšleného jednání (např. záměna nájmu a výpůjčky)

-

duplicita zamýšleného jednání (nelze záměr vypsat „buď prodáme, nebo darujeme“)

-

nesplnění lhůty pro vyvěšení záměru (např. často je v záměrech či knize zveřejnění uvedeno: „vyvěšeno 1.10.2012, sňato 15.10.2012“).

Jak vyplývá tedy ze shora uvedeného výkladu, zastupitelstvo či rada mohou přistoupit k rozhodování o dispozici s nemovitostmi teprve poté, co je řádně a platně zveřejněn záměr. Samotné rozhodování o majetkoprávních jednáních s nemovitostmi ve vlastnictví obce je pak rozděleno mezi zastupitelstvo a radu obce, příp. starostu. Zatímco k prodeji, darování či směně těchto nemovitostí se vyžaduje schválení takového právního jednání ze strany zastupitelstva obce, tak ke schválení nájmu či výpůjčky nemovitosti obvykle postačí schválení radou, popř. starostou. Je třeba podotknout, že orgány rozhodující o vlastním majetkoprávním jednání jsou vázány schváleným záměrem, a proto nelze např. dát nemovitost do výpůjčky a odkázat na záměr o pronajmutí. Podmiňuje-li zákon platnost právního úkonu obce předchozím zveřejněním, schválením nebo souhlasem, jako v případě dispozic s nemovitostmi, je nutné opatřit příslušnou listinu osvědčující tento právní úkon doložkou, jíž bude potvrzeno, že tyto podmínky jsou splněny. Obdobně jako u převodu nemovitostí se záměr musí použít i při jiných typech dispozic jako např. při pronájmu či výpůjčce, o kterých však zpravidla rozhoduje rada obce.

22

3.3.5 Dispozice s movitými věcmi a další majetkoprávní jednání Vedle nakládání s nemovitostmi rozhodují orgány obce i o nabývání, zcizování a dalších dispozicích s věcmi movitými a jiných majetkoprávních jednáních. V tomto případě se podle § 85 zákona o obcích rozlišují jednotlivá majetkoprávní jednání materiálně (výší plnění), příp. formou právního jednání, popřípadě kombinací obou těchto kritérií. Na základě těchto kritérií se pak rozhodování o konkrétní věci vyhrazuje buď zastupitelstvu nebo jiným orgánům obce, zpravidla radě či starostovi. Konkrétně se jedná o:

a)

nabytí a převod věcí movitých

b)

poskytování věcných darů v hodnotě nad 20 000 Kč a peněžitých darů ve výši nad 20 000 Kč fyzické nebo právnické osobě v jednom kalendářním roce,

c)

poskytování dotací nad 50 000 Kč v jednotlivých případech občanským sdružením, humanitárním organizacím a jiným fyzickým nebo právnickým osobám působícím v oblasti mládeže, tělovýchovy a sportu, sociálních služeb, podpory rodin, požární ochrany, kultury, vzdělávání a vědy, zdravotnictví, protidrogových aktivit, prevence kriminality a ochrany životního prostředí, (Pozn. Hlavní rozlišení mezi dotací a darem ve smyslu zákona o obcích spočívá v účelovosti využití dotací pro zákonem vymezeném účely. V obou případech je však třeba poskytnutí daru či dotace dostatečně odůvodnit, aby nedošlo k porušení základních zásad hospodaření)

d)

uzavření smlouvy o společnosti a poskytování majetkových hodnot podle smlouvy o společnosti, jejíž je obec společníkem,

e)

peněžité i nepeněžité vklady do právnických osob,

f)

vzdání se práva a prominutí pohledávky vyšší než 20 000 Kč (Pozn. Rovněž v tomto případě musíte být dostatečně odůvodněno, proč se obec svého práva vzdává. Může se jednat např. o situaci, kdy by vymáhání pohledávky bylo spojeno s vyššími náklady a možnost uspokojení pohledávky byla minimální.)

g)

zastavení movitých věcí nebo práv v hodnotě vyšší než 20 000 Kč,

h)

dohody o splátkách s lhůtou splatnosti delší než 18 měsíců,

i)

postoupení pohledávky vyšší než 20 000 Kč,

j)

uzavření smlouvy o přijetí a poskytnutí úvěru nebo zápůjčky, o poskytnutí dotace, o převzetí dluhu, o převzetí ručitelského závazku, o přistoupení k 23

závazku a smlouvy o společnosti, k)

zastavení nemovitých věcí,

l)

vydání komunálních dluhopisů (Pozn. K vydání komunálních dluhopisů je nutný předchozí souhlas Ministerstva financí, které souhlas neudělí, pokud dospěje k názoru, že ekonomická situace obce neumožňuje splnění závazků spojených s vydáním dluhopisů.)

V případě, že typově určená dispozice nepřesáhne zákonem předpokládanou částku, pak postačí k její realizaci rozhodnutí rady či starosty.

Zajímavostí je, že zákon nestanoví obdobnou hranici při nabývání movitých věcí, a proto je vhodné, aby tak učinilo zastupitelstvo bezprostředně po svém nástupu do funkce. Pomineme – li jistý cenový regulativ skrývající se v jednotlivých kapitolách obecního rozpočtu, pak tímto způsobem může zastupitelstvo předejít nevýhodným nákupům majetku na základě rozhodnutí rady obce či starosty. Na druhou stranu je třeba říct, že příliš nízko nastavená hranice této částky může vést k tomu, že zastupitelstvo se bude nuceno scházet mnohem častěji a pružnost jednání obce bude tímto do značné míry omezena.

3.3.6 Přezkoumání hospodaření Obec je povinna každoročně požádat o přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok příslušný krajský úřad, anebo zadat přezkoumání auditorovi nebo auditorské společnosti v souladu se zákonem č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. Za splnění této povinnosti odpovídá starosta obce. Nesplní-li obec tuto povinnost, přezkoumá automaticky hospodaření obce příslušný krajský úřad. V takovém případě může být obec sankcionována pokutou, jelikož lze usuzovat, že jedná způsobem, který by mohl vést ke zmaření účelu přezkoumání11. Náklady na přezkoumání hospodaření obce auditorem uhradí obec ze svých rozpočtových prostředků.

11

§ 14 písm. d) zákonem č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí

24

Zastupitelstvo rovněž každoročně do 30. června následujícího roku schvaluje závěrečný účet obce (spolu se zprávou o výsledcích přezkoumání hospodaření obce) za uplynulý kalendářní rok. Tímto způsobem tedy probíhá tzv. následná kontrola plnění rozpočtu. V případě, že jsou krajským úřadem nebo auditorem obci vytýkány nějaké nedostatky, pak obec přijme vhodná opatření k nápravě těchto nedostatků.

25

4. Orgány obce K tomu, aby obec mohla řádně fungovat a účelně hájit veřejný zájem, je nutné, aby měla vlastní soustavu orgánů, prostřednictvím kterých veřejnou správu bude vykonávat. Mezi základní orgány obce patří:

-

zastupitelstvo obce,

-

rada obce,

-

starosta obce a

-

obecní úřad.

Kromě těchto orgánů pak každá obec zřizuje i další orgány, kterými jsou zejména výbory zastupitelstva obce či komise rady obce.

4.1

Zastupitelstvo obce

Jak již bylo zmíněno výše, je zastupitelstvo obce především vrcholným orgánem obecní samosprávy, je tedy činné především v oblasti samostatné působnosti. Výkon přenesené působnosti je na něj přenášen pouze výjimečně zákonem, např. není - li v obci zřízena rada obce, vydává zastupitelstvo v přenesené působnosti nařízení obce.

4.1.1 Volby do zastupitelstva obce a jeho složení

Členem zastupitelstva obce se může stát pouze občan obce, příp. fyzická osoba, která dosáhla věku 18 let, je cizím státním občanem a je v obci hlášena k trvalému pobytu, stanoví-li tak mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena, a to za předpokladu, že u těchto osob není dána překážka jejich volitelnosti (nejsou ve výkonu trestu odnětí svobody ani zbaveny způsobilosti k právním úkonům). Mandát člena zastupitelstva vzniká zvolením ve volbách do 26

obecního zastupitelstva (tzv. komunální volby), jejichž organizaci a průběh upravuje zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí. Při stanovení počtu členů zastupitelstva je třeba respektovat ust. § 68 zákona o obcích, ve kterém jsou stanoveny v závislosti na počtu obyvatel a velikosti územního obvodu minimální a maximální hranice počtu zastupitelů12.

4.1.2. Mandát člena zastupitelstva obce. Další práva a povinnosti člena zastupitelstva obce Mandát člena zastupitelstva obce tedy vzniká zvolením a následným složením slibu. Důležitým specifikem tohoto mandátu je, že se jedná o tzv. mandát volný, což znamená, že při výkonu své funkce není člen zastupitelstva vázán žádnými příkazy např. ze strany svých voličů či politické strany, za kterou ve volbách do zastupitelstva kandidoval. Zastupitel tedy jedná osobně a zcela nezávisle na těchto příkazech, a proto se může jeho hlasování odchýlit např. od volebního programu politické strany, aniž by za to mohl být sankcionován ztrátou zastupitelského mandátu (Pozn. Vyloučení z politické strany je však z tohoto důvodu zpravidla možné. Zastupitel pak vystupuje jako bezpartijní.).

Z titulu mandátu vyplývají zastupiteli určitá práva a povinnosti. K základním právům zastupitele patří podle § 82 zákona o obcích zejména právo:

-

předkládat zastupitelstvu obce, radě obce, výborům a komisím návrhy na projednání (tzn. iniciativy),

-

vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu obce a její jednotlivé členy, na předsedy výborů, na statutární orgány právnických osob, jejichž zakladatelem je obec, a na vedoucí příspěvkových organizací a organizačních

12

Podle § 68 odst. 1 zák. o obcích se počet členů stanoví tak, aby zastupitelstvo obce mělo v obci, městysu, městě, městském obvodu, městské části do 500 obyvatel - 5 až 15 členů nad 500 do 3 000 obyvatel - 7 až 15 členů nad 3 000 do 10 000 obyvatel - 11 až 25 členů nad 10 000 do 50 000 obyvatel - 15 až 35 členů nad 50 000 do 150 000 obyvatel - 25 až 45 členů nad 150 000 obyvatel - 35 až 55 členů.

27

složek, které obec založila nebo zřídila; písemnou odpověď musí obdržet do 30 dnů (tzv. obecní interpelace), -

požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu, jakož i od zaměstnanců právnických osob, které obec založila nebo zřídila, informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jejich funkce; informace musí být poskytnuta nejpozději do 30 dnů (Pozn. Zde bych chtěl zdůraznit, že zákonodárce tímto ustanovením předpokládá součinnost mezi úředníkem a členem zastupitelstva. Podmínkou poskytnutí informace však vždy je, že člen zastupitelstva má nárok na tuto informaci buď přímo ze zákona nebo toto vyplývá z obsahu úkolu, ke kterému byl zastupitelstvem pověřen.)

Povinnosti zastupitele jsou pak vymezeny v § 83 zákona o obcích, když zastupitel je povinen zejména:

-

zúčastňovat se zasedání zastupitelstva obce, popř. zasedání jiných orgánů obce, je-li jejich členem,

-

plnit úkoly, které mu tyto orgány uloží,

-

hájit zájmy občanů obce,

-

jednat a vystupovat tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho funkce.

V rámci tohoto výkladu bych si dovolil věnovat zvláštní pozornost ust. § 83 odst. 2 zákona o obcích, který řeší „střet zájmů“ u člena zastupitelstva. Podle tohoto ustanovení je člen zastupitelstva obce, u něhož skutečnosti nasvědčují, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech obce mohl znamenat výhodu nebo škodu pro něj samotného nebo osobu blízkou, pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základě zákona nebo plné moci (střet zájmů), povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu obce, který má danou záležitost projednávat. O tom, zda existuje důvod pro vyloučení z projednávání a rozhodování této záležitosti, pak rozhoduje tento orgán obce.

Funkce člena zastupitelstva je podle § 70 zákona o obcích tzv. veřejnou funkcí. Z tohoto titulu pak zastupiteli vyplývá řada dalších práv a povinnost mající dopad v různých odvětvích práva. Především výkon funkce člena zastupitelstva nemůže vést ke zkrácení práv v oblasti pracovního nebo jiného obdobného poměru 28

zastupitele. V praxi to například znamená, že zaměstnavatel je povinen zastupiteli umožnit pracovní volno za účelem jeho účasti na zasedání zastupitelstva obce, popř. zastupitele dlouhodobě uvolnit pro výkon funkce uvolněného zastupitele (starosty), atd.

13

Další práva a povinnosti spojené s výkonem této veřejné funkce nalezneme

např. v zákoně č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, kde jsou některým zastupitelům jako veřejným funkcionářům stanoveny další povinnosti k zamezení střetu zájmů, dále v zákoně č. 40/2009 Sb., trestním zákoníku, kde zastupitel jako veřejný funkcionář může požívat zvláštní ochrany ale i trestněprávní odpovědnosti jako tzv. úřední osoba14.

Funkce člena zastupitelstva obce je mj. neslučitelná s funkcí vykonávanou zaměstnancem této obce zařazeným do obecního úřadu pouze za podmínky, že zaměstnanec vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti příslušné obce nebo za podmínky, že jde o zaměstnance jmenovaného starostou. Další případy neslučitelnosti funkcí u zastupitele stanoví § 5 odst. 2, 3 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí.

4.1.3 Zasedání zastupitelstva obce15 Zastupitelstvo obce se schází podle potřeby, nejméně však 1x za 3 měsíce, a je veřejné. Nebude – li zastupitelstvo schopno sejít v usnášeníschopném počtu po dobu min. 6 měsíců, hrozí mu rozpuštění ze strany ministerstva vnitra. Zasedání zastupitelstva obce svolává zpravidla starosta16, a to písemnou pozvánkou obsahující navrhovaný program jednání, která musí být zveřejněna nejméně 7 dnů přede dnem konání zasedání na úřední desce. Novelou zákona o obcích č. 246/2011 Sb. bylo doplněno znění § 93 týkajícího se svolávání zastupitelstva o odst. 2, který říká, že v době vyhlášení krizového stavu

13

Podle § 200 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, je zaměstnavatel poskytne zaměstnanci pracovní volno v nezbytně nutném rozsahu k výkonu veřejných funkcí, občanských povinností a jiných úkonů v obecném zájmu, pokud tuto činnost nelze provést mimo pracovní dobu. 14 Podle § 127 odst. 1 písm. d) zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku platí, že za úřední osobu je považován i člen zastupitelstva obce, pokud plní úkoly státu nebo společnosti a používá při tom svěřené pravomoci pro plnění těchto úkolů. K trestní odpovědnosti a ochraně úřední osoby se podle jednotlivých ustanovení trestního zákona vyžaduje, aby trestný čin byl spáchán v souvislosti s její pravomocí a odpovědností 15 §§ 91 až 98 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích 16 Starosta je povinen svolat zasedání zastupitelstva obce, požádá-li o to alespoň jedna třetina členů zastupitelstva obce, nebo hejtman kraje. Zasedání zastupitelstva obce se koná nejpozději do 21 dnů ode dne, kdy žádost byla doručena obecnímu úřadu.

29

podle jiného právního předpisu se informace o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce zveřejní na úřední desce obecního úřadu alespoň po dobu 2 dnů před zasedáním zastupitelstva obce; záležitosti, které se netýkají vyhlášeného krizového stavu, mohou být na tomto zasedání projednávány pouze tehdy, jestliže byla informace zveřejněna nejméně 7 dnů před zasedáním zastupitelstva obce. Právě tento dovětek však může přinášet jistou komplikaci v praxi, neboť pomocí analogie lze dospět k názoru, že by de facto nebylo možné konat „mimořádné“ jednání zastupitelstva např. v situaci, kdy obec musí bezodkladně přijmout určité stanovisko či opatření a nebylo by možné splnit požadovanou 7-denní lhůtu. Autor však spíše zastává názor již dříve deklarovaný judikaturou, že v případě nutnosti je možné určitou otázku projednat i bez dodržení 7-denní lhůty, avšak je třeba kromě oznámení konání zastupitelstva na úřední desce oznámit občanům tuto skutečnost i jiným vhodným způsobem, např. obecním rozhlasem.

Zasedání zastupitelstva obce se konají v územním obvodu obce a řídí je starosta obce. Zastupitelstvo obce je schopno se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů. Jestliže při zahájení jednání zastupitelstva obce nebo v jeho průběhu není přítomna nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva obce, ukončí předsedající zasedání zastupitelstva obce. Do 15 dnů se koná tzv. náhradní zasedání. K platnému usnesení zastupitelstva obce, rozhodnutí nebo volbě je opět třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce. Ačkoliv je toto ustanovení zcela zřejmé a jednoznačné, řada zastupitelů se mylně domnívá, že pro platnost usnesení, rozhodnutí nebo volby postačí prostý souhlas nadpoloviční většiny přítomných zastupitelů.

Příklad:

Má – li zastupitelstvo obce 9 členů a zasedání se účastní pouze 5 z nich, je třeba pro přijetí usnesení souhlasu všech 5 přítomných zastupitelů !

30

4.1.4 Pravomoci zastupitelstva obce ´

Základní výčet různorodých pravomocí zastupitelstva obce je uveden v ust. § 84 odst. 1 zákona o obcích, kde se uvádí, že zastupitelstvu obce je vyhrazeno (míněno zákonem vyhrazeno):

a)

schvalovat program rozvoje obce,

b)

schvalovat rozpočet obce a závěrečný účet obce,

c)

zřizovat trvalé a dočasné peněžní fondy obce,

d)

zřizovat a rušit příspěvkové organizace a organizační složky obce, schvalovat jejich zřizovací listiny,

e)

rozhodovat o založení nebo rušení právnických osob, schvalovat jejich zakladatelské listiny, společenské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy a rozhodovat o účasti v již založených právnických osobách, 29)

f)

delegovat zástupce obce, s výjimkou § 102 odst. 2 písm. c), na valnou hromadu obchodních společností, v nichž má obec majetkovou účast,

g)

navrhovat zástupce obce do ostatních orgánů obchodních společností, v nichž má obec majetkovou účast, a navrhovat jejich odvolání,

h)

vydávat obecně závazné vyhlášky obce,

i)

rozhodovat o vyhlášení místního referenda17,

j)

navrhovat změny katastrálních území uvnitř obce, schvalovat dohody o změně hranic obce a o slučování obcí,

k)

určovat funkce, pro které budou členové zastupitelstva obce uvolněni,

l)

zřizovat a rušit výbory, volit jejich předsedy a další členy a odvolávat je z funkce,

m)

volit z řad členů zastupitelstva obce starostu, místostarosty a další členy rady obce (radní) a odvolávat je z funkce, stanovit počet členů rady obce, jakož i počet dlouhodobě uvolněných členů tohoto zastupitelstva, zřizovat a zrušovat výbory, volit jejich předsedy a další členy a odvolávat je z funkce,

n)

17

stanovit výši odměn neuvolněným členům zastupitelstva obce,

zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu

31

o)

zřizovat a zrušovat obecní policii18,

p)

rozhodovat o spolupráci obce s jinými obcemi a o formě této spolupráce,

r)

rozhodovat o zřízení a názvech částí obce, o názvech ulic a dalších veřejných prostranství,

s)

udělovat a odnímat čestné občanství obce a ceny obce,

t)

stanovit zásady pro poskytování cestovních náhrad členům zastupitelstva obce,

u)

rozhodovat o peněžitých plněních poskytovaných fyzickým osobám, které nejsou členy zastupitelstva obce, za výkon funkce členů výborů,

v)

rozhodovat o zřízení, sloučení, splynutí, rozdělení a zrušení veřejného neziskového ústavního zdravotnického zařízení, navrhovat zástupce do jeho dozorčí rady a rozhodovat o převodu vlastnického práva k majetku, s nímž hospodaří veřejné neziskové ústavní zdravotnické zařízení nebo o jeho pronájmu v případech, kdy to stanoví zvláštní právní předpis ,

x)

plnit úkoly stanovené zvláštním právním předpisem.

Další pravomoci zastupitelstva obce týkající se tzv. majetkoprávních jednání jsou upraveny v § 85 zákona o obcích, který zastupitelstvu obce dále vyhrazuje rozhodování o těchto majetkoprávních úkonech:

a)

nabytí a převod věcí movitých

b)

poskytování věcných darů v hodnotě nad 20 000 Kč a peněžitých darů ve výši nad 20 000 Kč fyzické nebo právnické osobě v jednom kalendářním roce,

c)

poskytování dotací nad 50 000 Kč v jednotlivých případech občanským sdružením, humanitárním organizacím a jiným fyzickým nebo právnickým osobám působícím v oblasti mládeže, tělovýchovy a sportu, sociálních služeb, podpory rodin, požární ochrany, kultury, vzdělávání a vědy, zdravotnictví, protidrogových aktivit, prevence kriminality a ochrany životního prostředí, (Pozn. Hlavní rozlišení mezi dotací a darem ve smyslu zákona o obcích spočívá v účelovosti využití dotací pro zákonem vymezeném účely. V obou případech je však třeba poskytnutí daru či dotace dostatečně odůvodnit, aby nedošlo k porušení základních zásad hospodaření)

18

zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii

32

d)

uzavření smlouvy o společnosti a poskytování majetkových hodnot podle smlouvy o společnosti, jejíž je obec společníkem,

e)

peněžité i nepeněžité vklady do právnických osob,

f)

vzdání se práva a prominutí pohledávky vyšší než 20 000 Kč (Pozn. Rovněž v tomto případě musíte být dostatečně odůvodněno, proč se obec svého práva vzdává. Může se jednat např. o situaci, kdy by vymáhání pohledávky bylo spojeno s vyššími náklady a možnost uspokojení pohledávky byla minimální.)

g)

zastavení movitých věcí nebo práv v hodnotě vyšší než 20 000 Kč,

h)

dohody o splátkách s lhůtou splatnosti delší než 18 měsíců,

i)

postoupení pohledávky vyšší než 20 000 Kč,

j)

uzavření smlouvy o přijetí a poskytnutí úvěru nebo zápůjčky, o poskytnutí dotace, o převzetí dluhu, o převzetí ručitelského závazku, o přistoupení k závazku a smlouvy o společnosti,

k)

zastavení nemovitých věcí,

l)

vydání komunálních dluhopisů (Pozn. K vydání komunálních dluhopisů je nutný předchozí souhlas Ministerstva financí, které souhlas neudělí, pokud dospěje k názoru, že ekonomická situace obce neumožňuje splnění závazků spojených s vydáním dluhopisů.)

Kromě těchto zákonem vyhrazených pravomocí si však zastupitelstvo může podle ust. § 84 odst. 4 zákona o obcích vyhradit další pravomoci v samostatné působnosti obce mimo pravomoci vyhrazené radě obce podle § 102 odst. 2 zákona o obcích. Jedná se tedy o pravomoc vyhrazenou rozhodnutím zastupitelstva obce. O ústavní nesouladnosti cit. ustanovení však bylo již pojednáno v úvodní kapitole.

Konečně v obcích, kde není zřízena rada obce, přechází na základě zákona na obecní zastupitelstva další pravomoci jako např. pravomoc:

19

a)

vydávat nařízení obce19

b)

rozhodovat ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti,

§ 84 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích

33

c)

stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu,

d)

stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a v organizačních složkách obce,

e)

přezkoumávat na základě podnětů opatření přijatá obecním úřadem v samostatné působnosti a komisemi20

Ani tento výčet však není kompletní a nejenom ze zákona o obcích, ale i z dalších zákonů mohou zastupitelstvu obce plynout pravomoci další, např. pravomoci v rámci hospodaření s majetkem obce, o kterých již bylo pojednáno výše v kap. Majetek obce. K další důležité pravomoci patří také tzv. normotvorná pravomoc.

Normotvorná pravomoc zastupitelstva obce

Další velmi důležitou pravomocí obecního zastupitelstva je pravomoc vydávat právní předpisy obce. Tyto předpisy mají omezenou územní působnost, která se vztahuje pouze na území dané obce, resp. její správní obvod, a současně musí respektovat předpisy vyšší právní síly (zákony, ústavní pořádek, atd.).

Právní předpisy, které obec vydává, jsou dvojí, a to obecně závazné vyhlášky a nařízení obcí. Zastupitelstvu náleží zpravidla pravomoc vydávat pouze první z nich21, avšak v obcích, kde není zřízena rada, mu přísluší i pravomoc k vydávání nařízení obcí.

Obecně závazné vyhlášky obce vydává obec v samostatné působnosti a k jejich vydávání

je

výslovně

zmocněna

na

základě

tzv.

generálního

zmocnění

v čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR, avšak neznamená to, že je obec při jejich vydávání limitována pouze samotnou ústavou.

Zákon o obcích v § 10 výslovně uvádí, že obec může v samostatné působnosti ukládat povinnosti obecně závaznou vyhláškou:

20 21

Pravomoci uvedené pod písm. b) až e) vyplývají z ust. § 102 odst. 2, 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích § 84 odst. 2 písm. h) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích

34

a)

k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranství v obci jsou takové činnosti zakázány, (Pozn. Mezi nejfrekventovanější obecně závazné vyhlášky v této oblasti patří vyhlášky týkající se omezení výherních hracích pracích přístrojů, omezení volného pohybu psů, aj.)

b)

pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku,

c)

k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně (dále jen "veřejná zeleň") a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti, (Pozn. Patří sem např. vyhlášky týkající se nakládání s komunálním odpadem, atd.)

d)

stanoví-li tak zvláštní zákon (např. zákon o místních poplatcích).

Obec musí mít neustále na paměti ústavní a zákonný rámec, v němž se pohybuje a z něhož nemůže ani na základě takto lákavě obecně formulovaného zmocnění vykročit. V průběhu let však došlo v judikatuře Ústavního soudu vztahující se k obecně závazným vyhláškám k poměrně zásadnímu obratu, a to v nálezu Pléna Ústavní soudu ČR 45/06, ze kterého vyplývá, že Ústavní soud už napříště nebude vyžadovat, aby obce měly k ukládání povinností v obecně závazných vyhláškách zákonné zmocnění, neboť, jak uvádí, „na rozdíl od vydávání právních předpisů v přenesené působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, jehož dikce explicitní zákonné zmocnění vyžaduje, k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují22. Obec však překročí meze své samostatné působnosti, upraví-li obecně závaznou vyhláškou otázku, jejíž úprava je svěřena

22

JUDr. Josef Vedral, Ph.D., Mgr. Luboš Váňa, Mgr. Jan Břeň, Mgr. Stanislav Pšenička – Zákon o obcích Komentář, 1. vydání. Praha: C.H. Beck, 2008 – srov. komentář k § 10

35

zákonu; to platí v případě, shoduje-li se předmět a cíl regulace dané obecně závazné vyhlášky a předmětného zákona (viz. nález ÚS, č.j. Pl. ÚS 19/11-1 ze dne 31.1.2012).

Nařízení obce může obec vydávat na základě zákona a v jeho mezích, je-li k tomu obec (orgán obce), zákonem zmocněna (čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR). Tím se právní předpisy vydávané v přenesené působnosti liší od obecně závazných vyhlášek, které se vydávají „v mezích působnosti“ územních samosprávných celků. Nařízení obce jsou prováděcí předpisy, které mohou upravovat pouze to, co výslovně předpokládá zmocňovací ustanovení, resp. zákon jako takový, k jehož provedení jsou vydávána. Jak obecně závazné vyhlášky tak nařízení obce musí být vyhlášeny23, což je podmínkou platnosti právního předpisu obce. Vyhlášení se provede tak, že se právní předpis obce vyvěsí na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů. Dnem vyhlášení právního předpisu obce je první den jeho vyvěšení na úřední desce. Kromě toho může obec uveřejnit právní předpis obce způsobem v místě obvyklým. Pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy obce účinnosti patnáctým dnem po dni vyhlášení. Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení.

Oba typy právních předpisů podléhají tzv. správnímu dozoru. V případě obecně závazných vyhlášek se v rámci tohoto dozoru, který vykonává ministerstvo vnitra, posuzuje, zda je obecně závazná vyhláška v souladu se zákonem. V případě nařízení obce se pak v rámci dozoru, který vykonává krajský úřad, posuzuje, zda je nařízení obce v souladu se zákonem a jinými právními předpisy. Pokud by byly zjištěny dozorujícími orgány rozpory se zákonem, příp. jiným právním předpisem (u nařízení obcí), mohou být obecně závazná vyhláška či nařízení obce zrušeny Ústavním soudem ČR.

23

§ 12 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích

36

4.2

Rada obce24

Dalším orgánem, který patří k tzv. základním orgánům obce, je rada obce neboli obecní rada. Jedná se výkonný orgán obce v oblasti samostatné působnosti, který za výkon samostatné působnosti ze své činnosti odpovídá zastupitelstvu obce. V oblasti přenesené působnosti přísluší radě obce rozhodovat, jen stanoví-li tak zákon (např. vydávání nařízení obce).

V obci, kde je počet zastupitelů menší než 15 se rada obce nevolí. V takovém případě se pravomoci příslušející obvykle radě rozdělují mezi obecní zastupitelstvo (viz. podkapitola 4.1.4.1) a starostu obce.

Radu obce tvoří starosta, místostarosta a další členové rady volení z řad členů zastupitelstva obce. Počet členů rady je vždy lichý, a to od 5 do 11 členů.

Na rozdíl od obecního zastupitelstva jsou schůze rady neveřejné a konají se podle potřeby25. Pokud se týče rozhodovacího procesu, tak rada obce je podobně jako zastupitelstvo obce schopna se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jejích členů a k platnému usnesení nebo rozhodnutí rady je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů.

Stejně jako u zastupitelstva se ze schůze se pořizuje zápis, který musí být uložen u obecního úřadu k nahlédnutí členům zastupitelstva obce a pro účely poskytování informací občanům obce. V této souvislosti si dovoluji poukázat na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ve věci sp. zn. 6 As 40/2004, kde se říká: „Neveřejnost schůze rady obce ani právo člena zastupitelstva obce nahlížet do zápisu ze schůze rady obce (§ 101 odst. 1 a 3 zákona č. 128/2000 Sb., obecního zřízení) neomezují samy o sobě právo na informace (čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) ohledně skutečností obsažených v takovém zápisu. Povinný subjekt poskytující informace ze zápisu ze schůze rady obce jiné osobě než

24

§§ 99 až 102a zákona č. 128/2000 Sb., o obcích Narozdíl od zastupitelstva zákon nestanoví, jak často se musí rada obce scházet. Obvykle se však rada obce vzhledem ke svému výkonnému charakteru schází častěji než zastupitelstvo obce.

25

37

členu zastupitelstva obce je povinen zajistit zákonem stanovenou ochranu práv a svobod jiných osob způsoby předvídanými v § 12 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím; to ovšem neplatí, pokud občan obce požaduje informace z usnesení rady, k nimž má podle § 16 odst. 2 písm. e) zákona č. 128/2000 Sb., obecního zřízení, zaručen přímý přístup formou nahlédnutí a pořízení výpisů.

Rada připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva obce a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení.

Pravomoci rady obce

Pravomoci rady obce lze obecně rozdělit do několika kategorií, a to:

1. realizační – např. zabezpečování hospodaření, 2. organizační – zejména organizace práce na obecním úřadu, 3. normotvorná – vydávání nařízení obce, 4. iniciativní – podávání návrhů zastupitelstvu obce 5. kontrolní – kontroluje např. plnění úkolů obecním úřadem na úseku samostatné působnosti obce 6. ostatní

Konkrétně je radě obce je v souladu s § 102 odst. 2 zákona o obcích vyhrazena pravomoc :

a)

zabezpečovat hospodaření obce podle schváleného rozpočtu, provádět rozpočtová opatření v rozsahu stanoveném zastupitelstvem obce,

b)

plnit vůči právnickým osobám a organizačním složkám založeným nebo zřízeným zastupitelstvem obce, s výjimkou obecní policie, úkoly zakladatele nebo zřizovatele podle zvláštních předpisů, nejsou-li vyhrazeny zastupitelstvu obce ( § 84 odst. 2 ),

c)

rozhodovat ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti,

d)

vydávat nařízení obce,

e)

projednávat a řešit návrhy, připomínky a podněty předložené jí členy 38

zastupitelstva obce nebo komisemi rady obce, f)

stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu ( § 109 odst. 2 ),

g)

na návrh tajemníka obecního úřadu jmenovat a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu v souladu se zvláštním zákonem,

h)

zřizovat a zrušovat podle potřeby, komise rady obce (dále jen "komise"), jmenovat a odvolávat z funkce jejich předsedy a členy,

i)

kontrolovat plnění úkolů obecním úřadem a komisemi v oblasti samostatné působnosti obce,

j)

stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a v organizačních složkách obce,

k)

ukládat pokuty ve věcech samostatné působnosti obce ( § 58 ); tuto působnost může rada obce svěřit příslušnému odboru obecního úřadu zcela nebo zčásti,

l)

přezkoumávat na základě podnětů opatření přijatá obecním úřadem v samostatné působnosti a komisemi,

m)

rozhodovat o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce; tuto působnost může rada obce svěřit příslušnému odboru obecního úřadu nebo příspěvkové organizaci obce zcela nebo zčásti.

n)

stanovit pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností,

o)

schvalovat organizační řád obecního úřadu,

p)

plnit úkoly stanovené zvláštním zákonem.

U těchto zákonem vyhrazených pravomocí je dle dikce zákona výslovně vyloučeno, aby si rozhodování o těchto otázkách vyhradilo zastupitelstvo obce. Jak již však bylo výše zmíněno, je právě toto ustanovení značně problematické z důvodu jeho možného rozporu s ústavou.

Dále rada obce zabezpečuje rozhodování ostatních záležitostí patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce samo nevyhradilo. Jedná se o tzv. zbytkovou působnost rady obce.

39

4.3 Starosta obce26 Starosta obce je volen zastupitelstvem z řad jeho členů a zastupitelstvu rovněž odpovídá, přičemž se musí jednat o občana ČR. V době nepřítomnosti jej zastupuje místostarosta. Jak již bylo řečeno výše, starosta svolává a zpravidla i řídí zasedání zastupitelstva obce a rady obce. Starosta jmenuje a odvolává se souhlasem ředitele krajského úřadu tajemníka obecního úřadu. Starostu zastupuje místostarosta,

avšak

zastupitelstvo

obce

může

dokonce

zvolit

více

místostarostů a svěřit jim některé úkoly. Základním úkolem starosty je, že zastupuje obec navenek, tzn. jedná jménem obce, podepisuje různé listiny a v rámci své pravomoci může činit rozhodnutí. Pokud určité právní úkony vyžadují předchozí schválení obecního zastupitelstva či obecní rady, je oprávněn tak učinit teprve poté, co se na tom tyto orgány obce usnesou. Pokud by starosta jednal bez předchozího schválení, byl by takový právní úkon podle rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR ve věci, č.j. 30 Cdo 3130/2005 od počátku neplatný27. V tomto rozhodnutí však nalezneme i další důležitou poučku z hlediska právního jednání za obec, neboť je zde rovněž výslovně uvedeno, že oprávnění rozhodovat o právních úkonech obce, tj. o tom, zda a případně jaký právní úkon obec učiní, je ze zákona beze zbytku rozděleno mezi obecní radu a obecní zastupitelstvo, a proto žádný z těchto orgánů nemůže vystupovat jménem obce navenek. Toto oprávnění přísluší výlučně starostovi ( § 103 odst. 1 zákona o obcích) a proto také toliko starosta obce může jménem obce jednat (např. odstoupit od kupní smlouvy o převodu nemovitostí, kterou obec uzavřela). Snad pouze místostarosta může v souladu se zákonem o obcích jednat za obec v odůvodněných případech (např. v době nemoci starosty). Dále starosta dle ust. § 103 odst. 4 zákona o obcích: a)

odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok,

26

§§ 103 až 108 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích Rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR 30 Cdo 3130/2005: „Právní úkon starosty obce vyžadující schválení zastupitelstvem obce (případně obecní radou) učiněný bez takového předchozího schválení je od počátku neplatný.“

27

40

b)

plní úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle zvláštních předpisů, pokud není v obci tajemník obecního úřadu; vedoucí odboru jmenuje, odvolává a stanoví jim plat, jen není-li zřízena rada obce,

c)

může po projednání s ředitelem krajského úřadu svěřit komisi výkon přenesené působnosti v určitých věcech,

d)

může požadovat po Policii České republiky spolupráci při zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku,

e)

odpovídá za informování veřejnosti o činnosti obce,

f)

zabezpečuje výkon přenesené působnosti v obcích, kde není tajemník obecního úřadu,

g)

rozhoduje o záležitostech samostatné působnosti obce svěřených mu radou obce,

h)

plní další úkoly stanovené tímto zákonem a zvláštními zákony,

i)

plní obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči uvolněným členům zastupitelstva a tajemníkovi obecního úřadu.

Dále starosta podepisuje spolu s ověřovateli zápis z jednání zastupitelstva obce a zápis z jednání rady obce a spolu s místostarostou právní předpisy obce. Starost je důležitou „pojistkou“ v případě, že by obecní rada vydala usnesení, které by bylo nesprávné (např. pro obec finančně nevýhodné), neboť podle ust. § 105 zákona o obcích disponuje tzv. sistačním oprávněním, které jej opravňuje pozastavit výkon usnesení rady, má-li za to, že je nesprávné. Věc pak předloží k rozhodnutí na nejbližšímu zasedání zastupitelstva. Jinými slovy tedy starosta může svým úkonem „atrahovat“ rozhodnutí rady obce do sféry zastupitelstva. Zde je rovněž velmi problematická odpověď na otázku, zda zákon umožňuje starostovi využít sistačního oprávnění i v případě rozhodnutí rady obce na základě jí zákonem vyhrazené pravomoci. Bylo by přinejmenším logické s ohledem na to, že zákon o obcích výslovně v § 84 odst. 4 uvádí, že zastupitelstvo obce si může vyhradit další pravomoc v samostatné působnosti obce mimo pravomoci vyhrazené radě obce podle § 102 odst. 2, aby v takových případech nebylo využití sistačního oprávnění možné. 41

V obcích, kde se nevolí rada obce, pak starostovi náleží i některé další kompetence, které by jinak náležely radě obce; jedná se např. -

o zabezpečování hospodaření podle schváleného rozpočtu,

-

plnění úkolů zakladatele či zřizovatele vůči právnickým osobám právnickým osobám a organizačním složkám založeným nebo zřízeným zastupitelstvem obce,

-

možnost projednávat a řešit návrhy, připomínky a podněty předložené jí členy zastupitelstva obce,

-

jmenovat a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu,

-

zřizovat a zrušovat podle potřeby, komise rady obce,

-

kontrolovat plnění úkolů obecním úřadem a komisemi v oblasti samostatné působnosti obce,

-

ukládat pokuty ve věcech samostatné působnosti obce,

-

rozhodovat o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce,

-

stanovit pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností, aj.

Je tedy zjevné, že role a odpovědnost starosty se obcích, kde není zřízena rada obce, podstatně zvyšuje. V dnešní době je navíc pro starosty v menších obcích, které nedisponují širším administrativním aparátem ani právním oddělením, situace velmi obtížná, neboť se často z objektivních důvodů nedokážou v rychlém proudu legislativy dostatečně zorientovat. Tato situace vede k tomu, že vzrůstá riziko vzniku škody pro obec a současně hrozí i nebezpečí např. trestněprávní odpovědnosti pro starosty samotné, a to zejména z důvodů porušení povinnosti při správě cizího majetku v případě, že starosta něco zanedbá, přehlédne nebo si jen v krátkém čase nedokáže novou legislativu osvojit. Autor této publikace doporučuje, aby starosta v obci, kde není zřízena rada, trval na větším zapojení členů zastupitelstva obce, neboť právě jim může zastupitelstvo ukládat úkoly, které jsou povinni splnit a kterými mohou pomoci snížit zatížení starosty obce. V současné době se starostové zejména na malých obcích pohybují často „na hraně zákona“, mnohdy však i za ní, aniž by to ve většině případů sami tušili.

42

4.4 Obecní úřad28 Obecní úřad je v tomto výčtu poslední ze základních orgánů obce. Jedná se o trvalou, ucelenou organizační jednotku, která je činná jak v oblasti samostatné působnosti, tak v oblasti přenesené působnosti obce. Hned na úvod bych si dovolil upozornit na skutečnost, ke které v praxi často dochází, a to zaměňování pojmu „obec“ a „obecní úřad“. Pouze obec je totiž právnickou osobou disponující právní subjektivitou a může vystupovat v právních vztazích vlastních jménem (např. v kupní smlouvě, nájemní smlouvě, apod.), kdežto obecní úřad je pouhým orgánem obce, který vykonává vůli obce samotné a případně za ni jedná. Příklad:

Hodlá – li kupní smlouvou převést Obec Slavkov na svého občana X.Y. nějaký pozemek, musí být výslovně jako prodávající označena „Obec Slavkov“ vč. dalších údajů (sídlo, IČ, označení osoby jednající za obec, tj. starosty) a není možné ve smlouvě uvést, že smlouvu uzavírá jako prodávající „Obecní úřad Obce Slavkov“.

Obecní úřad tvoří starosta, místostarosta (místostarostové), tajemník obecního úřadu, je-li tato funkce zřízena, a zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu. V čele obecního úřadu je starosta. Rozsah úkolů obecního úřadu je vymezen v § 109 odst. 3 zákona o obcích, na základě kterého obecní úřad: a) v oblasti samostatné působnosti: 1. plní úkoly, které mu uložilo zastupitelstvo obce nebo rada obce, 2. pomáhá výborům a komisím v jejich činnosti, 3. rozhoduje v případech stanovených tímto nebo zvláštním zákonem. b) vykonává přenesenou působnost podle § 61 odst. 1 písm. a) zákona o obcích s výjimkou věcí, které patří do působnosti jiného orgánu obce. Zde se jedná zejména o vedení a rozhodování záležitostí v různých typech správních řízení. Na tomto místě je třeba poukázat na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, č.j. 4 As 24/2005-133, kde se říká, že pracovník správního úřadu je v souladu s ust. § 9 odst. 1 spr. řádu

28

§§ 109 až 111 zákona č. 128/2000 Sb., zákona o obcích

43

vyloučen z projednávání a rozhodování věci tehdy, je-li možno mít se zřetelem k projednávané věci či k účastníkům řízení důvodné pochybnosti o jeho nepodjatosti. Skutečnost, že pracovník úřadu provádí řízení ve věci, jehož účastníkem je obec, sama o sobě bez dalších skutečností není důvodem pro podjatost tohoto pracovníka. Pochybnosti o podjatosti úředníka je však třeba zkoumat vždy v každém konkrétním případě, a to především tehdy, je-li zde například důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele. V daném případě by tomu tak jistě bylo např. v situaci, kdy by starosta vyhrožoval úředníkovi snížením platu, pokud by nerozhodl ve prospěch obce. Takové jednání starosty by však muselo být prokázáno.

4.4.1 Tajemník obecního úřadu V obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností se zřizuje obligatorně funkce tajemníka obecního úřadu, který je zaměstnancem obce. Ostatní obce mohou zřídit funkci tajemníka obecního úřadu podle svého uvážení. Tajemník obecního úřadu je odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné působnosti i přenesené působnosti starostovi. Starosta vykonává pravomoci tajemníka v případě, že není v obci tato funkce zřízena či není-li tajemník obecního úřadu ustanoven. Tajemník obecního úřadu v souladu s ust. § 110 zákona o obcích: a)

zajišťuje výkon přenesené působnosti s výjimkou věcí, které jsou zákonem svěřeny radě obce nebo zvláštnímu orgánu obce,

b)

plní úkoly uložené mu zastupitelstvem obce, radou obce nebo starostou,

c)

stanoví podle zvláštních právních předpisů platy všem zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu,

d)

plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu,

e)

vydává spisový řád, skartační řád a pracovní řád obecního úřadu a další vnitřní směrnice obecního úřadu, nevydává-li je rada obce.

I když je funkce tajemníka obecního úřadu zřízena může přenesenou působnost obce nadále zabezpečovat také starosta. 44

Tajemník obecního úřadu se zúčastňuje zasedání zastupitelstva obce a schůzí rady obce s hlasem poradním a jeho funkce je neslučitelná s funkcí v politických stranách a v politických hnutích. Jinými slovy řečeno tajemník může být členem politické strany či hnutí, ale nemůže v nich zastávat žádnou funkci např. být předsedou strany. Dále je třeba se zmínit o tom, jak správně mají být označovány písemnosti adresované či vydávané obcí. Všechny písemnosti vyhotovené orgánem obce v samostatné působnosti obce se podle § 111 zákona o obcích v záhlaví označují uvedením slova "obec" ("město", "městys") a názvem obce, městyse nebo města s uvedením orgánu, který písemnost vyhotovil. Všechny písemnosti vyhotovené orgánem obce v přenesené působnosti orgánů obce, s výjimkou nařízení obce, se v záhlaví označují slovy "Obecní úřad" ("Městský úřad", "Úřad městyse") s uvedením názvu obce, městyse nebo města. Jak již bylo řečeno výše, důležitou organizační moc ve vztahu k obecnímu úřadu má rada obce, která může svým rozhodnutí zasahovat do jeho organizační struktury zejména tím, že v rámci obecního úřadu zřídí specializované odbory či oddělení, které se zabývají konkrétní správní agendou (např. odbor dopravy). Obvyklé je členit obecní úřad předně na odbory a v jejich rámci případně vytvářet oddělení, avšak není to zákonná povinnost a není vyloučeno vytváření oddělení i bez zřízení odborů obecního úřadu.

4.5 Orgány zastupitelstva a rady obce Kromě shora uvedený základních orgánů obce zřizují své orgány rovněž zastupitelstvo a rada obce. Výbory zastupitelstva obce29 Obecní zastupitelstva zřizují orgány, které se nazývají výbory. Tyto výbory obecně působí jako iniciativní (Pozn. Zastupitelstvu předkládají návrhy a stanoviska) a kontrolní orgány. Každá obce musí obligatorně zřídit výbor finanční a výbor kontrolní. Obec, v jejímž územním obvodu žije podle posledního sčítání lidu alespoň 10 % občanů hlásících se k národnosti jiné než české (bráno v součtu), pak povinně

29

§§ 117 až 121 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích

45

zřizuje i výbor pro národnostní menšiny. Není vyloučeno, aby zastupitelstvo zřídilo i další výbory, pokud tak uzná za vhodné. Finanční a kontrolní výbory jsou nejméně tříčlenné, vždy musí být počet členů lichý a předsedou výboru musí být vždy člen zastupitelstva obce. U ostatních členů výboru není podmínkou, aby byli současně členy zastupitelstva obce, ačkoliv tomu tak zejména na malých obcích zpravidla bývá a takové přesvědčení zde panuje. Členy výboru však nemohou být také starosta, místostarosta, tajemník obecního úřadu ani osoby zabezpečující rozpočtové a účetní práce na obecním úřadu.

Pravomoci jednotlivých výborů jsou vymezeny v § 119 odst. 2 a 3 zákona o obcích, když finanční výbory provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce a plní další úkoly, jimiž je pověřilo zastupitelstvo obce. Kontrolní výbory kontrolují plnění usnesení zastupitelstva obce a rady obce, dále dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti a plní další kontrolní úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce. V praxi dochází nejen u laické veřejnosti ale i u řady zastupitelů k záměně, když mnozí z nich se mylně domnívají, že kontrolní výbor má na starost také kontrolu hospodaření obce.

Poměrně častý dotazem bývá rovněž to, zda je možné, aby člen finančního výboru byl současně členem kontrolního výboru. Podle názoru autora této publikace i řady dalších je skutečně možné, aby členové obou výborů byli totožní. Zákon totiž nikde nestanoví takovou překážku neslučitelnosti. Vždy však musí být rozpoznatelné, že výbory kontrolní a finanční pracují zvlášť. Personální propojení finančního a kontrolního výboru však nelze v praxi doporučit. I když obecní zřízení personální propojení nezakazuje, jelikož předpokládá existenci dvou oddělených výborů, lze se domnívat, že personální unie byla pokládána za krajní možnost30.

K platnému přijetí usnesení výboru (např. o návrhu či stanovisku pro obecní zastupitelstvo) je nutné, aby bylo přijato nadpoloviční většinou všech členů výboru. Výbory se schází obvykle podle potřeby, doporučuje se však, aby tomu bylo

30

JUDr. Josef Vedral, Ph.D., Mgr. Luboš Váňa, Mgr. Jan Břeň, Mgr. Stanislav Pšenička – Zákon o obcích Komentář, 1. vydání. Praha: C.H. Beck, 2008 – srov. komentář k § 117

46

minimálně dvakrát ročně zejména za účelem kontroly plnění přijatých usnesení. O jednání výboru a jeho kontrolní činnosti se pořizuje zápis, se kterým seznámí obvykle předseda výboru zastupitelstvo i veřejnost na nadcházejícím veřejném zasedání.

Komise rady obce31

Komise rady obce jsou iniciativní a poradními orgány rady obce, které předkládají své návrhy a stanoviska. Zřizování komisí rady obce spadá do její vyhrazené pravomoci a závisí pouze na uvážení rady samotné, zda určitou komisi zřídí či nikoliv. Povinné zřízení žádné z těchto komisí zákon výslovně nestanoví. Komise se může stát též výkonným orgánem, jestliže jí byl svěřen výkon přenesené působnosti starostou obce po projednání s ředitelem krajského úřadu. Komise se usnáší většinou hlasů všech svých členů a je ze své činnosti odpovědna radě obce. Ve věcech výkonu přenesené působnosti na svěřeném úseku odpovídá starostovi. V praxi dochází často k situacím, že v obcích, kde není zřízena rada obce, zřídí orgán nazvaný komisí zastupitelstvo obce a tato komise do jisté míry supluje komisi rady obce tím, že předkládá návrhy či stanoviska zastupitelstvu. Takový postup obecně nelze zavrhnout, je však problematické, zda na takovou komisi dopadají ust. § 122 zákona o obcích, kde se mluví výlučně o komisi rady obce. Na druhou stranu je možné, aby si zastupitelstvo vyhradilo pravomoci obvykle připadající radě obce, v případě, kdy rada obce není zřízena. V tomto případě je takový postup podle názoru autora možný, ale doporučuje se v usnesení o vytvoření komise stanovit pro jistotu, že pro takovou komisi platí pravidla zakotvená v § 122 zákona o obcích obdobně.

31

§ 122 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích

47

5.

Právní postavení úředníků samosprávných celků

5.1

Pracovní poměr úředníka

Zaměstnance obce je možné rozdělit do dvou skupin, a to na úředníky územního samosprávného celku (obce) a na ostatní zaměstnance (např. údržbáře, uklízečky, apod.). Toto rozlišení je kromě dalších dopadů důležité i z hlediska právních předpisů, které upravují jejich pracovněprávní vztahy k obci. Zatímco u druhé kategorie je výlučným právním předpisem upravujícím pracovní poměr zaměstnance obce k obci zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, na úředníky se přednostně vztahuje zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků (ZoÚÚSC), a teprve pokud tento zákon určitou problematiku související s pracovním poměrem úředníka neřeší, použije se podpůrně zákoník práce. Úředníkem se rozumí dle § 2 odst. 4 ZoÚÚSC zaměstnanec územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do obecního úřadu, do městského úřadu, do magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního města, do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského úřadu, do Magistrátu hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy. Do této kategorie však nespadají zaměstnanci územního samosprávného celku, zařazení v jeho organizačních složkách, zařazení jen v jeho zvláštních orgánech, dále, ti kteří vykonávají výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce nebo kteří výkon takových prací řídí. Konečně sem nepatří osoby, které mají s obcí uzavřenou některou z dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr,

,

tzn.

dohody o provedení práce nebo dohodu o pracovní činnosti ani členové zastupitelstev územních samosprávných celků. Úředníkem se dle § 4 ZoÚÚSC může stát fyzická osoba při splnění následujících podmínek: - je státním občanem České republiky, popřípadě jde o fyzickou osobu, která je cizím státním občanem a má v České republice trvalý pobyt, - dosáhla věku 18 let, - je způsobilá k právním úkonům,

48

- je bezúhonná, (Pozn. Za bezúhonnou se pro účely tohoto zákona nepovažuje fyzická osoba, která byla pravomocně odsouzena buď pro jakýkoliv trestný čin spáchaný úmyslně, nebo pro trestný čin spáchaný z nedbalosti za jednání související s výkonem veřejné správy, pokud se podle zákona na tuto osobu nehledí jakoby nebyla odsouzena, tzn. došlo např. k zahlazení odsouzení) - ovládá jednací jazyk a - splňuje další předpoklady pro výkon správních činností stanovené zvláštním právním předpisem. Pracovní poměr s úředníkem se uzavírá na dobu neurčitou. Tato skutečnost souvisí s tzv. principem definitivy, který je typický pro kariérní systém uplatňovaný v české veřejné správě. Je-li však pro to důvod spočívající v potřebě zajistit časově omezenou správní činnost nebo nahradit dočasně nepřítomného úředníka, zejména v případě jeho mateřské nebo rodičovské dovolené, pracovní neschopnosti, u níž lze na základě lékařského posudku předpokládat, že bude delší než 3 měsíce, výkonu civilní nebo vojenské služby nebo výkonu veřejné funkce, lze uzavřít pracovní poměr na dobu určitou. V tomto případě musí být v pracovní smlouvě uveden důvod, pro který nebyl sjednán pracovní poměr na dobu neurčitou. Není-li v pracovní smlouvě uveden důvod nebo nejedná-li se o žádný z důvodů uvedený shora, má se zato, jde o pracovní poměr na dobu neurčitou. Pozn. V této souvislosti bych chtěl upozornit na poměrně častý jev, kdy obec chce sjednat pracovní poměr na dobu určitou, ale jako důvod uvede např. „nahrazení zaměstnance na rodičovské dovolené“. Takto obecně specifikovaný důvod je však neurčitý, jelikož není jisté, kterého zaměstnance má nastupující osoba nahradit, zvlášť za situace, kdy je v dané době více osob na rodičovské dovolené. V takovém případě je ujednání o době trvání pracovního poměru neplatné z důvodu neurčitosti a má za následek, že takto sjednaný pracovní poměr se stává pracovním poměrem na dobu neurčitou. Doporučuji tedy, aby v pracovní smlouvě bylo sjednáno, že se nahrazuje např. zaměstnankyně na rodičovské dovolené „Jana Nováková, evid. č. zaměstnance 12345.“ Pozor: Neuvádět rodné číslo a jiné osobní údaje !!!

49

5.2

Povinnosti úředníka

Povinnosti úředníka jsou vyjmenovány v § 16 zákona č. 312/2002 Sb. ZoÚÚSC a patří mezi ně zejména povinnost: - ctít a dodržovat právní předpisy - hájit veřejný zájem - plnit pokyny vedoucích úředníků (Pozn. Pokud by byl udělený pokyn v rozporu s právem, je úředník povinen tuto skutečnost oznámit vedoucímu úřadu. Pokyn, jehož splnění by naplnilo znaky trestného činu, úředník nesmí za žádných okolností splnit, jinak může být i on postihnut trestním právem) - prohlubovat si kvalifikaci (Pozn. Zde je míněno předepsané vzdělávání dle hlavy čtvrté ZoÚÚSC) - nestranně rozhodovat - zdržet

se

jednání,

které

by

mohlo

narušit

důvěryhodnost

územního

samosprávného celku - zdržet se střetu zájmů - nepřijímat dary a jiné výhody v souvislosti se zaměstnáním (Pozn. V praxi může být někdy obtížné prokazovat onu souvislost daru se zaměstnáním, neboť jak poskytovatel daru či výhody tak samotný úředník mohou tvrdit, že účel poskytnutí daru byl jiný.) - zachovávat mlčenlivost o všech skutečnostech, které se úředník dozvěděl při výkonu zaměstnání a v souvislosti s ním (Pozn. Porušení této povinnosti bývá obvykle bráno jako hrubé porušení povinnosti úředníka a může být i důvodem k okamžitému zrušení jeho pracovního poměru.) - sdělit při jednání jméno, příjmení, pracovní zařazení - zachovávat pravidla slušnosti, atd.

5.3 Neslučitelnost pracovního poměru úředníka s jinými činnostmi Úředník nesmí být členem řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu právnické osoby, jejímž předmětem činnosti je podnikání. To neplatí, pokud do takového orgánu byl vyslán územním samosprávným celkem, jehož je zaměstnancem. Úředníkovi, který byl do takového orgánu vyslán tímto územně samosprávným 50

celkem, nenáleží odměna za výkon. Tato odměna nesmí být poskytnuta ani po skončení pracovního poměru. Úředník může vykonávat jinou výdělečnou činnost jen s předchozím písemným souhlasem územního samosprávného celku, u něhož je zaměstnán. Toto omezení se však nevztahuje na činnost vědeckou, pedagogickou, publicistickou, literární nebo uměleckou, na činnost znalce nebo tlumočníka vykonávanou podle zvláštního právního předpisu pro soud nebo správní úřad, na činnost v poradních orgánech vlády a na správu vlastního majetku. Další povinnosti jsou upraveny v tzv. kodexu etiky zaměstnanců ve veřejné správě.

5.4 Zákon o střetu zájmů z pohledu úředníka a obecních funkcionářů V tomto oddíle se budeme zabývat problematikou střetu zájmů z hlediska zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů32.

Již úvodem je třeba říct, že současný zákon

o střetu zájmů je předmětem řady kritik, ať již ze strany odborné veřejnosti či veřejných funkcionářů samotných. V úvodu je třeba čtenáři osvětlit, na koho z řad úředníků a obecních funkcionářů se tento zákon vztahuje. Vymezení tzv. veřejných funkcionářů je uvedeno v § 2 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů (dále jen „zákon o střetu zájmů“) a mj. je tímto ustanovením za veřejného funkcionáře, tj. osobu podléhají režimu tohoto zákona, považován: -

člen zastupitelstva obce, městské části nebo městského obvodu územně členěného statutárního města a městské části hlavního města Prahy 3) (dále jen "obec"), který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn, a

-

člen zastupitelstva obce, který před svým zvolením do funkce člena zastupitelstva nebyl v pracovním poměru, ale vykonává funkce ve stejném rozsahu jako člen zastupitelstva obce, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn,

32

Tento zákon nabyl účinnosti dne 1.1.2007 a nahradil do té doby účinný zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů).

51

- starosta obce, místostarosta obce a členové rady obce, i když nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni, - vedoucí úředník územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do obecního úřadu, do městského úřadu, do magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního města, do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského úřadu, do Magistrátu hlavního města Prahy nebo úřadu městské části hlavního města Prahy, jestliže v rámci výkonu své činnosti: a) nakládá s finančními prostředky orgánu veřejné správy jako příkazce operace ve smyslu zákona o finanční kontrole, pokud hodnota finanční operace přesáhne 250 000 Kč, b) bezprostředně se podílí na rozhodování při zadávání veřejné zakázky nebo na rozhodování při výkonu práv a povinností zadavatele při realizaci zadávané veřejné zakázky, nebo c) rozhoduje ve správním řízení, s výjimkou blokového řízení. Samotnou úpravu zákona o střetu zájmů lze shrnout do několika skupin, které postupně upravují: a)

povinnost

veřejných

funkcionářů

vykonávat

svoji

funkci

tak,

aby

nedocházelo ke střetu mezi jejich osobními zájmy a zájmy, které jsou povinni z titulu své funkce prosazovat nebo hájit, (Pozn. Osobním zájmem je takový zájem, který přináší veřejnému funkcionáři osobní výhodu nebo zamezuje vzniku případného snížení majetkového nebo jiného prospěchu.) b)

omezení některých činností veřejných funkcionářů a neslučitelnost výkonu funkce veřejného funkcionáře s jinými funkcemi,

c)

povinnost veřejných funkcionářů oznamovat skutečnosti, které umožňují veřejnou kontrolu jejich činností konaných vedle výkonu funkce veřejného funkcionáře, veřejnou kontrolu majetku nabytého za dobu výkonu funkce a dalších příjmů, darů nebo jiného prospěchu, získaných za dobu výkonu funkce, popřípadě finančních závazků, které veřejný funkcionář má,

d)

odpovědnost veřejných funkcionářů za porušení povinností stanovených tímto zákonem, včetně sankcí, které lze veřejnému funkcionáři za porušení těchto povinností uložit. 52

5.4.1 Obecné povinnosti veřejných funkcionářů k omezení střetu zájmů První skupinu případů pak zákon o střetu zájmů rozvádí v § 3, ze kterého vyplývají konkrétní povinnosti jako např. že veřejný funkcionář -

nesmí využít svého postavení, pravomoci nebo informací získaných při výkonu své funkce k získání majetkového nebo jiného prospěchu nebo výhody pro sebe nebo jinou osobu,

-

nesmí se odvolávat na svou funkci v záležitostech, které souvisejí s jeho osobními zájmy, zejména s jeho povoláním, zaměstnáním nebo podnikáním např. v situaci, kdy by veřejný funkcionář nutil svého obchodního partnera k uzavření smlouvy pod pohrůžkou, že pokud smlouvu neuzavře, bude z tohoto důvodu jako zastupitel hlasovat proti prodeji obecního pozemku, o který má tento partner zájem,

-

nesmí dát za úplatu nebo jinou výhodu ke komerčním reklamním účelům svolení k uvedení svého jména, popřípadě jmen a příjmení nebo svolení ke svému vyobrazení ve spojení s vykonávanou funkcí (Pozn. V praxi nastává problém s výkladem slov „ve spojení s vykonávanou funkcí“. Pokud je např. na reklamním billboardu propagujícím autosalon určité automobilky uvedeno „Jan Novák, starosta Obce Horní Dolní doporučuje vozidla zn. X.Y.“, jedná se bezpochyby o porušení této povinnosti, nicméně pokud je zde pouze dotyčný starosta vyobrazen a označen svým jménem a příjmením bez uvedení funkce „starosta“, pak se o porušení této povinnosti jednat podle autora nemůže, neboť zde chybí uvedení vykonávané funkce, byť je v okolí prakticky každému známo, že funkci starosty Obce Horní Dolní právě tento jedinec vykonává.)

5.4.2 Omezení některých činností veřejného funkcionáře a neslučitelnost funkcí Členu zastupitelstva obce, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn ani členu zastupitelstva obce, který před svým zvolením do funkce člena zastupitelstva nebyl v pracovním poměru, ale vykonává funkce ve stejném rozsahu jako člen zastupitelstva obce, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn, pokud tito 53

zastupují obec v řídících, dozorčích nebo kontrolních orgánech podnikající právnické osoby, pokud v ní má obec podíl nebo hlasovací práva, nenáleží za tuto činnost odměna. Současně se tento veřejný funkcionář nesmí po dobu 1 roku od skončení výkonu funkce stát společníkem anebo působit v orgánech podnikající právnické osoby, anebo uzavřít pracovněprávní vztah se zaměstnavatelem vykonávajícím podnikatelskou činnost, pokud taková právnická osoba nebo zaměstnavatel v posledních 3 letech přede dnem skončení funkce veřejného funkcionáře uzavřeli smlouvu se státem, územním samosprávným celkem nebo právnickou osobou zřízenou

zákonem

nebo

zřízenou

či

založenou

státem

nebo

územním

samosprávným celkem, jednalo-li se o nadlimitní veřejnou zakázku, a pokud veřejný funkcionář nebo orgán, ve kterém veřejný funkcionář působil, o takové smlouvě rozhodoval.

5.4.3 Oznamovací povinnosti veřejného funkcionáře Obecně lze oznamovací povinnosti veřejného funkcionáře dle zákona o střetu zájmu rozdělit do 4 kategorií, a to oznámení o osobním zájmu, oznámení o činnostech, oznámení o majetku a oznámení o příjmech, darech a závazcích. Oznámení o osobním zájmu Veřejný funkcionář je povinen při jednání orgánu územního samosprávného celku nebo orgánu právnické osoby vzniklé ze zákona, ve kterém vystoupí v rozpravě, předloží návrh nebo je oprávněn hlasovat, oznámit svůj poměr k projednávané věci, jestliže se zřetelem k výsledku projednání věci by mu mohla vzniknout osobní výhoda nebo újma anebo má-li na věci jiný osobní zájem; to neplatí, jde-li jinak o prospěch nebo zájem obecně zřejmý. Toto oznámení podává příslušný veřejný funkcionář ústně v průběhu jednání, nejpozději však před tím, než orgán přistoupí k hlasování; oznámení je vždy součástí zápisu z jednání.

54

Oznámení o činnostech Veřejný funkcionář vč. shora uvedených případů funkcionářů obecních je dále podle § 9 zákona o střetu zájmů povinen přesně, úplně a pravdivě písemně oznámit, že:

a)

podniká nebo provozuje jinou samostatnou výdělečnou činnost, a předmět, způsob a místo výkonu podnikání nebo této činnosti,

b)

je společníkem nebo členem právnické osoby, provozující podnikatelskou činnost (dále jen "podnikající právnická osoba"), a o jakou podnikající právnickou osobu jde (obchodní firma nebo název a sídlo),

c)

je statutárním orgánem nebo členem statutárního orgánu, členem řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu podnikající právnické osoby, a o jakou podnikající právnickou osobu jde (obchodní firma nebo název a sídlo),

d)

vykonává činnost v pracovněprávním nebo obdobném vztahu nebo ve služebním poměru, nejde-li o vztah nebo poměr, v němž působí jako veřejný funkcionář.

Toto oznámení je veřejný funkcionář povinen učinit nejpozději do 30. června následujícího kalendářního roku.

Oznámení o majetku K dalším oznámením, která musí předkládat veřejný funkcionář, patří oznámení o majetku, resp. i právech s tímto spojených. Veřejný funkcionář je povinen oznamovat, že nabyl: a)

vlastnická nebo jiná věcná práva k nemovitostem, včetně ceny nemovitosti nebo ceny jiného věcného práva, za niž nemovitost nebo právo nabyl, a způsobu jejich nabytí; v této souvislosti je třeba poukázat, že věcným právem se rozumí např. spoluvlastnický podíl k nemovitostem, ale i tzv. věcná práva k věci cizí jako např. zástavní právo, právo odpovídající věcnému břemeni, 55

předkupní právo atd. Narozdíl od další skupiny není třeba, aby hodnota věci či práv dosahovala určité hodnoty, ale obecně je nutno oznámit veškerá taková práva. b)

vlastnická práva k věcem movitým, jiná práva nebo jiné majetkové hodnoty, včetně způsobu nabytí věci, práva nebo jiné majetkové hodnoty, pokud souhrnná cena věcí, práv nebo jiných majetkových hodnot, nabytých v průběhu kalendářního roku přesáhla částku 500 000 Kč; do tohoto souhrnu se nezapočítávají věci, práva nebo jiné majetkové hodnoty, jejichž cena je nižší než 25 000 Kč (Pozn. V praxi se poměrně často děje to, že veřejní funkcionáři si nechávají jednotlivé věci účetně rozepsat na jednotlivé položky, aby se vyhnuli povinnosti započítat věc do celkového součtu.)

c)

cenné papíry nebo práva s nimi spojená, pokud celková výše kupní ceny cenných papírů od jednoho emitenta nebo práv s nimi spojených v době nabytí přesahuje částku 50 000 Kč anebo částku 100 000 Kč v případě více emitentů,

d)

jiný podíl v obchodní společnosti, než je uveden v písmenu c), pokud hodnota tohoto podílu přesahuje částku 50 000 Kč anebo částku 100 000 Kč, jde-li o podíly u více obchodních společností.

Stejně jako v předchozích případech je nutno oznámení učinit nejpozději do 30. června následujícího kalendářního roku. Pozn. Před zákonnou novelou č. 216/2008 Sb. se oznamovací povinnost vztahovala i majetek, který nabyl manžel (manželka) veřejného funkcionáře a který patří do společného jmění manželů, nicméně toto ustanovení bylo po předmětné novele vypuštěno. Oznámení o příjmech, darech a závazcích Posledním oznámením, které je veřejný funkcionář nucen předkládat, je oznámení o příjmech, darech a závazcích, kdy konkrétně je povinen oznámit, že: a)

během výkonu funkce získal jakékoliv peněžité příjmy nebo jiné majetkové výhody, zejména dary, s výjimkou darů uvedených v oznámení o majetku 56

podle § 10, odměny, příjmy z podnikatelské nebo jiné samostatné výdělečné činnosti, dividendy nebo jiné příjmy z účasti nebo činnosti v podnikajících právnických osobách (dále jen "příjmy nebo jiné majetkové výhody"), pokud souhrnná výše příjmů nebo jiných majetkových výhod přesáhne v kalendářním roce 100 000 Kč; do tohoto souhrnu se nezapočítávají dary, jejichž cena je nižší než 10 000 Kč, (Důležité: Za peněžitý příjem nebo jinou majetkovou výhodu se pro tento účel nepovažují plat, odměna nebo další náležitosti, na které má veřejný funkcionář nárok v souvislosti s výkonem funkce.) b)

má nesplacené finanční závazky, zejména nesplacené zá půjčky, úvěry, nájemné, závazky ze smlouvy o nájmu s právem koupě nebo směnečné závazky, pokud souhrnná výše závazků přesáhla k 31. prosinci kalendářního roku, za nějž se oznámení podává, částku 100 000 Kč.

Veřejný funkcionář je povinen v oznámení uvést výši, druh a zdroj každého příjmu podle písm. a) a výši a druh závazku podle písm. b), včetně toho, vůči komu takový závazek má. Oznámení činí veřejný funkcionář nejpozději do 30. června následujícího kalendářního roku.

Registr oznámení a evidenční orgán

V oznámeních veřejný funkcionář uvede své jméno, příjmení, datum narození, označení orgánu, ve kterém působí, s uvedením funkce, kterou v tomto orgánu zastává, a údaje požadované zákon pro jednotlivé typy oznámení.

Oznámení o činnostech, oznámení o majetku a oznámení o příjmech, darech a závazcích se předkládají tzv. evidenčnímu orgánu, který vede o těchto oznámeních registr oznámení, a to zpravidla i v elektronické podobě.

Registr oznámení je veřejný, a tudíž každý má právo na základě písemné žádosti bezplatně nahlížet do registru a pořizovat si z něj opisy a výpisy. Do registru je možné nahlížet osobně u evidenčního orgánu nebo v elektronické podobě prostřednictvím veřejné datové sítě. Výpisy a opisy evidenční orgán neověřuje a tyto 57

listiny nemají charakter veřejných listin. Veškeré údaje vedené v registru mohou být však použity a dále zpracovávány pouze za účelem zjištění případného střetu zájmů při výkonu funkce veřejného funkcionáře.

V obcích, jde-li o členy zastupitelstva nebo o vedoucí úředníky v jejich obecního úřadu, je evidenčním orgánem tajemník obecního úřadu (městského úřadu, magistrátu statutárního města, úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části), a v obcích, kde není tajemník obecního úřadu, starosta.

5.4.4 Přestupky na úseku zákona o střetu zájmů V případech porušení shora uvedených povinností podle zákona o střetu zájmů je takové jednání veřejného funkcionáře považováno za přestupek, za který může postižen pokutou až do výše 50.000,- Kč. Při stanovení výše pokuty se přihlíží k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu a okolnostem jeho spáchání, k významu a rozsahu jeho následků, době trvání protiprávního jednání a ke skutečnosti, zda se odpovědná osoba přičinila o odstranění nebo zmírnění škodlivých následků. Přestupky veřejných funkcionářů projednává v přenesené působnosti obecní úřad obce s rozšířenou působností a pokuty vymáhá orgán, který je uložil. Pokuty jsou příjmem rozpočtu obce. Autor této publikace shledává poněkud nešťastnou situaci, kdy novela zákona o střetu zájmů č. 216/2008 Sb., odstranila původní odstupňování pokut v závislosti na jednotlivých typech přestupků veřejných funkcionářů. Např. pokuta při porušení povinnosti, kdy veřejný funkcionář dal za úplatu souhlas se zveřejněním svého jména a příjmení v souvislosti s vykonávanou veřejnou funkcí ke komerčním účelem, činila před touto novelou až 500.000,- Kč. Současná jednotná maximální výše pokuty 50.000,- Kč je podle názoru autora nedostatečná, protože třeba právě tímto přestupkem může veřejný funkcionář dostat i několikanásobně vyšší úplatu než je samotná pokuta.

58

5.5 Trestněprávní odpovědnost a ochrana orgánů obce a jejich členů Každý úředník by si měl při nástupu do své funkce dostatečně uvědomit, že podle § 127 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku, je považován za tzv. úřední osobu (do účinnosti starého trestního zákona č. 140/1961 Sb., tj. do 31.12.2009, se jednalo o tzv. veřejného činitele). Z tohoto pohledu mu nový trestní zákoník poskytuje zvláštní ochranu, avšak toto postavení je spojeno rovněž s odpovědností, kterou mu jeho funkce přináší. K trestní odpovědnosti a ochraně úřední osoby v rámci trestního práva se vyžaduje, aby byl trestný čin spáchán v souvislosti s pravomocí a odpovědností úřední osoby.

5.5.1 Vybrané trestné činy spáchané v souvislosti s jednáním úředníka

Trestný čin zneužití pravomoci úřední osoby33 Tohoto trestného činu se může dopustit úředník v souvislosti s výkonem své funkce, pokud v úmyslu způsobit jinému škodu nebo jinou závažnou újmu, příp. opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch, se dopustí některého z následujících druhů nezákonného jednání:

a)

vykonává svoji pravomoc způsobem odporujícím jinému právnímu předpisu,

b)

překročí svoji pravomoc,

c)

nesplní povinnosti z jeho pravomoci vyplývající.

Výkonem pravomoci způsobem odporujícím jinému právnímu předpisu se rozumí nejen přímé porušení zákona, příp. jiného právního předpisu vydaného na jeho základě, ale rovněž i jeho obcházení.

Za překročení pravomoci jsou pak považovány především případy, kdy úřední osoba vykonává činnost, která nespadá do okruhu její pravomoci, příp. vykonává-li jinou

33

§ 329 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku

59

činnost bez zvláštního zmocnění, které zákon v takovém případě vyžaduje (např. pokud by se vydával za osobu, která je pověřena k vybírání pokut, ale ve skutečnosti by tomu tak nebylo a úředník by třeba příjem z pokut zatajil). Při nesplnění povinností vyplývajících z pravomoci úředníka má jednání pachatele formu úmyslného opomenutí. K tomu, aby bylo možné považovat shora uvedená jednání za trestný čin zneužití pravomoci úřední osoby, je však třeba, aby úředník jednal úmyslně, tzn. že musí vědět a chtít způsobit takový následek, příp. s tímto následkem musí být alespoň srozuměn. Tento trestný čin však může být, a v praxi i často je, spáchán v souběhu s jinými trestnými činy jako např. zpronevěrou34 Trestný čin maření úkolu úřední osoby z nedbalosti35

Trestného činu maření úkolu úřední osoby z nedbalosti se dopustí mj. i úředník, který při výkonu své pravomoci z nedbalosti zmaří nebo podstatně ztíží splnění důležitého úkolu. Zmaření důležitého úkolu znamená nemožnost jeho splnění v době, kdy měl být splněn, zatímco podstatné ztížení důležitého úkolu je spojeno zpravidla s vynaložením většího úsilí, času či prostředků k jeho splnění, tzn. že v takovém případě lze tento úkol ještě dodatečně splnit. V porovnání těchto dvou druhů jednání má pochopitelně vyšší společenskou škodlivost zmaření důležitého úkolu. Rovněž intenzita úsilí, které je třeba vynaložit k dodatečnému splnění důležitého úkolu, má podstatný vliv na hodnocení společenské škodlivosti. Co je považováno za důležitý úkol, není přesně zákonem definováno, a proto je třeba každé takové posouzení řešit individuálně s ohledem na konkrétní postavení úřední osoby v orgánu veřejné správy, její pracovní náplň a význam zájmů, o které se v daném případě jedná. V praxi se může jednat např. o situaci, kdy starosta pověřený podáním žádosti o poskytnutí dotace na nějakou veřejně prospěšnou stavbu v obci, tuto žádost nepodá a obci tímto podstatně ztíží financování této výstavby tím, že obec je povinna nést veškeré výdaje spojené s touto výstavbou z vlastních zdrojů. Trestný čin přijetí úplatku36

34

viz. Rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR, č.j. 4 Tz 17/2000 - Jednání voleného člena obecního zastupitelstva, který zpronevěří majetek obce naplňuje nejen skutkovou podstatu trestného činu zpronevěry, ale též trestného činu zneužívání pravomoci veřejného činitele 35 § 330 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku

60

Znaky skutkové podstaty trestného činu přijetí úplatku ve smyslu ust. § 331 trestního zákoníku naplní svým jednáním ten úředník, který v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu:

a)

pro sebe nebo jiného přijme úplatek,

b)

pro sebe nebo jiného dá si slíbit úplatek, nebo

c)

sám nebo prostřednictvím jiného v souvislosti s podnikáním svým nebo jiného pro sebe nebo jiného přijme nebo dá si slíbit úplatek,

d)

žádá o jeho poskytnutí.

Úplatkem se rozumí určitá neoprávněná výhoda spočívající v přímém majetkovém obohacení či jiném zvýhodnění takto uplácené osoby. Občas může v praxi nastat problém s posouzením hranice, co již úplatkem je a co jím ještě není. V této souvislosti se setkáváme rovněž s pojmem obvyklé pozornosti, které lze v podstatě charakterizovat jako věci nižší hodnoty (drobné dárky, bonboniéry, psací potřeby, upomínkové předměty, kalendáře, apod.), které jsou spojeny s projevem spokojenosti osoby. Pro posouzení úplatku je tedy rozhodující, druh a hodnota poskytované věci, účel jejího poskytnutí a souvislost s obstaráním věci obecného zájmu, atd. K tomu, aby bylo možné o naplnění skutkové podstaty tohoto trestného činu vůbec hovořit, je však nutná příčinná souvislost mezi úplatkem a obstaráním věciv obecném zájmu, jinými slovy musí tento úplatek směřovat k ovlivnění konkrétní věci, např. k přijetí rozhodnutí. Trestný čin přijetí úplatku vyžaduje prokázání úmyslu pachatele. Trestný čin zpronevěry37 Poměrně často frekventovaným trestným činem u úředníků, zejména těch, kteří spravují majetek obce, je trestný čin zpronevěry. Tento trestný čin spáchá ten, kdo si přisvojí cizí věc nebo jinou majetkovou hodnotu, která mu byla svěřena, a způsobí tak na cizím majetku (v tomto případě) škodu nikoli nepatrnou. V praxi často dochází v souvislosti s tímto trestným činem k tomu, že se dotyčný snaží zakrýt stopy např.

36 37

§ 331 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku § 206 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku

61

falšováním účetních dokladů, apod. Mnohdy je poměrně těžké odhalit skutečného viníka zvlášť v situacích, kdy ke svěřeným prostředkům či věcem má přístup vícero osob. Trestný čin porušení povinností při správě cizích majetku38 Úředník, který poruší podle zákona mu uloženou nebo smluvně převzatou povinnost opatrovat nebo spravovat cizí majetek, a tím jinému způsobí škodu nikoli malou se dopustí trestného činu porušení povinností při správě cizího majetku. Pro tento trestný čin existují v trestním zákoníku dvě samotná ustanovení, a to § 220, který postihuje formu úmyslného zavinění a § 221, který naopak postihuje formu zavinění hrubou nedbalostí. Povinnost opatrovat nebo spravovat může být formulována též jako péče řádného hospodáře, obhospodařování, nakládání, hospodaření, právo činit úkony s majetkem, převádět ho, obchodovat s ním atd. Vznik uvedené povinnosti, zejména nastává-li přímo ze zákona, není podmíněn svěřením majetku zvláštním aktem do péče pachatele, byť při vzniku povinnosti na základě smlouvy může tato obsahovat i ujednání o způsobu převzetí opatrovaného (spravovaného) majetku39. V povinnosti opatrovat cizí majetek je zdůrazněn spíše požadavek ochrany majetku před jeho znehodnocením či odcizením, zatímco v povinnosti spravovat cizí majetek lze spatřovat nutnost aktivnějšího přístupu povinné osoby k majetku, který předpokládá širší okruh možných majetkových dispozic (včetně

jeho

zcizování

za

odpovídající

protihodnotu,

investování,

zhodnocování apod.)

5.5.2 Vybrané trestné činy spáchané související s trestněprávní ochranou orgánů obce a jejich členů

Násilí proti orgánu veřejné moci40 Tohoto trestného činu se svým jednáním dopustí ten, kdo užije násilí v úmyslu působit na výkon pravomoci mj. také orgánu územní samosprávy. Působením na celý orgán a nikoliv pouze na jednotlivce se tento trestný čin odlišuje od trestného 38

§§ 220 a 221 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku Doc. JUDr. Pavel Šámal, Ph.D., JUDr. František Púry, JUDr. Stanislav Rizman: Trestní zákon - Komentář, 6. vydání. Praha: C.H. Beck, 2004, 1753 s. 40 § 323 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku 39

62

činu násilí proti úřední osobě. Není přitom rozhodující, zda v konečném důsledku skutečně došlo použitím násilí k ovlivnění vůle takového subjektu při výkonu své pravomoci, tj. zejména při rozhodování, ale tento trestný čin je dokonán již samotným použitím násilí pachatelem vedeným tímto úmyslem. Je zde nutný úmysl pachatele, který může směřovat k tomu, aby napadený orgán svoji pravomoc nevykonal buď vůbec, příp. ji vykonal jiným způsobem, než sám před použitím tohoto násilí zamýšlel. Pachatel rovněž nesmí nutit orgán veřejné správy k výkonu své pravomoci ani v případě, že by tento nátlak směřoval k výkonu pravomoci takového orgánu v souladu se zákonem. Vyhrožování s cílem působit na orgán veřejné moci41

Trestní zákoník však ve svém následujícím § 324 pamatuje i na případy, kdy pachatel násilí přímo proti státnímu orgánu neužije, ale považuje za trestný čin i taková jednání, při kterých jejich pachatel vyhrožuje jinému usmrcením, ublížením na zdraví nebo způsobením značné škody, a to buď v úmyslu působit na výkon pravomoci takového orgánu, nebo pro to, že tento orgán svoji pravomoc určitým způsobem vykonal (tedy jedná se o jakousi odplatu za výkon jeho pravomoci). Taková výhružka přitom může být učiněna nejen vůči tomuto orgánu jako celku, ale i vůči jeho jednotlivým členům či pracovníkům. Násilí proti úřední osobě42

Na rozdíl od přecházejícího trestného činu, kde byl hlavním předmětem ochrany řádný výkon pravomoci orgánu, mj. tedy i orgánů obecních, smysl ustanovení § 325 trestního zákoníku spočívá především v ochraně jednotlivce jako nositele pravomoci úřední osoby.

Za násilí proti úřední osobě podle § 325 trestního zákoníku je považováno takové jednání, kdy pachatel užije násilí v úmyslu působit na pravomoc úřední osoby nebo pro to, že samotnou pravomoc určitým způsobem vykonává či vykonal.

41 42

§ 324 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku § 325 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku

63

Vyhrožování s cílem působit na úřední osobu43

Ustanovení § 326 trestního zákoníku postihuje takové jednání, kdy pachatel vyhrožuje jinému usmrcením, ublížením na zdraví nebo způsobením značné škody, a to buď v úmyslu působit na výkon pravomoci úřední osoby nebo pro výkon pravomoci úřední osoby. Trestní zákoník dokonce ve svém ustanovení § 327 poskytuje stejnou ochranu jako podle § 323 až § 326 také osobě, která vystoupila na podporu nebo na ochranu mj. orgánu územní samosprávy anebo úřední.

Např. Pokud by občan obce pomáhal úředníkovi napadenému jinou osobou (útočníkem) z důvodu, že úředník v určité věci vykonal svoji pravomoc určitým způsobem (např. zamítl mu žádost), a tento útočník by zranil i tohoto občana obce, dopustil by se i vůči ní trestného činu násilí proti úřední osobě (pokud by jednání útočníka nebylo motivováno úmyslem působit na celý obecní úřad), přestože tento občan sám úřední osobou není. Přisvojení pravomoci úřadu44

V trestním zákoníku je nově také upraven trestný čin přisvojení pravomoci úřadu, kterého se dopustí mj. i ten, kdo neoprávněně vykonává úkony, které jsou vyhrazeny orgánu územní samosprávy nebo ten, kdo vykoná úkon, který může být vykonán jen z moci úřední orgánu územní samosprávy.

Může se jednat např. o situaci, kdy se osoba vydává za úředníka v úmyslu opatřit si nějakou informaci..

5.6

Soukromoprávní ochrana úředníka

Dále bych se chtěl zmínit rovněž o možnostech ochrany úředníka v oblasti soukromého práva, neboť úředník je pod „palbou veřejnosti“ mnohem více než jiní

43 44

§ 326 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku § 328 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku

64

občané. Pokud je kritika úředníka v zákonných mezích, je vše v pořádku, neboť úředník by si této možné kritiky měl být vědom už při samotném nástupu do funkce. Pokud se však kritika úředníka ze strany jiných osob vymkne ze zákona dovolenému rámci a narážky na něj začnou být nepravdivé, smyšlené, vykonstruované, urážlivé či až vulgární, je zřejmé, že takové jednání těchto „kritiků“ může vést až k újmě úředníka v oblasti jeho soukromého života. Kromě toho, že úředník se může účinně proti tomuto jednání bránit prostředky trestního práva např. trestním oznámením pro trestný čin pomluvy, křivého obvinění, aj. či přestupkového práva (oznámením o přestupku proti občanskému soužití), je možné, aby se dovolal i ochrany v oblasti práva soukromého, zejména podle občanského zákoníku. Stručný nástin této soukromoprávních ochrany je popsán v této kapitole. Úředník je, stejně jako jakákoliv jiná fyzická osoba – občan, chráněn před neoprávněnými zásahy do svých osobnostních práv. Podle tzv. generální klauzule dle § 81 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku má každá fyzická právo na ochranu své osobnosti včetně přirozených práv jedince, zejména je chráněn život a důstojnost člověka, jeho zdraví a právo žít v příznivém životním prostředí, jakož i vážnost, čest, soukromí ,a projevů osobní povahy.“ Podle § 82 občanského zákoníku má fyzická osoba, úředníka nevyjímaje, právo zejména se domáhat, aby bylo upuštěno od neoprávněných zásahů do práva na ochranu osobnosti, příp. aby byly odstraněny následky těchto zásahů. Občanskoprávní odpovědnost (sankce) za neoprávněný zásah do práva na ochranu osobnosti předpokládá splnění těchto podmínek: a) neoprávněný zásah do všeobecného osobnostního práva, b) újma na osobnosti fyzické osoby (nemajetková újma), c) příčinná souvislost mezi a) a b). Odpovědnost je založena na tzv. objektivním principu, a v tomto ohledu je tedy právně odpovědná i nezletilá osoba či osoba zbavená způsobilosti k právním úkonům; odpovědnosti nezbavuje ani omluvitelný omyl. Požadavkem pro vznik odpovědnosti je zveřejnění určité informace difamující povahy o úředníkovi, tj. zejména takové, která je nepravdivá či úmyslně zkreslená a je 65

způsobilá vyvolat členovi zastupitelstva újmu v jeho soukromém životě. Určité informace zejména z intimní sféry jsou předmětem soukromoprávní ochrany vždy, tedy, i když jsou pravdivé. Tzv. důkaz pravdy je podmínkou pro zproštění se odpovědnosti pouze při tvrzeních difamující povahy. Pokud má tedy úředník zato, že jednáním určité osoby došlo k nezákonnému zásahu do jeho osobnosti, zejména života a zdraví, občanské cti a lidské důstojnosti, jakož i soukromí, svého jména a projevů osobní povahy, má možnost se dovolávat ochrany formou žaloby u příslušného soudu. V praxi se v této souvislosti rozlišují následující typy žalob v závislosti na tom, čeho se dotyčný dovolává (tj. na uplatňovaném nároku): a)

Tzv. zdržovací žaloba Touto žalobou se mj. i úředník může dovolávat po osobě, která porušila jeho práva upuštění od neoprávněného zásahu. Žaloba přichází v úvahu pouze tam, kde neoprávněný zásah trvá či pokračuje, či hrozí reálné nebezpečí jeho opakování v budoucnu. Jedná se např. o situaci, kdy občan obce opakovaně roznáší o úředníkovi stavebního úřadu po obci pomluvu, že mu zadarmo postavila dům stavební firma, které měj jít „na ruku“ při svém rozhodování. V takovém případě soud přikáže této osobě, pokud bude žalobu považovat za důvodnou, aby se takového jednání zdržela. Nebude – li osoba toto plnění respektovat, lze ji následně třeba ukládat pokuty.

b)

Restituční žaloba Tímto typem žaloby se úředník může domáhat, aby osoba, která porušila jeho práva dle § 11 obč. zák. odstranila neoprávněný stav, resp. jeho následky. Následky neoprávněného zásahu v tomto případě musí trvat (byť třeba zásah sám již skončil) a lze ho přijatelným způsobem odstranit. Jedná se např. o situaci, kdy občan obce vylepí po obci plakáty, které zesměšňují zastupitele. V takovém případě mu soud přikáže, aby plakáty na vlastní náklady odstranil.

c)

Satisfakční žaloba 66

Tato žaloba představuje právo dotčené osoby domáhat se přiměřeného zadostiučinění s ohledem na zjištěné okolnosti případu. Formy tohoto zadostiučinění mohou být různé např. omluva, odvolání difamujícího výroku v určitém kolektivu či v tisku, zveřejnění výroku soudu, aj. d)

Žaloba na náhradu nemajetkové újmy v penězích Jedná se rovněž o satisfakční žalobu, kterou se úředník může domáhat přiznání peněžité satisfakce. Tato žaloba však předpokládá, že se přiměřené morální zadostiučinění jako primární forma ukazuje jako nedostačující. Výše přiměřeného zadostiučinění je pak závislá zejména na intenzitě porušení práv dotčené osoby, na jejím postavení, atd.

e)

Žaloba na náhradu škody Pokud by úředníkovi vznikla jednáním jiné osoby v rozporu s § 11 obč. zák. škoda, může se domáhat u soudu náhrady škody. Zde je však nutné prokázat příčinnou souvislost mezi tímto jednáním a vznikem škody.

67