Opmaak Katern 81
21-02-2005
11:18
Pagina 4333
Straf(proces)recht
Strafrecht Straf(proces)recht Prof.mr. P.J. Baauw
Justitiebegroting 2002 (28 000, Hoofdstuk VI)
Begrotingsstaat De justitiebegroting 2002 verschilt wat betreft de weergave van de uitgaven en inkomsten 2001 zodanig, dat een gebruikelijke onderlinge vergelijking niet meer doenlijk is. Dit komt omdat een herrangschikking van de kosten heeft plaatsgevonden, waarbij begrotingsartikelen (per onderdeel) zijn vervangen door beleidsartikelen. Bovendien is 2002 de eerste begroting die niet in guldens maar in euro’s is weergegeven. In concreto komt dit neer op 4.807 euro aan verplichtingen voor het komende jaar, hetgeen niet wezenlijk afwijkt van de vorige begroting.
Memorie van Toelichting 1 Algemeen De toelichting bij de beleidsartikelen moet antwoord kunnen geven op de www-vragen: wat wil de regering bereiken (doelstellingen), wat gaat zij daarvoor doen (inzet van instrumenten en te verwachten activiteiten/prestaties) en wat mag dat beleid kosten (zowel in termen van verplichtingen als van programma- en apparaatsuitgaven)? De begroting 2002 van het ministerie van Justitie is de eerste begroting die het resultaat is van het Rijksbrede project ‘Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording’ (VBTB), waarbij het beleid centraal staat. Hierdoor is de begroting nagenoeg volledig gewijzigd, en bestaat deze thans uit zestien beleidsartikelen en drie niet-beleidsartikelen. Deze gezamenlijk negentien artikelen zijn ondergebracht in zeven thema’s: — — — —
strategie wetgeving criminaliteitspreventie rechtspleging
— tenuitvoerlegging strafrechtelijke sancties — asiel en emigratie — algemeen Onder elk thema kunnen meerdere beleidsartikelen vallen, waarbij ieder beleidsartikel nader is uitgewerkt in één of meer operationele doelstellingen, elk voorzien van concrete prestatiegegevens. Onder de operationele doelstellingen is alleen een groeiparagraaf opgenomen wanneer er concreet kan worden aangegeven wanneer welke verbeterpunten zullen worden doorgevoerd. 2 Beleidsagenda Bij de aanvang van de huidige kabinetsperiode werd in de Justitiebegroting 1999 een programma gepresenteerd dat is samen te vatten als ‘orde op zaken brengen’ en ‘herwinnen van vertrouwen’. Met betrekking tot de huidige stand van zaken wordt geconstateerd dat in ieder geval het zelfvertrouwen in de organisatie is toegenomen. Immers, de in het Regeerakkoord voorziene aanpassingen en vernieuwingen op het gebied van wetgeving en organisaties zijn grotendeels tot stand gebracht: reorganisatie OM, overdracht beheer van de politie, versterking zittende magistratuur etcetera. Gesteld wordt dat de mate van veiligheid en rechtvaardigheid in de samenleving de resultante is van wat burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties doen binnen en met de gestelde regels. Kort gezegd: het overgrote deel van de burgers is bereid de regels na te leven als die hen niet teveel beperken en als zij zien dat anderen dat — al dan niet gedwongen door de harde hand van de rechtshandhaving — ook doen. Voor het beleid in 2002 zijn ‘op peil houden, verbeteren en verder vernieuwen’ de thema’s. Dit leidt op het gebied van het strafrecht en strafprocesrecht tot de volgende beleidsprioriteiten: — opsporing en vervolging op gelijke tred houden met de technologische ontwikkelingen en de internationalisering (zie bijvoorbeeld de strafbaarstelling van virtuele kinderporno, gegevensvergaring in strafvordering, en het gebruik maken van uit DNA afleidbare uiterlijk waarneembare kenmerken); KATERN 81
4333
Opmaak Katern 81
21-02-2005
11:18
Pagina 4334
Straf(proces)recht — regeling van de strafrechtelijke en strafvorderlijke aspecten van de informatiemaatschappij in het wereldwijde verdrag Crime in Cyberspace; — wetgeving op het gebied van privacy in relatie tot opsporing (Wet politieregisters, gegevensverstrekking, elektronische snelweg); — wetsvoorstellen tot wijziging van het WvSv; — invoeringswetgeving Internationaal Strafhof; — vergroting van de capaciteit en versterking van het OM en verbetering van de kwaliteit van de opsporing (zie de nota ‘Criminaliteitsbeheersing: investeren in een zichtbare overheid’ van juni 2001, TK 27 834); — aandacht voor specifieke vormen van criminaliteit (cybercrime, illegale prostitutie en vrouwenhandel, discriminatie en racisme, fraude en financieel-economische criminaliteit); — samenwerking met politie en lokaal bestuur (met name met betrekking tot het veiligheidsbeleid); — samenwerking op Europees niveau (totstandkoming van Eurojust, bestrijding grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit, verbetering functioneren Europol, handhaving onderscheid soft- en harddrugs); — extra sanctiecapaciteit ten behoeve van TBSmaatregelen en aan jeugdigen opgelegde sancties; — ontwikkeling van nieuwe sanctie- en executiemodaliteiten (leerstraffen, elektronisch toezicht, penitentiaire programma’s).
Justitie wil versterkte invulling geven aan wetgevingskwaliteit en rechtshandhaving ter verhoging van de effectiviteit en de legitimiteit van de overheid, inclusief van de eigen justitiële organisaties. — Internationale rechtsontwikkeling: Justitie wil de effectiviteit vergroten van de beïnvloeding van de internationale — in het bijzonder de Europese — rechtsontwikkeling, dit om bij te dragen aan de bevordering van het Nederlandse belang.
3 Beleidsartikelen
— Algemeen straf- en sanctierecht: Belangrijke vernieuwingen worden veroorzaakt door technologische ontwikkelingen en de mede daardoor veroorzaakte toename van informatie: strafbaarstelling van virtuele kinderporno en van heimelijk cameragebruik, het rapport ‘Strafvorderlijke gegevensvergaring in de informatiemaatschappij’ (Cie-Mevis), het wetsvoorstel DNA-onderzoek uiterlijke kenmerken en het Crime in Cyberspace-Verdrag. — Materieel strafrecht: Het betreft hier de parlementaire behandeling van de wetsvoorstellen computercriminaliteit II, partiële wijziging zedelijkheidswetgeving, wijziging artikelen 139f en 441b WvS (cameratoezicht), en verhoging van de strafmaat voor structurele discriminatie. Daarnaast worden wetsvoorstellen ingediend inzake de strafmaxima en de strafbaarstelling discriminatie gehandicapten.
3.1 Strategie De eerste beleidsdoelstelling luidt: ‘Optimaliseren van de bijdrage van Justitie aan een rechtvaardige en veilige samenleving in een veranderende wereld’ (MvT, p. 24). Allereerst moet Justitie ‘de goede dingen doen’. Daarnaast moet Justitie ook ‘de dingen goed doen’. Uit een lijst van zeven strategische vragen en 21 vragen per rechtsgebied zijn drie justitie brede onderwerpen geselecteerd voor de strategische agenda 2002: — Afnemende acceptatie van individuele risico’s: Justitie wil de maatschappelijke behoefte aan bescherming tegen risico’s en vergoeding van de veroorzaakte schade in goede banen leiden. — Effectiviteit en legitimiteit van de overheid: 4334
KATERN 81
Nog nader uit te werken onderwerpen die in aanmerking komen voor de strategische agenda zijn: — toenemende diversiteit van de samenleving; — structurele toestroom van vreemdelingen; — nieuwe inhoud geven aan de rechtsstaat (niet alleen bescherming tegen een almachtige overheid, maar ook bescherming door de overheid tegen andere private partijen). 3.2 Wetgeving Hier geldt als beleidsdoelstelling het in stand houden van een goed functionerend rechtssysteem middels wetgeving. Waar het de politieke leiding is die het wetgevingsprogramma vaststelt, is het tot stand brengen en actualiseren van de codificatie in algemene wetboeken een grondwettelijk opgedragen taak waarvoor de minister van Justitie de verantwoordelijkheid draagt. Met betrekking tot de strafrechtspleging biedt dit het volgende beeld:
Opmaak Katern 81
21-02-2005
11:18
Pagina 4335
Straf(proces)recht — Strafprocesrecht: Veel van de wetsvoorstellen beogen het strafproces te stroomlijnen c.q. belemmeringen weg te nemen: aanpassing ontnemingswetgeving, herziening na uitspraak EHRM, invoering raadsheer-commissaris, schrapping artikel 430 WvSv (verbod van cassatie tegen vrijspraak), wijziging Gratiewet, DNA-onderzoek uiterlijk waarneembare kenmerken, afname DNA-materiaal bij veroordeling en veroordeelden, wettelijke grondslag voor vergaring telecommunicatiegegevens, verstrekking strafrechtelijke gegevens door OM aan derden. — Penitentiair- en sanctierecht: Door de ontwikkeling van nieuwe sanctie- en executiemodaliteiten, leerstraffen, elektronisch toezicht en penitentiaire programma’s is het sanctiestelsel complex en minder overzichtelijk geworden. Uit de in september 2000 aangeboden nota ‘Sancties in Perspectief’ (TK 27 419) vloeien de volgende wetsvoorstellen voort: verruiming toepassing penitentiair programma, toepassing elektronisch toezicht, herziening regeling vervroegde invrijheidsstelling, verlengingstermijn voorwaardelijke beëindiging TBS, aanpassingen Jeugdstrafrecht, Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen, Beginselenwet verpleging TBS-gestelden en de Penitentiaire Beginselenwet. — Internationaal straf- en strafprocesrecht: Te verwachten is in 2002: goedkeurings- en uitvoeringswetgeving van de EU rechtshulpovereenkomst, van het VN-verdrag inzake transnationale georganiseerde criminaliteit en bijbehorende protocollen inzake mensenhandel en mensensmokkel, en van de VNverdragen inzake bankterrorisme en financiering van terrorisme. — Supranationaal straf- en strafprocesrecht: In verband met de komst van het Internationaal Strafhof in Den Haag worden wetsvoorstellen ingediend betreffende regels voor de overlevering van verdachten, de aan het Strafhof te verlenen overige rechtshulp, de doorvoer van personen naar het Strafhof en de tenuitvoerlegging van beslissingen van het Strafhof, benevens een wetsvoorstel betreffende de strafbaarstelling van misdrijven tegen de menselijkheid. Overigens wordt door de Directie Wetgeving van het Ministerie van Justitie jaarlijks een afzonderlijk overzicht van wetgeving gepubliceerd (laatstelijk: ‘Wetgevingsprogramma en Werk-
programma Wetgevingskwaliteitsbeleid 2001’, verschenen in april 2001). Tevens is op 20 juni jl. door de minister van Justitie aan de Tweede Kamer een tussenbericht gestuurd inzake de aanpak van het onderzoeksproject ‘Strafvordering 2001’. Daarin wordt onder andere vermeld dat in het huidige wetgevingsprogramma reeds een aantal onderwerpen zijn opgenomen die verband houden met de voorstellen uit het grondslagenonderzoek: — invoering raadsheer-commissaris; — verbreding van buitengerechtelijke afdoening; — verbetering van de positie van het slachtoffer; — aanpassing regeling betekening en domicilie keuze (inclusief nieuwe regeling van het verzet). 3.3 Preventie en rechtshandhaving 3.3.1 Criminaliteitspreventie De beleidsdoelstellingen om criminaliteit te verlagen of in ieder geval niet te laten stijgen wordt uitgewerkt in negen operationele doelstellingen: — doelmatige samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven; — uitvoering taken met betrekking tot integriteit van (bijzondere) rechtsstelsels (onder andere Verklaring van geen bezwaar bij rechtspersonen, Verklaring omtrent gedrag bij natuurlijke personen); — vergroting van kennis over criminaliteitsbeheersing bij de relevante partners (met name via voorlichting); — arrondissementaal justitie overleg op strategisch niveau; — op lokaal niveau implementeren van kleinschalige, integrale Justitievoorzieningen zoals JIB (Justitie in de Buurt) en O&O/CTC (Opvoedingsondersteuning en Ontwikkeling/ Communities that Care); — mede vormgeven aan Europese strategie voor criminaliteitspreventie (met name in drugszaken); — ontwikkelen van instrumenten of methoden gericht op daders, slachtoffers of de omgeving ter beheersing van criminaliteit (onder andere onderzoek naar huiselijk geweld onder allochtonen, onderzoek naar kindersekstoerisme); — instrumenten/methoden gericht op daders/ KATERN 81
4335
Opmaak Katern 81
21-02-2005
11:18
Pagina 4336
Straf(proces)recht slachtoffers door relevante organisaties (onder andere een pilot project vroegtijdige signalering van probleem- en crimineel gedrag bij kinderen van nul tot twaalf jaar); — zorgdragen voor een goed gereguleerd kansspelaanbod, onder andere middels wijziging van de Wet op de kansspelen. 3.3.2 Slachtofferzorg Hier ligt de beleiddoelstelling in het bijdragen aan een goede bejegening van slachtoffers van strafbare feiten ter bevordering van het rechtvaardigheidsgevoel in Nederland onder andere via het Schadefonds Geweldsmisdrijven en de 25 Stichtingen Slachtofferhulp. 3.3.3 Rechtshandhaving De beleidsdoelstelling om bij te dragen aan de handhaving van wet- en regelgeving ten behoeve van een veilige Nederlandse samenleving is uitgewerkt in de nota ‘Criminaliteitsbeheersing, Investeren in den zichtbare overheid’, die op 26 juni jl. is aangeboden (TK 27 834). Hierin worden een viertal punten genoemd die verbetering behoeven: — opheffing van het toezicht-tekort in het publieke domein; — verhoging van de pakkans; — vermindering van te lange doorlooptijden in de afhandeling van strafzaken; — meer persoonlijke aanpak bij begeleiden van en toezicht op (ex-)gedetineerden. Daarnaast worden een aantal operationele doelstellingen vermeld. In concreto komt dit met name neer op meer geld voor het OM ten behoeve van het onder andere oprichten van een ‘Functioneel OM’ dat zich concentreert op handhavingsterreinen waarop de BOD-en (Bijzondere Opsporings Diensten) werkzaam zijn, ten behoeve van verbetering van de ICT en nieuwbouw van het Compas’-systeem dat Geïntegreerd Proces Systeem (GPS) gaat heten. Met betrekking tot door het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) te verrichten onderzoek op technisch, medisch-biologisch en natuurwetenschappelijk gebied valt op dat voor DNA-analyses (6.800 in 2001) met ingang van 2002 wordt voorzien in een stijging tot jaarlijks 25.000. Op nationaal niveau verdienen nog een aantal specifieke projecten vermelding: het Nationaal 4336
KATERN 81
Aktie Plan digitaal rechercheren (gericht tegen digitale criminaliteit), het Nationaal Aktieplan aanpak seksueel misbruik van kinderen (NAPS), de volgend jaar te verschijnen kabinetsnota ‘Fraude en financieel-economische criminaliteit’ en de totstandkoming van de wet BIBOB (Bevordering Integriteits-beoordelingen door het Openbaar Bestuur). Op internationaal niveau zal in de loop van 2002 Eurojust van start kunnen gaan, waarvan een verbetering wordt verwacht van de coördinatie en samenwerking bij opsporing en vervolging van georganiseerde, grensoverschrijdende criminaliteit. In het kader van de aanpak van EU-fraude wordt de operationele samenwerking tussen Nederlandse OM en OLAF (de fraudebestrijdingsdienst van de Europese Commissie) verder uitgebouwd. Tevens wordt uitgebouwd het landelijk netwerk van Internationale Coördinatie Centra (ICC) voor de afdoening van rechtshulpverzoeken. De rechtshandhaving met betrekking tot drugs richt zich vooral op de teelt van inheemse canabis (nederwiet) en de productie van synthetische drugs. Ter uitvoering van het plan ‘Samenspannen tegen XTC’ (TK 23 760, nr. 14) zullen minimaal drie nieuwe XTC-teams worden opgericht. 3.3.4 Jeugdbescherming In 2002 zal een perspectieven nota ‘Toekomstverkenning Jeugdcriminaliteit’ worden uitgebracht, waarbij bijzondere aandacht krijgt de verkorting van de doorlooptijd in de jeugdstrafketen. 3.4 Rechtspleging en rechtsbijstand 3.4.1 Rechtspleging In dit onderdeel wordt met name ingegaan op de inwerkingtreding in 2002 van de Raad voor de Rechtspraak, verantwoordelijk voor het ondersteunen van de gerechten bij de bedrijfsvoering en het houden van toezicht op de gerechten. 3.4.2 Rechtsbijstand Uit een overzicht van de volumegegevens blijkt dat voor 2001 wordt uitgegaan van ruim 65.000 toevoegingen in het kader van inverzekeringstelling en ruim 95.000 overige toevoegingen in strafzaken.
Opmaak Katern 81
21-02-2005
11:18
Pagina 4337
Criminologie 3.5 Sanctietoepassing Voor dit onderdeel wordt verwezen naar het Katern-onderdeel Penitentiair recht.
Criminologie Prof.dr. M.A. Zwanenburg
‘Reductie van probleemgedrag’ In de Journal of Quantitative Criminology kunnen we getuige zijn van de gang van zaken rondom een van de nieuwe speeltjes van de steeds minder gespecialiseerde school: het onderwijsdoel ‘reductie van probleemgedrag’. In het artikel ‘School-Based Prevention of Problem Behaviors: A Meta-Analysis’ onderzoeken een drietal auteurs, waaronder een telg uit het beroemde criminologengeslacht Gottfredson, de effectiviteit van schoolactiviteiten gericht op de preventie van delinquentie, druggebruik, vervroegd schoolverlaten en spijbelen, en ander probleemgedrag. Zij vatten de resultaten samen van 165 veelal eerder verschenen (ongeveer 10% was unpublished) studies en spreken daarom van een meta-analyse, dus een analyse van analyses. Het doel van hun meta-analyse is tweeledig: enerzijds willen zij met hun studie een aantal methodologische kwesties behandelen die samenhangen met deze vorm van onderzoek van onderzoeken. Zij doen dit voorbeeldig. Zo komt onder andere aan de orde de vraag of de studie van gepubliceerde onderzoeken wel adequaat is. Gepubliceerde studies, die dus al een filter zijn gepasseerd van een kritische redactie, hebben de neiging een gunstig beeld van de effectiviteit van ingrepen te schetsen: studies die niets succesvols te melden hebben worden meestal geweerd in de tijdschriften. Daarom waren die 10% unpublished artikelen zo interessant. Ook komt de methodologische kwaliteit van elk van de 165 onderzochte studies aan de orde, met als vraag hoe homogeen die kwaliteit moet zijn om daarop een meta-analyse te kunnen baseren die met succes een samenvattend oordeel geeft over gehanteerde interventie-praktijken. Voor diegenen die geïnteresseerd zijn in evaluatie-onderzoek en vooral in meta-analyse is dit artikel een aanrader. In dit verband interessanter acht ik hun tweede doelstelling, want anderzijds willen zij ook
aangeven welk soort interventie gericht op de preventie van probleemgedrag de meest effectieve is. Hun studie laat zien dat schoolse preventie-activiteiten succesvol zijn bij de reductie van alcohol en druggebruik, bij preventie van voortijdig schoolverlaten en spijbelen, en andere gedragsproblemen. De effecten waren weliswaar gering, maar dat was mede terug te voeren op de heterogene methodologische kwaliteit van de bestudeerde studies. Een andere bevinding was dat cognitieve gedragsbeïnvloeding en vaardigheidsinstructies effectief waren, maar dat non-cognitieve (interventies zoals counseling, sociaal werk en andere therapeutische interventies) vaak contraproductief waren. Het lezen van dit deel van de bevindingen werd begeleid door een orkest van brekende klompen. Hier werd gevonden dat scholen het werk waarvoor zij bestaan goed doen: onderwijs geven als cognitieve gedragsbeinvloeding (hiervoor is ook nodig dat je leerlingen er zijn, dus niet te veel spijbelen), terwijl ze niet goed zijn in die zaken waarin zij niet en anderen wel goed zijn: sociaal werk en therapie. Dit brengt de auteurs tot de vraag hoe scholen goede pakketten van preventiestrategieën kunnen ontwerpen en implementeren. Men zou verwachten dat andere vragen naar voren zouden komen: — is het wel de taak van scholen om deze preventiepakketten te maken en te implementeren; — gaat het verrichten van taken die niets met kennisoverdracht of met het aanleren van kennisformatievaardigheden te maken hebben niet ten koste van de eigenlijke taak van het onderwijs; — moet je als school compenserend optreden ten aanzien van het gezin en maatschappelijke en/of persoonlijke waarden en normen bijbrengen; — moet je dit alles doen, wetende dat je op enig moment op je cognitieve inbreng wordt beoordeeld? Ieder evaluatieonderzoek begint met de evaluatie van de beginvraag of de beginvragen. Anders gezegd, iedere evaluatie begint met de meta-vraag of de vraagstelling van een onderzoek adequaat is. In een samenleving waar materiële waarden prevaleren, is dit blijkbaar al een gepasseerd station. In dit opzicht lijkt de Nederlandse situatie sterk op de Amerikaanse. Scholen zijn al erkend als de vergaarbakken van maatschappelijke proKATERN 81
4337
