STICHTING COLLECTIEVE ACTIE UNIVERSITEITEN

DAGVAARDING

Heden, de

tweeduizendelf,

ten verzoeke van de stichting STICHTING COLLECTIEVE ACTIE UNIVERSITEITEN, gevestigd en kantoorhoudende te (3512 PH) Utrecht (aan het adres Lange Nieuwstraat 32, te dezer zake woonplaats kiezende te Tiel aan de Lingedijk 58, ten kantore van de advocaat mr. M. Kalkwiek, die ten deze tot advocaat wordt gesteld en als zodanig zal optreden;

GEDAGVAARD

1. De stichting STICHTING KATHOLIEKE UNIVERSITEIT, h.o.d.n. RADBOUD UNIVERSITEIT NIJMEGEN, gevestigd en kantoorhoudende te (6525 HP) Nijmegen aan de Comeniuslaan 4, aldaar aan dat adres mijn exploit doende en afschrift dezes (alsmede van na te melden producties) latende aan:

2. De publiekrechtelijke rechtspersoon RIJKSUNIVERSITEIT GRONINGEN, gevestigd en kantoorhoudende te (9712 CP) Groningen aan de Broerstraat 5, aldaar aan dat adres mijn exploit doende en afschrift dezes (alsmede van na te melden producties) latende aan:

Pagina 2 Dagvaarding SCAU

3. De stichting STICHTING KATHOLIEKE UNIVERSITEIT VAN BRABANT, h.o.d.n. UNIVERSITEIT VAN TILBURG, gevestigd en kantoorhoudende te (5037 AB) Tilburg aan de Warandelaan 2, aldaar aan dat adres mijn exploit doende en afschrift dezes (alsmede van na te melden producties) latende aan:

4. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM, gevestigd en kantoorhoudende te (1012 WX) Amsterdam aan het Spui 21, aldaar aan dat adres mijn exploit doende en afschrift dezes (alsmede van na te melden producties) latende aan:

5. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT VAN LEIDEN, gevestigd en kantoorhoudende te (2311 EZ) Leiden aan de Rapenburg 70-74, aldaar aan dat adres mijn exploit doende en afschrift dezes (alsmede van na te melden producties) latende aan:

6. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT MAASTRICHT, gevestigd en kantoorhoudende te (6211 LK) Maastricht aan de Minderbroedersberg 4-6, aldaar aan dat adres mijn exploit doende en afschrift dezes (alsmede van na te melden producties) latende aan:


7. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT VAN UTRECHT, gevestigd en kantoorhoudende te (3584 CS) Utrecht aan de Heidelberglaan 8, aldaar aan dat adres mijn exploit doende en afschrift dezes (alsmede van na te melden producties) latende aan:

8. De vereniging VERENIGING VOOR CHRISTELIJK HOGER ONDERWIJS, WETENSCHAPPELIJK ONDERZOEK EN PATIENTENZORG, h.o.d.n. VRIJE UNIVERSITEIT, gevestigd en kantoorhoudende te (1081 HV) Amsterdam aan de De Boelelaan 1105, aldaar aan dat adres mijn exploit doende en afschrift dezes (alsmede van na te melden producties) latende aan:

OM:

Op woensdag, de

tweeduizendelf,

des voormiddags te 10.00 uur, niet in persoon doch vertegenwoordigd door een advocaat, te verschijnen ter terechtzitting van de rechtbank Amsterdam, alsdan en aldaar gehouden wordende in het gerechtsgebouw aan het adres Parnassusweg 220,

MET AANZEGGING DAT: 

indien een gedaagde verzuimt advocaat te stellen of het hierna te noemen griffierecht niet tijdig betaalt, en de voorgeschreven termijnen en formaliteiten in acht zijn genomen, de rechter verstek tegen die gedaagde zal verlenen en de hierna omschreven vordering zal toewijzen, tenzij deze hem onrechtmatig of ongegrond voorkomt;




indien ten minste één van de gedaagden advocaat heeft gesteld en het griffierecht tijdig heeft voldaan, tussen alle partijen één vonnis zal worden gewezen, dat als een vonnis op tegenspraak wordt beschouwd;



bij verschijning in het geding van ieder van de gedaagden een griffierecht van € 3.529,-- zal worden geheven, te voldoen binnen vier weken te rekenen vanaf het tijdstip van verschijning;



van een persoon die onvermogend is, een lager griffierecht wordt geheven, namelijk van € 71,--, indien hij op het tijdstip waarop het griffierecht wordt geheven heeft overgelegd: a. een afschrift van het besluit tot toevoeging, bedoeld in artikel 29 van de Wet op de Rechtsbijstand, of indien dit niet mogelijk is ten gevolge van de omstandigheden die redelijkerwijs niet aan hem zijn toe te rekenen, een afschrift van de aanvraag, bedoeld in artikel 24, tweede lid van de Wet op de Rechtsbijstand, danwel b. een verklaring van de Raad als bedoeld in artikel 1, onder b, van die wet waaruit blijkt dat zijn inkomen niet meer bedraagt dan de bedragen, bedoeld in artikel 35, derde en vierde lid, telkens onderdelen a t/m d danwel in die artikelleden, telkens onderdeel e, van die wet;

met dien verstand dat als gevolg van een inmiddels van kracht geworden wijziging van de Wet op de Rechtsbijstand nu geldt dat de verklaring wordt verstrekt door het bestuur van de Raad voor Rechtsbijstand, bedoeld in artikel 2 van die wet, terwijl de bedragen waaraan het inkomen wordt getoetst, zijn vermeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van het Besluit Eigen Bijdrage Rechtsbijstand; 

van gedaagden die bij dezelfde advocaat verschijnen en gelijkluidende conclusies nemen, op basis van artikel 15 van de Wet Griffierechten Burgerlijke Zaken slechts eenmaal een gezamenlijk griffierecht wordt geheven.


TENEINDE:

te horen eisen en concluderen als volgt: 1. Eiseres zal hierna worden aangeduid als “(de) SCAU”. 2. Gedaagden zullen hierna gezamenlijk worden aangeduid als “de Instellingen”. Gedaagde 1 als “de Radboud Universiteit”. Gedaagde 2 als “de Rijksuniversiteit Groningen”. Gedaagde 3 als “de Universiteit Tilburg”. Gedaagde 4 als “de Universiteit van Amsterdam”. Gedaagde 5 als “de Universiteit Leiden”. Gedaagde 6 als “de Universiteit Maastricht”. Gedaagde 7 als: “de Universiteit Utrecht”. Gedaagde 8 als “de Vrije Universiteit”.


INHOUDSOPGAVE HOOFDSTUK – 1 INLEIDING ..................................................................................... 9 A. Politieke achtergrond ................................................................................. 9 B. Opbouw dagvaarding ............................................................................... 12 HOOFDSTUK – 2 ALGEMEEN ................................................................................. 15 § 2.1 Collectieve actie .................................................................................. 15 § 2.2 Absolutie competentie civiele rechter .................................................. 16 § 2.3 Relatieve competentie rechtbank Amsterdam .................................... 20 HOOFDSTUK – 3 COLLEGEGELD .......................................................................... 22 § 3.1 Inleiding ............................................................................................... 22 § 3.2 Systematiek wettelijk collegegeld ........................................................ 22 § 3.3 Systematiek instellingscollegegeld ...................................................... 24 § 3.4 Doel van het instellingscollegegeld ..................................................... 25 § 3.5 Hoogte van het instellingscollegegeld ................................................. 27 A. Begrensd tot kosten opleiding ..................................................... 28 B. Begrensd tot gewaarborgde toegang .......................................... 32 C. Conclusie .................................................................................... 34 § 3.6 Verdragsrechtelijke verplichtingen ...................................................... 35 A. Doel is kosteloos onderwijs ......................................................... 35 B. Begrensd tot gewaarborgde toegang .......................................... 36 § 3.7 Conclusie ............................................................................................. 38 HOOFDSTUK – 4 NUT EN NOODZAAK .................................................................. 40 § 4.1 Aantonen nut en noodzaak ................................................................. 40 § 4.2 Radboud Universiteit ........................................................................... 40 § 4.3 Rijksuniversiteit Groningen .................................................................. 43 § 4.4 Universiteit van Tilburg ........................................................................ 45 § 4.5 Universiteit van Amsterdam ................................................................ 47 § 4.6 Universiteit Leiden ............................................................................... 49


§ 4.7 Universiteit Maastricht ......................................................................... 51 § 4.8 Universiteit Utrecht .............................................................................. 53 § 4.9 Vrije Universiteit................................................................................... 55 § 4.10 Conclusie ........................................................................................... 57 A. Aansluiting bij studentgebonden rijksbijdrage ............................. 57 B. Aansluiting bij tarieven niet-EER-studenten ................................ 58 C. Geen verantwoordingsplicht ....................................................... 58 D. Doorlopen adviestraject .............................................................. 58 HOOFDSTUK 5 – NIET VOLDAAN AAN BEWIJSLAST .......................................... 60 § 5.1 Inleiding ............................................................................................... 60 § 5.2 Bekostiging instellingen ....................................................................... 61 § 5.3 Hoogte studentgebonden inkomsten .................................................. 63 A. Onjuiste rekenmethodiek ............................................................ 64 B. Gemiddelde inkomsten per student ............................................ 65 C. Toerekening graadafhankelijke bijdragen ................................... 69 § 5.4 Aansluiting bij tarieven niet-EER-studenten ........................................ 71 § 5.5 Conclusie en vordering ........................................................................ 72 HOOFDSTUK 6 – MISBRUIK VAN BEVOEGDHEID ............................................... 75 § 6.1 Inleiding ............................................................................................... 75 § 6.2 Toetsingskader .................................................................................... 76 § 6.3 Doeloverschrijding: Tarieven zijn hoger dan marginale kosten .......... 77 § 6.4 Doeloverschrijding: Weren van studenten .......................................... 79 A. Universiteit van Amsterdam ........................................................ 80 B. Universiteit Utrecht ...................................................................... 81 § 6.5 Onevenredig/onzorgvuldig .................................................................. 82 A. Belemmering tot toegang onderwijs ............................................ 83 B. Geen onderzoek naar alternatieven ............................................ 90 C. Besteding instellingscollegegeld ................................................. 91


D. Weren van volgtijdige studenten door UU en UvA ..................... 95 § 6.6 Conclusie ............................................................................................. 95 HOOFDSTUK – 7 OVERTREDING MEDEDINGINGSRECHT ................................ 97 § 7.1 Inleiding ............................................................................................... 97 § 7.2 Achtergrond mededingingswet ............................................................ 97 § 7.3 Toepasselijkheid mededingingswet.................................................... 99 § 7.4 Bepaling relevante markt en machtspositie ...................................... 102 A. Afbakening geografische markt................................................. 103 B. Afbakening productmarkt .......................................................... 105 § 7.5 Aard en omvang van het misbruik ..................................................... 108 A. Onbillijke tarieven in relatie tot kostprijs .................................... 109 B. Onbillijke tarieven in relatie tot kwaliteit .................................... 113 § 7.6 Kartelverbod ...................................................................................... 120 § 7.7 Conclusie ........................................................................................... 123 HOOFDSTUK – 8 BEWIJSLAST / BEWIJSAANBOD ............................................ 125 § 8.1 Stelplicht Instellingen ......................................................................... 125 § 8.2 Bewijslast nut en noodzaak ............................................................... 126 § 8.3 Bewijslast misbruik van bevoegdheid/mededingingsrecht ................ 128 § 8.4 Bewijsaanbod .................................................................................... 130 HOOFDSTUK – 9 VERWEER INSTELLINGEN ..................................................... 132 HOOFDSTUK – 10 VORDERINGEN ...................................................................... 133 § 10.1 Incidentele voorziening ex artikel 223 Rv. ....................................... 133 § 10.2 Verklaring voor recht ....................................................................... 136 § 10.3 Vergoeding van proces- en overige kosten ..................................... 137 PETITUM ................................................................................................................. 138


HOOFDSTUK – 1 INLEIDING

1.1

Deze zaak richt zich op de hoogte van het instellingscollegegeld dat de Instellingen hebben vastgesteld voor volgtijdige studies. Onder een volgtijdige studie wordt verstaan de inschrijving voor een bachelor- of masteropleiding terwijl al eerder een bachelorrespectievelijk mastergraad is behaald. Van de totale Nederlandse studentenpopulatie van bijna 600.000 studenten,

1

waarvan 520.000 bachelorstudenten, studeren 30.000 studenten twee studies 2

tegelijk en bijna 37.000 studenten volgen een volgtijdige studie. In deze dagvaarding zal worden betoogd dat:

a. de hoogte van het instellingscollegegeld in strijd met de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever vaak twee tot drie keer hoger is dan de marginale kosten van de betreffende volgtijdige studie; b. de Instellingen – hoewel daar wettelijk toe verplicht – niet het nut en de noodzaak van de hoogte van het instellingscollegegeld kunnen aantonen; c. de Instellingen (bewust) de tarieven zodanig hoog hebben vastgesteld dat wordt ontmoedigd om een tweede studie te volgen, zodat de toegang tot het volgtijdige onderwijs niet langer is gewaarborgd; d. de Instellingen misbruik maken van een economische machtspositie door het opleggen van onbillijke verkoopprijzen in relatie tot de kostprijs en kwaliteit van het volgtijdige onderwijs; e. de Instellingen het kartelverbod overtreden.

A. Politieke achtergrond

1.2

De achtergrond van deze kwestie is gelegen in de wijziging van de Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek (hierna: “WHW”) door

1

In het studiejaar 2009/10 stonden 634 duizend personen ingeschreven in het door de overheid bekostigde hoger onderwijs – CBS, Jaarboek onderwijs in cijfers 2010, p. 65. 2 Kamerstukken I, 2010/11, 16-628, p.11. Kamerstukken I 2010/11, 16-628, p.28.

Pagina 10 Dagvaarding SCAU 3

middel van de Wet versterking besturing. Middels deze wetswijziging is de financiering van volgtijdige studies ingrijpend veranderd omdat de rijksoverheid het niet langer tot haar verantwoordelijkheden rekent om het volgtijdige onderwijs te financieren door middel van de rijksbijdrage die Instellingen hiervoor wel per volgtijdige student ontvingen. Om te voorkomen dat dit tot gevolg heeft dat het volgtijdige onderwijs voor de Instellingen verliesgevend wordt hebben zij middels de Wet versterking besturing de bevoegdheid gekregen om zelf voor elke volgtijdige opleiding instellingscollegegeld vast te stellen. Het instellingscollegegeld is – anders dan het „normale‟ wettelijk collegegeld – bedoeld om de kosten van het onderwijs mee te kunnen compenseren.

1.3

Hoewel de rijksoverheid het niet langer tot haar verantwoordelijkheid rekent om het volgtijdige onderwijs te bekostigen is het belang van de tweede studie voor de kenniseconomie onomstreden. De tweede studie maakt onderdeel uit van een onderwijsbeleid dat gericht is op het bevorderen van excellente studenten en dat als einddoel heeft het versterken van de Nederlandse kenniseconomie, zo concludeert de Sociaal Economische Raad (SER) in haar adviesrapport Strategische Agenda Hoger Onderwijs: “De raad ziet grote meerwaarde in studenten die breed zijn opgeleid en daardoor ook breed inzetbaar zijn op de arbeidsmarkt, mede vanuit het perspectief van een leven langleren. Een brede opleiding draagt ook bij aan duurzame inzetbaarheid gedurende de loopbaan.”

1.4

4

Mede vanwege deze conclusie betreurt de SER dat de rijksoverheid het niet langer tot haar verantwoordelijkheid rekent om de toegang tot een tweede studie te garanderen. De SER ziet dit als een negatieve trend op het gebied van inspanningen van de overheid die haaks staat op de ambitie dat Nederland bij de top 5 kenniseconomieën behoort: “De raad moet vaststellen dat het bereiken van de Nederlandse ambitie om tot de top vijf van kenniseconomieën te behoren nog niet in zicht is en dat

3

Stb. 119, 18 maart 2010. SER advies Strategisch Agenda Hoger Onderwijs Onderzoek en Wetenschap, april 2011, p. 14. 4


veel andere, voor Nederland relevante, landen vasthouden aan een hoog niveau van investeringen (zij het niet alle in gelijke mate, terwijl er ook landen zijn die bezuinigen)”

1.5

5

De dalende investeringen in het onderwijs van rijkswege zijn voorwerp van continue zorg van maatschappelijke belangenorganisaties. Zo spreekt 6

bijvoorbeeld de VSNU bij herhaling haar zorg uit over het gebrek aan daadwerkelijke inspanningen om het onderwijsstelsel in harmonie te brengen met de ambities van de rijksoverheid. In tegenstelling tot wat afgaande op deze ambities verwacht mag worden laten de cijfers van de VSNU over de afgelopen jaren een gestaag dalende rijksbijdrage per student zien. “Afgezet tegen het BBP is de rijksbijdrage voor universiteiten gedaald van circa 1% van 7

het BBP in 1981 naar circa 0,5% in 2007.” De cijfers laten zien dat sinds het uitbreken van de economische crisis landen als Duitsland, Zweden, de Verenigde Staten wel degelijk geïnvesteerd hebben in hun kenniseconomie, maar Nederlandse investeringen in hoger onderwijs juist achterbleven en zelfs verminderden. Onze huidige mate van investeren in het onderwijs staat in schril contrast met de situatie van de afgelopen decennia.

1.6

Waar voorheen de rol van de rijksoverheid was gericht op het stimuleren en mogelijk maken van hoger en wetenschappelijk onderwijs voor een ieder, acht de rijksoverheid het nu enkel haar verantwoordelijkheid om een enkele wetenschappelijke studie te faciliteren en dat pas na zoveel mogelijk selectie aan de poort. Daarnaast worden studenten gestimuleerd om zo snel mogelijk af te studeren door middel van de zogenaamde „Halbeheffing‟; een boete van € 3.000,-- op elk uitloopjaar na de nominale studieduur plus één jaar. Ook zijn de mogelijkheden tot het aangaan van extra studiefinanciering begrensd middels het collegegeldkrediet, wat tot gevolg heeft dat studenten om aan financiën te komen meer moeten werken en minder kunnen studeren.

5

SER advies Strategisch Agenda Hoger Onderwijs Onderzoek en Wetenschap, april 2011, p. 40. 6 Vereniging van Universiteiten. 7 Zie www.vsnu.nl 'onderwijs in feiten en cijfers'.


B. Opbouw dagvaarding 1.7

Tegen de bovengenoemde achtergrond van dalende rijksbestedingen aan onderwijs hebben de Instellingen besloten om volgtijdige studies zoveel mogelijk te ontmoedigen, door dermate hoge instellingscollegegelden vast te stellen dat vrijwel geen student zich een tweede studie kan veroorloven. In de correspondentie tussen de SCAU en de Instellingen en tijdens diverse bijeenkomsten voorafgaand aan deze procedure hebben de Instellingen aangevoerd dat zij de bevoegdheid hebben om de hoogte van het instellingscollegegeld zelf vast te stellen, zonder dat hier enige beperking voor geldt. Dit standpunt is volstrekt onjuist.

1.8

In hoofdstuk 3 van deze dagvaarding zal de collegegeldsystematiek worden toegelicht, waarbij met name aandacht zal worden besteed aan de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld. Deze bevoegdheid is door de wetgever verleend met het uitdrukkelijke doel om desgewenst een kostendekkend instellingscollegegeld vast te stellen. Uitdrukkelijk is door de wetgever verboden dat met het instellingscollegegeld winst wordt gemaakt. Dit uitgangspunt van de wetgever is ook logisch, want een kostendekkend instellingscollegegeld heeft tot gevolg dat volgtijdige studenten voor de Instellingen budgetneutraal zijn. Voorts mag de toegang tot het onderwijs bij het uitoefenen van de bevoegdheid tot het vaststellen van het instellingscollegegeld niet belemmerd worden. Mede gelet op deze uitgangspunten rust op de instellingen de bewijslast dat het vastgestelde instellingscollegegeld nuttig en noodzakelijk is.

1.9

In hoofdstuk 4 zal worden uiteen gezet op welke wijze de Instellingen menen nut en noodzaak te hebben aangetoond. In de kern genomen motiveren de Instellingen nut aan de noodzaak aan de hand van twee argumenten. Het eerste argument is dat het instellingscollegegeld is vastgesteld ter compensatie van de rijksbijdrage die, gelet op de ingeperkte rol van de rijksoverheid, niet meer wordt ontvangen. Het tweede argument is dat is aangesloten bij de tarieven die al eerder waren vastgesteld voor studenten van buiten de Europese Economische Ruimte (hierna: “niet-EER-studenten”). In hoofdstuk 5 zal worden aangetoond dat aan de hand van deze argumenten nut en noodzaak volstrekt niet zijn aangetoond en dat de Instellingen derhalve niet aan hun bewijslast hebben voldaan. Hierbij zal met name aandacht


worden besteed aan de wijze waarop de Instellingen worden bekostigd en welke inkomsten zij per „normale‟ student ontvangen. Uit deze beschouwing volgt dat de rekenmethodiek die de Instellingen gebruiken om de hoogte van het instellingscollegegeld te motiveren volstrekt onjuist is. Daarnaast zal worden toegelicht dat louter het vermelden dat aansluiting is gezocht bij reeds eerder vastgestelde tarieven voor niet-EER-studenten ook ontoereikend is en niet kan leiden tot de conclusie dat nut en noodzaak zijn aangetoond.

1.10 Hoewel uit hoofdstuk 4 en 5 al volgt dat de vaststellingsbesluiten van de Instellingen onrechtmatig zijn, omdat zij het nut en de noodzaak van het instellingscollegegeld niet hebben bewezen, zal in hoofdstuk 6 worden aangetoond dat de Instellingen misbruik van bevoegdheid hebben gemaakt. Het misbruik bestaat er in de eerste plaats uit dat de Instellingen het doel van de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld hebben overschreden door niet kostengeoriënteerde, maar inkomstengeoriënteerde tarieven vast te stellen. Daarnaast is het doel van de bevoegdheid overschreden door de bevoegdheid te misbruiken om studenten te ontmoedigen in te schrijven voor een tweede studie. In aansluiting hierop zal worden aangetoond dat de Instellingen in strijd met de uitdrukkelijke bedoelingen van de wetgever, het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel de toegang tot het volgtijdige onderwijs belemmeren. 1.11 In hoofdstuk 7 zal worden aangetoond dat de Instellingen misbruik maken van een economische machtspositie. Hiervoor zal eerst worden toegelicht dat het volgtijdige onderwijs kwalificeert als een dienst van algemeen economisch belang, waarna zal worden aangetoond dat de Instellingen in strijd met het mededingingsrecht handelen door onbillijke verkoopprijzen (het instellingscollegegeld) in relatie tot de kostprijs en kwaliteit te hanteren. In dit kader zal worden aangetoond dat de verkoopprijs van volgtijdige opleidingen niet in verhouding staat tot de kostprijs en in dat opzicht als excessief gekwalificeerd moet worden. Voorts zal worden aangetoond dat tenminste de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit het kartelverbod hebben overtreden door prijsafspraken te maken, althans de tarieven op elkaar af te stemmen. Het is aannemelijk dat ook de overige gedaagden bij de prijsafspraken zijn betrokken.


1.12 In hoofdstuk 8 zal de processuele bewijspositie van partijen per grondslag nader worden toegelicht. Dit is mede van belang omdat de bewijslast van nut en noodzaak van het instellingscollegegeld van rechtswege bij de Instellingen ligt. Daarnaast zal worden toegelicht dat terzake het misbruik van bevoegdheid, de misbruik van een economische machtspositie en de overtreding van het kartelverbod in de gegeven omstandigheden op de Instellingen een verzwaarde stelplicht rust, althans dat de bewijslast dient te worden omgekeerd. Tevens zal de SCAU bewijs aanbieden voor zover zij daar toe zal zijn verplicht. 1.13 In hoofdstuk 9 zullen de vorderingen van de SCAU worden toegelicht. Dit is mede van belang omdat de SCAU ex artikel 223 Rv een aantal incidentele voorzieningen vordert. Daarnaast zal in dit hoofdstuk worden toegelicht dat toewijzing van alle gevorderde primaire verklaringen voor recht van belang is omdat hiermee de bedoelingen van de wetgever worden herbevestigd. Dit is van belang omdat enkel de toewijzing van de verklaring voor recht dat de Instellingen nut en noodzaak niet hebben aangetoond hen niet belet om wederom onrechtmatig instellingscollegegeld vast te stellen. Derhalve beoogd de SCAU met de toewijzing van de verklaringen voor recht de Instellingen te dwingen tot het vaststellen van het instellingscollegegeld binnen het kader waarmee de bevoegdheid daartoe door de wetgever is verleend. 1.14 Tenslotte zij opgemerkt dat de SCAU wenst dat de uitkomst van deze procedure is dat de Instellingen het instellingscollegegeld niet hoger vaststellen dan de marginale kosten van de betreffende opleidingen. Dit resultaat doet recht aan de positie van zowel de Instellingen, die hiermee budgetneutraal onderwijs aanbieden, als aan de positie van de studenten, die hiermee toegang tot het volgtijdige onderwijs krijgen.


HOOFDSTUK – 2 ALGEMEEN § 2.1 Collectieve actie

2.1.1

De SCAU is een processtichting als bedoeld in artikel 3:305a BW die is opgericht om de belangen te behartigen van (aspirant-)studenten die nadeel lijden ten gevolge van de vaststellingsbesluiten van de Instellingen terzake het instellingscollegegeld voor tweede studies. Deze vaststellingsbesluiten betreffen de uitvoering van artikel 7.46 lid 2 van de door middel van de Wet 8

versterking besturing gewijzigde Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Van het doel van de SCAU blijkt tevens uit haar statuten, die als productie 1 in het geding worden gebracht:

"De stichting heeft ten doel het voorkomen van nadeel voor studenten ten gevolge van de invoering en de uitvoering van de door middel van de Wet versterking besturing gewijzigde Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en het ter verdeling onder gedupeerde studenten, verkrijgen van financiële compensatie voor het nadeel dat zij door de invoering en de uitvoering van voornoemde wet hebben geleden, zomede al hetgeen met het vorenstaand verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn."

2.1.2

Deze procedure richt zich specifiek op de kosten van volgtijdige studies rechtsgeleerdheid die worden aangeboden door de Instellingen. Derhalve worden middels deze collectieve actie direct de gelijksoortige belangen van alle (aspirant-)studenten rechtsgeleerdheid gediend, zodat hiermee, in verband met de bovenstaande statutaire doelomschrijving van de SCAU, in beginsel is voldaan aan het vereiste van artikel 3:305a lid 1 BW.

2.1.3

Evenwel worden middels deze collectieve actie indirect ook de belangen van (aspirant-)studenten van vele andere studies behartigd en wel om de volgende reden. De SCAU verzoekt in deze procedure de rechtbank om een aantal verklaringen voor recht in dermate principiële kwesties dat het vonnis

8

Stb. 119, 18 maart 2010.


naar alle waarschijnlijkheid ook direct consequenties heeft voor de studenten van andere volgtijdige studies. 2.1.4

9

De SCAU is opgericht bij notariële akte van 28 februari 2011 en fungeert sindsdien als spreekbuis van volgtijdige studenten. Naast langdurige en uitvoerige correspondentie met de Instellingen heeft de SCAU uitvoerig de standpunten van volgtijdige studenten in de media en in de politiek verdedigd. Van het woordvoerderschap van de SCAU richting de media blijkt uit de als productie 2a-h in het geding gebrachte diverse (greep uit) mediaberichten waarin de SCAU wordt aangehaald en het als 2i overgelegde advies van de SCAU aan het Ministerie van OCW. Daarnaast heeft de SCAU diverse WOB-verzoeken gedaan, die in hoofdstuk 4 zullen worden besproken.

2.1.5

Naast de bovengenoemde mediaberichten zijn bestuursleden en/of de raadsman van de SCAU ook op RTL Nieuws (4 augustus 2011), op BNR Nieuwsradio (4 augustus 2011) en in diverse andere media aan het woord geweest. Voorts hebben de woordvoerders en raadsman van de SCAU in veel interviews met regionale media hun zaak bepleit.

2.1.6

Gelet op het voorgaande concludeert de SCAU dat zij veel activiteiten heeft ontplooid ter behartiging van haar statutaire doel, zodat aan het vereiste van artikel 3:305 lid 1 BW is voldaan en de rechtbank ontvankelijk is om van haar vorderingen kennis te nemen.

§ 2.2 Absolutie competentie civiele rechter

2.2.1

In het navolgende zal de bevoegdheid van de civiele rechter om kennis te nemen van deze zaak worden toegelicht. De burgerlijke rechter is bevoegd kennis te nemen van alle "geschillen over burgerlijke rechten en schuldvorderingen",

10

waaruit volgt dat – naar vaste jurisprudentie – de

vraag of de bestuursrechter of civiele rechter bevoegd is dient te worden

9

Dit geldt naar het oordeel van de SCAU in ieder geval voor de overige universitaire studies, maar daarnaast ook voor opleidingen aan HBO-instellingen. 10 Artikel 112 Grondwet.


beantwoord aan de hand van het leerstuk van de objectum litis.

11

Dit

betekent dat niet het publiek- of privaatrechtelijk karakter van het geschil, maar het antwoord op de vraag of bescherming van een burgerlijk recht in het geding is doorslaggevend is voor het antwoord op de vraag of de civiele rechter bevoegd is om van het geschil kennis te nemen. In het navolgende zal worden aangetoond dat in deze zaak burgerlijke rechten, namelijk het recht op eigendom en het recht op onderwijs, in het geding zijn. 2.2.2

In de eerste plaats is in deze zaak het burgerlijk recht van de studenten op genot van hun eigendom, zoals bepaald in artikel 1 Eerste Protocol EVRM, in het geding. De tekst van artikel 1 Eerste Protocol EVRM luidt als volgt: “Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”

2.2.3

De inbreuk bestaat – kort gezegd – uit het onrechtmatig vaststellen van dermate hoge instellingscollegegelden dat de studenten in hun recht op genot van hun eigendom worden aangetast, zonder dat hier een rechtvaardiging voor bestaat. Hiermee plegen de Instellingen een onrechtmatige daad.

12

Naar vaste jurisprudentie van het Europese Hof van

de Rechten voor de Mens (EHRM) is het recht op eigendom een burgerlijk 13

recht,

waarmee de bevoegdheid van de civiele rechter om kennis te

nemen van het geschil is gegeven.

11

Deze leer is leidend sinds het arrest van de Hoge Raad Guldenmond/ Noordwijkerhout, 31 december 1915, NJ 1916, pag. 407. Zie in dit kader bijv. ook HR, 16 mei 1986, NJ 1987, 251, HR 9 november 1973, NJ 1974, 91 (Limmen/Houtkoop) en zie voor wat betreft dreigende schade die het instellingsbeleid tot gevolg heeft en de bevoegdheid te dien aanzien van de civiele rechter Hoge Raad, 17 december 1999, NJ 2000, 87 (Groningen/Raatgever) en HR 15 november 2002, NJ 2003, 617 (Staat/Zegenbergen). 12 Artikel 6:162 BW. 13 Zie bijv. EHRM 6 december 2001, Yagtzilar e.a. t. Griekenland, RJD 2001, EHRC 2002,5.


2.2.4

In de tweede plaats wordt door de Instellingen een inbreuk gemaakt op het recht op onderwijs van artikel 2 Eerste Protocol EVRM, waarvan de tekst hieronder is opgenomen: “Niemand mag het recht op onderwijs worden ontzegd. Bij de uitoefening van alle functies die de Staat in verband met de opvoeding en het onderwijs op zich neemt, eerbiedigt de Staat het recht van ouders om zich van die opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, die overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen.”

2.2.5

Naar vaste rechtspraak van het EHRM hangt de mate van toegang tot het onderwijs samen met de al dan niet betaalbaarheid van het onderwijs. Het onderwijs is betaalbaar, indien de collegegelden betrekkelijk laag zijn en/of wanneer de collegegelden ook zijn gekoppeld aan een voldoende leenstelsel waar studenten van gebruik kunnen maken.

14

In deze

dagvaarding zal worden betoogd dat de door de Instellingen vastgestelde instellingscollegegelden het onderwijs onbetaalbaar maken, waardoor in strijd met het recht op toegang tot het onderwijs, het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het verbod op misbruik van bevoegdheid is gehandeld. Voor bijvoorbeeld de Universiteit Utrecht en de Universiteit van Amsterdam geldt zelfs dat zij bewust de tarieven van het instellingscollegegeld zodanig hebben bepaald dat daarmee de toegang tot het onderwijs wordt belemmerd. Dit zal hierna uitgebreid worden toegelicht.

2.2.6

De Instellingen hebben in de correspondentie voorafgaand aan het aanbrengen van deze dagvaarding betoogd dat de civiele rechter niet bevoegd is om kennis te nemen van dit geschil. Hoewel dit naar het oordeel van de SCAU op basis van het voorgaande reeds voldoende is weersproken zal in het navolgende nader worden ingegaan op de argumenten waar de Instellingen hun oordeel op baseren.

2.2.7

Het betoog van de Instellingen dat de civiele rechter niet bevoegd is om kennis te nemen van de zaak berust op de volgende (onjuiste) opvattingen.

14

Vergelijk Kamerstukken II, 2010/11, 32618, nr. 6, p. 16.


De Instellingen betogen dat de rechtsverhouding tussen de student en de Instellingen wordt beheerst door de publiekrechtelijke regelgeving van de 15

WHW en de Algemene wet bestuursrecht (hierna: “Awb”). Daarom zou – volgens de Instellingen – de in Hoofdstuk 7 Titel 4 WHW neergelegde procedure voldoende rechtsbescherming bieden. Dit standpunt is onjuist. De rechtsbeschermingprocedure van de WHW werkt als volgt. Instellingen zijn verplicht om een zogenaamde „faciliteit‟ in te richten.

16

Dit is in feite een

klachtenloket dat verplicht is om de ontvangst van een binnengekomen klacht te bevestigen en door te zenden naar het 'bevoegde orgaan'.

17

Dit zijn

in casu de Colleges van Bestuur van de Instellingen, die oordelen over de ingediende klacht.

2.2.8

Indien de student zich met het oordeel van de faciliteit niet kan verenigen kan vervolgens beroep worden ingesteld bij het College van beroep voor het hoger onderwijs

18

(hierna: “CBHO”) c.q. het College van beroep voor het

bijzonder onderwijs

19

(hierna: “CBBO”). Anders dan de Instellingen betogen

biedt deze procedure echter niet een met voldoende rechtsborgen omklede rechtsgang, omdat deze instanties eerder hebben geoordeeld vaststellingsbesluiten terzake instellingscollegegeld niet te toetsen. In haar uitspraak van 22 juli 2011

20

in een zaak tussen een student en de

Rijksuniversiteit Groningen heeft het CBHO als volgt geoordeeld: “De Uitvoeringsregeling [het vaststellingsbesluit omtrent het instellingsgeld – toevoeging advocaat] is een algemeen verbindend voorschrift dat het College niet als zodanig kan toetsen. Derhalve kan het betoog van appellant dat onvoldoende aannemelijk is dat een bedrag van € 6.800 kostendekkend is niet leiden tot het ermee beoogde doel.” In gelijke zin is geoordeeld in drie andere uitspraken.

15

21

Ter volledigheid zij opgemerkt dat het argument van de Instellingen in het bijzonder niet op gaat voor de VU, Radboud Universiteit en Universiteit van Tilburg, nu zij als „bijzondere instelling‟ niet onder de werking van de Awb vallen. 16 Op grond van artikel 7.59a lid 1 WHW. 17 Op grond van artikel 7.59a lid 5 WHW. 18 Op grond van artikel 7.66 WHW. 19 Op grond van artikel 7.68 WHW. 20 CBBO 22 juli 2011, zaaknummer 2011/045. 21 Het CBHO heeft in gelijke zin geoordeeld in CBHO 7 april 2011, zaaknummer 2011/009, 11 januari 2010 zaaknummer 2009/037 en 3 maart 2011, zaaknummer 2010/062.


2.2.9

Ten slotte zij opgemerkt dat de Raad van State de vraag of de civiele rechter bevoegd is ondubbelzinnig heeft beantwoord in zijn advies over de Wet versterking besturing, waarin de bevoegdheden van het CBHO/CBBO nader zijn gedefinieerd. De Raad van State merkt hierin als volgt op : “op grond van artikel 112 van de Grondwet staat voor een student of onderwijsinstelling altijd beroep open op de burgerlijke rechter.”

2.2.10

22

Gelet op het voorgaande slaagt het betoog van de Instellingen dat de rechtsgang naar het klachtenloket en vervolgens het CBHO c.q. CBBO voldoende rechtsbescherming biedt naar het oordeel van de SCAU niet.

2.2.11

Indien en voor zover wordt geoordeeld dat de bestuursrechtelijke procedure wel voldoende rechtsbescherming biedt, meent de SCAU dan ook dat het gegeven dat het CBHO/CBBO vaststellingsbesluiten terzake instellingscollegegeld niet toetst er toe noopt dat de civiele rechter desondanks bevoegd is om kennis te nemen van het geschil.

23

§ 2.3 Relatieve competentie rechtbank Amsterdam

2.3.1

De bevoegdheid van de rechtbank Amsterdam volgt uit het feit dat de vaststellingsbesluiten terzake het instellingscollegegeld de oorzaak zijn van het nadeel dat de studenten lijden. Omdat (aspirant-)studenten uit heel Nederland in beginsel aan iedere Instelling in Nederland kunnen studeren doet de schade die het gevolg is van dit nadeel zich in heel Nederland voor. Derhalve is overeenkomstig artikel 102 Rv iedere rechtbank in Nederland bevoegd tot kennisname van het geschil.

2.3.2

De SCAU heeft er voor gekozen om dit geschil aanhangig te maken bij de rechtbank Amsterdam. Omdat Amsterdam de vestigingsplaats is van de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit is de rechtbank Amsterdam niet alleen op de grond van artikel 102 Rv bevoegd maar ook ex artikel 99 Rv bevoegd. Indien en voor zover nodig zij erop gewezen dat de rechtbank Amsterdam ex artikel 107 Rv ook bevoegd is tot kennisname van de zaak voor zover die wordt gevoerd tegen de niet in Amsterdam

22 23

Kamerstukken II, 2008/09, 31 821, nr. 4. Zie bijv. HR 16 mei 1986, BR 1986/775 (Heesch/Van den Akker).


gevestigde universiteiten. De vorderingen tegen de Instellingen hangen immers met elkaar samen in die zin dat de vaststellingsbesluiten terzake het instellingscollegegeld van alle acht gedaagden voorwerp van de procedure zijn.


HOOFDSTUK – 3 COLLEGEGELD § 3.1 Inleiding 3.1.1. In deze zaak staat de vraag centraal of het instellingscollegegeld, dat is bepaald voor volgtijdige studenten – zoals de SCAU betoogt – dient te worden begroot aan de hand van de marginale kosten van de betreffende volgtijdige opleiding of – zoals de Instellingen betogen – aan de hand van de gederfde inkomsten per student. De gederfde inkomsten bestaan uit de studentgebonden rijksbijdrage die Instellingen „normaliter‟ ontvangen.

3.1.2. In dit hoofdstuk zal in paragraaf 3.2 en 3.3 de regelgeving aan de hand waarvan wordt bepaald wie wettelijk collegegeld en wie instellingscollegegeld zijn verschuldigd worden toegelicht. Vervolgens zal in paragraaf 3.4 worden toegelicht wat het doel van de wetgever was bij het verlenen aan de Instellingen van de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld. 3.1.3. In paragraaf 3.5 en 3.6 zal worden toegelicht dat het instellingscollegegeld dient te worden bepaald aan de hand van de marginale kosten per student per volgtijdige opleiding. Daaruit volgt dat de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld is begrensd tot het punt waarop de marginale kosten van de volgtijdige opleiding worden overschreden en tot het punt waarop de toegang tot het volgtijdige onderwijs niet langer is gewaarborgd. Tot slot zal in paragraf 3.7 een resumerende conclusie volgen.

§ 3.2 Systematiek wettelijk collegegeld

3.2.1

In deze paragraaf zal de wetssystematiek terzake het wettelijk collegegeld worden toegelicht. Elke student is voor elk studiejaar dat hij door het instellingsbestuur is ingeschreven voor een opleiding, aan de desbetreffende instelling wettelijk collegegeld of instellingscollegegeld verschuldigd.

24

24

Het wettelijk collegegeld is het uitgangspunt en indien de

Zie artikel 7.43 lid 1 WHW.


student niet onder het regime daarvan valt is het instellingscollegegeld verschuldigd.

3.2.2

In artikel 7.45 lid 1 WHW is bepaald wanneer een student het wettelijk collegegeld is verschuldigd. Dit is het geval indien de student: a.

blijkens het Centraal register inschrijving hoger onderwijs,

25

voor

een inschrijving aan een bacheloropleiding niet eerder een bachelorgraad heeft behaald of voor een inschrijving van een masteropleiding niet eerder een mastergraad heeft behaald, b.

woonachtig is in Nederland, België, Luxemburg of een van de deelstaten Noord-Rijnland-Westfalen, Nedersaksen en Bremen van de Bondsrepubliek Duitsland, en

c.

tot één van de groepen van personen, bedoeld in artikel 2.2 van de Wet studiefinanciering 2000, behoort of de Surinaamse nationaliteit bezit.

3.2.3

In artikel 7.45 lid 3 WHW is bepaald dat de student die een voltijdse opleiding volgt het wettelijk collegegeld is verschuldigd. De hoogte van het wettelijk collegegeld wordt op grond van artikel 7.45 lid 7 WHW vastgesteld in het Uitvoeringsbesluit WHW. Hierin is bepaald dat de hoogte van het wettelijk collegegeld voor een voltijdse opleiding in 2011/2012 € 1.713,-bedraagt. Het wettelijk collegegeld wordt voorts jaarlijks aangepast aan de hand van de consumentenprijsindex en wordt daarnaast jaarlijks verhoogd 26

met € 22,--. Volledigheidshalve zij opgemerkt dat dit bedrag wordt opgehoogd met € 3.000,-- indien de student de nominale studieduur met één jaar heeft overschreden en nog steeds ingeschreven staat voor de studie.

25

27

Zie artikel 7.52 WHW. Het CRIHO is het centrale verzamelpunt van informatie over de inschrijvingen van studenten aan Instellingen. Aan de hand van de gegevens van CRIHO wordt ook studiefinanciering al dan niet toegekend en wordt de studentgebonden rijksbijdrage berekend. 26 Deze verhoging is bedoeld om het zgn. Actieplan Leerkracht te bekostigen. 27 Op grond van de Wet verhoging collegegeld langstudeerders Stb. 2011, 368. De LSVb en het ISO hebben hier rechtsmaatregelen tegen aangekondigd.


§ 3.3 Systematiek instellingscollegegeld 3.3.1

Artikel 7.46 lid 1 WHW bepaalt dat een student die niet voldoet aan de vereisten van artikel 7.45 lid 1 WHW het instellingscollegegeld is verschuldigd. Volgtijdige studenten voldoen niet aan voornoemde vereisten omdat zij eerder al een bachelor- of mastergraad hebben behaald en zijn derhalve niet het wettelijk collegegeld, maar het instellingscollegegeld verschuldigd.

3.3.2

Ten aanzien van de hoofdregel van artikel 7.45 lid 1 WHW is een aantal uitzonderingen van toepassing. Zo mag een tweede bachelor- of masteropleiding tegen het wettelijk collegegeld worden gevolgd indien de tweede volgtijdige studie een opleiding op het gebied van onderwijs of gezondheidszorg is en door de student niet eerder een opleiding voor deze studies is gevolgd.

3.3.3

28

Tevens is uitgezonderd de student die meer dan één opleiding volgt en de opleiding waarvoor hij het eerst is ingeschreven met goed gevolg afrondt. Alsdan is de student het wettelijk collegegeld verschuldigd voor het resterende gedeelte van het studiejaar van zijn tweede studie. Het verschuldigde bedrag wordt in dat geval berekend naar rato van het aantal resterende maanden van het desbetreffende studiejaar.

3.3.4

29

Tenslotte is uitgezonderd de student die gedurende zijn eerste opleiding een tweede opleiding begint. Deze regeling is afkomstig uit een convenant tussen de VSNU, HBO-raad, de Landelijke Studenten Vakbond en het Interstedelijk Studentenoverleg en luidt als volgt (productie 3): “Het collegegeld dat de student voor zijn opleiding dient te betalen, is niet rechtstreeks gekoppeld aan de bekostiging of de studieduur van de student, maar is het wettelijk tarief, ongeacht de leeftijd van de student voor zo lang

28

De bijzondere verantwoordelijkheid die de overheid heeft ten aanzien van de arbeidsmarkt in de zorg en het onderwijs als semipublieke sectoren is de reden om een student die als tweede (navolgende) studie een opleiding in het onderdeel Onderwijs of Gezondheidszorg van het Centraal register opleidingen hoger onderwijs (CROHO) gaat volgen, en die geen bachelorrespectievelijk mastergraad voor een opleiding in een van deze CROHO-onderdelen heeft behaald, uit te zonderen van de algemene regel dat voor een tweede studie instellingscollegegeld verschuldigd is. Aldus: Kamerstukken I, 2010/11, 31 821, p. 7. 29 Artikel 7.45 lid 6 WHW.


de betreffende student nog niet het getuigschrift voor de opleiding die ”30

gevolgd wordt, heeft behaald.

3.3.5

Deze opleidingen worden bekostigd middels de Subsidieregeling tweede graden HBO en WO (hierna: “de Subsidieregeling”).

31

De Subsidieregeling

voorziet erin dat de Instellingen gedeeltelijk worden bekostigd voor studenten die een tweede studie, parallel aan hun eerste studie volgen. De subsidieregeling geldt in eerste instantie voor drie jaar en zal in de eerste helft van 2013 worden geëvalueerd.

§ 3.4 Doel van het instellingscollegegeld

3.4.1

De bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld voor volgtijdige studenten vindt zijn grondslag in de Wet versterking besturing, waarmee de WHW is gewijzigd. De wetswijziging behelst (voor zover hier relevant) enerzijds dat de regeling omtrent instellingscollegegeld dat was verschuldigd voor studenten ouder dan 30 jaar is komen te vervallen en anderzijds dat de regeling omtrent instellingscollegegeld voor volgtijdige studenten is ingevoerd. De Minister van OCW, mevrouw Bijsterveldt, heeft tijdens een openbare toespraak op 18 augustus 2011 nog als volgt bevestigd dat bovengenoemde doelstelling voor de regering inderdaad leidend is geweest (productie 4): “De minister erkent dat er “voor-, en ook zeker nadelen” zitten aan de maatregel, die genomen is door het vorige kabinet, toen Bijsterveldt staatssecretaris was onder minister Plasterk. Het was een uitruil, zo schetst de minister de keuze. Om het lage collegegeldtarief ook voor 30-plussers mogelijk te maken, moest er elders geld vanaf. “Het geld moest wel ergens vandaan komen.”

30

Bekostigingsakkoord Hoger Onderwijs d.d. 22 oktober 2007, tussen de VSNU, de HBOraad, het ISO, de LSVb en de minister van OCW. 31 Regeling van de Staatssecretaris van OCW en r. HOS 2010/28578, houdende subsidiëring van tweede bacheloren mastergraden in het hoger beroepsonderwijs en tweede mastergraden in het wetenschappelijk onderwijs.


3.4.2

Deze uitspraak van mevrouw Bijsterveldt is van groot belang, ondermeer omdat zij tijdens het kabinet dat de Wet versterking besturing door het parlement werd geloodst Staatssecretaris van OCW was. Overigens zijn er – hoewel hier door diverse Kamerleden om is gevraagd – geen berekeningen of ramingen gemaakt van de financiële gevolgen van de wetswijziging.

3.4.3

32

Hoewel mevrouw Bijsterveldt betoogt dat sprake is van een uitruil, behelst de wetswijziging in feite met name een bezuiniging waarbij het rijk haar verplichting tot het financieren van het hoger en wetenschappelijk onderwijs opnieuw heeft vormgegeven door de financiële verantwoordelijkheid van de overheid niet verder te laten strekken dan één door het rijk bekostigde bacheloren één bekostigde masteropleiding.

33

In de memorie van

antwoord van de Minister van OCW aan de leden van de Eerste Kamer is 34

de bezuinigingsdoelstelling kernachtig als volgt verwoord:

“Aan de student die al een bachelorrespectievelijk mastergraad heeft, vraagt de instelling voor een volgende bachelor respectievelijk masteropleiding een instellingscollegegeld dat ten minste gelijk is aan het wettelijk collegegeld. De instelling ontvangt voor die student geen bekostiging. Er is niet aan te ontkomen dat er budgettaire prioriteiten worden gesteld. In het wetsvoorstel bakent de overheid daarom haar verantwoordelijkheid voor de financiële ondersteuning van het kunnen volgen van bekostigd onderwijs af.”

3.4.4

Het gevolg van deze bezuinigingsmaatregel is derhalve dat de Instellingen geen rijksbijdrage meer ontvangen voor volgtijdige studenten. Gelet daarop hebben de Instellingen de bevoegdheid gekregen om zelf de hoogte van het instellingscollegegeld vast te stellen, om te voorkomen dat zij verlies lijden op het aanbieden van opleidingen. In dit kader bepaalt artikel 7.46 lid 3 WHW als volgt:

32

Kamerstukken I, 2010/11, 16-628, p.2. Stb.2010, nr. 1119. 34 Kamerstukken I 2010/11, 31 821, p. 3. 33


“Het instellingsbestuur kan per opleiding of groep van opleidingen of per groep of groepen van studenten een verschillend instellingscollegegeld vaststellen.”

3.4.5

Instellingen kunnen op basis van artikel 7.46 lid 3 WHW de omvang van het instellingscollegegeld per opleiding of groep van opleidingen verschillend vaststellen, uiteraard met gelijke behandeling van gelijke gevallen.

35

Het

belangrijkste motief van de wetgever om het bepalen van de hoogte van de instellingscollegegelden aan de Instellingen over te laten, is dat de Instellingen maatwerktarieven kunnen bepalen per opleiding.

3.4.6

Artikel 7.46 lid 3 WHW attribueert de bevoegdheid tot het vaststellen van het instellingscollegegeld aan de Instellingen, zodat zij hier een aanmerkelijke vrijheid in genieten. Evenwel is hier niet mee gezegd dat het besluit van de Instellingen omtrent de hoogte van het te bepalen instellingscollegegeld niet aan grenzen is gebonden. In het navolgende zullen de grenzen aan de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld worden toegelicht.

§ 3.5 Hoogte van het instellingscollegegeld

3.5.1

Omdat de kosten per (volgtijdige) opleiding verschillen is de hoogte van het instellingscollegegeld niet in de WHW bepaald, maar is de bevoegdheid tot het bepalen daarvan in artikel 7.46 lid 2 WHW gedelegeerd aan de Colleges van Bestuur van de Instellingen.

36

Voornoemd artikel luidt als volgt:

“Het instellingsbestuur stelt de hoogte van het instellingscollegegeld vast. Onverminderd artikel 7.3c, vierde lid, bedraagt het instellingscollegegeld ten minste het bedrag, bedoeld in artikel 7.45, derde lid.”

3.5.2

Overheidsbemoeienis met het bepalen van de hoogte van het instellingscollegegeld is dan ook niet aan de orde, behalve in die zin dat de collegegeldsystematiek jaarlijks zal worden gemonitord en in 2013 zal

35

Kamerstukken II, 2010/11, aanhangsel van de handelingen, nr. 202. De Staatssecretaris van OCW heeft op Kamervragen dan ook geantwoord dat OCW geen rol heeft in dezen. Zie Kamerstukken II, 2010/11, Aanhangsel van de handelingen, nr. 202. 36


worden geëvalueerd.

37

Het beleid van de Instellingen bij het bepalen van de

omvang van het instellingscollegegeld voor verschillende groepen en de gevolgen zal bij deze evaluatie een bijzonder aandachtspunt zijn.

3.5.3

38

Zoals uit het bovenstaande blijkt is de hoogte van het instellingscollegegeld niet bij wet bepaald. Dat is anders voor wat betreft het minimum. Artikel 7.45 lid 3 WHW bepaalt dat de student die een voltijdse opleiding volgt het voltijdse wettelijk collegegeld moet betalen. In verband met artikel 7.46 lid 2 WHW betekent dit dat het instellingscollegegeld minimaal het wettelijk collegegeld van € 1.713,-- voor voltijdse opleidingen bedraagt.

3.5.4

De bevoegdheid tot het bepalen van de hoogte is volledig overgelaten aan 39

Evenwel zijn in de wetsgeschiedenis van de

40

het doel van de bevoegdheid en de grenzen

de instellingsbesturen zelf. Wet versterking besturing,

aan de uitoefening daarvan aan de orde gekomen. Vanzelfsprekend dient de uitoefening van de bevoegdheid plaats te vinden met het doel en binnen de grenzen bepaald door de werkgever.

A. Begrensd tot kosten opleiding 3.5.5

De hoogte van het instellingscollegegeld is in de eerste plaats begrensd tot de marginale kosten van de volgtijdige opleiding. Dit blijkt ondermeer uit de wetsgeschiedenis terzake het instellingscollegegeld dat gold voor studenten ouder dan 30 jaar en voor het instellingscollegegeld dat is bepaald voor nietEER-studenten (studenten van buiten de Europese Economische Ruimte).

3.5.6

Tijdens de behandeling van de wet die instellingscollegegeld voor studenten ouder dan 30 jaar mogelijk maakte besprak de Tweede Kamer de hoogte van het instellingscollegegeld. Uit dit overleg blijkt dat kostendekkende tarieven weliswaar aanvaardbaar werden geacht, maar dat de tarieven eigenlijk lager behoren te zijn. In dit kader is onderstaand citaat uit voornoemd overleg van belang:

37

Zie bijv. Kamerstukken II, 2010/11, Aanhangsel van de Handelingen, 202. Zie bijv. Kamerstukken I, 2009/10, 31 821. 39 Gelet op artikel 81 Grondwet heeft de Minister ook niet de mogelijkheid om te interveniëren in het beleid van de instellingsbesturen. 40 Stb.2010, nr. 1119. 38


“De leden van de VVD-fractie vragen of het de regering voorstelbaar voorkomt dat de instellingen tot kostendekkende collegegelden komen en of de regering daarbij maximumtarieven heeft overwogen. Vanuit de idee van integraal management door de instellingsbesturen hebben wij niet overwogen maximumtarieven vast te stellen. De instellingsbesturen dienen zelf alle factoren – waaronder mogelijk ook hun concurrentiepositie – te wegen die zij dienstbaar achten bij de vaststelling van het instellingscollegegeld, met inachtneming van de minimumtarieven. Het wetsvoorstel maakt het daarbij mogelijk voor de instellingsbesturen te komen tot een differentiatie van het collegegeld. Wij achten het daarom niet waarschijnlijk dat instellingen over de hele linie kostendekkende tarieven zullen vaststellen, hoewel dat in het geval zich een koopkrachtige vraag manifesteert, wel voor de hand ligt.” 3.5.7

41

Uit bovenstaand citaat volgt dat de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld is beperkt tot het vaststellen van kostendekkende tarieven, hoewel de regering destijds dat slechts voor de hand liggend achtte in geval van voldoende koopkrachtige studenten. Het is overigens van belang om het verschil te onderscheiden tussen een maximumtarief en een casus afhankelijke beperking op de hoogte van het tarief. Vanuit het oogpunt van integraal management en differentiatie achtte de wetgever een maximumtarief niet opportuun, maar dat staat los van de beperking tot kostendekkende tarieven. De vraag wat kostendekkend is verschilt immers per opleiding en het is aan de Instellingen om dit te onderzoeken en de tarieven mede aan de hand daarvan te bepalen.

3.5.8

Ook uit de bespreking door de Tweede Kamer van het instellingscollegegeld voor niet-EER-studenten volgt de conclusie dat het instellingscollegegeld is beperkt tot de kosten van de opleiding. Het onderstaande citaat is in dit verband van belang. “In de wet is de mogelijkheid opgenomen een zogeheten instellingscollegegeld te vragen aan studenten die geen aanspraak kunnen maken op studiefinanciering. De wet geeft het minimumbedrag aan dat

41

Kamerstukken II, 1994/95, 24 025, p. 12.


instellingen aan niet SF-gerechtigden moeten vragen; de wet kent echter geen maximum. Instellingen kunnen daarom een kostendekkend collegegeld vragen van studenten afkomstig uit landen buiten de Europese Unie. Dit betreft in 1998 uitsluitend de ingestroomde studenten. De bekostigingsconsequentie van deze aanpassing wordt in 1998 zichtbaar gemaakt, maar hoeft gelet op de mogelijkheid voor instellingen om een kostendekkend collegegeld te vragen niet te leiden tot budgettaire consequenties voor de instellingen.” 3.5.9

42

Tijdens een latere bespreking herbevestigt de regering nogmaals dat het instellingscollegegeld maximaal een kostendekkend tarief betreft. “Ik herinner deze leden eraan dat de introductie van het instellingstarief in 1996 onder meer was bedoeld om Nederlandse instellingen voor hoger onderwijs in de gelegenheid te stellen aan buitenlandse (niet EU) studenten een hoger en – desgewenst – een kostendekkend tarief in rekening te brengen.”

3.5.10

43

De bovenstaande overwegingen zijn ook leidend geweest tijdens het wetsoverleg ter zake instellingscollegegeld voor volgtijdige studies. Tijdens de behandeling van de Wet versterking besturing is door de wetgever bepaald dat de bevoegdheid tot het heffen van instellingscollegegeld is begrensd tot het punt waarop het leidt tot het afsnijden van noodzakelijk studieroutes of wanneer het dient als "financiële melkkoe" voor instellingen.

44

Dit is nadien bevestigd door de Staatssecretaris van OCW.

(productie 5) “Ik ben het met u eens dat het beperken van de bekostiging tot één bachelor en één master inderdaad niet is bedoeld voor het afsnijden van noodzakelijke studieroutes of als financiële melkkoe voor instellingen.”

3.5.11

42

45

Ook nadien is dit nogmaals in antwoord op Kamervragen bevestigd.

Kamerstukken II, 1997/98, 23 328, p. 14. Kamerstukken II, 1999/00, 26 873, nr. 8, p. 19. 44 Kamerstukken II 2010/11, aanhangsel van de handelingen 1305, p. 2. 45 De Minister van OCW heeft dit nadien bevestigd in zijn antwoord op Kamervragen. Zie Kamerstukken II, 2010/11, Aanhangsel van de Handelingen 1305. 43


Mevrouw Jadnanansing (PvdA): “Ik heb nog een vraag aan de staatssecretaris. Mijn betoog ging er vooral over dat heel veel studenten niet weten waar zij aan toe zijn, dat zij worden geconfronteerd met enorm hoge collegegelden en studierechten die ineens € 9.000,-- schijnen te kosten. Ik wil graag dat daarin goede inzage kan worden verkregen, zodat wij weten wat de reële toerekeningskosten zijn en in hoeverre de instelling niet een 46

soort melkkoe maakt van die studenten.”

3.5.12

Hieruit volgt dat de hoogte van het instellingscollegegeld is beperkt tot de daadwerkelijke kosten van de opleiding. Ware dat anders, dan zou de instelling winst maken met het „vermarkten‟ van de opleiding.

3.5.13

Tenslotte kan worden gewezen op het standpunt in dezen van de studentenorganisaties. Het ISO interpreteert de bevoegdheid van de instellingen als volg: (productie 6) “Het is redelijk niet-bekostigde studenten te laten betalen voor de kosten die een instelling moet maken om hen te onderwijzen. Om echter ook nog winst te willen maken op deze kwetsbare groep studenten is onredelijk.”

3.5.14

47

Gelet op het voorgaande concludeert de SCAU dat de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld is begrensd tot het punt waarop met het instellingscollegegeld de marginale kosten per student worden gecompenseerd.

VORDERING De SCAU zal de rechtbank gelet op het voorgaande verzoeken te verklaren voor recht dat de hoogte van het instellingscollegegeld is beperkt tot de marginale kosten van het volgtijdige onderwijs.

46 47

Kamerstukken II, 2010/11, 32 500 VIII, nr. 73, p. 50. ISO, Notitie Tariefwijziging, welk collegegeld geldt hier?, Utrecht, november 2010, p. 17.


B. Begrensd tot gewaarborgde toegang

3.5.15

Ten tweede is de bevoegdheid tot het vaststellen van het instellingscollegegeld beperkt tot voor het punt waarop de tarieven zodanig hoog zijn dat de toegang tot het wetenschappelijk onderwijs niet meer is gewaarborgd. De toegang tot het onderwijs is slechts gewaarborgd als het onderwijs betaalbaar is. Het onderwijs is betaalbaar, indien de collegegelden betrekkelijk laag zijn en/of wanneer de collegegelden zijn gekoppeld aan een adequaat leenstelsel waar studenten van gebruik kunnen maken.

48

In de Memorie van antwoord van de Wet versterking

besturing aan de Eerste Kamer deelt de Staatssecretaris van OCW hier het volgende over mede: “Ik heb echter geen reden om te veronderstellen dat de instellingen voor studenten die een tweede studie volgen tot een forse verhoging van het collegegeld overgaan aangezien zij dat ten opzichte van de studenten, ouder dan 30 jaar, ook niet hebben gedaan.”

49

(…) “Voor de instellingen geldt het volgende. Er zijn op dit moment ongeveer 61 000 studenten, ouder dan 30 jaar. Er zijn 35 755 studenten die een tweede studie volgen. Voor de eerste groep geldt nu het instellingscollegegeld. In het algemeen is dat iets hoger dan het wettelijk collegegeld, gemiddeld enkele honderden euro‟s. Ik heb geen reden om te veronderstellen dat de instellingen voor studenten die een tweede studie volgen van die gedragslijn zullen afwijken en tot een forse verhoging van het collegegeld 50

overgaan.”

3.5.16 Deze verwachting dient te worden begrepen in verband met het feit dat instellingen de bevoegdheid tot het vaststellen van een hoger collegegeld voor studenten ouder dan 30 jaar meestal niet consumeerden. 48

51

Waar wel

Vergelijk Kamerstukken II, 2010/11, 32618, nr. 6, p. 16. Kamerstukken I, 2010-11, 31 821, p. 3. Zie bijv. ook Kamerstukken I, 2010/11, 16-628, p.7, waarin dit nogmaals wordt bevestigd. 50 Kamerstukken I 2010/11, 31 821, p. 6. 51 Kamerstukken I 2010/11 16-666, Versterking besturing, 26 januari 2010, p. 2. 49


van deze bevoegdheid gebruik werd gemaakt was het collegegeld slechts enkele honderden euro‟s hoger dan het wettelijk collegegeld.

52

Inmiddels

is duidelijk dat een verschil van 800% tussen het wettelijk en instellingscollegegeld geen uitzondering is.

3.5.17 Dat het doel van de bevoegdheid is beperkt tot het punt waarop de toegang tot het onderwijs nog is gewaarborgd volgt ook uit het antwoord van de Staatssecretaris van OCW op Kamervragen van senatoren van de SP. Door de SP-fractie werd naar voren gebracht dat een volgtijdige studie voor het grootste gedeelte van de bevolking onbetaalbaar wordt wanneer een instellingscollegegeld van € 6.000,--/€ 15.000,-- per jaar wordt vastgesteld. Hierop is wederom door de Minister geantwoord dat de hoogte van het instellingscollegegeld weliswaar niet is gemaximeerd, maar dat hij geen reden heeft om aan te nemen dat een tweede studie – zoals de SP destijds terecht vreesde – onbetaalbaar wordt.

53

3.5.18 In dit kader is eveneens van belang dat door de Minister de verwachting werd geuit dat het instellingscollegegeld gemiddeld ongeveer op € 6.000,-zou kunnen uitkomen, maar dat een en ander afhangt van de aard van de studie.

54

Nu de Minister spreekt over een gemiddelde is aannemelijk dat

de verwachting was dat de kosten van relatief goedkope opleidingen (zoals alfa- en gammaopleidingen) lager zijn dan voormeld bedrag en die van relatief dure opleidingen (zoals bètaopleidingen, diergeneeskunde en geneeskunde) hoger uitvallen.

3.5.19 Reeds gedurende de behandeling van de Wet versterking besturing door de Eerste Kamer ontvingen senatoren signalen dat bepaalde instellingen voornemens waren exorbitante bedragen te vragen voor de studie tandheelkunde. Dit leidde dan ook direct tot vragen, omdat dit geheel in strijd was met het doel van de regeling dat door de Minister en Staatssecretaris aan de Staten Generaal was voorgespiegeld. Tekenend hiervoor is de onderstaande reactie op voornoemd bericht van een senator. 52

Kamerstukken I, 2010/11, 31 821, p.6. Kamerstukken I, 2010/11, 31 821, p. 10. 54 Kamerstukken I, 2010/11, 16-666, p. 2. 53


“Ik kreeg van studenten tandheelkunde het alarmerende bericht dat het instellingscollegegeld naar € 24.000 zou gaan. Dat kan toch niet waar zijn? In de memorie van antwoord wekt de minister voortdurend de suggestie dat het instellingscollegegeld niet veel zal afwijken van het wettelijke collegegeld, maar daarover is geen afspraak gemaakt.”

55

3.5.20 Derhalve is de Eerste Kamer van dezelfde aanname als de Minister uitgegaan bij de toetsing van het wetsvoorstel; namelijk dat de instellingscollegegelden niet veel hoger dan het wettelijke collegegeld zouden worden en derhalve betaalbaar zouden zijn. Een markant detail is overigens dat voorgangers van de senatoren die bovenstaande vraag stelden min of meer dezelfde vraag stelden, maar met het verschil dat destijds een tarief van ƒ 3800,-- onbillijk werd geacht, waarvan het onderstaande citaat getuigt. “Voorzitter! De heer Woldring citeerde zojuist uit een brief van de universiteit van Leiden die ik nog niet onder ogen heb gehad. Hij memoreerde meer specifiek dat Leiden thans een instellingscollegegeld vraagt van meer dan ƒ 3.800.-- In het verleden hebben wij weliswaar vastgesteld dat de universiteiten het recht hebben om zelf het collegegeld te bepalen. Gezien het belang dat ook door de regering aan een leven lang leren wordt gehecht, is het echter de vraag of dit bedrag niet aan de hoge kant is. Is het mogelijk dat dit bedrag in de toekomst nog verder zal oplopen?”

56

C. Conclusie

3.5.21 De conclusie is dat de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld voor volgtijdige studenten is begrensd: a. tot het punt waarop de marginale kosten van de volgtijdige opleiding worden overschreden; b. tot het punt waarop de toegang tot het volgtijdige onderwijs niet langer is gewaarborgd; 55 56

Kamerstukken I, 2010/11, 16-628, p.2. Kamerstukken I, 2000/01, 33-1567, p. 4.


3.5.22 Hierna zal worden aangetoond dat de bovenstaande interpretatie van artikel 7.46 WHW in lijn is met de verdragsrechtelijke verplichtingen waarbinnen de wetgever speelruimte heeft. Vervolgens zal in hoofdstuk 5, 6 en 7 worden aangetoond dat de Instellingen op alle bovenstaande drie punten in strijd handelen met de bevoegdheid tot het vaststellen van het instellingscollegegeld.

§ 3.6 Verdragsrechtelijke verplichtingen 3.6.1

De bevoegdheid tot het vaststellen van het instellingscollegegeld dient te worden uitgelegd binnen de grenzen waar de wetgever aan is gebonden. Deze grenzen volgen uit de verdragen waaraan de Nederlandse Staat zich heeft gecommitteerd en de uitspraken van het EHRM over het recht op onderwijs. Artikel 7.46 WHW kan immers niet worden geïnterpreteerd op een manier waardoor het een bevoegdheid geeft die in strijd is met internationale verdragen, nu de wetgever niet bedoeld kan hebben om in strijd met internationale verdragen een bevoegdheid te verlenen. In het navolgende worden de relevante verdragsrechtelijke bepalingen over de toegankelijkheid van het hoger onderwijs toegelicht.

A. Doel is kosteloos onderwijs

3.6.2

Het recht op onderwijs is onder andere neergelegd in het IVESCR.

57

De

Nederlandse Staat heeft zich met de ratificatie van dit verdrag verbonden aan het streven naar steeds meer kosteloos onderwijs. Artikel 13 IVESCR luidt als volgt:

"1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht van een ieder op onderwijs. Zij zijn van oordeel dat het onderwijs gericht dient te zijn op de volledige ontplooiing van de menselijke persoonlijkheid en van het besef van haar waardigheid en dat het dient bij te dragen tot de eerbied voor de 57

Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten van 19 december 1966. Na rectificatie door 35 lidstaten werd het van kracht op 3 januari 1976. Nederland ondertekende het IVESCR op 25 juni 1969 en ratificeerde op 11 december 1978.


rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Zij zijn voorts van oordeel dat het onderwijs een ieder in staat dient te stellen een nuttige rol te vervullen in een vrije samenleving en het begrip, de verdraagzaamheid en de vriendschap onder alle volken en alle rasgemeenschappen, etnische en godsdienstige groeperingen, alsmede de activiteiten van de Verenigde Naties voor de handhaving van de vrede dient te bevorderen. 2. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen dat, ten einde tot een volledige verwezenlijking van dit recht te komen: (…) c. Het hoger onderwijs door middel van alle passende maatregelen en in het bijzonder door de geleidelijke invoering van kosteloos onderwijs voor een ieder op basis van bekwaamheid gelijkelijk toegankelijk dient te worden gemaakt. (…)" 3.6.3

In de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: “EHRM”) in de zaak Leyla Sahin t. Turkije is bepaald dat het genoemde recht op onderwijs tevens een recht op hoger onderwijs met zich brengt.

58

Gelet daarop geldt ook voor het hoger onderwijs dat de wetgever

ertoe is verplicht dit geleidelijk kosteloos te maken. Derhalve dient de bevoegdheid van de Instellingen tot het bepalen van de hoogte van het instellingscollegegeld aldus te worden begrepen dat slechts geringe afwijkingen van het wettelijk collegegeld zijn geoorloofd. Dit uitgangspunt sluit ook aan bij het onder paragraaf 3.5A toegelichte uitgangspunt van de wetgever dat de hoogte van het instellingscollegegeld is beperkt tot de marginale kosten van volgtijdige opleidingen en het onder paragraaf 3.5B toegelichte uitgangspunt dat de toegang tot het onderwijs gewaarborgd dient te blijven door een gering verschil tussen het wettelijk collegegeld en het instellingscollegegeld. B. Begrensd tot gewaarborgde toegang

3.6.4

Een tweede begrenzing van de hoogte van het instellingscollegegeld volgt uit de verdragsrechtelijke verplichting tot het waarborgen van de toegang tot onderwijs. Het recht op onderwijs, ergo de toegang tot onderwijs, is opgenomen in artikel 2 Eerste Protocol EVRM, welke als volgt luidt:


“Niemand mag het recht op onderwijs worden ontzegd. Bij de uitoefening van alle functies die de Staat in verband met de opvoeding en het onderwijs op zich neemt, eerbiedigt de Staat het recht van ouders om zich van die opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, die overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen.”

3.6.5

Voorts is het recht op toegang tot onderwijs opgenomen in artikel 14 lid 1 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, waarvan de tekst als volgt luidt: “Niemand mag het recht op onderwijs worden ontzegd. Bij de uitoefening van alle functies die de staat in verband met de opvoeding en het onderwijs op zich neemt, eerbiedigt de staat het recht van ouders om zich van die opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, die overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen.”

3.6.6

Bovenstaande artikelen dienen aldus te worden uitgelegd dat het onderwijs kosteloos toegankelijk dient te zijn, althans dat een financiële compensatie geboden is.

59

Deze bepalingen behoren tot het geldend recht in de

Nederlandse rechtsorde.

60

Hieruit volgt dat de toegang tot het onderwijs

dient te worden gewaarborgd, waarvoor is vereist dat het betaalbaar is. Het onderwijs is betaalbaar, indien de collegegelden betrekkelijk laag zijn en/of wanneer de collegegelden zijn gekoppeld aan een adequaat leenstelsel waar studenten van gebruik kunnen maken.

61

De mogelijkheid voor

studenten om te lenen is begrensd tot de maximale hoogte van het collegegeldkrediet ad € 8.665,--. 3.6.7

62

Hierbij zij er op gewezen dat ook de Staatssecretaris van OCW een direct verband heeft gelegd tussen de hoogte van het collegegeldkrediet en het te betalen collegegeld.

58

EHRM, 29 juni 2004, Leyla Sahin v. Turkije, no. 44774/98. Zie Toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (2007/C 303/02). 60 Vergelijk Kamerstukken II, 2010/11, 32618, nr. 6, p. 16. 61 Vergelijk Kamerstukken II, 2010/11, 32618, nr. 6, p. 16. 62 Volgens de formule van artikel 3.16a Wet studiefinanciering 2000. 59


“De leden van de D''66 willen weten of de regering ook nadenkt over het uitbreiden van de mogelijkheden tot lenen om een tweede opleiding tegen instellingscollegegeld te kunnen financieren: De wens van de leden van de D‟66 fractie wordt in het huidige systeem al gerealiseerd. Het collegegeld krediet ademt mee met de hoogte van het te betalen collegegeld (tot een maximum van vijf keer het wettelijk collegegeld)”.

3.6.8

63

Gelet op het voorgaande staat vast dat tenminste een instellingscollegegeld van meer dan € 8.615,-- sowieso in strijd is met artikel 7.46 WHW. De wetgever kan immers niet hebben bedoeld om een niet-leenbaar instellingscollegegeld toelaatbaar te achten, nu daarmee het recht op onderwijs in het geding komt. Indien een student niet in aanmerking komt voor het collegegeldkrediet ligt de maximale hoogte lager, omdat een tarief van € 8.615,-- voor studenten in de regel onbetaalbaar is. Dit laat vanzelfsprekend onverlet dat als de marginale kosten van de volgtijdige opleiding lager zijn een tarief van € 8.615,-- niet aan de orde is. Gelet op het voorgaande zal de SCAU:

VORDERING De rechtbank verzoeken te verklaren voor recht dat de hoogte van het instellingscollegegeld is beperkt tot de maximale hoogte van het collegegeldkrediet, zijnde € 8.615,--, omdat anders de toegang tot het onderwijs niet langer is gewaarborgd.

§ 3.7 Conclusie 3.7.1.

De bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld voor volgtijdige opleidingen vindt zijn grondslag in de Wet versterking besturing. De overwegingen van de regering die tot het verlenen van deze bevoegdheid hebben geleid zijn tweeledig. Enerzijds is om politieke redenen besloten dat studenten ouder dan 30 jaar voortaan het wettelijk collegegeld verschuldigd worden en anderzijds is bepaald dat volgtijdige studenten

63

Kamerstukken II, 2008/09, 31 821, nr. 7.


voortaan het instellingscollegegeld zijn verschuldigd. Dit heeft tot gevolg dat de Instellingen geen studentgebonden rijksbijdrage meer ontvangen voor volgtijdige studenten, maar dat zij van de volgtijdige studenten een kostendekkend collegegeld mogen vragen.

3.7.2.

Daarnaast is de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld beperkt tot het punt waarop de toegang tot het volgtijdige onderwijs niet langer is gewaarborgd. Dit volgt zowel uit de wetsgeschiedenis van de Wet versterking besturing als uit de verdragsrechtelijke verplichtingen die het kader vormen waarbinnen wetgeving dient te worden bepaald. De conclusie is dan ook dat de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld voor volgtijdige studenten is begrensd: a. tot het punt waarop de marginale kosten van de volgtijdige opleiding worden overschreden; b. tot het punt waarop de toegang tot het volgtijdige onderwijs niet langer is gewaarborgd.

VORDERING

3.7.3.

Door de Instellingen is betoogd dat de litigieuze bevoegdheid ruimer dient te worden uitgelegd, zodat de uitleg van de bevoegdheid tussen partijen in geschil is. Gelet daarop zal de SCAU: a. de rechtbank verzoeken te verklaren voor recht dat de hoogte van het instellingscollegegeld is beperkt tot de marginale kosten van het volgtijdige onderwijs. b. de rechtbank te verzoeken te verklaren voor recht dat de hoogte van het instellingscollegegeld is beperkt tot de maximale hoogte van het collegegeldkrediet. zijnde € 8.615,--.


HOOFDSTUK – 4 NUT EN NOODZAAK

§ 4.1 Aantonen nut en noodzaak

4.1.1

Op de Instellingen rust de verplichting om de hoogte van het vastgestelde instellingscollegegeld uitvoerig te motiveren

64

en om te bewijzen dat een

verschil met de hoogte van het wettelijk collegegeld nuttig en noodzakelijk is.

65

Daarnaast dienen de Instellingen de hoogte en motivering van het 66

vastgestelde instellingscollegegeld tijdig bekend te maken.

4.1.2

Uit het bovenstaande volgt dat de bewijslast dat het instellingscollegegeld nuttig en noodzakelijk is op de Instellingen rust. In dit hoofdstuk zullen de argumenten worden weergegeven waarmee de Instellingen hebben betoogd dat aan voornoemde bewijslast is voldaan. Vervolgens zullen deze argumenten – voor zover inhoudelijk – in hoofdstuk 5 worden weerlegd.

§ 4.2 Radboud Universiteit

4.2.1

De Radboud Universiteit heeft het instellingscollegegeld vastgesteld op € 8.913,--. Ondanks herhaaldelijke verzoeken daartoe van de SCAU, bij brief van 29 maart 2011 (productie 7), 15 april 2011 (productie 8), 1 juni 2011 (productie 9) en in diverse brieven aan haar advocaat van na laatstgenoemde datum heeft de Radboud Universiteit het nut en de noodzaak van het door haar vastgestelde instellingscollegegeld niet aangetoond noch hier een poging toe gedaan. Naar aanleiding van de voornoemde brief van de SCAU van 29 maart 2011 is door de Radboud Universiteit bij brief van 11 april 2011 als volgt gereageerd (productie 10):

64

Kamerstukken II, 2009/10, aanhangsel van de handelingen, 2419, p. 2; Kamerstukken II, 2010-11, Aanhangsel van de Handelingen, 202, Kamerstukken II, 2010-11, Aanhangsel van de Handelingen 2767. 65 Kamerstukken II, 2008/09, 31 821, nr. 3, p. 13. Kamerstukken II, 2009/10, Aanhangsel van de handelingen, 2419, p. 2. 66 Zie bijvoorbeeld: Kamerstukken I, 2010/11, 31 821, p. 6.


4.2.2

Ondanks de bovengenoemde diverse daaropvolgende verzoeken en sommaties van de SCAU heeft de Radboud Universiteit nog immer geen toelichting gegeven op het door haar vastgestelde instellingscollegegeld.

4.2.3

De Radboud Universiteit heeft zich in haar bovengenoemde brief beroepen op haar status als bijzondere instelling die niet onder de werking van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: “WOB”) valt. Dit standpunt is juist, omdat in artikel 2 van het Besluit bestuursorganen WNo en Wob wel de openbare universiteiten, maar niet de bijzondere universiteiten staan genoemd, hetgeen betekent dat de WOB in beginsel niet van toepassing is op bijzondere instellingen. Meer in het algemeen is het bestuursrecht naar vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State niet van toepassing op bijzondere instellingen.

4.2.4

67

De vrijstelling van de WOB voor bijzondere instellingen zoals de Radboud Universiteit laat echter onverlet de verplichting tot het bewijzen van nut en noodzaak, nu deze verplichting volgt uit de WHW. Dat de verplichting op grond van de WHW zodanig moet worden begrepen dat de Radboud Universiteit had behoren te voldoen aan het verzoek van de SCAU tot het verschaffen van de verzochte informatie teneinde nut en noodzaak te


kunnen verantwoorden is inmiddels communis opinio. waarvan blijkt uit het antwoord op Kamervragen door de Staatssecretaris en de hieronder genoemde correspondentie van de Vrije Universiteit en de Universiteit Tilburg (beide tevens bijzondere instellingen). De Minister antwoordde op Kamervragen als volgt: “Het is aan elke instelling om gemotiveerd te bepalen welk instellingscollegegeld zij studenten in rekening brengt. De medezeggenschap bij een instelling heeft adviesrecht inzake het instellingsbeleid op dit punt. Als een onderbouwing ontbreekt kunnen studenten de instelling hierop wijzen en alsnog een onderbouwing vragen, zoals de studenten van de 68

Stichting Collectieve Actie Universiteiten doen.” 4.2.5

Ook de Universiteit Tilburg is een bijzondere instelling. Anders dan de Radboud Universiteit heeft zij gevolg gegeven aan het verzoek van de SCAU tot het aantonen van nut en noodzaak. Hierbij heeft zij tevens bevestigd dat een bijzondere instelling verplicht is tot het verstrekken van informatie op grond van de WHW. De Universiteit Tilburg heeft dit bij brief van 6 juni 2011 als volgt gemotiveerd: (productie 22)

4.2.6

Gelet op het voorgaande is de SCAU van oordeel dat de Radboud Universiteit gehouden is tot het aantonen van nut en noodzaak van het instellingscollegegeld. Door het verzoek van de SCAU af te doen met een

67

Dit lijdt evenwel uitzondering waar het de afgifte van getuigschriften betreft. ABRvS 19 juli 2006, LJN: AY4273, Rb Amsterdam 12 april 2007, LJN: BA5046 en Rb Leeuwarden 31 augustus 2010, LJN: BN5764. 68 Kamerstukken II, 2010-11, Aanhangsel van de handelingen, 2767, p.1.


(impliciet) beroep op haar vrijstelling van de WOB heeft de Radboud Universiteit niet voldaan aan haar wettelijke verplichting tot het bewijzen van nut en noodzaak van het instellingscollegegeld.

§ 4.3 Rijksuniversiteit Groningen

4.3.1

De Rijksuniversiteit Groningen heeft het instellingscollegegeld vastgesteld op € 9.500,--. (productie 11) Bij brief van 31 maart 2011 heeft de SCAU de Rijksuniversiteit Groningen verzocht om het nu en de noodzaak van het door haar vastgestelde instellingscollegegeld aan te tonen. (productie 12) Omdat elke reactie uitbleef is de Rijksuniversiteit Groningen vervolgens bij brief van 19 april 2011 door de SCAU gesommeerd om aan de verzoeken in de brief van 31 maart 2011 te voldoen. (productie 13) Bij brief van 3 mei 2011 heeft de Rijksuniversiteit Groningen gereageerd en de hoogte van het instellingscollegegeld als volgt gemotiveerd (productie 14): “De overheid meent dat de kosten van een dergelijke tweede opleiding gedragen moeten worden door de student zelf via het heffen van een kostendekkend collegegeld en zij wil hiervoor geen financiële compensatie meer geven aan de onderwijsinstellingen. Indien de universiteit de kosten niet doorberekent aan de student zoals zij op basis van de nieuwe wet geacht wordt te doen, zal zij grote verliezen lijden.”

4.3.2

Voorts is van belang dat de tarieven niet zijn geënt op volgtijdige studenten, maar op het volgende: “Wij merken op dat de instellingstarieven (de kostendekkende tarieven), zoals deze ook in voorgaande jaren aan de RUG golden, niet in hoogte zijn gestegen maar dat de groep van personen die onder dit tarief valt is uitgebreid als gevolg van de wetswijziging. De tarieven golden voorheen uitsluitend [voor – toevoeging advocaat] studenten met een nationaliteit van een staat niet behorend tot de Europese Economische Ruimte (EER). Deze studenten voldeden niet aan de voorwaarden voor het wettelijk collegegeld en de instellingen ontvingen voor deze studenten geen bekostiging van Rijkswege. Thans gelden deze kostendekkende instellingstarieven tevens


voor studenten met een EER-nationaliteit, waaronder de Nederlandse, die al een eerdere zelfde graad hebben behaald. Ook voor deze categorie studenten geldt immers voortaan dat zij niet in aanmerking komt voor het wettelijk collegegeld en dat de universiteit geen bekostiging ontvangt van de overheid.

De instellingstarieven voor het huidige studiejaar 2010-2011 en het komende studiejaar 2011-2012 zijn door ons College van Bestuur reeds vastgesteld in 2009. Het College van Bestuur van de RUG heeft hierover besloten na hiertoe advies van de Universiteitsraad te hebben ingewonnen. Bij het vaststellen van de tarieven hebben meerdere financiële aspecten van het verzorgen van een opleiding meegewogen.”

4.3.3

Overigens is door de Rijksuniversiteit Groningen geen toelichting gegeven op de hoogte van het instellingscollegegeld. Hoewel zij stelt dat het door haar gehanteerde instellingscollegegeld kostendekkend is, is dit op geen enkele wijze inzichtelijk gemaakt. Nu de hoogte van het instellingscollegegeld kennelijk in 2009 is vastgesteld is het zelfs zeer onwaarschijnlijk dat aan de hand van actuele data is gedifferentieerd per opleiding. Naar het oordeel van de SCAU is derhalve niet voldaan aan het vereiste van het aantonen van nut en noodzaak van het instellingscollegegeld. Bij brief van 1 juni 2011 is de Rijksuniversiteit Groningen door de SCAU gesommeerd tot het aanpassen van het vaststellingsbesluit in overeenkomst met de WHW en het alsnog voldoen aan een aantal verzoeken waarop nog niet is beslist. (productie 15)

4.3.4

Bij brief van 6 juli 2011 heeft de SCAU de Rijksuniversiteit Groningen uitgenodigd voor een overleg, teneinde het geschil op minnelijke wijze te beslechten (productie 16). Bij brief van 26 juli 2011 heeft de Rijksuniversiteit Groningen dit aanbod verworpen. (productie 17)

4.3.5

Resumerend kan worden geconcludeerd dat de Rijksuniversiteit Groningen van oordeel is dat nut en noodzaak zijn aangetoond omdat:

a. Voor niet-EER-studenten reeds een kostendekkend instellingscollegegeld was vastgesteld en;


b. Een instellingscollegegeld met dezelfde hoogte is vastgesteld voor volgtijdige studenten.

4.3.6

In paragraaf 5.4 zal nader worden toegelicht dat de koppeling met de tarieven voor niet-EER-studenten niets zegt over het en noodzaak van het instellingscollegegeld. De SCAU betwist dan ook dat het vastgestelde instellingscollegegeld kostendekkend is, nu dat op geen enkele wijze is aangetoond. Hieruit volgt dat de SCAU tevens betwist dat nut en noodzaak zijn aangetoond.

§ 4.4 Universiteit van Tilburg

4.4.1

De Universiteit van Tilburg heeft het instellingscollegegeld vastgesteld op € 10.644,--. (productie 18) Bij brief van 24 maart 2011 heeft de SCAU verzocht om onderbouwing van dit tarief. (productie 19) Hierop is niet gereageerd, zodat de SCAU de Universiteit van Tilburg bij brief van 19 april 2011 heeft gesommeerd te voldoen aan de eerdere verzoeken. (productie 20A) Bij brief van 26 april 2011 is de hoogte van het instellingscollegegeld als volgt gemotiveerd: (productie 20B) “De instellingstarieven die de UvT hanteert voor niet bekostigde studenten liggen onder de rijksbijdrage die de universiteit voor een bekostigde student ontvangt + het wettelijk collegegeld. Alle niet-bekostigde studenten uit EU of daarbuiten, worden daarbij gelijk behandeld. Voor nadere informatie verwijzen wij u naar onze website: (…)”

4.4.2

Bij brief van 29 april 2011 meldde de SCAU dat bovenstaande onderbouwing volstrekt onvoldoende is en werd de Universiteit van Tilburg gesommeerd om alsnog aan de verzoeken van de SCAU te voldoen. (productie 21) Uiteindelijk is bij brief van 6 juni 2011 het instellingscollegegeld als volgt gemotiveerd: (productie 22) “Als uitgangspunt hanteert de UvT dat de tarieven voor niet door het rijk bekostigde studenten kostendekkend moeten zijn. Hiermee wordt voorkomen dat er financiële verliezen ontstaan die ten koste van de kwaliteit van het onderwijs zouden gaan.


Voor een bekostigde student ontvangt de universiteit rijksbijdrage en een individuele bijdrage van de student in de vorm van het wettelijk collegegeld. De hoogte daarvan is wettelijk bepaald. Voor een niet bekostigde student ontvangt de universiteit alleen instellingscollegegeld. De overheid heeft hiervoor alleen een minimum vastgesteld. Zoals blijkt uit het onderstaande staatje is bij de UvT het instellingstarief voor een niet-bekostigde student ruim € 3.000,-- lager dan de som van rijksbijdrage en wettelijk collegegeld die de UvT voor een bekostigde student ontvangt.” (…)

Hierbij wijzen wij erop dat de kostendekkende instellingstarieven niet in hoogte zijn gestegen. De wetswijziging heeft er alleen toe geleid dat de groep studenten die onder het instellingstarief valt, is uitgebreid. De tarieven waren voorheen enkel van toepassing voor niet-EER-studenten, waarvoor immers geen bekostiging werd ontvangen. Na de wetswijziging zijn de instellingstarieven ook gaan gelden voor EER-studenten die eerder een vergelijkbare graad hebben behaald.

4.4.3

Hoewel de Universiteit van Tilburg correct van mening is dat het instellingscollegegeld kostendekkend dient te zijn is dit op geen enkele wijze door haar onderbouwd of aangetoond. De enkele verwijzing naar het gegeven dat aansluiting is gekozen bij de tarieven voor niet-EER-studenten is volstrekt onvoldoende om nut en noodzaak aan te tonen, nu elke onderbouwing voor de tarieven die aan niet-EER-studenten in rekening worden gebracht ontbreekt. Derhalve zijn naar het oordeel van de SCAU het nut en de noodzaak van het instellingscollegegeld niet aangetoond.

4.4.4

Bij brief van 6 juli 2011 is de Universiteit van Tilburg door de SCAU gesommeerd tot het aanpassen van het vaststellingsbesluit in overeenkomst met de WHW en het alsnog voldoen aan een aantal verzoeken waarop nog niet is beslist. (productie 23) Vervolgens is het College van Bestuur van de Universiteit van Tilburg tijdens een mondeling overleg tussen de raadsman van de SCAU en de heer C.P.J. M. van de Ven („Head Dpt Legal Affairs‟ van de Universiteit van Tilburg) uitgenodigd voor


een overleg om een mogelijke minnelijke oplossing te bespreken. De Universiteit van Tilburg heeft dit voorstel bij brief van 20 juli 2011 afgewezen. (productie 24) 4.4.5

Resumerend kan worden geconcludeerd dat de Universiteit van Tilburg van oordeel is dat nut en noodzaak zijn aangetoond omdat: a. de hoogte van het instellingscollegegeld is bepaald aan de hand van de gederfde studentgebonden rijksbijdrage en b. het op bovengenoemde wijze vastgestelde tarief reeds eerder was vastgesteld voor niet-EER-studenten.

4.4.6

De SCAU betwist dat met het bovenstaande nut en noodzaak zijn komen vast te staan. In paragraaf 5.2 en 5.3 zal nader worden toegelicht dat het bepalen van de hoogte van het instellingscollegegeld aan de hand van de gederfde studentgebonden rijksbijdrage intrinsiek onjuist is. Vervolgens zal in paragraaf 5.4 worden aangetoond dat de koppeling met de reeds vastgestelde tarieven voor niet-EER-studenten ook onterecht is.

§ 4.5 Universiteit van Amsterdam

4.5.1

De Universiteit van Amsterdam heeft het instellingscollegegeld vastgesteld op € 12.000,--. (productie 25) Bij brief van 1 april 2011 heeft de SCAU verzocht om onderbouwing van dit tarief. (productie 26) Omdat elke reactie uitbleef is de Universiteit van Amsterdam bij brief van 19 april 2011 gesommeerd alsnog te voldoen aan de verzoeken van de SCAU. (productie 27) Vervolgens is door de Universiteit van Amsterdam de hoogte van het instellingscollegegeld bij brief van 27 april 2011 als volgt gemotiveerd: (productie 28)


4.5.2

De verwijzing naar het gegeven dat aansluiting is gekozen bij de tarieven voor niet-EER-studenten is volstrekt onvoldoende om nut en noodzaak aan te tonen, nu elke onderbouwing voor de tarieven die aan niet-EERstudenten in rekening worden gebracht ontbreekt.

4.5.3

Dan rest de verwijzing naar de studentgebonden rijksbijdrage. In paragraaf 5.2 en 5.3 zal worden aangetoond dat dit, anders dan de Universiteit van Amsterdam betoogt, geen maatstaf kan zijn voor het bepalen van het instellingscollegegeld. Derhalve zijn naar het oordeel van de SCAU het nut en de noodzaak van het instellingscollegegeld niet aangetoond.

4.5.4

Bij brief van 1 juni 2011 heeft de SCAU de Universiteit van Amsterdam gesommeerd tot het aanpassen van het vaststellingsbesluit in overeenkomst met de WHW en het alsnog voldoen aan een aantal verzoeken waarop nog niet is beslist. (productie 29) Bij brief van 14 juni 2011 is door de Universiteit van Amsterdam geweigerd aan de sommatie te voldoen, behalve voor zover deze betrekking had op overlegging van een aantal documenten, die bij voornoemde brief alsnog zijn overgelegd. (productie 30).

4.5.5

Bij brief van 6 juli 2011 nodigt de SCAU de Universiteit van Amsterdam uit voor een overleg om een minnelijke oplossing te bespreken. (productie 31) Dit voorstel wordt bij brief van 14 juli 2011 geweigerd. (productie 32) Hierop is bij brief van 15 juli 2011 van de SCAU nogmaals gereageerd, maar daarna heeft de Universiteit niet meer gereageerd. (productie 33)

4.5.6

Resumerend kan worden geconcludeerd dat de Universiteit van Amsterdam van oordeel is dat nut en noodzaak zijn aangetoond omdat: a. het kostendekkende instellingscollegegeld is bepaald aan de hand van de gederfde studentgebonden rijksbijdrage en


b. omdat is aangesloten bij het reeds vastgestelde instellingscollegegeld voor niet-EER-studenten. 4.5.7

Naar het oordeel van de SCAU zijn nut en noodzaak aan het betoog van de Universiteit van Amsterdam niet komen vast te staan. In paragraaf 5.2 en 5.3 zal worden toegelicht dat de methodiek waarbij het instellingscollegegeld wordt bepaald aan de hand van de gederfde studentgebonden rijksbijdrage onjuist is. Vervolgens zal in paragraaf 5.4 worden aangetoond dat de methodiek waarbij aansluiting bij het reeds vastgestelde tarief voor niet-EER-studenten tevens onterecht is.

§ 4.6 Universiteit Leiden

4.6.1

De Universiteit Leiden heeft het instellingscollegegeld vastgesteld op € 13.600,--. (productie 34) Bij brief van 24 maart 2011 is de Universiteit Leiden door de SCAU verzocht om het nut en de noodzaak van het vastgestelde instellingscollegegeld te onderbouwen. (productie 35) Omdat elke reactie uitbleef is de Universiteit Leiden bij brief van 19 april 2011 gesommeerd alsnog te voldoen aan de verzoeken van de SCAU. (productie 36) Bij brief van 27 april 2011 heeft de Universiteit Leiden alsnog gereageerd. (productie 37)

4.6.2

De bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld op grond van artikel 7.46 WHW is volgens de Universiteit Leiden gegeven met het doel te voorkomen dat onderwijsinstellingen verliesgevend onderwijs aanbieden. Voor volgtijdige studenten ontvangt een instelling immers geen rijksbijdrage. De Universiteit Leiden richt zich bij dat voorkomen van het aanbieden van verliesgevend onderwijs evenwel niet op de kosten van het onderwijs maar op de inkomsten uit rijksbijdrage:


4.6.3

Met deze formulevorm sluit de Universiteit Leiden aan bij het tarief voor het instellingscollegegeld dat al gold voor niet-EER-studenten.

4.6.4

Dit betekent de facto dat het door de Universiteit Leiden vastgestelde instellingscollegegeld gelijk is aan de gemiste rijksbijdrage vermeerderd met het wettelijk collegegeld. In hoofdstuk 5 zal worden toegelicht dat deze methode onjuist is.

4.6.5

Bij brief van 1 juni 2011 van de SCAU is de Universiteit Leiden door de SCAU gesommeerd tot het aanpassen van het vaststellingsbesluit in overeenkomst met de WHW en het alsnog voldoen aan een aantal verzoeken waarop nog niet is beslist. (productie 38) Hierop heeft de Universiteit Leiden bij brief van 15 juni 2011 haar eerdere standpunten nader toegelicht en een aantal documenten overgelegd. Evenwel is niet aan de sommaties van de SCAU voldaan, terwijl de argumenten van de Universiteit Leiden bij voornoemde brief geen afbreuk aan de onrechtmatigheid van haar tarieven doen. (productie 39)

4.6.6

Bij brief van 6 juli 2011 heeft de SCAU de Universiteit Leiden uitgenodigd voor een overleg om een minnelijke oplossing te beproeven. (productie 40) Dit aanbod is bij brief van 14 juli 2011 door de Universiteit Leiden gepasseerd. (productie 41) Hierop is door de SCAU nader geduid wat de insteek is van het voorgenomen overleg en waarom de aanwezigheid van de Universiteit Leiden gewenst is (productie 42). Evenwel heeft de Universiteit Leiden bij brief van 19 juli 2011 aangegeven het aanbod van de SCAU wederom af te slaan. (productie 43) Bij brief van 27 juli 2011 is hier weer door de SCAU op gereageerd, maar iedere reactie is uitgebleven. (productie 44)

4.6.7

Resumerend kan worden geconcludeerd dat de Universiteit Leiden van oordeel is dat nut en noodzaak zijn aangetoond omdat:


a. het instellingscollegegeld is bepaald aan de hand van de gederfde studentgebonden rijksbijdrage en b. omdat aansluiting is gezocht bij de tarieven die reeds waren vastgesteld voor niet-EER-studenten.

4.6.8

De SCAU betwist dat met het bovenstaande nut en noodzaak zijn aangetoond. In paragraaf 5 zal nader worden toegelicht dat de door de Universiteit Leiden gehanteerde methodiek onjuist is.

§ 4.7 Universiteit Maastricht

4.7.1

De Universiteit Maastricht heeft het instellingscollegegeld vastgesteld op € 12.000,--. (productie 45) Bij brief van 24 maart 2011 heeft de SCAU verzocht om nadere onderbouwing van dit instellingscollegegeld. (productie 46) Omdat elke reactie uitbleef is de Universiteit Maastricht bij brief van 19 april 2011 gesommeerd alsnog te voldoen aan de verzoeken van de SCAU. (productie 47) Daarop is de hoogte van het instellingscollegegeld bij brief van 20 april 2011 alsnog, als volgt gemotiveerd: (productie 48)

4.7.2

Het instellingscollegegeld dient in de visie van de Universiteit Maastricht dus ter compensatie van de gemiste rijksbijdrage. Hieruit volgt de volgende methodiek waarmee de Universiteit Maastricht de hoogte van het instellingscollegegeld heeft bepaald:


4.7.3

De som van de studentgebonden inkomsten uit de rijksbijdrage vermeerderd met het wettelijk collegegeld leidt tot de volgende balans:

4.7.4


4.7.5

Dan rest de verwijzing naar de studentgebonden rijksbijdrage. In hoofdstuk 5 zal worden aangetoond dat deze methodiek, anders dan de Universiteit Maastricht betoogt, geen rechtmatige maatstaf kan zijn voor het bepalen van het instellingscollegegeld. Derhalve zijn naar het oordeel van de SCAU het nut en de noodzaak van het instellingscollegegeld niet aangetoond.

4.7.6

Aangezien de Universiteit Maastricht met haar voornoemde correspondentie het nut en de noodzaak van het instellingscollegegeld niet heeft aangetoond is zij bij brief van 1 juni 2011 door de SCAU gesommeerd tot het aanpassen


van haar instellingscollegegeld overeenkomstig de WHW en het overleggen van nadere informatie aan de hand waarvan nut en noodzaak kunnen worden getoetst. (productie 49) De sommaties zijn bij brief van 16 juni 2011 door de Universiteit Maastricht afgewezen. (productie 50) 4.7.7

Bij brief van 6 juli 2011 is de Universiteit Maastricht door de SCAU uitgenodigd voor een overleg om een minnelijke oplossing te beproeven. (productie 51) Dit voorstel is bij brief van 12 juli 2011 door de Universiteit Maastricht afgewezen. (productie 52) Bij brief van 15 juli 2011 heeft de SCAU op deze afwijzing gereageerd met een verzoek om nadere duiding, maar hier is niet meer op gereageerd. (productie 53)

4.7.8

Resumerend kan worden geconcludeerd dat de Universiteit Maastricht, evenals een aantal van haar zusterinstellingen, van oordeel is dat nut en noodzaak zijn aangetoond omdat: a. het instellingscollegegeld is bepaald aan de hand van de gederfde studentgebonden rijksbijdrage en b. omdat aansluiting is gezocht bij de tarieven die reeds waren vastgesteld voor niet-EER-studenten.

4.7.9

De SCAU betwist dat met het bovenstaande nut en noodzaak zijn aangetoond. In hoofdstuk 5 zal nader worden toegelicht dat de door de Universiteit Maastricht gehanteerde methodiek onjuist is.

§ 4.8 Universiteit Utrecht

4.8.1

De Universiteit Utrecht heeft het instellingscollegegeld vastgesteld op € 14.280,--. (productie 54) Bij brief van 24 maart 2011 heeft de SCAU de Universiteit Utrecht verzocht om bewijs te leveren van het nut en de noodzaak van het vastgestelde tarief. (productie 55) Hier is bij brief van 5 april 2011 op gereageerd onder begeleiding van overlegging van diverse documenten. (productie 56) De hoogte van dit instellingscollegegeld is in voornoemde brief als volgt gemotiveerd:


4.8.2

De bovenstaande redenering is naar mening van de SCAU juist. De wijze waarop vervolgens de tarieven worden vastgesteld niet. De tarieven voor de instellingscollegegelden voor volgtijdige studenten stelt de Universiteit Utrecht gelijk aan het tarief dat niet-EER-studenten al langer betalen. Dit blijkt uit het volgende:

4.8.3

De exacte tarieven van de instellingscollegegelden zijn met behulp van de volgende berekening tot stand gekomen:

4.8.4


4.8.5

Dan rest de verwijzing naar de studentgebonden rijksbijdrage. In hoofdstuk 5 zal worden aangetoond dat deze inkomsten, anders dan de Universiteit Utrecht betoogt, geen maatstaf kunnen zijn voor het bepalen van het instellingscollegegeld. Derhalve zijn naar het oordeel van de SCAU het nut en de noodzaak van het instellingscollegegeld niet aangetoond.


4.8.6

Op 9 mei 2011 hebben vertegenwoordigers van de SCAU overleg gepleegd met de Universiteit Utrecht. Dit heeft partijen evenwel niet nader bij elkaar gebracht, zodat de SCAU de Universiteit Utrecht bij brief van 1 juni 2011 heeft gesommeerd tot het aanpassen van haar instellingscollegegeld in overeenstemming met de WHW en dat enige documenten worden overgelegd. (productie 57) Bij brief van 14 juni 2011 heeft de Universiteit Utrecht deze sommatie afgewezen. (productie 58)

4.8.7

Bij brief van 1 juli 2011 heeft de SCAU de Universiteit Utrecht uitgenodigd voor een overleg teneinde wederom een minnelijke oplossing te bereiken. (productie 59) Dit voorstel is bij brief van 11 juli 2011 door de Universiteit Utrecht afgewezen. (productie 60) Bij brief van 15 juli 2011 heeft de SCAU de Universiteit Utrecht verzocht om nadere duiding van haar afwijzing, maar hier is nimmer op gereageerd. (productie 61)

4.8.8 Evenals de meeste van haar zusterinstellingen betoogt de Universiteit Utrecht dat nut en noodzaak zijn aangetoond omdat: a. het instellingscollegegeld is bepaald aan de hand van de gederfde studentgebonden rijksbijdrage en b. omdat aansluiting is gezocht bij de tarieven die reeds waren vastgesteld voor niet-EER-studenten.

4.8.9 De SCAU betwist dat met het bovenstaande nut en noodzaak zijn aangetoond. In hoofdstuk 5 zal nader worden toegelicht dat de door de Universiteit Utrecht gehanteerde methodiek onjuist is. § 4.9 Vrije Universiteit

4.9.1

De Vrije Universiteit heeft het instellingscollegegeld vastgesteld op € 12.000,--. (productie 62) Bij brief van 24 maart 2011 heeft de SCAU de Vrije Universiteit verzocht om bewijslevering van nut en noodzaak van dit tarief. (productie 63) Dit verzoek is bij brief van 7 april 2011 door de Vrije Universiteit afgewezen. (productie 64) Hierop is bij brief van 15 april 2011 van de SCAU de Vrije Universiteit gesommeerd om alsnog te voldoen aan het verzoek tot overleg. (productie 65)


4.9.2

Bovengenoemd overleg heeft partijen evenwel niet nader bij elkaar gebracht, zodat de SCAU bij brief van 1 juni 2011 de Vrije Universiteit heeft gesommeerd tot aanpassing van de vastgestelde tarieven overeenkomst de WHW. (productie 66) Hierop is door de Vrije Universiteit bij brief van 22 juni 2011 alsnog nadere uitleg gegeven over de totstandkoming van het instellingscollegegeldtarief en zijn enkele documenten overgelegd. (productie 67) De hoogte van dit instellingscollegegeld is in voornoemde brief als volgt gemotiveerd:

4.9.3

Evenals het geval is voor de hierboven besproken instellingen geldt ook hier dat enkel het aansluiten bij het instellingscollegegeld dat al voor niet-EERstudenten was vastgesteld onvoldoende het nut en de noodzaak van de hoogte van het instellingscollegegeld voor volgtijdige studenten aantoont. Op geen enkele wijze is immers inzichtelijk gemaakt dat de hoogte van het instellingscollegegeld voor niet-EER-studenten nuttig en noodzakelijk is.

4.9.4

Bij brief van 6 juli 2011 heeft de SCAU de Vrije Universiteit uitgenodigd voor een overleg om een minnelijke oplossing te beproeven. (productie 68) Dit voorstel is evenwel bij brief van 12 juli 2011 door de Vrije Universiteit afgewezen. (productie 69) Op deze afwijzing is bij brief van 14 juli 2011 door de SCAU gereageerd. (productie 70) Een reactie op laatstgenoemde brief is evenwel nooit ontvangen.

4.9.5

Resumerend kan worden geconcludeerd dat de Universiteit Leiden van oordeel is dat nut en noodzaak zijn aangetoond omdat aansluiting is gezocht bij de tarieven die reeds waren vastgesteld voor niet-EERstudenten. De SCAU betwist dat daarmee nut en noodzaak zijn


aangetoond. In paragraaf 5.4 zal nader worden toegelicht dat de door de Vrije Universiteit gehanteerde methodiek onjuist is.

§ 4.10 Conclusie

4.10.1 Op basis van het voorgaande kunnen de tarieven die de Instellingen hebben vastgesteld als volgt worden weergegeven.

4.10.2 Voorts blijkt dat de argumenten van de Instellingen in drie categorieën zijn te verdelen: namelijk aansluiting bij het instellingscollegegeld dat eerder was vastgesteld voor niet-EER-studenten en aansluiting bij gederfde studentgebonden rijksbijdrage. De derde categorie bestaat uit de weigering tot het verantwoorden van nut en noodzaak (Radboud Universiteit).

A. Aansluiting bij studentgebonden rijksbijdrage 4.10.3 De eerste categorie argumenten ziet op de gederfde studentgebonden rijksbijdrage. Om te voorkomen dat de instellingen verliesgevend onderwijs aanbieden, betogen de instellingen dat de gemiste (studentgebonden) rijksbijdrage volledig voor rekening dient te komen van de volgtijdige studenten. De instellingscollegegelden verschillen omdat de instellingen op


vrij arbitraire wijze hun tarief lijken te hebben vastgesteld, met inachtneming van bovengenoemd uitgangspunt als plafond. In paragraaf 5.2 en 5.3 zal nader uiteen worden gezet dat de studentgebonden rijksbijdrage op geen enkele wijze een indicatie geeft van het antwoord op de vraag welk tarief per instelling kostendekkend is. Hieruit volgt dat genoemde methodiek ontoereikend is voor het bepalen van de hoogte van het instellingscollegegeld.

B. Aansluiting bij tarieven niet-EER-studenten 4.10.4 Bezijdens de Radboud Universiteit

69

hebben alle Instellingen aansluiting

gezocht bij het instellingscollegegeld voor niet-EER-studenten. De Instellingen betogen dat zij de instellingscollegegelden niet verhoogd hebben, “maar dat de groep van personen die onder dit tarief valt is uitgebreid als gevolg van de wetswijziging.” Hoewel de Instellingen stellen dat dit tarief kostendekkend is, is dit op geen enkele wijze inzichtelijk gemaakt. Er wordt dus ook niet voldaan aan de wettelijke verplichting tot het aantonen van nut en noodzaak van de hoogte van het instellingscollegegeld.

C. Geen verantwoordingsplicht 4.10.5 De derde categorie argumenten is dat de instelling niet gehouden is om nut en noodzaak aan te tonen. Alleen de Radboud Universiteit is hier een pleitbezorger van. Gezien het feit dat het inmiddels communis opinio nut en noodzaak van de instellingscollegegelden aan te tonen, voldoet de Radboud Universiteit evident niet aan haar wettelijke verplichting.

D. Doorlopen adviestraject 4.10.6 Ten slotte verdient aandacht dat de Instellingen vermelden dat zij in overeenstemming met de verplichting daartoe die volgt uit de WHW de

69

De Radboud Universiteit heeft, zoals in paragraaf 4.2 is toegelicht, elk verzoek om nut en noodzaak aan te tonen verworpen.


studentenraad om advies hebben gevraagd om de hoogte van het instellingscollegegeld. Als de hoogte van het instellingscollegegeld zou zijn vastgesteld zonder advies te hebben verzocht van de studentenraden van de Instellingen, zou het vaststellingsbesluit onrechtmatig zijn. Het is echter niet zo dat het vaststellingsbesluit rechtmatig is, omdat advies is ingewonnen. In sommige gevallen – zoals de Universiteit van Amsterdam – is zelfs negatief geadviseerd. Derhalve volgt uit het gegeven dat het adviestraject is doorlopen niet automatisch dat het vastgestelde tarief rechtmatig is.


HOOFDSTUK 5 – NIET VOLDAAN AAN BEWIJSLAST

§ 5.1 Inleiding 5.1.1

In paragraaf 4.1 is de bewijslast van de Instellingen tot het aantonen van nut en noodzaak van het instellingscollegegeld toegelicht. Vervolgens is in paragraaf 4.2 – 4.9 de toelichting van de Instellingen aan bod gekomen. In dit hoofdstuk zal worden aangetoond dat genoemde toelichting niet voldoet aan het vereiste van het aantonen van nut en noodzaak.

5.1.2

In paragraaf 5.2 wordt ingegaan op de argumenten van de Instellingen die zien op de gederfde rijksbijdrage. Hierbij zal worden toegelicht dat dit uitgangspunt inherent onjuist is, omdat de (studentgebonden) rijksbijdrage niet doelgebonden wordt besteed aan onderwijs, maar juist dient ter financiering van de gehele universiteit als zodanig. De rijksbijdrage zegt dus niets over de kosten van het volgtijdige onderwijs.

5.1.3

Hoewel uit paragraaf 5.2 volgt dat de Instellingen nut en noodzaak niet hebben aangetoond door de rijksbijdrage als uitgangspunt te nemen, zal in paragraaf 5.3 worden toegelicht dat de rekenmethodiek die de Instellingen hanteren ter bepaling van de gederfde rijksbijdrage ook onjuist is. De daadwerkelijke studentgebonden rijksbijdrage per student is veel lager dan de Instellingen betogen.

5.1.4

In paragraaf 5.4 zal het argument van de Instellingen dat het Instellingscollegegeld nuttig en noodzakelijk is omdat is aangesloten bij de tarieven die al waren bepaald voor niet-EER-studenten worden getoetst. Hierin zal worden geconcludeerd dat deze motivering niet kan slagen, omdat de vraag dan juist wordt waarom de tarieven die zijn vastgesteld voor niet-EER-studenten nuttig en noodzakelijk zijn voor volgtijdige studies.

5.1.5

Tot slot zal in paragraaf 5.5 worden geconcludeerd dat uit het voorgaande volgt dat de Instellingen niet zijn geslaagd te bewijzen dat het Instellingscollegegeld nuttig en noodzakelijk is en dat de tarieven derhalve onrechtmatig zijn vastgesteld.


§ 5.2 Bekostiging instellingen 5.2.1

Zoals in paragraaf 3.2 is betoogd is het doel van de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld dat daarmee de kosten van het volgtijdige onderwijs worden gedekt. Derhalve behoren – anders dan de Instellingen van mening zijn – niet de gederfde studentgebonden rijksbijdragen, maar de marginale kosten van het onderwijs leidend te zijn bij het bepalen van de hoogte van het instellingscollegegeld. Daarom zal in het onderstaande uiteen worden gezet dat de rijksbijdrage aan de Instellingen – anders dan zij betogen – geen aanknopingspunt kan bieden voor het bepalen van de hoogte van het Instellingscollegegeld.

5.2.2

Instellingen worden bekostigd middels de onderstaande drie geldstromen:

70

a. de eerste geldstroom is afkomstig van het Ministerie van OCW en wordt de Instellingen ter beschikking gesteld als lump sum; b. de tweede geldstroom komt van NWO

71

en gaat naar de Instellingen in

de vorm van tijdelijke subsidies; c.

de derde geldstroom komt van bedrijven, departementen van de rijksoverheid, ministeries, de EU en collectebusfondsen. Ook dit zijn tijdelijke subsidies. Overigens is het volgens de VSNU niet mogelijk om in de boekhouding de derde geldstroom van de tweede geldstroom te onderscheiden.

5.2.3

72

Volgens de VSNU beslaat de eerste geldstroom ongeveer 60% van de begroting van de Instellingen en de tweede en derde geldstroom derhalve ongeveer 40%.

73

De eerste geldstroom is derhalve van groot belang voor de

Instellingen en daarmee wordt dan ook het merendeel van de activiteiten bekostigd. In de hieronder afgedrukte tekst van de website van de VSNU wordt de besteding van de eerste geldstroom kernachtig uiteengezet.

70 71

72 73

Zie www.vsnu.nl. De Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek.

Zie www.vsnu.nl. Zie www.vsnu.nl.


5.2.4

Uit bovenstaand overzicht volgt dat aan de hand van de inkomsten uit de eerste geldstroom niet de onderwijskosten kunnen worden bepaald, omdat met de eerste geldstroom niet alleen onderwijs, maar met name onderzoek, infrastructuur en overhead wordt gefinancierd. Daarnaast bestaat slechts een gedeelte van de eerste geldstroom uit de studentgebonden rijksbijdrage, waarvan het gedeelte terzake volgtijdige studenten sinds de invoering van de Wet versterking besturing niet meer wordt uitgekeerd aan de Instellingen. Gelet daarop zal in het navolgende eerst de hoogte van de studentgebonden rijksbijdrage worden toegelicht.

5.2.5

De eerste geldstroom bestaat deels uit de studentgebonden rijksbijdrage. Sinds 2011 wordt de eerste geldstroom gebaseerd op: a. het aantal bekostigde inschrijvingen bij geaccrediteerde bacheloren masteropleidingen, binnen de nominale studieduur, b. het aantal bekostigde bacheloren mastergraden dat is verleend, en c. een instellingsspecifieke onderwijstoeslag. Een WOB-verzoek van de SCAU aan het Ministerie van OCW terzake de totstandkoming van deze regeling en de informatie die door het Ministerie ter voldoening aan dit verzoek is toegestuurd wordt als productie 71 overgelegd.

In paragraaf 5.3 zal nader worden toegelicht dat de gemiddelde studentgebonden rijksbijdrage aanmerkelijk lager is dan de Instellingen willen doen geloven.


5.2.6

De argumentatie van de Instellingen – waarmee zij menen nut en noodzaak van het instellingscollegegeld te hebben aangetoond – komt er in essentie op neer dat de gederfde eerste geldstroom inkomsten door volgtijdige studenten dienen te worden gecompenseerd. De SCAU betwist dat dit een valide uitgangspunt is, omdat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het instellingscollegegeld beperkt is tot een kostendekkend tarief. Derhalve dienen de marginale kosten van het volgtijdige onderwijs te worden onderzocht om vast te stellen welk tarief voor het onderwijs kostendekkend is. Dit is niet door de Instellingen gedaan. In plaats daarvan hebben zij als uitgangspunt gehanteerd dat niet de kosten, maar de inkomsten dienen te worden gecompenseerd. Deze methodiek is per definitie onjuist omdat de inkomsten niets zeggen over de kosten van het onderwijs. Dit laat zich goed illustreren aan de hand van onderstaand citaat van de Staatssecretaris van OCW: “Overigens merk ik op dat de instelling bestedingsvrijheid heeft waardoor de wijze van verdeling van de financiële middelen binnen de instelling over de verschillende faculteiten en opleidingen aan de instelling is.”

5.2.7

74

Ook verder vindt het standpunt van de Instellingen geen steun in de wet(sgeschiedens) en kan het daarom niet leiden tot het oordeel dat nut en noodzaak van het instellingscollegegeld zijn aangetoond. Ten slotte wordt met deze werkwijze door de Instellingen misbruik van bevoegdheid gemaakt, in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel gehandeld en in strijd met het mededingingsrecht gehandeld, waarvoor zij verwezen naar hoofdstuk 6 en 7.

§ 5.3 Hoogte studentgebonden inkomsten 5.3.1

Hoewel de redenering van de Instellingen inherent in strijd met de wet is omdat niet de inkomsten, maar de kosten leidend behoren te zijn bij het bepalen van het instellingscollegegeld, wordt hieronder (ten overvloede)

74

Kamerstukken I, 2010/11, 31 821, p. 11.


toegelicht dat de studentgebonden inkomsten aanmerkelijk lager zijn dan de Instellingen betogen.

5.3.2

Uit deze toelichting volgt dat zelfs indien de Instellingen zouden moeten worden gevolgd in hun betoog dat de inkomsten uit rijksbijdrage bepalend (mogen) zijn voor het vaststellen van het instellingscollegegeld de vaststellingsbesluiten onrechtmatig zijn en een lager tarief had behoren te worden vastgesteld.

A. Onjuiste rekenmethodiek

5.3.3

Volgens de berekeningen van de instellingen bedragen de jaarlijkse studentgebonden inkomsten € 13.879,--. Dit bedrag is opgebouwd uit inkomsten bij de inschrijving: € 3.686,--, na het verlenen van de graad: € 3.686,--, de onderzoeksopslag ma-graad: € 4.794,-- en het jaarlijks verschuldigde wettelijk collegegeld van € 1.713,--. Op basis van deze rekenmethodiek komen de Instellingen tot de onderstaande tarieven.

5.3.4

Direct valt op dat de instellingscollegegelden grote variatie vertonen. Dit is opmerkelijk omdat in veruit de meeste gevallen als methodiek de hoogte van de studentgebonden rijksbijdrage vermeerderd met het wettelijk collegegeld wordt gehanteerd. Kennelijk wordt om (arbitraire) redenen een


bedrag vastgesteld dat in de buurt van de voornoemde hoogte is. Reeds enkel om de reden dat de tarieven grote variatie vertonen staat vast dat het nut en de noodzaak van de vastgestelde instellingscollegegelden niet kan volgen uit de gebruikte methodiek. Het gaat immers niet aan dat – hoewel de Instellingen dezelfde methodiek hanteren – voor de Universiteit Utrecht zonder nadere rechtvaardiging een tarief van € 14.280,-- noodzakelijk zou zijn en voor de Radboud Universiteit een tarief van € 8.913,--.

B. Gemiddelde inkomsten per student

5.3.5

De door de Instellingen gehanteerde methodiek is voorts inherent onjuist omdat deze veronderstelt dat iedere student zich jaarlijks inschrijft, jaarlijks een graad behaalt en dat voor iedere student jaarlijks onderzoeksopslag wordt ontvangen, hetgeen vanzelfsprekend slechts het geval is indien de student in één jaar afstudeert. Dat is in de regel niet het geval (zie 5.3.16). Evenwel zijn deze inkomsten voor de Instellingen wel bepalend geweest bij het vaststellen van het jaarlijks verschuldigde instellingscollegegeld. Reeds enkel om deze reden kan op basis van de door de Instellingen gehanteerde methodiek het nut en de noodzaak van de vastgestelde tarieven niet vast komen te staan.

5.3.6

Tevens is de door de Instellingen gehanteerde methodiek onjuist omdat deze ten onrechte veronderstelt dat vrijwel de gehele rijksbijdrage studentgebonden is. Op basis hiervan betogen de Instellingen dat de gemiddelde inkomsten per student € 13.879,-- bedragen, terwijl een schatting van € 5.000,-- meer op zijn plaats is. Laatstgenoemd bedrag kan worden herleid door de jaarlijks ontvangen rijksbijdrage voor het onderwijsdeel te delen door het aantal studenten dat aan de betreffende instelling is ingeschreven. Hier is enige toelichting op de bekostigingsystematiek wellicht voor vereist.

5.3.7

De studentgebonden rijksbijdrage is onder te verdelen in een onderwijsdeel, een onderzoekdeel en een werkplaatsfunctie voor medische opleidingen.

75

Artikel 4.1 lid 3 juncto artikel 4.7 Uitvoeringsbesluit WHW 2008. Dat onderwijs een zeer groot gedeelte uitmaakt van de Rijksbijdrage volgt ook uit de maatstaven voor bekostiging

75


In het onderstaande overzicht, afkomstig van de VSNU,

76

is de totale

rijksbijdrage en de verdeling in bovengenoemde onderdelen weergegeven. Rijksbijdrage

Onderwijsdeel

Onderzoekdeel Werkplaatsfunctie

totaal

5.3.8

77

medische opleidingen

2004

2.841.795

1.043.805

1.690.123

107.867

2005

2.926.216

1.086.341

1.698.612

141.263

2006

2.953.688

1.131.630

1.655.191

166.867

2007

2.974.736

1.135.980

1.647.813

190.943

Om te bepalen wat de hoogte is van de studentgebonden rijksbijdrage per student dient de totale rijksbijdrage te worden gedeeld door het totale aantal ingeschreven studenten. In het onderstaande overzicht, afkomstig van de VSNU, is de hoogte van de rijksbijdrage per student opgenomen.

5.3.9

Aantal

Rijksbijdrage

Onderwijsdeel

Onderzoekdeel

ingeschreven

totaal per

per student

per student

studenten

student

2004

198.084

14.346

5.270

8.532

2005

204.426

14.314

5.314

8.309

2006

206.280

14.319

5.486

8.024

2007

211.446

14.069

5.372

7.793

Het bovenstaande betekent evenwel niet dat per ingeschreven volgtijdige student een bedrag van ruim € 14.000,-- aan rijksbijdrage wordt uitgekeerd, omdat de rijksbijdrage niet geheel studentgebonden is.

5.3.10

Hieronder is schematisch weergegeven dat het studentgebonden gedeelte van de rijksbijdrage slechts een gedeelte van de gehele rijksbijdrage omvat. In onderstaand overzicht zijn alleen de studentgebonden posten blauw gemarkeerd. Hiervoor zij tevens verwezen naar het als productie 72 in het

zoals bepaald in Titel 2 WHW (Bekostiging). Zo bepaald artikel 2.6 lid 4 WHW dat bij de maatstaven voor bekostiging in ieder geval rekening wordt gehouden met de kwaliteit van het onderzoek. 76 http://www.vsnu.nl/Beleidsterreinen/Bekostiging/Rijksbijdrage.htm 77 Recentere cijfers op basis waarvan een totaalbeeld kan worden verkregen zijn nog niet beschikbaar.


geding gebrachte overzicht van de rijksbijdragecomponenten van de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: “DUO”).

Rijksbijdrage

Onderwijsdeel € 1.562.783.817

Onderzoekdeel € 1.702.055.411

Onderwijsopslag Onderwijsopslag Bekostigde graden cfr. Rfhg percentages € 251.974.959 Enkel het€studentgebonden onderwijsdeel en de bekostigde graden binnen 163.783.598 € 458.198.383

Studentgebonden € 940.801.836

5.3.11

het onderzoekdeel zijn direct gerelateerd aan de hoeveelheid inschrijvingen. Daarbij verschilt de hoogte van het studentgebonden deel van het onderwijs- en onderzoekdeel per cluster van opleidingen (alfa/gamma, bèta en medisch), waarbij de tarieven voor het alfa/gamma cluster de laagste zijn.

5.3.12

De rijksbijdrage en de onderdelen daarvan worden elk jaar bepaald door de DUO. Als productie 73– 80 worden de brieven van de DUO aan de Instellingen in het geding gebracht waarin de Instellingen worden geïnformeerd over de rijksbijdrage die voor het begrotingsjaar 2011 wordt ontvangen. Aan de hand van de inhoud van deze brieven kan worden bepaald welke studentgebonden rijksbijdrage de Instellingen in 2011 exact hebben ontvangen.

5.3.13

In 2011 bedraagt het onderwijsdeel in totaal (voor alle instellingen, inclusief gedaagden in deze procedure) € 1.562.783.817,-- Het onderzoekdeel bedraagt € 1.702.055.441,--. Van het onderwijsdeel is 67,248 % toebedeeld aan de studentgebonden rijksbijdrage, derhalve een bedrag van € 940.801.836,--. Dit bedrag is als volgt onder de Instellingen verdeeld (productie 73 t/m 80).

Overig € 1.450.080.452


Instelling

Studentgebonden deel

Rijksbijdrage totaal

Universiteit Leiden

€ 73.405.339

€ 346.068.015

Rijksuniversiteit Groningen € 107.222.627

€ 396.581.720

Universiteit Utrecht

€ 146.489.977

€ 519.449.819

Universiteit Maastricht

€ 72.647.823

€ 247.243.381

Universiteit van

€ 111.212.949

€ 451.019.640

Vrije Universiteit

€ 95.902.277

€ 341.359.561

Radboud Universiteit

€ 82.840.193

€ 331.491.068

Universiteit van Tilburg

€ 36.194.894

€ 105.165.083

Amsterdam

5.3.14

Om een inschatting te maken van de gemiddelde onderwijsinkomsten per student dient de hoeveelheid studenten per instelling te worden gedeeld door het studentgebonden deel van het onderwijsdeel. Bijvoorbeeld aan de Universiteit Utrecht studeerde in 2011 30.344 studenten. Het studentgebonden deel van het onderwijsdeel in 2011 bedraagt voor de Universiteit Utrecht € 146.489.977,--. Als dit bedrag wordt gedeeld door de destijds ingeschreven 30.344 studenten blijkt dat per student € 4.824,64 aan studentgebonden onderwijsbijdrage is ontvangen. In het onderstaande schema is de studentgebonden onderwijsrijksbijdrage per student opgenomen:


Instelling

Studentgebonden deel Aantal studenten Bijdrage per student 18.924

78

€ 3.878,95

Rijksuniversiteit Groningen € 107.222.627

27.600

79

€ 3.884,88

Universiteit Utrecht

€ 146.489.977

30.344

Maastricht University

€ 72.647.823

14.500

80

€ 5.010,20

Universiteit van

€ 111.212.949

32.739

81

€ 3.397,--

Vrije Universiteit

€ 95.902.277

24.517

82

€ 3.911,66

Radboud Universiteit

€ 82.840.193

19.137

83

€ 4.328,79

Universiteit van Tilburg

€ 36.194.894

13.153

84

€ 2.751,84

Universiteit Leiden

€ 73.405.339

€ 4.824,64

Amsterdam

5.3.15

Hierbij dient erop te worden gewezen dat bovengenoemde bedragen de onderwijsbijdrage van alle bekostigde studenten omvatten, dus ook die binnen de clusters die hogere bekostiging ontvangen dan voor alfa/gamma studenten wordt verleend (bèta en medisch). Derhalve is aannemelijk dat de gemiddelde studentgebonden onderwijsbijdrage per alfa/gamma student aanmerkelijk lager is. C. Toerekening graadafhankelijke bijdragen

5.3.16

De Instellingen zijn van oordeel dat ook het gedeelte van het onderzoekdeel dat wordt toegekend op basis van het aantal bekostigde graden bij het kostendekkend instellingscollegegeld dient te worden opgeteld. De SCAU betwist dit omdat op geen enkele manier inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze inkomsten ten bate van volgtijdige studenten worden aangewend, laat staan dat ook maar een begin is gemaakt van het bewijs

78

http://www.over.leidenuniv.nl/feitencijfers/cijfers.html http://www.rug.nl/corporate/universiteit/feitenencijfers/index 80 http://www.maastrichtuniversity.nl/web/Main1/OverDeUM.htm 81 http://www.uva.nl/facts/kerncijfers.cfm 82 http://www.vu.nl/nl/over-de-vu/profiel-en-missie/cijfers-en-naslagwerken/vu-incijfers/index.asp 83 http://www.ru.nl/over_de_universiteit/feiten_cijfers/ 84 http://www.tilburguniversity.edu/nl/over-tilburg-university/ 79


dat deze inkomsten als kosten per student dienen te worden aangemerkt. Daarnaast is ook de door de Instellingen gehanteerde rekenmethodiek onjuist. Zo blijkt uit onderzoek dat gemiddeld 70% van de ingeschreven studenten de opleiding afrondt, waaruit volgt dat voor 30% geen rijksbijdrage wordt toegekend vanwege de behaalde graad. Hierbij zij verwezen naar onderstaand citaat uit een onderzoek van het Center for Higher Education Policy Studies (hierna: "CHEPS"). (productie 81)

85

Completion rate in the Netherlands is about the average compared to other comparable countries, a bit on the lower side. The 70% completion rate is lower than 77% in Germany, 81% in Denmark, and 83% in Ireland. On the other hand, graduation rate in the US is only 56 %and in France 64% (

5.3.17

Reeds uit het voorgaande volgt dat niet per student de rijksbijdrage die afhankelijk is van het verlenen van de graad wordt ontvangen. Indien de Instellingen in hun oordeel zouden worden gevolgd leidt dit tot de volgende studentgebonden onderzoekinkomsten. Het onderzoekdeel bedroeg voor 2011 € 1.702.055.441,--. Hiervan werd € 251.974.959,-- verdeeld op basis van het aantal bekostigde graden. In 2007 waren er 211.446 studenten ingeschreven aan het totaal aan universiteiten in Nederland. Als de Instellingen in hun betoog zouden worden gevolgd zou het totaal aan onderzoekdeel dat wordt toegekend aan bekostigde graden van € 251.974.959,-- dienen te worden gedeeld door het totaal aan behaalde graden. Uit cijfers van de VSNU, die als productie 82 worden overgelegd, blijkt dat in 2009-10 61.350 graden zijn verleend. Dat betekent dat per verstrekte graad € 4.107,-- is toegekend.

5.3.18

De laatste inkomstenbron van de Instellingen bestaat uit het wettelijk collegegeld, dat jaarlijks € 1.713,-- bedraagt.

5.3.19

Uit het voorgaande volgt dat de gemiddelde jaarlijkse studentgebonden inkomsten per student, inclusief die afhankelijk zijn voor de verlening van de graad, € 4.824,64 + € 4.107,-- + € 1.713,-- = € 10.644,81 bedragen. Dit laat onverlet dat de onderzoekstoeslag voor het verlenen van de graad niet ten

85

Maarja Beerkens-Soo, Quality of Higher Education in the Netherlands, CHEPS maart 2010.


bate kan komen van de volgtijdige student, nu deze inkomsten (zouden moeten) worden aangewend voor onderzoek, hetgeen buiten het onderwijs valt. Derhalve bedragen de gemiddelde studentgebonden onderwijsinkomsten vermeerderd met het wettelijk collegegeld jaarlijks slechts € 6.537,80 per student. Evenwel zijn de gemiddelde inkomsten voor volgtijdige studenten in het alfa/gamma cluster lager omdat deze opleidingen in de laagste categorie van het studentgebonden onderwijsdeel zijn gekwalificeerd en bovenstaand gemiddelde alle onderwijsclusters omvat.

§ 5.4 Aansluiting bij tarieven niet-EER-studenten 5.4.1

Het tweede argument van de Instellingen is dat de vastgestelde tarieven nuttig en noodzakelijk zijn omdat zij gelijk zijn aan de tarieven die zijn vastgesteld voor niet-EER-tarieven. Naar het oordeel van de SCAU is met deze stelling nog niet eens het begin gemaakt van het bewijzen van nut en noodzaak.

5.4.2

Zoals in paragraaf 3.3 is toegelicht wordt het instellingscollegegeld voor nietEER-studenten al jaren door de Instellingen vastgesteld. Uit de wetsgeschiedenis die aan de totstandkoming hiervan ten grondslag ligt volgt dat het betreffende instellingscollegegeld begrensd is tot het punt waarop de onderwijskosten zijn gedekt.

86

Deze begrenzing is derhalve hetzelfde als die

van het instellingscollegegeld voor volgtijdige studies, dat evenzeer is begrensd tot het punt waarop „winst‟ wordt gemaakt. 5.4.3

87

Naar het oordeel van de SCAU ligt de bewijslast van het nut en de noodzaak van het instellingscollegegeld bij de Instellingen. Het is immers aan elke instelling om gemotiveerd te bepalen welk instellingscollegegeld zij studenten in rekening brengt

86

88

en om nut en noodzaak van een verschil met

Kamerstukken II, 1997/98, 23 328, p. 14. Kamerstukken II, 1999/00, 26 873, nr. 8, p. 19. De Minister van OCW heeft dit nadien bevestigd in zijn antwoord op Kamervragen. Zie Kamerstukken II, 2010/11, Aanhangsel van de Handelingen 1305. 88 Kamerstukken II, 2009/10, aanhangsel van de handelingen, 2419, p. 2; Kamerstukken II, 2010/11, Aanhangsel van de Handelingen, 202, Kamerstukken II, 2010/11, Aanhangsel van de Handelingen 2767. 87


het wettelijk collegegeld te motiveren.

89

Nu de enkele verwijzing naar de

voor niet-EER-studenten vastgestelde instellingscollegegeld niets zegt over het nut en de noodzaak van dit instellingscollegegeld noch iets zegt over de vraag waarom dezelfde redenering zou opgaan voor volgtijdige studies is niet aan voornoemde bewijslast voldaan. 5.4.4

Voor het geval wordt geoordeeld dat in de verwijzing naar het instellingscollegegeld voor niet-EER-studenten een verwijzing naar het argument dat de tarieven kostendekkend zijn besloten ligt, hetgeen gesteld noch gebleken is, zij verwezen naar paragraaf 5.2-5.3.

§ 5.5 Conclusie en vordering 5.5.2

In hoofdstuk 4 zijn de argumenten van de Instellingen aan bod gekomen en is geconcludeerd dat twee inhoudelijke argumenten zijn gepresenteerd. In dit hoofdstuk is gemotiveerd betwist dat aan de hand van voornoemde argumenten nut en noodzaak van het instellingscollegegeld is aangetoond. Gelet op het voorgaande zal de SCAU verzoeken dat voor recht wordt verklaard dat de instellingen niet aan hun bewijslast hebben voldaan, waarvoor wordt verwezen naar de hieronder genoemde primaire en subsidiaire grondslagen.

VORDERING De SCAU zal de rechtbank verzoeken te verklaren voor recht dat de Instellingen niet hebben voldaan aan hun bewijslast tot het aantonen van nut en noodzaak van het instellingscollegegeld.

5.5.3

In de eerste plaats betogen de Instellingen dat het instellingscollegegeld het doel heeft om de gederfde studentgebonden rijksbijdrage te compenseren en dat de studentgebonden rijksbijdrage € 13.879,-- bedraagt. De SCAU heeft gemotiveerd betwist dat dit een valide uitgangspunt is, omdat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het instellingscollegegeld beperkt is tot een kostendekkend tarief. Derhalve dienen de marginale kosten van het volgtijdige onderwijs te worden onderzocht om vast te stellen welk tarief kostendekkend is. Dit is niet door de Instellingen gedaan. In plaats daarvan

89

Kamerstukken II, 2008/09, 31 821, nr. 3, p. 13. Kamerstukken II, 2009/10, Aanhangsel van de handelingen, 2419, p. 2.


hebben zij als uitgangspunt gehanteerd dat niet de kosten, maar de inkomsten dienen te worden gecompenseerd. Dit standpunt vindt geen steun in de wet(sgeschiedens) en kan daarom niet leiden tot het oordeel dat nut en noodzaak van het instellingscollegegeld zijn aangetoond.

5.5.4

Voorts zijn de berekeningen van de instellingen die leiden tot de conclusie dat per student in het alfa/gamma cluster € 13.879,-- inkomsten worden misgelopen onjuist. De oorzaak hiervan is dat de Instellingen zowel de studentgebonden rijksbijdrage voor het onderzoek- als die voor het onderwijsdeel betrekken bij de gederfde inkomsten. Naar het oordeel van de SCAU gaat het niet aan om bij een berekening die dient om de kosten van het volgtijdige onderwijs te dekken ook de studentgeboden onderzoekbijdrage op te tellen. Vast staat immers dat de studentgebonden onderzoeksbijdrage niet in relatie staat tot de kosten van het onderwijs.

VORDERING De SCAU zal de rechtbank verzoeken te verklaren voor recht dat de door de Instellingen gehanteerde methodiek, waarbij de studentgebonden onderzoeken onderwijsdelen van de rijksbijdrage en de onderzoeksopslag inkomsten zijn die door het instellingscollegegeld mogen worden gecompenseerd onrechtmatig is.

5.5.5

Ten slotte hebben de Instellingen aangevoerd dat het instellingscollegegeld voor volgtijdige studies is bepaald op de hoogte van het instellingscollegegeld dat al was vastgesteld voor niet-EER-studenten. De enkele verwijzing naar de tarieven voor niet-EER-studenten helpen ons evenwel niet verder voor wat betreft de vraag of deze tarieven ook nuttig of noodzakelijk zijn. Derhalve zal de SCAU de volgende vordering instellen.

VORDERING De SCAU zal de rechtbank verzoeken te verklaren voor recht dat nut en noodzaak van het instellingscollegegeld niet kunnen worden aangetoond door middel van de verwijzing naar het instellingscollegegeld dat is vastgesteld voor niet-EER-studenten en


dat de Instellingen aldus onrechtmatig handelen jegens de studenten.

5.5.6

Het gevolg van bovengenoemd onrechtmatig handelen door de Instellingen is dat de studenten schade lijden doordat zij een te hoog instellingscollegegeld betalen, althans doordat zij geen toegang hebben tot volgtijdig onderwijs.


HOOFDSTUK 6 – MISBRUIK VAN BEVOEGDHEID

§ 6.1 Inleiding

6.1.1

In dit hoofdstuk zal worden toegelicht dat de Instellingen misbruik maken van de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld door a. in strijd met het doel waar de bevoegdheid voor is geleend tarieven vast te stellen die (aanmerkelijk) hoger zijn dan de kosten van volgtijdige opleidingen; b. door in strijd met het evenredigheidsbeginsel de studenten onevenredig te benadelen door middel van het vaststellen van zeer hoge instellingscollegegelden; c. door in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel geen onderzoek te hebben gedaan naar de gevolgen en de alternatieven van het vaststellen van de zeer hoge vastgestelde instellingscollegegelden.

6.1.2

In paragraaf 6.2 zal worden toegelicht dat de rechtsfiguur misbruik van bevoegdheid door doeloverschrijding en het evenredigheidsbeginsel van toepassing zijn op de uitoefening van de litigieuze bevoegdheid van de Instellingen. Vervolgens zal in paragraaf 6.3 en 6.4 aan bod komen dat de Instellingen het doel van de bevoegdheid tot het vaststellen van het instellingscollegegeld overschrijden. Daarna zal in paragraaf 6.5 worden toegelicht dat de Instellingen in de uitoefening van de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld de belangen van studenten onevenredig benadelen en bij de totstandkoming van de vaststellingsbesluiten in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel hebben gehandeld. Tot slot zal in paragraaf 6.6 het voorgaande worden samengevat.


§ 6.2 Toetsingskader

6.2.1.

In artikel 7.46 lid 2 WHW is bepaald dat de Instellingen de bevoegdheid hebben tot het bepalen van de hoogte van het instellingscollegegeld. Deze bevoegdheid is een subjectief recht. Naar vaste rechtspraak is een rechthebbende van een subjectief recht niet onbeperkt bevoegd tot de uitoefening daarvan

6.2.2.

90

en kan van een recht misbruik worden gemaakt.

In de tweede helft van de twintigste eeuw heeft de rechtsfiguur misbruik van bevoegdheid in artikel 3:13 BW een plaats gekregen in het civiele recht en haar bestuursrechtelijke pendant is gecodificeerd in artikel 3:3 AWB.

6.2.3.

Naar het oordeel van de SCAU is de wijze waarop de bevoegdheid tot het vaststellen van het instellingscollegegeld in strijd met artikel 3:13 lid 2 BW althans artikel 3:3 Awb (misbruik van bevoegdheid vanwege doeloverschrijding). Voorts is de uitoefening van de bevoegdheid in strijd met artikel 3:13 lid 2 BW althans artikel 3:4 Awb omdat de uitoefening van de betreffende bevoegdheid in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

6.2.4.

Hoewel de vraag of aan artikel 3:13 BW danwel artikel 3:3 en 3:4 Awb dient te worden getoetst niet van materieel belang is, nu de toetsingskaders nagenoeg identiek zijn, is de SCAU van oordeel dat toetsing aan artikel 3:13 BW mogelijk is nu de litigieuze bevoegdheid een subjectief recht betreft. Eén van de doelstellingen van de wetgever bij het formuleren van het huidige artikel 3:13 BW was het formuleren van één wettelijke bepaling die misbruik van bevoegdheid van alle subjectieve rechten mogelijk als toepassingsgebied had.

91

Hiervan blijkt ook uit artikel 3:15 BW, waarin

artikel 3:13 BW ook buiten het vermogensrecht van toepassing is

90

Uit het Romeinse recht stamt een aantal teksten dat duidt op het verbod op het uitoefenen van een bevoegdheid met de bedoeling om een ander te benadelen (animus nocendi). Zie E.J.H. Schrage, Actio en Subjectief Recht, over Romeinse en Middeleeuwse wortels van een modern begrip, Openbare les 1977, uitg. Vrije Universiteit (1977), blz. 21 e.v.; W.P. Helmich, De theorie van het rechtsmisbruik in het Romeinsche, Fransche en Nederlandsche recht, Nijmegen, 1945 diss., blz. 23-35. 91 In deze zin schurkt deze rechtsfiguur aan tegen de interpretatie van een rechtsregel waaraan de subjectieve bevoegdheid wordt ontleend. Zie P. Zonderland, Het misbruik van recht en de inleidende titel, WPNR. 5292 en 5296 (1975).


verklaard.

92

De verstrekkendheid van artikel 3:13 BW is een essentieel

onderdeel van deze wetsbepaling. 6.2.5.

93

Gelet op het voorgaande is de SCAU van oordeel dat de uitoefening van de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld dient te worden getoetst aan de maatstaven van de rechtsfiguur misbruik van bevoegdheid. Het doelcriterium en het evenredigheidscriterium zijn open normen waarvan de invulling bewust door de wetgever aan de rechtspraak is overgelaten.

94

§ 6.3 Doeloverschrijding: Tarieven zijn hoger dan marginale kosten

6.3.1

De bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld is beperkt tot het doel waar de bevoegdheid voor is gegeven. In paragraaf 3 is geconcludeerd dat de bevoegdheid is gegeven met de volgende doelen: a. een herdefiniëring van de verplichtingen van het rijksoverheid tot het financieren van het hoger en wetenschappelijk onderwijs; b. het over laten van het bepalen van de hoogte van de instellingscollegegelden aan de instellingen, zodat desgewenst kostendekkende maatwerktarieven kunnen worden toegepast, waarbij de bevoegdheid is begrensd tot het punt waarop Instellingen „winst‟ maken op het aanbieden van de opleiding.

6.3.2

In het navolgende zal worden aangetoond dat de gemiddelde marginale kosten van studies in het alfa/gamma cluster (aanmerkelijk) lager zijn dan het instellingscollegegeld dat de Instellingen hebben vastgesteld. Hieruit volgt dat de Instellingen in strijd met het doel van de bevoegdheid hebben gehandeld.

92

Zie ook Mon. Nieuw BW A-1 (Hartkamp), nr. 10. Zie Kamerstukken II, 1955/56, 3766, nr. 5, blz. 10 en Kamerstukken II, 1954/55, 3766, nr. 4, blz. 9. De wetgever was van mening dat de codificatie bewust ruimte laat voor een verdere ontwikkeling van het leerstuk in de rechtspraak "omdat slechts de grote lijnen worden aangegeven, die aan de theorie en aan de rechtspraktijk zijn ontleend en geen rem vormen voor een verdere ontwikkeling van dit leerstuk". 94 In de Toelichting Meijers, parl. gesch. boek 6 blz. 58 wordt als volgt opgemerkt: "(…) Wanneer men de rechter hier te veel zou binden, terwijl misbruik van recht juist een verwijzing is naar een recht, dat zich ontwikkelt buiten de wet, zou dit ten gevolge hebben, dat men een ontwikkeling, die men wenst, te veel zou belemmeren." 93


6.3.3

Naar de hoogte van de marginale kosten per student is laatstelijk in 2003 onderzoek gedaan. In juni 2003 is in opdracht van (thans) OCW onderzocht door het onderzoeksinstituut CHEPS wat de marginale kosten van studenten in het Wetenschappelijk Onderwijs en het Hoger Beroepsonderwijs zijn (productie 83).

6.3.4

95

Het CHEPS is hierbij tot de conclusie gekomen dat in de periode 1999-2001 de kosten per student in het alfa/gamma cluster ongeveer € 4.700,-bedragen.

96

De kosten in de andere clusters zijn aanmerkelijk hoger,

waarvan blijkt uit de onderstaande tabel die is gebaseerd op de cijfers uit het CHEPS-onderzoek.

6.3.5

Geïndexeerd voor inflatie bedragen de marginale kosten voor het 97

alfa/gamma cluster thans ongeveer € 5.500,--. De SCAU is dan ook van oordeel dat de hoogte van het instellingscollegegeld beperkt behoort te zijn tot een kostendekkend tarief van € 5.500,-- voor alfa/gamma studies, althans dat dit bedrag een belangrijke indicatie is van de hoogte van het toegestane instellingscollegegeld. Dit is immers de gemiddelde kostprijs per student in het alfa/gamma cluster.

95

B. Jongbloed, C. Salerno, F. Kaiser, Kosten per student – Methologie, schattingen en een internationale vergelijking, Enschede 2003, Center for Higher Education Policy Studies, Universiteit Twente, postbus 217, 7500 AE Enschede. 96 B. Jongbloed, C. Salerno, F. Kaiser, Kosten per student – Methologie, schattingen en een internationale vergelijking, Enschede 2003, Center for Higher Education Policy Studies, Universiteit Twente, postbus 217, 7500 AE Enschede, p. 78. 97 Geïndexeerd aan de hand van de Consumentenprijsindex van het CBS.


6.3.6

Teneinde recht te doen aan de relatief lage kosten van opleidingen in het alfa/gamma cluster dient het instellingscollegegeldtarief van de Instellingen voor dit cluster derhalve te worden verlaagd. In de onderstaande grafiek zijn de instellingscollegegeldtarieven van de instellingen voor het alfa/gamma cluster afgezet tegen de rijksbijdrage vermeerderd met het wettelijk collegegeld (methodiek instellingen) en tegen de marginale kosten (methodiek SCAU).

6.3.7

Uit bovenstaand overzicht kan eenvoudig worden geconcludeerd dat de marginale kosten per student (veel) lager zijn dan de door de Instellingen vastgestelde instellingscollegegelden. Hieruit volgt overigens ook dat een groot gedeelte van het instellingscollegegeld door de Instellingen zal worden besteed aan andere zaken dan onderwijs. Het instellingscollegegeld is immers veel hoger dan de onderwijskosten. Hiermee wordt het doel van de wettelijke bevoegdheid tot het heffen van instellingscollegegeld overschreden. Op deze wijze wordt het instellingscollegegeld immers gebruikt als “financiële melkkoe”.

§ 6.4 Doeloverschrijding: Weren van studenten

6.4.1

Een tweede vorm van doeloverschrijding door een aantal Instellingen, te weten de Universiteit Utrecht en de Universiteit van Amsterdam is gelegen in het vaststellen van instellingscollegegeld met het doel om studenten te weren. Hiermee overschrijden deze universiteiten het doel waar de


bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld voor is gegeven.

98

Hoewel het voor zich spreekt dat de litigieuze bevoegdheid niet is gegeven om studenten te weren is dit onlangs nog bevestigd door de Minister van OCW, mevrouw Bijsterveldt (productie 4)

“De hoge bedragen die universiteiten vragen, in veel gevallen meer dan 10.000 euro per masterjaar, kan de de minister eigenlijk ook niet helemaal begrijpen. “Een universiteit die het collegegeld zo hoog maakt dat niemand meer geïnteresseerd is, dat is buitengewoon slecht.” Bijsterveldt raadt studenten aan om goed rond te kijken bij andere universiteiten, “want niet overal is het bar en boos”.

6.4.2

Hieronder zal worden aangetoond dat de Universiteit van Amsterdam en de Universiteit Utrecht juist het doel nastreven dat studenten niet meer geïnteresseerd zijn in een tweede master.

A. Universiteit van Amsterdam

6.4.3

Bij brief van 27 april 2011 (productie 28) heeft de Universiteit van Amsterdam in antwoord op het WOB-verzoek van de SCAU notulen overgelegd van een overleg met de Centrale Studentenraad (hierna: “CSR”). De CSR is het inspraakorgaan dat adviesrecht heeft bij de totstandkoming van het vaststellingsbesluit terzake het instellingscollegegeld. In de notulen wordt naar het vaststellingsbesluit verwezen als het “inschrijvingsbesluit”.

6.4.4

Zin 8 en 9 van onderstaande notulen luiden als volgt: “Hij [de CSR – toevoeging advocaat] heeft met Juridische Zaken bekeken hoe nu een tweede studie goedkoop kan worden aangeboden, zonder teveel studenten in dit kader naar de UvA te trekken. (…)”

98

HR 3 april 1998, NJ 1998, 588 (Gemeente Alkemade/Hornkamp) (ARB): W.H. Van Boom,

NTBR 1998/7, blz. 247 e.v; Pres. Rb. Utrecht 8 april 1993, KG 1993, 229.


6.4.5

Hieruit volgt dat het vaststellingsbesluit is genomen met het doel om studenten aan te weren. Het is aannemelijk dat de hoogte van het vaststellingscollegegeld – ad € 12.000,-- - in overeenstemming met dit doel is bepaald. Omdat de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit fusiebesprekingen voeren is tevens aannemelijk dat het instellingscollegegeld van de Vrije Universiteit – dat ook € 12.000,-bedraagt – met dezelfde doelstelling is vastgesteld. Hiervoor zij tevens verwezen naar paragraaf 7.6, waarin wordt aangetoond dat de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit prijsafspraken hebben gemaakt en dat aanmerkelijk is dat de overige instellingen dit ook hebben gedaan. Gelet op het bovenstaande is de SCAU van oordeel dat de vaststellingsbesluiten van tenminste de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit onrechtmatig zijn vastgesteld, nu daarmee in strijd met het doel van de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld is gehandeld. B. Universiteit Utrecht

6.4.6

De SCAU heeft bij brief van 24 maart 2011 een WOB-verzoek ingediend bij de Universiteit Utrecht terzake de besluitvorming rondom het vaststellingsbesluit (productie 46). Hierop is door de Universiteit Utrecht gereageerd bij brief van 5 april 2011, waarbij ter voldoening aan het WOBverzoek onder andere notulen zijn verzonden. Tot verbazing van de SCAU heeft zij via een ander kanaal – namelijk via de stichting Kritische Studenten Utrecht – de als productie 84 overgelegde notulen ontvangen die door de Universiteit Utrecht zijn achtergehouden. Deze notulen zijn van belang omdat hieruit blijkt dat de doelstelling van de Universiteit Utrecht is dat zodanige tarieven worden vastgesteld dat dit een toestroom aan studenten


voor een tweede studie voorkomt. De relevante passages zijn hieronder opgenomen.

6.4.7

Uit bovenstaand citaat volgt dat de Universiteit Utrecht zich tot doel heeft gesteld om een zodanig hoog instellingscollegegeld vast te stellen dat hierdoor studenten ontmoedigd worden om voor een volgtijdige studie te kiezen. Deze doelstelling blijkt ook uit onderstaand citaat uit dezelfde notulen.

6.4.8

Gelet op het bovenstaande is de SCAU van oordeel dat het vaststellingsbesluit van de Universiteit Utrecht onrechtmatig is, nu in strijd met het doel van de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld is gehandeld.

§ 6.5 Onevenredig/onzorgvuldig

6.5.1

In casu wordt tevens in strijd is met het evenredigheidscriterium gehandeld

99

waardoor misbruik van de bevoegdheid tot het vaststellen van 100

instellingscollegegeld is gemaakt.

Van misbruik van bevoegdheid door

onevenredige benadeling is sprake indien men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat

99

Ook wel bekend als het proportionaliteitscriterium.


daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.

101

Het onevenredigheidscriterium is een uitwerking van het

"in hoge mate onbillijk zijn" van de uitoefening van een bevoegdheid en als zodanig een verwijzing naar open normen van ongeschreven recht.

6.5.2

102

De invulling van het evenredigheidscriterium kan gedeeltelijk geschieden aan de hand van de wetsgeschiedenis, waarin is bepaald wat de wetgever een evenredig instellingscollegegeld acht. In hoofdstuk 3 is geconcludeerd dat de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld voor volgtijdige studenten ondermeer is begrensd tot het punt waarop de toegang tot het volgtijdige onderwijs niet langer is gewaarborgd. In het navolgende zal worden toegelicht dat de Instellingen de hoogte van het instellingscollegegeld zodanig hoog hebben bepaald dat de toegang tot het onderwijs niet langer is gewaarborgd.

6.5.3

De SCAU acht de vaststellingsbesluiten in strijd met het evenredigheidsbeginsel omdat het instellingscollegegeld slechts in zeer beperkte mate aan onderwijs wordt besteed. Voor de Universiteit van Amsterdam en de Universiteit Utrecht geldt tevens dat zij onrechtmatig handelen door de belangen van de studenten te veronachtzamen door dermate hoge tarieven vast te stellen dat de toegang tot het onderwijs wordt geblokkeerd. In het navolgende zal het misbruik van bevoegdheid nader worden toegelicht.

A. Belemmering tot toegang onderwijs

6.5.4

Naar vaste rechtspraak is vereist dat bij de uitoefening van een bevoegdheid rekening dient te worden gehouden met de „te respecteren‟

100

Reeds in zijn arrest van 17 april 1970 NJ 1971, 89 (grensoverschrijdende garage) aanvaardde de Hoge Raad het evenredigheidscriterium. In zijn arrest van 10 augustus 1984 (NJ 1985, 229) nam de Hoge Raad als maatstaf de wederzijdse belangen van partijen. 101 HR 21 mei 1999, NJ 1999, 507 (Kerkhof en Wekking/Spoelstra). 102 Volgens Toelichting Meijers, blz. 31; Hardkamp, Open normen (in het bijzonder de redelijkheid en billijkheid in het nieuwe BW, wpnr 5559 en 5560 (1981) in het bijzonder blz. 214 en G.J. Wiarda, Drie typen van rechtsvinding, tweede druk 1980, blz. 42-56 en 73-76.


belangen van belanghebbenden.

103

In casu is door de Instellingen geen,

althans niet voldoende rekening gehouden met de belangen van de studenten bij en recht op betaalbare toegang tot het onderwijs (zie hoofdstuk 3).. 6.5.5

Reeds tijdens de behandeling van de Wet versterking besturing door de Eerste Kamer kwam de vraag aan bod of een hoog instellingscollegegeld de toegang op onderwijs niet zou belemmeren.

104

Het standpunt daarin van de

SP-fractie spreekt boekdelen. “Een lening aangaan voor instellingscollegegeld dat zomaar tot € 10.000 per jaar of hoger kan oplopen, is geen optie voor veel studerenden, zeker niet voor degenen zonder rijke ouders. Er is geen garantie dat de student later in een goedbetaalde functie terechtkomt en in dat geval blijft de lening als een molensteen om de nek hangen. Daar is een mouw aan te passen door de aflossing inkomensafhankelijk te maken en een vervaldatum te hanteren, maar velen onder wie talentvolle veelvraten zullen het risico niet durven nemen.” 6.5.6

105

Destijds achtte de Minister van OCW het instellingscollegegeld betaalbaar omdat zijn verwachting was dat veel studenten veelal aanspraak zouden maken op de fiscale voorziening van de scholingsregeling c.q. de studie zou worden betaald door de werkgever.

106

Deze verwachting is in onderstaand

citaat van de Minister van OCW kernachtig samengevat. “Mijn veronderstelling is dat voor een deel van de studenten die een tweede opleiding willen volgen geen extra financiële drempels worden opgeworpen en dat die voor een ander deel van die groep zodanig zijn dat zij beperkt zullen blijven en naar verwachting niet zullen leiden tot een aanzienlijke daling van studenten die voor een tweede opleiding kiezen."

6.5.7

107

Inmiddels is duidelijk dat beide aannames in de regel onjuist zijn. Het argument dat de getroffen studenten aanspraak zouden maken op de

103

HR 28 oktober 1994, NJ 1995, 261. Van Nispen, Monografieën Nieuw BW A-11, nr. 14 Kamerstukken I, 2010/11, 16-628, p.8. 105 Kamerstukken I, 2010/11, 16-628, p.11. 106 Idem, p. 5. Kamerstukken II, 2010/11, 32 472, nr. 2, p.8. 104


fiscale voorziening van de scholingsregeling gaat in de regel niet op nu studenten zelden een dermate omvangrijk inkomen hebben dat zij betekenisvol fiscaal voordeel genieten. Daarnaast is niet aannemelijk dat studenten – uitzonderingen daargelaten – werkgevers hebben die het instellingscollegegeld betalen. Naar de vraag of dit tot gevolg heeft dat studenten zullen uitvallen is door de regering geen onderzoek gedaan.

108

Van de betreffende stellingen is de SCAU in ieder geval geen bewijs bekend en indien de Instellingen zich van deze argumenten bedienen worden deze reeds nu voor alsdan door de SCAU betwist.

6.5.8

109

Uit het volgende blijkt juist dat de aannames niet juist zijn. Uit recent onderzoek van onderzoeksbureau Berenschot volgt dat de gemiddelde opleidingsbudgetten van werkgevers lager dan € 1.000,-- zijn, zoals blijkt uit onderstaande tabel.

6.5.9

110

In bovenstaande figuur staat het gemiddelde opleidingsbudget per medewerker weergegeven dat begroot was voor 2010, gerealiseerd in 2011 en begroot is voor 2011. Het opleidingsbudget is gedefinieerd als „Alle

107

Kamerstukken I, 2010/11, 31 821, p. 6. Ook de leden van de Tweede Kamer is dergelijk bewijs niet bekend. Nota naar aanleiding van het verslag van de Vaste Commissie van OCW, vergaderjaar 2010-2011, W4884.NAV, p.11. 109 Kamerstukken I, 2010/11, 16-628, p.11. 108


(gebudgetteerde) kosten gericht op opleidingen, exclusief reis- en verblijfkosten en loonkosten van de opgeleide medewerkers, en opportunity costs. In dit budget worden wél de kosten van eventueel intern aanwezige opleiders/trainers opgenomen, maar niet de kosten van de betrokken HRmedewerker(s)‟.

6.5.10

Per medewerker gaven de onderzochte organisaties in 2010 gemiddeld € 794,-- uit aan opleidingsactiviteiten, terwijl er € 934,-- was begroot. Voor 2011 ligt het gemiddelde geplande opleidingsbudget per medewerker 3 procent lager dan in 2010 (€ 906,--). Deze daling is het gevolg van de recessie: organisaties die dit jaar met een krimpende markt te maken hebben, hebben voor 2011 bijna 10 procent minder opleidingsbudget begroot dan voor 2010, terwijl organisaties die hun markt dit jaar zien groeien 2 procent meer budget voor opleidingen uittrekken.

6.5.11

Ook voor de hoogst opgeleide medewerkers zijn de opleidingsbudgetten niet voldoende om het door de Instellingen vastgestelde instellingscollegegeld te voldoen. Uit voornoemd onderzoek van Berenschot volgt het onderstaande gemiddelde budget voor hoog opgeleide managers (het MD-budget).

110

S. Marshall, “Ken- en stuurgetallen personeelsmanagement”, Berenschot, Utrecht 2011, eerste druk.


6.5.12

Het MD-budget is in dit onderzoek gedefinieerd als „alle gebudgetteerde kosten gericht op opleidingen, exclusief reis- en verblijfskosten en loonkosten en opportunity costs van de opgeleide medewerkers. In dit budget zijn wel de kosten van eventueel intern aanwezige opleiders/trainers opgenomen, maar niet de kosten van betrokken HR-medewerkers. De kosten van traineeprogramma‟s vallen niet onder het MD-budget‟.

6.5.13

De SCAU concludeert op basis van het voorgaande dat de opleidingsbudgetten van werkgevers en de fiscale scholingsvoorziening niet tot gevolg hebben dat het recht op onderwijs is gewaarborgd. Derhalve worden de studenten onevenredig benadeeld in hun belang op het volgen van volgtijdige opleidingen. Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat het instellingscollegegeld wel degelijk voor rekening van de studenten komt. Dan volgt de vraag wat de gevolgen zijn voor de toegankelijkheid. Naar het oordeel van de SCAU is het een feit van algemene bekendheid dat hoge kosten drempels opwerpen voor de toegankelijkheid van het onderwijs.

6.5.14

Wellicht ten overvloede zij gewezen op een onderzoek uit 2005 over de gevolgen van verhogingen van het wettelijk collegegeld op de toegang tot het onderwijs.

111

In dit onderzoek wordt geconcludeerd dat de toegang tot

het onderwijs niet wordt belemmerd, mits aan de onderstaande voorwaarden is voldaan. “Nederlandse studenten zijn gewend aan het betalen van collegegelden en accepteren de kleine verhogingen die in het systeem ingebakken lijken te zijn. De stapsgewijze kleine veranderingen in de collegegelden en studiefinanciering impliceren een relatief stabiel referentiekader. Alleen als er substantiële veranderingen in het stelsel worden voorgesteld komen studenten serieus in opstand. Dit betekent dat, om een negatieve invloed op toegankelijkheid te voorkomen, men bij cost sharing [kosten onderwijs doorberekenen aan studenten – toevoeging advocaat] wellicht een lange 111

J.J. Vossensteyn, Perceptions of student price-responsiveness, A behavioural economics exploration of the relationships between social-economic status- perceptions of financial incentives and student choice, Twente 2005, p. 217.Het onderzoek is vanwege de omvang niet als productie in het geding gebracht. Indien de Rechtbank daar prijs op stelt dat de SCAU het openbaar te raadplegen onderzoek bij akte in het geding brengen. Zie http://www.utwente.nl/mb/cheps/publications/Publications%202005/thesisvossensteyn.pdf


termijn perspectief moet hanteren waarbij veranderingen geleidelijk worden doorgevoerd.” 6.5.15

Gelet op de exorbitante verhogingen staat vast dat het litigieuze instellingscollegegeld de toegang tot het onderwijs belemmert. Indien en voor zover de Instellingen van oordeel zijn dat de redelijkheid van de vastgestelde tarieven volgt uit het gegeven dat de opleidingen zijn geaccrediteerd door de Nederlands- Vlaamse Accreditatieorganisatie (hierna: “NVAO”) merkt de SCAU het volgende op. Instellingen zijn op basis van Titel 2 WHW verplicht een opleiding te doen accrediteren en indien de accreditatie wordt „verloren‟ kan de opleiding niet meer worden aangeboden aan studenten. Zittende studenten krijgen wel de gelegenheid om de opleiding af te ronden.

6.5.16

112

Uit een NVAO-accreditatie kan evenwel geen rechtvaarding worden afgeleid. De NVAO toetst alleen de basiskwaliteit van opleidingen en niet de redelijkheid van het instellingscollegegeld afgezet tegen de kwaliteit van de opleiding. Reeds om deze reden kan uit een door de NVAO verleende accreditatie niet de conclusie volgen dat de studenten niet onevenredig worden benadeeld.

6.5.17

Daarnaast is er gerede twijfel aan de waarde die dient te worden toegekend aan de accreditatie door de NVAO. Als eerste voorbeeld hiervan wordt verwezen naar het als productie 85 overgelegde externe rapport over opleidingen aan de Universiteit van Amsterdam (Audit Instellingstoets UvA, 'Vrij blijven zonder vrijblijvendheid', A. Babeliowsky, versie 1.0, 26 januari 2011). Onderstaand overzicht van de conclusies uit genoemd rapport spreekt boekdelen.

112

Artikel 5a.12 WHW.


Beoordeling rechtsgeleerdheid

In dit overzicht is groen goed en rood fout. 6.5.18

Hoewel de opleidingen aan de UvA in bovengenoemd rapport allemaal zijn geaccrediteerd door de NVAO volgt uit bovenstaand onafhankelijk onderzoek dat de kwaliteit zich op zijn best karakteriseert als matig. De conclusie kan dan ook niet anders zijn dan dat aan de accreditatie door de NVAO geen gewicht mag worden toegekend. Ten overvloede zij erop gewezen dat ook de InHolland opleidingen waren geaccrediteerd en dat ook dat niets blijkt te betekenen voor wat betreft de kwaliteit.


B. Geen onderzoek naar alternatieven

6.5.19

Dat de Instellingen in strijd met het evenredigheidsbeginsel hebben gehandeld volgt voorts uit het feit dat zij geen mogelijkheden hebben onderzocht om onderzoek te doen naar de marginale kosten per student. Daardoor hebben de Instellingen zonder zich te vergewissen van de kosten die door het instellingscollegegeld mogen worden gedekt een - gelet op de belangen van de studenten – te hoog tarief vastgesteld. Hierdoor hebben de Instellingen in strijd met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:13 BW en het zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3:2 Awb gehandeld.

6.5.20

Geen van de Instellingen heeft in de in hoofdstuk 4 weergegeven motiveringen aangetoond onderzoek te hebben gedaan naar alternatieven van de gehanteerde methodieken. Aangezien uit de wetsgeschiedenis volgt dat de hoogte van het instellingscollegegeld is beperkt tot de marginale kosten van de opleiding mag tenminste worden verwacht dat naar deze kosten onderzoek is gedaan, hetgeen – voor zover de SCAU bekend – in geen enkel geval is gebeurd. Van de Universiteit van Amsterdam is zelfs bekend dat zij bewust de keuze heeft gemaakt om geen alternatieven te onderzoeken, waarvan blijkt uit onderstaand citaat uit een brief aan de Centrale Studentenraad. (deze notulen zijn in het geding gebracht als bijlage bij productie 28)

6.5.21

Anders dan de Universiteit van Amsterdam in bovenstaand citaat aanvoert is het wel degelijk mogelijk om de kosten per student te berekenen. Hiervoor zij verwezen naar het als productie 83 overgelegde CHEPS-rapport. Het argument dat tarieven afgestemd op de kosten „verwarrend‟ zijn per studenten is eveneens onterecht. Indien in een staatje per opleiding het tarief wordt weergegeven is immers geen verwarring te verwachten.


6.5.22

De SCAU concludeert dat de Instellingen niet hebben onderzocht en niet wilden onderzoeken wat de alternatieven waren. Hiermee hebben zij in strijd gehandeld met het evenredigheidsbeginsel omdat zij zonder alternatieven te hebben onderzocht hebben gekozen voor een methodiek die de studenten enorm op kosten jaagt en de toegang tot het onderwijs belemmerd. Daarnaast hebben de Instellingen gelet op het voorgaande in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel gehandeld, nu zij (kennelijk) op geen enkel moment een zorgvuldige belangenafweging hebben willen maken.

C. Besteding instellingscollegegeld 6.5.23

De studenten worden voorts onevenredig benadeeld doordat het instellingscollegegeld slechts gedeeltelijk wordt aangewend voor onderwijs. Zoals in paragraaf 6.3 uitvoerig is betoogd wordt het instellingscollegegeld niet doelgebonden besteed aan onderwijs. Veruit het grootste gedeelte van het instellingscollegegeld (en het budget van de Instellingen in zijn algemeenheid) vloeit niet naar het primaire proces, maar naar overhead. Uit onderzoek van de heer J.W. Bruins

113

, waarvan een presentatie als

productie 86 wordt overgelegd, blijkt dat overhead op WO-instellingen gemiddeld minimaal 25,3 % van het totale budget omvat maar waarschijnlijk eerder richting 40 %. Als productie 87 wordt een onderzoek van Berenschot overgelegd waaruit een overhead van 25,3 % overhead volgt.

113

Jan Willem Bruins (voorzitter centrale medezeggenschapsraad hogeschool Windesheim). Het onderzoek is gepresenteerd op het symposium van BON van 12 maart 2010.


6.5.24

Zoals uit het onderzoek van J.W. Bruins volgt blijkt uit bovenstaand staatje, afkomstig uit het onderzoek van Berenschot, enkel de centrale overhead, maar niet de decentrale overhead (bijv. middenmanagement, ict, administratie. En vooral: docenten doen ook veel niet-directeonderwijstaken: coördinatie, commissies, kwaliteitszorg, etc.). Derhalve is aannemelijk dat de werkelijke overhead – zoals J.W. Bruins ook betoogt – fors hoger dan 25,3% In het als productie 88 overgelegde onderzoek komt J.W. Bruins voor het HBO tot de conclusie dat bij de grote hogescholen maarliefst 48% van het personeel geen onderwijs geeft. Er is geen reden om aan te nemen dat dit voor de Instellingen anders is, zodat aannemelijk is dat het percentage fte‟s dat daar onderwijs geeft nog veel lager is. Overhead is doorgaans het gevolg van ondoelmatigheid van processen. Over deze kwestie zijn voorts Kamervragen gesteld.

115

114

In antwoord op

genoemde Kamervragen heeft Staatssecretaris Zijlstra aangegeven afspraken met de Instellingen te zullen maken om tot een reductie van de overheid te komen. De SCAU is derhalve van mening dat de studenten hun belangen onevenredig worden geschaad door hen te laten betalen voor dermate hoge overhead.

114

Zie het proefschrift van M. Huijben, „Overhead gewaardeerd – Verbetering van de balans tussen waarde en kosten van overhead bij organisaties in de publieke sector‟, Universiteit Groningen, Groningen, 2011. Dit proefschrift is mede vanwege de omvang niet in het geding gebracht, maar zal desgewenst op eerste verzoek van de rechtbank bij akte in het geding worden gebracht. 115 Kamervragen II, 2010-11, Aanhangsel handelen 1880.


6.5.25

Dan volgt de vraag hoe hoog de onderzoekskosten van de Instellingen zijn, omdat deze vanzelfsprekend niet behoren tot de onderwijskosten die aan volgtijdige studenten in rekening mogen worden gebracht. Dat tenminste een aanmerkelijk gedeelte van het instellingscollegegeld naar onderzoek in plaats van onderwijs vloeit blijkt het een conclusie van de Commissie Veerman ten aanzien van de (terechte) kritiek op kwaliteit, uitval en rendement. (productie 89) “Allereerst heeft de groei in studentenaantallen moeten plaatsvinden binnen een beperkt budgettair kader, waardoor zij ook gepaard is gegaan met extensivering en massificatie van het onderwijs die de kwaliteit onder druk hebben gezet. Een tweede reden is de relatief lage prioriteit voor onderwijstaken bij universiteiten ten opzichte van de onderzoeksfunctie.”

6.5.26

116

Mede gelet op het voorgaande komt de Commissie Veerman dan ook tot de volgende aanbeveling:

117

“Aanbeveling 9: Geef onderwijs als kerntaak van hogeronderwijsinstellingen meer aandacht”

6.5.27

Gelet op het voorgaande is het aannemelijk dat het merendeel van de kosten van de Instellingen is gerelateerd aan onderzoek en niet aan onderwijs. Ramingen van de VSNU leiden dan ook tot de conclusie dat slechts 20% van het universitaire budget wordt besteed aan onderwijs, zoals uit onderstaand overzicht van de VSNU volgt.

116

118

Advies van de “Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel”, Differentiëren in drievoud omwille van kwaliteit en verscheidenheid in het hoger onderwijs, april 2010, p. 48. 117 Advies van de Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel, Differentiëren in drievoud omwille van kwaliteit en verscheidenheid in het hoger onderwijs, april 2010, p. 49. 118 Zie http://www.vsnu.nl/Universiteiten/Hoger-Onderwijs-Systeem/Bekostiging-.htm#.


6.5.28

Zoals al bleek in hoofdstuk 5 zijn de Instellingen van oordeel dat ook het gedeelte van het onderzoekdeel dat wordt toegekend op basis van het aantal bekostigde graden bij het kostendekkend instellingscollegegeld dient te worden opgeteld. De SCAU betwist dit omdat op geen enkele manier inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze inkomsten ten bate van volgtijdige studenten worden aangewend, laat staan dat ook maar een begin is gemaakt van het bewijs dat deze inkomsten als kosten per student dienen te worden aangemerkt. De SCAU stelt dat dit getuigt van een onzorgvuldige belangenafweging en dat dit strijdig is met het evenredigheidsbeginsel. Uit het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel volgt immers dat de Instellingen dienen te onderzoeken welke kosten gerelateerd aan onderwijs zijn, voordat zij een vaststellingsbesluit nemen. Nu zij dit hebben nagelaten, terwijl zeer aannemelijk is dat de onderwijskosten aanmerkelijk lager zijn dan de inkomsten uit de rijksbijdrage, zijn de vaststellingsbesluiten in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel genomen en derhalve onrechtmatig.

6.5.29

Dat het onderwijs in de masterfase van alfa/gamma studies niet de hoge vastgestelde instellingscollegegelden rechtvaardigt blijkt voorts uit het volgende. Een substantieel deel van een masteropleiding bestaat uit het schrijven van een masterscriptie. Bij de meeste faculteiten verdient een student daarmee tussen de 15 en 22,5 van de in totaal 60 studiepunten. De instellingen zijn verantwoordelijk voor de begeleiding van de student bij het schrijven van een masterscriptie en de beoordeling van het werk.

6.5.30

In de praktijk bestaat de begeleiding uit twee of, indien een student geluk heeft, drie besprekingen en een beoordeling. Het leeuwendeel van het werk wordt zelfstandig uitgevoerd door de student. Dat wil zeggen dat 25 – tot 37,5% van het onderwijs van een master niet bestaat uit het geven van colleges of werkgroepen, maar vrijwel volledig voor rekening van de student zelf komt.


D. Weren van volgtijdige studenten door UU en UvA

6.5.31

In paragraaf 6.4 werd aangetoond dat de Universiteit Utrecht en de Universiteit van Amsterdam de instellingscollegegeldtarieven doelbewust op een zodanig niveau hebben vastgesteld dat volgtijdige studenten ontmoedigd worden aan deze instellingen te gaan studeren. Dit is niet enkel in strijd misbruik van bevoegdheid wegens doeloverschrijding, maar tevens in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

6.5.32

Gegeven de overwegingen van de Tweede kamer over de toegankelijkheid van het hoger onderwijs en de verdragsrechtelijke bepalingen over het recht op hoger onderwijs, zoals weergeven in Hoofdstuk 3, dient een redelijke mate van toegang tot het onderwijs gezien te worden als een 'te respecteren belang' van studenten. De Universiteit Utrecht en de Universiteit van Amsterdam hebben dit belang evident genegeerd bij het vaststellen van de instellingstarieven.

§ 6.6 Conclusie 6.6.1.

De voorgaande paragrafen laten zich gemakkelijk samenvatten. Met de vaststelling van de instellingscollegegelden hebben de Instellingen het doel van de bevoegdheid tot het vaststellen daarvan overschreden en in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel gehandeld.

6.6.2.

Hoewel de door de wetgever gegeven ruimte voor het bepalen van de hoogte van het instellingscollegegeld ondubbelzinnig is beperkt tot de kosten van de volgtijdige opleidingen hebben de Instellingen – in bepaalde gevallen bewust – de tarieven afgestemd op de inkomsten uit de rijksbijdrage. Omdat de rijksbijdrage dient de voornaamste geldstroom richting de Instellingen is wordt deze aangewend voor de bekostiging van met name overhead en onderzoek en slechts voor een gedeelte voor onderwijs. Derhalve is het volstrekt in strijd met de WHW om als uitgangspunt voor het bepalen van de hoogte van het instellingscollegegeld de rijksbijdrage te nemen.


6.6.3.

Evenwel is het ernstigste voorbeeld van misbruik van bevoegdheid de wijze waarop de Universiteit Utrecht en de Universiteit van Amsterdam de hoogte van het instellingscollegegeld hebben bepaald. Volkomen in strijd met de WHW, de goede trouw en alle beginselen van behoorlijk bestuur hebben zij de bevoegdheid uitgeoefend met het doel om studenten te weren. Hoewel wellicht het ernstigste, is dit slechts een voorbeeld van de complete veronachtzaming van de belangen van de studenten.

6.6.4.

De Instellingen handelen onrechtmatig nu zij misbruik van bevoegdheid hebben gemaakt bij het vaststellen van de hoogte van het instellingscollegegeld. Het gevolg van het misbruik van bevoegdheid is dat de studenten schade lijden doordat zij een te hoog instellingscollegegeld betalen, althans doordat zij geen toegang hebben tot volgtijdig onderwijs.


HOOFDSTUK – 7 OVERTREDING MEDEDINGINGSRECHT

§ 7.1 Inleiding 7.1.1

In dit hoofdstuk zal toegelicht worden dat de instellingen misbruik maken van een economische machtspositie (hierna: “e.m.p.”) in de zin van artikel 24 Mededingingswet (hierna ook: “Mw”). In paragraaf 7.2 zal de achtergrond van de mededingingswet worden toegelicht waarbij zal worden aangetoond dat de ratio achter de mededingingswet exact ziet op situaties zoals de onderhavige. In het verlengde daarvan zal in paragraaf 7.3 worden aangetoond dat de mededingingswet van toepassing is op het aanbieden van volgtijdige opleidingen door de Instellingen.

7.1.2

In paragraaf 7.4 zullen de diverse aspecten van het misbruik van de e.m.p. door de Instellingen worden toegelicht: het begrip onderneming, de afbakening van de relevante markten en het bepalen van de machtspositie op die markten. Vervolgens zal worden geconcludeerd dat de Instellingen beschikken over een collectieve e.m.p.. In paragraaf 7.5 zal worden aangetoond dat de Instellingen misbruik maken van hun collectieve e.m.p. omdat de hoogte van het instellingscollegegeld onbillijk is in relatie tot de (veel lagere) kostprijs en in relatie tot de kwaliteit van het geleverde product.

7.1.3

Vervolgens zal in paragraaf 7.6 worden aangetoond dat de Instellingen in strijd met het kartelverbod prijsafspraken hebben gemaakt, waarna in paragraaf 7.7 een resumerende conclusie zal volgen.

§ 7.2 Achtergrond mededingingswet

7.2.1

De huidige mededingingswet vindt haar oorsprong in de gedachte dat een gebrek aan marktwerking tot een welvaartsverlies dat kan oplopen tot 9% van het BNP.

119

Tot de kerndoelstelling van het mededingingsrecht behoort

het beperken van dit welvaartsverlies door het nemen van de maatregelen 119

Kamerstukken II, 1996/97, 24 707 nr. 6 (Nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsontwerp Mededingingswet).


die gericht zijn op het verkrijgen en/of in stand houden van een situatie van daadwerkelijke mededinging in de betrokken relevante markten. De Minister schetst in de Memorie van toelichting op de mededingingswet de onwenselijkheid van het bestaan van beschermingsconstructies tegen concurrentie als volgt: “Sturing en zelfbescherming tegen concurrentie door kartels of door kartelmatig functionerende samenwerkingsverbanden zijn schadelijk voor het prestatievermogen van een land.”

7.2.2

120

Het mededingingsrecht heeft als doel het voorkomen van de schadelijke effecten die intreden door een gebrek aan mededinging te voorkomen door het reguleren van de gedragingen die tot deze effecten leiden.

121

Als

voorbeelden van dergelijke schadelijke effecten worden genoemd een gebrek aan allocatieve efficiënte doordat consumenten (door te hoge kosten van het product) minder andere producten kunnen kopen, een gebrek aan kostenefficiëntie omdat binnen de onderneming de prikkels ontbreken om kosten georiënteerd te produceren/leveren (van diensten) en een gebrek aan dynamische efficiëntie omdat de beperking van de marktwerking de technologische vooruitgang bij ondernemingen remt en daarmee de gehele maatschappij op achterstand zet.

7.2.3

Om de bovenstaande schadelijke invloeden tegen te gaan rekent de rijksoverheid het tot haar taak hier sturing aan te geven door vormen van concurrentiebeperking (kartelvorming en misbruik van een e.m.p.) te verbieden. In de onderhavige zaak heeft de inbreuk op het mededingingsrecht het schadelijke effect dat het studenten de facto onmogelijk wordt gemaakt een tweede opleiding te volgen waarmee de kenniseconomie grote schade wordt toegebracht. Daarnaast leidt de inbreuk door een gebrek aan allocatieve efficiëntie doordat studenten die een volgtijdige opleidingen kunnen betalen hier een groot deel van hun vermogen voor zullen moeten aanwenden, zodat zij minder andere producten meer kunnen kopen (allocatieve inefficiëntie). Tenslotte heeft de inbreuk tot gevolg dat de Instellingen een inkomstengericht beleid voeren in

120 121

Kamerstukken II, 1995/96, 24 707. nr. 3, p. 7. Kamerstukken II, 1995/96, 24 707. nr. 3, p. 7.


plaats van een kostengericht beleid, hetgeen aanzienlijke inefficiëntie tot gevolg heeft.

§ 7.3 Toepasselijkheid mededingingswet

7.3.1

In het navolgende zal worden betoogd dat het karakter van volgtijdige opleidingen zodanig is dat de Instellingen voor wat betreft het aanbieden van deze dienst vallen onder de reikwijdte van de mededingingswet en derhalve onder de reikwijdte van artikel 24 Mw. Naar de mening van de SCAU staat niets er aan in de weg dat handhaving van het mededingingsrecht onderdeel uitmaakt van deze procedure. In toenemende mate vindt de handhaving van het mededingingsrecht plaats vanuit het privaatrecht.

7.3.2

122

De toepasselijkheid van de mededingingswet op volgtijdig onderwijs volgt uit het karakter van het volgtijdige onderwijs. Dit karakter is vanwege de Wet versterking besturing veranderd van een door de rijksoverheid gegarandeerde, door het rijk bekostigde dienst in een dienst die onder concurrerende omstandigheden wordt aangeboden op de vrije markt.

7.3.3

De Instellingen zijn van oordeel dat volgtijdige opleidingen niet vallen onder de mededingingswet, omdat sprake is van een Dienst van Algemeen (nieteconomisch) Belang (hierna: “(een) DAB”) en omdat de mededingingswet op dergelijke diensten niet van toepassing is. Deze kwalificatie is onjuist. Een dienst wordt gekwalificeerd als DAB wanneer het voortbestaan en de toegankelijk van deze dienst door de overheid worden gegarandeerd omdat de dienst voor onmisbaar voor de samenleving wordt gehouden. Uit de Wet versterking besturing blijkt genoegzaam dat dit niet meer van toepassing is op volgtijdig onderwijs waarmee reeds is gezegd dat dit niet meer kwalificeert als een DAB. Onderstaand citaat van de Staatssecretaris van OCW spreekt wat dat betreft boekdelen:

"In het wetsvoorstel bakent de overheid daarom haar verantwoordelijkheid 122

E.H. Pijnacker Hordijk, Private handhaving van het mededingingsrecht in opmars, NTBR, 2007/8, nr 44; HvJ EG 20 september 2001, zaak C-453/99, Jur. 2001, p. I-6297 (Courage en Crehan),


voor de financiële ondersteuning van het kunnen volgen van bekostigd onderwijs af.” 123 7.3.4

Anders dan de Instellingen is de SCAU van oordeel dat het volgtijdige onderwijs kwalificeert als een Dienst van Algemeen Economisch Belang (hierna: “DAEB”), waarop het mededingingsrecht wel van toepassing is. Het cruciale verschil tussen een DAB en een DAEB is het begrip „economisch‟. Het Europese hof van Justitie heeft dit begrip als volgt gedefinieerd: “Activiteit bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt tegen een vergoeding.”

124

7.3.5 Wanneer dienstverlening als „economisch‟ kwalificeert valt zij in beginsel onder het mededingingsrecht. Het begrip economisch is van toepassing op „ondernemingen die onder concurrerende omstandigheden hun diensten aanbieden op de markt`. Voor de nadere invulling van het begrip ´economisch´ is bepalend dat de aanbieder van de dienst een grote speelruimte heeft bij het vaststellen van zijn tarieven.

125

Reeds in hoofdstuk

3 is toegelicht dat de Instellingen aanzienlijke vrijheid hebben bij het bepalen van de hoogte van het instellingscollegegeld, waarmee vorenbedoelde „speelruimte‟ naar het oordeel van de SCAU genoegzaam is aangetoond. Daarnaast volgt uit het enkele gegeven dat volgtijdige opleidingen sinds de invoering van de Wet versterking besturing niet langer worden bekostigd door de rijksoverheid dat deze dienst niet meer kwalificeert als DAB. Voor kwalificatie als DAB is immers vereist dat de rijksoverheid het voortbestaan en de toegang van de dienst wil waarborgen. Daarvan is geen sprake, waarvan blijkt uit het gegeven dat de rijksoverheid zich heeft teruggetrokken uit de financiering van het volgtijdige onderwijs. Dit laat overigens onverlet dat het sinds de invoering van de Wet versterking besturing aan de Instellingen is om het voortbestaan en de toegang tot het volgtijdige onderwijs te waarborgen. Dat het volgtijdige onderwijs kwalificeert als DAEB volgt tevens uit onderstaand citaat uit de Richtlijn DAEB van het ministerie van economische zaken (productie 90):

123

Kamerstukken II, 2010/11, Aanhangsel bij de handelingen, nr. 202. HvJ EG, 22 januari 2002, C-218/00 (Battistello) r.ov. 23. 125 Besluit NMa nr. 2760, 21 december 2001. 124


“Als een DAEB kwalificeert: onderwijs dat wordt aangeboden als een dienst van algemeen economisch belang, bijvoorbeeld niet bekostigd hoger onderwijs (postinitiëel of contractonderwijs) met een door de overheid erkende graad. Dit betreft economische activiteiten waarop de interne marktregels (nu al) en (straks ook) de dienstenrichtlijn van toepassing zijn.” 7.3.6

126

Dat het volgtijdige onderwijs kwalificeert als DAEB volgt tevens uit de wetsgeschiedenis van de Wet versterking besturing, waarin als volgt is bepaald: “De visie van het kabinet op het hoger onderwijs en de Europese regels inzake mededinging en interne markt is (onveranderd) de volgende. Het nationale bekostigde onderwijs is- zoals hiervoor al aangegeven- een dienst van algemeen belang. Hoger onderwijsorganisatie die niet-bekostigde maar wel geaccrediteerde opleidingen aanbieden (...) verlenen een Dienst van Algemeen Economisch Belang.”

7.3.7

127

Ook uit artikel 86 lid 2 EG verdrag volgt dat een DAEB onder de reikwijdte van het mededingingsrecht valt ´in zover deze regels de uitoefening van de hun toevertrouwde publieke taak niet belemmeren´. Daarnaast valt een DAEB die zodanig worden uitgeoefend dat sprake is van een inbreuk op het mededingingsrecht naar vaste jurisprudentie van het HvJ EG alleen dan niet onder de verbodsbepaling van artikel 82 EG-Verdrag (gelijk aan artikel 24 Mw) wanneer de in beginsel inbreuk makende gedraging noodzakelijk is voor het uitoefenen van de DAEB.

128

Mede gelet op de in hoofdstuk 3 en 6

besproken beperking op het vaststellen van de hoogte van het instellingscollegegeld tot de marginale kosten, valt niet in te zien waarom

126

http://www.europadecentraal.nl/documents/dossiers/Dienstenrichtlijn/Notitie_EZ_DRL_en_ DAEB.pdf; 2005/842/EG: Beschikking van de Commissie van 28 november 2005 betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag 127 Zie Kamerstukken II, 2008/09 31 821 nrs. 5 en 6. Het betreft een 'bijzondere' marktactiviteit omdat de toegankelijkheid aan marktprincipes overgelaten is. Via het accreditatiestelsel blijft het toezicht op het onderwijs echter een publieke aangelegenheid. Karakteristiek voor een DAB is immers dat de overheid dergelijke diensten van zodanig belang acht voor de samenleving dat zij de toegankelijkheid daarvan wenst te waarborgen. Dit gaat niet meer op nu de overheid expliciet heeft uitgesproken niet langer de verantwoordelijkheid te willen dragen voor de toegankelijkheid van tweede studies maar deze verantwoordelijkheid bij de instellingen zelf heeft neergelegd.


nog hogere tarieven noodzakelijk zijn voor het kunnen uitoefenen van de DAEB en is hiermee voldoende aangetoond dat de Instellingen voor wat betreft het aanbieden van volgtijdige opleidingen vallen onder het mededingingsrecht.

7.3.8

Daarenboven bedragen de huidige instellingscollegegeld tarieven in veel gevallen een veelvoud van het bedrag dat Instellingen onder de oude situatie aan rijksbijdrage in de onderwijskosten ontvingen en moet aangenomen worden dat deze bijdrage in beginsel volstond om het onderwijs te kunnen geven. De slotsom is dan ook dat sprake is van een DAEB.

§ 7.4 Bepaling relevante markt en machtspositie

7.4.1

Het is volgens de tekst van artikel 24 Mw ondernemingen verboden misbruik te maken van een economische machtspositie. Het begrip onderneming is in de jurisprudentie van het HvJ EU gedefinieerd als 'entiteit die betrokken is in een economische activiteit' verstaan

130

129

en onder een economische activiteit wordt

' het aanbieden van goederen en diensten op de markt tegen

een vergoeding'. Daarnaast is relevant of de dienst (in beginsel) tegen concurrerende voorwaarden kan worden aangeboden. Reeds uit het gegeven dat de Instellingen vrij zijn om binnen de bandbreedte besproken in hoofdstuk 3 en 6 de hoogte van het instellingscollegegeld te bepalen volgt dat het volgtijdige onderwijs tegen concurrerende voorwaarden kan worden aangeboden. Aldus kwalificeren de Instellingen als een onderneming in de zin van artikel 24 Mw.

7.4.2

Artikel 24 Mw ziet volgens de definitie van artikel 1 i Mw op een verbod op misbruik van een collectieve e.m.p. waarvan - naar uit deze paragraaf zal blijken - in onderhavig geval sprake is. Voor de vraag of de Instellingen misbruik maken van een e.m.p. in de zin van artikel 24 Mw dienen de volgende vragen te worden beantwoord:

128

Bijv. HvJ EG, 27 april 1994, zaak C-393/92 (Gemeente Almelo c.s. v Energiebedrijf IJsselmij NV). 129 Alison Jones e.a., EC Competition Law: text, cases and materials, third edition, Oxford University Press, 2007, p. 301. 130 HvJ EG, 22 januari 2002, zaak C-218/00 (Battistello) r.ov. 23.


a. wat is (de afbakening van) de relevante geografische markt waar het misbruik zich voordoet? b. wat is (de afbakening van) de relevante productmarkt waar het misbruik zich voordoet? c. wat is de machtspositie van de Instellingen binnen de producten geografische markt? d. is er sprake van misbruik van de e.m.p.?

131

A. Afbakening geografische markt 7.4.3

De relevante geografische markt is het gebied waarbinnen de Instellingen een rol spelen in de vraag naar en het aanbod van volgtijdige masteropleidingen rechtsgeleerdheid, waarbinnen de concurrentievoorwaarden voldoende homogeen zijn en dat van aangrenzende gebieden duidelijk onderscheiden kan worden door de afwijkende concurrentievoorwaarden die daar heersen.

132

Voor de nadere

invulling van dit criterium let de Europese Commissie ondermeer op nationale voorkeur, taal, noodzaak locale aanwezigheid van de dienst, standpunten van afnemers, de aanwezigheid van belemmeringen en kosten die verbonden zijn met de overschakeling naar elders gevestigde leveranciers.

7.4.4

Uitgangspunt is dat op de Instellingen een universeel, studentgebonden financieringsmodel van toepassing is wat voor hen de concurrentiepositie qua toegang tot deze financiën gelijkwaardig maakt. Voorts wordt het Nederlandse onderwijsstelsel beheerst door een uniform accreditatiestelsel (de NVAO) en worden de diensten enkel aangeboden op de Nederlandse markt. Uit deze omstandigheden volgt dat de relevante geografische markt vastgesteld moet worden op Nederland.

131

E.J. Zippro, Privaatrechtelijke handhaving van het mededingingsrecht, Kluwer, Deventer, 2009, p. 115 132 HvJ EG 22 maart 1994, zaak C-53/92 P (Hilti), Jur. 1994, p. 693; E.J. Zippro, Privaatrechtelijke handhaving van het mededingingsrecht, Kluwer, Deventer, 2009, p. 88.


7.4.5

Van belang is voorts vast te stellen dat de masteropleiding rechtsgeleerdheid in zoverre bijzonder is omdat zij exclusief toegang verleent tot de toga-beroepen.

133

Wanneer studenten een opleiding

rechtsgeleerdheid willen volgen met als (aannemelijk) keuzecriterium 'toegang tot een willekeurig toga-beroep' geldt het totaalaanbod masteropleidingen rechtsgeleerdheid als een homogene dienst die uitsluitend op de Nederlandse markt aangeboden wordt. Daarnaast is van belang dat de Instellingen het onderwijsaanbod in verregaande mate op elkaar afstemmen, waarvan ondermeer blijkt uit pagina 32 van het rapport van de Commissie Veerman dat is overgelegd als productie 90: (...) “Een tweede orde variëteit betreft differentiatie tussen instellingen. Universiteiten en hogescholen zijn al verschillend en kennen een eigen profiel met betrekking tot omvang, disciplinaire mix, regionale betrokkenheid, internationalisering, onderzoeksintensiteit, etc. Maar er is ook een hele sterke druk tot convergentie in het systeem. Geprikkeld door een op studentenaantallengebaseerde bekostiging is er imitatiegedrag en worden populaire opleidingen elders nagevolgd.” 7.4.6

Als verdere illustratie van de stelling dat de Nederlandse markt voor opleidingen rechtsgeleerdheid in de ogen van de afnemers als een homogene markt gekwalificeerd dient te worden zij gewezen op onderstaand citaat uit het rapport van SER:

Met de commissie-Veerman vindt de raad dat het Nederlandse hoger onderwijs te uniform van aard is. 7.4.7

134

Op gelijke wijze worden de Nederlandse opleidingen rechtsgeleerdheid als homogeen gezien door de voormalig deken van de Orde van Advocaten Willem Bekkers waarbij hij tevens concludeert dat de rechtenopleiding zich naar haar inhoud richt op de Nederlandse markt: “De vorming van de academische jurist laat te wensen over. De studie rechten is een van de simpelste studies die we kennen. Flinterdun. En ook

133

Besluit van 27 januari 2005, houdende nadere regels over de beroepsvereisten voor het beroep advocaat. 134 SER advies Strategisch Agenda Hoger Onderwijs Onderzoek en Wetenschap, april 2011.


de minst internationale. Het is denk ik de enige studie waarin je geen Engels hoeft te lezen. En er is vrijwel geen relatie met datgene wat er gebeurt in de samenleving.”

7.4.8

135

Tenslotte kan in het buitenland niet de kwalificatie „civiel effect‟ worden behaald die voor toga-beroepen noodzakelijk is.

7.4.9

Gelet op het voorgaande is de opleiding rechtsgeleerdheid noodzakelijkerwijze gebonden aan de Nederlandse markt.

B. Afbakening productmarkt

7.4.10

Bij de vaststelling van de productmarkt wordt gelet op de substitueerbaarheid van de masteropleidingen aan de vraagzijde; waarbij van belang is in hoeverre de diverse masteropleidingen door de afnemers op grond van uiterlijke kenmerken, prijs en gebruik in beginsel als onderling inwisselbaar worden beschouwd. Op grond van dit criterium dient de productmarkt, naar de mening van de SCAU, te worden vastgesteld op alle masteropleidingen rechtsgeleerdheid van Nederlandse wetenschappelijk onderwijsinstellingen. Omdat alle opleidingen rechtsgeleerdheid – mits de kwalificatie civiel effect wordt behaald – toegang geven tot toga-beroepen is het in beginsel niet relevant bij welke instelling de opleiding gevolgd is. Daarom zijn alle masteropleidingen rechtsgeleerdheid in beginsel homogeen.

7.4.11

Voorts zijn de onderlinge verschillen tussen instellingen in ieder geval niet meetbaar gemaakt daar geen van de Instellingen over een bijzondere accreditatie beschikt conform de volgende randvoorwaarden uit de NVAO „richtlijn bijzonder accreditaties‟: (productie 91)

135

136

Interview met Willem Bekkers in Mr. nr. 3/2010. http://www.nvao.net/page/downloads/DEFINITIEVE_KADERS_BIJZ_KENMERK_6_DEC_ 2010.pdf. 136


7.4.12

Qua prijs zijn er substituten voorhanden echter zal blijken dat ook bij deze 'substituten' misbruik gemaakt wordt van de bestaande e.m.p. In dat opzicht kan niet gezegd worden dat sprake is van een relevant alternatief omdat alle masteropleidingen vanuit de nader te bespreken maatstaven in meerdere of mindere mate misbruik maken van hun e.m.p. Relevante prijskwaliteitssubstituten zijn uitsluitend voorhanden in het buitenland, maar omdat daar niet de kwalificatie „civiel effect‟ kan worden behaald vormen deze opleidingen geen relevant substituut.

7.4.13

Het begrip „machtspositie‟ uit de mededingingswet is ontleend aan de definitie daarvan uit het United Brands arrest van het Europees HvJ EG.

137

Definiërend kenmerk van een e.m.p. is dat de positie van de onderneming zodanig is dat zij zich in belangrijke mate onafhankelijk van concurrenten en eindafnemers kan gedragen.

138

Kenmerkend is dus het bestaan van

'aanmerkelijke' markmacht; macht die zodanig is dat het de onderneming mogelijk wordt gemaakt zich in belangrijke mate onafhankelijk van haar concurrenten en eindafnemers te gedragen. De marktmacht kan afgeleid worden uit het marktaandeel van betrokken ondernemingen en naar vaste jurisprudentie van het HvJ EG kan hieruit – afhankelijk van de grootte van het marktaandeel – reeds tot het bestaan van een e.m.p. geconcludeerd worden. Onderstaand citaat van het HvJ EG spreekt boedelen:

137

Kamerstukken II,1995/96, 24 707 nr. 3 Memorie van Toelichting Mededingingswet. HvJ EG 14 februari 1978, zaak 27/76, (United Brands Co and United Brands Continental BV v. Europese Commissie). 138


“Het bezit van een marktaandeel van ongeveer 90 % levert op zichzelf, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, het bewijs van het bestaan van een machtspositie. Het is namelijk duidelijk, dat het bezit van dergelijke marktaandelen betekent dat de positie van de betrokken onderneming op de markt haar tot een onontbeerlijke partner maakt voor de andere marktdeelnemers en haar de onafhankelijkheid van gedrag verzekert die kenmerkend is voor een machtspositie.” 7.4.14

139

Van een collectieve machtspositie is sprake wanneer het collectief met zodanige banden elkaar verbonden is dat zij jegens de afnemers gelden als een collectieve eenheid.

140

Deze banden hoeven volgens vaste

jurisprudentie niet geformaliseerd te zijn in de vorm van overeenkomsten

141

omdat de onderlinge eenheid van het collectief kan gegrond worden op het bestaan van andere banden en kan volgen uit de specifieke omstandigheden van de markt. De omstandigheden zijn in onderhavig geval zodanig dat, zoals in het voorgaande is betoogd, het collectief in de ogen van de gebruikers - in beginsel een homogeen product aanbiedt en dat dit product gereguleerd wordt door een universeel accreditatiestelsel en tenslotte dat de Instellingen exclusief bevoegd zijn tot het uitgeven van graden die toegang geven tot toga-beroepen. Hieruit volgt dat voor de studenten het collectief aan Instellingen dat masteropleidingen rechtsgeleerdheid aanbiedt tevens als een collectieve eenheid kwalificeert.

7.4.15

Voor de vaststelling of de Instellingen als collectief over een machtspositie beschikken ligt – evenals bij een enkele onderneming - het startpunt van de analyse bij het marktaandeel van de gezamenlijke Instellingen waarbij bij een marktaandeel van tussen de 76% en 90% machtspositie dient te worden aangenomen.

7.4.16

142

het bestaan van de

143

Uit onderzoek blijkt dat het marktaandeel – gemeten naar het totaal aantal rechtenstudenten per instelling – van de Instellingen omstreeks 86%

139

HvJ EG, 06-10-1994, zaak T - 98/911, Jur. 1994, II-755 (Tetrapak). HvJ EG 4 mei 1998, zaak 30/87, Bodson, Jur. 1988, 2479 ; Kamerstukken II,1995/96, 24 707 nr. 3 Memorie van Toelichting Mededingingswet . 141 HvJ EG 31 maart 1998, gevoegde zaken C-68/94 en C-30/95 (Kali und Salz). 142 In gelijke zin E.J. Zippro, Privaatrechtelijke handhaving van het mededingingsrecht, Kluwer, Deventer, 2009, p. 115. 143 In gelijke zin HvJ EG 31 maart 1998, zaak C-68/94. 140


bedraagt waarmee het bestaan van een (absolute en relatieve) e.m.p. genoegzaam is aangetoond:

7.4.17 Hoewel in het voorgaande reeds genoegzaam werd aangetoond dat sprake is van een e.m.p. gebaseerd op het marktaandeel van de Instellingen bestaan er naar vaste jurisprudentie van het HvJ EG nog aanvullende indicatoren voor het bestaan van een e.m.p in de vorm van marktafscherming door een licentiestelsel (in casu) het accreditatiestelsel, toegangsbarrières voor nieuwkomers die in casu inherent zijn aan de hoedanigheid van de Instellingen als wettelijk erkende en gereguleerde entiteiten en het feit dat de Instellingen bij de wet de exclusieve rechten hebben op het verstrekken van diploma´s die toegang verlenen tot togaberoepen.

144

Ook hieruit volgt reeds op zichzelf of in samenhang

gezien met het vorenstaande dat sprake is van een e.m.p. van de Instellingen op de markt voor masteropleidingen rechtsgeleerdheid in Nederland.

§ 7.5 Aard en omvang van het misbruik

7.5.1

In paragraaf 7.4 is aangetoond dat de Instellingen over een collectieve e.m.p. beschikken op de markt voor masteropleidingen rechtsgeleerdheid in Nederland. In deze paragraaf zal worden aangetoond dat de Instellingen misbruik maken van hun economische machtspositie.

144

Zie bijv. HvJ EG 4 mei 198, zaak 30-87 (Bodson v. Pompes Funebres des Regions Liberees).


7.5.2

De beoordeling van het misbruik vindt plaats onafhankelijk van de intenties van de Instellingen op basis van een analyse van het feitelijke effect van het 145

bestaan van de e.m.p.

In dit verband zij gewezen op de zeer stringente

zorgvuldigheidscriteria waar het handelen van ondernemingen die over een e.m.p. beschikken door de NMa aan is onverworpen: “Voor een onderneming met een (bijna) monopoliepositie brengen de uitgangspunten van artikel 24 Mw bepaalde verantwoordelijkheden met zich mee, gezien het feit dat concurrentie in een situatie van een (bijna) 146

monopolie nagenoeg afwezig is.” 7.5.3

Bij de vaststelling van het instellingscollegegeld dienen de Instellingen derhalve rekenschap te geven van het feit dat zij nagenoeg de enige partij zijn in Nederland die masteropleidingen rechtsgeleerdheid aanbiedt en hadden zij met in acht neming van de hieruit volgende zorgvuldigheidnormen de hoogte van het instellingscollegegeld moeten bepalen. Deze zorgvuldigheidsnorm brengt volgens de NMa in ieder geval met zich mee dat van de Instellingen een grote transparantie verwacht mag worden t.a.v. de vaststelling van de hoogte van het instellingscollegegeld in relatie tot de economische waarde van de opleiding gemeten naar kwaliteit 147

en/of kostprijs.

Deze transparantieverplichting volgt voorts uit het in de

wetsgeschiedenis van de Wet versterking besturing geformuleerde vereiste dat nut en noodzaak van de hoogte van het instellingscollegegeld dienen te worden aangetoond.

148

A. Onbillijke tarieven in relatie tot kostprijs

7.5.4

Onder misbruik van een e.m.p. wordt in de jurisprudentie van het Europees HvJ verstaan het opleggen van onbillijke prijzen, leveringsweigering en koppelverkoop.

145

149

In het onderhavige geval bestaat het misbruik van de

Kamerstukken II, 1995/96, 24 707 nr. 3 Memorie van Toelichting Mededingingswet Nma, Rapportage Luchthaventarieven Schiphol, 10 april 2001 (openbare versie); HvJ EG 10 juli 1990, zaak T/51-89 (Tetra Pak Rausing SA v. Commission). 147 Nma, Rapportage Luchthaventarieven Schiphol, 10 april 2001 (openbare versie); HvJ EG 10 juli 1990, zaak T/51-89 (Tetra Pak Rausing SA v. Commission). 148 Zie bijv. Kamerstukken II, 2008/09, 31 821, nr. 3, p. 13. Kamerstukken II, 2009/10, Aanhangsel van de handelingen, 2419, p. 2. 149 Besluit NMa, 21 juni 2004, nr. 2910 (Interpay). 146


e.m.p. in het opleggen van onbillijke verkoopprijzen van volgtijdige masteropleidingen rechtsgeleerdheid. In casu is de hoogte van het instellingscollegegeld onbillijk in relatie tot de kostprijs van de masteropleidingen en de economische waarde daarvan.

7.5.5

150

In deze paragraaf zal eerst worden aangetoond dat de verkoopprijs van de masteropleiding rechtsgeleerdheid onbillijk is in verhouding tot de kostprijs daarvan en vervolgens dat daaruit volgt dat de hoogte van het instellingscollegegeld excessief is en daarmee kwalificeert als misbruik van de collectieve e.m.p. die de Instellingen hebben op de markt van opleidingen rechtsgeleerdheid. Vervolgens zal aangetoond worden de relatie verkoopprijs/economische waarde van de masteropleiding eveneens onbillijk is, dat ook daaruit misbruik volgt en dat dat dit een aanvullende indicatie is het instellingscollegegeld gemeten naar de kostprijs excessief is.

7.5.6

In haar brief van 24 maart/1 april 2011 aan de Instellingen (zie hoofdstuk 4) heeft de SCAU diverse vragen gesteld naar de kostprijs van de opleiding rechtsgeleerdheid in relatie tot de hoogte van het instellingscollegegeld en naar de verhouding met de economische waarde van de masteropleiding. Op deze vragen heeft de SCAU van geen van de Instellingen een antwoord ontvangen. Afgezien van het feit dat de Instellingen in strijd met de WHW hebben gehandeld omdat zij gehouden zijn om nut en noodzaak van de hoogte van het instellingscollegegeld aan te tonen volgt uit de weigering om voornoemde vragen te beantwoorden ook dat de Instellingen niet voldoen aan de zorgvuldigheidsnormen die artikel 24 Mw stelt aan het marktgedrag 151

van ondernemingen met een (collectieve) e.m.p..

7.5.7

Nu de Instellingen hebben nagelaten voornoemde vragen te beantwoorden dient de kostprijs van opleidingen rechtsgeleerdheid te worden bepaald aan de hand van openbare gegevens, zoals het CHEPS-rapport dat is overgelegd als productie 83. In voornoemd rapport is geconcludeerd dat de gemiddelde marginale kostprijs van opleidingen in het alfa/gamma cluster

150

HR 07 mei 2004, LJN AF7547, 37375 (conclusie A-G) ; Kamerstukken II, 1995/96, 24 707 nr. 3 Memorie van Toelichting Mededingingswet; HvJ EG 14 februari 1978 zaak 27-76 (United Brands). 151 Kamerstukken II, 2010/11, aanhangsel bij de handelingen, nr. 202; Nma, Rapportage Luchthaventarieven Schiphol, 10 april 2001 (openbare versie);


(waaronder dus rechtsgeleerdheid) - gecorrigeerd inflatie - op ongeveer € 5.500,- dient te worden bepaald.

152

Volgens de NMa is het

ondernemingen met een e.m.p. slechts toegestaan om over hun kostprijs een redelijke opslag te berekenen: (…) “Kostenoriëntatie brengt met zich mee dat de tarieven van de monopolieactiviteiten van NVLS niet hoger mogen zijn dan de kosten, inclusief een redelijk rendement op het geïnvesteerde vermogen.”

7.5.8

153

Van ondernemingen die over een machtspositie beschikken mag een 'hogere verantwoordelijkheid' ten aanzien van de transparantie van hun kostprijs in relatie tot verkoopprijs verlangd worden, aldus de NMA: “Voor een onderneming met een (bijna) monopoliepositie brengen bovenbedoelde uitgangspunten van artikel 24 Mw bepaalde verantwoordelijkheden met zich mee, gezien het feit dat concurrentie in een situatie van een (bijna) monopolie nagenoeg afwezig is. Uit deze verantwoordelijkheden vloeit voort dat (bijna) monopolisten hun diensten tegen kostengeoriënteerde en transparante tarieven dienen aan te bieden.”

7.5.9

154

Hoewel de Nma een kostenopslag toestaat is deze uitgesloten voor wat betreft volgtijdig onderwijs, waarvoor zij verwezen naar hoofdstuk 3.

155

Ten

overvloede: Zelfs indien een redelijke, marktconforme opslag wordt berekend over het bedrag van € 5.500,-- zou de aanbiedingsprijs van de masteropleidingen rechtsgeleerdheid slechts een deel bedragen van wat zij nu is, waarmee het misbruik naar het oordeel van de SCAU vast is komen 152

B. Jongbloed, C. Salerno, F. Kaiser, Kosten per student – Methologie, schattingen en een internationale vergelijking, Enschede 2003, Center for Higher Education Policy Studies, Universiteit Twente, p. 10. Er wordt uitgegaan van de marginale kostprijs omdat voor de beoordeling van de vraag of de kosten in een redelijk verband staat alleen die kosten opgevoerd mogen die in een economisch realistisch verband staan met activiteit i.c. het daadwerkelijk aanbod van onderwijs. In de kostprijs berekening mogen geen activiteiten betrokken worden die geen verband houden met de opleiding rechtsgeleerdheid, in het geding is immers de redelijkheid van de verkoopprijzen van het onderwijs (masteropleiding rechtsgeleerdheid) en niet die van het onderzoek. Nma, Rapportage Luchthaventarieven Schiphol, 10 april 2001 (openbare versie). 153 Nma, Rapportage Luchthaventarieven Schiphol, 10 april 2001 (openbare versie). 154 Nma, Rapportage Luchthaventarieven Schiphol, 10 april 2001 (openbare versie). 155 Kamerstukken II, 2010/11, Aanhangsel van de handelingen 1305, p. 2.


te staan.

156

Illustratief in dit kader zijn eveneens uitlatingen gedaan door de

decaan van de faculteit rechtsgeleerdheid van de Universiteit Utrecht in een interview met het online universiteitsblad: (productie 92) (...) “Een schrale master zou kostendekkend zijn als je er 8 tot 9000 euro voor vraagt. De Universiteit Utrecht hanteert vooralsnog een uniform tarief van 14.000 euro. Maar of dat zo blijft is de vraag. Voor de zomer zouden we daar uitsluitsel over krijgen.” (...) 7.5.10

Nu uit hoofdstuk 4 blijkt dat de Instellingen niet kosten- maar inkomstengeoriënteerd te hoogte van het instellingscollegegeld bepalen en nu zij ondanks herhaalde verzoeken van SCAU in gebreke zijn gebleven het redelijke verband tussen kostprijs en verkoopprijs aan te geven kan enkel worden geconcludeerd dat de Instellingen misbruik maken van hun e.m.p. Hiervoor is overigens reeds het gebrek aan transparantie alleen al voldoende, waarvan blijkt uit onderstaand citaat van de NMa, dat gemakkelijk toepasbaar is op de onderhavige casus: “Door dit gebrek aan transparantie in de (inrichting van de) boekhouding van NVLS ontbreekt inzicht in het concrete niveau van de (kostenopbouw van de) luchthaventarieven en kan op basis van de thans beschikbare gegevens/boekhouding niet worden vastgesteld of en in welke mate deze tarieven „excessief‟ zijn in de zin van artikel 24 Mw. Dit verdraagt zich niet met de verantwoordelijkheden ten aanzien van de transparantie die op grond van de principes van artikel 24 Mw gelden voor een onderneming met een (bijna) monopoliepositie. In een situatie waarin in de toekomst artikel 24 Mw van toepassing is op NVLS kan deze constatering alsdan reden zijn om aan te nemen dat sprake is van misbruik in de zin van artikel 24 Mw.”

156

Wat in algemene zin onder een redelijke opslag verstaan wordt is niet duidelijk. In de Schiphol zaak achtte de NMA een opslag van 7,6% redelijk. Niettemin concludeerde de NMA dat ook met dit rendement onder de mededingingswet sprake zou zijn van misbruik nu onduidelijk is op welke wijze dit rendement verkregen wordt. In dat kader kan ook de opmerking van de minister bij de behandeling van de WHW genoemd worden dat 'opleidingen niet als melkkoe gebruikt mogen worden'. Hiermee is gezegd dat wanneer er gesproken wordt over rendement i.c. het rendement over de opleiding rechtsgeleerdheid punt van discussie is en niet het overall rendement van de universiteit met alle onderliggende afdelingen (vastgoed, medische opleidingen e.d.) Gelet moet immers uitsluitend worden op de kosten die in verband staan met het aanbieden van een opleiding rechtsgeleerdheid.


7.5.11

De slotsom is dat de Instellingen misbruik van hun e.m.p. maken doordat de hoogte van het instellingscollegegeld onbillijkheid is in verhouding met de kostprijs. Voorts zijn de vastgestelde tarieven inkomstengeoriënteerd in plaats van kostengeoriënteerd, hetgeen op zichzelf tevens leidt tot misbruik van een e.m.p.

B. Onbillijke tarieven in relatie tot kwaliteit

7.5.12

Volgens het HvJ EG is er sprake van misbruik indien de verkoopprijs niet in een redelijk verband staat met de economische waarde van de tegenprestatie.

157

Het begrip economische waarde kan in ieder geval

worden gemeten aan de hand van geobjectiveerde kwaliteitsstandaarden. In dit verband heeft de SCAU voorafgaand aan de procedure de Instellingen om kwaliteitsstandaarden verzocht die de economische waarde van de masteropleiding rechtsgeleerdheid zouden kunnen objectiveren. In hun reacties hebben de Instellingen aangegeven deze vraag niet te kunnen beantwoorden en/of hebben zij verwezen naar de accreditatie rapportages van de NVAO. Via het accreditatiestelsel wordt het minimum kwaliteitsniveau van de geleverde dienst gewaarborgd zoals valt te lezen in onderstaand citaat uit de richtlijn ´bijzonder accreditaties` van de NVAO: (productie 91)

7.5.13

De overlegde accreditatierapporten en/of de openbaar beschikbare rapportages vertonen een opmerkelijke verwantschap in die zin dat de

157

HvJ EG, 14 februari 1978, zaak 27-76 (United Brands) r.ov. 245 en r.ov. 253.


conclusie uit alle rapportages is dat de getoetste onderdelen voldoen aan alle gestelde criteria. Hiermee maakt de NVAO zichzelf volstrekt ongeloofwaardig. In paragraaf 6.5A is dan ook al uitvoerig toegelicht dat aan de accreditaties door het NVAO nauwelijks waarde mag worden toegekend. Ter illustratie hiervan is hieronder de conclusie uit het accreditatierapport van de opleiding rechtsgeleerdheid van de Universiteit Leiden opgenomen:

7.5.14

158

Hoewel de SCAU deze bijna perfecte score als een opmerkelijk (en volstrekt ongeloofwaardig) gegeven beschouwt, is de waarde en/of de diepgang van de rapportages ook in twijfel te trekken wanneer bijvoorbeeld de conclusie uit het auditrapport van de Universiteit van Amsterdam genomen wordt:

159

(productie 84)

158

http://search.nvao.net/files/id_1637_rapport%20UL%20wo%20Juridische%20Opleidingen %20Leiden.pdf. 159 Alexander Babeliowski, Instellingsaudit UvA, “Vrij blijven zonder vrijblijvendheid”, 26 januari 2011.


In het navolgende zal dan ook worden aangetoond dat met het universele accreditatiestelsel van de NVAO onvoldoende aangetoond kan worden dat er een adequaat verband is tussen kwaliteit en verkoopprijs van de opleiding. Hierbij zij er nogmaals op gewezen dat op grond van de WHW de verplichting op de Instellingen rust tot het aantonen van nut en noodzaak van de hoogte van het instellingscollegegeld.

7.5.15

160

Anders dan uit de twijfelachtige accreditaties van de NVAO volgt is er reden tot zorg over de kwaliteit van het onderwijs. In dit kader zij (bijvoorbeeld) gewezen op de rapporten van de SER en de commissie Veerman, waarin met name ten aanzien van de kwaliteit van het onderwijs (de kwaliteit van het onderzoek is voor onderhavige kwestie irrelevant) zorg wordt 161

uigesproken. 7.5.16

De SCAU is van mening dat de aangeleverde accreditaties van de NVAO niet voldoende zijn om de economische waarde van het onderwijs in relatie tot de verkoopprijs adequaat te onderbouwen. Omdat de punten waarop is geaccrediteerd per instelling hetzelfde zijn en alle Instellingen goed scoren verklaart dit niet de grote verschillen op het gebied van de hoogte van het instellingscollegegeld.

162

Daarenboven is bij de SCAU -vanuit

medezeggenschapsraden - bekend dat Instellingen waaronder de UvA reeds grote moeite hebben om in de praktijk te voldoen aan dit

160

Zie bijv. Kamerstukken II, 2008/09, 31 821, nr. 3, p. 13. Kamerstukken II, 2009/10, 2419, p. 2. 161 Advies van de Comissie toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel (Commissie Veerman) "differentieren in drievoud" p. 17 ( basis kwaliteit hoger onderwijs); 162 Zie in dit verband Volkskrant artikel „tweede studie kan elders duizenden euro‟s goedkoper”, 4 augustus 2011


basiskwaliteitsniveau. Ter illustratie dient navolgende onderdeel uit het instellingsauditrapport van de UvA: (productie 84)

7.5.17

163

Hieruit blijkt dat de UvA geen vastomlijnd instrument heeft waarmee zij de kwaliteit van haar opleidingen kan waarborgen. De SCAU is de mening toegedaan dat wanneer het basiskwaliteitsniveau al reeds zodanige mankementen vertoont als met dit rapport wordt geïllustreerd, de bewijslast van het wel aanwezig zijn van een adequaat verband tussen verkoopprijs en kwaliteit bij de Instellingen komt te liggen.

7.5.18

De SCAU verkeerde aanvankelijk in de veronderstelling dat het verschil in hoogte wellicht een objectieve rechtvaardiging vond in bepaalde kwaliteitsstandaarden die voor sommige instellingen zouden kunnen gelden. Vanuit dat perspectief heeft zij in haar correspondentie met de Instellingen gevraagd of deze aanname gerechtvaardigd is en of er aanvullende accreditaties zijn. Inmiddels is duidelijk dat van dergelijke aanvullende kwaliteitsstandaarden geen sprake is. Het onderstaande citaat van de Commissie Veerman spreekt boekdelen:

Helaas is er nog geen goed internationaal referentiekader op dit terrein. Bij de nationale accreditatie kunnen opleidingen sinds enkele jaren wel een aantekening voor „bijzondere kenmerken‟ of „bijzondere kwaliteit‟ van de 163

Alexander Babeliowski, Instellingsaudit UvA, “vrij blijven zonder vrijblijvendheid“,


NVAO ontvangen Dat is bij slechts 15 respectievelijk 16 opleidingen gelukt.

7.5.19

164

Tot voor kort was slechts een enkele opleiding voorzien van een bijzondere accreditatie, en dat is gelijk ook een opleiding waar niet eens tegen wettelijk collegegeld, maar slechts tegen verhoogd wettelijk collegegeld voor kan worden ingeschreven.

7.5.20

165

(productie 93)

Geen van de masteropleidingen rechtsgeleerdheid heeft een dergelijk predicaat gekregen.

166

Naar de mening van de SCAU is uit het

bovenstaande genoegzaam aangetoond dat de relatie tussen de kostprijs en de kwaliteit onbillijk is, althans dat het op de weg van de Instellingen ligt om de billijkheid daarvan aan te tonen. Dan volgt de vraag of er een andere rechtvaardigingsgrond zou kunnen zijn voor de hoogte van het instellingscollegegeld.

26 januari 2011 . 164 Advies van de Comissie toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel (Commissie Veerman) "differentiëren in drievoud" p. 17 ( basis kwaliteit hoger onderwijs); SER advies “Strategisch Agenda Hoger Onderwijs Onderzoek en Wetenschap”, april 2011; www.nvao.nl/bijzondere accreditaties. 165 http://www.uu.nl/NL/Actueel/Pages/UniversityCollegeUtrechtvanbijzonderekwaliteit.aspx. 166 http://www.nvao.net/bijzondere_%28kwaliteits%29kenmerken.


7.5.21

Vaststaat dat het verschil in hoogte van het instellingscollegegeld tussen de verschillende Instellingen in ieder geval niet verklaard kan worden uit (significante) kwaliteitsverschillen tussen de Instellingen. Voor opleidingen met een hoge kwaliteit wordt door de Instellingen immers al vanwege de hoge kwaliteit een hoger collegegeld gevraagd. In dit verband zij gewezen op onderstaande uitspraak van de Minister van OCW terzake het wetsvoorstel „Ruim baan voor talent‟: “Zoals ik in de beleidsreactie op het rapport "Wegen voor Talent (TK 20082009, 29 388 nr. 15) heb aangegeven, is er mijns inziens geen aanleiding om een hoger collegegeld voor te stellen met het oog op de excellentie in het hoger onderwijs. De financiële toegankelijkheid is dan ook niet in het geding. Wel heb ik in de beleidsreactie voorgesteld dat opleidingen met residentieel, kleinschalig en intensief onderwijs een hoger collegegeld mogen heffen omdat het hier een bijzonder duur onderwijsconcept betreft.”

7.5.22

167

Terwijl voor kwalitatief goed onderwijs verhoogd collegegeld is verschuldigd, concludeert de SER in de Strategisch Agenda Hoger Onderwijs dat het „gewone‟ onderwijs kwalitatief te wensen overlaat, zoals blijkt uit onderstaand citaat (productie 94): “Hoewel er in het verleden al veel is gedaan om de kwaliteit van het hoger onderwijs te verbeteren, blijft deze op punten tekortschieten.”

168

Deze gebrekkige kwaliteit uit zich volgens de SER ondermeer in het geringe aantal contacturen en kwalificaties van het betrokken onderwijzende personeel.

169

Ook de commissie Veerman ziet juist op dit punt de

verbetermogelijkheid liggen voor het hoger onderwijs in Nederland: “Er moet een kwaliteitsslag worden gemaakt. Daarvoor is intensiever onderwijs nodig.”

167

170

Kamerstukken II, 2008/09, 31 821, nr. 7. SER advies Strategisch Agenda Hoger Onderwijs Onderzoek en Wetenschap, april 2011. 169 SER advies Strategisch Agenda Hoger Onderwijs Onderzoek en Wetenschap, april 2011. 170 Advies van de Commissie toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel (Commissie Veerman) "differentiëren in drievoud" p. 28 ( basis kwaliteit hoger onderwijs). 168


Dat dit geen holle frase is blijkt wel uit onderstaande conclusie uit het onderstaande onderdeel uit het instellingsaudit rapport van de UvA: (productie 84)

7.5.23

171

Gelet op het voorgaande concludeert de SCAU dat de economische waarde van het volgtijdige onderwijs, gemeten naar het kwaliteitsniveau, geen objectieve rechtvaardiging geeft voor enerzijds de hoogte van de tarieven en anderzijds het verschil tussen de Instellingen voor wat betreft de hoogte van het instellingscollegegeld.

7.5.24

Voorts is het uiterst onaannemelijk dat de economische waarde van het volgtijdige onderwijs gemeten naar de aangeboden kwaliteit in een adequaat verband staat tot de verkoopprijs. Daarnaast hebben de Instellingen geen enkele moeite genomen om de hoogte van het instellingscollegegeld te rechtvaardigen. De slotsom is dan ook dat de Instellingen misbruik maken van een e.m.p in de zin van artikel 24 Mw. Het gevolg hiervan is dat de vaststellingsbesluiten nietig zijn en de Instellingen aldus onrechtmatig handelen jegens de studenten, die schade lijden doordat zij een te hoog instellingscollegegeld betalen, althans geen toegang hebben tot volgtijdig onderwijs.

171

Alexander Babeliowski, Instellingsaudit UvA, vrij blijven zonder vrijblijvendheid, januari 2011


§ 7.6 Kartelverbod

7.6.1

De Instellingen hebben niet alleen het verbod op misbruik van een e.m.p. overtreden, maar hebben tevens het kartelverbod van artikel 6 Mw overtreden. Het kartelverbod ziet op overeenkomsten en onderling afgestemde, feitelijke gedragingen die ertoe strekken of tot gevolg hebben dat de mededinging op de Nederlandse markt of deel daarvan wordt verhinderd, beperkt of vervalst.

7.6.2

De toepasselijkheid van het mededingingsrecht werd reeds aangetoond in paragraaf 7.2. De relevante geografische en productmarkt waarop de verboden gedragen plaats heeft is bepaald op de Nederlandse markt voor masteropleidingen rechtsgeleerdheid (zie paragraaf 7.4).

7.6.3

Het misbruik bestaat uit tussen de Instellingen gesloten overeenkomsten en/of prijsafspraken mede in de vorm van een „gentleman‟s agreements‟ die vallen onder de verbodsbepaling van artikel 6 Mw en derhalve verboden zijn. Tussen de Vrije Universiteit Amsterdam en de Universiteit van Amsterdam zijn prijsafspraken gemaakt zoals blijkt uit onderstaande passage uit de notulen van een bestuursvergadering tussen deze partijen: (productie 95)

7.6.4

Uit de navolgende passage van de gezamenlijke collegevergadering tussen de Vrije Universiteit en de Universiteit van Amsterdam van 18 juni 2009 blijkt voorts dat de gezochte afstemming expliciet als doel heeft de mededinging te beperken: (productie 96)


7.6.5

De Centrale Studentenraad heeft ten aanzien van deze prijsafspraken juridisch advies ingewonnen (productie 97). De conclusie uit dit advies is dat tussen de Vrije Universiteit en de Universiteit van Amsterdam prijsafspraken zijn gemaakt die automatisch vallen onder het verbod van artikel 6 Mw:

7.6.6

Ook uit onderstaande notulen (productie 96) is te herleiden dat sprake is van prijsafspraken tussen de Universiteit van Amsterdam, en haar zusterinstellingen waaruit tevens de conclusie getrokken moet worden dat


de prijsafspraken zich niet beperken tot de Vrije Universiteit en de Universiteit van Amsterdam maar dat landelijk sprake is van dergelijke afspraken:

7.6.7

Het bestaan van deze afspraken is des te meer interessant daar bijvoorbeeld de Universiteit Leiden in haar officiële reactie aan de SCAU het bestaan van dergelijke afspraken heeft ontkend. (productie 37)

De waarde van deze mededeling moet dan ook sterk in twijfel getrokken worden daar uit de niet door de Instellingen zelf, maar studentenorganisaties, aan de SCAU verzonden stukken het tegendeel blijkt.

7.6.8

Ook uit notulen van de Universiteit Utrecht, bijgevoegd als bijlage bij de reactie op de vragen van SCAU blijkt dat de Instellingen zich bij hun tariefbepalingen laten leiden door elkaar: (productie 56)


7.6.9

Op grond van het bovenstaande is het zeer aannemelijk dat er wijdverbreid prijsafspraken tussen de Instellingen zijn gemaakt. Dat betekent dat de vaststellingsbesluiten die daar het voortbrengsel van zijn nietig zijn. De notulen waaruit van de prijsafspraken blijkt zijn in de regel niet in antwoord op het WOB-verzoek aan de SCAU verstrekt, maar via andere kanalen. Behalve dat hieruit volgt dat de Instellingen het niet zo nauw nemen met WOB-verzoeken, is ook aannemelijk dat bovenstaande prijsafspraken slechts het puntje van de ijsberg zijn.

7.6.10

Het directe gevolg van de overtreding van de onrechtmatige overtreding van het kartelverbod is dat de studenten schade leiden door ofwel een te hoog instellingscollegegeld te betalen ofwel doordat zij geen toegang hebben tot het volgtijdige onderwijs.

§ 7.7 Conclusie 7.7.1

In dit hoofdstuk is aangetoond dat de Instellingen misbruik maken van hun e.m.p. op de markt voor masteropleidingen rechtsgeleerdheid in Nederland,


zonder dat daar een objectieve rechtvaardiging voor is. Daarnaast is ook geen sprake van omstandigheden die het misbruik noodzakelijk maken voor het kunnen uitoefenen van de hen opgedragen uitvoering van een DAEB.

7.7.2

Het bestaan van de machtspositie van de Instellingen volgt uit hun marktaandeel van omstreeks 90% op de Nederlandse markt voor opleidingen rechtsgeleerdheid. Voorts bestaan er aanvullende indicatoren in de vorm van toetredingsbarrières en de omstandigheid dat de Instellingen de exclusieve bevoegdheid hebben diploma‟s uit te reiken aan studenten.

7.7.3

Het misbruik van de e.m.p. bestaat in het opleggen van onbillijke verkoopprijzen in relatie tot de kostprijs en kwaliteit van het aangeboden onderwijs. De Instellingen hebben het de hoogte van het instellingscollegegeld onvoldoende gerelateerd aan de kosten, hoewel zij daar op grond van de WHW en het mededingingsrecht toe verplicht zijn. Voorts is de uiterst grote mate van ondoorzichtigheid reden om misbruik van een e.m.p. aan te nemen. Ten slotte volgt ook uit het ontbreken van een (aangetoonde) relatie tussen de hoogte van het instellingscollegegeld en de kwaliteit van het volgtijdige onderwijs dat de Instellingen misbruik van een e.m.p. maken. Voor het misbruik van de e.m.p. is op geen enkele wijze door de instellingen een objectieve rechtvaardiging gegeven. De slotsom is dan ook dat de vaststellingsbesluiten nietig zijn omdat hiermee het verbod op misbruik van een e.m.p. is overtreden.

7.7.4

Voorts is onomstotelijk vast komen te staan dat de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit prijsafspraken hebben gemaakt. Het is evenwel zeer aannemelijk dat dit slechts het topje van de ijsberg betreft en ook met de andere onderwijsinstellingen afspraken zijn gemaakt over de hoogte van het instellingscollegegeld. Deze afspraken zijn nietig, omdat ze in strijd zijn met het kartelverbod.

7.7.5

De slotsom is dan ook dat de Instellingen misbruik maken van hun e.m.p. op de markt voor opleidingen rechtsgeleerdheid in Nederland door het opleggen van onbillijke verkoopprijzen in relatie tot de kostprijs en de kwaliteit van het aangeboden onderwijs.


HOOFDSTUK – 8 BEWIJSLAST / BEWIJSAANBOD

§ 8.1 Stelplicht Instellingen 8.1.1

De verhoudingen tussen de SCAU en de Instellingen karakteriseren zich als „David tegen Goliath‟, waarbij de SCAU financieel aangewezen is op donaties en enkel openbare bronnen kan raadplegen ter onderbouwing van haar standpunten. De Instellingen daarentegen zijn vermogende instituties met toegang tot alle informatie die voorhanden is over de onderhavige kwestie. De SCAU is van mening dat dit ook consequenties heeft voor de bewijslast en dat op de Instellingen een verzwaarde stelplicht rust.

172

Indien,

zo kan de rechtspraak en literatuur worden samengevat, een fundamentele onevenwichtigheid bestaat in het proces die gecorrigeerd moet worden, dan is verzwaarde stelplicht, dan wel een bewijslastomkering, aangewezen.

173

In

dit kader zij gewezen op de conclusie van AG Timmerman bij HR 23 oktober 2009, RvdW 2009, 1226: “4.10 […] Voordat een rechter kan oordelen dat een feitelijke stelling onvoldoende onderbouwd is (en dus gepasseerd wordt), moet hij zich afvragen wat die partij nog meer had kunnen (en dus moeten) stellen. Soms speelt een bepaald feitencomplex zich zozeer af op het terrein van de wederpartij, dat aan de concretisering van dergelijke feitelijke stellingen of betwistingen geen al te hoge eisen gesteld kunnen worden.”

8.1.2

Naar de mening van de SCAU dient de bewijslast in deze zaak te worden omgekeerd in dier voege dat de bewijslast op de Instellingen rust, omdat: a.

de Instellingen over veel meer gegevens beschikken

174

en over de

175

gegevens behoren te beschikken; 172

Een verweerder die niet aan zijn stelplicht voldoet, voert onvoldoende gemotiveerd verweer. Zie R.J.B. Boonekamp, „Kronieken‟, TCR 2007/2: “Het komt er immers op neer dat degene die niet aan de verzwaarde stelplicht voldoet daarmee de stellingen van de wederpartij niet voldoende gemotiveerd betwist.” 173 Zie o.m. HR 4 april 1986, NJ 1986, 810 (m.nt. WMK); HR 24 januari 1975, NJ 1975, 90; HR 28 juni 1996, NJ 1997, 58; HR 1 december 2000, NJ 2001, 45. Zie ook het overzicht in W.D.H. Asser, Bewijslastverdeling, Kluwer, Deventer 2004, p. 115-117 en H.W.B. Thoe Scharzenberg, het civiele bewijsrecht voor de rechtspraktijk, nr 18 en 19. 174 HR 20 november 1987, NJ 1988, 500 en HR 7 september 2001, NJ 2001. 175 Idem en HR 11 december 1987, NJ 1988, 339.


b. de aard van de vordering (het zijn de Instellingen die zonder dit genoegzaam te hebben gemotiveerd het instellingscollegegeld hebben vastgesteld);

176

c. de mate van professionaliteit en achtergrond van de partijen (de Instellingen zijn bij uitstek deskundig waar het collegegeldgerelateerde problematiek betreft); d. de aannemelijkheid van hetgeen wordt gesteld (des te onaannemelijker,des te meer gemotiveerd dient te worden gesteld). Gelet op hetgeen in hoofdstuk 5 en 6 is aangevoerd is het onaannemelijk dat de vastgestelde tarieven nuttig en noodzakelijk zijn).

8.1.3

177

Uit het bovenstaande volgt dat op de Instellingen een verzwaarde stelplicht rust. Hier kan naar de mening van de SCAU alleen aan worden voldaan indien de Instellingen onomstotelijk bewijs presenteren waaruit volgt dat de marginale kosten per student gelijk of hoger zijn aan de vastgestelde tarieven én dat dit niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en het mededingingsrecht. Indien aan deze stelplicht niet wordt voldaan dienen de door de SCAU gepresenteerde feiten ex artikel 149 lid 1, tweede zin, Rv als vaststaand te worden beschouwd.

8.1.4

Het bovenstaande geldt temeer voor het aantonen van nut en noodzaak omdat uit de WHW zelf volgt dat de Instellingen dit dienen aan te tonen. Uit hetgeen onder 8.1.2 is aangevoerd volgt naar de mening van de SCAU dat aan het bewijs dat de Instellingen in dit kader leveren zeer kritische eisen dienen te worden gesteld.

§ 8.2 Bewijslast nut en noodzaak

8.2.1

Zoals hiervoor is betoogd is de SCAU van oordeel dat de bewijslast dat de instellingscollegegelden nuttig en noodzakelijk zijn op grond van de WHW

176

HR 2 september 2005, NJ 2006, 291: De staat die een huiszoeking bij een journalist doet verrichten en de stelling betwist dat daarbij artikel 10 EVRM is geschonden, dient gemotiveerd te stellen dat deze huiszoeking noodzakelijk was en in overeenstemming met de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit heeft plaatsgevonden. 177 HR 8 juli 1992, NJ 1992, 713.


bij de Instellingen ligt. In hoofdstuk 5 is aangetoond dat de Instellingen tot op heden niet aan deze bewijslast hebben voldaan. 8.2.2

Indien zou worden geoordeeld dat ex artikel 150 Rv op de SCAU de bewijslast rust dat het nut en de noodzaak van het instellingscollegegeld niet zijn aangetoond, meent zij in hoofdstuk 5 aan deze bewijslast te hebben voldaan. Alsdan zou naar het oordeel van de SCAU als voorlopig bewijsoordeel dienen te worden bepaald dat nut en noodzaak niet zijn aangetoond en de vaststellingsbesluiten derhalve onrechtmatig zijn. Tegen dit voorlopige bewijsoordeel staat in beginsel (tegen)bewijs open, maar uit vaste jurisprudentie

178

volgt dat alsdan verlangd mag worden dat tegenover

hetgeen reeds als bewezen is aangenomen voldoende feiten en omstandigheden moeten zijn gesteld die tot een ander oordeel kunnen leiden. Hiervoor zij tevens verwezen naar r.ov. 3.3 van het arrest Dolmans/Wouters, waarin de Hoge Raad als volgt overweegt: “Voor het toelaten tot enig bewijs is immers in het geheel geen plaats wanneer de feiten niet of niet voldoende gemotiveerd zijn betwist.” 8.2.3

179

Omdat de stellingen van de SCAU in deze dagvaarding uitvoerig zijn gemotiveerd, mede aan de hand van onderzoeken, dienen aan het (tegen)bewijs van de Instellingen zware eisen te worden gesteld. In dit kader zij verwezen naar de doctrine: “hoe gespecificeerder wordt gesteld, hoe gespecificeerder de betwisting zal moeten zijn. Bewijslevering komt pas ter sprake wanneer er voldoende gespecificeerd is gesteld en voldoende gemotiveerd is ontkent (inclusief het verschaffen van gegevens).”

8.2.4

180

Het is alsdan derhalve de vraag of de Instellingen ter ontzenuwing van hetgeen voorshands als bewezen dient te worden aangenomen voldoende

178

HR 14 november 2003, NJ 2005, 269; HR 23 oktober 2009, RDW 2009, 1226 onder 4.8, 4.10 en 4.12; V. van den Brink, “Stellen, betwisten, bewijzen – een handleiding”, Praktisch Procederen 2008/4, p. 89-100. 179 HR 12 mei 1989, NJ 1989, 596 (Dolmans/Wouters), HR 3 december 2004, NJ 2005, 160, r.ov. 3.7; HR 8 oktober 2004, JOL 2004, 509, r.ov. 3.9; R.J.B. Boonekamp, „Kroniek Bewijsrecht‟, TCR 2007, nr. 2, p. 50. 180 Zie G.J. Visser, „Stellen en bewijzen: de drie stadia en enkele van hun consequenties‟, TCR 1997, p. 73.


concrete feiten en omstandigheden aanvoeren waaruit kan worden afgeleid dat de vastgestelde tarieven wel nuttig en noodzakelijk zijn. Naar het oordeel van de SCAU is dat beoordeeld aan de hand van de correspondentie tussen partijen – gelet op hetgeen in hoofdstuk 5 is opgemerkt – niet het geval.

8.2.5

Indien de Instellingen ook bij conclusie van antwoord niet voldoende concrete feiten en omstandigheden stellen waaruit kan worden afgeleid dat de vastgestelde tarieven nuttig en noodzakelijk zijn, dient naar het oordeel van de SCAU een eventueel bewijsaanbod van de Instellingen te worden gepasseerd.

8.2.6

Als wordt geoordeeld dat de Instellingen wordt toegestaan wel bewijs te leveren van hun stelling dat de vastgestelde tarieven nuttig en noodzakelijk zijn, dan komen de kosten daarvan – naar het oordeel van de SCAU – geheel voor hun rekening en niet (mede) voor die van de SCAU. Uit de WHW volgt immers dat de Instellingen reeds bij het vaststellen van het instellingscollegegeld, en zeker desgevraagd door belanghebbenden, nut en noodzaak hadden moeten aantonen. Dat betekent dat zij het nut en noodzaak reeds begin 2010 hadden moeten aantonen en dus ook dat het feit dat zij dit pas tijdens deze procedure doen voor hun eigen rekening komt.

§ 8.3 Bewijslast misbruik van bevoegdheid/mededingingsrecht

8.3.1

Gelet op hetgeen is aangevoerd in paragraaf 8.1 meent de SCAU dat de bewijslast dat de Instellingen niet misbruik van bevoegdheid hebben gemaakt en dat niet in strijd met het mededingingsrecht is gehandeld bij de Instellingen berust.

8.3.2

Indien en voor zover ex artikel 150 Rv op de SCAU de bewijslast rust dat de Instellingen misbruik van bevoegdheid maken door de hoogte van het instellingscollegegeld zodanig te hebben vastgesteld dat daarmee het doel van de onderliggende bevoegdheid is overschreden en dat daarmee in strijd met het evenredigheidsbeginsel is gehandeld geldt het volgende. Naar het


oordeel van de SCAU heeft zij dit bewijs geleverd in hoofdstuk 6. Op grond van het voorgaande is de SCAU derhalve van oordeel dat zij voorshands, behoudens tegenbewijs, geslaagd is in het bewijs van haar stellingen dat de Instellingen misbruik van bevoegdheid maken. 8.3.3

Ook voor de overtreding van het kartelverbod en het misbruik van de e.m.p. meent de SCAU dat zij in hoofdstuk 7 reeds aan haar bewijslast heeft voldaan. Derhalve meent de SCAU dat zij voorshands, behoudens tegenbewijs, ook geslaagd is in het bewijs van de stellingen die daar ten grondslag aan zijn gelegd.

8.3.4

Tegen de bovenstaande voorlopige bewijsoordelen staat in beginsel tegenbewijs open, maar uit vaste jurisprudentie blijkt dat van de wederpartij verlangd mag worden dat zij tegenover hetgeen reeds als bewezen is aangenomen harerzijds voldoende feiten en omstandigheden stelt die tot een ander oordeel kunnen leiden.

181

Alsdan is het dus de vraag of de

Instellingen ter ontzenuwing van hetgeen voorshands als bewezen is verklaard – dat zij in strijd met het doel van de bevoegdheid tot het vaststellen van instellingscollegegeld en met het evenredigheidsbeginsel de tarieven hebben vastgesteld – voldoende feiten en omstandigheden stellen die tot een ander oordeel leiden. 8.3.5

Naar het oordeel van de SCAU kan aan bovengenoemde stelplicht alleen worden voldaan indien de Instellingen tenminste het begin van bewijs leveren waaruit volgt dat de marginale kosten van volgtijdige opleidingen in het alfa/gamma cluster gelijk zijn aan het instellingscollegegeld dat zij hebben vastgesteld. Indien de Instellingen niet aan deze stelplicht voldoen, kan ook niet aan tegenbewijs worden toegekomen. Omdat de Instellingen gedurende de correspondentie met de SCAU (zie hoofdstuk 4) niet gesteld noch bewezen hebben dat de vastgestelde instellingscollegegelden lager of gelijk zijn aan de marginale kosten neemt de SCAU aan dat zij dit ook tijdens de procedure niet zullen doen. Alsdan voldoen de Instellingen niet aan hun stelplicht en dient enig bewijsaanbod van de Instellingen naar oordeel van de SCAU te worden gepasseerd.

181

HR 14 november 2003, NJ 2005, 269; HR 23 oktober 2009, RDW 2009, 1226 onder 4.8, 4.10 en 4.12; V. van den Brink, “Stellen, betwisten, bewijzen – een handleiding”, Praktisch Procederen 2008/4, p. 89-100.


8.3.6

Mochten de Instellingen wel in de gelegenheid worden gesteld tot het leveren van (tegen)bewijs, dan komen ook de kosten daarvan – naar het oordeel van de SCAU – voor hun rekening. Uit de WHW volgt immers dat de Instellingen reeds bij het vaststellen van het instellingscollegegeld hadden behoren te onderzoeken hoe hoog de marginale kosten per volgtijdige studie zijn. Nu zij dit hebben nagelaten en wellicht pas tijdens de procedure overgaan tot het verzamelen van bewijs, terwijl het op hun weg lag om dit bewijs al te hebben gepresenteerd en bewezen, dienen de kosten daarvan ook voor hun rekening te komen.

§ 8.4 Bewijsaanbod

8.4.1

Hoewel uit de in deze dagvaarding genoemde feiten en rechtsgronden volgt dat de bewijslast rust op de Instellingen, biedt de SCAU indien en voor zover op haar enige bewijslast rust, bewijs aan van al haar stellingen met alle middelen rechtens, waaronder het horen van getuigen en het horen van deskundigen. Tevens biedt de SCAU aan tegenbewijs te leveren indien uw rechtbank een of meer stellingen van de Instellingen voorshands bewezen zou achten. Teneinde de zaak in volle omvang en in alle details helder te krijgen zouden de volgende getuigen/deskundigen kunnen worden gehoord:

GETUIGEN-DESKUNDIGEN

a. J.W. Bruins (voorzitter centrale medezeggenschapsraad hogeschool Windesheim), zijnde de auteur van het onderzoek inzake overhead bij onderwijsinstellingen; b. B. Jongbloed, Kosten per student – Methologie, schattingen en een internationale vergelijking, Enschede 2003, Center for Higher Education Policy Studies, Universiteit Twente, postbus 217, 7500 AE Enschede; c.

C. Salerno, idem;

d. F. Kaiser, idem; e. de ambtenaren van de DUO verantwoordelijk voor de berekening van de aan de Instellingen uitgekeerde rijksbijdrage.


8.4.2

De volgende personen zouden kunnen worden gehoord vanwege hun betrokkenheid bij het vaststellen van de hoogte van het instellingscollegegeld:

GETUIGEN a. A.F. van den Hoeven, afdeling juridische zaken Universiteit Utrecht; b. Y.C.M.T. van Rooy, voorzitter CvB van de Universiteit Utrecht; c. P.F. van der Heijden, voorzitter CvB van de Universiteit Leiden; d. M.A.C. de Boer, werkzaam bij de Universiteit Leiden; e. G.P.M.F. Mols, voorzitter CvB van de bij de Universiteit Maastricht; f.

R. Emons, werkzaam bij de Radboud Universiteit;

g. R.J. de Wijkerslooth, voorzitter CvB van de bij de Radboud Universiteit; h. J.J.A. van de Riet, werkzaam bij de Radboud Universiteit; i.

G.H. Breukelaar, werkzaam bij de Vrije Universiteit;

j.

A.C.L. Verkleij, werkzaam bij de Vrije Universiteit;

k. L.M. Bouter, voorzitter CvB van de Vrije Universiteit; l.

K. Modesti-Arends, werkzaam bij de Rijksuniversiteit Groningen;

m. A.H.L. Korten, werkzaam bij de Rijksuniversiteit Groningen; n. S. Poppema, voorzitter CvB van de Rijksuniversiteit Groningen; o. M.H. van Ieperen, werkzaam bij de Universiteit Tilburg; p. CP.J.M. van de Ven, werkzaam bij de Universiteit Tilburg; q. H.M.C.M. van Oorschot, voorzitter CvB van de Universiteit Tilburg; r.

J.M.C. Krol, werkzaam bij de Universiteit van Amsterdam;

s. P.W. Doop, waarnemend voorzitter CvB van de Universiteit van Amsterdam; t.

alle overige betrokkenen bij de totstandkoming van de vaststellingsbesluiten.


HOOFDSTUK – 9 VERWEER INSTELLINGEN

De verweren van de Instellingen zijn, voor zover de SCAU bekend, hiervoor verwerkt.


HOOFDSTUK – 10 VORDERINGEN § 10.1 Incidentele voorziening ex artikel 223 Rv. 10.1.1 Op grond van het voormelde is naar het oordeel van de SCAU voldoende aannemelijk dat de vaststellingsbesluiten van de Instellingen terzake het instellingscollegegeld, althans van een aantal van hen, onrechtmatig zijn. De SCAU heeft derhalve recht en belang bij toewijzing van de hieronder geformuleerde incidentele voorziening die ten doel heeft dat de Instellingen hun onrechtmatig handelen voor de duur van de procedure staken.

10.1.2 De vraag of de SCAU spoedeisend belang heeft bij de gevraagde voorziening, dient te worden beantwoord aan de hand van een afweging van de belangen van partijen, beoordeeld naar de toestand ten tijde van de uitspraak.

182

Het spoedeisend belang van de SCAU is gelegen in de

omstandigheid dat: a. veel volgtijdige studenten in augustus 2011 een factuur hebben ontvangen waarin het instellingscollegegeld betaalbaar is gesteld, terwijl zij pas in mei, juni of juli 2011 geattendeerd zijn op de in de vaststellingsbesluiten bepaalde hoogte van het instellingscollegegeld en omdat zij de factuur veelal niet kunnen voldoen; b. aan de Universiteit van Amsterdam kan tot 1 januari 2012 worden ingeschreven per 1 februari 2012, aan de Universiteit Utrecht kan tot 15 november 2011 worden ingeschreven per 1 februari 2012, aan de Universiteit Maastricht kan tot 15 december 2011 worden ingeschreven per 1 februari 2012, aan de Universiteit Leiden kan tot 1 november worden ingeschreven per 1 februari 2012, aan de Universiteit Tilburg kan tot 1 december 2012 worden ingeschreven per 1 februari 2012, aan de Radboud Universiteit kan tot [..] worden ingeschreven per 1 februari 2012. Gelet op deze korte termijnen waarin nog kan worden ingeschreven voor opleidingen heeft de SCAU recht en belang bij een zo spoedig mogelijke aanpassing van 182

Zie bijvoorbeeld HR 29 november 2002, NJ 2003, 78, m.nt. PAS.


de onrechtmatige vaststellingsbesluiten naar besluiten die wel met inachtneming van de wettelijke voorschriften zijn genomen. Het recht van de SCAU is erin gelegen dat de vaststellingsbesluiten thans onrechtmatig zijn en het belang van de studenten is erin gelegen dat zij zo thans geen toegang tot volgtijdig onderwijs hebben. Hoewel niet voor alle Instellingen geldt dat er de mogelijkheid is om in februari 2012 aan een opleiding te beginnen zal de rechtbank worden verzocht om voorlopige voorzieningen tegen alle Instellingen te treffen. Het is immers niet onaannemelijk dat een eindvonnis pas zal worden gewezen nadat de periode is verstreken waarin voor opleidingen die in september 2012 aanvangen kan worden ingeschreven. 10.1.3 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de SCAU zal vorderen dat: a. de vaststellingsbesluiten van de Instellingen voor wat betreft de bepalingen omtrent de hoogte van het instellingscollegegeld voor alfa/gamma opleidingen worden geschorst voor de duur van de onderhavige procedure; b. de Instellingen voor de duur van de procedure genoemde bepalingen aanpassen in dier voege dat de hoogte wordt bepaald op maximaal de hoogte van de marginale kosten van de betreffende opleiding waarbij het volgende geldt. Indien de Instellingen geen actuele en correcte cijfers hebben omtrent de hoogte van de marginale kosten van de betreffende opleidingen zal het gemiddelde dat volgt uit het CHEPS-onderzoek, geïndexeerd voor inflatie aan de hand van de consumentenprijsindex naar heden, derhalve € 5.500,--, als maximale hoogte van het instellingscollegegeld hebben te gelden. c. de Instellingen de invordering van de instellingscollegelden voor alfa/gamma opleidingen, voor zover het in te vorderen bedrag meer beloopt dan het sub b bedoelde bedrag, zullen staken voor de duur van de onderhavige procedure.


10.1.4 Gelet op het bepaalde in artikel 209 Rv behoeft het instellen van een incidentele vordering de hoofdzaak niet te schorsen.

183

De schorsing is

alleen noodzakelijk indien voor de behandeling en beoordeling in de hoofdzaak vooraf beslist dient te worden op de incidentele vordering en van dergelijke noodzaak is geen sprake. De SCAU verzoekt uw rechtbank dan ook expliciet te bepalen dat het voornoemde incident de hoofdzaak niet schorst.

10.1.5 Indien onverhoopt de incidentele voorziening zou worden afgewezen dan verzoekt de SCAU reeds nu voor alsdan dat de rechtbank de beslissing omtrent de proceskosten reserveert totdat op de hoofdvordering is beslist danwel weigert een eventuele proceskostenveroordeling ex artikel 233 Rv uitvoerbaar bij voorraad te verklaren. Uit artikel 233 lid 1 Rv volgt dat een vonnis niet uitvoerbaar bij voorraad wordt verklaard indien uit de wet of uit de aard van de zaak „anders‟ voortvloeit. In deze zaak wordt geprocedeerd tussen enerzijds een processtichting zonder enig kapitaal en anderzijds (zeer) vermogende instituties. Daaruit volgt dat het belang bij een uitvoerbaar bij voorraad verklaarde proceskostenveroordeling zijdens de Instellingen zeer gering is, terwijl de financiële last die het gevolg is van een proceskostenveroordeling voor de SCAU zeer groot is. 10.1.6 Met name indien de Instellingen meerdere conclusies van antwoord nemen is het maar de vraag of de SCAU een proceskostenveroordeling kan dragen. Dat betekent dat theoretisch mogelijk is dat de Instellingen door middel van de uitvoerbaar bij voorraad verklaarde proceskostenveroordeling het faillissement van de SCAU zouden kunnen aanvragen, om te beletten dat de procedure in de hoofdzaak wordt doorgezet. Het is immers nietaannemelijk dat de alsdan aangestelde curator de procedure zal voortzetten. De enige crediteuren zijn in dat geval immers de Instellingen en de enige manier waarop de curator vermogen zou kunnen verwerven om de crediteuren te voldoen is door de procedure tegen de Instellingen te winnen.

183

Artikel 209 Rv. luidt: “Op de incidentele vorderingen wordt, indien de zaak dat meebrengt, eerst en vooraf beslist. (…)” (onderstreping advocaat).


§ 10.2 Verklaring voor recht 10.2.1 De essentie van deze zaak komt terug in de verzochte verklaringen voor recht. Deze verklaringen zijn van groot belang voor de onderwijswereld, omdat hiermee de wettelijke kaders van de bevoegdheid tot het vaststellen van het instellingscollegegeld, die thans het onderwerp van geschil zijn, worden bevestigd.

10.2.2 Het gevolg van toewijzing van de verklaringen voor recht is meerledig. In de eerste plaats zal worden verzocht te verklaren voor recht dat de Instellingen onrechtmatig hebben gehandeld door het nut en de noodzaak van het vastgestelde instellingscollegegeld niet te kunnen aantonen en desondanks het instellingscollegegeld vast te stellen. Evenwel is aannemelijk dat toewijzing van enkel deze verklaring voor recht de inbreuken op het eigendoms- en onderwijsrecht van de studenten geen halt toe roept. 10.2.3 Om de inbreuken op het eigendoms- en onderwijsrecht van de studenten te voorkomen is noodzakelijk dat de rechtbank tevens voor recht verklaart dat de hoogte van het instellingscollegegeld is beperkt tot de marginale kosten van het onderwijs, waarmee wordt voorkomen dat de Instellingen het Instellingscollegegeld opnieuw vaststellen in strijd met de WHW. Om dezelfde reden is noodzakelijk dat wordt verklaard voor recht dat de door de instellingen gehanteerde methodiek waarbij is aangesloten bij de gebruikelijke inkomsten uit rijksbijdrage in strijd is met de WHW. Ook hiervoor geldt immers dat enkel de verklaring voor recht dat de Instellingen nut en noodzaak niet hebben aangetoond hen niet belet om wederom ten onrechte het instellingscollegegeld vast te stellen aan de hand van de rijksbijdrage. Dit terwijl deze methodiek in strijd met de WHW is, omdat hiermee op geen enkele wijze wordt aangesloten bij de kosten van het volgtijdige onderwijs. 10.2.4 Gelijk het voorgaande geldt voor de mededingingsrechtelijke verklaringen voor recht dat de SCAU hier recht en belang bij heeft omdat de Instellingen in strijd met de mededingingswet misbruik maken van een (collectieve) machtspositie c.q. het kartelverbod overtreden. Indien de verzochte verklaringen worden afgewezen, danwel hier niet op zou worden beslist, is


aannemelijk dat de Instellingen dit als vrijbrief zullen beschouwen om de inbreuken op het mededingingsrecht te laten voortduren. 10.2.5 Gelet op het voorgaande verzoekt de SCAU de rechtbank om op alle verklaringen voor recht te beslissen.

§ 10.3 Vergoeding van proces- en overige kosten

10.3.1. Terzake van het onderzoek in deze zaak, alsmede pogingen om een minnelijke regeling te bereiken, hetgeen in het kader van artikel 3:305a BW is verplicht, zijn aanmerkelijke kosten gemaakt. De correspondentie met de Instellingen overgelegd als productie 7 – 70 spreekt wat dat betreft boekdelen. Daarnaast zijn aanmerkelijke kosten gemaakt door de grote hoeveelheid tijd die gepaard ging met het beoordelen van de reacties van de Instellingen.

10.3.2. De oorzaak van de kosten die voor deze procedure zijn gemaakt is gelegen in de weigering van de Instellingen om nut en noodzaak aan te tonen, hoewel zij hier wettelijk toe zijn verplicht. Gelet daarop meent de SCAU dat er termen aanwezig zijn voor een (hoofdelijke) veroordeling van de Instellingen in alle werkelijk door de SCAU gemaakte kosten.

10.3.3. Deze kosten bestaan uit de kosten van de door de SCAU ingeschakelde advocaten en deskundigen. De kosten zijn gemaakt ter vaststelling van het onrechtmatig handelen door de Instellingen zoals hiervoor uiteen is gezet.

10.3.4. Onder voorbehoud van rechten en om praktische redenen vordert de SCAU de proces- en overige kosten p.m.


PETITUM

MITSDIEN:

IN HET INCIDENT

De SCAU uw rechtbank verzoekt om, bij wege van voorlopige voorziening voor de duur van het geding, bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, de Instellingen, althans enkele met name door de rechtbank aan te duiden gedaagden, te veroordelen:

I.

om de vaststellingsbesluiten voor wat betreft de bepalingen omtrent de hoogte van het instellingscollegegeld voor alfa/gamma opleidingen, althans de masteropleiding rechtsgeleerdheid, te schorsen voor de duur van de onderhavige procedure;

II.

dat voor de duur van de procedure genoemde bepalingen worden gewijzigd in dier voege dat de hoogte wordt bepaald op maximaal de hoogte van de marginale kosten van het betreffende volgtijdige onderwijs waarbij het volgende geldt. Indien de Instellingen geen actuele en correcte cijfers hebben omtrent de hoogte van de marginale kosten van het betreffende volgtijdige onderwijs zal het gemiddelde dat volgt uit het CHEPS-onderzoek, geïndexeerd voor inflatie aan de hand van de consumentenprijsindex naar heden, zijnde € 5.500,--, als maximale hoogte van het instellingscollegegeld hebben te gelden;

III.

tot het staken van de invordering van de instellingscollegelden voor alfa/gamma opleidingen, althans de masteropleiding rechtsgeleerdheid, voor zover het in te vorderen bedrag meer beloopt dan het sub II bedoelde bedrag, voor de duur van de onderhavige procedure;

IV.

tot het nakomen van het onder punt II en punt III gevorderde binnen 14 dagen na het betekenen van het vonnis op het incident, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 50.000,-- per dag of gedeelte daarvan dat de betreffende gedaagde in gebreke blijft, met een maximum van € 500.000,--.


IN DE HOOFDZAAK

De SCAU uw rechtbank verzoekt om, zoveel als mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

I.

te verklaren voor recht dat de Instellingen, althans enkele met name door de rechtbank aan te duiden gedaagden, niet hebben voldaan aan hun bewijslast tot het aantonen van nut en noodzaak van het vastgestelde instellingscollegegeld en dat de vaststellingsbesluiten mitsdien onrechtmatig zijn;

II.

te verklaren voor recht dat de hoogte van het instellingscollegegeld is beperkt tot de marginale kosten van de volgtijdige opleiding terzake waarvan het instellingscollegegeld wordt vastgesteld;

III.

te verklaren voor recht dat de vaststellingsbesluiten van de Instellingen, althans enkele met name door de rechtbank aan te duiden gedaagden, onrechtmatig zijn omdat de hoogte van het Instellingscollegegeld voor volgtijdige opleidingen in het alfa/gamma cluster, althans voor de masteropleiding rechtsgeleerdheid, hoger is dan de marginale kosten van deze volgtijdige opleiding(en);

IV.

te verklaren voor recht dat de door de Instellingen gehanteerde methodiek, waarbij de studentgebonden onderzoeken onderwijsdelen van de rijksbijdrage en de onderzoeksopslag inkomsten zijn die door het instellingscollegegeld mogen worden gecompenseerd onrechtmatig is;

V.

te verklaren voor recht dat de door de Instellingen gehanteerde methodiek, waarbij de hoogte van het instellingscollegegeld voor volgtijdige opleidingen is bepaald aan de hand van de hoogte van het instellingscollegegeld dat is vastgesteld voor niet-EER-studenten onrechtmatig is;

VI.

te verklaren voor recht dat het mededingingsrecht van toepassing is op volgtijdige opleidingen;


VII.

te verklaren voor recht dat de vaststellingsbesluiten van de Instellingen, althans enkele met name door de rechtbank aan te duiden gedaagden, nietig zijn omdat zij kwalificeren als misbruik van een economische machtspositie en/of het gevolg zijn van de overtreding van het kartelverbod, en aldus onrechtmatig is gehandeld;

VIII.

te verklaren voor recht dat de hoogte van het instellingscollegegeld is beperkt tot de maximale hoogte van het collegegeldkrediet, zijnde € 8.615,--;

IX.

te verklaren voor recht dat de vaststellingsbesluiten van de Instellingen, althans enkele met name door de rechtbank aan te duiden gedaagden, onrechtmatig zijn omdat de maximale hoogte van het instellingscollegegeld, zijnde de maximale hoogte van het collegegeldkrediet, is overschreden;

X.

te verklaren voor recht dat de Instellingen, althans enkele met name door de rechtbank aan te duiden gedaagden, gehouden zijn tot vergoeding van de schade die studenten door de bovengenoemde onrechtmatige gedragingen, althans enkele nader door de rechtbank te duiden gedragingen, hebben geleden;

XI.

de Instellingen, althans enkele met name door de rechtbank aan te duiden gedaagden, te veroordelen tot betaling van de integrale kosten vallende op deze procedure, althans tot betaling van de buitengerechtelijke kosten en proceskosten, vast te stellen conform rapport Voorwerk II, waaronder de kosten ten aanzien van eventuele executie en nasalaris, althans een bedrag dat uw rechtbank in goede justitie vermeent te behoren.

De kosten dezes, zijn voor mij, deurwaarder €

Deze zaak wordt behandeld door mr. M. Kalkwiek Bierman Advocaten, postbus 124, 4000 AC Tiel, tel. 0344-677188, fax. 0344-677190

STICHTING COLLECTIEVE ACTIE UNIVERSITEITEN

Recommend Documents