Stav demokracie ve veřejné správě v oblasti dopravy Martin Robeš, leden 2012 zpracováno v rámci projektu Česko hledá budoucnost
Účel a způsob vzniku statě Cílem statě je sumarizovat stav demokracie ve veřejné správě v oblasti dopravy pro okruh IX. Občanská společnost, kvalita demokracie, dobré vládnutí projektu Česko hledá budoucnost. Stať je zpracována na základě autorova osmnáctiletého pozorování vybraných částí veřejné správy v dopravě a s ní souvisejících procesech. V letech 1993-2003 pracoval v neziskových organizacích zabývajících se vlivem dopravy na životní prostředí, kde měl mj. možnost pozorovat environmentální organizace a místní občany v jejich snahách modifikovat či eliminovat některé záměry páteřní dopravní infrastruktury kvůli jejich vlivům na životní prostředí. V letech 2003-2007 jako referent pracoval pro radnici brněnské městské části, vedenou sdružením nezávislých kandidátů, které díky aktivnímu zapojování veřejnosti do rozhodování o výstavbě veřejných prostranství, účinnému zateplování obecních panelových domů aj. zvýšilo volební výsledek 24 % z roku 2002 na 47 % v roce 2006 resp. 42 % v roce 2010. Autor je od té doby také držitelem zvláštní odborné způsobilosti silniční správní úřad (ad a) viz níže). V letech 2007-2010 měl jako referent Ministerstva životního prostředí v popisu práce mj. i konfliktní dopravní stavby, kde měl možnost dále pozorovat postupy a argumentaci jak jejich odpůrců, tak jejich zastánců. Poznal přitom také řadu konkrétních aktérů na všech úrovních ministerstva dopravy, ministerstva pro místní rozvoj, některých krajských úřadů a investorských organizací. V roce 2011 se zabýval jinými tématy a tak zkušenosti získané v dříve sledované oblasti dopravy s odstupem shrnul mj. do této statě. Kriticky přitom hodnotí reálné postupy, dobré i špatné, jiných osob i svoje vlastní.
Druhy správních činností v dopravě a jejich vztah ke kvalitě demokracie Vyhláška č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků vyjmenovává tyto správní činnosti, které se týkají dopravy:
1. činnosti přímo v dopravě: a) při správním rozhodování a dozorové činnosti v silničním hospodářství, b) v silniční dopravě, c) při přestupkovém řízení ve věcech bezpečnosti a plynulosti silničního provozu na úseku dopravy a silničního hospodářství a správních řízeních souvisejících, d) při správním rozhodování o řidičských oprávněních a řidičských průkazech, e) při správním rozhodování a dozorové činnosti při provozování drah a drážní dopravy, Podobnou činností, která však není uvedena v seznamu ve vyhlášce č. 512/2002 Sb., je stanovování místní a přechodné úpravy provozu na komunikacích podle § 77 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, tj. povolování stálého a přenosného dopravního značení. Při těchto činnostech samozřejmě může docházet k pochybeným postupům (nezákonnostem), ale nemá to zřejmý vliv na kvalitu demokracie jako takovou. Proto se těmito správními činnostmi tato stať nezabývá. 2. činnosti při přípravě a povolování dopravních staveb: i) v územním plánování, j) při územním rozhodování a při rozhodování na úseku stavebního řádu a vyvlastnění, a v rámci dvou výše uvedených anebo v předstihu před nimi také probíhají dílčí specializované postupy, které provedení dvou výše uvedených podmiňují: v) ve vodním hospodářství, y) v ochraně přírody a krajiny, z) v ochraně ovzduší, cc) při posuzování vlivů na životní prostředí a integrované prevenci a omezování znečištění, dd) při ochraně zemědělského půdního fondu. Správní činnost i) územní plánování je de facto úřední (úřednické) zajištění samosprávné činnosti obcí a krajů při dlouhodobém rozhodování o budoucím využití jejich území, tj. se navýsost dotýká kvality demokracie. Samosprávy, v limitech daných dotčenými orgány, rozhodují o využití území, které má reálné pozitivní i negativní vlivy na kvalitu života obyvatel. Dopravní síť nadmístního významu je však do nejnižších úrovní územního plánu dána z vyšších úrovní územního plánu, v případě sítě národního a mezinárodního významu je dána z úrovně státu. Tyto páteřní sítě mají největší negativní vlivy na životní prostředí obyvatel, proto se jimi níže budu zabývat zejména jimi.
S územním plánováním je úzce spjata první část činnosti cc) (tj. tzv. procesy SEA a EIA; druhá část – IPPC – se dopravy netýká), která však slouží vysloveně k projednání dopravních staveb s veřejností. Tj. tato činnost je sama o sobě demokratickým postupem vyjadřování občanů ke stavbám v prostoru, který je mezinárodními dohodami a předpisy EU postaven mimo vyjadřování občanů ve volbách. To lze systémově vysvětlit tím, že reálné dopady dopravních staveb jsou natolik konkrétní, že je nelze vypořádat pouhou volbou některé volební strany ve volbách, ale jsou pro ně stanoveny speciální formalizované postupy, které si však každý členský stát EU upřesňuje sám v rámci daném směrnicí EU. Proces SEA je rovněž součástí územního plánování, na krajské a národní úrovni součástí povinnou. Kvalita projednávání dopravních staveb s veřejností má tedy zásadní vliv na kvalitu demokracie. Činnost v) má spíše jen odborný charakter a nemá podstatný vliv na kvalitu demokracie. Činnosti y), z) a dd) jsou dílčími odbornými činnostmi, ale v praxi se občas objevuje snaha o ovlivnění jejich výsledku (vydání i nevydání povolení), neboť tato dílčí povolení později podmiňují povolení celé dopravní stavby. Zvláštní postavení má činnost y), v níž je dovolena účast občanských sdružení zabývajících se ochranou přírody a krajiny. Dále existuje řada dílčích stanovisek vyplývajících z různých zákonů, která nejsou správními akty, a z nichž vliv na obyvatele a tedy i na kvalitu demokracie má vydávání souhlasů orgánů ochrany veřejného zdraví ve věci hygienických limitů hluku. Správní činnost j) navazuje na výsledky všech výše uvedených činností i) a projevuje se při ní proto jejich případná nezákonnost či nedemokratičnost, a to nejčastěji tím, že soud zruší rozhodnutí správního úřadu ve věci a uloží nové projednání.
Správní činnosti s účastí veřejnosti a vlivem na kvalitu demokracie Plánovací a povolovací procesy každé infrastrukturní stavby se skládají z územního plánování s procesem a stanoviskem SEA, dále z procesu a stanoviska EIA, z řady dílčích rozhodnutí a závazných stanovisek (z nichž významná část je z oblasti životního prostředí), z územního rozhodnutí a z řady stavebních povolení pro jednotlivé stavební objekty. Je třeba vzít v úvahu, že podle práva EU (směrnice o posuzování vlivů, Aarhuská úmluva) musí mít veřejnost právo se řízení v oblasti životního prostředí nejen zúčastnit, ale také proti vydaným správním aktům podávat opravné prostředky.
Odvolatelnost veřejnosti vůči jednotlivým správním aktům je zajištěna nestejným způsobem: zatímco výstup činnosti i), který je v samostatné působnosti obce či kraje, lze napadnout přímo soudně, u činností j) a y), které jsou výkonem státní správy, je třeba nejprve využít odvolání k vyššímu orgánu a teprve pak lze využít žalobu k soudu, přímé opravné prostředky proti činnostem z), cc) a dd) a u hluku popř. dalších závazných stanovisek veřejnost nemá (u činnosti cc), ale ani u hluku, dokonce neexistují pro nikoho a závěrečné stanovisko ani není závazné), avšak opravné prostředky lze ve vyjmenovaných případech uplatnit v rámci odvolacích prostředků v procesu j), takže se řešila v rámci územního řízení. Zmínit je třeba několik společných aspektů: 1. Tím, že má samostatnou odvolatelnost, je ochrana přírody a krajiny vlastně nepřímo významově postavena nad ochranu člověka protože ta samostatnou odvolatelnost nemá (ovzduší – z), hluk). Tento stav je důsledkem historického vývoje po roce 1989: Demokraticky smýšlející ochránci přírody v čele s Ivanem Dejmalem a Josefem Vavrouškem měli „v šuplíku“ připraveny na svou dobu velmi moderní koncepty legislativy jak v oblasti ochrany přírody a krajiny, tak v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí včetně účasti veřejnosti, které byly oba parlamentem přijaty v roce 1992. Pouze první z nich se však prosadil s právem určitých skupin veřejnosti na odvolání, což je poměrně paradoxní vzhledem k tomu, že jedním z prvních hybatelů změn v roce 1989 byly demonstrace proti nesnesitelně znečištěnému ovzduší v severních Čechách, nikoli demonstrace za ochranu přírody. Má to i další nepříznivý aspekt, kterým je chápání ochrany životního prostředí pouze jako ochrany přírody a krajiny, s nímž se lze často setkat zejména u starší generace. 2. Odvolatelnost vůči dílčím rozhodnutím v oblasti ochrany přírody a krajiny znamená i velký počet odvolání proti dopravním stavbám připravovaných v územích s výskytem mnoha chráněných druhů, neboť příslušná rozhodnutí se nevydávají pro všechny druhy v jednom procesu a rozhodnutí. Vypořádání opravných prostředků trvá často násobně déle než vydání samotného rozhodnutí, které je napadeno. Např. v mediálně známé kauze dálnice D8 přes České středohoří jediné občanské sdružení systematicky používá opravné prostředky a jen počet jí podaných žalob byl více než 20 (a u významného podílu z nich byla žaloba úspěšná). Tím vzniká zcela nepřehledná situace jak pro investora, tak pro
úřady a ostatně i pro veřejnost. Právo účasti v procesech týkajících se životního prostředí ani právo opravných prostředků nelze v právním řádu EU veřejnosti upřít. V právu EU však není nikde psáno, že veřejnost musí mít více než jeden opravný prostředek. Přesto tak tomu je v právu ČR, a to proto, že na dřívější strukturu zákonů bylo postupnými „přílepky“ od 90. let nabaleno právo v oblasti posuzování vlivů na ŽP a právo EU, aniž by byla pochopena a reflektována výše uvedená podstata demokratické účasti veřejnosti. 3. Odvolatelnost vůči ostatním správním aktům týkajícím se demokratické participace obyvatel (která u procesu EIA od vstupu ČR do EU do roku 2009 neexistovala a byla předmětem přestupkového řízení EK vůči ČR), je zařazena až na konec územního řízení, které je už o značně jiných věcech, než které byly předmětem procesů z), cc) a dd). Kromě nutnosti časově náročného návratu o několik kroků v případě úspěšného použití opravného prostředku to představuje zejména nutnost zabývat se v územním řízení odborně velmi různorodými tématy životního prostředí, která s věcnou podstatou územního řízení nesouvisejí a zbytečně navyšují objem informací a odborné požadavky na vykonávající úřady. Zařazení odvolatelnosti proti některým aktům v účasti veřejnosti v oblasti životního prostředí až za konec územního řízení je zbytečně pozdní.
Aktéři v přípravě dopravních staveb a jejich konání Žádné věci se nedějí samy od sebe, ale konají je konkrétní aktéři. Tak se to má i s demokracií a její kvalitou v dopravě, kde značně je dotčena demokracie v oblasti přípravy dopravních staveb. Aktéry lze rozdělit do dvou základních skupin – veřejná správa a veřejnost.
Veřejná správa Politici v čelech ústředních orgánů státní správy, krajů a obcí, v jejich volených plenárních orgánech a ve správních orgánech fondů a společností a úředníci ve státní správě, samosprávě a státních investorských organizacích. Nutno konstatovat, že politici ani úředníci v přípravě dopravních staveb ve výsledku často nefungují demokraticky. Stejně jako žádná lidská činnost, ani příprava dopravních staveb neprobíhá ve vakuu, ale v reálném území s jeho obyvateli a různými zákonem chráněnými plochami, v reálném právním prostředí atd. Zcela rozhodující pro jakoukoli činnost proto je správně rozpoznat realitu území a právního prostředí, resp. všechny ty jejich aspekty, které na činnost mají rozhodující vliv, a realitu akceptovat. Překážkou není realita území a právního prostředí samotná, ale to, že realita není akceptována a podle toho s ní není nakládáno. Pozorováním praxe přípravy
dopravních staveb v posledních 20 letech, zejména pak ale po vstupu ČR do EU, docházím ke zjištěním, že vážné obtíže s akceptací má veřejná správa zejména u následujících realit: 1. Veřejná správa je služba veřejnosti, nikoli služba politikům nebo zájmům jakýchkoli ekonomických či jiných skupin. Platí-li úředníka a politika veřejnost ze svých daní, úředník i politik mají „skákat podle toho, jak veřejnost píská“, a ne podle lobbistů a „kmotrů“, jak tomu v mnoha případech je. 2. Demokracie není pluralitní autokracie. Rozhodování o věcech dotýkajících se zájmů obyvatel není výhradním právem zvolených politiků po celé volební období, protože vzhledem k šíři společenské problematiky a různorodosti zájmů obyvatel v různých lokalitách je nelze postihnout volbou strany ve volbách. Veřejnost má právo účastnit se přípravy záměrů majících vliv na jejich životní prostředí, navrhovat alternativní řešení a požadovat rovnocenné porovnání všech variant, tím spíše pokud jde o záměry financované z veřejných prostředků. Nařizuje tak legislativa EU a Århuská úmluva, které jsou součástí právního řádu ČR. Respektování této reality je spíše výjimečné, za určité politické konstelace bývá suplováno na Ministerstvu životního prostředí, primárně by to však mělo dělat Ministerstvo dopravy, jehož příslušní zaměstnanci na nižších úrovních toto setrvale odmítají, natož aby se zabývali hledáním způsobu, jak projednání staveb s veřejností docilovat efektivně a demokraticky. 3. Demokracie není vláda většiny nad menšinou. Dobrá demokracie se pozná podle toho, že se dokáže dobře postarat o své menšiny. V rozporu s tímto postulátem se v několika případech výstavby dálničních obchvatů velkých měst lze u politiků setkávat s (účelovou a fakticky značně diskutabilní) argumentací, že zavlečením dopravy do okrajových obytných částí města se ulehčí většímu počtu obyvatel v centru, tj. vytváří se menšina, které je zhoršováno životní prostředí na úkor jiné, větší menšiny. 4. Právo je vymahatelné. ČR je právní stát a soudy ve sporech vyvolaných veřejností rozhodují podle zákona, v neprospěch státních investorů dopravních staveb a správních aktů povolujících úřadů. Vydávat pod tlakem politiků nezákonné správní akty přípravu staveb jen prodlužuje. 5. Předpisy EU nelze obejít. Zatímco výjimky z národní legislativy si rozhodujeme „u nás doma“ a je relativně snadné je „ukecat“, dodržování legislativy EU kontroluje Evropská komise, popř. Evropský soudní dvůr, které „ukecat“ rozhodně nelze. Veřejnost to ví
a v příslušných případech se obrací na Evropskou komisi se žádostmi o nápravu dílčích pochybení anebo i netransponovaných částí legislativy EU. 6. Právní předpisy, odborné znalosti o území a s nimi i míra ochrany různých konkrétních ploch území a aktérů se mění v čase – a tato změna je po roce 1989 mimořádně rozsáhlá. Některé dříve navržené a naplánované záměry nejsou v souladu s novou mírou ochrany území a aktérů. je však běžné, že politici a úředníci před touto realitou „strkají hlavu do písku“ a „zabetonovávají se“ v pozicích „soudruzi už jednou rozhodli a jinak to nebude“. Neschopnost veřejné správy ustoupit v radikálně změněných podmínkách z historických plánovaných tras je jednou z nejvýznamnějších překážek přípravy infrastruktury v ČR. Tato neschopnost se nachází na úrovni územního plánování, investorská příprava je již jen jednou z jejích obětí, spolu s veřejností. 7. Využití území, aktéři v území a znalosti aktérů se mění v čase. Kde bylo pole, dnes může být cenná louka s vzácnými druhy. Zatímco lidé dříve nemohli vědět, co to je mít za domem silnici s desítkami tisíc aut denně a také jaký to má vliv na cenu nemovitostí, protože aut u nás bylo málo a kamiony nejezdily, dnes už to vědí a za žádnou cenu ji tam, z jejich pohledu zcela pochopitelně, nechtějí. Kde dříve žili lidé souhlasící s dálnicí, dnes mohou žít její odpůrci, protože obyvatelstvo se přirozenou měnou a migrací obměnilo. Proto příliš nemá smysl v území konkretizovat stavby, u nichž není jisté, že přijdou na řadu dříve než za jednu lidskou generaci. Nemá tedy ani valný smysl je závazně zakotvovat do územních plánů, pokud vyloženě nejde o úseky, u nichž není myslitelné více než jedno jediné řešení, které je jednoznačně limitováno územní konfigurací zástavby a zákony chráněných ploch. Tato situace se projevuje pouze v silniční a vodní dopravě, kde trasy dálnic a obchvatů jsou v územních plánech zakotvovány už od 60.-80. let. V železniční dopravě žádná dlouhodobá koncepce neexistuje s výjimkou tras vysokorychlostních tratí, které už jsou překonané a směřuje se k jejich změně. 8. Je nemravné zvyšovat a obcházet (v ČR už i tak vysoké) zákonné limity ochrany obyvatel, aby mohly být prosazeny některé stavby v blízkosti lidských obydlí, u nichž se to předtím kvůli limitům nepodařilo. Přesto je přesně toto je předmětem zčásti úspěšných snah v posledních letech, zejména díky dálničním komunikacím plánovaným v Praze a jejím nejbližším okolí. Kromě výše uvedených nedostatků je třeba zmínit ještě jednostrannou orientaci společnosti na silniční dopravu. Projevuje se snaha politiků zajistit dálnici do každého kraje a zalíbit se tím voličům, přestože v mnoha případech by intenzitám dopravy stačila kvalitní dvoupru-
hová silnice. Toto je více popsáno v kmenové studii Doprava a mobilita pro projekt Česko hledá budoucnost. Z hlediska veřejné správy rozhodujícím projevem tohoto aspektu ale je, že politici se snaží, při absenci akceptace výše popsaných realit, urychlovat přípravu dopravních staveb nátlakem na úředníky tak, že úředníci dělají chyby v povolovacích procesech, což vede k pravému opaku: k prodlužování přípravy. Je zajímavé, že tato lobbistická situace neexistuje v železniční dopravě, ale existuje při prosazování dvou chybějících plavebních stupňů na Labi, přestože význam vodní dopravy v makroměřítku je poměrně malý.
Veřejnost V území se nacházejí tyto skupiny chráněných aktérů, kteří mají vliv na přípravu: 1. obyvatelé dotčení dopady budoucího provozu na připravované stavbě – nechtějí stavbu „za svými humny“ (NIMBY – Not In My BackYard), rozhodující jsou zákonné limity hluku a znečištění ovzduší; 2. vlastníci pozemků, které mají být užity k výstavbě připravované stavby – konflikty vznikají zejména s těmi, kteří chtějí zachovat hodnotu svého majetku k dalšímu hospodaření, rozhodující je dostupnost a využitelnost jejich pozemků; 3. nestátní ochranáři zákonem chráněných zájmů, zpravidla ochrany přírody – snaží se o maximalizaci ochrany svého předmětu zájmu, často ale také jen o bezchybnou zákonnost povolovacích procesů týkajících se ochrany ŽP. Všechny tyto skupiny hojně využívají práva odvolání a soudy rozhodují dle zákona většinou ve prospěch veřejnosti.
Shrnutí a závěr V oblasti dopravy kvalita veřejné správy zásadně kvalitu demokracie ovlivňuje v oblasti plánování a přípravy frekventovaných silnic a dálnic, které po své realizaci budou mít velký negativní vliv na kvalitu života obyvatel v přilehlých popř. vyvolaným zvýšením provozu dotčených obytných územích, popř. ochranu přírody a krajiny. Veřejnost chápe svá demokratická práva v tomto procesu již od doby záhy po roce 1989. S cílem odvrácení hrozby zhoršení životního prostředí nad zákonné limity nebo do jejich blízkosti dovede využívat příslušné opravné prostředky, přičemž alespoň soudy a orgány EU veřejnost chrání v souladu se zákonem.
Veřejná správa na úrovni státu a krajů v této oblasti pracuje s velkým demokratickým deficitem. Zpravidla veřejnosti neumožňuje a nepomáhá účinně navrhnout a posoudit další varianty než varianty jí samou vypracované. Z nich zpravidla není ochotna ustoupit, přestože byly většinou navrženy před rokem 1989 a před vstupem ČR do EU, tedy v době zcela odlišných znalostí o vlivech dopravy na životní prostředí a zcela odlišné legislativy na jeho ochranu a proto této legislativě již někdy nevyhovují. Podobně to platí i o legislativě na ochranu vlastnických práv. Jádro této nedostatečnosti je v územním plánování na krajských úřadech a nejvíce pak na Ministerstvu dopravy, které je na výkonné úrovni obsazeno výhradně osobami neschopnými plně pochopit demokratický význam participace veřejnosti, natož se zabývat hledáním metod, jak ji co nejefektivněji umožnit ke spokojenosti všech stran. Tato charakteristika platí i o řadě politiků a úředníků v některých krajích. Kořeny této nedostatečnosti veřejné správy jsou pravděpodobně v 50-leté přetržce výchovy k demokracii a dobré správě, tj. pozice ve veřejné správě mající vliv na kvalitu demokracie nejsou dostatečně obsazeny demokraty, neboť je neměl kdo vychovat.
