Stand van zaken en aanzet tot oplossingen vanuit internationale ervaringen

Management ondersteunende dienstverlening in de Vlaamse Overheid Stand van zaken en aanzet tot oplossingen vanuit internationale ervaringen >

Extern Rapport

>

Maarten Luts, Liesbeth Op de Beeck & Koen Verhoest

Inhoudstafel 1.

Inleiding > 1.1. > 1.2.

2.

Quid Managementondersteunende functies, MOD’s en overhead

10

Structuur van het rapport

13

Managementsamenvatting > 2.1. > 2.2.

3.

7

Managementondersteuning in de Vlaamse overheid: Kwantitatief en kwalitatief bekeken

15 15

Lessen uit buitenlandse ervaringen met het samenbrengen van managementondersteunende functies in shared service centers 21

Theoretisch kader shared service centers

33

> 3.1. Quid Shared Service Centers? > 3.1.1. Beweegredenen voor shared service centers > 3.1.2. Specifieke managementaspecten van shared service centers

36 38 41

> 3.2.

44

Theoretische achtergrond shared service centers

> 3.3. Soorten shared service centers > 3.3.1. Reikwijdte > 3.3.2. Plaatsing shared service center > 3.3.3. Gevolgen sourcende partijen

47 47 49 52

> 3.4. Concrete organisatie van een shared service center 54 > 3.4.1. Externe organisatie van het shared service center 54 > 3.4.1.1. Sturing manager shared service center 54 > 3.4.1.2. Bevoegdheden shared service center-manager 56 > 3.4.1.3. Implicaties bevoegdheidspakket managers van sourcende partijen 56 > 3.4.1.4. Kostenberekening dienstverlening 58 > 3.4.1.5. Relatie shared service center – operationele eenheden 59 > 3.4.1.6. De plaats van het shared service center in de planning en control cyclus 60 > 3.4.1.7. Conflictoplossing 61 ‫׀‬i‫׀‬

> > > > > > >

3.4.2. Interne organisatie van het shared service center 3.4.2.1. Het operationele model 3.4.2.2. Processen binnen het shared service center 3.4.2.3. De leiding van het shared service center 3.4.2.4. Personeel en arbeidscondities 3.4.2.5. Competenties 3.4.2.6. De cultuur

62 62 62 63 63 64 65

> 3.5. Invoeringsproces 65 > 3.5.1. Het initiatief, de besluitvorming en de invoering van een shared service center 67 > 3.5.2. Drijfveren voor invoering van een shared service center 67 > 3.5.3. Communicatie 69 > 3.5.4. Beslissingscalculatie 69 > 3.5.5. Weerstanden tegen een shared service center 70 > 3.5.6. Implementatieproces 72 4.

5.

Lessons learned case-study

73

> 4.1.

76

Drijfveren en onderbouwing

> 4.2. Governance-structuur > 4.2.1. Financiering > 4.2.2. Evaluatiemechanismen > 4.2.3. Dienstverlening

91 97 100 103

> 4.3.

Veranderingsmanagement

113

> 4.4.

Doelstellingen en effecten

126

Implementatietrajecten voor ssc in de Vlaamse overheid > 5.1. > 5.2.

135

Cruciale beslissingen m.b.t. implementatietrajecten en bijhorende randvoorwaarden 135

Mogelijke implementatietrajecten naar meer shared service centers in de Vlaamse overheid 142 > 5.2.1. Een genuanceerde top-down benadering (vnl. hiërarchisch) 142 > 5.2.2. Een strikte bottom-up benadering (vnl. markt) 146 > 5.2.3. Een gecombineerde top-down / bottom-up benadering (vnl. netwerk) 150

‫ ׀‬ii ‫׀‬

Bijlage 1: Definities overhead Berenschot

157

Bijlage 2: Beperkingen inzake de kwantitatieve analyse en de onderliggende cijfers betreffende de Managementondersteuning in de Vlaamse Overheid 159 Bijlage 3: Definities Benchmarkstudie Bedrijfsvoering Rijksoverheid

165

Referenties

168

‫ ׀‬iii ‫׀‬

Lijst figuren Figuur 1: Modellen van shared services centers Figuur 2: Verschillende vormen en plaatsing van shared services centers Figuur 3: Plaats shared services center in de planning en control cyclus Figuur 4: Stappenplan invoeringsproces shared services center Figuur 5: Bottom-up versus top-down shared services centers

‫ ׀‬iv ‫׀‬

37 50 61 66 84

Lijst tabellen Tabel 1: Kosten en baten shared services center 70 Tabel 2: Lessen inzake de drijfveren en onderbouwing van shared services centers 88 Tabel 3: Lessen inzake de governance structuur van een shared services center 107 Tabel 4: Lessen inzake veranderingsmanagement met betrekking tot het oprichten van een shared services center 123 Tabel 5: Lessen inzake de doelstellingen en effecten van een shared services center 133

‫׀‬v‫׀‬

1.

Inleiding

Dit onderzoeksrapport heeft de volgende doelen: •

Een kwalitatieve en kwantitatieve analyse te maken van de huidige organisatie, allocatie en sturing van de managementondersteunende functies in de Vlaamse overheid, alsmede een voorzichtige situering ten aanzien van bestaande normen inzake managementondersteunende dienstverlening en overhead, waarbij de bevindingen dienen als startpunt voor een mogelijk veranderingstraject;

•

Het uiteenzetten van de theoretische uitgangspunten voor het inrichten van shared service centres (ssc’s), waarbij de nadruk ligt op dienstencentra die leveren aan meerdere organisaties (meerdere departementen, of departementen en agentschappen),

•

Een analyse van internationale cases inzake ssc’s in Nederland en het Verenigd Koninkrijk, waarbij meerdere organisaties gezamenlijk afnemen van één dienstencentrum en hun eigen managementondersteunende functies afbouwen of samenbrengen in dat ene dienstencentrum. In beide landen tracht de overheid departementen en (in mindere mate) agentschappen aan te zetten om hun managementondersteunende dienstverlening gezamenlijk te organiseren.

•

Het uittekenen van implementatiebeslissingen en trajecten voor meer gemeenschappelijke dienstverlening inzake managementondersteuning in de Vlaamse overheid.

Belangrijke noot: De uitwerking van het eerste doel, met name de kwantitatieve en kwalitatieve analyse van managementondersteuning in de Vlaamse overheid, alsmede de benchmarking met de Nederlandse overheid en goedepraktijknormen, is in zijn volledigheid gerapporteerd in het gelijknamige interne rapport, dat door het Departement Bestuurszaken van de Vlaamse overheid wordt verspreid op aanvraag (via email naar het afdelingshoofd ‫׀‬7‫׀‬

afdeling Beleid, [email protected]). Omdat de analyses steunen op data, verzameld en gerapporteerd door de Interne Audit van de Vlaamse Administratie (zie Globaal rapport met betrekking tot de managementondersteunende dienstverlening binnen de Vlaamse administratie. Rep. No. Auditrapport 0801 019), die niet openbaar vrij zijn gegeven, leek het de onderzoeksgroep en opdrachtgever niet opportuun deze op te nemen in een vrij beschikbaar extern rapport. In die zin omvat het extern rapport enkel de voornaamste bevindingen uit deze analyse en benchmarking, als opstap voor de analyse van de theorie en buitenlandse praktijken inzake shared services en als aanzet tot de in dit rapport ontwikkelde implementatietrajecten voor de Vlaamse overheid. Het SBOVII B-project: Management Ondersteunende Dienstverlening in de Vlaamse overheid (8 maanden, K.U.Leuven) omvatte de volgende werkpakketten: Een eerste werkpakket omvatte het exploreren van de stand van zaken in de internationale literatuur betreffende organisatievormen inzake managementondersteunende dienstverlening. In een tweede fase werd van naderbij bekeken wat de stand van zaken is betreffende de organisatie, allocatie en sturing van de managementondersteunende functies binnen de Vlaamse Overheid. Naast een stand van zaken, werd ook inzicht verworven in de problemen en onvolkomenheden van de huidige organisatie(-vormen). Hierbij wordt geen eigen datagaring ondernomen maar wordt gebruik gemaakt van:

o o

Voor de kwantitatieve foto: de data voor 2007 uit de bevraging door Bestuurszaken, zoals gevalideerd door IAVA Voor de kwalitatieve foto: de thema-audit Managementondersteuning (auditopdracht 0801.019 31 maart 2009) door IAVA

De data en conclusies uit deze situering werd aangenomen als startpunt voor een veranderingstraject. De 'foto van de MOD's van vandaag' moet daarbij uitdrukkelijk niet gezien worden als een evaluatie, des te meer als het nulpunt vanwaar naar efficiëntere, logischer gestructureerde en

‫׀‬8‫׀‬

effectiever werkende Management Ondersteunende Dienstverlening kan gewerkt worden. Een derde fase bestond uit een internationaal-vergelijkend onderzoek, waarbij cases in twee Europese landen werden onderzocht op het organiseren van een efficiënte managementondersteunende dienstverlening. Hierbij werd gefocust op het concept van het ssc, als organisatievorm voor een efficiënte indeling (en samenwerking) op het vlak van ondersteunende dienstverlening. Enerzijds werd de Nederlandse overheid, met haar diverse vormen van ssc’s uitgekozen. Hierbij werden vier cases (drie binnen de rijksoverheid en één binnen de gemeente Rotterdam) bestudeerd aan de hand van documentanalyse, literatuurstudie en interviews met betrokkenen. Anderzijds werd ook het Verenigd Koninkrijk als secundaire casus geselecteerd omwille van haar lessen in het kader van veranderingsmanagement bij de invoering van een ssc.

‫׀‬9‫׀‬

> 1.1.

Quid Managementondersteunende functies, MOD’s en overhead

In dit rapport worden een aantal termen frequent gebruikt. De overhead kan gedefinieerd worden als het geheel van functies die gericht zijn op de ondersteuning van medewerkers in het primaire proces. Bijgevolg kunnen alle functies die dit doel dienen en dus niet direct rechtstreeks ten dienste van de klanten staan, tot de overhead gerekend worden. Binnen de overhead wordt er nog eens een onderscheid gemaakt tussen een generieke overhead die in elke sector terug te vinden is en een sectorspecifieke overhead. Tot de generieke overhead behoren alle centrale en decentrale afdelingen die instaan voor het management en de secretariële ondersteuning, personeel en organisatie, informatisering en automatisering, financiën en controle, communicatie, juridische zaken en tot slot de facilitaire aangelegenheden. In de bijlage (zie bijlage 1) worden deze overheadcategorieën besproken. Het betreft de overheadcategorieën van de benchmarkorganisatie Berenschot. De sectorspecifieke overhead betreft de overhead die enkel binnen een bepaalde sector terug te vinden is. Een voorbeeld hiervan is onderwijs- en onderzoeksondersteuning binnen universiteiten en hogescholen. Onder onderwijs- en onderzoeksondersteuning vallen het hoofd onderwijs- en studentenzaken, onderwijskundige beleidsmedewerkers, medewerkers kwaliteitszorg, studievoorlichters, roosterzaken, medewerkers internationalisering, decanen, studieloopbaanbegeleiders, medewerkers bibliotheek en mediatheek en onderwijssecretariaat. (Huijben, Geurtsen, 2008: 38-40) Algemeen gesproken wordt er vaak op een negatieve manier verwezen naar de overhead. Desalniettemin is de overhead van nut binnen een organisatie en heeft het dus betrekking op de ondersteuning van het ‘primaire proces’ oftewel de uitvoering. (Huijben, van Rosmalen, 2007:1) Lee en Covell stellen in hun artikel dat een gemiddeld bedrijf 23 cent per dollar uitgeeft aan overhead. Toch wordt er te weinig aandacht besteed aan het efficiënte management van deze overhead. Een goed beheer en

‫ ׀‬10 ‫׀‬

controle van de overhead binnen een bedrijf of organisatie draagt bij tot het succes van de organisatie. (2008:40) Gedurende de jaren ’60 en ’70 ligt de focus van organisaties vooral op de gemakkelijk meetbare directe (arbeids)kosten. En hoewel directe arbeidskosten toen algemeen gesproken 10% van de totale kosten uitmaken en 40% toegewezen kan worden aan overhead wordt er toch minder aandacht besteed aan de indirecte kosten. (Tattersall, 1989) In financieel moeilijke tijden is het normaal dat er willekeurige kostenverminderingen worden doorgevoerd met betrekking tot de overhead met als gevolg dat nieuwe ontwikkelingen en initiatieven verhinderd worden. Daarom is het belangrijk dat organisaties hun overhead ‘begrijpen’ en welafgewogen beslissingen kunnen nemen met betrekking tot besparingen. De overhead hoeft niet noodzakelijkerwijs de sine qua non te zijn van het bedrijfsbudget. (Tattersall, 1990) Dit gezegd zijnde is het dus belangrijk een inzicht te hebben in de eigen overhead. Een vergelijking met de overhead van andere organisaties kan dit inzicht nog vergroten. Hierbij is het echter belangrijk dat er op een eenduidige manier vergeleken wordt. Daarom is het in een overheadbenchmarkonderzoek van belang dat de eenheden die vergeleken zullen worden door iedereen op een eenduidige manier gemeten worden. De belangrijkste meeteenheid met betrekking tot overhead is het aantal feitelijk bezette formatieplaatsen van de overheadafdelingen. (Huijben, van Rosmalen, 2007:1) Managementondersteunende functies, zoals gedefinieerd in de Vlaamse overheid, betreffen een deel van de overhead en omvatten de volgende deeldomeinen: (i) Financiën en Begroting, (ii) Personeel- en Organisatieontwikkeling, (iii) ICT, (iv) Facility Management, (v) Communicatie en (vi) Juridische Zaken. 1 Dienstencentra: de Vlaamse Regering voorzag in haar besluiten inzake managementondersteunende dienstverlening in 2002 een allocatie van managementondersteunende functies op drie niveaus: 1

Nota aan de Vlaamse Regering, Betreft : Beter Bestuurlijk Beleid – reorganisatie van het Vlaamse overheidsapparaat: Verdere concretisering van de organisatie van management ondersteunende dienstverlening, 15 juli 2002.

‫ ׀‬11 ‫׀‬

‫ ׀‬12 ‫׀‬

•

Op overheidsbreed niveau in gemeenschappelijke dienstencentra

•

Op beleidsdomeinniveau in centrale Management Ondersteunende Diensten

•

Op entiteitsniveau, waarbij de organisatie eigen Management Ondersteunende Functies kan organiseren.

> 1.2.

Structuur van het rapport

Het hoofdrapport omvat in deel 2 de managementsamenvatting van de kwalitatieve en kwantitatieve schets van de managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid alsook de voorzichtige situering ten aanzien van normen en buitenlandse praktijken. Dit deel dient als uitgangspunt voor de internationale verkenning van cases van ssc’s 2 . Deel 3 omvat de theoretische grondslagen van het ‘shared service center’ concept, alsook theoretische richtlijnen inzake implementatie. In deel 4 worden de lessen samengevat uit 4 Nederlandse cases en uit de ervaring van het Verenigd Koninkrijk bij het invoeren van ssc’s, waarbij departementen of agentschappen worden aangezet hun management ondersteunende dienstverlening gezamenlijk te organiseren. De cases zelf worden omstandig besproken en gedocumenteerd in een afzonderlijk case rapport, ”Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid. Internationale case-studie inzake shared service centers in Nederland en het Verenigd Koninkrijk” (Luts et al., 2009b). De internationale lessen worden waar mogelijk gekoppeld aan de huidige problemen inzake managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid. Hierbij wordt enerzijds de motivering en onderbouwing van de oprichting van ssc’s besproken, vervolgens de governance-structuur van de opgerichte ssc’s, het veranderingsmanagement alsook de bereikte effecten. In deel 5 ontwikkelt Koen Verhoest een drietal mogelijke implementatietrajecten voor meer gemeenschappelijke organisatie van 2

Belangrijke noot: De uitwerking van het eerste doel, met name de kwantitatieve en kwalitatieve analyse van managementondersteuning in de Vlaamse overheid, alsmede de benchmarking met de Nederlandse overheid en goede-praktijknormen, is in zijn volledigheid gerapporteerd in het gelijknamige interne rapport, dat door het Departement Bestuurszaken van de Vlaamse overheid wordt verspreid op aanvraag (via email naar het afdelingshoofd afdeling Beleid, [email protected] ). Omdat de analyses steunen op data, verzameld en gerapporteerd door de Interne Audit van de Vlaamse Administratie (zie Globaal rapport met betrekking tot de managementondersteunende dienstverlening binnen de Vlaamse administratie. Rep. No. Auditrapport 0801 019), die niet openbaar vrij zijn gegeven, leek het de onderzoeksgroep en opdrachtgever niet opportuun deze op te nemen in een vrij beschikbaar extern rapport. In die zin omvat het extern rapport enkel de voornaamste bevindingen uit deze analyse en benchmarking, als opstap voor de analyse van de theorie en buitenlandse praktijken inzake shared services en als aanzet tot de in dit rapport ontwikkelde implementatietrajecten voor de Vlaamse overheid.

‫ ׀‬13 ‫׀‬

managementondersteunende diensten, of meer shared services, in de Vlaamse overheid. Hierbij wordt vertrokken vanuit een oplijsting van de meest cruciale beslissingen in dit proces.

‫ ׀‬14 ‫׀‬

2.

Managementsamenvatting

> 2.1.

Managementondersteuning in de Vlaamse overheid: Kwantitatief en kwalitatief bekeken

Uit de analyses gerapporteerd in het gelijknamige interne rapport 3 inzake de kwalitatieve en kwantitatieve foto van managementondersteunende dienstverlening en de internationale benchmarking (voor een duiding van de beperkingen van deze analyse en de onderliggende gegevens, zie bijlage 2), kunnen we de volgende belangrijkste conclusies afleiden: De organisatorische invulling van de managementondersteunende dienstverlening is niet conform de kaders vooropgesteld in 2002 en de beslissingen van de Vlaamse regering hieromtrent. De allocatie-oefeningen werden niet volledig uitgevoerd waardoor entiteiten bepaalde managementondersteunende taken intern organiseren, terwijl deze ook op een hoger niveau worden aangeboden. Dit heeft ondermeer te maken met de inrichting van centrale MOD’s op beleidsdomeinniveau als departementale diensten, de gepercipieerde competentie, de wil tot behoud van expertise, autonomie en vrees voor een te grote afhankelijkheid van een slecht aanstuurbare eenheid. De vooropgestelde inrichting en aansturing van gegroepeerde diensten in gemeenschappelijke dienstencentra en centrale MOD’s 4 volgens het 3

De uitwerking van het eerste doel, met name de kwantitatieve en kwalitatieve analyse van managementondersteuning in de Vlaamse overheid, alsmede de benchmarking met de Nederlandse overheid en goede-praktijknormen, is in zijn volledigheid gerapporteerd in het gelijknamige interne rapport, dat door het Departement Bestuurszaken van de Vlaamse overheid wordt verspreid op aanvraag (via email naar het afdelingshoofd afdeling Beleid, [email protected] ). Omdat de analyses steunen op data, verzameld en gerapporteerd door de Interne Audit van de Vlaamse Administratie (zie Globaal rapport met betrekking tot de managementondersteunende dienstverlening binnen de Vlaamse administratie. Rep. No. Auditrapport 0801 019), die niet openbaar vrij zijn gegeven, leek het de onderzoeksgroep en opdrachtgever niet opportuun deze op te nemen in een vrij beschikbaar extern rapport. In die zin omvat het extern rapport enkel de voornaamste bevindingen uit deze analyse en benchmarking, als opstap voor de analyse van de theorie en buitenlandse praktijken inzake shared services en als aanzet tot de in dit rapport ontwikkelde implementatietrajecten voor de Vlaamse overheid. 4 Binnen de Vlaamse overheid bestaan vier niveaus voor de organisatie van de managementondersteunende dienstverlening. De niet-gegroepeerde ondersteunende diensten of managementondersteunende functies binnen de entiteiten, de MOD-dienstencentra op entiteitsniveau, de (centrale) MOD-dienstencentra op beleidsdomeinniveau en de

‫ ׀‬15 ‫׀‬

‘dienstencentrum’-concept is tot nu toe niet voldoende gelukt, inclusief de gemeenschappelijke aansturing, dienstverleningscontracten, klantgedreven functionering, boekhoudkundige vereisten, prestatieopvolging en een bedrijfsgerichte bedrijfscultuur. De responsabilisering van de vraagzijde via budgetoverheveling blijft uit. Twee derde van de personeelsinzet inzake managementondersteunende dienstverlening bevindt zich in 2007 op entiteitsniveau, tegenover 15% binnen centrale MOD’s op beleidsdomeinniveau en 18% binnen gemeenschappelijke dienstencentra. 97% van alle uitbesteding voor managementondersteuning gebeurt op entiteitsniveau. In haar thema-audit inzake managementondersteunende dienstverlening heeft IAVA (IAVA 2009) verder vastgesteld dat de personeelscapaciteit ingezet voor managementondersteunende dienstverlening de laatste jaren nog verder is toegenomen, dit zowel op het niveau van de centrale MOD’s als op entiteitsniveau. Er zijn op overheidsbreed niveau op basis van de beschikbare, maar onvolledige gegevens 5 geen éénduidige aanwijzingen dat de totale omvang van managementondersteunende diensten de gestelde normen en goede praktijken voor de publieke sector in verregaande mate overschrijdt, of de vergelijking met benchmarkgegevens inzake Nederlandse departementen en agentschappen niet doorstaat 6 . Indien echter rekening wordt gehouden met ontbrekende bedragen voor de Vlaamse overheid inzake de uitbesteding, volledig gefinancierd door agentschappen van DAR (Diensten Algemeen Regeringsbeleid) en BZ (Bestuurszaken), alsook voor wat betreft de gemeenschappelijke ICT uitbesteding, kan deze vergelijking evenwel minder gunstig uitvallen voor de Vlaamse overheid. Wel blijkt dat sommige gemeenschappelijke dienstencentra op overheidsbreed niveau. MOD staat voor managementondersteunende diensten. 5 Hierbij gaat het vooral om ontbrekende gegevens inzake ontbrekende uitbestedingsbedragen voor de Vlaamse overheid inzake de uitbesteding, volledig gefinancierd door agentschappen van DAR en BZ, alsook voor wat betreft de gemeenschappelijke ICT uitbesteding. Gezien de mogelijke grootorde van deze ontbrekende gegevens, mag de foutenmarge niet onderschat worden. 6 De Nederlandse overheid heeft traditioneel een meer decentrale organisatiestructuur en een sterkere traditie van departementalisme (sterke fragmentatie en verkokering), in vergelijking met de Vlaamse overheid. Dat moet worden meegenomen als men de vergelijking van de mate van gemeenschappelijk afgenomen managementondersteunende dienstverlening tussen de Vlaamse en Nederlandse overheid maakt.

‫ ׀‬16 ‫׀‬

deeldomeinen in de positionering van de Vlaamse overheid ten aanzien van goede praktijknormen en buitenlandse gegevens minder goed uit de vergelijking komen. Het gaat hier vooral om het deeldomein inzake P&O (Personeel en Organisatie), en in mindere mate facilitair management. De vergelijking op het vlak van ICT is moeilijk te maken, omdat voor de Vlaamse overheid de gegevens inzake de gemeenschappelijke ICTuitbesteding ontbreken. Binnen de Vlaamse overheid zijn er wel duidelijke verschillen inzake omvang op vlak van personeelsinzet tussen beleidsdomeinen onderling, en ook tussen entiteiten (departementen, IVA en EVA) onderling. In haar thema-audit inzake managementondersteunende dienstverlening stelde IAVA dat er geen duidelijke correlatie blijkt te zijn tussen de omvang van een MOD of de grootte van de klantengroep van een MOD enerzijds en het percentage van personeelscapaciteit dat wordt ingezet voor managementondersteunende dienstverlening bij de klanten van een MOD anderzijds (Interne Audit van de Vlaamse Administratie, 2009). Zonder rekening te houden met hun afname van managementondersteuning die georganiseerd is op een hoger niveau, hebben enkele beleidsdomeinen en entiteiten een eigen personeelsinzet inzake managementondersteunende dienstverlening die zich boven de streefnorm van 18% en buiten de goede praktijknormen voor de publieke sector blijkt te bevinden. De omvang van uitbesteding voor managementondersteunende dienstverlening kan men hierbij nog eventueel optellen. Er blijkt bovendien geen correlatie te bestaan tussen eigen personeelsinzet en uitbesteding voor MOD’s. Uit de ervaringen van de Nederlandse departementen, zoals gerapporteerd in de Benchmark Bedrijfsvoering Rijksoverheid, blijkt dat de departementen met het laagste bedrijfsvoeringspercentage relatief meer gebruik van shared services dewelke leiden tot een vermindering van het aantal VTE’s. De departementen met het hoogste bedrijfsvoeringspercentage maken het minst gebruik van dergelijke samenwerkingsverbanden voor MOD’s. Hieruit blijkt het nut van shared services om managementondersteuning efficiënter in te richten. Dit laat toe te stellen dat, zeker op het niveau van bepaalde entiteiten en beleidsdomeinen, er nog ruimte is voor verdere efficiëntiewinsten door een meer optimale organisatie van de managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid. De onvolledige uitvoering van de

‫ ׀‬17 ‫׀‬

beslissingen van de Vlaamse regering inzake managementondersteuning kan hier geduid worden als de hoofdoorzaak. Een meer optimale organisatie van managementondersteuning wordt zowel door de Commissie Efficiënte en Effectieve Overheid (CEEO), het regeerakkoord en door de Vlaamse administratie zelf gesuggereerd als een weg naar een meer slagkrachtige en efficiënte overheid. Een meer optimale organisatie van managementondersteuning wordt zowel door de Commissie Efficiënte en Effectieve Overheid (CEEO), het regeerakkoord en door de Vlaamse administratie zelf gesuggereerd als een weg naar een meer slagkrachtige en efficiënte overheid. In het hoofdstuk ‘Een slagkrachtige werking van het overheidsapparaat’ in de Vlaamse regeringsverklaring, wordt aangegeven dat er meetbare efficiëntiewinsten te halen zijn op interne werking, en ook in het bijzonder op managementondersteunende processen: ’We ontwikkelen een administratief beleid dat permanent streeft naar efficiëntiewinsten. We zetten daar ook cijfers tegenover. De administratie krijgt de ruimte om zelf binnen de apparaatskredieten aan optimalisatie te doen maar het totale aantal Vlaamse ambtenaren zal niet meer aangroeien en de administratie zal het efficiëntietraject ook vertalen in aantoonbare besparingen. De behaalde efficiëntiewinsten zullen gevalideerd worden door de Interne Audit van de Vlaamse Administratie. Aan het College van Ambtenarengeneraal wordt de opdracht gegeven om tegen eind 2009 een meerjarenprogramma voor permanente efficiëntiewinst op te stellen (….) We spreken met de topambtenaren in elk beleidsdomein, in het kader van hun management- en beheersovereenkomsten, realistische, maar uitdagende efficiëntiewinsten af. Die zullen passen in de begrotingsdoelstellingen en via de begroting ook worden gerealiseerd. Door innovatie van processen en organisatie, met name voor ondersteunende diensten, kan het topmanagement de overheadkost terugdringen. Daardoor krijgen zij de opdracht om, samen met een transparante verantwoording, hun apparaatskredieten (personeels- en interne werkingskredieten), als één werkingsenveloppe, efficiënt te beheren. In de Bijdrage van de Administratie aan de Vlaamse regering (2009: 12) klinkt het analoog: ‘We willen een belangrijke bijdrage leveren in het bereiken van een grotere efficiëntie en effectiviteit (en dus besparing)

‫ ׀‬18 ‫׀‬

indien we meer verantwoordelijkheid krijgen. Zo willen we de overhead terugdringen tot het gemiddelde niveau van de vijf meest performante Europese regio’s door innovatie van processen en organisatie. Het principe van de vrije winkelnering diepen we verder uit voor de ondersteunende diensten via een bevoorrecht partnerschap en de toewijzing van de middelen aan de leidend ambtenaren’ (cursivering door de onderzoekers). Tegelijkertijd vraagt de administratie echter meer beheersvrijheid voor de leidende ambtenaren: ‘De leidend ambtenaren krijgen meer vrijheid en verantwoordelijkheid in de aanwending van de kredieten. We vragen dat apparaatskredieten op één begrotingsartikel komen en interne verschuivingen binnen de ESR-begroting toegelaten zijn’. Die efficientiewinsten zijn te halen uit meer samenwerking tussen entiteiten en beleidsdomeinen. De regeringsverklaring stelt onder de leuze ‘samen tegen verkokering’ de volgende punten voorop: ‘Voor interne werking moet het topmanagement van de Vlaamse administratie initiatieven nemen om de verkokering tegen te gaan en meer interne samenwerking en synergieën tot stand te brengen. Op basis van de principes van verzelfstandiging, zoals opgenomen in het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, nemen we initiatieven om de versnippering van middelen te vermijden in het administratieve landschap binnen de Vlaamse overheid’. In de Bijdrage van de administratie (2009:10) wordt dit toegepast op de organisatie van managementondersteuning in de volgende passage, met de suggestie tot minder proliferatie van managementondersteunende functies: ‘Onze energie moet maximaal kunnen gaan naar de maatschappelijke doelen, en de interne en ondersteunende processen moeten juist gedimensioneerd zijn. Er is nog heel wat ruimte voor optimalisatie van gemeenschappelijke diensten en gemeenschappelijke omgevingen. We kunnen via modellen van Business Units nog meer schaalvoordelen en kwaliteitswinst realiseren,door betere integratie op kosten besparen en risico’s verminderen. De vrije winkelnering blijft hierbij als principe gehandhaafd. Maar elk van ons moet zich afvragen of 'zelf doen' van ondersteunende activiteiten efficiënter is dan een afname van een gemeenschappelijke dienst of aansluiten op een gemeenschappelijke omgeving. En wanneer een entiteit zelfstandig op zoek gaat naar een entiteitspecifieke invulling van de noden, kan de aanbesteding best opgezet worden volgens het concept van aankoopcentrale, zodat ook andere entiteiten van dit partnerschap kunnen gebruik maken’. ‫ ׀‬19 ‫׀‬

Hiermee wordt duidelijk gekozen voor meer clustering van managementondersteunende functies in dienstencentra, conform de evolutie in het buitenland naar meer ssc’s (zie verder). De bijdrage verwijst vervolgens naar een aantal aandachtspunten, die verwijzen naar een aantal gebreken die IAVA vaststelde in haar thema-audit: ‘Daarmee rust op de verleners van gemeenschappelijke diensten de verantwoordelijkheid om de meest kwaliteitsvolle diensten af te leveren die afgestemd zijn op de behoeften van zoveel mogelijk entiteiten van de Vlaamse overheid. Door klantgericht te werken, en door kwaliteit te leveren (via concentratie van competentie), kunnen ze belemmeringen voor een verdere globale optimalisatie wegnemen. Klantgerichtheid veronderstelt transparante dienstverleningscontracten en de maximale toewijzing van de budgetten voor ondersteuning aan de entiteiten zelf. Het in de praktijk op een weloverwogen wijze realiseren tegen 2014 van het principe van interne verrekening voor alle managementondersteunende diensten zal een hefboomfunctie vervullen naar zowel de responsabilisering van de lijnmanagers, de kwaliteit van gemeenschappelijke dienstverlening als naar de beperking van de globale overheadkost. (…) We willen nog een stap verder gaan door telkens waar mogelijk gebruik te maken van gemeenschappelijke infrastructuur (vb. ICT, gebouwen, etc.) en consolidatieprojecten op te zetten voor die omgevingen die zich ertoe lenen en waarvoor de balans (winst en minder risico’s door integratie; pure kosten/baten, etc.) gunstig uitvalt’. Een argument dat hierbij speelt is dat efficiëntiewinsten zo weinig mogelijk te koste dienen te gaan van de primaire processen die de administratie voorziet. In de UK heet het ‘releasing resources to the front office’: het efficiënter inrichten van de ondersteunende diensten om de primaire processen van voldoende middelen te kunnen voorzien. In de Thema-audit Managementondersteuning door IAVA (Interne Audit van de Vlaamse Administratie, 2009) wordt het als volgt gesteld: ‘Bovendien zal de relatief grote personeelsuitstroom in de komende jaren onder invloed van de vergrijzing zich niet enkel in de personeelsbezetting binnen de huidige MODstructuren laten voelen, maar ook bij de organisatiedelen die diensten aan de burgers en de bedrijven verstrekken. Een efficiëntere personeelsinzet voor de managementondersteunende dienstverlening door deze meer te groeperen in ssc’s zou minder beslag leggen op algemene personeelscapaciteit van de Vlaamse overheid. Op die manier kan personeelscapaciteit worden vrijgemaakt die ingezet kan worden voor de ‫ ׀‬20 ‫׀‬

externe dienstverlening zodat een hervormingsproject ook op dat vlak kan bijdragen tot een meer “slagkrachtige overheid”. Om deze evolutie naar een meer optimale organisatie van de managementondersteunende dienstverlening te ondersteunen, gaat het vervolg van het rapport op zoek naar de ervaringen van buitenlandse overheden bij het inrichten van gemeenschappelijke managementondersteunende diensten, de zogenaamde ‘Shared services centers’ (ssc) en de succes- en faalfactoren hierbij. De nadruk bij de analyse van de cases ligt op de aspecten die spelen als een bepaalde administratie beslist om haar eigen managementondersteunende dienstverlening open te stellen voor andere afnemers, of als een bepaalde administratie beslist haar managementondersteunende functies onder te brengen of af te nemen van een dienstencentrum die onder een andere administratie is georganiseerd. We kijken hierbij zowel naar de factoren die deze beslissing motiveren en onderbouwen, de wijze van inrichting van de governance en aansturing van de ssc, het management van het veranderingstraject, en de bereikte effecten en de opvolging ervan. Deze ervaringen en lessen uit het buitenland kunnen de Vlaamse overheid helpen de meest optimale strategie en implementatietraject uit te zetten om te komen tot een meer efficiënte organisatie van haar managementondersteunende dienstverlening.

> 2.2.

Lessen uit buitenlandse ervaringen met het samenbrengen van managementondersteunende functies in shared service centers

Uit de theorie komen shared service centers naar voren als organisatievorm die een efficiëntere, kwaliteitsvollere en goedkopere managementondersteunende dienstverlening mogelijk moet maken. Ook in onze buurlanden zien we de opkomst van ssc’s binnen de publieke sector tegen een achtergrond van de lopende efficiëntieprogramma’s. Om de theorie omtrent ssc’s te toetsen aan de realiteit, werden in twee van onze buurlanden; Nederland en het Verenigd Koninkrijk, case studies uitgevoerd. Deze internationale verkenning was instrumenteel in het bepalen van succes- en faalfactoren voor de context, de invoering, het gebruik en de werking van ssc’s voor een efficiëntere organisatie van de managementondersteuning. ‫ ׀‬21 ‫׀‬

Binnen de Nederlandse overheidssector werden vier concrete cases uitgewerkt van ssc’s (Luts et al., 2009b). In deze praktijkvoorbeelden werd onderzocht hoe het ssc tot stand kwam, hoe de governance structuur eruit ziet, hoe het veranderingsmanagement werd gehanteerd en welke doeleinden werden nagestreefd. Binnen de casus van het Verenigd Koninkrijk werd eerder het strategische beleid inzake de uitbouw van ssc’s vanuit het centrale niveau bestudeerd. De hamvraag hier was op welke manier de oprichting van ssc’s die verschillende departementen bedienen, top-down werd opgelegd, gestimuleerd en begeleid en op basis van welke assumpties en strategische keuzes dit gebeurde. De uitgebreide casebeschrijving van deze internationale verkenning, is terug te vinden in het case rapport “Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid. Internationale case-studie inzake shared service centers in Nederland en het Verenigd Koninkrijk” (Luts et al., 2009b). In bijlage bij de managementsamenvatting lijsten we de belangrijkste conclusies op die de rode draad vormden doorheen de theorievorming rond ssc’s en de internationale verkenning van praktijkvoorbeelden in overheid van Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Bij de verdere clustering van managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid zouden de lessen uit het buitenland als noodzakelijke randvoorwaarden moeten worden beschouwd teneinde een succesvolle clustering te bewerkstelligen. Lessen inzake de drijfveren en onderbouwing van shared services centers: Beperk de invoering van ssc’s niet tot een exclusief verhaal van financiële besparingen. Verrijk de efficiëntiedoelstellingen bij ssc’s met bredere waarden zoals interdepartementale samenwerking, concern-gedachte, dienstverleningskwaliteit, kostprijsbewustzijn, transparantie, etc. Koppel de samenwerkingsverbanden in een ssc aan samenwerking op andere terreinen; samenwerking bij maatschappelijke vraagstukken, gezamenlijke huisvesting, mobiliteit van ambtenaren, etc.

‫ ׀‬22 ‫׀‬

Schep een cultuur waarin departementen worden aangezet ‘over de muur te kijken’. Versterk de concern-gedachte en bestrijd verkokering. Hanteer concrete besparingsdoelstellingen in personele termen om samenwerking in ssc’s te triggeren.

financiële

en

Voorzie periodieke interne benchmarking rond de input, de output en de outcome van ondersteunende diensten als zacht intern drukkingsmiddel om tot een efficiëntere werking te komen en bij ssc’s aan te sluiten. Zet in op transparantie met betrekking tot de omvang, de sturing, de organisatie en de performantie van ondersteunende diensten. Werk toe naar platformen voor de uitwisseling van gegevens, ervaringen en kennis met betrekking tot de organisatie van ondersteunende diensten. Werk ssc’s uit op het gebied van ondersteunende, uitvoerende activiteiten. Generieke dienstverlening met een relatief hoge variabele kost geniet daarbij de voorkeur. Zoek de juiste balans tussen bottom-up groei en top-down ondersteuning bij ssc’s. Vrijwillige opstart van een ssc maakt meer positieve energie vrij als succesfactor voor een goede werking van het ssc. Breng interdepartementale samenwerkingsverbanden op ondersteunende dienstverleningsdomeinen samen, die daar baat bij hebben. Bied centrale ondersteuning aan (beginnende) ssc’s op vlak van de sturing en organisatie van gemeenschappelijke dienstencentra. Kies niet voor een big-bang scenario waarin alle diensten tegelijkertijd overstappen in een ssc, maar grijp terug naar het koploperprincipe met enkele grote trekkers en een gefaseerde instap van de andere organisaties.

‫ ׀‬23 ‫׀‬

Maak een sterke business case op ter overweging van het werken met een ssc, waarin een ‘as is’-beschrijving en een oplijsting van de verschillende scenario’s met kosten, baten en risico’s vervat zit. Betrek de verschillende betrokken partijen bij het opstellen van de business case en het besluiten van een ssc-scenario; het management, het personeel en de gebruikers. Vermijd ‘grand design’-denken bij uittekening van een ssc. Een té gedetailleerde blauwdruk van het ssc voor ogen zal uiteindelijk toch bijgesteld moeten worden. Bied organisaties een waardevolle return voor de invoering van een ssc; verhoogde kwaliteit, grotere betrouwbaarheid en snellere dienstverlening. Heb aandacht voor de gevoelens bij de verschillende betrokken partijen; het gaat om een grote organisationele verandering die de hele organisatie raakt en onontkoombaar tot angst, onzekerheid en dus ook een zekere mate van weerstand zal leiden.

Lessen inzake de governance structuur van een shared services center: Voorzie een goed gebalanceerde governance structuur waarin alle betrokken partijen worden erkend. Een ssc drijft op de aanwezigheid van voldoende vertrouwen tussen en op het geloof in samenwerking met de betrokken partijen. De opdrachtnemer, of het ssc zelf, moet excelleren in focus op dienstverlening, efficiëntie, effectiviteit, klantgerichtheid en ondernemerschap. Benoem een directeur voor het ssc die ten eerste een duidelijke visie combineert met voldoende doorzettingsvermogen en communicatievaardigheden. Ten tweede moet deze persoon voldoende expertise bezitten met betrekking tot het dienstverleningsdomein. Ten

‫ ׀‬24 ‫׀‬

derde moet hij erg klantgericht ingesteld zijn. Tot slot moet het hoofd van een ssc ook zijn medewerkers op continue basis weten te motiveren om tot betere, goedkopere en efficiëntere dienstverlening te komen. De eigenaar is de eindeverantwoordelijk met betrekking tot de werking van het ssc. Hij heeft een kaderstellende rol, gaat over het strategische niveau en neemt de control-functie waar. De standaarden waaraan diensten worden verleend, de goedkeuring van de Producten en DienstenCatalogus en de aanstelling en evaluatie van de directeur van het ssc maakt deel uit van het bevoegdheidspakket van de eigenaar. De opdrachtgever verzorgt de band tussen de afnemende organisatie en de opdrachtnemende organisatie. Het is zijn taak de noden en wensen aan dienstverlening intern te inventariseren en deze door te vertalen in Dienstverleningsovereenkomsten of SLA’s. Voer een opdrachtgeversberaad in waarin de opdrachtgevers van alle afnemers, samen met de eigenaar en de directeur van het ssc zetelen. Dit beraad heeft de bevoegdheid om de dienstverlening op te volgen en te evalueren en op die basis aanpassingen te suggereren ten aanzien van de Producten en DienstenCatalogus. Het opdrachtgeversberaad garandeert de afnemende organisatie inspraak in de dienstverleningsmodaliteiten van het ssc. Op deze manier wordt het producten- en dienstenaanbod deels mee samengesteld op basis van vraaggerichtheid. Het opdrachtgeversberaad beslist met consensus. Werk met een Producten en DienstenCatalogus die enerzijds in voldoende mate beantwoordt aan de noden van de klanten en anderzijds oog heeft voor de standaardisatiedoelstelling van het ssc. De nieuwe dienstverlening onder het ssc wordt gekenmerkt door: ‘Standaardisatie waar mogelijk, maatwerk waar nodig’. Kom tot accurate DienstVerleningsOvereenkomsten of SLA’s, waarin duidelijke afspraken gemaakt worden tussen de afnemer en de opdrachtnemer aangaande de (hoeveelheid) af te nemen producten en diensten, de kostprijs, de betalingswijze, het verzorgingsgebied, de dienstverleningsniveaus en de snelheid van uitvoering. Daarenboven dient er

‫ ׀‬25 ‫׀‬

aandacht uit te gaan naar escalatieprocedures en monitoring.

afspraken

rond

contactmomenten,

Initieer een klantenberaad waarin op operationeel niveau klachten, ervaringen en cijfergegevens worden uitgewisseld met betrekking tot de dienstverlening van het ssc. Bij de opstart van (of nieuwe aansluiting bij) een ssc is het raadzaam een overlegstructuur op niveau van de individuele afnemer op te zetten. Dit bevordert de samenwerking tussen opdrachtnemer en afnemer.

Financiering Een ssc dient kostendekkend te zijn. Door middel van de facturatie van de integrale kostprijs van de geleverde producten en diensten, is het ssc zelfbedruipend. Een integraal kostprijsmodel berekent de totale kost van elk product en dienst dat het ssc aanbiedt. De tarieven worden opgenomen in de Producten en DienstenCatalogus. Het hebben van een kosten-analytische en bedrijfs-economische boekhouding is instrumenteel in het versleutelen van de kosten en het transparant samenstellen van de tarieven. Transparantie met betrekking tot de tarieven, de facturen en de integrale kosten is cruciaal voor de werking van het ssc. De afnemer moet duidelijk gemaakt worden welke kosten vervat zitten in zijn factuur. Transparantie met betrekking tot de dienstverleningskost faciliteert de vrije winkelnering van de organisaties en bevordert de efficiëntiedruk en het kostprijsbewustzijn bij de werknemers van het ssc. Een facturatiestroom moet men trachten te vermijden. Door te werken op basis van schattingen, narekeningen en vaste facturatiemomenten kunnen de administratieve lasten verbonden aan de betalingswijze van een ssc beperkt blijven.

‫ ׀‬26 ‫׀‬

Het ssc moet een zekere beheersautonomie toebedeeld krijgen op het vlak van financieel management. Op die manier kan er gemakkelijker geschoven worden met budgetten over de jaren heen, alsook over diverse posten heen.

Evaluatiemechanismen Voorzie voldoende dienstverleningsindicatoren die de evaluatie van de dienstverlening in termen van input, proces, output en outcome mogelijk maken. Heb in de prestatiemeetsystemen oog voor de kwaliteit, de kostprijs, de doorlooptijd en de tevredenheid van de diensten die het ssc verleent. Identificeer een set van Key Performance Indicators (KPI’s) die zich situeren op gebied van de efficiëntie, de klantgerichtheid, de doorlooptijden, de innovatie, de betrouwbaarheid en de flexibiliteit van de dienstverlening. Voer een transparante dienstverleningsindicatoren, evaluatiemechanismen.

politiek met betrekking prestatiemeetsystemen

tot

de en

Doe aan benchmarking om het ssc te kunnen positioneren, om lessen te trekken uit andere praktijkvoorbeelden, om toezicht uit te oefenen op de werking van het ssc en als middel van accountability. De keuze om de benchmark door te trekken naar de private sector heeft voor- en nadelen in zich. Enerzijds kan de marktconformiteit getest worden en verhoogt de concurrentiekracht mogelijks de interne efficiëntie. Anderzijds kent de private markt andere waarden, flexibelere personeelsstatuten, minder sociaal-maatschappelijke verantwoordelijkheden en moet het btw-verschil in rekening gebracht worden. Houd ook de tevredenheid van de betrokken partijen mee in het oog. Aan de hand van klanttevredenheidsenquêtes dient op periodieke basis

‫ ׀‬27 ‫׀‬

gepeild te worden naar de tevredenheid bij de eindgebruikers van de dienstverlening van het ssc. Ook ssc-medewerkerstevredenheidsenquêtes en opdrachtgeverstevredenheidsenquêtes leveren relevante informatie aan het ssc met betrekking tot de werking en de organisatie van het gemeenschappelijke dienstencentrum. Houd rekening met het feit dat tevredenheidsindicatoren beïnvloed worden door zowel objectieve als subjectieve factoren. Wat betreft die laatste is duidelijk dat angst- en onzekerheidsgevoelens bij de klanten bij een dergelijke grote organisationele verandering, de cijfers in een eerste fase naar beneden kunnen halen. Cruciaal in het opvolgen van de dienstverlening, is het instellen van een nulmeting bij aanvang van het ssc. Op die manier kunnen de verschillende doelstellingen doorheen de tijd geëvalueerd worden en kan op elk moment de meerwaarde van het ssc ten opzichte van de situatie voorheen nagegaan worden. Er moet in het oog gehouden worden dat het tijd- en energievergend invoeringsproces van een ssc de aandacht voor prestatiemeetsystemen niet naar de achtergrond doet verdwijnen.

Dienstverlening De dienstverlening in een ssc verloopt op basis van een verrekenprijs op basis van een SLA. De opdrachtgever staat in voor de vraagarticulatie naar de opdrachtnemer toe. Een van de doelstellingen van het ssc is het standaardiseren van de producten en diensten. Er moet een goede balans gevonden worden tussen het maatwerk dat de klant wenst en de gestandaardiseerde dienstverlening die het ssc helpt efficiënter te werken en schaalvoordelen te realiseren. Er zijn zowel redenen aan te halen voor het systeem waarbij de dienstverlening van een organisatie wordt overgenomen ‘as is’ om het nadien binnen het ssc te standaardiseren, als voor het systeem waarbij de

‫ ׀‬28 ‫׀‬

voorwaarde aan geïnteresseerde organisaties gesteld wordt om de dienstverlening eerst conform de standaarden van het ssc om te vormen vooraleer van toetreding sprake kan zijn. Wanneer men de dienstverlening binnenhaalt ‘as is’, kan nadien in samenspraak met de afnemende organisatie tot (gedeeltelijke) standaardisatie van het producten- en dienstenpakket overgegaan worden. Op die manier vermijdt men negatieve gevoelens bij de organisatie, verlaagt men de drempel tot instappen en is er een groter gevoel van samenwerking.

Lessen inzake veranderingsmanagement oprichten van een shared services center:

met

betrekking

tot

het

- Stel bij de opstart van een ssc een doelstellingenkader op met oog voor efficiëntie, kwaliteitsverbetering van de dienstverlening en financiële targets. - Hanteer concrete besparingsdoelstellingen ten aanzien van de verschillende departementen met het oog op triggering van horizontale en verticale samenwerkingsverbanden, zoals ook ssc’s. - Voorzie politieke steun en ambtelijke trekkers van het efficiëntieprogramma en duidt een coördinerend ambtenaar aan voor de efficiëntie en effectiviteit van de overheid. - Kies voor een accuraat evenwicht tussen bottom-up en top-down elementen om tot ssc’s te komen. Vrijwilligheid in combinatie met centrale ondersteuning en advisering vormt het ideale recept om tot ssc’s te komen. - Maak duidelijk aan sceptische organisaties dat de overplaatsing van ondersteunende uitvoeringsactiviteiten in een ssc perfect samengaat met een behoud van beheersautonomie en het binnen de organisatie houden van de keuze met betrekking tot dienstverleningsafname. - Via de bundeling van ondersteunende processen en activiteiten kan impliciet en expliciet aanzet gegeven worden tot interdepartementale samenwerking op beleidsaangelegenheden.

‫ ׀‬29 ‫׀‬

- Voorzie voldoende tijd om het voorbereidings- en implementatieproces van het ssc te voltrekken. Heb daarbij aandacht voor alle gelederen van de organisatie, aangezien er veranderingen optreden voor zowat de hele organisatie. - Erken de weerstand bij de klant, die zijn keuzemogelijkheden op het gebied van dienstverlening na invoering van een ssc doorgaans ziet ingeperkt worden. Bied hen iets in de plaats; meer kwaliteit, hogere betrouwbaarheid en snellere doorlooptijden van de dienstverlening. - Voorzie ook in de nodige openheid en duidelijkheid naar de klant toe. Een impact-analyse voorafgaand aan de invoering van het ssc kan faciliterend werken; hierin kan onder andere opgenomen worden wat er verandert, waarom er iets verandert en de manier waarop de overgang zal gemaakt worden. - ‘Communicatie, communicatie en nog eens communicatie’ vormt de boodschap voor het ssc om de klanten vertrouwd te maken met de nieuwe dienstverleningssystemen. Enkel zo kan pro-actief aan verwachtings- en perceptiemanagement gedaan worden. - Plan een gefaseerde opstart van het ssc in met onder meer een verkenningsfase, een intentieverklaring, een verdiepingsfase, een besluitvormingsfase en een implementatiefase. - Communicatie, samenwerking en doorzettingsvermogen zijn de kernwoorden in het proces van vormgeving van een ssc. Ook openheid, transparantie en overleg zijn succesfactoren voor de invoering van een ssc. - Pas er voor op de klanten bij de invoering van een ssc niet uit het oog te verliezen. - De regel ‘de medewerker volgt de taak’ wordt doorgaans toegepast bij de inrichting van een ssc. Herplaatsing van interne dienstverleners is een alternatief, naakte ontslagen worden doorgaans niet doorgevoerd. - Er moet voldoende aandacht besteed worden aan de ssc medewerkers die omwille van een vernieuwde werkgever, locatie, collega’s en

‫ ׀‬30 ‫׀‬

dienstverleningsprocedures gevoelens van onzekerheid en angst kan ervaren. - Het is voor een goede werking van het ssc bevorderlijk om de medewerker centraal te stellen. Het zijn de dienstverleners die het verschil kunnen maken. Het is van belang hen in een positief en stimulerend verhaal te betrekken waarin eigenaarsschap, ondernemerschap en klantgerichtheid de hoekstenen vormen. - Het is aanbevolen de vakbonden vanaf de voorkant te betrekken. Een statuut binnen de overheid met gelijke primaire voorwaarden vergemakkelijkt de personeelsbesprekingen bij de invoering van een ssc. - Er dienen inspanningen geleverd te worden om het ssc een eigen organisatiecultuur aan te meten. Dit kan gestimuleerd worden door middel van formele en informele initiatieven. - Daar waar in een eerste fase de aandacht binnen het personeelsmanagement vooral uitgaat naar het welbevinden van de sscmedewerker, opleiding voor de nieuwe systemen en het smeden van een organisatiecultuur, mag de noodzaak tot informatiehuishouding en prestatiemeting niet genegeerd worden. - Er dient voor gewaakt te worden dat er voldoende competenties en expertise in het ssc wordt binnengebracht. Het risico bestaat dat deelnemende organisaties niet hun beste dienstverleners aan het ssc overdragen. - Een flexibel personeelsmanagement biedt ssc’s de mogelijkheid om de schommelingen in de dienstverleningsaanvraag de baas te kunnen. Het beperkte personeelsstatuut in de publieke sector bezorgt ssc’s een competitief nadeel ten opzichte van concurrerende partijen binnen de private sector. - Er kan voorzien worden in een overgangsperiode voor de dienstverlener en dienstenafnemer door een overgekomen medewerker in een eerste fase nog exclusief in te zetten voor zijn of haar oorspronkelijke organisatie.

‫ ׀‬31 ‫׀‬

Lessen inzake de doelstellingen en effecten van een shared services center: Bij de invoering van een ssc moeten de concrete doelstellingen worden gepreciseerd. Er moeten ook prestatiemeetsystemen, monitors en evaluatiemechanismen ingebouwd worden. Er dient voorzichtig omgesprongen te worden met financiële besparingen die men het ssc toedicht, reeds in de begroting in te boeken. De doelstellingen van een ssc dienen zich op verschillende terreinen te bevinden; efficiëntieverhoging, kostenbesparing, personeelsreductie, kwaliteitsverbetering van de dienstverlening, standaardisering van de producten en diensten. De instelling van een nulmeting is onontbeerlijk voor een accurate effectenmeting van het ssc. Er dient een analytisch kostprijsberekeningsmodel ingesteld te worden om de aan de dienstverlening verbonden kosten van het ssc te versleutelen. Bij klantentevredenheidsmetingen moet rekening gehouden worden met een potentiële daling van de tevredenheid in de opstartperiode van het ssc. De kwaliteit van de dienstverlening en de betrouwbaarheid van de levering van producten en diensten zouden normaliter in het geval van een ssc op termijn moeten stijgen ten gevolge van expertisebundeling, schaalvoordelen en procesoptimalisatie. Benchmarking (met de private sector) moet de dienstverlening van een shared service center op continue basis in vraag stellen. Indien de producten en diensten van een ssc structureel minderwaardig en/of duurder uitvallen, moet er overwogen worden dit aan de markt over te laten.

‫ ׀‬32 ‫׀‬

3.

Theoretisch kader shared service centers

Een oplossing waarnaar teruggegrepen kan worden met het oog op een efficiëntere en effectievere inrichting van ondersteunende diensten, is het ssc. Het gaat hierbij om centra van waaruit ondersteunende of operationele diensten worden geleverd aan business units of divisies. De ssc’s worden resultaatverantwoordelijke eenheden die diensten leveren op basis van contracten en verrekenprijzen met de afnemende partijen. Ssc’s zijn al bij al nog een relatief nieuw fenomeen. De eerste initiatieven gaan terug tot begin jaren ’80. Enkele grote bedrijven binnen de private sector voerden met succes ssc’s in. Quinn & Kris (Barbara Quinn & Andrew Kris (1999). Shared Services: mining for corporate gold. Financial Times Prentice Hall. p. 256.) noemen enkele grote spelers op die op succesvolle wijze het concept van ssc’s binnen de eigen organisatie introduceerden, waaronder BBC, Bristol Myers Squibb, Ford, BP, SAP, etc. Een goed decennium later zou het ssc ook ingang vinden binnen de publieke sector. Pas de laatste jaren komt het voorkomen van het ssc in een stroomversnelling, in eerste instantie nog steeds binnen de private sector, maar ook binnen de publieke sector is het ssc aan een opmars bezig. Het English Institute of Chartered Accounts berekende onlangs dat 30% van de bedrijven in de Fortune 500 Companies lijst reeds werken met het concept van ssc’s. Wat de publieke sector betreft zien we in onze buurlanden reeds een belangrijke aanzet tot invoering van ssc’s. De Nederlandse Rijksoverheid en de overheid in het Verenigd Koninkrijk zijn reeds overtuigd van de meerwaarde van de ssc’s, een reden voor ons onderzoekers om enkele cases in deze landen te analyseren met het oog op succes- en faalfactoren. De recentelijke opkomst van ssc’s, en dan zeker binnen de lage landen, uit zich onder meer in de beperkte literatuur die hieromtrent is verschenen. Het wetenschappelijk werk dat al bestaat is daarenboven eerder descriptief dan onderbouwend (Strikwerda, 2007). Enkele voorbeelden hiervan zijn The Boundaryless Organization: Breaking the Chains of Organizational Structure (Askenas et al., 1995) en Intelligent Enterprise: A Knowledge and Service Based Paradigm for Industry (Quinn, 1992). Daarnaast bestaat nog een waaier aan commerciële publicaties die geen verklaring bieden voor ssc’s, ‫ ׀‬33 ‫׀‬

maar er enkel op uit zijn de idee van ssc’s te propageren (Strikwerda, 2007). De Angelsaksische literatuur beperkt zich overigens in de meeste gevallen tot reflecties met betrekking tot de interne organisatie van het ssc, daarbij de bredere context van wijzigingen ten gevolge van de invoering van een ssc over het hoofd ziend. Een standaardwerk over de theoretische onderbouw, de interne en externe organisatie en het veranderingsmanagement dat gepaard gaat met het invoeren van een ssc, is ‘Shared Service Centers: Van kostenbesparing naar waardecreatie’ (Strikwerda, 2007) van de hand van de Nederlandse Professor dr. J. Strikwerda, senior management consultant bij Bolan, Norton en Co. en hoogleraar Organisatieleer en Organisatieverandering aan de Universiteit van Amsterdam. Hij gaat uit van internationaal gangbare opvattingen rond internal governance, de operationele benadering van management, het vakgebied organisational behavior, het vakgebied management of change en de in de laatste tien jaar tot ontwikkeling gekomen economische organisatietheorie. Binnen de lage landen is dit een van de belangrijkste, zo niet het belangrijkste naslagwerk rond ssc’s. Niet voor niets hebben de beleidsmakers binnen de Nederlandse Rijksoverheid en talrijke Nederlandse gemeenten zijn theoretisch werk en aanbevelingen gehanteerd bij het opzetten van een ssc. Daarenboven werd Prof. Dr. J. Strikwerda ook sterk betrokken bij een benchmark omtrent ssc’s. Deze benchmark loopt vandaag de dag nog (Interview van der Zwan). Het ssc wordt in het studiewerk van Strikwerda belicht vanuit de invalshoek van private ondernemingen. De ssc’s vinden hun oorsprong immers in de praktijk binnen de private sector om bepaalde taken aan de business units, divisies of werkmaatschappijen te onttrekken en onder te brengen in een ssc. Dit service center zal vervolgens ondersteunende en operationele diensten leveren aan diverse (interne) klanten. Ssc’s worden vanuit dit kader gezien als een antwoord op veranderingen in de markten en de economie die ertoe aangezet hebben extra op de kosten te letten. Hierbij werd al snel geconstateerd dat ondersteunende activiteiten in business units vaak suboptimaal presteren qua professionaliteit en qua kosten. Bovendien werd er vooropgesteld dat schaalgrootte en bundeling van expertise kostenbesparing en kwaliteitsverhoging zou kunnen

‫ ׀‬34 ‫׀‬

bewerkstelligen. Door breed inzetbare ondersteunende diensten en generieke operationele activiteiten uit die business units te halen en bij elkaar te plaatsen in ssc’s werden deze voordelen benut. De vooruitgang van de IT heeft er bovendien voor gezorgd dat dit alles gemakkelijker van op afstand kan gedaan worden zonder een significant kwaliteitsverlies, zonder een focusverlies op de business en ook zonder overdreven coördinatiekosten. In dit hoofdstuk bespreken we het theoretisch werk betreffende ssc’s. Na dit inleidend gedeelte, bespreekt een eerste paragraaf wat ssc’s juist zijn en wat ze in dit kader zo relevant maakt. In een tweede paragraaf hebben we het over de theoretische onderbouwing van de opkomst van ssc's. In een derde paragraaf zetten we enkele soorten ssc’s naast elkaar. In een vierde paragraaf tot slot belichten we diverse dimensies van de ssc’s. Hierbij komt de ‘hoe’-vraag aan bod.

‫ ׀‬35 ‫׀‬

> 3.1.

Quid Shared Service Centers?

Shared Service Centers lijken wel het nieuwe modewoord te zijn. Centraliseren, concentreren, bundelen, samenwerken zijn enkele termen die het concept doen opwerpen. De vraag moet echter gesteld worden waar het ssc verschilt van de situatie voorheen of van de welgekende stafafdeling. In deze paragraaf bespreken we de definitie van een Shared Service Center en gaan we na welke specificiteiten ermee gepaard gaan. In zijn boek, dat dateert van 2004, komt Strikwerda (Strikwerda, 2007) met de volgende definitie op de proppen: Een ssc is een resultaatverantwoordelijke eenheid (RVE) in de interne organisatie van een onderneming, overheidsinstelling of non-profit instelling, die tot taak heeft het leveren van diensten op een specifieke specialisatie (zoals administratie, personeelszaken, informatietechnologie, inkoop e.d.), aan de operationele eenheden van die onderneming (zoals business units, divisies of werkmaatschappijen), op basis van een overeenkomst tegen een verrekenprijs. Begin 2003 telde Strikwerda (2007) ongeveer 100 ssc’s, die ingezet werden om kosten te reduceren en de kwaliteit van interne en externe dienstverlening te verbeteren. Deze initiatieven bleken instrumenteel voor een gemiddelde kostenreductie op de administratieve kosten van 20 tot 50%. Het ssc kan voor verschillende taken en activiteiten ingezet worden. Enkele voorbeelden betreffen Financiën en administratie, Management control, Juridische en fiscale zaken, Personeelsmanagement, Verkoop en marketing, Inkoop, Computer services/informatietechnologie, Fabricage, Logistiek en Facilities services. Uit empirisch onderzoek blijkt dat enkele bedrijven naast de ondersteunende activiteiten, ook bepaalde kernactiviteiten durven onder te brengen in een ssc (Strikwerda, 2007). Over het algemeen gaat het echter in eerste instantie over generieke, uitvoerbare taken die worden gebruikt om een ssc op te zetten. Procesmatige functies die beleidsneutrale uitvoerende dienstverlening behelzen, lenen zich uitstekend hiertoe. Strikwerda (2007) maakt een onderscheid in de bedrijven tussen statutaire, economische en

‫ ׀‬36 ‫׀‬

dienstverlenende taken. Het zijn in zijn ogen voornamelijk deze laatste dienstverlenende stafactiviteiten en operationele activiteiten die men terugvindt in ssc’s. Het gaat dus –in het geval van een organisatie of vennootschap- om het onttrekken van bepaalde (ondersteunende) taken aan gedecentraliseerde eenheden om deze taken op een geconcentreerde manier uit te voeren door een nieuw te creëren eenheid, het ssc. Onderstaande figuur (zie figuur 6) geeft visueel aan hoe de overgang van een klassieke, verticaal en functionele organisatie naar een horizontaal geïnspireerd ssc wordt gemaakt. Ondersteunende taken worden uit de business units weggetrokken om gebundeld binnen een ssc aan te bieden. Opties a, b, c, d, e en f geven vervolgens mogelijkheden aan om het ssc vorm te geven en te plaatsen (Strikwerda, 2007). Daarover verder nog meer.

Figuur 1: Modellen van shared services centers

Bron: (Strikwerda, 2007)

‫ ׀‬37 ‫׀‬

Het verschil met een centrale stafdienst is onder andere dat de concentratie in een ssc door de Raad van Bestuur niet vanuit het oogpunt van control wordt ingevoerd, maar wel met het oog op kostenbesparing, kwaliteitsverbetering en exploitatie van kennis (waardecreatie) (Strikwerda, 2007). Bovendien wordt de dienstverlening –in tegenstelling tot het geval is bij een stafafdeling- doorverrekend via SLA’s. Er bestaat met andere woorden een zakelijke relatie tussen de dienstverlener, het ssc en de ontvangende partij, de business unit. De voordelen van een ssc boven andere organisationele samenwerkingsverbanden zijn onder andere de duidelijkheid die er heerst, de aanwezigheid van contracten en de bekostiging op basis van die contracten en geleverde diensten (Gianotten & Sommeling, 2009; Strikwerda, 2007). Daarnaast is het natuurlijk ook van tel dat er geen centrale partij aan het hoofd staat van deze organisatie, maar dat de klanten op basis van dienstverleningsovereenkomsten of SLA’s mede aan het roer staan van deze organisatie (van der Zalm, 2005). Doorgaans wordt niet de vrije keuze gelaten om al dan niet af te nemen. Het ssc mag echter niet te veel als een buitenbeentje worden beschouwd. Een goede inbedding in de concern-organisatie en –cultuur wordt als een belangrijke voorwaarde tot succes gezien. Dit gaat dus verder dan het expliciteren van de interne governance die als hoofdfocus wordt gezien in de Amerikaanse literatuur wat betreft ssc’s (Strikwerda, 2007).

> 3.1.1.

Beweegredenen voor shared service centers

Los van de vraag waarom ssc’s nu opkomen, gekaderd in de huidige economische, technologische en maatschappelijke evoluties, kan de vraag op een lager niveau ook gesteld worden waarom bedrijven, organisaties of vennootschappen binnen de publieke dan wel de private sector overgaan tot het instellen van een ssc. Voor welke problemen vormen ssc’s met andere woorden mogelijks een oplossing? Strikwerda problemen ssc op te specifiek ‫ ׀‬38 ‫׀‬

komt op basis van empirisch onderzoek tot een lijst van en ontwikkelingen die aangehaald worden als incentive om een richten. De eerste in dit rijtje is kostenbesparing, en meer een reductie van de kosten die gedecentraliseerd

ondernemerschap met zich meebrengt. Gedecentraliseerd ondernemerschap met integraal verantwoordelijke business units of divisies hebben een resem voordelen, maar stoten ook op een reeks nadelen. Nadelen waar de ssc’s een oplossing voor kunnen bieden. Zo treden er bij decentralisatie onder andere de problemen op van duplicatie van staf- en ondersteunende diensten, het optreden van een gebrek aan staf- en ondersteunende diensten, een suboptimale benutting van kapitaalgoederen, het niet benutten van onderhandelingsmacht in de inkoop, gebrek aan kennisuitwisseling tussen operationele eenheden en de ontwikkeling van idiosyncratische, niet op elkaar aansluitende werkwijzen, systemen, standaarden en procedures met als gevolg een gebrek aan flexibiliteit en het niet tijdig zien van nieuwe kansen in de markt of die niet oppakken als gevolg van territoriumstrijd. Op deze problemen zou een ssc mogelijks een antwoord kunnen bieden. Ten tweede worden ssc’s ook ingezet om een synergie te realiseren. Structuur staat momenteel centraal in het realiseren van een synergie. Met het hanteren van ssc’s is synergie niet langer een term die vooral aan cultuur doet denken, maar ook een economisch gegeven wordt dat op een gekwantificeerde, geplande wijze gerealiseerd kan worden met behoud van gedecentraliseerd ondernemerschap. De structurele daling van de winstgevendheid dwingt ondernemingen volgens Strikwerda (2007) in de afweging van opbrengsten van decentralisatie versus kosten van decentralisatie tot een andere uitkomst van die afweging dan in het verleden. Ten derde kunnen ssc’s helpen de noodzaak tot verhoging van de professionaliteit en kwaliteit van ondersteunende processen en uitvoerende processen te bewerkstelligen. De aandacht voor de verbetering van bedrijfsprocessen heeft zich de laatste jaren ook beginnen manifesteren in ondersteunende processen en activiteiten van stafafdelingen. De professionalisering die hiervan het gevolg is geweest en de externe concurrentie die meer en meer begint te spelen vormen volgens Strikwerda (2007) een prikkel voor de interne dienstverlening om beter te gaan functioneren. De stafrelatie wordt in dit verhaal meer en meer gezien als een overeenkomst tussen lijn en staf. Dat gecombineerd met de idee dat er een zekere schaalgrootte nodig is om professionaliteit te realiseren, mondt

‫ ׀‬39 ‫׀‬

al snel uit in de idee van een bundeling van taken uit stafafdelingen ofwel het concept van ssc’s. Ten vierde worden ssc’s ook ingezet om de arbeidsproductiviteit in ondersteunende taken en administratief operationele taken te verhogen. Door ondersteunende diensten en administratief operationele activiteiten in een resultaatsverantwoordelijke eenheid (ssc) onder te brengen en de doelstelling op te werpen meer met minder te kunnen doen, is het ssc ook een instrument om planmatig en controleerbaar de arbeidsproductiviteit in dit soort activiteiten te verhogen, zo stelt Strikwerda (2007). Ten vijfde kan een ssc ook tot een betere beheersing van de outsourcing leiden. Voor een aantal ondernemingen uit de studie van Strikwerda (2007) bleek de invoering van een ssc als het ware een interne outsourcing operatie. Hiermee kunnen de voordelen van outsourcing, het delen van kosten met anderen en het bereiken van een hogere kwaliteit, gerealiseerd worden zonder direct geconfronteerd te worden met de onzekerheid van de markt. Invoering kan daarbij al dan niet een opstap zijn naar outsourcing buiten het concern, al blijkt uit de praktijk dat dit doorgaans geen achterliggende doelstelling betreft. Ten zesde kan een ssc ervoor zorgen dat het delen van kennis en ervaring binnen de hele onderneming of organisatie wordt versterkt. Vanuit deze hoedanigheid vormen de ssc’s een oplossing op het vraagstuk hoe in een gedecentraliseerde onderneming kennis te delen dwars door de eenheden heen (Strikwerda, 2007). Door de expertise en ervaring samen te brengen kan men een hoger kwaliteitsniveau bereiken. Ten zevende biedt het ssc ook een oplossing voor de noodzaak van strategische flexibiliteit binnen organisaties. Op deze manier wil de onderneming door middel van een ssc antwoord bieden op het probleem dat een onderneming een grote drempel van attractiviteit moet overwinnen om een nieuwe activiteit op te starten en meer tijd kwijt is voordat de nieuwe activiteit operationeel en winstgevend is, dan in het geval een nieuwe business unit gebruik kan maken van een bestaande infrastructuur. Ook het probleem van hoge exit costs bij het verlaten van een bepaald marktsegment, kan op deze wijze worden opgevangen (Strikwerda, 2007).

‫ ׀‬40 ‫׀‬

Ten achtste kan de oprichting van een ssc ervoor zorgen dat er een hoger niveau van transparantie kan bereikt worden binnen de onderneming, binnen de organisatie, binnen het concern. De invoering van een ssc kan op die manier een beter en meer-dimensionaal inzicht verschaffen in de kostenopbouw van het concern op het gebied van de gebundelde ondersteunende activiteit, zoals bijvoorbeeld inkoop of informatietechnologie (Strikwerda, 2007). Nu kunnen ook de kosten en de kwaliteit van gespecialiseerde activiteiten met andere ondernemingen vergeleken worden. Dit is van belang zowel om interne efficiëntie en winstdoelstellingen te kunnen formuleren en voor de afweging welke activiteiten in eigen beheer uit te voeren en welke uit te besteden aan derden. Tot slot vond Strikwerda ook het argument om zich tot een ssc te keren om antwoord te bieden op een andere oriëntatie op arbeid van de (post)moderne medewerker en diens behoeften. Werken in een systeem van vertical én horizontal accountability beantwoordt meer aan het zelfbeeld en de capaciteiten van de postmoderne medewerker. Op deze manier wordt de traditionele hiërarchische organisatie van de business units overstegen. Opmerkelijk om vast te stellen, is dat de beslissing om een ssc op te starten steevast gepaard gaat met het uitwerken van een business case, maar dat deze business case niet gebruikt wordt als afwegingsinstrument, maar veeleer als control-instrument bij de uitwerking en implementatie van het ssc. Strikwerda komt tot de conclusie dat visie belangrijker blijkt dan cijfers voor de effectieve invoering van een ssc. Bij de invoering van een ssc komt men de gekende aspecten van veranderingsmanagement tegen, met daar bovenop nog een aantal specifieke management issues. Deze zullen in de volgende paragraaf besproken worden.

> 3.1.2.

Specifieke managementaspecten van shared service centers

Strikwerda (2007) haalt in zijn theoretische werken ook enkele managementaspecten aan die belangrijk zijn voor een succesvolle invoering van een ssc. Een eerste belangrijk item hierbij betreft de motivatie van de business manager, ofwel de manager die aan het hoofd staat van de ‫ ׀‬41 ‫׀‬

organisatie of dienst die zijn uitvoerende taken ziet overgenomen worden. Strikwerda stelt dat het belangrijk is om te onderkennen dat deze business managers in veel gevallen het gevoel zullen hebben dat hun verantwoordelijkheid verandert. In feite verandert de verantwoordelijkheid niet, want het integraal management blijft overeind, maar worden de business managers voor het realiseren van de vooropgestelde doelen meer afhankelijk van collega’s en afdelingen waarover ze hiërarchisch geen zeggenschap meer hebben. Dit vormt een belangrijke bron van verzet bij business managers bij de lancering van (het idee van) ssc’s. Belangrijk is dus om dit gevoel te erkennen en dit goed door te praten voor invoering. Vervolgens is er de bezorgdheid omtrent de marktgerichtheid van de organisatie. Hierbij wordt de vraag opgeworpen of de marktgerichtheid niet verloren gaat bij de invoering van een ssc. Bij business unit managers en medewerkers duiken bij ssc’s immers doembeelden op als recentralisatie, herinvoering van de functionele organisatie, aantasting van de relatieve autonomie van de eigen business unit of zelfs het terugdraaien van de integrale verantwoordelijkheid. Enerzijds doet dit betrokkenen vaak vrezen voor de responsiviteit van de business units. Anderzijds bestaat de angst in bepaalde gevallen dat de business units door de ssc’s overvleugeld zouden worden. Dit laatste is immers niet uit de lucht gegrepen, gegeven het feit dat sommige ssc’s in budget en/of mankracht groter zijn dan de ontvangende partij. De machtstrijd kan volgens Strikwerda (2007) worden ondervangen door een aanpassing van de planning en control cyclus waarin de business units de eerste eenheden van planning zijn en de ssc’s afgeleiden van die planning, met de Raad van Bestuur als uiteindelijke scheidsrechter. Strikwerda (2007) voegt er wel aan toe dat deze optie in de praktijk maar weinig voorkomt. Een derde belangrijk aspect wat niet terzijde mag geschoven worden, is het normen- en waardenplaatje of de organisatiecultuur. De vraag hierbij is welke waarden en normen een ssc hoog in het vaandel moet dragen en of deze gelijk dienen te zijn aan die van het concern of onderneming of dat er op andere waarden moet ingezet worden. Strikwerda (2007) acht het in elk geval belangrijk geen keuze te maken tussen een marktgerichte, innovatieve en functionele houding, maar ze alle drie te incorporeren binnen het ssc. Er moet bovendien de nodige aandacht besteed worden aan de specifieke kenmerken van een meervoudige gelaagde organisatiecultuur.

‫ ׀‬42 ‫׀‬

Vervolgens vermeldt Strikwerda (2007) ook het belang van het aanduiden van de juiste ssc-manager. Het dilemma dat hier speelt is de vraag of er gekozen moet worden voor een manager die zijn verdiensten heeft op vlak van business performance of dat de manager gekozen moet worden met oog op de optimalisatie van de professionele kwaliteit van de interne processen van een ssc. Het moeilijke hier is overigens dat het ssc idealiter in elke door te lopen fase een ander soort manager kan gebruiken. Een mooi evenwicht tussen de verschillende vereiste capaciteiten is hier dan ook gewenst. Ten vijfde moet onderstreept worden welk groot belang een stabiele ITinfrastructuur heeft in het succesvol opstarten en in stand houden van een ssc. Een zeker niveau van standaardisatie en stabiliteit in IT-systemen is dan ook noodzakelijk alvorens ssc’s kunnen worden ingevoerd (Strikwerda, 2007). Dit neemt niet weg dat een van de doelstellingen of positieve randeffecten van de invoering van een ssc net is om het lappendeken van IT-systemen aan te pakken en te standaardiseren. Tot slot mogen ook de consequenties van de invoering van een ssc voor de Raad van Bestuur zelf niet over het hoofd gezien worden. De invoering van een ssc gaat immers gepaard met de introductie van zogenaamde horizontal accountability (Strikwerda, 2007). Dit zorgt ervoor dat business units niet langer enkel parallel en redelijk onafhankelijk kunnen worden aangestuurd, met ssc’s toegepast in de organisatie moet een samenhangend business system worden bestuurd. De motivatie en identificatie met de onderneming van de medewerkers moet dan ook vooropgesteld worden door de Raad van Bestuur. Strikwerda (2007) besluit door te stellen dat verschillende actoren in het ssc-verhaal ook verschillende bezorgdheden zullen hebben. De business unit managers maakt zich zorgen over de kwaliteit van de dienstverlening, over de kosten die het met zich meebrengt, de mate waarin hij nog iets te zeggen zal hebben aan het ssc en welke diensten hij toch nog binnen de eigen invloedssfeer kan houden. De manager van het ssc houdt dan weer extra in de gaten dat hij vrijheid van handelen behoudt en dat de business managers zich niet te veel moeien met de details betreffende zijn handelen en budgetten. De Raad van Bestuur moet hier een bemiddelende, doch kordate houding in nemen.

‫ ׀‬43 ‫׀‬

> 3.2.

Theoretische achtergrond shared service centers

In deze paragraaf gaan we op zoek naar de theorie die kan verklaren waarom wordt teruggegrepen naar het concept van ssc’s en waarom er de laatste jaren een sterke opkomst is van deze organisatievorm. Een dergelijke achterliggende theorie kan immers behulpzaam zijn om te begrijpen in welke situaties of onder welke omstandigheden ssc’s wel en wanneer niet nuttig zijn. Daarnaast kunnen ze ook bepaalde problemen met ssc’s oplossingen aanreiken. Een theorie kan ook behulpzaam zijn opeenvolgende stappen in de ontwikkeling van een organisatie te voorzien, zodat betrokkenen zich minder door nieuwe fenomenen hoeven te laten verrassen. Een goed begrip van de achtergronden van het fenomeen ssc als organisatievorm is vooral van belang in het veranderingsproces, om daarmee betrokkenen te helpen begrijpen wat er gaande is met hun organisaties en zelf hun plaats in de ontwikkeling daarvan te bepalen. We grijpen wederom terug naar de theorie die Strikwerda (2007) poneert omtrent het concept ssc’s. Strikwerda verwoordt de theoretische stelling als de vraag naar het waarom van de overgang van de verticaal en functioneel geïntegreerde divisies en business units naar ssc’s, die meer horizontaal getint zijn en daarmee het model van geïntegreerde business units lijken te doorkruisen. Strikwerda ziet deze nieuwe organisatievorm als een gevolg van veranderende schaarsteverhoudingen in de economie. Het moment en het tempo waarop een dergelijke organisatievorm opkomt, is vervolgens toe te schrijven aan de stand van de techniek, veranderingen in economische verhoudingen en de acceptatie door de mens van nieuwe rollen en posities. Wat betreft de economische ontwikkelingen ziet Strikwerda een belangrijke rol weggelegd voor enerzijds de afnemende marges in de meeste markten en anderzijds de dalende kost van coördinatie. Wat betreft de technologische evoluties blijken factoren als optimale schaalgrootte, IT en de beschrijfbaarheid van processen cruciaal in het verhaal van de ssc’s. Het multi-divisiemodel dat na de Tweede Wereldoorlog een sterke opmars kende is gekenmerkt doordat elke afzonderlijke divisie in beginsel verticaal en functioneel geïntegreerd georganiseerd is. De verticale integratie komt

‫ ׀‬44 ‫׀‬

er op neer dat alle operationele activiteiten nodig om een productmarkt combinatie te exploiteren binnen een divisie georganiseerd zijn, functioneel geïntegreerd wil dan weer zeggen dat alle staf en ondersteunende diensten, HRM, Finance & Control, Planning etc. ook binnen de divisie georganiseerd zijn. Dit model kende de tweede helft van de twintigste eeuw bijzonder veel aanhang en krijgt de lof toegezwaaid zowel te hebben bijgedragen aan de ontwikkeling van de ondernemingen, als aan de economische vooruitgang. De steunpilaren onder het multi-divisionele model, verticale integratie, marktbeheersing en de ontwikkelingspotentie van de mens, kennen echter een duidelijk verval de laatste jaren, wat ruimte heeft gelaten voor de opkomst van ssc’s. Afnemende marges en dalende coördinatiekosten hebben dit proces mee in de hand gewerkt. Ondernemingen moeten volgens deze theorie onder een zekere druk op de marges komen te staan voordat ze ertoe besluiten een suboptimalisatie ten gunste van een eenvoudiger organisatiemodel opgeven voor een meer complex model. Activiteiten met hoge kosten worden in dit scenario verkozen om binnen een ssc in te voeren. Ondernemingen die overwegen om generieke activiteiten tussen business units te delen, moeten een afweging maken tussen opbrengsten daarvan en de coördinatiekosten die dat in brede zin met zich meebrengt. Bij lage marges en een dalende groei gaat de balans al eerder in de richting van het eerste. Dankzij moderne informatie- en communicatietechnologie kunnen de coördinatiekosten binnen de onderneming gereduceerd worden, wat de balans nog meer in de richting van nieuwe organisatievormen, zoals het ssc doet doorslaan. Ook veranderingen op vlak van de informatietechnologie hebben ondernemingen meer en meer in de richting van ssc’s geduwd. Bij een stabilisatie van markten en een verlaging van de marges, worden de kosten van niet-standaardisatie van IT onderwerp van bezuiniging en wordt er bijgevolg fors ingezet op standaardisatie van IT. Dit moet de nodige schaalvoordelen met zich meebrengen. De IT-infrastructuur op eigen beurt maakt het bovendien ook eenvoudiger om werkzaamheden fysiek te verplaatsen en op één plaats te concentreren en daarmee op een specifieke ondersteunende functie gespecialiseerd management te brengen. Bovendien

‫ ׀‬45 ‫׀‬

zijn de kosten van hardware en communicatie de laatste jaren sterk gedaald. Software en software onderhoud vertonen nog steeds een stijgende kostenlijn, waardoor ook hier druk ontstaat om te standaardiseren en schaalvoordelen te benutten. De purchasing power die aangeeft dat er lagere prijzen kunnen bedongen worden indien men aankopen samen in de markt plaatst, geeft hier nog een extra duw aan. Tot slot is het bij de keuze en ontwikkeling van een organisatievorm als een ssc ook belangrijk om te kijken of de deelprocessen, juist ook de ondersteunende processen, zich lenen om contractueel te beschrijven. Zijn ze met andere woorden specifiek genoeg, objectief meetbaar waar het gaat om de te leveren goederen en diensten en kan er een prijs berekend worden van de deelprocessen. De standaardisatie in de industrie, DIN-normen, ISOprotocol beschrijvingen en het feit dat door IT te leveren prestaties vaak automatisch meetbaar zijn, heeft tot gevolg dat vandaag de dag veel meer deelprocessen contractueel te specificeren zijn tegen acceptabele kosten, dan dat dit in het verleden het geval was.

‫ ׀‬46 ‫׀‬

> 3.3.

Soorten shared service centers

Vervolgens worden in de literatuur beschrijvingen gemaakt van verschillende vormen van ssc’s. Deze modellen moeten een overzicht bieden op de vraag wat er allemaal in de praktijk bestaat van ssc’s. Bovendien zal het inzicht doen verwerven over de vraag wanneer men welk ssc best kan invoeren.

> 3.3.1.

Reikwijdte

Zoals uit de definitie kan worden opgemaakt (zie eerder), moet het ssc als een afzonderlijke accountable eenheid binnen de organisatie worden opgezet. Dat wil volgens auteur Strikwerda (2007) ook zeggen dat er voor het ssc een plaats in het control-model van de onderneming of organisatie moet worden voorzien. Daardoor hoort het ssc over een eigen budget te beschikken met bijhorende taakstelling, over werkkapitaal, investeringskapitaal en medewerkers die onder de verantwoordelijkheid van één persoon vallen. De operationele afdelingen zullen dan ook niet langer ‘hun’ personeel aansturen, noch de kosten van specifieke medewerkers dragen. Het impliceert ook dat het ssc qua budget geen onderdeel uitmaakt van het budget van een divisie of werkmaatschappij en geïntegreerd wordt in het control-model van de onderneming. Idealiter betekent dit dat het ssc geïntegreerd wordt in de planning en control cyclus. Dit mechanisme zorgt er overigens voor dat er aan a-priori conflictoplossing gedaan wordt binnen de onderneming, vooral dan wat betreft de kosten van de dienstverlening. Een bijkomend kenmerk van de accountable eenheid die het ssc dient te zijn, is de aanwezigheid van inkomsten en uitgaven. Hierbij kan het ssc –al dan niet in het statuut van een eigen rechtspersoon- opteren voor de vorm van profit center (met winstdoelstelling) of cost center. Daarnaast moeten de te leveren prestaties meetbaar en beoordeelbaar zijn, dit zowel tegen een schriftelijke afspraak (bijvoorbeeld in een SLA) als tegen een norm (benchmarking of kwaliteitsindicatoren). Een aantal zaken die tegen de invoering van een ssc pleiten, zijn onder andere het ontbreken van een stabiele IT-infrastructuur, de onzekerheid

‫ ׀‬47 ‫׀‬

over de samenstelling van portefeuille van activiteiten, het ontbreken van managers met de capaciteiten om horizontaal te schakelen, een administratie organisatie die niet kan omgaan met transferprijzen en toerekening van kosten en opbrengsten anders dan op eindproducten of sterk verschillende arbeidsvoorwaarden per werkmaatschappij. Eens de keuze gemaakt voor een ssc, moeten keuzes gemaakt worden betreffende de reikwijdte van de dienstverlening. Hierbij komen overwegingen aan bood aangaande de uit te voeren taken, het aantal en de aard van de (interne) afnemers en de vraag of ook derden kunnen aangeboden worden. Wat het eerste betreft, is het moeilijk een grens te trekken tussen de activiteiten die wel en de activiteiten die niet in een ssc thuis horen. Wat belangrijk is voor een onderneming of organisatie echter, is duidelijke criteria te identificeren. Het onderscheid tussen operationele diensten en ondersteunende diensten is in de ogen van Strikwerda geen juist criterium (Strikwerda, 2007). De grens is immers moeilijk te trekken en de praktijk wijst uit dat ook activiteiten in operationele sfeer soms (succesvol) in een ssc terecht komen. Strikwerda stelt vervolgens dat activiteiten in aanmerking komen voor uitvoering door een ssc, indien aan twee voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet het gaan om generieke, niet product- of marktspecifieke activiteiten die zonder verlies aan economische waarde te standaardiseren vallen voor meerdere producten, markten en/of merken. Ten tweede moeten deze activiteiten of procesoutput beschrijfbaar zijn in de vorm van een contract, waarbij de prestaties objectief toetsbaar zijn. Net zoals dat de beslissingsbevoegdheid integraal bij de Raad van Bestuur hoort te liggen betreffende de keuze al dan niet met een ssc te werken, dient ook niemand anders dan de Raad van Bestuur zich over de vraag te ontfermen welke activiteiten in het ssc zullen ondergebracht worden en welke niet. Van belang is dat hierbij het belang van de hele onderneming of organisatie voor ogen wordt gehouden. Uit oogpunt van legitimatie en het overwinnen van verzet kan de verleiding groot zijn om de eenheden die hun activiteiten moeten overdragen de beslissingen hieromtrent te laten nemen, in de praktijk hoort het echter de Raad van bestuur te zijn die in deze kwestie de knopen moet doorhakken.

‫ ׀‬48 ‫׀‬

Vervolgens duikt de vraag op voor welke afdelingen of organisaties het ssc zal gaan werken. Hierbij stelt de theorie dat het met het oog op standaardisatie en schaalvoordelen valabel is te streven naar een zo breed mogelijk pallet van diensten, afdelingen of organisaties. Strikwerda (2007) roept wel op om dit gefaseerd door te voeren. Begonnen kan dan best worden met de afdelingen die een beste praktijk in huis hebben en qua ITinfrastructuur en managementcapaciteiten deze voortrekkersrol op zich kunnen nemen. Een kwestie waarover eveneens duidelijkheid moet bestaan, is de vraag of er al dan niet voor derden mag gewerkt worden. De voordelen zijn gedeelde kosten, extra waardecreatie van het ssc, de noodzaak tot binnenhalen van kennis op de markt en/of de druk om marktconform te opereren. Nadelen zijn dan weer dat dit de vereiste concentratie op de eigen afnemers reduceert, de bescherming van (bedrijfs-)geheimen in het gedrang kan komen, het risico op aansprakelijkheid verhoogt, de vereiste van extra investeringen en het verlies aan flexibiliteit en zeggenschap. Duidelijk is, is dat ook dit een knoop is die de Raad van Bestuur hoort door te hakken.

> 3.3.2.

Plaatsing shared service center

Interessant om kijken is in welke vormen de ssc’s kunnen voorkomen. Strikwerda onderscheidt na een diepgaand empirisch onderzoek vijf verschillende organisatievormen (zie figuur 7).

‫ ׀‬49 ‫׀‬

Figuur 2: Verschillende vormen en plaatsing van shared services centers

Bron: (Strikwerda, 2007)

Model a is een zuivere vorm van ssc’s, zijnde een apart deel van de interne organisatie. Het gaat om een soort interne joint venture, waarbij er geen rechtstreekse lijn is tussen de Raad van Bestuur en het ssc. De werkmaatschappijen (Business Units of BU in figuur 7) zorgen voor aansturing en gebruiken (een deel van) het budget voor ondersteunende activiteiten voor de werking van het ssc. De taakstelling wordt door de Raad van Bestuur opgelegd en door de werkmaatschappijen gerealiseerd met de instelling van een ssc. Model b is ook een zuivere vorm van ssc. Hier staat het ssc naast de operationele eenheden (zonder deel uit te maken van de staff) en wordt het aangestuurd door de Raad van Bestuur. Model c gelijk sterk op model b, met het verschil dat het ssc hier is opgehangen aan een stafafdeling. Hierbij kan ofwel de directeur van het ssc rapporteren aan het hoofd van de corresponderende functionele (corporate) stafafdeling, ofwel wordt de centrale stafafdeling zelf als een ssc gezien.

‫ ׀‬50 ‫׀‬

Model d vervolgens ontstaat wanneer het ssc als afdeling binnen één divisie wordt georganiseerd. Deze vorm kan bijvoorbeeld aangenomen worden indien er één divisie een overgroot aandeel in de dienstverleningsafname kent. Een andere beweegreden voor dit model zou kunnen zijn dat de divisie waarin het ssc wordt georganiseerd een beste praktijk vertoont en dit op deze manier wenst verder te zetten. De andere partijen hebben ten gevolge van deze goede uitvoering ook vertrouwen in het feit dat het ssc in de betreffende divisie plaats neemt. Een andere reden die wordt aangehaald om over te gaan op dit model, is de angst bij de Raad van Bestuur om af te stappen van het divisiemodel. Model e treedt op als het ssc als een joint venture is vormgegeven met een externe partij. Dit model overstijgt de grenzen van de interne organisatie, het ssc zal in de meeste gevallen als een eigen vennootschap georganiseerd worden. Vervolgens worden de aandelen van het ssc bijvoorbeeld verdeeld onder de deelnemende partijen. Er wordt in dit geval ook een raad in het leven geroepen die bestaat uit vertegenwoordigers van de deelnemende partijen. Zij zullen onder andere ook beslissen al dan niet in zee te gaan met nieuwe partijen. Doordat elke partij ook (mede-)eigenaar is, wordt er sterk op efficiëntie gewerkt in dit model. Model f tot slot bestaat uit een ssc als service firm. Het gaat hier om een onafhankelijke leverancier van diensten waarbij er enkel een contractuele relatie bestaat tussen de leverancier van de diensten en de outsourcende partijen. Hier is eerder sprake van outsourcing pur sang. Strikwerda (2007) benoemt vervolgens ook enkele factoren die meespelen in de beslissing om een van deze modellen te nemen voor de organisatie van het ssc. Ten eerste speelt de druk op kosten/resultaten als gevolg van exogene ontwikkelingen een rol in de keuze van het model. Gepercipieerde lagere rendementen of plotselinge daling van omzet in combinatie met de nieuwe mogelijkheden van de IT zetten een Raad van Bestuur aan om tot de invoering over te gaan van één of meerdere ssc’s. Hierbij gaat de keuze eerder uitgaan naar meer ‘extremere’ vormen van ssc’s, te bedenken modellen b, e of f. De visie op de ontwikkeling in de bedrijfstak is volgens Strikwerda ook een belangrijke factor in de overweging van ssc’s. De vorm van het ssc zal vanuit deze optiek dan ook afgestemd worden op de ontwikkelingen in de markt.

‫ ׀‬51 ‫׀‬

Het ssc is in dit geval een ontwikkelingsstap naar een toekomstige nieuwe organisatie en nieuwe concurrentieverhoudingen. De Plug&Play-factor van model b krijgt hierbij vaker de voorkeur. De strategische flexibiliteit speelt hierbij een belangrijke rol. Voorts ziet Strikwerda een rol weggelegd voor de aard van de technologie en de rol daarvan in de strategie van een onderneming of organisatie in de beslissing tot ssc-type. Als het aankomt op de sourcing van IT, wordt in de meeste gevallen gekozen voor model b (afzonderlijke ssc) of in het extremere geval voor outsourcing (model f). Daarnaast is ook het vermogen van de Raad van Bestuur om met alternatieve organisatievormen te kunnen omgaan van belang bij het kiezen voor deze of gene vorm van ssc. Indien een Raad van Bestuur wat weerspannig is ten opzichte van ingrijpende organisationele veranderingen, zal ze eerder opteren voor de modellen b of c, in het beste geval voor model a. Tot slot mag ook het belang van het tijdsperspectief en de weerstand tegen verandering niet vergeten worden in de keuze van type ssc. Indien er voldoende tijd voorhanden en er moet danig wat weerstand overwonnen worden, wordt eerder geopteerd voor model d, maar dan in alle betrokken divisies. Vervolgens maakt men de overstap naar model a, waarbij de sscmanager rapporteert aan de gezamenlijke vergadering van divisiemanagers. De Raad van Bestuur zal na verloop van tijd zijn autoriteit in de schaal werpen en mee de sturing op zich nemen waardoor er eerder sprake is van model b. De divisiemanagers nemen hierbij plaats in de gebruikersraad.

> 3.3.3.

Gevolgen sourcende partijen

Er mag bij de keuze voor een ssc en voor een bepaald type van ssc niet uit het oog verloren worden dat deze overgang ook een impact zal hebben op de diensten die hun activiteiten zien overgeheveld worden naar het ssc. De integrale verantwoordelijkheid wijzigt wel niet, maar de interne organisatie van deze diensten zal er toch anders gaan uitzien. Doordat de business verantwoordelijkheid onveranderd blijft, zal bijvoorbeeld de controller aanwezig blijven in de oorspronkelijke dienst.

‫ ׀‬52 ‫׀‬

De sourcende partij moet bovendien de rol van opdrachtgever op zich gaan nemen. Hiervoor bestaat duidelijk te weinig aandacht bij de huidige ssc’s. Wat betreft de werknemers is vast te stellen dat de werkgever over het algemeen de taak volgt. Het carrièrebeleid van de werkmaatschappij verandert hierdoor ook. De mensen die aangenomen worden moeten vooral op business taken worden geselecteerd, aangezien er geen uitwijkmogelijkheid meer is voor verplaatsing naar de ondersteunende diensten. Ook binnen het ssc moet nu op professionaliteit gerekruteerd worden, nog meer zelfs dan in de vroegere stafafdelingen.

‫ ׀‬53 ‫׀‬

> 3.4.

Concrete organisatie van een shared service center

Eens de keuze gemaakt voor een ssc en de reikwijdte en dienstverleningsscope is vastgesteld, moet de concrete organisatie van een ssc worden vormgegeven, hoe de interne governance structuur er dient uit te zien. Enerzijds is er de vraag hoe de externe organisatie er zal uitzien, anderzijds ook hoe de interne organisatie ineen zal steken.

> 3.4.1.

Externe organisatie van het shared service center

De externe organisatie beschrijft de plaats van het ssc in de totale interne organisatie van de onderneming, de aansturing, de relaties met de afdelingen waarvoor het ssc werkt en het toezicht op een ssc.

> 3.4.1.1. Sturing manager shared service center Een eerste kwestie die speelt is de vraag wie de sturing van de manager van het ssc op zich hoort te nemen. Door wie wordt deze man of vrouw benoemd, aan wie moet hij of zij rapporteren, van wie krijgt ze bepaalde beslissingsbevoegdheden en middelen toegekend, enz. De aanduiding, evaluatie en bezoldiging zou volgens het beginsel van management control bij een en dezelfde persoon moeten liggen. Feit is dat de sturing van de manager in de praktijk samenhangt met het gekozen ssc-model. In model a moet de manager van het ssc zich verantwoorden ten opzichte van de sourcende werkmaatschappijen. Hij is verantwoordelijk voor de naleving van de SLA’s die zijn afgesloten met de werkmaatschappijen of divisies. Op die manier levert de manager van het ssc op een indirecte manier een bijdrage aan de kostenreductie die de Raad van Bestuur aan de werkmaatschappijen oplegt. In de praktijk zal er echter na verloop van tijd ook een rapportagelijn tussen ssc en Raad van Bestuur ingevoerd worden, die uiteindelijk het salaris en de bonussen van de manager van het ssc zal vaststellen. Dit zorgt er echter voor dat er geen eenheid wordt gecreëerd in taakstelling, beoordeling en beloning voor deze manager, wat geen ideale situatie is en tot spanningen zal leiden. Dit is voor Strikwerda (2007) een reden om het model a in het beste geval als overgangsfase te zien.

‫ ׀‬54 ‫׀‬

In model b is het de Raad van bestuur die, na de werkmaatschappijen gehoord te hebben, via een gebruikersraad, het budget van het ssc vaststelt. De ssc-manager is tegenover de Raad van Bestuur dan verantwoordelijk voor naleving van de overeengekomen SLA’s binnen het gestelde budget en verantwoordelijk voor een goed rentmeesterschap voor de aan hem vertrouwde middelen. In dit geval kan de Raad van Bestuur de manager van het ssc directer een beleid van kostenverlaging kan opleggen. Daarnaast kan er ook gemakkelijker op professionaliteitsverhoging of de ontwikkeling van nieuwe capaciteiten gestuurd worden. Taakstelling, beoordeling en beloning zitten hier weldegelijk bij één en dezelfde persoon. Model c zorgt er voor dat de ssc-manager enkel rapporteert aan de domeingerelateerde verantwoordelijke directeur. Als het gaat om een HRMssc zal dat aan de directeur HRM gaan, bij een financieel ssc aan de Financial director, enz. In model d rapporteert de manager van het ssc aan de directie van de werkmaatschappij waarvan het ssc integraal onderdeel uitmaakt. In model e, het model van de joint venture, rapporteert de manager van het ssc aan de Algemene Vergadering van Aandeelhouders van de vennootschap waarin het ssc georganiseerd is. Naast de verantwoording die de manager van het ssc dient af te leggen aan de Algemene Vergadering van Aandeelhouders, heeft hij ook de plicht tegenover de outsourcende onderneming voor het naleven van overeengekomen contracten. Ook in het geval van model f legt de manager van de service firm verantwoording af aan zijn Algemene Vergadering van Aandeelhouders of eventueel aan de Raad van Commissarissen als deze is ingesteld. Op vlak van verloning kan gesteld worden dat wie de ssc-manager benoemt, aanstuurt en beoordeelt ook diens beloning vaststelt. Problematische vaststelling in dit kader is echter dat de ssc-manager in bepaalde gevallen meer personeel en middelen onder zich heeft dan de partijen aan wie hij levert. In dit geval zou volgens gangbare functiewaarderingssystemen de ssc-manager meer verdienen dan de business manager. Strikwerda (2007) stelt echter dit niet te doen om de aandacht op de business te blijven behouden.

‫ ׀‬55 ‫׀‬

> 3.4.1.2. Bevoegdheden shared service center-manager De vraag is ook welke beslissingsbevoegdheden aan de ssc-manager worden gedelegeerd. Het gaat hier concreet over zaken als het aanstellen en belonen van medewerkers, collectief ontslag, investeringen, budgetafwijking en het aangaan van leverings-, onderhouds- en licentiecontracten. De beslissingsbevoegdheden en middelen worden door de draad gedelegeerd door middel van het goedgekeurde budget, voorbehouden bevoegdheden worden schriftelijk vastgelegd in een directiestatuut of managementcharter. Deze schriftelijke vastlegging blijkt in de praktijk nog wel eens te ontbreken. Strikwerda (2007) lijst echter ook een aantal bevoegdheden op die niet tot het bevoegdheidspakket van de ssc-manager zouden mogen behoren. De bevoegdheid tot het vaststellen van de scope van de te verlenen diensten en het kwaliteitsniveau daarvan, de bevoegdheid voor welke operationele eenheden het ssc wel of niet mag werken, de bevoegdheid processen van het ssc uit te besteden aan derden en de bevoegdheid tot het vaststellen van SLA’s met operationele eenheden dienen niet aan hem toevertrouwd te worden.

> 3.4.1.3. Implicaties bevoegdheidspakket managers van sourcende partijen Hoewel de integrale verantwoordelijkheid bij de business unit manager overeind blijft, verandert er toch iets. Met de situatie van een ssc mag hij immers een aantal activiteiten niet meer zelf uitvoeren en is hij verplicht deze in te kopen bij het ssc. Tegenover deze verplichting zou wel moeten staan dat het ssc ze kwalitatief beter en goedkoper uitvoert. De business unit manager wordt ook bevoegd om SLA’s af te sluiten met de ssc-manager, waarin concrete afspraken over de dienstverlening worden opgenomen. Het gaat hierbij om de vaststelling van aspecten zoals kwaliteit, hoeveelheid, frequentie of prijs van het dagelijks beheer en onderhoud van de dienstverlening (Lensink et al., 2006). De praktijk wijst

‫ ׀‬56 ‫׀‬

echter uit dat deze SLA’s doorgaans minder serieus worden genomen dan contracten met externe leveranciers. Dit is een valkuil die te mijden is. SLA’s zijn een belangrijk instrument om de klant-opdrachtnemerrelatie te formaliseren. De te leveren diensten en producten moeten zich echter wel lenen tot een dergelijke SLA. Ze moeten daartoe contractueel beschrijfbaar zijn: specifiek, objectief meetbaar waar het gaat om te leveren goederen en diensten en het kunnen bepalen van een prijs daarvan. Dit blijkt in de praktijk meestal, maar niet altijd doenbaar. Meer strategische taken vallen hierdoor vaak uit de boot (Lensink et al., 2006). In de meeste gevallen stelt de Raad van Bestuur de SLA’s vast, aangezien deze contracten implicaties hebben op de werking van de gehele ssc en dus ook op de dienstverlening aan andere sourcende partijen. Een ander risico is dat de business unit managers vanuit hun argwanende visie op het ssc een aantal activiteiten (al dan niet stiekem) toch nog zelf blijven doen, waardoor dubbele kosten opduiken. In een eerste fase kan dit nog gedoogd worden, maar eens het ssc goed draait moeten deze inefficiënties via nauwgezette proces- en kostenanalyse worden weggewerkt. Ook moet er vastgelegd worden of business unit managers al dan niet de vrijheid hebben om buiten het ssc om van derden af te nemen. Indien hiervoor de ruimte wordt gelaten, dient dit begrensd te worden. Het voordeel is wel dat er op die manier duidelijk zicht wordt geboden op de marktprijzen, wat een positieve druk op de werking van het ssc zou moeten impliceren. Binnen de operationele afdelingen vereist de komst van en samenwerking met een ssc ook specifieke competenties. De vraagarticulatie en de opdrachtgeversrol die hierbij komt kijken, is erg belangrijk en wordt lang niet altijd naar behoren uitgevoerd. De vereiste dienstverlening moet op een heldere en volledige manier gecontracteerd worden. Een account manager of professionele inkoper aan de zijde van de afnemer is hierbij geen kwaad idee.

‫ ׀‬57 ‫׀‬

> 3.4.1.4. Kostenberekening dienstverlening Op welke manier de kosten van de dienstverlening door het ssc worden verhaald, is en blijft een heet hangijzer. Er bestaan verschillende manieren om de transfer pricing uit te voeren. Enkele aangetroffen methoden zijn onder andere het werken met een vast bedrag (al of niet met nacalculatie), een percentage van de omzet voor een vast set activiteiten met nacalculatie, verrekening op basis van volume en tarieven per type activiteit, een gemengde vorm met een vast bedrag voor de standaardactiviteiten en voor additionele activiteiten verrekening op basis van volume vermenigvuldigd met eenheidsprijzen, tarieven per bediende medewerker en doorbelasting van de kosten per aan een afnemende divisie toegerekende voor die divisie werkende VTE. De kwestie die hier nauw mee samenhangt, is de vraag of de afnemende partijen al dan niet volledig zicht zouden moeten krijgen op de kostenstructuur van het ssc, of er met andere woorden sprake dient te zijn van een open boekhouding. Uit het oogpunt van onderling vertrouwen lijkt dit de beste optie te zijn. Het gevaar schuilt er hem echter wel in dat er mogelijks bemoeienis optreedt bij de business unit managers met betrekking tot allerhande (bijkomstige) kostenposten. Enkele auteurs wijzen resoluut de idee af om via budgetoverheveling de ssc’s te financieren en te doen werken. Op die manier wordt er verhinderd dat de opdrachtgevers geprikkeld worden tot het efficiënt inzetten van producten en diensten, alsook zal de vraag naar maatwerk niet getemperd worden. Indien er op basis van afname wordt gefactureerd, zal dit wel het geval zijn (van Vliet, 2008). Dit laatste vereist echter wel dat de mogelijkheid bestaat om een bedrijfseconomische kostberekening te maken van elk geleverd product of dienst. Diverse empirische onderzoeken zijn echter tot de vaststelling gekomen dat dit niet steeds mogelijk blijkt, waardoor men noodgedwongen teruggrijpt naar de methode van budgetoverheveling (van Vliet, 2007).

‫ ׀‬58 ‫׀‬

> 3.4.1.5. Relatie shared service center – operationele eenheden In een aantal gevallen wordt deze relatie geïnstrumentaliseerd door de instelling van een user board of gebruikersraad. In elk geval dient er naar gestreefd te worden op meerdere niveaus zekerheden in te bouwen over leverbetrouwbaarheid, kwaliteit en kosten. Uit diverse onderzoeken komt naar voren dat het van cruciaal belang is om aan actief relatiemanagement te doen. Samenwerking en vertrouwen zijn onontbeerlijk voor het welslagen van het ssc. Het wordt daardoor mogelijk om actief in te spelen op de behoeftes van de opdrachtgevers door bijvoorbeeld het assortiment dan wel het sturingsinstrumentarium aan te passen, er kan ook vroeger tot de signalisatie van spanningen gekomen worden zodat deze kunnen aangepakt worden. Voorts laat het toe om naar de opdrachtgevers en klanten toe duidelijk te communiceren wat van de dienstverlening verwacht mag worden en kan de opdrachtgever tijdig geïnformeerd worden indien de vooropgestelde prestaties niet gehaald zullen worden zodat de verwachtingen tijdig kunnen bijgesteld worden en de relatie in stand kan gehouden worden (van Vliet, 2007). Gebruikersraden zijn ten zeerste aan te raden voor gezamenlijk overleg en kunnen instrumenteel zijn om tot gezamenlijke standpunten te komen. In de praktijk blijkt echter dat veel afnemer er de voorkeur aan geven om op bilateraal niveau hun precies standpunt kenbaar te maken. Indien ze éénop-één worden betrokken in vragen of problemen omtrent de (eigen) dienstverlening geeft dit een betere vertrouwensband (van Vliet, 2007). In sommige gevallen wordt ook een governance board ingesteld. Deze Raad van Advies bestaat dan uit de directeuren van de werkmaatschappijen en de directeur van het ssc, met veelal een lid van de Raad van Bestuur als voorzitter. Het niveau van de beslissingen bevindt zich op tactisch en beleidsvlak. Daaronder kan een user board of gebruikersraad in het leven geroepen worden. Deze is samengesteld uit de hoofden van de functionele afdelingen waar het ssc betrekking op heeft, de directeur van het ssc en account managers uit HRM-afdelingen. De bevoegdheden van deze laatste verschillen in de praktijk sterk.

‫ ׀‬59 ‫׀‬

In algemene termen kan gesteld worden dat best op voorhand afspraken worden gemaakt met betrekking tot de samenstelling van deze raad en het voorzitterschap, de besluitvormende bevoegdheid of adviserende bevoegdheid, welke kwesties al dan niet tot de bevoegdheid of advisering van het user board behoren, de interne werking en de voorbereiding van vergaderingen en besluiten. De kwaliteit van de dienstverlening, de SLA’s en structurele problemen komen aan bod binnen het user board. Op het niveau van de account managers worden de SLA’s voorbereid en wensen met betrekking tot aard en kwaliteit van de dienstverlening samengebracht. Op het operationele niveau vervolgens gaat het om het feitelijk leveren van de afgesproken diensten en de dagdagelijkse contacten die daarvoor nodig zijn. Bovenop dit alles is het voorts nodig dat divisies en ssc’s via de ITinfrastructuur de benodigde data met elkaar uitwisselen. Een goed functionerende en stabiele IT-infrastructuur is dan ook onontbeerlijk voor een succesvolle werking van het ssc.

> 3.4.1.6. De plaats van het shared service center in de planning en control cyclus Als accountable eenheid in de interne organisatie van de onderneming moet het ssc opgenomen worden in de planning en control cyclus. Uit de praktijk blijkt dat de meeste Raden van Bestuur vasthouden aan de standaard planning en control cyclus, waarbij de doelstellingen van het ssc een afgeleide worden van die van de operationele eenheden. Indien de Raad van Bestuur zelf de coördinatie tussen het ssc en de markteenheden wenst waar te nemen, moet er een wijziging in de planning en control cyclus doorgevoerd worden. De Raad van Bestuur zal dan ook in eigen naam de SLA’s tussen de operationele eenheden en de ssc’s goedkeuren. Bovendien zorgt de Raad van Bestuur er via een aparte lijn voor dat de ontwikkeling van een ssc niet gebukt gaat onder de korte

‫ ׀‬60 ‫׀‬

termijn visie van de operationele eenheden (zie LT technology/capacity/capability investeringen). De communicatie moet geherdefinieerd worden (zie figuur 8).

Figuur 3: Plaats shared services center in de planning en control cyclus

Bron: (Strikwerda, 2007)

> 3.4.1.7. Conflictoplossing Ssc’s roepen van nature veel weerstand en conflicten op. Het is dan ook belangrijk om een uitgekiende strategie van conflictpreventie en conflictbeheersing te hebben. Verschillende actoren kunnen immers conflicterende visies en doelstellingen hebben. Wat de ene vragende partij wenst, doorkruist niet zelden de vraag van andere partijen. Adviesraden en gebruikersraden zijn instrumenteel om conflicten zoveel mogelijk tijdig te ondervangen vooraleer ze kunnen escaleren. Goed gebalanceerde afspraken en geëxpliciteerde verwachtingen, assumpties en claims kunnen al heel wat problemen voorkomen. Bovendien is het

‫ ׀‬61 ‫׀‬

belangrijk dat de actoren elkaar zo weinig mogelijk als concurrent aanzien, maar dat er eerder gesproken en gedacht wordt in termen van een samenwerkingsverband. Conflictoplossing werk doorgaans via hiërarchische lijnen, waarbij conflicten op een hoger niveau gebracht worden wanneer men er niet uit geraakt. Strikwerda (2007) onderstreept hier het belang van open communicatie en bereidheid tot actie.

> 3.4.2.

Interne organisatie van het shared service center

Ook de interne organisatie van het ssc moet op punt staan om problemen in het functioneren van het ssc veilig te stellen. Onder interne organisatie verstaan we de organisatie van de werkzaamheden, de taakverdeling en de processen binnen het individuele ssc. Binnen zijn opdracht en rekening houdend met de gestelde budgettaire en beleidskaders is het de verantwoordelijkheid van de manager van het ssc om de interne werking zo te organiseren dat er een optimale werking uit voortkomt.

> 3.4.2.1. Het operationele model Met de doelstellingen voor ogen van efficiency en verhoging van de professionaliteit, zijn ssc’s vrijwel altijd functioneel georganiseerd. Accountmanagers leggen vervolgens de link met de werkmaatschappijen. Afhankelijk van de omvang kan ook een ssc over eigen stafafdelingen beschikken, maar doorgaans is de organisatie simpeler ingesteld.

> 3.4.2.2. Processen binnen het shared service center De operationele processen binnen een ssc worden voornamelijk bepaald door de aard van de uit te voeren activiteiten en tonen dan ook bepaalde verschillen. Als regel zijn via process re-engeneering bestaande processen in de organisatie vereenvoudigd en gestandaardiseerd alvorens ze naar het ssc worden overgeheveld (Strikwerda, 2007). Dit is trouwens vaak een discussie bij het opzetten van een ssc en het overzetten van activiteiten uit

‫ ׀‬62 ‫׀‬

organisaties: worden de processen as is overgenomen om ze nadien te stroomlijnen of wordt er een minimale standaardisatie verwacht alvorens de activiteiten kunnen mee ondergebracht worden binnen het ssc. Voor de managementprocessen gelden dezelfde principes als die voor het gehele concern. Zo moet er een planning en control cyclus zijn waarmee de SLA’s en de efficiëntie doelstellingen worden vertaald in budgetten en de taakstelling voor de afzonderlijke eenheden. Er zijn ook ssc’s die managementinformatie genereren met betrekking tot de kosten in verhouding tot de uitgevoerde activiteiten door hun ‘accounts’.

> 3.4.2.3. De leiding van het shared service center De leiding van het ssc is een belangrijke factor in het functioneren van het ssc. De fase van implementatie en opbouw is doorgaans de moeilijkste. De directeur van het ssc moet op dat moment doortastendheid vertonen, een zekere geldingsdrang hebben, territorium weten te winnen en verdedigen, betrokkenen over de streep weten te trekken en weten om te gaan met de politieke processen die gepaard gaan met de besluitvorming en implementatie van het ssc (Strikwerda, 2007). Anderzijds moet de directeur als service verlener weer andere capaciteiten en competenties vertonen. Het is het doel om een goed evenwicht te vinden tussen beide rollen. Daarnaast zijn in dit verhaal ook alle andere aspecten van belang die in een andere operatie van veranderingsmanagement van belang zijn: met mensen kunnen omgaan, mensen in een nieuwe omgeving met nieuwe onzekerheden op hun gemak stellen en motiveren, tactisch doch beslist met afnemers om kunnen gaan, de politics van de aansturing van een ssc met zijn gebruikersraad weten te bespelen, voldoende budgetten binnenhalen en de nodige aandacht besteden aan de opmaak en naleving van SLA’s.

> 3.4.2.4. Personeel en arbeidscondities Wat betreft het personeel van een ssc is in de praktijk duidelijk dat de werknemers in de meeste gevallen de taak volgen. De werknemers die in eerste instantie de ondersteunende taken uitvoerden voor de ‫ ׀‬63 ‫׀‬

werkmaatschappijen gaan dus over in het nieuw gecreëerde ssc. Wat wel problematisch is, is dat uit verschillende cases is op te maken dat –zeker in het begin- niet altijd de beste mensen worden overgedragen (Strikwerda, 2007). Dit komt de performantie- en competentiegraad van de ssc’s niet ten goede. De kosten die bij de overgang gemaakt worden, komen overigens het ssc toe. Wat wel opvalt, is dat een deel van deze werknemers ervoor kiest om niet over te gaan, wat de natuurlijke uitstroom aanzienlijk verhoogt. Dit zorgt ervoor dat er gemakkelijker tot de te reduceren aantallen personeelsleden kan gekomen worden en zelfs dat er mogelijks ruimte ontstaat om nieuwe medewerkers te rekruteren op basis van toegespitste kwalificaties. De kwestie van de arbeidsvoorwaarden voor de werknemers van de nieuw gecreëerde ssc, is een heikele kwestie. Zo is er de kwestie van het functiewaarderingssysteem, dat zeker moeilijk ligt wanneer het overgekomen personeel met verschillende functiewaarderingssystemen werkte. Een ander aspect dat voor ogen moet gehouden worden, is de carrièreplanning en management development die soms belangrijke wijzigingen vertoont na de invoering van een ssc –zowel in positieve als in negatieve zin. Feit is dat dit aspect in veel gevallen over het hoofd wordt gezien of in elk geval te weinig aandacht krijgt. Zo worden de ondersteunende taken in een ssc meer vanuit een professioneel perspectief benaderd, waardoor de carrièreperspectieven vaak stijgen. De keerzijde van de medaille is echter dat men zich met middelmatige inzet of prestaties niet meer kan wegsteken in een grote organisatie.

> 3.4.2.5. Competenties De competenties die nodig zijn voor de ssc’s vloeien rechtstreeks voort uit de specifiek professionele aard van de uit te voeren activiteiten. Het is dan ook belangrijk te rekruteren op basis van functioneel-professionele criteria. Een positief gevolg is bovendien dat het ontwikkelen van professionele

‫ ׀‬64 ‫׀‬

competenties centraal staat in het ssc, wat niet het geval was in de business unit.

> 3.4.2.6. De cultuur Een ander belangrijk, doch vaak verwaarloosd aspect betreft de cultuur binnen de organisatie. Dit staat in schril contrast met de vaststelling uit diverse cases dat medewerkers identiteitsbeleving als één van de pijnpunten zien in het ssc (Strikwerda, 2007). De boodschap is dan ook om voldoende aandacht te besteden aan het aspect cultuur. Dit kan onder meer door een eigen naam of logo, of door sociale bijeenkomsten of een eigen intern communicatiemedium. Er moet echter voor ogen gehouden worden dat de cultuur van het ssc in lijn ligt met de cultuur van het concern of de organisatie waar het deel van uitmaakt. De normen en waarden moeten gedeeld worden door zowel aanbiedende als ontvangende partij in het ssc-verhaal.

> 3.5.

Invoeringsproces

De invoering van een of meer ssc’s houdt een verandering van de organisatie in. Hierop zijn de algemene aspecten en wetmatigheden van organisatieverandering van toepassing. Daarnaast zijn echter ook een aantal specifieke aandachtspunten van tel als het gaat om de invoering van een ssc. Deze komen in deze paragraaf aan bod. Strikwerda heeft deze te zetten stappen in een theoretisch schema (zie figuur 9) gegoten (Strikwerda, 2007).

‫ ׀‬65 ‫׀‬

Figuur 4: Stappenplan invoeringsproces shared services center

Bron: (Strikwerda, 2007) ‫ ׀‬66 ‫׀‬

> 3.5.1.

Het initiatief, de besluitvorming en de invoering van een shared service center

Het is de raad van Bestuur die de verantwoordelijkheid heeft te beslissen over het of, het wanneer en het hoeveel van de in te voeren ssc’s. Het gaat daarbij om een wezenlijke organisatieverandering, die een wijziging inhoudt van de structuur van de organisatie, van de taken, onderlinge afhankelijkheid en coördinatieprocessen. Hierbij kunnen andere betrokkenen ideeën aanbrengen, maar de beslissingsmacht moet bij de Raad van Bestuur liggen. Zoals blijkt uit stap 1 moet de invoering van het ssc een probleem met het business model van de onderneming oplossen. Nadat het nieuwe business model is bepaald, zal er aandacht besteed moeten worden aan een nieuw governance model, waarna de daarmee gepaard gaande managers benoemd dienen te worden op hun nieuwe posities. Daarna wordt hen een opdracht toegekend waarvoor er middelen ter beschikking gesteld worden, waarna begonnen kan worden met het herontwerp van de processen. Uit de cases blijkt echter een groot gebrek aan aandacht voor het veranderingsmanagement dat de besluitvorming tot en de implementatie van het ssc dient te begeleiden. Dit is in eerste instantie een verantwoordelijkheid van het lijnmanagement, maar ook de externe adviseurs die in dit proces vaak worden betrokken, delen doorgaans in deze malaise.

> 3.5.2.

Drijfveren voor invoering van een shared service center

Vaak lijkt het alsof bepaalde triggering events voor de invoering van een ssc hebben geleid. Zo waren de invoering van de euro en de millenniumproblematiek begin dit decennium belangrijke triggers voor ondernemingen om ssc’s te gaan inrichten. Een nadere kijk op de zaak onthult echter dat deze factoren het proces mogelijk wat versneld hebben, maar geenszins als dé aanleiding kunnen gezien worden (Strikwerda, 2007). Het bewustzijn dat door structureel dalende opbrengsten in combinatie met aan autonome kostenstijging de onderneming binnen enkele jaren

‫ ׀‬67 ‫׀‬

verlieslatend wordt, bleek in de meeste cases uiteindelijk doorslaggevend voor de invoering van een ssc. De vraag wat een organisatie rijp maakt voor de invoering van een ssc, is volgens Strikwerda (2007) afhankelijk van een aantal elementen. Vooreerst is er op het gebied van mens en kennis de noodzaak dat de organisatie zelf kennis en inzichten verzamelt over wat er komt bij kijken om een ssc in te voeren. Dit mag niet overgelaten worden aan externe adviseurs. Belangrijk is voorts in te zien dat een ssc een middel is en geen doel. Hiermee gepaard gaande moet er een visie ontwikkeld worden over de richting en de manier waarop de onderneming zich in de toekomst verder dient te ontwikkelen. Voorts is het belangrijk een duidelijk gedefinieerde business architecture te hebben met daarin een eenduidige accountability. Welke zijn de accountable eenheden binnen de organisatie, wie verantwoordelijk is voor de omzet, marktaandeel en winst en welke de back office, mid office en de ondersteunende eenheden zijn en daarmee gepaard gaande welke eenheden dus een van de markteenheden afgeleide –internetaakstelling hebben. Daarnaast is ook de kwestie van standaardisatie van processen en procedures van aanzienlijk belang. In de meeste gevallen wordt er vereist dat er standaardisatie is voor de invoering van een ssc, in een beperkt aantal gevallen wordt het aangedurfd om de processen ongewijzigd het ssc binnen te loodsen om het daar vervolgens onder verantwoordelijkheid van de manager van het ssc te standaardiseren. Ook de IT-infrastructuur speelt een niet onbelangrijke rol bij de invoering van een ssc. Een goed functionerende IT-infrastructuur heet zelfs cruciaal te zijn in het proces van invoering van een ssc. Dit niet alleen op niveau van de communicatie en systemen, maar ook op niveau van de platforms. Hiertoe moet in eerste instantie tot standaardisatie en harmonisatie van de ITsoftware en hardware gekomen worden (inclusief de communicatieinfrastructuur). Vervolgens wordt ook ingezet op een standaardisatie en harmonisatie van de IT-architectuur. Deze beide stappen zijn voor de invoering van het ssc voorzien. Als onderdeel van de implementatie wordt vervolgens standaardisatie voorzien van de processen voor accounting, HRM, e.d. (proces architectuur). Tot slot wordt in een vierde stap de standaardisatie van de product architectuur voorzien.

‫ ׀‬68 ‫׀‬

> 3.5.3.

Communicatie

Communicatie speelt een erg belangrijke rol bij de invoering van een ssc, daar waar ze kan helpen weerstand te reduceren en betrokken actoren over de streep te trekken. Er moet veel tijd en energie gestoken worden in het proces om medewerkers te overtuigen van de meerwaarde van een ssc en om te angsten te helpen overwinnen. De medewerkers moeten sterk betrokken worden in dit proces, aangezien het deze mensen zijn die uiteindelijk het ssc vooruit zullen moeten stuwen. Enerzijds kunnen zij gerust gesteld worden met baangarantie en de garantie dat niet zal geraakt worden aan de verloning en (primaire) arbeidsvoorwaarden. Anderzijds kunnen ze ook mee in het verhaal betrokken worden indien wordt aangegeven welk belangrijk onderdeel ze in het ssc zullen uitmaken. Het benadrukken van de professionaliteit en vakmanschap van de werknemers binnen het ssc, laat hen niet ongevoelig. De ervaring leert ook dat het aangewezen is om de vakbonden en de Ondernemingsraad in een vroeg stadium te betrekken in de overweging over te gaan tot de invoering van een ssc. De steun van deze kant uit is immers onontbeerlijk in het succesvol invoeren en functioneren van een ssc.

> 3.5.4.

Beslissingscalculatie

In de meeste cases is sprake van een business case die wordt gebruikt om de beslissing tot invoering van een ssc te maken. Zoals reeds eerder gesteld worden deze business cases echter in de praktijk eerder gebruikt als control-instrument tijdens de implementatie van een ssc dan wel als beslissingsafweging om tot een ssc over te gaan. Vanwege de gevoeligheid van deze business cases is het vaak moeilijk inzicht te krijgen in de precieze inhoud van dit document. In alle geval is het belangrijk om de kosten en opbrengsten van invoering van een ssc op het niveau van de onderneming of het concern als geheel in kaart te brengen en tegen elkaar af te wegen. Dit impliceert dat er tot een hoger niveau wordt gegaan dan de kosten die rechtstreeks aan het ssc verbonden zijn.

‫ ׀‬69 ‫׀‬

Strikwerda (2007) stelt een lijst (zie tabel 9) op met de meest courante kosten en opbrengsten van een ssc.

Tabel 1: Kosten en baten shared services center

Bron: (Strikwerda, 2007)

> 3.5.5.

Weerstanden tegen een shared service center

Weerstand zal er altijd zijn tegen de invoering van een ssc. Het gaat om een ingrijpende organisatieverandering die betrokkenen angstig maakt, die veel ‫ ׀‬70 ‫׀‬

onzekerheden met zich meebrengt, doembeelden opwerpt en ook risico’s inhoudt. Weerstand tegen invoering van een ssc zit vooral bij de managers van business units en bij hoofden van stafafdelingen binnen business units. Zij verliezen een deel activiteiten en hebben doorgaans schrik dat het ssc door de Raad van Bestuur zal gebruikt worden om bijkomend zich te krijgen op de werkzaamheden binnen de business units, als extra controlmechanisme als het ware. Ze hebben er vaak ook geen goed oog in dat de Raad van Bestuur over hun schouders kan meekijken in de interne keuken van het eigen organisatieonderdeel. Het kan een tactische keuze zijn van de Raad van Bestuur om de primus inter pares van de directeurs van de business units aan te stellen als directeur/manager van het ssc. Het gaat dan om iemand die de business begrijpt en voldoende aanzien heeft bij de andere business unit managers. Voorts worden de business unit managers mede overtuigd door hen prestatiedoelstellingen op te leggen die enkel en alleen door middel van samenwerking en kostendeling (dus via een ssc) kunnen gerealiseerd worden. Een andere tactiek kan zijn om de beste praktijken binnen de onderneming zichtbaar te maken. Wanneer business unit managers dan zien dat collega business units bepaalde activiteiten een stuk goedkoper doen, door betere processen of door gebruik te maken van schaalgrootte, gaat dit ook een overhalende werking hebben. Een andere weerstand die opduikt is die tegen de verhoogde transparantie dit de invoering van een ssc oplevert binnen de onderneming. Op die manier wordt het zichtbaar waar de (vermijdbare) kosten zitten. Enkel een doortastendheid en doorgedrevenheid vanwege de Raad van Bestuur kan hier soelaas brengen. Tot slot kan men niet rond het feit dat de keuzemogelijkheid in veel gevallen drastisch ingeperkt wordt na invoering van een ssc. Daar waar in de situatie voordien er een was van “u vraagt, wij draaien”, wordt het keuzepallet door een ssc sterk gereduceerd. De opdrachtgever zal overigens nog wel kunnen aangeven ‘wat’ hij wenst (op functioneel niveau), de opdrachtnemer zal echter de ‘hoe’ bepalen. In dit kader is er bijgevolg de sterke spanning tussen maatwerk (comfortabele situatie van de

‫ ׀‬71 ‫׀‬

opdrachtgever) en standaardisatie (in lijn met de doelstellingen van het ssc) (van Vliet, 2007; de Bruijn, 2009).

> 3.5.6.

Implementatieproces

Eens de keuze voor de invoering van een ssc is gemaakt en de manager benoemd en de interne governance vastgelegd, kan de operationalisering van het ssc opgestart worden. Dit verloopt doorgaans volgens een gefaseerde aanpak. In eerste instantie wordt een standaardisatie ingevoerd. In tweede instantie wordt het werkterrein afgebakend, waarbij doorgaans gekozen wordt voor een gefaseerde overgang qua divisies. In een derde fase worden de processen door de manager van het ssc uitgetekend, waarna de fysieke verhuizing van de werknemers kan plaatsvinden. In een vierde fase kunnen de deelactiviteiten uit de werkmaatschappijen een voor een fysiek worden overgeheveld naar het ssc, waarbij er steeds op de continuïteit en stabiliteit van de uitvoering van de processen wordt gelet. De uitbouw van het dienstenpakket van het ssc verloopt dus best ook gefaseerd. Een vijfde fase tot slot houdt in dat in de aanloopfase van het ssc de nadruk wordt gelegd op de kwaliteit en stabiliteit van processen en het nakomen van afspraken en dat wanneer dat goed loopt de kosten van die processen kunnen gereduceerd worden. Deze laatste aanbeveling houdt ook in dat de kostenverrekening eveneens op een gefaseerde manier kan ingevoerd worden.

‫ ׀‬72 ‫׀‬

4.

Lessons learned case-study

Het zoeken van de optimale organisatievorm, allocatie en omvang van de managementondersteunende dienstverlening is ook een thema in de ons omringende landen. In tijden van crisis en aanhoudende efficiëntieroep worden alle onderdelen van het overheidsapparaat onder de loep genomen op zoek naar efficiëntiewinsten. De diensten die zich met secundaire processen bezig houden, activiteiten die ten dienste staan van het primaire proces, worden daarbij nog extra goed bestudeerd. De dienstverlening aan de burgers en de bedrijven wordt vooropgesteld. Er moet maximaal ingezet worden op de core business van de overheid, die vervat zit in de beleidsdomeinspecifieke primaire processen. Vertaald voor de centrale overheid, komt het er op neer dat als er dus op de ondersteuning kan bespaard worden, er mogelijks meer middelen vrijgemaakt kunnen worden voor de kerntaken van de verschillende ministeries. Een mooi voorbeeld van deze politiek vinden we terug in het Verenigd Koninkrijk, dat met haar efficiëntieprogramma onder de titel “Releasing resources to the front line” naar deze doelstelling toewerkt (Delbeke et al., 2008). In hoofdstuk 2 van dit rapport werd het concept van ssc’s reeds naar voren geschoven als organisatievorm die een efficiëntere, kwaliteitsvollere en goedkopere managementondersteunende dienstverlening mogelijk moet maken. Ook in onze buurlanden zien we de opkomst van ssc’s binnen de publieke sector tegen een achtergrond van de lopende efficiëntieprogramma’s. Om de theorie omtrent ssc’s te toetsen aan de realiteit, werden in twee van onze buurlanden; Nederland en het Verenigd Koninkrijk, case studies uitgevoerd. Deze internationale verkenning was instrumenteel in het bepalen van succes- en faalfactoren voor de context, de invoering, het gebruik en de werking van ssc’s voor een efficiëntere organisatie van de managementondersteuning. Binnen de Nederlandse overheidssector werden vier concrete cases uitgewerkt van ssc’s (Luts et al., 2009). In deze praktijkvoorbeelden werd onderzocht hoe het ssc tot stand kwam, hoe de governance structuur eruit ‫ ׀‬73 ‫׀‬

ziet, hoe het veranderingsmanagement werd gehanteerd en welke doeleinden werden nagestreefd. Als eerste kwam De Werkmaatschappij aan bod. Het gaat hier om een bedrijfsverzamelgebouw binnen het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties waar achttien ssc’s worden samengebracht op de domeinen HRM-, ICT-, Innovatie- en Facilitaire dienstverlening. De achttien bedrijfseenheden bieden elkeen rijksbrede dienstverlening aan tegen een verrekenprijs en op basis van SLA’s. Ten tweede werd de Shared Service Organisatie-ICT (kortweg SSO-ICT) binnen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat bestudeerd. De SSO-ICT bundelt de ICT-dienstverlening van een handvol ministeries, die het tegen unitprijzen aanbiedt aan de betrokken partijen, eveneens gebruikmakend van dienstverleningsovereenkomsten om de precieze dienstverlening af te bakenen. Ten derde onderzochten we het Gemeenschappelijk Dienstencentrum ICT (DGI) van het Ministerie van Justitie. Het gaat hierbij om een ssc dat op interdepartementale schaal generieke beheer- en ontwikkeldiensten op het vlak van ICT aanbiedt, zowel binnen het Ministerie van Justitie, alsook aan diverse andere onderdelen van de Rijksdienst. De laatste casus binnen de Nederlandse publieke sector, betreft de studie van de Servicedienst Rotterdam, een breeds ssc binnen de gemeente Rotterdam, dat aan de verschillende gemeentelijke diensten en organisaties ondersteuning aanbiedt op het PIOFACH-domein. Binnen de casus van het Verenigd Koninkrijk werd eerder het strategische beleid inzake ssc’s vanuit het centrale niveau bestudeerd. De hamvraag hier was op welke manier ssc’s top-down werden opgelegd en begeleid en op basis van welke assumpties en strategische keuzes. Ook hier geldt de vraag op welke manier organisaties ertoe gebracht worden samen te werken in een ssc, welke governance structuur daar het best bij past, hoe het veranderingstraject werd aangepakt en welke baten en lasten er in rekening moeten gebracht worden. De uitgebreide casebeschrijving van deze internationale verkenning, is terug te vinden in het case rapport “Managementondersteunende dienstverlening

‫ ׀‬74 ‫׀‬

in de Vlaamse overheid. Internationale case-studie inzake shared service centers in Nederland en het Verenigd Koninkrijk” (Luts et al., 2009b). Hier lijsten we de belangrijkste conclusies op die de rode draad vormden doorheen de theorievorming rond ssc’s en de internationale verkenning van praktijkvoorbeelden in overheid van Nederland en het Verenigd Koninkrijk. In een eerste paragraaf bespreken we de drijfveren en onderbouwing als succes- of faalfactor in het tot stand komen van ssc’s. We hebben het daarbij om de achtergrondelementen waartegen de beslissing wordt genomen om ondersteunende activiteiten te bundelen in een ssc. Vervolgens worden in een tweede paragraaf de lessen uiteengezet op het vlak van de governance-structuur. Hierbij komen ook succes- en faalfactoren aan bod op het gebied van de financiering, de evaluatie en de concrete uitvoering van de dienstverlening. Een derde paragraaf bespreekt de lessen die opgelijst worden rond het veranderingsmanagement. Hierbij worden concrete suggesties gedaan rond de manier waarop het veranderingstraject kan gehanteerd worden. Tot slot komen in een vierde paragraaf nog de lessen aan bod rond de doelstellingen verbonden aan de oprichting van een ssc en de (te meten) effecten ervan.

‫ ׀‬75 ‫׀‬

> 4.1.

Drijfveren en onderbouwing

Er wordt de laatste jaren binnen de publieke sector steeds vaker naar het concept van ssc’s teruggegrepen om ondersteunende dienstverlening, bedrijfsvoering zoals men er in Nederland naar verwijst, in onder te brengen. In de private sector werkt men al langer met ssc’s. Er is sprake van gerealiseerde besparingen die variëren van 20 tot zelfs 50% (Strikwerda, 2007). Andere bronnen spreken van winsten van 25 tot 40% (KPMG, 2009). De keuze voor de vorming van een ssc berust daarbij doorgaans op besparingsdoelstellingen ten aanzien van de back office. De ondersteunende activiteiten moeten efficiënter georganiseerd worden en het producten- en dienstenaanbod dient teruggeschroefd te worden. Kort gesteld; de dienstverlening moet beter, goedkoper en efficiënter. Ook overheden zijn de potentie van het ssc beginnen in te zien. In tijden van budgettaire krapte, van de toenemende vergrijzingskosten en van economische crisis, moet ook de overheid op zoek naar efficiëntiewinsten. Doordat de ondersteunende diensten een aanzienlijk aandeel uitmaken van de overheidskost, wordt ook naar opportuniteiten gezocht om het secundaire proces efficiënter te organiseren. Het ssc vormt in dit kader een mogelijkheid om tot betere, goedkopere en efficiëntere dienstverlening te komen. Er moet echter over gewaakt worden dat efficiëntieverhoging in de enge zin niet de enige drijfveer vormt voor het opstarten van een ssc. De oprichting van een ssc dient idealiter te kaderen in een breder doelstellingenkader voor een performante overheid. Een goed werkende overheid scoort goed op meerdere domeinen (Hood, 1991). Met kostenbesparing alleen zal men niet ver komen en zal het moeilijk worden op korte termijn de weerstand het hoofd te bieden en op lange termijn de sceptici te overtuigen. Verschillende cases binnen de Nederlandse overheid tonen dit aan. Dit ondanks de duidelijk triggerende werking van de ingestelde besparingsdoelstellingen om tot ssc’s te komen. De oprichting van ssc’s werd binnen de Nederlandse publieke sector mede mogelijk gemaakt doordat er op een brede waaier van waarden werd ingezet voor een ‘vernieuwde Rijksoverheid’. Tegelijkertijd dragen de ssc’s ook bij tot het invoeren en bestendigen van die waarden. Zo wordt er onder

‫ ׀‬76 ‫׀‬

andere veel aandacht besteed aan meer interdepartementale samenwerking. De verkokerde structuur van de Nederlandse overheid wordt als een probleem geïdentificeerd, dat een efficiënte werking van de overheid in de weg staat (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2007; College van Secretarissen-generaal, 2007). Een overheid waarbij de departementen zich blind staren op de muren van het ministerie wordt niet in staat geacht complexe maatschappelijke problemen aan te pakken. Er wordt dan ook sterk ingezet op interdepartementale samenwerking en uitwisseling van kennis, ervaring en personeel tussen de verschillende departementen. Het bundelen van ondersteunende activiteiten in een ssc past natuurlijk perfect in dit plaatje. Generieke dienstverlening, die vooral geëvalueerd wordt op basis van kostprijs, snelheid en kwaliteit, wordt daarbij uit verschillende departementen en rijksdiensten gehaald en bijeengeplaatst. Dit proces is pas mogelijk wanneer er een zekere mate van horizontalisering aanwezig is. Tezelfdertijd bestendigt de invoering van ssc’s ook deze horizontalisering. Deze gedachtegang gaat ook op voor de Vlaamse overheid, waar het ‘over de muur kijken’ nog verder gestimuleerd kan worden. Op deze wijze zijn verschillende door ons bestudeerde ssc-cases ook instrumenteel in het opwerpen van een concerngedachte. De ontkokering voorbij, moet de overheid meer aanzien worden als een concern, waarbij de winsten dan ook op dit niveau moeten behaald worden, meer nog dan in de individuele departementen (en mogelijks ten koste van een ander). Het standaardiseren van dienstverleningsprocessen, de aandacht voor end-toend-processen en het horizontaal schuiven van ambtenaren dat in ssc’s een belangrijke plaats inneemt, kan dan ook vanuit het oogpunt gezien worden van de concerngedachte. Ook andere waarden die belangrijk zijn voor een wenselijke overheid dienen een plaats te krijgen in het besluitvormings- en invoeringsproces van ssc’s (Hood, 1991). Zo is er voor transparantie binnen de overheid een belangrijke plaats weggelegd, zowel in de totstandkoming van een ssc, als in de effecten van het werken met ssc’s. Indien er voldoende transparantie bestaat omtrent de kostprijs van de ondersteunende dienstverlening, is het gemakkelijker om verschillende scenario’s van organisatievormen naast elkaar te plaatsen en de meest opportune oplossing eruit te halen.

‫ ׀‬77 ‫׀‬

Wanneer de verschillende departementen de kost en de kwaliteit van hun interne dienstverlening mooi in kaart brengen en vervolgens op transparante wijze met elkaar communiceren, is er een bijkomend incentief voor de leidend ambtenaren om van interne dienstverlening af te stappen wanneer het elders beter en/of goedkoper kan gebeuren. Dit moet gepaard gaan met een cultuur waarin het vanzelfsprekend is om over de muur te kijken op zoek naar beste praktijken en efficiëntere oplossingen voor de eigen ondersteunende dienstverlening. Met de oprichting van een ssc wordt doorgaans de doelstelling van een transparante overheid mee ondersteund. Als gevolg van het ondernemerschap dat gepaard gaat met de werking en instandhouding van een ssc, wordt binnen het ssc veel aandacht besteed aan openheid en duidelijkheid omtrent tarieven en kwaliteitsniveaus. Enerzijds moet het ssc de betrokken partijen als klant ‘tevreden houden’ door transparante tarieven, service levels en dienstverleningsopvolging te voorzien. Dat verhoogt bovendien de aantrekkingskracht bij potentiële instappers, wanneer de transparantiepolitiek uitwijst dat het ssc een valabel alternatief vormt voor de eigen ondersteunende activiteiten. Anderzijds moeten ssc’s het ook hebben van een efficiënte interne werking om hun doelstellingen na te jagen. Transparantie op vlak van de dienstverleningsprocessen, -tarieven en –kwaliteitsniveaus biedt zo bijkomende interne druk om een hoge standaard aan te houden. Continue benchmarking met andere overheidspartijen en, waar mogelijk ook, private aanbieders kan de interne werking enkel ten goede komen. Hierbij is transparantie erg belangrijk. Dit verschilt niet van de betrachting van de Vlaamse regering bij de invoering van de MOD’s om kostentransparantie door te voeren. Een belangrijke doelstelling uit de nota van de Vlaamse Regering van 1 februari 2002 betrof het “transparant maken van de kosten om ze zoveel mogelijk te kunnen aanrekenen” (Van Grembergen, 2002). Het is tevens belangrijk om een verhoogd kostprijsbewustzijn en ondernemerschap in de overheid binnen te brengen. Door een gebrek aan concurrentie met de private markt, is er binnen de publieke sector doorgaans een beperktere drive tot goedkoper en efficiënter werken. Door declarabiliteit, kostprijsbewustzijn en ondernemerschap via ssc’s in de

‫ ׀‬78 ‫׀‬

publieke sector ingang te doen vinden, verhoogt de druk op efficiënter werken. Daarnaast is het ook belangrijk door voor bepaalde diensten vrije winkelnering in te voeren. Vrije keuze heeft in de meeste Nederlandse cases een succesvolle afloop van het ssc bevorderd. Enerzijds kan er de vrije keuze worden gelaten al dan niet bij een ssc aan te sluiten, en daar dienstverlening van af te nemen. Anderzijds stelt zich de vraag of er –eens aansluiting gevonden bij een ssc- vrije keuze is welke producten en diensten worden afgenomen. In de bestudeerde cases uit de internationale verkenning blijken er verschillende vormen die overeenkomen met de mate van verplichting bij het afnemen van een bepaald dienstverleningspakket. In de meeste gevallen, verklaart men zich bij aansluiting bij een ssc akkoord met het (minimaal) afnemen van een soort van basispakket. Dit biedt ook een bepaalde (werk)zekerheid voor de uitvoerder. De belangrijkste drijfveer achter de oprichting van een ssc blijft doorgaans toch mogelijke besparingen die ermee kunnen gerealiseerd worden. Die kunnen in verschillende vormen vertaald worden. De ondersteunende activiteiten zouden door een kleinere personeelsinzet kunnen gerealiseerd worden, wat een besparing op personeelskost met zich meebrengt of meer personeel aanreikt voor het primaire proces. Er kan bijkomend ook bespaard worden door een goedkopere servicing van producten en diensten, door een reductie van het maatwerk te realiseren en door het vergroten van de inkoop op de markt. Bovenstaande doelstellingen en contextuele elementen spelen een belangrijke rol in de vorming van ssc’s. Ze vormen echter niet altijd een voldoende voorwaarde. De cases wijzen uit dat er doorgaans nog een bijkomend incentief aanwezig moet zijn, dat als het ware een duwtje geeft in de richting van een ssc. In Nederland wordt dat duwtje voor verschillende partijen binnen diverse ssc-verhalen van de laatste jaren, gevormd door de taakstelling die door de Regering is opgelegd aan de departementen. De taakstelling maakt deel uit van het Programma Vernieuwing Rijksdienst dat de regering Balkenende IV aan de Rijksdienst werd opgelegd (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2007). Naast een reeks departementale en interdepartementale maatregelen en efficiëntieprojecten, werd elk ministerie ook een precieze besparing

‫ ׀‬79 ‫׀‬

opgelegd, geconcretiseerd in zowel financiële, als in personele besparingsdoelstellingen. Dit is de zogenaamde taakstelling. Het gaat om een specifiek te reduceren aantal personeelsleden in de periode 2007-2011. Concreet zal de Rijksdienst tegen het einde van de huidige kabinetsperiode 12.800 personeelsleden minder moeten tellen (Luts et al., 2009a). Deze taakstelling zette de departementen (met spoed) aan om efficiëntiewinsten te realiseren en te bewijzen aan de Programma-Secretaris-generaal Vernieuwing Rijksdienst, Roel Bekker. Dit is een belangrijke les te trekken uit de ssc-cases binnen de Nederlandse overheid. Er kan wel een wil tot interdepartementale samenwerking en een bewustzijn dat er efficiënter en goedkoper kan en moet gewerkt worden op vlak van bedrijfsvoering aanwezig zijn, toch blijkt er in veel gevallen nog een bijkomende trigger nodig om tot duurzame samenwerkingsverbanden te komen en efficiëntieverhogende initiatieven in werking te stellen. “Het water moet tot boven de lippen staan, vooraleer er werkelijk tot actie wordt overgegaan”, getuigde een van de betrokkenen bij de uitwerking van een ssc in de Nederlandse Rijksdienst (Interview Warffemius & Kools). Indien men via concrete taakstellingen een verhoogde efficiëntie wil bereiken, moet dat best gebeuren op basis van een dubbel slot (financiële en personele targets) en een afdoend monitoringssysteem. Bovendien dient er mede in het oog gehouden te worden dat de personele besparing niet gecompenseerd wordt met een evenredige stijging van de externe inhuur. Voor aanbevelingen over deze aangelegenheden, kan verwezen worden naar het SBOV-rapport ‘De efficiënte overheid geanalyseerd: Synthese en aanbevelingen’ (Luts et al., 2008). Ook het benchmarken van gegevens met betrekking tot de input, output en outcome van de managementondersteunende dienstverlening kan aanleiding geven tot een efficiëntere organisatie van de managementondersteunende functies en eventueel in een tweede fase ook tot het invoeren van ssc’s. In dit kader blijkt uit de Nederlandse case dat het belangrijk is dat de departementen dit proces initiëren of op zijn minst ondersteunen. Ook cruciaal is het vastleggen van waterdichte definities met betrekking tot de te rapporteren elementen, om de conceptuele discussies uit de vergelijkingen te halen. Er zou ook één breed gedragen sjabloon moeten ingesteld worden voor deze rapportering, opdat het opstellen van een tijdreeks waarin evoluties merkbaar en evalueerbaar zijn, mogelijk wordt.

‫ ׀‬80 ‫׀‬

Bovendien bleek uit de Nederlandse case dat de sfeer waarin de cijfergegevens aan de departementen worden bevraagd een rol speelt in de medewerking en legitimiteit van de betrokken partijen. In Nederland bleek het een goede overweging om de benchmarking te kaderen in een doelstellingenkader van kennis- en ervaringsuitwisseling. Hiermee werd tegelijkertijd de overweging gemaakt om de gegevensbevraging niet zozeer te koppelen aan een communicatie van besparingen en efficiëntie. Het besluit tot de benchmark werd immers reeds in september 2005 door het SG-beraad genomen, terwijl de taakstelling pas van begin 2007 dateert (Benchmark Bedrijfsvoering Rijksoverheid, 2007). Dit zorgde voor een veilige achtergrond voor de ministeries, wat ook de transparantie, betrouwbaarheid en legitimiteit van de gegevens ten goede kwam. Ook voor Vlaanderen kan dit een goed voorbeeld zijn. De bevraging rond bij de entiteiten van de Vlaamse overheid, uitgevoerd door het departement Bestuurszaken verliep immers moeizaam. IAVA stelt in haar auditrapport dat dit onder andere een gevolg was van de ‘bedreigende’ achtergrond van de dataverzameling. Met andere woorden: doordat de entiteiten angstig waren dat de aangereikte gegevens tegen hen zouden kunnen gebruikt worden, daalde de medewerking en de legitimiteit van de bevraging. Door meer in een sfeer van samenwerking, gegevensuitwisseling en transparantie aan benchmarking te doen, zal een dergelijke bevraging vlotter verlopen. Het initiatief mee bij de entiteiten zelf leggen, kan hierbij hulpzaam zijn. Bovendien blijkt eens te meer dat het een conditio sine qua non is om sluitende definities te hebben rond managementondersteunende functies. Het is immers belangrijk dat de technische en conceptuele discussies achter de rug zijn wanneer de gegevensverzameling plaatsvindt. De bevraging kan best in een standaard-sjabloon worden gegoten, dat eventueel op periodieke basis de voortgang kan monitoren. De invoering en uitwerking van een ssc zelf is idealiter gebaseerd op een gebalanceerd samenspel van bottom-up groei en top-down begeleiding. Wat betreft de bottom-up-initiatieven, is het SSO-ICT een goed voorbeeld. Enkele Plaatsvervangende-Secretarissen-generaal, die de bevoegdheid over de bedrijfsvoering binnen hun ministerie in de portefeuille hebben, staken de hoofden bijeen om tot samenwerking op het gebied van ICT te komen. Het gaat hier dus volledig om vrijwillige aansluiting, er wordt vanuit het centrale niveau geen dwang uitgeoefend. Wel kan gesteld worden dat de

‫ ׀‬81 ‫׀‬

taakstelling vanuit het kabinet bepaalde ministeries mee heeft aangezet de keuze voor insourcing bij het SSO-ICT te maken. Doordat er op basis van vrijwilligheid in het ssc ingestapt kan worden, is er meer positieve energie beschikbaar om het proces van ssc-opbouw te doorlopen. Er is op die manier ook minder verzet te verwachten en hindernissen te overwinnen. De filosofie hierachter is dat het ssc organisch zal groeien door dat potentiële partners zich wel zullen gaan interesseren wanneer ze zien dat het ssc effectief tot betere, efficiëntere en goedkopere dienstverlening leidt. Het top-down aspect van de oprichting van ssc’s binnen de Nederlandse Rijksdienst bestaat uit begeleiding, ondersteuning en advisering bij de oprichting van ssc’s. Hiervan is De Werkmaatschappij (DWM) een mooi voorbeeld. DWM is een bedrijfsverzamelgebouw binnen het voor rijksbrede bedrijfsvoering bevoegde Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties waar allerhande interdepartementale samenwerkingsverbanden op het gebied van een of meerdere PIOFACHactiviteiten onderdak kunnen krijgen. Ze krijgen er de nodige ondersteuning en begeleiding naar een standvastig bestaan als ssc. Ook hier gebeurt de aansluiting op basis van vrijwilligheid. Het blijkt echter een belangrijke succesfactor dat DWM haar diensten aanbiedt aan initiatieven tot interdepartementale samenwerking op het gebied van bedrijfsvoering die te klein zijn om op zich te overleven of moeilijk gedijen binnen hun oorspronkelijke organisatie. Het blijkt bovendien een boeiend platform geworden te zijn voor uitwisseling van kennis en ervaring op het vlak van ssc’s. Ook de opgerichte Interdepartementale Commissie Bedrijfsvoering Rijk, die de hoogste ambtenaren op het vlak van de bedrijfsvoering periodiek rond de tafel brengt, blijkt een succes te zijn in het verhaal van de ssc-vorming. Niet alleen worden de beslissingen met betrekking tot standaarden, clustering of organisatiestructuur nu reeds doorgesproken met alle Rijksonderdelen, wat zorgt voor minder grote verrassingen binnen de regering op het gebied van de rijksbrede bedrijfsvoering. Het biedt ook een platform om (al dan niet spontane) initiatieven tot interdepartementale of zelfs rijksbrede samenwerking op vlak van de bedrijfsvoering voor te bereiden.

‫ ׀‬82 ‫׀‬

Ook binnen het Verenigd Koninkrijk is een interessant voorbeeld teruggevonden van centrale ondersteuning aan de ssc’s. Het Shared Services Team profileert zichzelf binnen de centrale overheid als een adviesgevend orgaan waar departementen vrijblijvend een beroep op kunnen doen indien ze vragen hebben met betrekking tot ssc’s. Andere taken van het Shared Services Team hebben onder andere betrekking op het identificeren en aanpakken van barrières omtrent ssc’s. Door de verschillende cases heen, kunnen we in grote lijnen drie categorieën onderscheiden van top-down versus bottom-up perspectief (zie figuur 28). De case van SSO-ICT is eerder te plaatsen in het kamp van de bottom-up groei. De ministeries sluiten vrijwillig aan bij het ssc, er is geen echte dwang vanuit het centrale overheidsniveau in het spel. Vervolgens hebben we een middencategorie, die bottom-up initiatieven combineert met top-down ondersteuning vanuit het centrale niveau. De Werkmaatschappij is hier een mooi voorbeeld van. DWM neemt interdepartementale samenwerkingsverbanden op het gebied van bedrijfsvoering onder haar vleugels zodat er in de ideale omstandigheden tot volgroeiing van een ssc kan gekomen worden. Het gaat om (voornamelijk) spontaan gegroeide bottom-up initiatieven, die vervolgens wel de noodzakelijke centrale ondersteuning krijgen. Tot slot zijn er de ssc’s die eerder vanuit top-down perspectief tot stand zijn gekomen. De case van de Servicedienst Rotterdam uit ons internationaal verkennend onderzoek kan daarbij als voorbeeld fungeren. Het College van de Gemeente Rotterdam legde de gemeentelijke diensten de verplichting op om een aantal ondersteunende activiteiten te bundelen in een ssc. Het ging hierbij dus om een top-down benadering. Vervolgens heeft men het koploperprincipe toegepast, waarbij enkele gemeentelijke diensten zich vrijwillig aandienden om de trekker te zijn van het ssc. Zij liepen de andere diensten voorop en bereiden het ssc voor en bouwden het ssc op. Nadien werd van de overige gemeentelijke diensten verwacht eveneens aansluiting te vinden bij de opgerichte Servicedienst Rotterdam. Het idee dat hier speelt is dat het tot betere resultaten leidt om met een (klein) aantal vrijwillige organisaties een ssc op te bouwen, dan wel alle organisaties ineens hierbij te betrekken met als resultaat dat de

‫ ׀‬83 ‫׀‬

sceptische partijen de hakken in het zand plaatsen met een lang en moeizaam opbouwproces tot gevolg.

Figuur 5: Bottom-up versus top-down shared services centers Bottom-up versus top-down ssc’s

SSO-ICT Bottom-up

DWM

Servicedienst Rotterdam Top-down

Bron: Eigen bewerking

De vraag stelt zich ook naar de meest optimale aanpak voor het implementatietraject om te komen tot meer gemeenschappelijke management ondersteuning in de Vlaamse overheid. Volgens ons is de meest aangewezen weg een combinatie van zowel top-down opgelegde prikkels voor beleidsdomein en entiteiten om over te gaan tot een meer efficiënte organisatie van de managementondersteuning (via uitdagende efficiëntietaakstellingen), gecombineerd met een sterke ondersteuning en facilitering van bottom-up initiatieven om meer te gaan samenwerken. De vraag kan vervolgens ook gesteld worden welke activiteiten zich het best lenen tot samenwerking, concentratie en uiteindelijk bundeling in ssc’s. De PIOFACH-activiteiten, als ondersteunende dienstverlening, worden daarbij naar voren geschoven, al blijken niet alle ondersteunende activiteiten zich even gemakkelijk te lenen tot bundeling. Het blijkt uit de verschillende cases voornamelijk succesvol te zijn om generieke dienstverleningsactiviteiten te bundelen waarbij in eerste instantie de service excellence voorop staat. Hiermee wordt verwezen naar het feit dat voor deze uitvoerende taken vooral belangrijk wordt geacht dat ze goed, snel en goedkoop worden uitgevoerd, beleidsneutraal zijn en los te koppelen zijn van de specificiteit van bepaalde (overheids)sectoren.

‫ ׀‬84 ‫׀‬

Het gaat daarbij om activiteiten die zich gemakkelijk lenen tot standaardisatie, te maken hebben met een relatief hoge variabele kost en gelijklopende processen kennen binnen de verschillende ministeries. In Nederland is er bijvoorbeeld veel ssc-beweging op de gebieden HRM, Facilitair Management en ICT-dienstverlening. Wat men ook ziet, is dat groepering (en standaardisering) van ICT-activiteiten vaker aanleiding geven tot verdergaande samenwerking op andere domeinen. De standaardisatie die daarbij wordt doorgevoerd kan zich overigens op diverse niveaus bevinden. Zo kan de dienstverlening zich lenen tot outputstandaardisatie, waarbij er stroomlijning van het producten- en dienstenaanbod plaatsvindt zonder daarbij noodzakelijk de onderliggende werkwijze te standaardiseren. Daarnaast kan er ook tot standaardisatie gekomen worden van de werkprocessen die deel uitmaken van de dienstverlening. Hierbij wordt de inhoud van het werk gespecificeerd of geprogrammeerd. Tot slot kunnen ook de vaardigheden en de kennis die aan de basis ligt van de dienstverlening als voorwerp van standaardisatie genomen worden. Bij dit laatste gaat het over een zelfde soort specifieke training die vereist is voor de dienstverlening (Mintzberg, 1989). Bij de overweging al dan niet over te gaan tot de oprichting van een ssc, is het van cruciaal belang in een goede business case te voorzien. Een accurate en volledige business case is niet alleen belangrijk in het overtuigen van betrokken partijen, het kan ook aangewend worden als control-instrument in het geval er voor de optie van een ssc geopteerd wordt. Een goede business case in het geval van de keuze omtrent de oprichting van of aansluiting bij een ssc combineert een verhelderende ‘as is’-analyse met een klare beschrijving van de ‘to be’. De business case plaatst vervolgens de verschillende scenario’s naast elkaar, voor wat betreft de organisatie van de interne dienstverleningstaken, op een of meerdere PIOFACH-domeinen. De kosten en de baten van alle scenario’s worden opgelijst, de risico’s worden geïdentificeerd. De financiële effecten worden ingeschat, zowel langs de uitgave- als de inkomstenzijde. Naast financiële aspecten moet men bovendien ook oog hebben voor factoren zoals cultuur, besturing en bekostiging.

‫ ׀‬85 ‫׀‬

De business case moet toelaten de meest opportune oplossing te kiezen en desgevallend tot het besluit te komen tot aansluiting bij een (al dan niet bestaand) ssc. Erg belangrijk is ook de verwachtingen op te nemen in de business case, om de gerealiseerde resultaten er later tegen af te zetten. Het is belangrijk de verschillende betrokken partijen bij het opstellen en afwegen van de business case te betrekken. Zo is het onontbeerlijk vertegenwoordigers van het management, van de gebruikers en van het personeel minimaal te consulteren en waar mogelijk inspraak te bieden. Al deze partijen zullen immers in een veranderende omgeving en organisatie terecht komen wanneer het ssc daadwerkelijk geïmplementeerd wordt. Wanneer de keuze en de uittekening op basis van openheid, eerlijkheid en transparantie gemaakt wordt, is er de beste kans op slagen. Een betrokken organisatie moet voor zichzelf een aantal vragen beantwoord zien om zelf overtuigd te kunnen worden van de meerwaarde van een aansluiting bij het ssc. Het is dan ook belangrijk vanuit het ssc aan te geven hoe de werkwijze in de huidige situatie binnen de organisatie verloopt. Vervolgens moet er aandacht besteed worden aan de voor- en nadelen, mogelijke risico’s en consequenties als de dienstverlening niet meer door de organisatie zelf, maar door het ssc zou worden geleverd. Hierbij moet ook verduidelijkt worden welke zaken zullen moeten worden opgegeven en wat er voor in de plaats zal komen. Er kan eventueel ook reeds overgegaan worden tot het opstellen van overgangsplannen die dieper ingaan op aspecten als timing, personeelsoverplaatsing, etc. Ondanks dat er in de theorie op wordt gewezen en in de verschillende gesprekken uit onze internationale verkenning ook benadrukt wordt dat een goede voorbereiding van vitaal belang is voor het welslagen van het ssc, werd er ons ook meermaals op het hart gedrukt dat een te gedetailleerde blauwdruk aan de voorkant en te uitgebreide theorievorming de oprichting van een ssc meer slecht dan goed zal doen. Grote structuuroplossingen zijn niet aan de orde en kunnen doorgaans de complexiteit en onvoorzienigheid van de organisationele en culturele veranderingen, verbonden aan de overstap naar een ssc, niet vatten. Het blijkt uit de cases dan ook van groot belang in het hele proces aandacht te hebben voor de gevoelens die een grote organisationele verandering als het werken met een ssc teweeg brengt. Er is veel geduld, veel

‫ ׀‬86 ‫׀‬

overtuigingskracht en veel communicatie nodig om alle betrokkenen mee te nemen. Het is dan ook belangrijk voldoende tijd uit te trekken voor de opstart of aansluiting bij een ssc. Er moet rekening gehouden worden met weerstand en met voorziene en niet voorziene mislukkingen onderweg. Best is te kiezen voor een gefaseerde overgang, waarbij zowel op het vlak van de omvang van het verzorgingsgebied, als op het gebied van de uitgebreidheid van het producten- en dienstenaanbod best geen te grote stappen ineens worden gezet. Bovendien moet de span of control of het absorptievermogen van het ssc op alle momenten in het oog gehouden worden, opdat het ssc niet te veel hooi op de vork zou nemen, met alle disfunctionele gevolgen van dien. Voor een synthese van de lessen die hieromtrent te trekken zijn, zie tabel 10.

‫ ׀‬87 ‫׀‬

Tabel 2: Lessen inzake de drijfveren en onderbouwing van shared services centers -

Beperk de invoering van ssc’s niet tot een exclusief verhaal van financiële besparingen.

-

Verrijk de efficiëntiedoelstellingen bij ssc’s met bredere waarden zoals interdepartementale samenwerking, concern-gedachte, dienstverleningskwaliteit, kostprijsbewustzijn, transparantie, etc.

-

Koppel de samenwerkingsverbanden in een ssc aan samenwerking op andere terreinen; samenwerking bij maatschappelijke vraagstukken, gezamenlijke huisvesting, mobiliteit van ambtenaren, etc.

-

Schep een cultuur waarin departementen worden aangezet ‘over de muur te kijken’. Versterk de concern-gedachte en bestrijd verkokering.

-

Hanteer concrete besparingsdoelstellingen in financiële en personele termen om samenwerking in ssc’s te triggeren.

-

Voorzie periodieke interne benchmarking rond de input, de output en de outcome van ondersteunende diensten als zacht intern drukkingsmiddel om tot een efficiëntere werking te komen en bij ssc’s aan te sluiten.

-

Zet in op transparantie met betrekking tot de omvang, de sturing, de organisatie en de performantie van ondersteunende diensten.

-

Werk toe naar platformen voor de uitwisseling van gegevens, ervaringen en kennis met betrekking tot de organisatie van ondersteunende diensten.

‫ ׀‬88 ‫׀‬

-

Werk ssc’s uit op het gebied van ondersteunende, uitvoerende activiteiten. Generieke dienstverlening met een relatief hoge variabele kost geniet daarbij de voorkeur.

-

Zoek de juiste balans tussen bottom-up groei en top-down ondersteuning bij ssc’s.

-

Vrijwillige opstart van een ssc maakt meer positieve energie vrij als succesfactor voor een goede werking van het ssc.

-

Breng interdepartementale samenwerkingsverbanden op ondersteunende dienstverleningsdomeinen samen, die daar baat bij hebben.

-

Bied centrale ondersteuning aan (beginnende) ssc’s op vlak van de sturing en organisatie van gemeenschappelijke dienstencentra.

-

Kies niet voor een big-bang scenario waarin alle diensten tegelijkertijd overstappen in een ssc, maar grijp terug naar het koploperprincipe met enkele grote trekkers en een gefaseerde instap van de andere organisaties.

-

Maak een sterke business case op ter overweging van het werken met een ssc, waarin een ‘as is’-beschrijving en een oplijsting van de verschillende scenario’s met kosten, baten en risico’s vervat zit.

-

Betrek de verschillende betrokken partijen bij het opstellen van de business case en het besluiten van een ssc-scenario; het management, het personeel en de gebruikers.

-

Vermijd ‘grand design’-denken bij uittekening van een ssc. Een té gedetailleerde blauwdruk van het ssc voor ogen zal uiteindelijk toch bijgesteld moeten worden.

-

Bied organisaties een waardevolle return voor de invoering van een ssc; verhoogde kwaliteit, grotere betrouwbaarheid en snellere dienstverlening.

‫ ׀‬89 ‫׀‬

-

Heb aandacht voor de gevoelens bij de verschillende betrokken partijen; het gaat om een grote organisationele verandering die de hele organisatie raakt en onontkoombaar tot angst, onzekerheid en dus ook een zekere mate van weerstand zal leiden.

-

Voorzie voldoende tijd om het invoeringsproces van een ssc te doorlopen. Communiceer in ruime mate wat er zal veranderen, waarom er moet veranderd worden en hoe de verandering zal aangepakt worden.

‫ ׀‬90 ‫׀‬

> 4.2.

Governance-structuur

Doordat er bij ssc’s veel partijen in het spel zijn, en evenveel evenwichten moeten gevonden worden met betrekking tot de sturing, de beheersing en de controle van het ssc, is het van groot belang dat er een solide governance structuur wordt ingesteld. Het grote voordeel van het sscconcept is dat verschillende organisaties er hun ondersteunende activiteiten in kunnen onderbrengen, zonder de volledige controle te verliezen. Overlegen inspraakstructuren, dienstverleningscontracten, controlemechanismen en andere elementen moeten ervoor zorgen dat er een vertrouwensrelatie tussen opdrachtnemer, opdrachtgevers, klanten en eigenaar optreedt. Vertrouwen en samenwerking moeten de basis vormen van een samenwerking in een ssc, maar duidelijke afspraken en een uitgebalanceerde governance structuur moeten instaan voor een goede werking van het ssc en een accurate en efficiënte dienstverlening. Uit de thema-audit Managementondersteuning door IAVA blijkt overduidelijk dat de governance van zowel de MOD’s op beleidsdomeinniveau als van de gemeenschappelijke dienstencentra heel wat suboptimale kenmerken vertoont. De lessen uit de buitenlandse cases zijn hier dan ook heel belangrijk. Het is in eerste instantie belangrijk dat alle betrokken partijen erkend worden in het ssc-verhaal. In het voorbeeld van een ssc binnen een departement, werkend voor andere departementen, zoals de bestudeerde case van het Shared Service Organisatie-ICT bij het Ministerie Verkeer en Waterstaat, kunnen vier belangrijke partijen onderscheiden worden. Elk van deze partijen moet een plaats krijgen binnen het besturingsgestel van het ssc. Ten eerste is er de opdrachtnemer; het ssc zelf. Het ssc neemt opdrachten aan van (externe en interne) opdrachtgevers die ze dan met de eigen productiemiddelen volgens gemaakte afspraken uitvoert. De opdrachtnemer kan al dan niet nog verder georganiseerd zijn in functionele bedrijfseenheden, die vaak overeen komen met de (geclusterde) dienstverleningspakketten beschreven in de producten en dienstencatalogus (PDC). Aan het hoofd van het ssc staat een directeur of manager die verantwoording dient af te leggen aan de eigenaar en de opdrachtgevers.

‫ ׀‬91 ‫׀‬

De competenties die de directeur van een dergelijk ssc moet hebben, zijn van diverse aard. Ze komen overeen met de verschillende rollen die de leidend ambtenaar van een ssc dient te vervullen. Indien hij mee de oprichting van het ssc dient vorm te geven, moet deze persoon enerzijds een duidelijke visie hebben, doorzettingsvermogen aan de dag kunnen leggen, een sterke communicator zijn, over veel overtuigingskracht beschikken en kunnen omgaan met de politieke processen die gepaard gaan met de besluitvorming en implementatie van het ssc. Anderzijds dient de leiding van een ssc ook een zekere expertise te bezitten op het dienstverleningsdomein waarop het ssc actief is. Hij moet immers de techniciteit en de gevoeligheden kunnen vatten om tot een goede dienstverlening te komen. In dit kader moet de directeur van het ssc ook een belangrijke mate aan klantgerichtheid bezitten. Om de insourcende partijen tevreden te houden, moet er voldoende aandacht uitgaan naar de noden en wensen van de klanten en opdrachtgevers, zonder echter de doelstellingen van het ssc – efficiëntie, standaardisatie, schaalvoordelen, e.a.- uit het oog te verliezen. Tot slot is het voor die doelstellingen net belangrijk om alle werknemers gemotiveerd te houden om zich dag na dag in te zetten voor een efficiëntere, effectievere en goedkopere dienstverlening. Het ultieme doel van een organisatie waarbij de medewerkers declarabel zijn en ondernemerschapsgericht werken, heeft nood aan specifieke managementkwaliteiten bij de leidinggevende van het ssc. Vervolgens is er de rol van eigenaar. De eigenaar krijgt het ssc onder zich en bepaalt de lijnen van het ssc op strategisch niveau. In het geval van het SSO-ICT ligt de eigenaarsrol bij de leidend ambtenaar van het departement waarbinnen het is ondergebracht, de Secretaris-generaal van het Ministerie VenW. Hij delegeert deze taak aan de hoogste ambtenaar met bedrijfsvoering in zijn portefeuille, de Directeur Financiën, Management en Control (FMC) –bij afwezigheid van een Plaatsvervangend Secretarisgeneraal bij het Ministerie VenW. We spreken ook van de moederorganisatie Ministerie VenW. De eigenaar stelt de directeur van het ssc aan, bepaalt diens verloning, roept hem ter verantwoording en kan hem ook ontslaan. Voorts is het de

‫ ׀‬92 ‫׀‬

eigenaar die de ultieme stem heeft in de beslissing nieuwe partijen bij het ssc aan te sluiten. De control-functie ligt bij de eigenaar. Ook de kaderstellende rol komt de eigenaar toe. Zo staat zij in voor het vaststellen van de standaarden die in het dienstverleningsaanbod worden ingevoerd. Het komt haar dan ook toe om de Producten- en Dienstencatalogus vast te stellen, waarin het aanbod aan dienstverleningsmogelijkheden beschreven staat. Ook indien er een gedeelte van de dienstverlening aan derden wordt uitbesteed, ligt die beslissing bij de eigenaar. Er hangt binnen het overheidsbestel ook een politieke verantwoordelijkheid vast aan een ssc, waarbij meerdere ministeries/departementen betrokken zijn. De minister verbonden aan de moederorganisatie draagt de politieke verantwoordelijkheid. In het geval van de SSO-ICT, moet de Minister van Verkeer en Waterstaat verantwoording afleggen in de Tweede Kamer indien er zich (zware) problemen voordien binnen het ssc. Het betreft hier wel de laatste escalatietrede. Er worden voldoende overleg- en bemiddelingsstructuren ingericht om een dergelijke ter verantwoording roeping in het parlement tegen te gaan. In het geval van het SSO-ICT, alsook in de andere cases overigens, is dit vooralsnog niet voorgevallen. Vervolgens is er de opdrachtgevende partij. Het gaat over de vertegenwoordiger van (externe) klantengroepen die voor zijn (externe) partij, de afnemer, de dienstverleningsvraag opmaakt. De opdrachtgevers zijn idealiter verenigd in het sturingsorgaan van het opdrachtgeversberaad. In het opdrachtgeversberaad zitten de ambtelijke vertegenwoordigers met betrekking tot de managementondersteuning van de betrokken partijen, de directeur van het ssc en een vertegenwoordiger van de eigenaar (als voorzitter) verzameld. Het is onder andere de taak van het opdrachtgeversberaad om de dienstverlening op te volgen en te evalueren. Er wordt samen besproken hoe de dienstverlening best kan vormgegeven worden en aangepast zou moeten worden aan veranderende omstandigheden in de markt, in de technologie of op andere vlakken.

‫ ׀‬93 ‫׀‬

Het opdrachtgeversberaad bereidt vanuit die optiek ook de Producten en Dienstencatalogus voor. Formeel gezien moet de eigenaar de PDC vaststellen, maar in de praktijk wordt er naar een consensus gezocht bij de opdrachtgevende partijen, in het opdrachtgeversberaad. Die eensgezindheid is belangrijk omwille van het engagement bij de afnemende partijen en om de vraaggerichtheid van het dienstverleningsaanbod te bewerkstelligen. In de Vlaamse context zou dit opdrachtgeversberaad kunnen overeenkomen met een managementgroep met vertegenwoordigers van de afnemende partijen. Ingeval van het ssc in de vorm van een EVA kan er gewerkt worden met een raad van bestuurd waarin eveneens vertegenwoordigers van de afnemers zetelen. De belangrijkste taak van de opdrachtgever bestaat erin de noden en behoeften op vlak van de dienstverlening van producten en diensten binnen zijn organisatie trachten te inventariseren en op basis van de beschikbare middelen dienstverlening bestellen bij de opdrachtnemer. Een accurate en gebalanceerde vraagarticulatie is van groot belang voor de goede werking van een ssc. De opdrachtgever moet inzicht verwerven in de dienstverleningsnoden binnen de eigen organisatie en die conform de opgestelde Producten en Dienstencatalogus, alsook in lijn met de doelstelling van het ssc weten te vertalen naar een dienstverleningsaanvraag. Belangrijk daarbij is de balans te vinden tussen de soms onbeteugelde wensenlijst van de organisatie en de doelstellingen van het ssc om meer standaardisatie te verkrijgen om zo tot efficiëntere en goedkopere dienstverlening te kunnen komen. Overigens, nu er voor elke bijkomende dienstverleningsvraag moet betaald worden op basis van vastgestelde tarieven, is het de boodschap om op een kostenbewustere wijze aan dienstverleningsaanvraag te doen. De producten en diensten die door het ssc kunnen verleend worden, zijn vastgelegd in de Producten en Dienstencatalogus, die als het ware als de menukaart van het ssc fungeert. Er wordt doorgaans een onderscheid gemaakt tussen basisdienstverlening en pluswerk, maatwerk. Het maatwerk wordt zo veel mogelijk ontmoedigd en is doorgaans ook duurder qua kostprijs. Indien de (grote) vraag om maatwerk de basisdienstverlening aan alle partijen in het gedrang zou

‫ ׀‬94 ‫׀‬

(kunnen) brengen, dient het overleg van opdrachtgevers zich te buigen over de vraag of er al dan niet kan ingegaan worden op de dienstverleningsaanvraag. Hier ligt een van de moeilijk te bereiken evenwichten; nl. de balans tussen het maatwerk en standaardisatie die het ssc dient aan te houden in haar dienstverlening. De opdrachtgevers en klanten hopen immers dat de dienstverlening zo veel mogelijk beantwoord aan de specifieke noden en wensen binnen de organisatie. Het ssc van haar kant heeft er vooral baat bij om het maatwerk te beperken en via standaardisatie tot schaalvoordelen en efficiëntiewinsten te komen. Uiteindelijk kan dit ook uitmonden in goedkopere dienstverlening aan de afnemers. Indien het ssc met andere woorden te veel de verlangens van de afnemers inlost, zullen de klanten wel tevreden zijn, maar verliest het ssc haar doelstellingen uit het oog. Op middellange en lange termijn zal het ssc bovendien haar besparingsdoelstellingen niet bereiken, niet tot goedkopere dienstverlening kunnen komen en zichzelf zo voor een stuk overbodig maken. Indien er echter te zwaar wordt ingezet op standaardisatie, kan het ssc de klant uit het oog verliezen. Indien de klanten niet over de producten en diensten kunnen beschikken die ze achten nodig te hebben, zal dit een negatief effect hebben op de samenwerking tussen afnemer en opdrachtnemer en in een ultieme fase mogelijks tot een terugtrekking leiden van deze klant uit het ssc. De boodschap is met andere woorden een goed evenwicht te vinden tussen standaardisatie en maatwerk. Hiervoor is een goede vraagarticulatie bij de opdrachtgever van groot belang (zie hoger). Ook een volgroeid opdrachtgeverschap faciliteert het vinden van deze balans. De opdrachtgever, die vaak een verleden heeft als klant of klantenvertegenwoordiger binnen de insourcende organisatie, mag zijn taak niet enkel baseren op de waaier aan verlanglijstjes van de klanten, maar moet ook zijn verantwoordelijkheid opnemen als opdrachtgever van het ssc. Hierbij moet rekening gehouden worden met de vooropgestelde standaarden, de efficiëntiedoelstellingen en de financiële implicaties van de dienstverlening.

‫ ׀‬95 ‫׀‬

Het gevonden evenwicht tussen de standaardisatie en het maatwerk moet zich weerspiegelen in een goede Producten en DienstenCatalogus (PDC). De PDC geeft een overzicht van de producten en diensten die door het ssc kunnen aangeboden worden, in welke vormen, in welke hoeveelheden, aan welk soort afnemer, tegen welke snelheid en aan welke dienstverleningsniveaus. Het geeft ook een zicht op de tarieven die tegenover de dienstverlening staan. Naast de opdrachtnemer, de eigenaar en de opdrachtgever is er ook nog de klant. De klanten zijn de personen die in direct contact komen met de geleverde dienstverlening vanuit het ssc. Een succesfactor voor een goede relatie opdrachtnemer-afnemer, voor een uitgebalanceerde governance structuur en voor een performant ssc, is de instelling van een klantenberaad. Het klantenberaad kan diverse taken vervullen. Zo is ze het best geplaatst om de dienstverlening op te volgen. De gepercipieerde gebreken kunnen vervolgens aangewend worden om de opdrachtgever te helpen in zijn vraagarticulatie en het opdrachtgeversberaad te assisteren in het voorbereiden van de PDC. Tot slot is het klantenberaad ook het aangewezen platform om kennis en ervaring op het gebied van de ondersteunende dienstverlening uit te wisselen. Op deze manier krijgt ook de samenwerking en de leerdoelstelling binnen het ssc concreet vorm. De klanten dienen hun ervaringen met de lopende dienstverlening niet enkel op ssc-niveau te brengen opdat de PDC kan geüpdatet worden, ze dienen ook terug te koppelen naar de eigen organisatie, meer specifiek naar de opdrachtgever, om tot accurate Dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s) of SLA’s te komen. Deze overeenkomsten specificeren de dienstverleningsafspraken tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer (ssc). Ze worden op jaarlijkse basis besproken. Concreet bevatten de SLA’s concrete antwoorden op de vragen ‘wat?’, ‘hoeveel?’, ‘voor wie?’, ‘wanneer?’ en ‘aan welk niveau’ van de dienstverlening. Een van de DVO’s uit onze casebeschrijving kende een structuur met volgende elementen in: de betaling, het dienstverleningsniveau, de contactmogelijkheden, het escalatiepad en de

‫ ׀‬96 ‫׀‬

monitoringsinstrumenten (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid & Shared Service Organisatie, 2009). Naast het opdrachtgeversberaad en het klantenberaad wordt er in sommige ssc-cases ook gebruik gemaakt van een overlegorgaan op niveau van de individuele afnemer, waarbij op operationeel niveau wordt samen gezeten door vertegenwoordigers van de opdrachtnemer (vaak account managers) en vertegenwoordigers van de klanten. Dit is doorgaans een tijdelijk orgaan dat in eerste instantie tot doel heeft om de samenwerking bij het begin van (of instap bij) een ssc te vergemakkelijken. Na verloop van tijd kan het zichzelf overbodig maken en afgevoerd worden.

> 4.2.1.

Financiering

Zoals de definitie het stelt, biedt een ssc diensten aan op een specifieke specialisatie op basis van een overeenkomst tegen een verrekenprijs. Hieruit volgt dat het ssc de dienstverlening die het levert best dekt door middel van de facturatie van de verleende diensten. Het komt er op neer dat een afnemer de kost draagt van de in de SLA’s bestelde producten en diensten. Idealiter gebeurt dit op basis van integrale kostprijsberekening; de klant betaalt de gehele kost van de productie en het beheer van de dienstverlening. De PDC vermeldt normaliter de tarieven van alle aangeboden producten en diensten. In de SLA’s wordt vervolgens gespecificeerd welke concrete producten en diensten voor het komende jaar zullen geleverd worden, aan welke dienstverleningsniveaus en tegen welke kostprijs. Om tot een dergelijk betalingssysteem te komen, moet er wel een integraal kostprijsberekeningsmodel in voege zijn. Dit model moet uitwijzen wat de integrale kost is van de aangeboden producten en diensten. Hierin zitten niet enkel de materiële kosten, maar ook de personele middelen die ingezet dienen te worden, de infrastructuurkost, de beheerskosten, enz. De salarislasten van het ingezet personeel moeten ook in de kost vervat zitten, aangezien het (overgegane) personeel nu in dienst is bij het ssc, waardoor de bezoldigingen door de moederorganisatie worden gedragen.

‫ ׀‬97 ‫׀‬

Een kostenanalytische en bedrijfseconomische boekhouding waarin alle kosten versleuteld worden, is hiervoor een must. Het is immers van groot belang een helder zicht te hebben op de tarieven en om een transparant beleid te voeren met betrekking tot dienstverleningskosten. Dat is de enige manier om buitenstaanders ervan te overtuigen dat het efficiënter en goedkoper kan dan in de huidige situatie. Het is ook de meest aangewezen manier om de afnemers aan te tonen wat er exact gefactureerd wordt. Het blijkt dan ook uit meerdere cases dat het een kritische succesfactor is om heel open en transparant te zijn in de facturatie van de dienstverleningskosten aan de afnemer(s). Nu elke bijkomende dienstverleningsaanvraag een extra kost genereert, moeten de afnemers een goed beeld krijgen van de tarieven en van de aangerekende kosten. Idealiter worden de kosten verdeeld volgens vaste kost en variabele kost. Dit maakt het gemakkelijker om in te schatten welk deel van de kosten kan gereduceerd worden door efficiënter te werken, schaalvoordelen te benutten en standaardisatie door te voeren. Er worden immers ook kosten in de tarieven doorgerekend, waar de dienstverlener minder vat op heeft; zoals bijvoorbeeld de huisvestingskost. De tarieven liggen vast en worden jaarlijks in de PDC geformaliseerd. Er wordt doorgaans getracht de tarieven niet te verhogen, op indexering na (ook de loonkost wordt immers jaarlijks aangepast). Indien er structurele overschotten zijn binnen het ssc doordat er efficiënter gewerkt wordt of doordat er meer schaalvoordelen kunnen gerealiseerd worden, kan de keuze gemaakt worden om de tarieven te doen dalen en zo de afnemers mee te doen genieten van de ‘winsten’. De facturatie zelf is een vaak het onderwerp van ontevredenheid bij afnemers van een ssc. De facturatiestroom die het financieringssysteem van ssc’s doorgaans met zich meebrengt, wordt in vele gevallen aangeduid als een inefficiëntie an sich. Er wordt dan ook toegewerkt naar verrekeningsen betalingssystemen die minder administratieve lasten met zich meebrengen. Concreet werkt men in een heel deel ssc’s momenteel met een beperkt aantal facturatiemomenten waarbij een schatting van de afname aan het begin van een periode (doorgaans kalenderjaar) wordt gemaakt, die dan

‫ ׀‬98 ‫׀‬

periodiek wordt opgevolgd en indien nodig zelfs tussentijds wordt bijgesteld. Op het einde van de dienstverleningsperiode, wanneer de SLA afloopt, vindt dan een narekening plaats waarin de kostprijsberekening van de voorfacturatie naast de werkelijke afname wordt geplaatst. Het feit dat het ssc zichzelf financieel in stand houdt door de facturatie van de integrale kostprijs van de dienstverlening, is een cruciaal gegeven in het succes van het ssc. Het zorgt er enerzijds voor dat de afnemers meer kostprijsbewust worden gemaakt. De facturen maken immers zwart op wit duidelijk wat de managementondersteunende dienstverlening kost. Er kan zo ook veel gemakkelijker op de middelen voor ondersteunende activiteiten gestuurd worden, omdat er een beter idee is van de integrale kostprijs. Anderzijds zorgt het er ook voor dat het ssc zelf een constante drive kent tot een efficiënter, kwaliteitsvoller en goedkoper dienstverleningsaanbod. De insourcende partijen zijn doorgaans vrij om hun dienstverlening van het ssc af te nemen. Indien er door het ssc niet tegen concurrentiële voorwaarden wordt geleverd, zal de afnemer toenadering (kunnen) zoeken tot een andere service verlener. Dit kan zich verder doen vertalen naar de werknemers van het ssc toe. Zij krijgen in dit nieuwe systeem meer het gevoel dat ze een belangrijke schakel zijn in het geheel. Enerzijds zorgt dit ervoor dat de werknemer zich beter zal voelen binnen de organisatie. Anderzijds zorgt dit er ook voor dat een gebrek aan inzet of productiviteit van een werknemer de organisatie als dienstverlener niet ten goede zal komen. De werknemer wordt extra gestimuleerd om mee de concurrentiële positie van het ssc te bewaren. Tot slot moet de meewaarde van het Nederlandse baten-lasten-stelsel in de zelffinanciering door facturatie aan de klant nog als succesfactor onderstreept worden. De bedrijfseconomische en kosten-analytische boekhouding die hiermee gepaard gaat, sluit perfect aan bij de kostendekking van de ssc’s. Enerzijds kunnen de interne kosten van de dienstverlening versleuteld worden en nadien doorvertaald worden in de factuur voor de afnemer. Anderzijds kunnen bijvoorbeeld investeringen op de langere termijn gespreid worden wat de tarieven meer stabiliteit toebedeelt.

‫ ׀‬99 ‫׀‬

Er is met andere woorden ook een noodzaak voor ssc’s om een zekere beheersautonomie te hebben op het gebied van financieel management. Ze zouden op zijn minst over de vrijheid moeten beschikken om budgetten te verschuiven over de verschillende jaren heen en over de verschillende posten heen. Ook het dagelijks personeelsbeheer zou het ssc moeten toekomen. In de Vlaamse context kan de gelijkvormigheid die uit het raamstatuut voortvloeit hierin hulpzaam zijn. Ook het doorvoeren van het comptabiliteitsdecreet (of beter het vernieuwde rekendecreet) kan het ssc meer autonomie toebedelen op vlak van financieel beheer. Uiteraard hangt dit af van de precieze uitwerking van dit rekendecreet.

> 4.2.2.

Evaluatiemechanismen

Om de dienstverlening op een accurate manier op te volgen, moeten er voldoende dienstverleningsindicatoren in het leven geroepen worden om de performantie te monitoren. Het opdrachtgeversberaad zit periodiek samen om de voortgang van de dienstverlening te evalueren en waar nodig aan te passen. Hiervoor kunnen diverse opvolgingsinstrumenten gehanteerd worden. Deze hebben betrekking op de kwaliteit, de prijs, de snelheid en de tevredenheid van de dienstverlening. Een van de belangrijkste aspecten is de evolutie die de kostprijs van de dienstverlening kent. De kost wordt immers rechtstreeks doorgefactureerd, indien de tarieven zouden stijgen of dalen is dat een indicatie van de werking van het ssc. Indien er efficiënter gewerkt wordt of indien er door uitbreiding van het verzorgingsgebied schaalvoordelen kunnen benut worden, kan er gekozen worden om de financiële besparing of winsten in positieve zin door te rekenen aan de klant. Op die manier zouden de tarieven gereduceerd kunnen worden, wat een directe winst voor de afnemende partij oplevert. Minstens even belangrijk is de kwaliteit van de dienstverlening. Ook hiervoor kunnen meerdere maatstaven, indicatoren en kerncijfers gebruikt worden die kenmerkend zijn voor de kernactiviteiten en het eindproduct verbonden aan de dienstverlening.

‫ ׀‬100 ‫׀‬

Ook doorlooptijden, betrouwbaarheidscijfers, aantal afgehandelde dossiers of gerapporteerde klachten of defecten zijn voorbeelden van evaluatiemechanismen die ten dienste staan van de klant, de opdrachtgever en zelfs de eigenaar om controle uit te oefenen op een goede werking van het ssc. Het is ook aan te raden om in een ssc-verhaal gebruik te maken van Key Performance Indicators, Kritische Prestatie-Indicatoren of KPI’s. Hierbij kan rekening gehouden worden met doelstellingen van efficiëntie, klantgerichtheid, doorlooptijd, innovativiteit, betrouwbaarheid en flexibiliteit. Het nauwlettend opvolgen van deze sleutelindicatoren door zowel het ssc, als de afnemer, biedt een belangrijk inzicht in de realisaties van het ssc. Transparantie met betrekking tot de geleverde prestaties van een ssc, is cruciaal voor het succesverhaal van het ssc. De afnemers moeten duidelijk zicht krijgen op de meerwaarde van het ssc zodat de opbrengst van de veranderde situatie duidelijk wordt. Een voortdurende prestatiemeting maakt de resultaten zichtbaar en kan vertrouwen scheppen. Ook benchmarking kan bijdragen aan de evaluatie van de dienstverlening, zowel voor betrokken partijen als voor potentiële partners. Door gelijksoortige organisaties met elkaar te vergelijken kan er geleerd worden van andere praktijkvoorbeelden, wordt het mogelijk gemaakt op basis van rangorde het ssc ter verantwoording te roepen en kan er tevens gemakkelijker toezicht uitgeoefend worden op het ssc. De vraag die hierbij speelt, is welke groep van organisaties (de organisatiecluster) men uitkiest om zich mee te vergelijken. Sommige ssc’s vergelijken zich met soortgelijke organisaties binnen de publieke sector die zich eveneens bezighouden met de PIOFACH-activiteit waarin ze zelf gespecialiseerd zijn. Andere ssc’s stellen zich ambitieuzere doeleinden en verbreden het benchmarkingsdomein met private partijen. De vergelijking met de private sector moet de marktconformiteit van het ssc binnen de publieke sector aantonen, moet interne druk op efficiëntie en effectiviteit hoog houden en kan de levensvatbaarheid van een ssc in sommige gevallen mee bepalen. Er zijn immers betrokkenen die aangeven dat hun ssc zich dag in dag uit dient te bewijzen door onder de marktprijs

‫ ׀‬101 ‫׀‬

te gaan, zoniet, zo stellen zij, kunnen de activiteiten beter aan de markt overgelaten worden. Andere betrokkenen vinden de vergelijking met de private sector er dan weer één van appelen en peren. In hun ogen heeft de overheid ook sociaalmaatschappelijke doelen te dienen, wat een cijfermatige vergelijking tussen publieke en private organisaties onjuist maakt. Deze discussie is echter verbonden met het kerntakendebat van de overheid en is daardoor eerder normatief en politiek gekleurd. In ieder geval moet er rekening gehouden worden met een aantal zaken indien men de vergelijking met de private sector wil maken. Zo is er vooreerst het btw-verschil tussen opdrachten uitgevoerd door een private organisatie, dan wel een publieke organisatie. Dit geeft al een kostenvoordeel ten gunste van de publieke ssc. Private dienstverleners hebben in veel gevallen dan weer het voordeel flexibeler met de inzet van personeel te kunnen omgaan. De personeelsstatuten verbonden aan het overheidspersoneel bemoeilijken een periodieke krimp en uitzetting van de organisatie. Tot slot hebben organisaties binnen de publieke sector al een grondige kennis van het functioneren van een overheid, wat snellere inwerking in de hand werkt. Naast de objectieve prestatie-indicatoren, is het ook belangrijk oog te hebben voor de tevredenheid van alle betrokkenen. In eerste instantie moet er voldoende aandacht gaan naar de tevredenheid bij de klant. Aan de hand van klanttevredenheidsenquêtes kan inzicht verworven worden in deze tevredenheid. Periodieke opvolging van deze indicatoren kan een beeld scheppen van de vooruitgang die op dit vlak geboekt wordt. Tevredenheidsenquêtes kunnen een confronterende rol spelen voor ssc’s. In een aantal cases blijkt immers dat de klanten vaak de minst tevreden betrokkenen zijn bij een ssc. Vooral bij de oprichting van een ssc, is er doorgaans een terugval in de tevredenheid te bemerken. Dit kan het gevolg zijn van objectieve en van subjectieve elementen. Objectief gezien, kan een opstart (van een ssc) wel eens gepaard gaan met technische defecten of onvoorziene omstandigheden. Deze opstartproblemen kunnen de kwaliteit van de dienstverlening (tijdelijk) naar beneden halen.

‫ ׀‬102 ‫׀‬

Daarenboven speelt ook een belangrijk gevoelsmatig aspect mee, voor wat betreft de subjectieve kant van de tevredenheidsmetingen. Voor de klant verandert er een heleboel, wat onzekerheid, onrust en onvrede in de hand werkt. Jarenlange tradities van dienstverlening worden ineens omgegooid, wat op zich al wel eens tot verhoogde ontevredenheid kan leiden. Voor al de genoemde evaluatiemechanismen is het belangrijk om een nulmeting te voorzien. Bij de opstart van het ssc dient er een meting plaats te vinden van de tevredenheid, van de kwaliteitsindicatoren, van de benchmarking. Door deze gegevens over de jaren heen af te zetten ten opzichte van de nieuwe prestatiemeetresultaten kan het ssc zelf, de klanten en (geïnteresseerde) buitenstaanders zien welke vordering het ssc maakt. De praktijk van de cases wijst uit dat prestatiemeting en evaluatiemechanismen doorgaans te weinig aandacht krijgen. In eerste instantie wil men het ssc van de grond krijgen, pas nadien wordt er (meer) werk gemaakt van gestroomlijnde prestatiemetingen, opvolgingsinstrumenten (nieuwsbrieven, rapporten, jaarverslagen, websitegegevens, etc.) en benchmarks. Dit is een strategische fout. De prestatiemetingen bevorderen net de transparantie van het ssc. Cijfergegevens met betrekking tot (de evaluatie van) de kwaliteit en tevredenheid van de dienstverlening bieden klanten, opdrachtgevers en geïnteresseerde partners tastbare en doorslaggevende elementen aan in de keuze al dan niet mee in het ssc-verhaal in te stappen. Het vertrouwen dat op deze manier geschept wordt, is overigens noodzakelijk voor het voortbestaan van het ssc.

> 4.2.3.

Dienstverlening

De management ondersteunende dienstverlening binnen een ssc wordt verleend aan afnemers op basis van overeenkomst tegen een verrekenprijs. Er worden duidelijke afspraken gemaakt in de SLA’s over de af te nemen dienstverlening, zodat zowel de opdrachtnemer als de opdrachtgever zich daarop kan instellen. De opdrachtgever neemt de rol op zich om de behoeften en wensen binnen de eigen organisatie te inventariseren en deze door te vertalen in een ‫ ׀‬103 ‫׀‬

dienstverleningsaanvraag die dan in samenspraak met de uitvoerder in een SLA wordt gegoten. De opdrachtgevende partij neemt de vraag voor zijn rekening ‘wat’ er aan dienstverlening moet geleverd worden. Hierbij dient wel rekening gehouden te worden met de standaarden die in de PDC werden overeengekomen. De uitvoerder bepaalt het ‘hoe’ van de dienstverlening. De keuze daartoe zal geïnspireerd zijn door de doelstellingen die het ssc voor ogen heeft. De dienstverleningsactiviteiten worden in een ssc gebundeld met het oog op een kwaliteitsvollere, snellere en goedkopere dienstverlening. Efficiëntie, kwaliteit en uniformiteit zijn daarbij belangrijke doelen. Eén van de systemen om deze doelstellingen te bereiken, is het toewerken naar gestandaardiseerde producten en diensten. De gebundelde ondersteunende activiteiten, de te leveren producten en de te verlenen adviezen worden zo goed mogelijk gestandaardiseerd. Dit zorgt ervoor dat er meer schaalvoordelen kunnen gerealiseerd worden met betere, goedkopere en snellere dienstverlening tot gevolg. De diversiteit aan verleende producten en diensten van de betrokken partijen (die vanaf dan afnemer en opdrachtgever zijn) moet dus op een of andere manier gestroomlijnd worden. De vraag die daarbij kan gesteld worden, en die een niet onbelangrijke rol speelt in het succes van een ssc, is of er eerst gestandaardiseerd dient te worden vooraleer de dienst(verlening) wordt binnengehaald of net andersom. Anders gesteld: worden er toetredingsvoorwaarden gesteld om bij het ssc aan te sluiten, door geïnteresseerden onder andere te verzoeken eerst de eigen dienstverlening aan de ssc-standaarden aan te passen? Of wordt de dienstverlening van een afnemende partij ‘as such’ binnengehaald om die nadien ‘gezamenlijk’ naar de standaarden van de ssc-activiteiten om te vormen. In het eerste geval wordt de drempel verhoogd om bij het ssc aan te sluiten. Het kost meer moeite om toe te treden, wat bij vrijwillige aansluiting potentiële partijen kan afschrikken. Het kan de samenwerking met een reeds overtuigde partij ook bemoeilijken. De omschakeling van interne ondersteunende dienstverlening naar een ssc is al niet gemakkelijk. Indien er daarenboven ook nog aan de voorkant gevraagd wordt om de eigen

‫ ׀‬104 ‫׀‬

systemen overboord te gooien en de nieuwe standaarden in de plaats te stellen, kan dit op een gevoelig moment de indruk wekken dat wat voordien zelf gedaan werd, niet deugde. Dit gevoel zou verdere samenwerking niet ten goede komen. Door de dienstverlening over te nemen ‘as is’ zal de overgang ook gemakkelijker zijn. In een eerste fase zou de klant immers weinig van de overschakeling merken. De dienstverlening blijft dezelfde, maar de dienstverlener heeft zich als het ware verplaatst. In een tweede fase kan het ssc dan de afnemer overtuigen van de meerwaarde van de gehanteerde standaarden en hand in hand de overgang maken. Indien men er toch voor kiest om de standaardisatie door de afnemer zelf te laten doen (voor toetreding), bekomt men het voordeel dat de moeizame weg tot standaardisatie wordt weggehouden van het ssc zelf. De lasten verbonden aan de overschakeling worden daardoor op afstand gehouden. De aard van de producten en diensten die door het ssc geproduceerd worden, spelen een belangrijke rol in de overweging al of niet aan de voorkant te standaardiseren. Het voorbeeld van ICT is hierbij passend. Indien de systemen niet compatibel zijn, kan de continuïteit van de dienstverlening niet gegarandeerd worden. De meeste geïnterviewden uit onze case-study zien meer heil het systeem waarbij de dienstverlening ‘as is’ overgenomen wordt. Het bevordert de samenwerking en verkort de overgangsperiode. Bovendien is het gemakkelijker om afnemers en klanten vanuit het ssc zelf te wijzen op de voordelen van de nieuwe standaarden. De invoering van een ssc, waarbij meerdere organisaties betrokken zijn, zou idealiter gepaard moeten gaan met een ketenbenadering bij de sscwerknemers en de klanten. Hierbij moet in voorname instantie aandacht besteed worden aan de processen. Wanneer men end-to-end-processen uittekent, kan er op zoek gegaan worden naar opportuniteiten om efficiënter te werken. Alle betrokkenen in de dienstverleningsketen kunnen hun steentje bijdragen in de procesoptimalisatie. Zo is het onder andere belangrijk om voldoende overleg te hebben tussen dienstverleners en klanten, ook al zitten die in

‫ ׀‬105 ‫׀‬

twee verschillende organisaties. De klant kan immers mee inefficiënties detecteren in de dienstverleningsprocessen. In dit kader is het belangrijk dat ssc-medewerkers een goed zicht krijgen op de ketensamenwerking tussen de processen. Op die manier kunnen vanuit deze hoek veranderingen aangedragen worden die van strategisch belang zijn (KPMG, 2009a). Er moet echter een cultuur gecreëerd worden waarin zowel de klant als de ssc-medewerker gestimuleerd wordt deze opportuniteiten te detecteren en te signaleren. Voor een synthese van de lessen die in het kader van een governance structuur van een ssc te trekken zijn, zie tabel 11.

‫ ׀‬106 ‫׀‬

Tabel 3: Lessen inzake de governance structuur van een shared services center -

Voorzie een goed gebalanceerde governance structuur waarin alle betrokken partijen worden erkend.

-

Een ssc drijft op de aanwezigheid van voldoende vertrouwen tussen en op het geloof in samenwerking met de betrokken partijen.

-

De opdrachtnemer, of het ssc zelf, moet excelleren in focus op dienstverlening, efficiëntie, effectiviteit, klantgerichtheid en ondernemerschap.

-

Benoem een directeur voor het ssc die ten eerste een duidelijke visie combineert met voldoende doorzettingsvermogen en communicatievaardigheden. Ten tweede moet deze persoon voldoende expertise bezitten met betrekking tot het dienstverleningsdomein. Ten derde moet hij erg klantgericht ingesteld zijn. Tot slot moet het hoofd van een ssc ook zijn medewerkers op continue basis weten te motiveren om tot betere, goedkopere en efficiëntere dienstverlening te komen.

-

De eigenaar is de eindeverantwoordelijk met betrekking tot de werking van het ssc. Hij heeft een kaderstellende rol, gaat over het strategische niveau en neemt de control-functie waar. De standaarden waaraan diensten worden verleend, de goedkeuring van de Producten en DienstenCatalogus en de aanstelling en evaluatie van de directeur van het ssc maakt deel uit van het bevoegdheidspakket van de eigenaar.

-

De opdrachtgever verzorgt de band tussen de afnemende organisatie en de opdrachtnemende organisatie. Het is zijn taak de noden en wensen aan dienstverlening intern te inventariseren en deze door te vertalen in Dienstverleningsovereenkomsten of SLA’s.

‫ ׀‬107 ‫׀‬

-

Voer een opdrachtgeversberaad in waarin de opdrachtgevers van alle afnemers, samen met de eigenaar en de directeur van het ssc zetelen. Dit beraad heeft de bevoegdheid om de dienstverlening op te volgen en te evalueren en op die basis aanpassingen te suggereren ten aanzien van de Producten en DienstenCatalogus.

-

Het opdrachtgeversberaad garandeert de afnemende organisatie inspraak in de dienstverleningsmodaliteiten van het ssc. Op deze manier wordt het producten- en dienstenaanbod deels mee samengesteld op basis van vraaggerichtheid. Het opdrachtgeversberaad beslist met consensus.

-

Werk met een Producten en DienstenCatalogus die enerzijds in voldoende mate beantwoordt aan de noden van de klanten en anderzijds oog heeft voor de standaardisatiedoelstelling van het ssc.

-

De nieuwe dienstverlening onder het ssc wordt gekenmerkt door: ‘Standaardisatie waar mogelijk, maatwerk waar nodig’.

-

Kom tot accurate DienstVerleningsOvereenkomsten of SLA’s, waarin duidelijke afspraken gemaakt worden tussen de afnemer en de opdrachtnemer aangaande de (hoeveelheid) af te nemen producten en diensten, de kostprijs, de betalingswijze, het verzorgingsgebied, de dienstverleningsniveaus en de snelheid van uitvoering. Daarenboven dient er aandacht uit te gaan naar afspraken rond contactmomenten, escalatieprocedures en monitoring.

-

Initieer een klantenberaad waarin op operationeel niveau klachten, ervaringen en cijfergegevens worden uitgewisseld met betrekking tot de dienstverlening van het ssc.

-

Bij de opstart van (of nieuwe aansluiting bij) een ssc is het raadzaam een overlegstructuur op niveau van de individuele afnemer op te zetten. Dit bevordert de samenwerking tussen opdrachtnemer en afnemer.

‫ ׀‬108 ‫׀‬

Financiering -

Een ssc dient kostendekkend te zijn. Door middel van de facturatie van de integrale kostprijs van de geleverde producten en diensten, is het ssc zelfbedruipend.

-

Een integraal kostprijsmodel berekent de totale kost van elk product en dienst dat het ssc aanbiedt. De tarieven worden opgenomen in de Producten en DienstenCatalogus.

-

Het hebben van een kosten-analytische en bedrijfs-economische boekhouding is instrumenteel in het versleutelen van de kosten en het transparant samenstellen van de tarieven.

-

Transparantie met betrekking tot de tarieven, de facturen en de integrale kosten is cruciaal voor de werking van het ssc. De afnemer moet duidelijk gemaakt worden welke kosten vervat zitten in zijn factuur.

-

Transparantie met betrekking tot de dienstverleningskost faciliteert de vrije winkelnering van de organisaties en bevordert de efficiëntiedruk en het kostprijsbewustzijn bij de werknemers van het ssc.

-

Een facturatiestroom moet men trachten te vermijden. Door te werken op basis van schattingen, narekeningen en vaste facturatiemomenten kunnen de administratieve lasten verbonden aan de betalingswijze van een ssc beperkt blijven.

-

Het ssc moet een zekere beheersautonomie toebedeeld krijgen op het vlak van financieel management. Op die manier kan er gemakkelijker geschoven worden met budgetten over de jaren heen, alsook over diverse posten heen.

‫ ׀‬109 ‫׀‬

Evaluatiemechanismen -

Voorzie voldoende dienstverleningsindicatoren die de evaluatie van de dienstverlening in termen van input, proces, output en outcome mogelijk maken.

-

Heb in de prestatiemeetsystemen oog voor de kwaliteit, de kostprijs, de doorlooptijd en de tevredenheid van de diensten die het ssc verleent.

-

Identificeer een set van Key Performance Indicators (KPI’s) die zich situeren op gebied van de efficiëntie, de klantgerichtheid, de doorlooptijden, de innovatie, de betrouwbaarheid en de flexibiliteit van de dienstverlening.

-

Voer een transparante politiek met betrekking tot dienstverleningsindicatoren, prestatiemeetsystemen evaluatiemechanismen.

-

Doe aan benchmarking om het ssc te kunnen positioneren, om lessen te trekken uit andere praktijkvoorbeelden, om toezicht uit te oefenen op de werking van het ssc en als middel van accountability.

-

De keuze om de benchmark door te trekken naar de private sector heeft voor- en nadelen in zich. Enerzijds kan de marktconformiteit getest worden en verhoogt de concurrentiekracht mogelijks de interne efficiëntie. Anderzijds kent de private markt andere waarden, flexibelere personeelsstatuten, minder sociaal-maatschappelijke verantwoordelijkheden en moet het btw-verschil in rekening gebracht worden.

-

Houd ook de tevredenheid van de betrokken partijen mee in het oog. Aan de hand van klanttevredenheidsenquêtes dient op periodieke basis gepeild te worden naar de tevredenheid bij de eindgebruikers van de dienstverlening van het ssc.

‫ ׀‬110 ‫׀‬

de en

-

Ook ssc-medewerkerstevredenheidsenquêtes en opdrachtgeverstevredenheidsenquêtes leveren relevante informatie aan het ssc met betrekking tot de werking en de organisatie van het gemeenschappelijke dienstencentrum.

-

Houd rekening met het feit dat tevredenheidsindicatoren beïnvloed worden door zowel objectieve als subjectieve factoren. Wat betreft die laatste is duidelijk dat angst- en onzekerheidsgevoelens bij de klanten bij een dergelijke grote organisationele verandering, de cijfers in een eerste fase naar beneden kunnen halen.

-

Cruciaal in het opvolgen van de dienstverlening, is het instellen van een nulmeting bij aanvang van het ssc. Op die manier kunnen de verschillende doelstellingen doorheen de tijd geëvalueerd worden en kan op elk moment de meerwaarde van het ssc ten opzichte van de situatie voorheen nagegaan worden.

-

Er moet in het oog gehouden worden dat het tijd- en energievergend invoeringsproces van een ssc de aandacht voor prestatiemeetsystemen niet naar de achtergrond doet verdwijnen.

Dienstverlening -

De dienstverlening in een ssc verloopt op basis van een verrekenprijs op basis van een SLA. De opdrachtgever staat in voor de vraagarticulatie naar de opdrachtnemer toe.

-

Een van de doelstellingen van het ssc is het standaardiseren van de producten en diensten. Er moet een goede balans gevonden worden tussen het maatwerk dat de klant wenst en de gestandaardiseerde dienstverlening die het ssc helpt efficiënter te werken en schaalvoordelen te realiseren.

-

Er zijn zowel redenen aan te halen voor het systeem waarbij de dienstverlening van een organisatie wordt overgenomen ‘as is’ om het nadien binnen het ssc te standaardiseren, als voor het systeem waarbij de voorwaarde aan geïnteresseerde organisaties

‫ ׀‬111 ‫׀‬

-

gesteld wordt om de dienstverlening eerst conform de standaarden van het ssc om te vormen vooraleer van toetreding sprake kan zijn.

-

Wanneer men de dienstverlening binnenhaalt ‘as is’, kan nadien in samenspraak met de afnemende organisatie tot (gedeeltelijke) standaardisatie van het producten- en dienstenpakket overgegaan worden. Op die manier vermijdt men negatieve gevoelens bij de organisatie, verlaagt men de drempel tot instappen en is er een groter gevoel van samenwerking.

‫ ׀‬112 ‫׀‬

> 4.3.

Veranderingsmanagement

Zoals eerder aangegeven kadert de oprichting van een ssc binnen de publieke sector doorgaans in een doelstellingskader met als belangrijkste doelstellingen efficiëntieverhoging, kwaliteitsverbetering van de dienstverlening, verticale (binnen de beleidskolom) en horizontale (tussen de beleidsdomeinen) toenadering en financiële besparingen. De cases in Nederland wijzen uit dat het helpt om concrete taakstellingen aan de ministeries op te leggen als trigger voor concrete efficiëntiemaatregelen, (interdepartementale) samenwerkingsverbanden en ook de oprichting van ssc’s. Belangrijk daarbij is dat er een goede opvolging is van deze besparingsdoelstellingen. Idealiter dient er een coördinerende hoge ambtenaar of politieke bewindsvoerder aangesteld te worden om de verantwoordelijkheid te dragen voor de plannen, projecten en maatregelen die kaderen rond een efficiëntere en effectievere overheid. In Nederland gaat de (tijdelijke) functie van programma secretaris-generaal voor de Vernieuwing Rijksdienst (Roel Bekker) deze richting uit. Het is in elk geval onontbeerlijk dat er steun is vanuit de regering voor de concrete efficiëntiedoelstellingen. Deze kunnen overigens best geconcretiseerd worden in financiële en personele besparingstargets. De voorkeur gaat naar een gedifferentieerd en gericht efficiëntiebeleid, veeleer dan te opteren voor lineaire maatregelen. Om het draagvlak van het concept van ssc’s te verspreiden is naast politieke steun ook steun van de top binnen de ambtenarij noodzakelijk. Het zijn immers zij die mee aan de tekentafel moeten zitten bij het vormgegeven van de ssc’s en de dienstverleningssystemen. Het hebben van enkele trekkers binnen de politieke en ambtelijke top, kan het invoeren van ssc’s enkel ten goede komen. Zoals in de eerste paragraaf van dit hoofdstuk reeds besproken, is het best de juiste balans te zoeken tussen bottom-up en top-down elementen om tot een ssc te komen. De grootste successen worden geoogst bij initiatieven die bottom-up groeien doordat verschillende overheidsorganisaties uit eigen

‫ ׀‬113 ‫׀‬

beweging een akkoord sluiten om bepaalde ondersteunende activiteiten te bundelen. Belangrijk hierbij is aan te geven dat enkel de dienstverleningsuitvoering wordt overgeplaatst naar een nieuw te creëren organisatie; het ssc. Het gaat daarbij doorgaans om ondersteunende activiteiten, duidelijk onderscheiden van beleidsmatig werk. De uitvoering van deze ondersteunende activiteiten wordt van dan af gedaan binnen het ssc. De beslissingsmacht met betrekking tot de dienstverleningskeuze blijft echter in de eigen organisatie achter. De inbesteding van de ondersteunende diensten in een ssc is dus niet in tegenspraak met het behoud van beheersautonomie van een organisatie. Door middel van het opdrachtgeversberaad behoudt de oorspronkelijke organisatie bovendien nog een belangrijke zeg in het dienstverleningsaanbod en de dienstverleningsmodaliteiten. Omdat het om voornamelijk generieke dienstverlening gaat, met beleidsneutrale kenmerken, moet het gemakkelijker zijn deze op afstand te plaatsen. De kwaliteit zou er op moeten verbeteren, de kosten zouden op termijn moeten dalen en de organisatie kan zich van dan af meer gaan focussen op haar core business, haar primaire processen. Interdepartementale samenwerking wordt zowel expliciet als impliciet gestimuleerd. Door de bruggen die via bundeling van secundaire processen worden gesmeed, zal samenwerking op bepaalde beleidsthema’s ook gemakkelijker kunnen plaatsvinden. De concrete oprichting van een ssc, dan wel de aansluiting van een ministerie bij een bestaand ssc vergt een lang veranderingstraject. Het is een absolute noodzaak hier voldoende tijd voor uit te trekken. Er moet immers voor ogen gehouden worden dat de oprichting van een ssc of de werking met een ssc een verandering met zich meebrengt voor haast de gehele (afnemende) organisatie. De dienstverlener zit niet langer ‘om de hoek’, maar op afstand. Er kan niet langer vrijblijvend beroep gedaan worden op de dienstverlener, alles verloopt nu op basis van in de SLA overeengekomen afspraken en tegen unitprijzen. Voor de klant is dit een grote verandering, maar ook voor het management en de opdrachtgever verandert er vanalles.

‫ ׀‬114 ‫׀‬

De invoering van een ssc of aansluiting bij een bestaand ssc, wordt dan ook meestal in verschillende doorloopfasen tot stand gebracht. De case van de SSO-ICT (Luts et al., 2009b) illustreert op passende wijze welke verschillende fasen daarbij kunnen doorlopen worden. In eerste instantie werd een verkenningsfase uitgewerkt, waarin de verschillende opties werden afgewogen voor de interne dienstverlening, gegeven de doelstellingen die werden vooropgesteld. In dit geval was dat een besparing op personeel met het oog op het bereiken van de taakstelling die elk ministerie vanuit het Programma Vernieuwing Rijksdienst werd opgelegd. Nadat binnen de eigen organisatie, de eigen beleidskolom, de centrale overheid en zelfs de markt onderzocht was waar de dienstverlening best kon ondergebracht worden, werd overgegaan tot een intentieverklaring. Hierbij wordt een akkoord gesloten tussen het ssc en het ministerie waarin gesteld wordt dat samengewerkt zal worden. Een dergelijke intentieverklaring vormt een stok achter de deur en belet dat er een moeizaam, tijdrovend en kostelijk traject wordt aangegaan met onzekerheid van uiteindelijk samengaan. Eens deze intentie op papier staat, kan er overgegaan worden tot de concrete uitwerking van de samenwerking; het overgangstraject, de implementatie en de uiteindelijke toekomstsamenwerking. Een verdiepingsfase –zoals het in de case SSO-ICT genoemd wordt- komt overeen met de voorbereiding van de overgang naar het ssc. In deze fase wordt een inventarisatie gemaakt van de dienstverlening die op dat ogenblik in huis is. Er wordt opgelijst wie met wat bezig is, welke licenties en contracten lopend zijn en wat er op materieel gebied aanwezig is. Alleen al deze inventarisatie kan een aantal inefficiënties aan het licht brengen. Ook de personeelsmapping biedt potentieel voor efficiëntieverhoging en wordt gebruikt bij de overplaatsingsplannen waarin bepaald wordt hoeveel en welke personeelsleden de overstap van de eigen organisatie naar het ssc maken. Vervolgens was sprake van een bestuurlijke besluitvormingsfase waarin per case (als onderdeel van de gehele managementondersteuning) de overweging werd gemaakt om het in huis te houden, dan wel over te

‫ ׀‬115 ‫׀‬

plaatsen naar het ssc. Voor elke activiteit werden de opportuniteiten en risico’s opgelijst van een overstap, om zo uiteindelijk tot een beslissing te komen. Tot slot komt men aan de implementatiefase, waarin de overgang ook effectief plaatsvindt. Hierbij wordt stapsgewijs de dienstverlening, alsook het personeel overgeplaatst. Voor dit stappenplan moet de nodige tijd uitgetrokken worden. Het is ook belangrijk om de verschillende fasen niet ineens te willen doorlopen. Bovendien is het af te raden een big-bang scenario te volgen waarin ineens een te groot dienstverleningspakket, dan wel klantengroep wordt binnengehaald. Dosering is cruciaal. Communicatie, samenwerking en doorzettingsvermogen zijn de kernwoorden voor de begeleiding van het veranderingstraject. Er dient idealiter in nauwe samenwerking met de (toekomstige) klant gewerkt te worden wanneer de overgang naar een ssc gemaakt wordt en structuren en afspraken worden afgesproken en geïmplementeerd. De praktijk leert echter dat het ssc de klant nog al eens uit het oog durft te verliezen bij het invoeringsproces. Het ssc is zo gefocust op haar interne werking en werkt toe naar de operationalisatie van de ssc, dat er nog weinig aandacht overblijft voor de klant. Hieruit kunnen de eerste frustraties groeien, die een vlotte werking van het ssc niet ten goede zullen komen. Belangrijk is dan ook oog te blijven hebben voor de klant, die het uiteindelijk einddoel van de dienstverlening uitmaakt. Hij of zij moet de meerwaarde van het ssc inzien, moet goed ondersteund worden en kan als bevoorrechte getuige de successen en gebreken van de dienstverlening inschatten. Het ssc is als het ware een bundeling van ondersteunende activiteiten die voorheen binnen de eigen organisatie(s) werd uitgevoerd. Met het overhevelen van ondersteunende taken richting het ssc, is er doorgaans ook sprake van een overdracht van personeel. Uitbreiding van het klantenbestand van het ssc moet immers opgevangen worden door meer personeel in dienst te nemen. In de meeste gevallen geldt de regel; het personeel volgt de taak.

‫ ׀‬116 ‫׀‬

Wanneer er tezelfdertijd gekozen wordt voor een besparing op de personeelslasten, kunnen er twee scenario’s gevolgd worden. Ofwel gaan er minder personeelsleden over dan dat er in de oorspronkelijke situatie intern ingezet werden voor de dienstverleningsactiviteit(en). De personeelsleden die dan niet overgaan, worden vervolgens herplaatst binnen de organisatie. Indien men op het niveau van het ministerie in personeel wil besparen, kan er vervolgens voor gekozen worden om bijvoorbeeld de vervangingsgraad te reduceren. Van naakte ontslagen is doorgaans geen sprake. Er kan anderzijds ook gekozen worden voor een situatie waarin alle personeelsleden de taak volgen om in een tweede fase binnen het ssc tot personeelsreducties over te gaan. Ook hier kan dan gekozen worden voor het (horizontaal) schuiven van personeel of het niet vervangen van uitvloeiend personeel. Op deze manier wordt er op concernniveau bespaard (op personeel). Voor welke optie er ook gekozen wordt, het moge duidelijk zijn dat de werknemers die in de ondersteunende diensten tewerkgesteld worden grote veranderingen zullen ondervinden. Er dient dan ook extra aandacht besteed te worden aan deze medewerkers. Het merendeel van de werknemers zal immers in een nieuwe organisatie terecht komen, op een nieuwe locatie, met een nieuwe cultuur en een nieuwe manier van werken. Er moet dan ook voldoende aandacht uitgaan naar de gevoelens en de behoeften van deze personeelsleden. Dit begint reeds bij het betrekken van de vakbonden bij de uittekening van het veranderingstraject, de overplaatsingsplannen en personeelsstatuten. Het personeel verandert immers (doorgaans) effectief van werkgever en knipt daarmee de banden door met zijn oorspronkelijke werkgever. Belangrijk daarbij is dat de primaire arbeidsvoorwaarden minstens gelijk blijven. Dit zullen de bonden mee bewaken. Zoals ook uit enkele cases bleek, zijn secundaire arbeidsvoorwaarden in veel gevallen nog een heikel punt, aangezien die vaker variëren dan de loonvoorwaarden. In de meeste gevallen wordt er voor gekozen de beste voorwaarden als standaard te nemen en deze in eerste instantie in te voeren (over te nemen) voor alle ssc-werknemers.

‫ ׀‬117 ‫׀‬

Binnen de Vlaamse overheid is er het voordeel dat het raamstatuut, dat voor de meeste ambtenaren binnen geldt, voor gemeenschappelijke voorwaarden zorgt. De nieuwe arbeidsvoorwaarden zijn echter niet het enige waar de overgeplaatste werknemers zich zorgen over maken. Er zal een heleboel veranderen; gaande van een nieuwe werkplek tot nieuwe collega’s, werkprocedures en organisatiecultuur. Het vormt dan ook een kritische succesfactor oog te hebben voor de gevoelens van het personeel en voldoende naar hen te communiceren om de angsten en onzekerheden trachten weg te werken. Voldoende openheid, transparantie en een duidelijke agenda kunnen daar alvast bij helpen. Er dient duidelijkheid geschept te worden omtrent de veranderingen die zullen plaatsvinden, de reden van de omschakeling en welke voordelen dit zal opleveren voor elke betrokkene en de keten in haar geheel. Het zijn de werknemers van het ssc die uiteindelijk mee het verschil moeten maken. Zij moeten dan ook het gevoel krijgen elk individueel werkelijk het verschil te maken. Door middel van eigenaarsschap kan dit ook effectief bereikt worden. Hier kunnen zowel zachte als harde middelen voor aangewend worden. Een aangepaste organisatiecultuur kan hier een absolute meerwaarde betekenen. Het is belangrijk een motiverende en wervende organisatiecultuur in te voeren. Het feit dat het ssc kostendekkend dient te werken en dat er een transparante politiek wordt gevoerd met betrekking tot prestatiemeting en declarabiliteit belicht nog meer (het belang van) de inzet van de medewerkers. Belangrijk is dat hen klantgerichtheid, ondernemerschap en ketenbewustzijn wordt bijgebracht. Deze waarden spelen immers een belangrijke rol in het bereiken van de doelstellingen van het ssc. De aandacht voor het personeel start reeds op dag één van de voorbereiding op het ssc. Zo is het belangrijk om geleidelijk aan personeelsleden te laten kennis maken met hun nieuwe werkgever, collega’s en taken. Hiervoor worden in verscheidene cases werknemersbijeenkomsten georganiseerd. Op die manier tracht men werknemers van verschillende oorsprong bijeen te brengen; ‘de bloedgroepen trachten te vermengen’, zoals men in Nederland

‫ ׀‬118 ‫׀‬

pleegt te stellen. Personeelsleden uit diverse organisaties moeten gemaakt worden tot medewerkers van een nieuwe organisatie. De nieuwe organisatie moet ook een eigen cultuur aangemeten worden. Dit is geen gemakkelijk te bereiken, doch een op termijn noodzakelijke succesfactor voor het ssc. Deze nieuwe organisatiecultuur kan tot stand gebracht worden op basis van formele (bijvoorbeeld een eigen logo, een intranet, …) en informele (teambuildings, organisatiefeesten, …) initiatieven. In een eerste fase wordt doorgaans de meeste aandacht besteed aan het op hun gemak stellen van het personeel, aan opleidingen voor de nieuwe werksystemen en aan het smeden van de nieuwe organisatiecultuur. In een tweede fase zal dan ook meer gefocust moeten worden op de informatiehuishouding en op de performantiegraad van de werknemers. Hierbij wordt in een heel aantal cases specifiek gebruik gemaakt van competentiesets en methodische personeelsbeoordelingen. Daar waar minder productieve personeelsleden zich in hun oorspronkelijk, vaak logge organisatiestructuur nog konden wegstoppen, is dit binnen een ssc veel moeilijker. Er kan immers veel gemakkelijker vergeleken worden nu alle collega’s gelijkaardige taken uitvoeren. De werknemers die in een dergelijk systeem onderpresteren, worden sneller opgemerkt. Met hen worden begeleidingstrajecten overeengekomen. Wat in meerdere cases naar voren kwam, is overigens dat steeds getracht wordt door de afnemer om de ‘beste’ personeelsleden binnen de eigen organisatie te houden, wat aan de andere kant met zich meebrengt dat de werknemers die binnen de eigen organisatie wat verloren liepen of onderpresteerden net wel vaker op de overplaatsingslijsten staan. De betere werknemers worden vanuit deze optiek in een andere functie geplaatst binnen de afnemende organisatie om hen toch te kunnen behouden. In een aantal gevallen zullen deze top-experten een rol krijgen in de regie en kwaliteitsopvolging van de dienstverlening bij de afnemer. Het ssc moet het echter, alleszins in eerste instantie, doen met het personeel dat het meekrijgt. In de meeste gevallen is er niet de mogelijkheid een voorselectie te maken door het ssc en is het de afnemer

‫ ׀‬119 ‫׀‬

die bepaalt welk personeel overstapt. Dat hier niet steeds de beste mensen bijzitten, daar moet het ssc mee zien om te gaan. Verschillende gesprekspartners van ssc-cases uit onze internationale studieronde buigen deze negatieve factor echter om in een uitdaging en stellen dat het een motivatie vormt om deze zogenaamde underperformers te begeleiden in hun nieuwe rol. Een nieuwe organisatie kan ook op dit vlak verfrissend en herbronnend werken. Nu er kan samengewerkt worden met een veel grotere groep collega’s met gelijkaardige competenties en taken, zal men zich soms ook beter gaan voelen. Er moeten daarenboven rekening gehouden worden met de negatieve sentimenten die een overplaatsing van personeel naar het ssc af en toe met zich mee kan brengen. Sommigen voelen zich hierdoor ‘gedumpt’, wat niet bevorderlijk is voor de zelfwaarde en inzet van die werknemers. Dat het ssc het het met overgekomen personeel moet zien waar te maken, biedt het ssc een nadeel op het vlak van flexibiliteit en concurrentie. Zoals eerder aangegeven, is dit een competitief nadeel voor de publieke sector ssc’s ten opzichte van private spelers. Een perfect concurrentieel ssc moet de schokken in dienstverleningsaanvragen kunnen opvangen met behulp van een flexibel personeelsmanagement. De personeelsstatuten binnen de overheid staan dit echter voor een deel in de weg. Bepaalde cases trachten hier echter een mouw aan te passen door met een eerder beperkte vaste kern van personeelsleden te werken, omgeven door een zogenaamde flexibele schil. Wanneer er een opstoot van dienstverleningsaanvragen binnenkomt, wordt dan gebruik gemaakt van detachering of contractuele werknemers. Deze manier van werken is echter niet in alle ssc’s mogelijk. De overgekomen werknemers komen officieel in dienst van het ssc. Om de overgang voor de afnemer en klanten te vergemakkelijken, wordt in verscheidene praktijkvoorbeelden wel in een overgangsfase voorzien waarin de overgekomen personeelsleden eerst nog exclusief aan hun oorspronkelijke organisatie diensten verlenen. Na een bepaalde periode wordt de werknemer dan ook ingezet voor andere klanten.

‫ ׀‬120 ‫׀‬

De keerzijde van de medaille is echter dat dit er voor zorgt dat de band tussen de ssc-werknemer en zijn oorspronkelijke organisatie niet (meteen) volledig wordt doorgeknipt. Op die manier zal er sneller in een onwenselijke situatie terecht gekomen worden waarin de oorspronkelijke organisatie zich nog gaat (proberen te) bemoeien met de werking van haar vroegere werknemers. De directe invloed van de ex-organisatie op de ssc-werknemers moet zo veel mogelijk worden ingeperkt. Zoals hoger aangegeven, brengt de werking met een ssc veranderingen mee voor alle betrokkenen binnen de organisatie. Hierbij mag zeker niet voorbijgegaan worden aan de wijzigingen die het ressorteert voor de klanten. Zij zullen immers doorgaans te maken krijgen met een drastische beperking van de keuzemogelijkheden. Daar waar in de oude situatie vaak alles geleverd kon worden, zolang het management daar om vroeg, zal in een ssc-situatie strak gehouden worden aan de standaarden en afspraken vastgelegd in het PDC en de SLA. Doordat ineens alle (bijkomende) dienstverleningsvragen gefactureerd worden, wordt er ook meer gelet op de omvang en diversiteit van de bestellingen. De overstap van de interne dienstverlening naar het ssc houdt in de meeste gevallen voor de klant een keuzebeperking in. Dit zorgt er dan ook voor dat de klant in eerste instantie niet verheugd zal zijn met de invoering van een ssc. Belangrijk om de klant echter van de meerwaarde van het ssc te overtuigen en over de streep te trekken, is om ook de daaraan gekoppelde voordelen voor hem of haar in de verf te zetten. De kwaliteit, de betrouwbaarheid en de kostprijs van de dienstverlening zouden er op moeten verbeteren. Met een snellere levering van producten en diensten, een grotere zekerheid van levering en een goedkoper prijskaartje kan het ssc de klant proberen te overtuigen van de meerwaarde van het ssc. Daarenboven moet er ook naar de klant toe voldoende openheid en duidelijkheid aan de dag gelegd worden. Het ssc moet investeren in communicatie naar de klant over wat er zal veranderen, waarom het verandert en hoe dit zal aangepakt worden. Door middel van communicatie, communicatie en nog eens communicatie kan de klant geholpen worden haar angsten, onduidelijkheden en onzekerheden te overwinnen.

‫ ׀‬121 ‫׀‬

Tot slot dient er ook de nodige aandacht besteed te worden aan de volgroeiing van het opdrachtgeverschap bij de afnemer. Diverse gesprekspartners in de buitenlandse cases wezen op de gebrekkige ondersteuning die geboden wordt ten aanzien van de opdrachtgeversrol. De opdrachtgever gaat zich zonder begeleiding nogal gemakkelijk als klant gedragen, daarbij de invalshoek en doelstellingen van het ssc over het hoofd ziend. Er zou vanuit het ssc aandacht en middelen moeten gaan naar de begeleiding en advisering van de opdrachtgever, zodat die tot accurate en gebalanceerde vraagarticulatie kan komen. Voor een synthese van de lessen die in het kader van het veranderingsmanagement bij de oprichting van een ssc te trekken zijn, zie tabel 12.

‫ ׀‬122 ‫׀‬

Tabel 4: Lessen inzake veranderingsmanagement met betrekking tot het oprichten van een shared services center

-

Stel bij de opstart van een ssc een doelstellingenkader op met oog voor efficiëntie, kwaliteitsverbetering van de dienstverlening en financiële targets.

-

Hanteer concrete besparingsdoelstellingen ten aanzien van de verschillende departementen met het oog op triggering van horizontale en verticale samenwerkingsverbanden, zoals ook ssc’s.

-

Voorzie politieke steun en ambtelijke trekkers van het efficiëntieprogramma en duidt een coördinerend ambtenaar aan voor de efficiëntie en effectiviteit van de overheid.

-

Kies voor een accuraat evenwicht tussen bottom-up en top-down elementen om tot ssc’s te komen. Vrijwilligheid in combinatie met centrale ondersteuning en advisering vormt het ideale recept om tot ssc’s te komen.

-

Maak duidelijk aan sceptische organisaties dat de overplaatsing van ondersteunende uitvoeringsactiviteiten in een ssc perfect samengaat met een behoud van beheersautonomie en het binnen de organisatie houden van de keuze met betrekking tot dienstverleningsafname.

-

Via de bundeling van ondersteunende processen en activiteiten kan impliciet en expliciet aanzet gegeven worden tot interdepartementale samenwerking op beleidsaangelegenheden.

-

Voorzie voldoende tijd om het voorbereidingsen implementatieproces van het ssc te voltrekken. Heb daarbij aandacht voor alle gelederen van de organisatie, aangezien er veranderingen optreden voor zowat de hele organisatie.

‫ ׀‬123 ‫׀‬

-

Erken de weerstand bij de klant, die zijn keuzemogelijkheden op het gebied van dienstverlening na invoering van een ssc doorgaans ziet ingeperkt worden. Bied hen iets in de plaats; meer kwaliteit, hogere betrouwbaarheid en snellere doorlooptijden van de dienstverlening.

-

Voorzie ook in de nodige openheid en duidelijkheid naar de klant toe. Een impact-analyse voorafgaand aan de invoering van het ssc kan faciliterend werken; hierin kan onder andere opgenomen worden wat er verandert, waarom er iets verandert en de manier waarop de overgang zal gemaakt worden.

-

‘Communicatie, communicatie en nog eens communicatie’ vormt de boodschap voor het ssc om de klanten vertrouwd te maken met de nieuwe dienstverleningssystemen. Enkel zo kan pro-actief aan verwachtings- en perceptiemanagement gedaan worden.

-

Plan een gefaseerde opstart van het ssc in met onder meer een verkenningsfase, een intentieverklaring, een verdiepingsfase, een besluitvormingsfase en een implementatiefase.

-

Communicatie, samenwerking en doorzettingsvermogen zijn de kernwoorden in het proces van vormgeving van een ssc. Ook openheid, transparantie en overleg zijn succesfactoren voor de invoering van een ssc.

-

Pas er voor op de klanten bij de invoering van een ssc niet uit het oog te verliezen.

-

De regel ‘de medewerker volgt de taak’ wordt doorgaans toegepast bij de inrichting van een ssc. Herplaatsing van interne dienstverleners is een alternatief, naakte ontslagen worden doorgaans niet doorgevoerd.

-

Er moet voldoende aandacht besteed worden aan de ssc medewerkers die omwille van een vernieuwde werkgever, locatie, collega’s en dienstverleningsprocedures gevoelens van onzekerheid en angst kan ervaren.

‫ ׀‬124 ‫׀‬

-

Het is voor een goede werking van het ssc bevorderlijk om de medewerker centraal te stellen. Het zijn de dienstverleners die het verschil kunnen maken. Het is van belang hen in een positief en stimulerend verhaal te betrekken waarin eigenaarsschap, ondernemerschap en klantgerichtheid de hoekstenen vormen.

-

Het is aanbevolen de vakbonden vanaf de voorkant te betrekken. Een statuut binnen de overheid met gelijke primaire voorwaarden vergemakkelijkt de personeelsbesprekingen bij de invoering van een ssc.

-

Er dienen inspanningen geleverd te worden om het ssc een eigen organisatiecultuur aan te meten. Dit kan gestimuleerd worden door middel van formele en informele initiatieven.

-

Daar waar in een eerste fase de aandacht binnen het personeelsmanagement vooral uitgaat naar het welbevinden van de ssc-medewerker, opleiding voor de nieuwe systemen en het smeden van een organisatiecultuur, mag de noodzaak tot informatiehuishouding en prestatiemeting niet genegeerd worden.

-

Er dient voor gewaakt te worden dat er voldoende competenties en expertise in het ssc wordt binnengebracht. Het risico bestaat dat deelnemende organisaties niet hun beste dienstverleners aan het ssc overdragen.

-

Een flexibel personeelsmanagement biedt ssc’s de mogelijkheid om de schommelingen in de dienstverleningsaanvraag de baas te kunnen. Het beperkte personeelsstatuut in de publieke sector bezorgt ssc’s een competitief nadeel ten opzichte van concurrerende partijen binnen de private sector.

-

Er kan voorzien worden in een overgangsperiode voor de dienstverlener en dienstenafnemer door een overgekomen medewerker in een eerste fase nog exclusief in te zetten voor zijn of haar oorspronkelijke organisatie.

‫ ׀‬125 ‫׀‬

> 4.4.

Doelstellingen en effecten

Tot slot is het een belangrijke succesfactor om de doelstellingen van het ssc duidelijk te preciseren, te voorzien in prestatiemeetsystemen en monitoringsinstrumenten en evaluatiemechanismen in te lassen. Het ssc is geen doel, maar een middel. Eens ze operationeel is, moet er over gewaakt worden dat de oorspronkelijke doelstellingen wel worden nagejaagd. Dit is van groot belang voor het ssc zelf; zo kan ze op continue basis nagaan of er goed gewerkt wordt en of het ssc zich niet (ten opzichte van concurrenten binnen de publieke sector en de private markt) overbodig maakt op bepaalde dienstverleningsdomeinen. Dit is ook van groot belang voor de afnemers, aangezien zij de dienstverlening wensen op te volgen. Binnen het opdrachtgeversberaad wordt nagegaan of de doelstellingen van het ssc worden bereikt. Het is tevens belangrijk voor andere partijen, die eraan denken om hun dienstverlening in een ssc onder te brengen. Indien er op een transparante manier aan effectenmeting wordt gedaan en uit de resultaten blijkt de efficiëntie- en effectiviteitsverhoging van het ssc, zal dit ook uitstralen naar geïnteresseerde klanten. In eerste instantie kan gekeken worden naar de doelstellingen die naar voren worden geschoven om een ssc op te richten. De belangrijkste doelstelling die wordt opgegeven, is het verhogen van de efficiëntie en het besparen van kosten. Doordat expertise wordt samengebracht en schaalvoordelen worden benut, kan de dienstverlening efficiënter en goedkoper worden. Vanuit die optiek kan de invoering van een ssc een onderdeel vormen van een efficiëntieprogramma of een besparingsplan. De dienstverlening kan goedkoper gemaakt worden, wat middelen vrijmaakt voor andere zaken. In eerste instantie wordt daarbij vooral gekeken naar meer budgettaire ruimte voor het primaire proces, voor beleid. Er kan echter ook gekozen worden om de besparingen in een reductie van personeel te vertalen. Door efficiëntieverhogende maatregelen, zoals een de samenwerking in een ssc, poogt men dan meer (of evenveel) te doen met

‫ ׀‬126 ‫׀‬

minder middelen. Zo kan men overtollig gemaakt personeel proberen uit de organisatie te leiden of uitstromend personeel niet steeds te vervangen. In enkele cases werd echter expliciet de keuze gemaakt geen concrete financiële besparingsdoelstellingen in de begroting in te boeken. Men wilde met deze benadering geen extra druk op het welslagen van het ssc leggen door concrete besparingsbedragen reeds in te boeken, waarop men dan snel zou worden afgerekend. Belangrijk is echter dat de dienstverlening niet alleen goedkoper wordt, maar dat er vooral ook aandacht uitgaat naar een verbetering van de kwaliteit en de betrouwbaarheid van de dienstverlening. Indien men klantgericht wenst te werken en aandacht heeft voor de processen, is inzet op kwaliteit en klanttevredenheid van groot belang. Voorts is het doorgaans ook een belangrijke betrachting bij de invoering van een ssc om tot standaardisatie van de producten en diensten te komen. Door de brede waaier aan maatwerk op vlak van dienstverlening te herleiden tot een standaardpakket met maatwerk waar het echt nodig zou zijn, kunnen er ook grote efficiëntiewinsten worden behaald. Ook het bevorderen van een concerngedachte komt wel vaker terug in de vooropgestelde doelstellingen van ssc’s. Het idee van een meerwaarde te creëren op overheidsbreed niveau door de invoering van het ssc, past hier perfect in. Door in te zetten op de concerngedachte, wenst men de samenwerking tussen verschillende overheidsorganisatie en departementen te bevorderen. De samenwerking in het primaire proces tussen verschillende ministeries zal er wel bij varen indien het secundaire proces reeds in zekere mate gelijklopend is. Bovendien kunnen er via bundeling van ondersteunende activiteiten reeds bruggen gelegd worden tussen verschillende overheidspartijen, die nadien van pas kunnen komen in andere samenwerkingsverbanden, binnen het secundair proces of het primaire proces. Op die manier wordt getracht de verkokering tegen te gaan, waarbij de departementen te veel in zich gekeerd zijn en horizontale processen en samenwerkingsverbanden beperkt blijven.

‫ ׀‬127 ‫׀‬

Om al deze doelstellingen op te volgen, moet er aan voldoende effectmeting gedaan worden. Prestatiemeting, klanttevredenheidsmeting en benchmarking zijn instrumenten om de performantie, beleving en rangorde van het ssc te kwantificeren. Op die manier kan de opvolging van de dienstverlening plaatsvinden, kunnen er intern en extern lessen getrokken worden uit beste praktijken en is er materiaal om verantwoording af te leggen aan de eigenaar en de afnemers. Een van de belangrijkste succesfactoren die hierbij geïdentificeerd kunnen worden, is het uitvoeren van een nulmeting. Het is van doorslaggevend belang voor een goed opvolgings- en evaluatiesysteem van het ssc om steeds de vergelijking te kunnen maken met de beginsituatie. Enerzijds is het belangrijk een vergelijkingspunt te hebben van de kwaliteit en kostprijs van de dienstverlening bij aanvang van het ssc. Anderzijds blijkt het ook handig om een (nul)meting van de dienstverlening bij de afnemer vóór toetreding tot het ssc te hebben. De opvolging van de dienstverlening van het ssc door de jaren heen, kan slechts plaatsvinden indien er een nulmeting uitgevoerd wordt bij aanvang van het ssc. Op die manier kan nagegaan worden of de kwaliteit, de kostprijs, de doorlooptijden en de tevredenheid van het ssc verbetert naarmate het ssc langer operationeel is. Nog belangrijker is echter de nulmeting bij de afnemende organisatie op het moment dat ze de overstap naar het ssc maken. Door de performantie- en tevredenheidsindicatoren met betrekking tot het ssc af te zetten ten opzichte van de kerncijfers van de dienstverlening op het moment dat de organisaties de dienstverlening nog zelf uitvoerden, kan de meerwaarde van het ssc nagegaan worden. Zo worden ssc’s vaak geconfronteerd met verwijten bij de afnemer of klant dat de dienstverlening aan kwaliteit heeft ingeboet of dat de factuur van de dienstverlening verhoogd is sinds de inwerkingtreding van het ssc. Dergelijke uitspraken kunnen echter enkel weerlegd worden indien er een goede vergelijkingsbasis bestaat om de ssc-prestaties tegen af te zetten. Het blijkt echter bijzonder moeilijk om tot dergelijke correcte vergelijkingen te komen. De oorzaak daarvan ligt net bij het gebrek aan nulmetingen bij de afnemende partijen. Zolang de ondersteunende taken

‫ ׀‬128 ‫׀‬

binnen de organisatie worden uitgevoerd, is er vaak geen betrouwbaar en volledig cijfermateriaal beschikbaar met betrekking tot de integrale kostprijs van de dienstverlening. Ook op het vlak van kwaliteitsindicatoren is er weinig consistentie terug te vinden. De enige indicator van de kost van de interne dienstverlening is vaak de personeelslast die gedragen werd op het gebied van de bedrijfsvoeringstaken voor het ssc. De integrale kostprijsberekening die gehanteerd wordt in een ssc houdt echter rekening met een heel aantal andere kosten, zoals de materiële kost, de beheerskost, de overheadkost, de infrastructuurkost, etc. Aan de andere kant van de vergelijking, is het eveneens belangrijk dat er een analytische kostprijsberekening plaatsvindt binnen het ssc om een goed zicht te krijgen op de versleuteling van de kosten en op die manier ook de tarieven van de dienstverlening te berekenen en te verantwoorden. Ook het gehanteerde boekhoudsysteem speelt hierin een belangrijke rol. In Nederland is de meerwaarde van het baten-lasten statuut zeer duidelijk aanwezig (bedrijfseconomische en analytische boekhouding + zelffinanciering). Naast de financiële doelstellingen, moet er ook voldoende aandacht besteed worden aan kwaliteitsopvolging. Met alleen efficiëntieverhoging en kostenbesparing kan een ssc niet succesvol genoemd worden. De klanten moeten een kwaliteitsverbetering van de dienstverlening en een betrouwbaardere levering van producten en diensten ervaren vooraleer ook zij hun vertrouwen in het ssc kunnen uitspreken. Een set van KPI’s kan hierbij helpen. Het gaat om indicatoren die de kernprocessen en kernproducten van de dienstverlening van het ssc kwantificeren en zo een goed beeld geven van de performantie van het ssc. Het dashboard dat als opvolgingsinstrument bij de bedrijfseenheden van De Werkmaatschappij in Nederland wordt gehanteerd kan daarbij als inspiratie gebruikt worden. Concreet wordt er een jaarlijkse evaluatie gemaakt van drie clusters van onderdelen; Ten eerste van de Klanten, producten en diensten (met daaronder Marketing en acquisitie, Prijs en kwaliteit producten en diensten, en Productontwikkeling en –innovatie), ten tweede van de Processen en

‫ ׀‬129 ‫׀‬

interne organisatie (met daaronder Administratieve organisatie, (Door) ontwikkeling en opbouw van de (interne) organisatie, Personeel) en ten derde van de Financiën (met daaronder Baten, lasten en exploitatieresultaat, Incidentele (opbouw)kosten en financiering, Balans en Aantoonbare doelmatigheid). Naast de objectieve financiële- en kwaliteitsindicatoren, dient er ook aandacht te gaan naar de tevredenheid van de afnemers, en meer precies naar de tevredenheid van de klant. Aan de hand van periodieke klanttevredenheidsenquêtes kunnen de gevoelens van de klanten bij het ssc gepeild worden. De interpretatie van deze klanttevredenheidscijfers moet wel omzichtig gebeuren. De subjectieve indicatoren zijn onderhevig aan een aantal effecten zoals crisisincidenten, imagoproblemen en culturele kenmerken. Tot slot kunnen er ook benchmarks uitgevoerd worden waarin de prestaties van soortgelijke organisaties vergeleken worden met die van het ssc. Dergelijke organisatie-vergelijkingen kunnen aanzetten tot leren van elkaar, bieden de kans op positionering van het ssc en leveren verantwoordingsmateriaal aan voor de eigenaar, de afnemer en geïnteresseerde derden. De vraag die hierbij speelt, is of er ook benchmarking uitgevoerd moet worden al dan niet met private partijen. Om de marktconformiteit ten alle tijden te kunnen bewijzen, kan er best vergeleken worden met de markt. Indien men de publieke sector niet naast de private sector wil plaatsen (wegens de verschillende omstandigheden, differentiële kenmerken en andere aanwezige waarden) kan men de benchmark beperken tot een vergelijking met gelijkaardige overheidsdienstverleners. De casestudy toont aan dat er op het gebied van benchmarking nog een hele weg is af te leggen. De mate van benchmarking blijkt momenteel nog vrij beperkt te zijn en kent nog veel verbetermogelijkheden. Bovendien wordt er nog te vaak voor geopteerd niet transparant met benchmarkgegevens om te gaan. Nochtans kunnen deze net bijkomende informatie opleveren aan marktspelers binnen de publieke sector met het oog op een betere marktwerking en uiteindelijk een hogere efficiëntiegraad.

‫ ׀‬130 ‫׀‬

Wat betreft de concrete resultaten in de bestudeerde cases is het moeilijk een eenduidig beeld te scheppen. Aangezien de meeste ssc’s binnen de publieke sector, blijkens ook onze representatieve sample uit het internationaal-verkennend onderzoek, slechts een beperkt aantal jaren operationeel zijn, is het moeilijk uit te maken of de vooropgestelde doelstellingen (reeds) gehaald worden. In de private sector worden kostenbesparingen van op termijn 20 tot 50% gemeld dankzij het gebruik van ssc’s. In andere literaire werken, wordt dan weer gesproken van vastgestelde winsten van 25 tot 40%. Of deze cijfers ook door te trekken zijn naar de publieke sector is echter nog niet te zeggen. Wat wel reeds duidelijk is, is dat de kost voor de baat komt bij ssc’s. Er moet in eerste instantie een (aanzienlijke) investeringskost gedragen worden door het ssc en/of de betrokken partijen, terwijl de schaalvoordelen, de efficiëntieslagen en de kostenbesparingen vaak pas na enkele jaren duidelijk worden. De keuze voor een ssc is dan ook een keuze voor de (middel-)lange termijn. Wat ook blijkt, is dat de kwaliteit van de dienstverlening doorgaans verbetert na invoering van een ssc. Doordat expertise wordt gebundeld, meer aandacht uitgaat naar procesoptimalisatie en een striktere opvolging geldt van de prestaties van het ssc, kan er ook betere kwaliteit en grotere betrouwbaarheid geboden worden aan de klant. Dit uit zich vaak in stijgende resultaten in de prestatiemetingen, al blijft het vaak moeilijk de situatie te vergelijken met de situatie voor het ssc (zie eerder). Op vlak van de tevredenheidsmetingen is merkbaar dat de invoering van een ssc doorgaans in een eerste fase een (negatieve) knik in de tevredenheidscijfers met zich meebrengt. Zoals eerder aangegeven, kan dit het gevolg zijn van zowel gevoelsmatige als feitelijke zaken. Enerzijds brengen de grote organisationele veranderingen vaak onzekerheid, angst en weerstand met zich mee. Anderzijds gaat de opstart van een ssc, hoe goed de voorbereiding ook is, niet zelden gepaard met technische mankementen en (onvoorziene) onwenselijke neveneffecten. Beide kunnen er mee voor zorgen dat de tevredenheid in een eerste fase daalt. Belangrijker echter is de tevredenheidscijfers na verloop van tijd te evalueren.

‫ ׀‬131 ‫׀‬

De benchmarkinitiatieven met ssc’s tot slot zijn vooralsnog eerder beperkt. Waar er reeds aan inter-organisationele vergelijking wordt gedaan, is men eerder terughoudend wat betreft de openbaarheid van de resultaten. Vaak worden deze immers uitgevoerd door grote private consultancybedrijven die de resultaten enkel naar het ssc zelf communiceren. Er zijn zowel voorbeelden van vergelijkingen met de private sector als exclusief publieke sector-benchmarks teruggevonden. Daar waar de vergelijking met de private sector gemaakt werd, werd aangegeven aan marktconforme voorwaarden te werken. Het btw-verschil met de private sector maakte hierbij overigens niet eens het verschil. Voor een synthese van de lessen die in het kader van doelstellingen en effecten van een ssc te trekken zijn, zie tabel 13.

‫ ׀‬132 ‫׀‬

Tabel 5: Lessen inzake de doelstellingen en effecten van een shared services center

-

Bij de invoering van een ssc moeten de concrete doelstellingen worden gepreciseerd. Er moeten ook prestatiemeetsystemen, monitors en evaluatiemechanismen ingebouwd worden.

-

Er dient voorzichtig omgesprongen te worden met financiële besparingen die men het ssc toedicht, reeds in de begroting in te boeken.

-

De doelstellingen van een ssc dienen zich op verschillende terreinen te bevinden; efficiëntieverhoging, kostenbesparing, personeelsreductie, kwaliteitsverbetering van de dienstverlening, standaardisering van de producten en diensten.

-

De instelling van een nulmeting is onontbeerlijk voor een accurate effectenmeting van het ssc.

-

Er dient een analytisch kostprijsberekeningsmodel ingesteld te worden om de aan de dienstverlening verbonden kosten van het ssc te versleutelen.

-

Bij klantentevredenheidsmetingen moet rekening gehouden worden met een potentiële daling van de tevredenheid in de opstartperiode van het ssc.

-

De kwaliteit van de dienstverlening en de betrouwbaarheid van de levering van producten en diensten zouden normaliter in het geval van een ssc op termijn moeten stijgen ten gevolge van expertisebundeling, schaalvoordelen en procesoptimalisatie.

-

Benchmarking (met de private sector) moet de dienstverlening van een shared service center op continue basis in vraag stellen. Indien de producten en diensten van een ssc structureel minderwaardig en/of duurder uitvallen, moet er overwogen worden dit aan de markt over te laten.

‫ ׀‬133 ‫׀‬

5.

Implementatietrajecten voor ssc in de Vlaamse overheid

> 5.1.

Cruciale beslissingen m.b.t. implementatietrajecten en bijhorende randvoorwaarden

De beslissingen van de Vlaamse regering inzake managementondersteunende dienstverlening die in 2002 genomen zijn, zijn niet volledig uitgevoerd waardoor er geen expliciete bottom-up allocatieoefening is gebeurd. Bijgevolg kon de organisatorische inrichting van de managementondersteunende dienstverlening niet worden afgestemd op het optimaal benutten van mogelijke schaalvoordelen. Hierdoor is de managementondersteunende dienstverlening niet toegewezen aan en georganiseerd op het meest geschikte niveau. De vraag is nu hoe dit allocatieproces nieuw leven kan worden ingeblazen. In dit deel geven we de cruciale beleidsbeslissingen weer die moeten worden genomen bij het uitwerken van implementatietrajecten naar meer gemeenschappelijk georganiseerde managementondersteunende dienstverlening. Deze beslissingen die moeten worden genomen tijdens het proces, spelen sterk op elkaar in. Telkens wordt aangegeven waarmee moet worden rekening gehouden bij het nemen van die beslissing. In een volgend deel worden drie implementatietrajecten voorgesteld die andere antwoorden bieden op onderstaande vragen. Deze cruciale vragen zijn: 1. Welke managementondersteunende diensten worden op welk niveau afgenomen (de allocatie) omwille van eventuele efficiëntiewinsten te behalen door standaardisering, verbeterde capaciteitsbenutting, verbeterde onderhandelingspositie of entiteitsoverschrijvende output: • Managementondersteunende diensten verplicht af te nemen op overheidsbreed niveau; • Managementondersteunende diensten bij voorkeur af te nemen op overheidsbreed niveau (comply or explain); • Managementondersteunende diensten verplicht af te nemen op beleidsdomeinniveau of op entiteitsoverschrijdend niveau; • Managementondersteunende diensten bij voorkeur af te nemen op beleidsdomeinniveau of op entiteitsoverschrijdend niveau (comply or explain);

‫ ׀‬135 ‫׀‬

•

Managementondersteunende functies die niet op entiteitsoverschrijdend en overheidsbreed niveau dienen te worden georganiseerd en volledig onder de vrije keuze van de entiteiten vallen.

Æ Diensten verschillen naarmate de mogelijkheid om eventuele efficiëntiewinsten te behalen door standaardisering, verbeterde capaciteitsbenutting, verbeterde onderhandelingspositie of entiteitsoverschrijvende output. 2. Op welk beslissingniveau gebeurt voornamelijk de allocatiebeslissing? Wie beslist in eerste instantie tot clustering van managementondersteunende diensten? • Centraal – overheidsbreed niveau: Beslissingen, welke diensten moeten worden geclusterd, worden genomen door het CAG, voorbereid door de horizontale departementen, al dan niet in overleg met een gemandateerde werkgroep met vertegenwoordigers vanuit beleidsdomeinen of entiteiten. • Decentraal door de entiteiten zelf: volledig de vrije keuze van de entiteiten zelf, die door strikte efficiëntiedoelstellingen aangezet worden, maar onder volledige vrije winkelnering. • Decentraal door de beleidsdomeinen: Beslissingen over clustering en bevoorrechte aanbieders worden genomen in de schoot van de beleidsraad en de managementgroep, gestimuleerd door efficiëntiedoelstellingen op entiteitsniveau en op beleidsdomeinniveau. Æ De buitenlandse cases tonen aan dat er voldoende inspraak moet zijn in het keuzeproces om te kunnen slagen. Uit de buitenlandse cases blijken samenwerkingen die door de betrokken actoren vrijwillig worden beslist, een betere kans op slagen hebben. Æ Het beslissingsniveau hangt ook samen met de aard van de managementondersteunende dienstverlening. Zo kunnen op centraal niveau beslissingen worden genomen om diensten die overheidsbreed dienen te worden geleverd en die sterk gestandaardiseerd kunnen verlopen gedwongen te laten afnemen van één of meerdere overheidsbrede ssc (zie de beslissingen van de Vlaamse regering in 2002 inzake verplichte afname van bepaalde managementondersteunende diensten). De allocatie van de overige taken kan dan op decentraal niveau gebeuren (op entiteitsniveau of op beleidsdomeinniveau).

‫ ׀‬136 ‫׀‬

3. Wie mag managementondersteunende diensten, die minstens overheidsbreed of entiteitsoverschrijdend dienen te worden afgenomen, aanbieden aan de afnemende entiteiten? • Overheidsbreed aanbod van diensten: i. enkel de huidige gemeenschappelijke dienstencentra (georganiseerd binnen de horizontale beleidsdomeinen)? ii. Of ook ssc, georganiseerd binnen functionele beleidsdomeinen? • Entiteitsoverschrijdend aanbod van diensten: i. enkel de bestaande centrale MOD’s op beleidsdomeinniveau (ev. onder andere vorm)? ii. Of ook agentschappen van het beleidsdomein met hun eigen managementondersteunende dienstverlening (MOD op entiteitsniveau)? iii. Of ook eventuele aanbieders in andere beleidsdomeinen? Æ Het toelaten van nieuwe dienstverleners naast de huidige dienstverleners zal innovatie, specialisatie en kwaliteitsverbetering met zich meebrengen. Anderzijds wordt de transparantie van het overheidsapparaat niet bevorderd, kunnen schaalvoordelen verloren gaan en kunnen aanbieders voldoende kritische massa ontbreken voor expertiseopbouw. 4. Hoe worden de dienstverleners van managementondersteunende dienstverlening gefinancierd? • Overheidsbreed: i. via een eigen basisallocatie met de financiering gedeeltelijk of volledig gekoppeld aan de mate van afname van diensten (of de grootte van het klantenbestand); ii. via gedeeltelijke of volledige financiering door afnemers die door budgetoverheveling zelf over het te besteden budget beschikken; • Entiteitsoverschrijdend: i. via een eigen basisallocatie met de financiering gedeeltelijk of volledig gekoppeld aan de mate van afname van diensten; ii. via gedeeltelijke of volledige financiering door afnemers die door budgetoverheveling zelf over het te besteden budget beschikken; Æ Om een klantgerichte en kostenbewuste aanpak in de ssc te stimuleren, dient hun financiering minstens gedeeltelijk afhankelijk te zijn van de

‫ ׀‬137 ‫׀‬

afname van hun diensten. Optimaal gebeurt er budgetoverheveling naar de afnemende entiteiten. 5. Hoe worden de overheidsbrede ssc’s gepositioneerd en georganiseerd naar rechtspersoon en governance? • Als een intern verzelfstandigd agentschap met een kaderstellende beheersovereenkomst met de betrokken minister, en service level agreements met de afnemers, en met een (adviserend) comité waarin vertegenwoordigers van de afnemers zetelen; • Als een publiekrechtelijk extern verzelfstandigd agentschap met een kaderstellende beheersovereenkomst met de betrokken minister en service level agreements met de afnemers en met een raad van bestuur waarin vertegenwoordigers van de afnemers zetelen; • Als een privaatrechtelijk extern verzelfstandigd agentschap met een kaderstellende samenwerkingsovereenkomst met de betrokken minister en dienstenovereenkomsten met de afnemers en met een raad van bestuur waarin vertegenwoordigers van de afnemers zetelen; • Als een joint-venture met private partners of als gemeenschappelijk aankoopplatform. Æ Cruciaal is dat de overheidsbrede ssc een afzonderlijke entiteit is, dat de governance inspraak of gemeenschappelijke sturing vanwege de afnemers mogelijk maakt, dat de relaties contractueel zijn geregeld en dat er voldoende beheersautonomie is om flexibel te kunnen ageren op wijzigingen in aanbod, vraag en afzet. 6. Hoe worden de entiteitsoverschrijdende ssc’s gepositioneerd en georganiseerd naar rechtspersoon en governance? • Als een dienst binnen een bestaand departement of agentschap met een dienstverleningscontract met de managementsgroep of een opdrachtgeverscomité (opdrachtgeversberaad) • Als een intern verzelfstandigd agentschap met een kaderstellende beheersovereenkomst met de betrokken minister en service level agreements met de afnemers, en met een adviserend comité waarin vertegenwoordigers van de opdrachtgevers zetelen • Als een publiekrechtelijk extern verzelfstandigd agentschap met een kaderstellende beheersovereenkomst met de betrokken minister en dienstenovereenkomsten met de afnemers en met

‫ ׀‬138 ‫׀‬

•

•

een raad van bestuur waarin vertegenwoordigers van de afnemers zetelen Als een privaatrechtelijk extern verzelfstandigd agentschap met een kaderstellende samenwerkingsovereenkomst met de betrokken minister en dienstenovereenkomsten met de afnemers en met een raad van bestuur waarin vertegenwoordigers van de afnemers zetelen Als een joint-venture met private partners of als gemeenschappelijk aankoopplatform.

Æ Optimaal is dat de entiteitsoverschrijdende ssc een afzonderlijke entiteit is, dat de governance inspraak of gemeenschappelijke sturing vanwege de afnemers mogelijk maakt, dat de relaties contractueel zijn geregeld en dat er voldoende beheersautonomie is om flexibel te kunnen ageren op wijzigingen in aanbod, vraag en afzet. Echter, het organiseren van alle ssc’s als afzonderlijke entiteiten kan problemen stellen inzake transparantie van het overheidsapparaat en onvoldoende kritische massa. 7. Kiest men voor mono-functionele of multi-functionele dienstverleners? Æ Multi-functioneel georganiseerde ssc bereiken gemakkelijker een kritische massa, vermijden een te sterke proliferatie van een kleine ssc, en verhogen de transparantie van het overheidsapparaat. Anderzijds kan het moeilijker zijn om de governance vorm te geven en voldoende specialisatie en taakspecifieke expertise te bereiken in een dergelijke multi-functionele ssc. 8. Wat is het mogelijk afzetgebied voor een dienstverlener? • Aan entiteiten van het eigen beleidsdomein • Aan entiteiten van het eigen en andere beleidsdomeinen • Overheidsbreed • Overheidsbreed en aan andere overheden • Overheidsbreed, aan andere overheden en eventueel aan private actoren Æ Duidelijk is dat het afzetgebied ruim genoeg moet zijn zodat de ssc voldoende kritische massa kan bereiken. Toelaten dat ssc leveren aan entiteiten van verschillende beleidsdomeinen verhoogt deze kritische massa en de keuzemogelijkheden van de afnemers. Anderzijds is in zo’n geval de governance van ssc moeilijker in te passen in de organisatieprincipes van BBB, die een sterke nadruk leggen op het beleidsdomein als basis voor sturing en opvolging (bv. Het principe dat de MOD een overeenkomst sluit met de managementgroep van een beleidsdomein).

‫ ׀‬139 ‫׀‬

9. Hoe wordt het proces ondersteund naar meer clustering van managementondersteunende dienstverlening? • Door het opleggen van efficiëntiedoelstellingen of normen inzake maximale omvang van managementondersteunende functies op het niveau van de entiteiten, het niveau van de beleidsdomeinen of op het niveau van de gehele Vlaamse overheid; • Door het oprichten van een ondersteunend team dat de benchmarking, de advisering, de ondersteuning, de begeleiding en informatie-uitwisseling inzake de gegroepeerde organisatie (in ssc’s) van de managementondersteunende dienstverlening voorziet (binnen BZ of DAR of FB); • Door een systeem van monitoring en benchmarking van het aanbod, kost, kwaliteit en klantentevredenheid van managementondersteunende functies en dienstverleners, waarbij deze informatie zoveel mogelijk op een transparante manier wordt ter beschikking gesteld aan de afnemers; • Door een duidelijk politiek en ambtelijk eigenaarschap van dit proces en duidelijke verantwoordingsmechanismen over de voortgang. Æ Optimaal gezien dient de ondersteuning al deze aspecten te omvatten. Æ Uit de buitenlandse ervaringen blijkt dat efficiëntiedoelstellingen of normen inzake managementondersteuning op entiteitsniveau de belangrijkste drivers zijn voor het gemeenschappelijk inrichten van managementondersteunende diensten. Een norm of efficiëntiedoelstelling op overheidsbreed niveau is niet voldoende om een veranderingsdynamiek bij de entiteiten teweeg te brengen. Optimaal is de norm of efficiëntiedoelstelling op entiteitsniveau strakker gesteld dan op overheidsbreed niveau, teneinde de entiteit aan te zetten de managementondersteunende diensten minder zelf te organiseren, maar meer af te nemen van ssc binnen de overheid. Æ Men moet ook opletten de globale norm op overheidsbreed niveau niet te laag te stellen, want onderinvestering in managementondersteunende diensten ondergraaft op lange termijn de werking van de overheid. Bij het hervormingstraject zijn er aantal cruciale randvoorwaarden. We verwijzen hier graag naar de lessen uit de buitenlandse cases inzake het oprichten van ssc, de governance van de ssc, het veranderingsmanagement en de effecten van ssc (zie verder: bijlage bij de managementsamenvatting). Enkele van de meest cruciale randvoorwaarden,

‫ ׀‬140 ‫׀‬

die in het bijzonder problematisch zijn in de Vlaamse situatie zijn ondermeer: • Een éénduidige governance structuur voor een ssc dient een optimaal samenspel te waarborgen tussen een daadkrachtige directeur van het ssc, de eigenaarsrol van de betrokken minister met kaderstellende bevoegdheid, de structurele inspraak en gezamenlijke aansturing door de opdrachtgevers, een klantenberaad en operationeel overleg op het niveau van de individuele klant. Een productenen dienstencatalogus en duidelijke dienstverleningsovereenkomsten (SLA’s) verduidelijken de relatie met opdrachtgevers en klanten. •

Bij de oprichting van nieuwe ssc of de uitbreiding van bestaande ssc met nieuwe taken dient een goed onderbouwde business-case te worden opgemaakt, ten einde de keuze voor oprichting en inrichting weloverwogen te nemen.

•

Het versneld invoeren van een bedrijfseconomische en kostenanalytische boekhouding, hetgeen een integrale kostprijsberekening bij de aanbieder mogelijk maakt en een duidelijke kostenbewustzijn bij de vrager.

•

Indien echte efficiëntiewinsten dienen te worden geboekt, is er de noodzaak voor een flexibel personeelsmanagement voor de MOD’s, gemeenschappelijke dienstencentra en andere ssc. Horizontale en verticale personeelsmobiliteit moet gemakkelijker gemaakt worden. Een uniform transformatieplan, met instemming van de vakbonden, is hierbij opportuun.

•

Het voorzien van een set van key performance indicators, waarmee resultaatsgerichte normen gezet worden voor de ssc, een frequente opvolging en evaluatie gebeurt, en de ssc onderling gebenchmarkt worden.

•

Het veranderingstraject moet voldoende worden uitgedragen en ondersteund door de politieke en ambtelijke leiding, voldoende tijd, communicatie, middelen en aandacht voor weerstand bij alle betrokken partijen.

•

Een samenwerkingsgerichte cultuur moet absoluut gestimuleerd worden en moet het centrale code-woord zijn in de profilering van de Vlaamse overheid als concern. De Vlaamse overheid is een

‫ ׀‬141 ‫׀‬

samenwerkend geheel van semi-autonome entiteiten die efficiëntie en effectiviteit nastreven, zowel op organisatieniveau als op concern-niveau. De afnemende entiteiten dienen zich bewust te worden dat beheersautonomie niet impliceert dat ze alle ondersteunende dienstverlening zelf moeten organiseren. Beheersautonomie houdt evenzeer de verantwoordelijkheid in om de managementondersteuning op de meest efficiënte manier te organiseren. De ssc moeten een bedrijfsmatige en klantgerichte organisatiecultuur ontwikkelen. Het leidmotiv zou moeten zijn ‘standaardisatie waar mogelijk, maatwerk indien echt nodig’.

> 5.2.

Mogelijke implementatietrajecten naar meer shared service centers in de Vlaamse overheid

In dit onderdeel van de managementsamenvatting formuleren we drie mogelijke alternatieve implementatietrajecten voor meer shared service centers in de Vlaamse overheid, gebaseerd op de bovenstaande cruciale vragen. Meer bepaald geven deze implementatietrajecten aan hoe, door wie en via welke instrumenten de keuze welke management-ondersteunende diensten dienen geclusterd te worden, kan worden gemaakt. Deze implementatietrajecten dienen samen gelezen te worden met de lessen die uit de buitenlandse cases worden getrokken en die in bijlage bij de managementsamenvatting zijn weergegeven. We zien drie mogelijke trajecten voor een verdergaande clustering van managementondersteunende diensten: > 5.2.1. •

‫ ׀‬142 ‫׀‬

Een genuanceerde top-down benadering (vnl. hiërarchisch)

In dit scenario wordt top-down en op centraal niveau bepaald welke managementondersteunende diensten op geaggregeerd niveau dienen afgenomen te worden. Hierbij wordt op basis van een inventarisatie van de managementondersteunende dienstverlening nagegaan ten aanzien van welke managementondersteunende dienstverlening efficiëntiewinsten te behalen zijn door standaardisering, verbeterde capaciteitsbenutting, verbeterde onderhandelingspositie of entiteitsoverschrijdende output. Deze dienstverlening wordt gegroepeerd in de bestaande (maar anders ingerichte) overheidsbrede gemeenschappelijke dienstencentra of toegewezen aan de huidige (maar efficiënter ingerichte) centrale

MOD’s op beleidsdomeinniveau of aan MOD binnen entiteiten. Hierbij kan beslist worden om bepaalde MOD’s op beleidsdomeinniveau verschillende beleidsdomeinen te laten bedienen. Voor bepaalde managementondersteunende diensten kan ook bepaald worden dat deze dienen te worden afgenomen van andere entiteiten die momenteel een eigen MOD hebben uitgebouwd. Hoe dan ook wordt er naar gestreefd om het afzetgebied van de dienstencentra ruim genoeg te maken. •

Entiteiten nemen verplicht deze diensten af of volgen de regel: ‘comply or explain’. Ze bouwen hun managementondersteunende functies op die domeinen af, of brengen ze onder bij de toegewezen dienstverlener, tenzij ze heel gegronde redenen kunnen aanhalen om verder zelf de managementondersteunende functies op dat domein te blijven organiseren. Ze moeten uitdrukkelijk de toestemming krijgen vanwege de Vlaamse regering of hun functioneel bevoegde minister om zelf deze functies te blijven organiseren.

•

De allocatie-oefening inzake managementondersteunende dienstverlening gebeurt hier op centraal niveau, met als voornaamste spelers de horizontale departementen (Diensten Algemeen Regeringsbeleid, Bestuurszaken en Financiën en Begroting) en het CAG, die de voorstellen vanwege de horizontale departementen al dan niet valideren. Bij de voorbereiding van deze voorstellen kunnen de horizontale departementen zich extern laten ondersteunen en leren van buitenlandse overheden wat zij gecentraliseerd aanbieden als dienstverlening. De beslissingen worden al dan niet onderschreven door de Vlaamse Regering waarna ze op politiek niveau krachtig worden doorgedrukt. Hierbij kan evenwel een inspraakproces worden vormgegeven via de horizontale strategische overlegorganen inzake P&O, Financiën en Begroting, en ICT of via de managementgroepen op beleidsdomeinniveau. Een andere strategie is om hiertoe een werkgroep op te richten met gemandateerde vertegenwoordigers van ieder beleidsdomein.

•

Vanuit efficiëntieoverwegingen gebeurt zoveel mogelijk ook een standaardisatie van aanbod, kwaliteitsniveaus en prijs van de managementondersteunende dienstverlening (per deeldomein overeen te komen). Hierbij worden standaard dienstencatalogi en vergelijkbare processen nagestreefd. Vergelijkbare diensten die nu door verschillende MODs op beleidsdomeinniveau (of MOD’s op entiteitsniveau) worden aangeboden worden indien mogelijk verder

‫ ׀‬143 ‫׀‬

gecentraliseerd, dienstencentra.

via

aanbod

door

gemeenschappelijke

•

In dit scenario kan de financiering van de dienstverleners via de algemene begroting van de Vlaamse overheid gebeuren, aangezien er sprake is van gedwongen afname van de diensten door entiteiten binnen hun afzetgebied. Wel is er best naast een structurele financiering een variabele financiering die samenhangt met de bereikte afzet en kwaliteit, ten einde prikkels voor een goede performantie te voorzien.

•

Een gecentraliseerde toewijzing en organisatie is echter geen vrijgeleide voor inefficiënte dienstverlening door de dienstencentra. De dienstencentra voor managementondersteunende dienstverlening worden wel nauwgezet opgevolgd aan de hand van een indicatorenset inzake efficiëntie, kwaliteit en klantentevredenheid, en worden intern en extern gebenchmarkt. De dienstverleningscentra voorzien inspraakmechanismen voor hun klanten en de dienstverlening wordt naar kwantiteit en kwaliteit omschreven en opgevolgd ondermeer door metingen van klantentevredenheid.

Voordelen zijn: • Dit traject kan resulteren in een snelle beslissing welke managementondersteunende diensten dienen te worden geclusterd. Echter door de beperkte inspraak van de entiteiten in het beslissingsproces, valt er veel weerstand te verwachten bij de uitvoering ervan, zoals blijkt uit de internationale cases. • Dit traject kan resulteren in grote schaalvoordelen en uniformiteit doorheen de Vlaamse overheid. Het kan echter de eigenheid en de nood aan beleidsdomein- of entiteitsspecifieke oplossingen onderschatten. • De Vlaamse regering heeft in diverse vroegere besluiten reeds de verplichte afname van bepaalde managementondersteunende diensten vastgelegd. Ook bevat het MOD-draaiboek een lijst van managementondersteunende diensten die bij voorkeur gemeenschappelijk worden georganiseerd. In de praktijk zijn deze beslissingen niet volledig gevolgd, maar wel is duidelijk dat deze centralistische wijze van allocatie in het verleden reeds is toegepast. • Dit top-down implementatietraject kan ook worden toegepast voor de allocatie van een specifiek deel van de

‫ ׀‬144 ‫׀‬

managementondersteunende diensten, met name deze die in aanmerking komen voor overheidsbrede verplichte afname omwille van de mogelijkheid tot sterke standaardisatie, grote schaalvoordelen, een verbeterde onderhandelingspositie en benutting van de aanwezige capaciteit. De overige managementondersteunende diensten kunnen dan via de twee overige implementatietrajecten worden gealloceerd. Nadelen en mogelijke problemen zijn: • Het principe van subsidiariteit zoals ingeschreven in de beslissingen van de Vlaamse regering in 2002 inzake organisatie van de managementondersteunende dienstverlening is niet noodzakelijk gewaarborgd. Bovendien staat een dergelijk scenario op moeizame voet met de operationele autonomie voor agentschapshoofden, die vervat zit in het BBB-model. • De gedwongen top-down besliste centralisatie van managementondersteunende functies zal stoten op heel wat weerstand en verzet, hetgeen een moeizame en conflictueuze implementatie zal vergen. Uit de buitenlandse cases blijkt dat consensus, inspraak en vrijwilligheid belangrijke succesfactoren zijn. Optimaal worden de entiteiten en beleidsdomeinen aangezet te kiezen voor samenwerking inzake managementondersteunende diensten door hen uitdagende efficiëntiedoelstellingen op te leggen, zoals blijkt uit het buitenland. • Dit scenario noodzaakt, nog meer dan de twee volgende scenario’s, een sterk politiek leiderschap en unanimiteit binnen de Vlaamse regering. Ook het CAG als ambtelijk coördinerend orgaan dient in dit scenario unaniem en resoluut deze transitie te steunen. Bovendien legt dit scenario veel verantwoordelijkheid bij de horizontale departementen, die voorstellen moeten doen tot een betere clustering, hetgeen een grote mate van expertise, taakspecifiek inzicht en tactisch doorzicht van deze departementen vergt. Het eventueel inrichten van consultatieprocessen met de lijnentiteiten belooft in een dergelijk top-down en conflictueus klimaat een hele moeizame taak te worden. Dit blijkt uit de buitenlandse cases. • Het kiezen voor een big-bang scenario waarin alle diensten tegelijkertijd overstappen in een ssc, blijkt uit enkele buitenlandse cases niet de beste optie te zijn. Een gefaseerde overgang en instap verdient de voorkeur.

‫ ׀‬145 ‫׀‬

> 5.2.2.

Een strikte bottom-up benadering (vnl. markt)

In dit scenario bepalen de entiteiten vrij welke managementondersteunende dienstverlening ze gemeenschappelijk in shared service centra organiseren en hoe ze dit doen. •

Er worden met alle entiteiten heel uitdagende efficiëntiedoelstellingen afgesproken op entiteitsniveau. Deze efficiëntiedoelstellingen leggen een besparingsnorm op binnen een bepaalde periode, of dwingen een maximumnorm inzake managementondersteunende functies die de entiteiten zelf organiseren via eigen personeelinzet en uitbesteding, af. Deze norm wordt relatief laag geplaatst, en meer specifiek dient deze substantieel lager te zijn dan de 18% norm die in 2002 door de Vlaamse regering werd opgelegd. Bovendien dient deze norm zowel eigen personeelsinzet als uitbesteding. Dit kan in het kader van de beheersovereenkomst die wordt afgesloten tussen de minister en de entiteit, maar zou ook een andere vorm kunnen krijgen. Deze efficiëntiedoelstellingen worden heel strikt gemonitord en afgedwongen via sancties.

•

Tegelijkertijd worden er budgetoverheveling toegepast voor alle managementondersteunende dienstverlening naar de entiteiten (d.i. de vraagzijde), ook m.b.t. die dienstverlening die momenteel door de gemeenschappelijke dienstencentra en door de MOD’s op beleidsdomeinniveau worden aangeboden. Deze budgetoverheveling kan volledig gebeuren of geleidelijk. Hoe dan ook, dit houdt in dat de gemeenschappelijke dienstencentra en MOD’s op beleidsdomeinniveau volledig (of in toenemende mate) gefinancierd worden via de afnemers van hun dienstverlening, en niet langer via centrale middelen.

•

Bij alle gemeenschappelijke dienstencentra op overheidsbreed niveau en MOD’s op beleidsdomeinniveau wordt een kostprijsberekening voor alle dienstverlening ondernomen (optimaal op basis van een kostenanalytische bedrijfseconomische boekhouding) en wordt een inventarisatie gemaakt van de aangeboden en mogelijke dienstverlening wat betreft aard en kwaliteit. Deze informatie inzake aanbod, kwaliteit en prijs, wordt bijeengebracht en geïntegreerd aangeboden aan alle entiteiten.

•

Entiteiten kunnen op basis van deze informatie kiezen of ze deze dienstverlening afnemen van een gemeenschappelijke

‫ ׀‬146 ‫׀‬

dienstencentrum, een MOD van hun of een ander beleidsdomein, of ze kunnen beslissen om in samenwerking met een aantal andere entiteiten een eigen shared service center op te richten. Ze kunnen uiteraard ook beslissen om de dienstverlening verder intern te organiseren of via eigen middelen uit te besteden, maar door de hogervermelde opgelegde efficiëntiedoelstellingen is dat maar in beperkte mate mogelijk.

7

•

Gemeenschappelijke dienstencentra en MOD’s zijn niet langer zeker van hun afname en dienen onderling te concurreren voor een maximale afzet. Hierbij worden ze allen op een gelijke manier georganiseerd via een rechtsvorm die hun voldoende autonomie op organisatorisch, HRM- en financieel management-vlak geeft. Het meest vergaande is hierbij een privaatrechtelijk vormgegeven rechtspersoon. Ze moeten zeker voldoende HRM-autonomie hebben om hun personeelsbestand aan te passen aan de vraag naar hun diensten 7 . Deze dienstverleners dienen vrij te zijn in hun afzetgebied, ze kunnen dus leveren aan entiteiten van andere beleidsdomeinen en eventueel zelfs aan afnemers buiten de Vlaamse overheid. Het is in hun eigen belang om in hun governance voldoende ruimte te laten voor aansturing en inspraak door opdrachtgevers en klanten. Relaties tussen dienstverleners en klanten worden geregeld door SLA’s.

•

Entiteiten kunnen dus ook beslissen om gezamenlijk met andere entiteiten nieuwe shared service centers op te richten, die naderhand ook hetzelfde statuut zouden kunnen krijgen als de bestaande dienstencentra. Deze shared services komen naderhand ook in concurrentie met de bestaande dienstverleners. Jointventures met de private sector zijn mogelijk voor alle dienstverleners.

•

Zowel de gemeenschappelijke dienstverleningscentra, de MOD’s op beleidsdomeinniveau als de nieuwe shared services gaan in onderlinge concurrentie en kunnen dus groeien of krimpen naargelang de vraag naar hun dienstverlening. Met het juiste statuut dient het zelfs mogelijk te zijn dat een bepaalde dienstverlener wordt ontbonden indien hij niet langer levensvatbaar is of een kritische massa ontbreekt door een tegenvallende afzet.

Dit houdt dus een eigen rechtspositieregeling in en een personeelsbestand dat overwegend contractueel tewerk is gesteld.

‫ ׀‬147 ‫׀‬

•

Er wordt centraal een shared service team opgericht dat de benchmarking, de advisering, de ondersteuning, de begeleiding en informatie-uitwisseling inzake de gegroepeerde organisatie (in ssc’s) van de managementondersteunende dienstverlening voorziet (binnen BZ of DAR of FB). Dat team zorgt ook voor transparantie en vergelijkende informatie inzake aanbod, prijs en kwaliteit voor alle dienstverleners, zodat entiteiten de beste dienstverlener kunnen kiezen met de beste prijs-kwaliteitsverhouding.

•

Er kan gedacht worden om centraal ook een soort van werkmaatschappij op te richten, analoog naar Nederlands voorbeeld, waar kleine en nieuwe dienstverleners (ssc’s) worden ondersteund en klaargestoomd voor de concurrentiële markt waar ze in terecht komen. Deze werkmaatschappij biedt een soort van tijdelijke ondersteuning m.b.t. beheerszaken, totdat deze kleine en nieuwe dienstverleners voldoende levensvatbaar zijn om een eigenstandig statuut te krijgen.

•

In dit scenario wordt gerekend op de marktwerking om te komen tot een optimaal en efficiënt georganiseerd dienstverleningslandschap. Het idee is dat de vraag het aanbod zal vinden (mits voldoende transparantie inzake aanbod, kwaliteit en prijs) en dat er een soort van competitieve selectie zal gebeuren, waarbij enkel de beste dienstverleners overleven.

Voordelen zijn: • Met dit voorstel wordt aansluiting gezocht bij het principe van vrije winkelnering zoals ingeschreven in de beslissingen van de Vlaamse regering inzake organisatie van de managementondersteunende dienstverlening. Echter, de getrapte inrichting op verschillende niveaus zoals voorzien in die beslissingen van de Vlaamse regering van 2002 is echter niet verzekerd. • Door de budgetoverheveling naar de vraagzijde wordt deze vraagzijde geresponsabiliseerd om kostenefficiënt om te gaan met managementondersteunende dienstverlening. Anderzijds worden de managementondersteunende dienstverleners (ssc) gedwongen klantgericht en efficiënt te werken, doordat hun financiering afhankelijk wordt van hun afzet. Door die druk zullen de huidige gebreken inzake governance bij de gemeenschappelijke dienstencentra en de MOD’s op beleidsdomeinniveau (geen inspraak van opdrachtgevers en klanten, geen SLA’s, geen kostprijsverrekening, etc.) automatisch verholpen worden door de dienstverleners.

‫ ׀‬148 ‫׀‬

•

•

De vrijwillige keuze tot samenwerking staat centraal bij de invoering van ssc in de Nederlandse rijksoverheid en in het Verenigd Koninkrijk. Hierbij is iedere entiteit vrij te kiezen of en met welke andere entiteit er wordt samengewerkt om gemeenschappelijk managementondersteunende diensten aan te bieden. Dit implementatietraject kan ook worden gecombineerd met het top-down implementatietraject, waarbij het top-down implementatietraject wordt toegepast voor de allocatie van die managementondersteunende diensten, met name deze die in aanmerking komen voor overheidsbrede verplichte afname omwille van de mogelijkheid tot sterke standaardisatie, grote schaalvoordelen, een verbeterde onderhandelingspositie en benutting van de aanwezige capaciteit.

Nadelen en mogelijke problemen zijn: • Dit implementatietraject, waarbij marktwerking zou moeten leiden tot een optimaal efficiënte inrichting, kan leiden tot een tussenperiode, waarin een heel gefragmenteerd en onoverzichtelijk geheel van managementondersteunende diensten bestaat, waarin niet alle schaalvoordelen worden benut en waarbij managementondersteunende diensten niet voldoende kritische massa hebben. Competitieve selectie op basis van marktwerking vergt immers heel wat tijd. In die zin zal het hoogstwaarschijnlijk toch nodig zijn om ook in dit scenario na bepaalde tijd een soort van centrale screening te doen naar eventuele verdere mogelijkheden tot standaardisering en verdere clustering en consolidatie. • Een dergelijk implementatietraject gebaseerd op vrijwilligheid neemt in vergelijking met de twee andere trajecten wellicht de meeste tijd vooraleer effectief tot een optimalere clustering te leiden. Deze traagheid kan de politieke steun voor een dergelijk traject ondergraven. • Dit scenario zet de verworven positie van de gemeenschappelijke dienstencentra en huidige MOD’s op beleidsdomein op de helling, en zal daardoor heel wat weerstand veroorzaken. Bovendien dwingt dit scenario om ook de aansturing van de gemeenschappelijke dienstencentra te herbekijken, die in dit scenario meer gedeeld zal moeten worden met de opdrachtgevers. Dit scenario vraagt veel politiek en ambtelijk leiderschap om deze weerstand te kunnen ‘containen’. • Dit scenario voorziet eventueel het mogelijke ontstaan van een aantal nieuwe agentschappen die bovendien veraf staan van de Vlaamse regering (door hun privaatrechtelijk statuut) en weinig politiek stuurbaar zijn. Dit gaat in tegen het huidige politieke

‫ ׀‬149 ‫׀‬

•

voornemen om het aantal agentschappen niet substantieel te laten toenemen en het overheidslandschap overzichtelijk te houden. Men zou dit politiek kunnen oplossen door een nieuwe categorie overheidsorganisaties te scheppen die juridisch niet onder de verzelfstandigde agentschappen, zoals voorzien in het kaderdecreet BBB, vallen. Bepaalde pré-BBB statuten zijn ook denkbaar. Maar met de creatie van nieuwe rechtsvormen gaat men dan weer in tegen een basisidee achter het kaderdecreet BBB om maar een beperkt aantal rechtsvormen voor verzelfstandiging te voorzien. Het scheppen van privaatrechtelijke rechtsvormen voor managementondersteunende dienstverlening en het toewijzen van opdrachten eraan kan gevolgen stellen voor het verplicht volgen van de overheidsopdrachtenregelgeving onder bepaalde voorwaarden (zie Verhoest en De Meu 2008). In die zin, zou dit scenario eventueel op termijn kunnen leiden tot een gedeeltelijke privatisering van de managementondersteunende dienstverlening, indien de dienstverleners niet concurrentieel blijken te zijn met de private sector.

> 5.2.3.

Een gecombineerde top-down / bottom-up benadering (vnl. netwerk)

In deze derde benadering wordt het midden gezocht tussen een top-down en bottom-up benadering. Hierbij wordt afhankelijk van de dienstverlening centraal of decentraal de allocatie van die dienstverlening beslist en worden zowel push- als pull- factoren ontwikkeld om entiteiten aan te zetten om hun managementondersteuning meer gemeenschappelijk te organiseren en af te nemen. •

‫ ׀‬150 ‫׀‬

Net als in het vorige scenario krijgt de belangrijkste push-factor de vorm van efficiëntiedoelstellingen. Deze efficiëntiedoelstellingen stellen een besparingsnorm voorop binnen een bepaalde periode, of een maximumnorm inzake managementondersteunende functies die de organisaties zelf organiseren via eigen personeelinzet en uitbesteding. Hierbij kunnen dergelijke normen worden afgesproken tussen politiek en administratie op entiteitsniveau en op beleidsdomeinniveau. Echter, het is cruciaal dat het implementatietraject niet louter (of niet te exclusief) wordt gekoppeld aan efficiëntiewinsten en besparingen. Immers, het streven naar meer geclusterde dienstverlening moet worden gekoppeld aan het bredere streven naar een meer

samenwerkingsgerichte overheidscultuur, de concern-gedachte, een hogere dienstverleningskwaliteit, expertiseverhoging, kostprijsbewustzijn enz. In die zin is het belangrijk dat de implementatie gekaderd wordt in een bredere hervormingsbeweging van samenwerking en het bundelen van de krachten (‘joining up’ en ‘whole-of-government’). Een betere samenwerking in de Vlaamse overheid is niet enkel noodzakelijk inzake managementondersteuning maar ook inzake beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering (zie Spanhove en Verhoest 2008). Het koppelen van de verdere clustering van managementondersteunende functies kan ook gekoppeld worden aan het argument van ‘releasing resources to the front office’: besparen op de ondersteunende processen teneinde middelen vrij te maken om de primaire processen te versterken. •

Het voordeel van het (additioneel) voorzien van een norm op beleidsdomeinniveau is dat het beleidsdomein als geheel wordt geresponsabiliseerd (en gemobiliseerd) om de managementondersteunende dienstverlening optimaal vorm te geven. Dit zou een dynamiek scheppen waarbij in de beleidsraad en de managementgroep van het beleidsdomein de leidende ambtenaren van departement en agentschappen onderling overleg plegen inzake het eventueel clusteren van managementondersteunende functies in de beleidsdomeinspecifieke ssc. Onder druk van de gestelde norm op het niveau van het beleidsdomein, zal er bovendien een dynamiek zijn om bepaalde managementondersteunende functies of taken verder door te schuiven naar de gemeenschappelijke dienstencentra op overheidsniveau of af te nemen van een ssc op een ander beleidsdomein. Door het voorzien van een norm op entiteitsniveau wordt vermeden dat de machtsverschillen tussen leidende ambtenaren in beleidsraad en managementsgroep leiden tot een te grote ongelijkheid inzake de geleverde inspanningen. Zo wordt vermeden dat bepaalde entiteiten ‘free-riden’ op de inspanningen van de andere entiteiten.

•

De beleidsraad en managementgroep zijn dus de initiatoren en bewakers van een allocatie-oefening op beleidsdomeinniveau. Het leggen van het initiatief bij deze overlegorganen versterkt bovendien de coördinerende rol die het kaderdecreet aan deze organen heeft opgelegd. Ieder beleidsdomein werkt een actieplan uit waarbij aangegeven wordt welke dienstverlening wordt geclusterd en hoeveel functies iedere entiteit intern afbouwt. Deze

‫ ׀‬151 ‫׀‬

actieplannen worden centraal gevalideerd in de schoot van het CAG en door de Vlaamse regering bekrachtigd. De beleidsraad en managementgroep op beleidsdomeinniveau voorzien ook in de monitoring en evaluatie van deze actieplannen, en overheidsbreed gebeurt hetzelfde op het niveau van het CAG. Er moeten duidelijke verantwoordingslijnen zijn (bv. van CAG naar Vlaamse regering; of van individuele ministers naar een coördinerende minister). •

Een aantal flankerende maatregelen kunnen worden genomen. Eén flankerende maatregel kan zijn dat elke entiteit/agentschap eerst een offerte dient te vragen van bestaande ssc vooraleer zelf de dienstverlening intern te organiseren. Op basis van prijs, kwaliteit en maatwerk kan dan gekozen worden voor dienstverleningsafname of eigen organisatie van de managementondersteuning. Een alternatief is de periodieke interne benchmarking rond de kost en kwaliteit van ondersteunende functies op entiteitsniveau (in vergelijking met de kost en kwaliteit van de geclusterde dienstverlening) als zacht intern drukkingsmiddel om tot een efficiëntere werking te komen en bij ssc’s aan te sluiten 8 .

•

In dit scenario kan men in overleg beslissen verder taken te clusteren in de bestaande, maar anders ingerichte en aangestuurde, gemeenschappelijke dienstencentra op overheidsbreed niveau en MOD’s op beleidsdomeinniveau, die voortaan dienen te functioneren als ssc. Er kan ook beslist worden om bepaalde diensten af te nemen van verzelfstandigde agentschappen in het beleidsdomein die zelf hun eigen MOD en een zekere capaciteit aan managementondersteuning hebben uitgebouwd. Men kan echter ook in overleg besluiten om gemeenschappelijk bepaalde dienstverlening uit te besteden of gezamenlijk aan te kopen. Er kan bovendien ook beslist worden om bepaalde dienstverlening af te nemen van ssc van andere beleidsdomeinen. Ook op het overheidsbrede niveau dient dit mogelijk te zijn.

•

Het is echter cruciaal om de weerstand van de afnemende entiteiten te overwinnen dat de bestaande MOD’s en gemeenschappelijke dienstencentra hun governance, werking en aanbod sterk kwalitatief verbeteren en daar ook de entiteiten van

8

Indien er nieuwe ssc dienen te worden opgericht, dan kan men via een dergelijke kwaliteitsbenchmark nagaan wie momenteel beste standaarden hanteert (kwaliteit/prijs), en deze dan de leiding toebedelen van het ssc.

‫ ׀‬152 ‫׀‬

kunnen overtuigen. Hiervoor moet een overgangsperiode worden voorzien, waarin de dienstverleners hun governance kunnen vormgeven zodat er inspraak is voor opdrachtgevers en klanten (zie de lessen inzake governance structuur die hieronder zijn weergegeven). Ook dienen ze in deze overgangsperiode alle maatregelen te nemen om de transparantie inzake tarieven, aangeboden producten en hun kwaliteit te optimaliseren. Ze moeten entiteiten overtuigen dat er waar wordt geboden voor het ‘geld’ van de entiteiten. •

Indien er afspraken zijn op beleidsdomeinniveau om bepaalde dienstverlening te clusteren, dan kunnen entiteiten nog beslissen hierin niet mee te stappen. Echter, hun norm op entiteitsniveau, indien deze op een uitdagend niveau is gesteld, zal hen echter verplichten om dan op andere vlakken of manieren efficiëntiewinsten te maken.

•

Een belangrijk aandachtspunt is de inrichting van de ssc als afzonderlijk eenheid met een zekere mate van beheersautonomie, die minimaal autonomie inzake dagelijks personeelsbeheer, inzake inrichting van de organisatie en interne controle, en inzake budgetbeheer en -verschuivingen inhoudt. Bovendien moet de vormgeving van de ssc toelaten dat er een gezamenlijke aansturing gebeurt van de opdrachtgevers (zijnde de entiteiten van het beleidsdomein). Hierbij valt te denken aan het statuut van IVA, waarbij een contractuele afspraak met de managementgroep wordt gemaakt inzake kwaliteit en kost van de te voorziene dienstverlening. Het hoofd van deze IVA wordt aangesteld en geëvalueerd door de betrokken minister, waarbij de minister de mening van de managementgroep in rekening neemt. Men zou zelfs kunnen denken aan een statuut van publiekrechtelijk vormgegeven EVA, waarbij de opdrachtgevers (entiteiten) een vertegenwoordiging in de raad van bestuur hebben. Hierdoor wordt de MOD een gezamenlijk beheerde en aangestuurde dienstverlenende organisatie. Het nadeel van een EVA kan evenwel zijn dat de samenwerking met andere managementondersteunende dienstverleners bemoeilijkt wordt, door de grotere afstand van de kernoverheid. Bovendien verliest de minister zijn hiërarchisch gezag over de MOD en moet het toezicht en de sturing vanwege de overheid geregeld worden via het oprichtingsdecreet en via de beheersovereenkomst. Hoe dan ook ligt het in de huidige cultuur van de Vlaamse overheid moeilijk dat de ssc op beleidsdomeinniveau binnen het departement wordt ingericht. Het

‫ ׀‬153 ‫׀‬

is hier belangrijk de transparantie inzake governance optimaal te waarborgen. Deze optie houdt dus een stijging van het aantal agentschappen in, wat politiek en maatschappelijk momenteel moeilijker ligt. Een dergelijke beslissing vergt dus een duidelijke externe communicatie. Men kan er ook voor kiezen managementondersteunende dienstverlening te clusteren bij een bestaand agentschap. In dat geval is er het voordeel van de reeds aanwezige beheersautonomie, maar is er het nadeel van een mogelijk wantrouwen vanwege het departement en andere agentschappen inzake de gemeenschappelijke aansturing van die dienstverlening. In dat geval moet de inrichting van de governance extra worden bewaakt. Er kan ook gekozen worden om een MOD van een ander beleidsdomein als bevoorrechte aanbieder aan te duiden. Indien de MOD van een beleidsdomein geen voldoende kritische massa geeft om een volwaardig verzelfstandigd agentschap te zijn, dient de mogelijkheid te bestaan om samen te gaan met een MOD uit een ander beleidsdomein. Hierbij dient de governance zodanig te worden ingericht dat de opdrachtgevers uit beide beleidsdomeinen inspraak krijgen. •

De aanbieders van managementondersteunende dienstverlening worden gemonitord, geëvalueerd en onderling gebenchmarkt op een gemeenschappelijke set van indicatoren inzake kwaliteit, klantentevredenheid, kostendekkendheid, omzet, klantenacquisitie, transparantie naar klanten toe en productontwikkeling. Dit kan eventueel via een systeem van zelfevaluatie en visitaties, of via vrijwillige benchmarksystemen via het web. Deze evaluaties dienen het onderwerp te zijn van besprekingen in de beleidsraad en de managementgroep.

•

Een verder aandachtspunt is de financiering. Cruciaal is dat de ssc apart worden gefinancierd uit een afzonderlijke begrotingspost, ook indien ze tijdelijk verder onder het departement resorteren. Echter, om op lange termijn een goede werking te verzekeren is budgetoverheveling naar de vraagzijde de beste strategie. Het is ook de snelste manier om de bestaande gemeenschappelijke dienstencentra en de MOD’s, alsook nieuwe ssc’s aan te zetten om klantgericht te werken en tegelijkertijd de afnemende entiteiten aan te zetten tot kostprijsbewustzijn. Indien dit voor één of beide soorten dienstverleners op korte termijn politiek onhaalbaar lijkt, kan men denken aan een tijdelijke verderzetting van de centrale financiering waarbij een beperkte basisfinanciering wordt

‫ ׀‬154 ‫׀‬

gecombineerd met een variabele financiering a rato van de afname van haar dienstverlening of de grootte van de klantengroep. •

Overheidsbreed wordt er een team opgericht dat de benchmarking, de advisering, de ondersteuning, de begeleiding en informatieuitwisseling inzake de gegroepeerde organisatie (in ssc’s) van de managementondersteunende dienstverlening voorziet (binnen BZ of DAR of FB). Dat team dat onder een coördinerende minister voor managementondersteunende dienstverlening ressorteert, ondersteunt de dienstverleners inzake managementondersteunende diensten bij het op orde krijgen van hun governance, werking, aanbod en kwaliteit. Er worden netwerkplatformen voor de uitwisseling van gegevens, ervaringen en kennis met betrekking tot de organisatie van ondersteunende diensten georganiseerd.

Voordelen zijn: • Dit scenario responsabiliseert de entiteiten tot samenwerking op beleidsdomeinniveau, hetgeen een samenwerkingsgerichte cultuur kan bevorderen. Bovendien wordt de implementatie ingebed in een bredere beweging naar meer een geïntegreerde werking van de Vlaamse overheid. Het kan de overlegstructuren op beleidsdomeinniveau, zoals de beleidsraad en managementgroep versterken in hun rol en verantwoordelijkheid. Op het huidige moment werken deze overlegorganen echter niet in alle beleidsdomeinen naar behoren. • Dit scenario lijkt wat betreft politieke en ambtelijke steun meer haalbaar dan de twee andere scenario’s en het past ook in de filosofie van het model van managementondersteunende dienstverlening zoals vervat in de BBB uitgangspunten. Bij de omschakeling naar de BBB-structuur was het de bedoeling dat het zwaartepunt van de getrapte bottom-up allocatie-oefening zou liggen op beleidsdomeinniveau (in hoofde van de transitiemanager in overleg met de andere leidinggevende ambtenaren van dat beleidsdomein). In dit scenario is het MOD draaiboek een bruikbaar instrument ter begeleiding van de allocatie-oefening. • In dit scenario wordt het verhaal van ssc gekoppeld aan meer dan enkel efficiëntiewinst, maar ook verhoogde kwaliteit en samenwerking. Dit bleek in de buitenlandse cases een belangrijke succesfactor te zijn. • Dit implementatietraject kan ook worden gecombineerd met het top-down implementatietraject, waarbij het top-down

‫ ׀‬155 ‫׀‬

implementatietraject wordt toegepast voor de allocatie van die managementondersteunende diensten, met name deze die in aanmerking komen voor overheidsbrede verplichte afname omwille van de mogelijkheid tot sterke standaardisatie, grote schaalvoordelen, een verbeterde onderhandelingspositie en benutting van de aanwezige capaciteit. Nadelen en mogelijke problemen zijn: • Dit scenario met haar nadruk op het beleidsdomeinniveau gaat ten dele in tegen de huidige evolutie dat bepaalde MOD’s meer dan één beleidsdomein bedienen. Daarom is het belangrijk dat in dit scenario er voldoende mogelijkheden zijn om over beleidsdomeinen heen samen te werken. In de Nederlandse en Britse rijksoverheid wordt de beslissing tot samenwerking op entiteitsniveau gelaten. Het scenario stuit ook op de complexe inrichting van de beleidsdomeinen in de Vlaamse overheid, waarbij het overgrote deel door meerdere ministers wordt aangestuurd en waarvan de beleidsraad en managementgroep niet functioneren zoals oorspronkelijk voorzien. • Er zijn een aantal gevoeligheden zoals het geven van agentschapsstatuut aan beleidsdomeinspecifieke MOD’s, het samengaan van MOD’s over beleidsdomeinen heen en budgetoverheveling naar de vraagzijde. • Cruciaal lijkt het op orde krijgen van de governance, werking en kwaliteit van de bestaande MOD’s op beleidsdomeinniveau en van de gemeenschappelijke dienstencentra. Bovendien dienen de afnemende entiteiten vervolgens te worden overtuigd van de kwaliteit en expertise van deze dienstverleners. Een goede ondersteuning van dit proces is dan ook onontbeerlijk.

‫ ׀‬156 ‫׀‬

Bijlage 1: Definities overhead Berenschot

Onderstaande tabel betreft de verschillende categorieën overhead zoals verstaan door Berenschot. College van bestuur en lijnmanagement, secretariaten

Personeel en organisatie Financiën en controle Informatisering en automatisering

Marketing en communicatie

Facilitaire zaken

Dit heeft betrekking op alle lijnmanagers, afdelingshoofden, beleidsdirecteur, etc. De projectmanager, teamleider, coördinatoren en managers van stafafdelingen behoren hier niet toe. De salarisadministratie valt hier niet onder, maar behoort toe aan de financiële functie. Treasurer, controler en interne accountant behoren hiertoe. Dit betreft de informatisering en automatisering die ten dienste staat van de medewerkers zoals kantoorautomatisering. Wat betreft applicatiebeheer is het technische en algemene applicatiebeheer zoals het goed laten functioneren van software ook overhead. Alle taken met betrekking tot de concerncommunicatie zoals medewerkers die zich bezigen met de inhoud van de internet of intranetsite. Het betreft medewerkers die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de verschillende locaties zoals bijvoorbeeld conciërges. Technisch facilitair ‫ ׀‬157 ‫׀‬

Juridische zaken

‫ ׀‬158 ‫׀‬

bestandsbeheerder, drukkerij en repro medewerkers, archief, beveiligingsmedewerkers, facilitair accountmanager, inkoopmedewerker, kok, logistiek medewerker, medewerker contractmanagement, medewerker groenvoorzieningen, medewerker interne dienst, medewerking restauratieve voorzieningen, portier, receptionist, telefonist, etc. Dit betreft vooral de centrale juridische staf.

Bijlage 2: Beperkingen inzake de kwantitatieve analyse en de onderliggende cijfers betreffende de Managementondersteuning in de Vlaamse Overheid De kwalitatieve foto is gebaseerd op de vaststellingen die IAVA maakte in haar auditrapport van 29 maart 2009 “Thema-audit managementondersteuning – Globaal rapport met betrekking tot de managementondersteunende dienstverlening binnen de Vlaamse administratie” (Interne Audit van de Vlaamse Administratie, 2009). De cijfers die worden gebruikt in de kwantitatieve foto, zijn gebaseerd op gegevens die Bestuurszaken en IAVA hebben verzameld met betrekking tot de inzet van personeel (VTE) en uitbesteding (euro) voor managementondersteunende dienstverlening. De cijfers met betrekking tot de managementondersteuning stoelen op cijfergegevens inzake personeelsinzet voor managementondersteunende dienstverlening, die op vraag van het departement Bestuurszaken werden bevraagd, en nadien aan een betrouwbaarheidscontrole werden onderworpen door IAVA (Interne Audit van de Vlaamse Administratie, 2009). De cijfers die worden voorgesteld zijn geldig voor het jaar 2007. Er dient uiterst omzichtig omgesprongen te worden met de cijfergegevens met betrekking tot de managementondersteuning binnen de Vlaamse Overheid. Dit heeft onder andere te maken met de moeilijkheid om tot een sluitende definitie van managementondersteunende functies binnen de Vlaamse Overheid te komen (Interne Audit van de Vlaamse Administratie, 2009). Ook de terughoudendheid van veel entiteiten uit argwaan voor de gepercipieerde doelstellingen van de bevraging vanuit het departement Bestuurszaken, bemoeilijkte de gegevensverzameling. De bevraging van de entiteiten met betrekking tot hun personeelsinzet voor managementondersteuning werd verder bemoeilijkt doordat het de Vlaamse overheid ontbreekt aan een (gemeenschappelijk) instrumentarium om de tijdsbesteding van de medewerkers op te volgen. Hierdoor waren de entiteiten genoodzaakt een pragmatische inschatting te maken van de tijdsbesteding op basis van ervaringsgegevens en feitelijke vaststellingen (Interne Audit van de Vlaamse Administratie, 2009). Daarnaast bemoeilijkt ook het gebrekkig gebruik van een analytische boekhouding binnen de Vlaamse overheid de gegevensverzameling met betrekking tot de managementondersteunende dienstverlening. Dit zorgt ervoor dat gegevens met betrekking tot uitbesteding niet op analytische basis uit de boekhouding kunnen gehaald

‫ ׀‬159 ‫׀‬

worden, maar op basis van individuele boekingen moet worden opgezocht door de entiteiten (Interne Audit van de Vlaamse Administratie, 2009). Tot slot geeft IAVA ook nog als bemoeilijkende factor aan dat het gebruik van activiteiten- en/of kostendrijvers binnen de Vlaamse overheid nog geen ingang heeft gevonden (Interne Audit van de Vlaamse Administratie, 2009). Voorts moet rekening gehouden worden met het feit dat er geen gegevens beschikbaar zijn met betrekking tot de versleuteling van gemeenschappelijke dienstencentra en beleidsdomeinspecifieke MOD’s. Dit heeft tot gevolg dat er geen beeld kan geschetst worden van de totale inzet van personeel (intern + afname) en externe uitbesteding voor managementondersteuning binnen een entiteit. Voor wat betreft de gemeenschappelijke dienstencentra moet de kanttekening geplaatst worden dat de personeelsinzet van de afdeling Communicatie binnen het departement DAR niet in de cijfers vervat zit. De cijfers met betrekking tot uitbesteding zijn zoals eerder gezegd het resultaat van een entiteitsbevraging door het departement Bestuurszaken, gevalideerd door IAVA. Er werd op basis van een analyse van de door alle entiteiten opgegeven uitbestedingsbedragen een algemene lijst opgesteld die door IAVA werd gehanteerd als controle-instrument bij de verificatie van de aan het Departement Bestuurszaken opgegeven bedragen voor uitbesteding van managementondersteunende diensten (Interne Audit van de Vlaamse Administratie, 2009). De boekhouding werd echter niet gecontroleerd, zodat niet duidelijk is of alle in de boekhouding opgenomen uitbestedingsbedragen ook daadwerkelijk opgenomen werden in het antwoord op de bevraging door het Departement Bestuurszaken (Interne Audit van de Vlaamse Administratie, 2009). Wat betreft de volledigheid van de opgegeven uitbestedingsbedragen worden nog enkele aandachtspunten meegegeven. Zo worden de cijfers voor uitbesteding die volledig gefinancierd wordt door een agentschap uit het beleidsdomein Bestuurszaken of door het Departement Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid, evenals de cijfers met betrekking tot de kostprijs van diensten afgenomen van de gemeenschappelijke ICTdienstverlener hierin niet opgenomen (Interne Audit van de Vlaamse Administratie, 2009). Ook was het bij de dataverzameling niet mogelijk om een onderscheid te maken tussen eenmalige en recurrente uitgaven, wat

‫ ׀‬160 ‫׀‬

mogelijks een vertekend beeld kan opleveren voor sommige beleidsdomeinen (Interne Audit van de Vlaamse Administratie, 2009). Ook het niet toewijzen van de werkingskosten van de gemeenschappelijke dienstencentra en van de facturatie door de gemeenschappelijke ICToutsourcer aan de entiteiten en/of beleidsdomeinen in functie van de mate van afname, zouden de uitbestedingsbedragen kunnen vertekenen (Interne Audit van de Vlaamse Administratie, 2009). Het domein waarop de cijfers betrekking hebben, komt overeen met het domein dat IAVA voor haar thema-audit heeft bepaald. Het komt in grote lijnen overeen met het Diensten van de Vlaamse Overheid-kader (Delbeke et al., 2009), zonder de strategische adviesraden en de stichtingen openbaar nut. Wel is de lijst aangevuld met enkele grote entiteiten zoals de VRT en De Lijn. Voor een overzicht van de entiteiten. De lijst van entiteiten wordt hieronder weergegeven.

Departement DAR IAVA Studiedienst Vlaamse Regering Agentschap voor Geografische Informatie Vlaanderen Departement IV Vlaams Agentschap voor Internationale Samenwerking Toerisme Vlaanderen Flanders Investment and Trade Departement BZ Agentschap voor Facilitair Management Agentschap voor Overheidspersoneel Agentschap voor Binnenlands Bestuur Departement FB Agentschap Centrale Accounting Vlaamse Belastingdienst Departement EWI Agentschap Economie Vlaams Agentschap voor Ondernemen Instituut voor de Aanmoediging van Innovatie door ‫ ׀‬161 ‫׀‬

Wetenschap en Technologie in Vlaanderen Departement WSE Subsidieagentschap WSE SYNTRA Vlaanderen VDAB Departement LV Agentschap voor Landbouw en Visserij Instituut voor Landbouw- en Visserijonderzoek (incl. Eigen Vermogen) Departement OV Agentschap voor Onderwijsdiensten Agentschap voor Hoger Onderwijs en Volwassenenonderwijs Agentschap voor Oderwijscommunicatie Agentschap voor Infrastructuur in het Onderwijs Departement MOW Agentschap voor Wegen en Verkeer Agentschap Maritieme Dienstverlening en Kust De Scheepvaart De Lijn incl Lijnwerk Waterwegen en Zeekanalen Departement LNE Agentschap voor Natuur en Bos (incl eigen vermogen) Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek (incl eigen vermogen) Vlaamse Energieagentschap Vlaamse Openbare Afvalstoffenmaatschappij Vlaamse Landmaatschappij Vlaamse Milieumaatschappij Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt Departement WVG Agentschap Inspectie WVG Agentschap Zorg & Gezondheid Agentschap Jongerenwelzijn Kind & Gezin

‫ ׀‬162 ‫׀‬

Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap OPZ Geel OPZ Rekem Departement CJSM Kunsten en Erfgoed Agentschap voor Sociaal Cultureel Werk voor Jongeren en Volwassenen Vlaamse Regulator voor de Media BLOSO VRT Departement RWO Agentschap Inspectie RWO Agentschap voor Ruimtelijke Ordening Vlaanderen Vlaams Instituut voor het Onroerend Erfgoed Agentschap voor Wonen Vlaanderen Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen

‫ ׀‬163 ‫׀‬

Bijlage 3: Definities Benchmarkstudie Bedrijfsvoering Rijksoverheid

De producten en diensten die geleverd worden door de bedrijfsvoering van alle kerndepartementen zijn onderverdeeld in dertien clusters met elk hun eigen functies. Op basis van deze clusters is de bedrijfsvoering van de Nederlandse kerndepartementen vergeleken. Generieke bedrijfsvoering Facilitaire producten en diensten ICT producten en diensten Producten en diensten rond vervoer en reizen Informatie diensten Personele diensten Financiële diensten Bedrijfsvoeringsbreed Ontwikkeling/innovatie

Clusters bedrijfsvoering Facilitaire producten en diensten

ICT producten en diensten

Specifieke bedrijfsvoering Communicatie Beleidscontrol, P&C, begroting, evaluaties Bestuurlijke en juridische diensten Management beleidsafdelingen Secretariaatsafdelingen

Functies huisvesting, ruimtebeheer, schoonmaak, consumptieve diensten, organisatie evenementen ten behoeve van politieke en ambtelijke leiding, receptie, telefoniste, crisiscoördinatie en preventie, inrichting vergaderzalen en algemene ruimten, werkplekinrichting, interne verhuizingen, onderhoud van de werkomgeving, postverzorging, koerierdienst, reproservice, inkoop beheer en exploitatie van centrale computers, ICT hulpmiddelen ‫ ׀‬165 ‫׀‬

Producten en diensten rond vervoer en reizen Informatie en communicatiediensten

Personele diensten

Financiële diensten

Bestuurlijke en juridische diensten

‫ ׀‬166 ‫׀‬

(laptop, etc.), beheer en exploitatie van automatiseringssystemen op het terrein van bedrijfsvoering, beheer en exploitatie van departementspecifieke automatiseringssystemen vervoersfaciliteiten, organisatie dienstreizen in binnen- en buitenland, woon-werkverkeer (abonnementen, etc.) managementinformatievoorziening, bibliotheek, documentatie, literatuuronderzoek, archivering, ministeriewebsites en intranet, advisering op communicatiegebied (opstellen van communicatieplannen, etc.), interne bedrijfscommunicatie, woordvoering, pers- en publieksvoorlichting, vertalingen, afhandeling burgerbrieven managementadvisering, advisering medewerkers, activiteiten op het gebied van werving, selectie, herplaatsing, arbozaken en adviezen, organisatie- en formatieadvies, personeelsadministratie en betaling financiële administratie, begrotingscyclus, P&C cyclus, beleidscontrol, evaluaties, administratieve organisatie, financial audits, operational audits, ICT/EDP audits, overige audits juridische advisering en ondersteuning, integriteitvraagstukken, behandeling

Bedrijfsvoeringsbreed Ontwikkeling bedrijfsvoeringsbreed

klachten, ombudsdienst, bestuurlijke coördinatie, bestuurlijke advisering integrale managementadvisering, secretariële ondersteuning bedrijfsvoeringsbreed ontwikkelen van bedrijfsvoeringsbeleid, uitvoering van programma’s en projecten gericht op aanpassing van het assortiment producten en diensten op het terrein van bedrijfsvoering (op de invoering van nieuwe productiemethoden; zowel integrale bedrijfsvoeringsdiensten als op specifieke deelterreinen, overige producten en diensten ontwikkeling

‫ ׀‬167 ‫׀‬

Referenties Askenas, R., Ulrich, D., Jick, T., & Kerr, S. (1995). The Boundaryless Organisation: Breaking the Chains of Organisational Structure. San Francisco: Jossey-Bass. Benchmark Bedrijfsvoering Rijksoverheid (2007). Benchmark Bedrijfsvoering Rijksoverheid. Rapportage Thema Omvang. College van Secretarissen-generaal (2007). Notitie SG-Overleg 'De Verkokering Voorbij'. de Bruijn, D.-J. (2009). Nieuwe inzichten bij de opzet van een Shared Service Centrum. Delbeke, K., Hondeghem, A., & Bouckaert, G. (2008). De efficiënte overheid geanalyseerd: Casestudie Verenigd Koninkrijk Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Delbeke, K., Luts, M., Hondeghem, A., & Bouckaert, G. (2009). De Efficiënte Overheid geanalyseerd: Situering van het debat Leuven: K.U.Leuven. Departement Bestuurszaken (2008a). Methodologisch document: Bepaling en verantwoording van de VTE en externe partners voor centrale ondersteuning. Departement Bestuurszaken. (2008b). Personeelsbestand_VO. Bijlage 1: Personeelsaantal in de Diensten Vlaamse Overheid op 31/12/2006 en 31/12/2007. Ref Type: Data File Gianotten, Marco and Sommeling, Marcel (2009). Samen in één keer goed. Hoe maak je een shared service center tot een succes? Logica, 5-6. Hood, C. (1991). A public management for all seasons. Public administration, 69, 3-19. Interne Audit van de Vlaamse Administratie (2009). Globaal rapport met betrekking tot de managementondersteunende dienstverlening binnen de Vlaamse administratie. (Rep. No. Auditrapport 0801 019). Interne Audit van de Vlaamse Administratie (2009). Globaal rapport met betrekking tot de managementondersteunende dienstverlening binnen de Vlaamse administratie. (Rep. No. Auditrapport 0801 019). KPMG (2009). Maakt uw shared service center zijn belofte waar?

‫ ׀‬169 ‫׀‬

Lensink, Eveline, den Heijer, Alexandra, and van der Voort, Haiko (2006). Shared Service Centers voor vastgoedmanagement: Doen of niet doen? Corporate Real Estate Management, 3943. Luts, M., Delbeke, K., Hondeghem, A., & Bouckaert, G. (2008). De efficiënte overheid geanalyseerd: Synthese en aanbevelingen Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Luts, M., Hondeghem, A., & Bouckaert, G. (2009a). De Efficiënte Overheid geanalyseerd: Naar een kleinere en betere Nederlandse overheid Leuven: K.U.Leuven. Luts, M., Op de Beek, L., & Verhoest, K. (2009b). Managementondersteunende Dienstverlening in de Vlaamse Overheid. Internationale Case-studie inzake shared service centers in Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2007). Nota Vernieuwing Rijksdienst. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid & Shared Service Organisatie (2009). DienstVerleningsOvereenkomst voor het Ministerie SZW. Mintzberg, H. (1989). Mintzberg on management. New York: Free Press. Quinn, J. B. (1992). Intelligent Enterprise: A Knowledge and Service Based Paradigm for Industry. New York: The Free Press. Strikwerda, J. (2007). Shared Service Centers. Van kostenbesparing naar waardecreatie (6e druk). Assen: Van Gorcum - Stichting Management Studies. van der Zalm, Merijn (2005). Meer doen met hetzelfde geld. Business case voor een shared service center ict in de zorg. Zorgmagazine, 32-35. Van Grembergen, P. (2002). Nota aan de Vlaamse Regering: Beter Bestuurlijk Beleid Reorganisatie van het Vlaamse overheidsapparaat: Kader voor de organisatorische invulling van managementondersteunende diensten. van Vliet, Olaf (2007). Opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie bij Shared Service Centers. Overheidsmanagement, 1, 9-16. van Vliet, Olaf (2007). Opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie bij Shared Service Centers. Overheidsmanagement, 1, 9-16.

‫ ׀‬170 ‫׀‬

van Vliet, Olaf (2008). Gemeenschappelijke Diensten, Gescheide Veranderingen: De Institutionele Factor in Organisatieverandering. Bestuurskunde, 17, 98-108.

‫ ׀‬171 ‫׀‬