Artikel: Het ontstaan van een rechtsnorm. Nederland en het recht op nationale zelfbeschikking Auteur: Wiebe Hommes Verschenen in: Skript Historisch Tijdschrift, jaargang 36.3, 172-183. © 2015 Stichting Skript Historisch Tijdschrift, Amsterdam ISSN 0165-7518 Abstract: Human rights are often considered to be a ‘last utopia’: timeless, universal values that apply to everyone, at any time. But even human rights are formed, shaped and altered by political motives and conflicts. In this article, the development of the right of national selfdetermination is followed through the perspective of the government of The Netherlands. Involved in political struggles in Dutch New-Guinea, The Netherlands were forced to rapidly adapt to different meanings of the right of national self-determination, or even to invent new meanings of the right themselves. By combining political history and legal sources, a new light may be shed on the New-Guinea crisis, as well as on the historical development of the right of national self-determination. Niets uit deze uitgave mag worden gereproduceerd en/of vermenigvuldigd zonder schriftelijke toestemming van de uitgever.
Skript Historisch Tijdschrift is een onafhankelijk wetenschappelijk blad dat vier maal per jaar verschijnt. De redactie, bestaande uit studenten en pas afgestudeerden, wil bijdragen aan actuele historische debatten, en biedt getalenteerde studenten de kans om hun werk aan een breder publiek te presenteren. Een abonnement op Skript kost 20 euro per jaar. U kunt lid worden door het machtigingsformulier in te vullen op www.skript-ht.nl. Ook kunt u een e-mail sturen naar de redactie, dan krijgt u het machtigingsformulier thuisgestuurd. Losse nummers zijn verkrijgbaar bij de redactie. Artikelen ouder dan een jaar zijn gratis te downloaden op www.skriptht.nl/archief.
Skript Historisch Tijdschrift • Spuistraat 134, kamer 558 • 1012 VB Amsterdam • www.skript-ht.nl •
[email protected]
Het ontstaan van een rechtsnorm Nederland en het recht op nationale zelfbeschikking Wiebe Hommes Alle volken hebben het recht op zelfbeschikking. Het is een rechtsregel die tegenwoordig weinig wenkbrauwen doet fronsen. Het recht op nationale zelfbeschikking is een dermate belangrijk recht dat het een fundamenteel beginsel is, een hoeksteen van de internationale rechtsorde. Zo werd het recht in 1966 het openingsartikel van twee van de belangrijkste mensenrechtenverdragen van onze tijd, het Internationaal verdrag voor Burgerlijke en Politieke Rechten (IVBPR) en het Verdrag voor Economisch en Sociale Rechten (ECOSOC). Hiermee was de waarde ervan als dwingend recht definitief bevestigd. Dit was echter niet altijd zo vanzelfsprekend. In de jaren vijftig en zestig ging een heftig politiek debat vooraf aan het ontstaan van deze rechtsnorm. Binnen dit debat neemt Nederland een bijzondere positie in: Nederland had namelijk, in tegenstelling tot andere landen, het zelfbeschikkingsrecht ingeroepen om de eigen aanwezigheid in het laatste stukje van ‘Ons Indië’, Papoea Nieuw-Guinea te rechtvaardigen. Tegelijkertijd moest Nederland rekening houden met de politieke gevoeligheden binnen de Verenigde Naties. Andere westerse landen waren geen voorstander van het recht op zelfbeschikking, en zo moest Nederland telkens schipperen tussen de eigen politiek in Nieuw-Guinea en bredere internationale samenwerking. Er ligt bovendien een lacune in de literatuur over het recht op nationale zelfbeschikking. Bij juristen ligt de focus op het ‘wat en wanneer’ van het recht, en zo ontbreekt vaak de historische context.1 Historici als Mark Mazower en Lynn Hunt hebben de afgelopen jaren met succes over de politieke oorsprong van mensenrechten geschreven, maar ruimen in hun verhalen weinig plaats in voor het zelfbeschikkingsrecht.2 Ook recente literatuur over de Nieuw-Guinea kwestie fixeert zich met name op de politieke situatie met betrekking tot Nieuw-Guinea. Waar het sturen van het vliegdekschip Karel Doorman bijvoorbeeld wel uitvoerig wordt behandeld, ontbreekt een bredere kijk op de rol van het zelfbeschikkingsrecht.3 Door de twee sferen, de juridische en historische, met elkaar te verbinden, ontstaat er een nieuw beeld van zowel de Nieuw-Guinea kwestie als van de ontwikkeling van het recht op zelfbeschikking.
De uitgangspunten
De politieke strijd over het recht op nationale zelfbeschikking barstte los in 1955: in dat jaar traden veel nieuwe, vaak recent onafhankelijke, staten toe tot de VN. De westerse dominantie in de VN, die de tien jaar daarvoor onaantastbaar was geweest, begon
172
langzaam af te brokkelen. Met de indiening van een resolutie waarin aan het zelfbeschikkingsrecht een belangrijke rol werd toegedicht (onder andere door aan het recht de permanente soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen toe te voegen, aan elk volk in koloniën het recht toe te kennen en door het recht te willen opnemen in mensenrechtenverdragen) werd Nederland gedwongen zich op de eigen positie ten opzichte van zelfbeschikking te beraden.4 Die positie was een tamelijk ambivalente. Sinds de oprichting van de VN had Nederland zelfbeschikking als een internationaal principe erkend, maar zodra er geprobeerd werd dit principe een juridische status te geven, zoals door het opnemen ervan in mensenrechtenverdragen, was Nederland faliekant tegen. Aan de andere kant legitimeerde Nederland zijn aanwezigheid in Nieuw-Guinea door een beroep te doen op datzelfde zelfbeschikkingsrecht. Nieuw-Guinea was buiten de soevereiniteitsoverdracht met Indonesië gebleven en aldus bron van groeiende spanningen tussen Indonesië en Nederland. De Nederlandse politiek richtte zich erop de Papoea’s van NieuwGuinea in de gelegenheid te stellen om dit recht uit te oefenen. Uiteindelijk zouden de Papoea’s genoeg ontwikkeld zijn om zelfbesturend te worden. 5 Binnen de VN werd het bestaan van een dergelijk recht door Nederland echter ontkend. Juridische argumenten stonden bij die ontkenning centraal: ten eerste was insluiting van een recht op zelfbeschikking in mensenrechtenverdragen onwenselijk, nu mensenrechten ‘individuele rechten zouden moeten beschermen. De rechten van groepen zouden ergens anders beschermd moeten worden.’6 De tweede tegenwerping was het gebrek aan universaliteit: nu men in de resolutie uitging van zelfbeschikking slechts voor volkeren in koloniën, in plaats van volkeren over de gehele wereld, zou het recht als zodanig geen plek verdienen in ‘universele’ mensenrechtenverklaringen. Ten derde ging de resolutie ver buiten de grenzen gesteld in het Handvest van de VN: het uitroepen van een recht op zelfbeschikking zou tot anarchie kunnen leiden, aangezien bestaande staten erdoor uiteen konden vallen.7 Nederland sloot daarbij vrij naadloos aan bij de visie van de West-Europese bondgenoten, die het zelfbeschikkingsrecht ontkenden nu het zich slechts richtte op inwoners van koloniën en, belangrijker, omdat het een ontoelaatbare inbreuk op de staatssoevereiniteit zou betekenen als volkeren zich zomaar onafhankelijk mochten verklaren.8 Nederland bleef vasthouden aan deze positie: na overleg tussen het ministerie van Justitie en Buitenlandse Zaken werd gesteld dat zelfbeschikking in mensenrechtenverdragen insluiten ‘politiek gevaarlijk’ zou zijn.9 Ook was er ondertussen contact gelegd met de West-Europese bondgenoten. Op 10 september 1955 werd onderling afgesproken hoe de verschillende delegaties zich op zouden stellen in de VN. Nederland zou de ‘Grote Drie’ volgen, te weten de VS, Frankrijk en Groot-Brittannië. Nu een recht op zelfbeschikking voor zowel Frankrijk als Groot-Brittannië niet gewenst was in verband met hun grote koloniale bezittingen en de problemen die dit recht daar zou kunnen ontketenen, onthield ook Nederland zich van een stem voor dat recht. Van de andere kant verkreeg Nederland steun van de bondgenoten tegenover Indonesië. Elk voorstel, hoe gematigd ook, om te komen tot besprekingen over Nieuw-Guinea zou moeten verdwijnen.10 De Nederlandse delegatie naar de VN stelde in New York dan ook voor het arSkript Historisch Tijdschrift 36.3
173
tikel dat verwees naar zelfbeschikking te verwijderen. Daarbij werden de bekende argumenten gebruikt. Het was geen individueel maar een collectief recht, te onduidelijk en eerder een principe dan een recht. Het was ‘een levend beginsel’.11 De uitoefening van zelfbeschikking zou dan ook per situatie verschillen: elke situatie vroeg om een eigen oplossing. Om er dan een algemeen recht van te maken zou contraproductief werken, aldus de delegatie.12 De verwijzing naar specifieke situaties moet gezien worden als een verwijzing naar Nieuw-Guinea. In die specifieke situatie verdedigde Nederland het zelfbeschikkingsrecht, maar dat hoefde niet meteen te betekenen dat het een ‘recht’ zou zijn. Het verzet bleek echter tevergeefs: de toestroom van nieuwe landen had geleid tot een andere stemverhouding in de VN, en de westerse landen waren veruit in de minderheid. Nederland had zich in het verliezende kamp geschaard: derdewereldlanden en het Sovjetblok, allen voorstander van het zelfbeschikkingsrecht, hadden een grote meerderheid in de VN. De resolutie werd dan ook aangenomen. Toch veranderde dit niet meteen de Nederlandse opstelling. In 1957 kwam het onderwerp wederom in de VN ter sprake, nu er een resolutie op tafel lag waarin gesteld werd dat het ontkennen van zelfbeschikking niet alleen de vriendschapsbanden tussen staten ondermijnde, maar ook condities creëerde die de verdere realisatie van het recht onmogelijk maakten. 13 De instructie aan de Nederlandse afgevaardigde, professor Beaufort was helder: ‘De delegatie kan het beleid van de vorige jaren voortzetten.’14 De uitkomst in van de stemming in 1957 was dan ook niet erg verrassend. De meerderheid was overweldigend: maar liefst vierenvijftig landen stemden voor de resolutie, niemand tegen en dertien landen (waaronder Nederland en de meeste Europese landen) onthielden zich van stemming.15
Een omwenteling?
Na de stemming kwam Beaufort met zorgen weer terug in Nederland. Het Nederlandse standpunt bleek steeds moeilijker te verdedigen en leidde bovendien niet tot succes. Beaufort gaf aan ‘een gevoel van onbehagen te hebben bij het verdedigen van het Nederlandse standpunt tegen de toenemende aandrang, van vooral Afrikaans-Aziatische zijde, op erkenning van een algemeen geldend recht van zelfbeschikking.’16 Hij stond in zijn gevoel van onbehagen niet alleen. Ook in het binnenland maakte men zich zorgen. Tijdens het begrotingsoverleg van 5 februari 1958, een kleine twee maanden na de stemming in de VN, stelde PvdA-kamerlid Ruygers Kamervragen over de Nederlandse koers. Volgens hem was die onbevredigend. ‘Nederland doet zich met zijn verzet tegen een recht politiek schade. Immers, wij zitten daardoor steeds in een verkeerde hoek… Het gevecht tegen een ‘recht’ is een achterhoedegevecht tegen een historisch onherroepelijke ontwikkeling. Het bestaan van een recht van zelfbeschikking is reeds een feit’
aldus Ruygers. 17
174
Het was voor het ministerie van Buitenlandse Zaken aanleiding zich te bezinnen op de Nederlandse positie en het startschot van een reeks besprekingen waarbij de vraag centraal stond of het politiek wenselijk was het onderscheid tussen het zelfbeschikkingsrecht- en beginsel te handhaven en zo nodig te wijzigen.18 De puur juridische uitgangspunten die daarvoor het beleid zo sterk hadden bepaald, bijvoorbeeld de vraag of een collectief recht wel in een mensenrechtenverklaring paste, werden voorlopig even losgelaten. Het was nu zaak te bekijken of Nederland zichzelf niet in de vingers sneed met het krampachtig vasthouden aan het eigen standpunt. Vanaf het begin van de besprekingen bleek er al een sterke behoefte te bestaan aan een ‘liberalisering’ van het Nederlandse standpunt. Er werd gevreesd dat Nederland de relaties met de Afro-Aziatische landen op de lange termijn zou beschadigen door vast te houden aan het onderscheid tussen recht en beginsel. Beaufort wees op het gevaarlijke van de Nederlandse positie: ‘Wij hadden dit recht voor wat betreft de Papoea’s wel erkend, doch wij konden niet van anderen verlangen hetzelfde te doen. Hierdoor verkeerden wij in een politiek onplezierige situatie, omdat wij het stigma van onoprechtheid van onze bedoelingen ten aanzien van Nieuw-Guinea kregen.’ Ook Ruygers signaleerde de spanning van de Nederlandse positie door wel aan de Papoea’s een recht op zelfbeschikking toe te kennen, maar niet aan andere volkeren. Daarnaast stelde hij dat Nederland politieke invloed dreigde te verliezen. ‘De betrokken westerse landen, waaronder Nederland, zijn als het ware in een hoek gedrongen, van waaruit zij onvoldoende invloed op te volgen politiek kunnen uitoefenen.’ 19 Met andere woorden, wilde Nederland nog iets in de melk te brokkelen hebben, dan zou het zichzelf uit deze hoek moeten manoeuvreren. De kritiekpunten die Beaufort en Ruygers naar voren brachten werden door de aanwezigen gedeeld. Het was voor iedereen duidelijk dat er iets zou moeten veranderen.20 De leden van de besprekingen beseften dat een aanvaarding van het recht op zelfbeschikking tot een conflict zou leiden met de Britten en de Fransen. Deze partijen stonden immers al negatief ten opzichte van een Amerikaans voorstel om zelfbeschikking op de lange termijn te schuiven door een speciale studiecommissie over het onderwerp in te stellen. Nederland had dat voorstel gesteund, niet uit overtuiging ‘maar om erger te voorkomen’. Het minste wat Nederland kon doen was steun te blijven geven aan het Amerikaanse voorstel en zo de relatie met Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk niet onnodig te verstoren. Overleg met bondgenoten stond voorop. 21 Op 11 augustus 1958 werd het resultaat van de besprekingen naar de minister van Buitenlandse Zaken, Joseph Luns, gestuurd. Deze reageerde afhoudend, nu hij het een ‘een zéér belangrijke zaak met ten dele onoverzienbare consequenties’ vond. Bovendien zou ‘een wijziging van het Nederlands beleid uiteraard én in politiek verband én in het kabinet moeten worden besproken’.22 Maar met het naderen van een nieuwe VN-bijeenkomst dat jaar werd besloten alsnog overstag te gaan: in zijn instructie aan de delegatie naar de VN stelde Luns dat ‘het niet noodzakelijk is dat van Nederlandse zijde even sterke nadruk als in het Skript Historisch Tijdschrift 36.3
175
verleden wordt gelegd op het verschil tussen beginsel en recht van zelfbeschikking. Daarbij moet in aanmerking genomen worden dat in het algemeen in de V.N. verzet tegen erkenning van het recht van zelfbeschikking als kolonialisme wordt aangemerkt. Zowel in het Nederlandse belang als ter wille van de politieke verhoudingen in de V.N. is het dan ook wenselijk, dat een al te star beherendemogendheid standpunt wordt verlaten en het Nederlandse beleid voorzichtig wordt omgebogen.’23
Aldus voltrok zich een ‘eerste omwenteling’ in de tot dan toe stroeve houding van Nederland. Maar behoedzaamheid bleef troef. Overleg en rekening houden met de andere Europese landen bleef zo, ondanks de verandering, het belangrijkst. Dat blijkt bijvoorbeeld ook uit de instructie om Portugal, dat expliciet een recht op zelfbeschikking voor zijn koloniën ontkende, te blijven steunen vanwege het ‘binnenlandse karakter van die kwestie’. Portugal was een mede NAVO-lid en verdiende aldus de steun en samenwerking van Nederland. 24 Het zelfbeschikkingsrecht van de volkeren in de Portugese koloniën werd voor het gemak maar even vergeten.
Resolutie 1514: een breekpunt
Vanaf 1958 zou Nederland zich, wat zelfbeschikking betrof, twee jaar op de vlakte houden. Er werd getracht de kwestie op de lange baan te schuiven, en zo volgde Nederland het Amerikaanse voorbeeld. Maar in 1960 zou Nederland wederom een keuze moeten maken tussen de Europese bondgenoten en de geloofwaardigheid van de eigen politiek in Nieuw-Guinea, waar Nederland inmiddels in rap tempo inzette op onafhankelijkheid voor de Papoea’s. In 1960 werd namelijk, nadat door Nikita Chroesjtsjov aan het Westen een ultimatum van een jaar was gesteld om zich te ontdoen van alle koloniale territoria, binnen de VN gestemd over resolutie 1514, één van de meest bepalende resoluties die ooit in de VN werd aangenomen. Hierin werd de onafhankelijkheid van koloniale gebieden bevestigd, gegrond op het zelfbeschikkingsrecht. Toen resolutie 1514 werd ingediend stond Nederland daar niet meteen afwijzend tegenover. Integendeel, het ministerie van Buitenlandse Zaken stelde in overleg met de Permanente Vertegenwoordiger bij de VN, de heer Carel Schurmann, dat het
Nationale zelfbeschikking in de praktijk: Papoea Nieuw Guinea op weg naar een eigen toekomst
‘voor de beherende mogendheden gewenst was voor een resolutie inzake het koloniale vraagstuk te stemmen omdat afgezien van Portugal geen der koloniale mogendheden de wens koestert hun beheer langer te handhaven dan strikt nodig is voor een ordelijke overdracht van zaken, en omdat vermeden moet worden dat de Sovjet-Unie in deze aangelegenheid een propagandasucces boekt.’25
Na overleg bleek bovendien dat, hoewel Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk mordicus tegen waren, ook de Amerikanen voor de resolutie zouden stemmen. Nederland schaarde zich in de discussie achter de VS. Deze koers was gunstig: er zou zo voortgeborduurd worden op dezelfde beginselen die zo belangrijk voor Nederland waren in
176
Skript Historisch Tijdschrift 36.3
177
Nieuw-Guinea. Maar op 12 december schrok Schurmann van een vertrouwelijk bericht dat de instructies aan de VS-delegatie waren gewijzigd. De VS zouden niet meer voor stemmen, maar zich van stemming gaan onthouden. Het was het gevolg van een persoonlijke interventie van de premier van Groot-Brittannië, Harold Macmillan bij Dwight Eisenhouwer, president van de VS. Eisenhouwer had aan het verzoek gehoor gegeven, en zo zou de partij waarop Nederland de voorgaande jaren zijn politieke koers had afgestemd, dus geen stem uitbrengen. Zonder tegenbericht uit Den Haag zou de Nederlandse delegatie zich nu ook onthouden van stemming.26 Den Haag reageerde de dag erna: ‘Na alle aspecten van de wijziging der Amerikaanse stem te hebben overwogen meen ik toch dat de delegatie haar aanvankelijke voornemen voor de resolutie kan handhaven. Het is duidelijk dat toch een aanzienlijk aantal Westelijke landen eveneens zal blijven voorstemmen… Onder die omstandigheden geef ik er de voorkeur aan de Nederlandse tactische positie met name met het oog op Nieuw-Guinea niet nodeloos te verzwakken. Daarboven wordt de aanvankelijke sovjetintentie eerder in de hand gewerkt indien het Westen als blok tegen de op zichzelf redelijk gematigde resolutie gaat stemmen.’27
Nederland stemde dan ook uiteindelijk voor resolutie 1514,: ‘because we agreed with the principles it contains, which are also the principles by which we are guided in the administration of the only non-self governing territory under our administration’28 Deze ‘tweede omwenteling’ is op een aantal punten van belang. Als het erop aankwam was Nederland dus – zij het met wat armslag – bereid te kiezen voor de eigen positie in Nieuw-Guinea. Daar was zelfbeschikking inmiddels zo belangrijk geworden dat een stemonthouding op een resolutie gebaseerd op zelfbeschikking de eigen positie in onacceptabele mate zou ondergraven. Nederland week daarmee af van de positie van de belangrijkste bondgenoten. De ‘Grote Drie’ onthielden zich allen van stemming, maar waar dat in 1955 nog een belangrijke reden was geweest om zelfbeschikking te ontkennen koos Nederland nu duidelijk voor zelfbeschikking en Nieuw-Guinea. Ook de samenwerking met de VS, sinds 1958 centraal, moest het in 1960 afleggen tegen de eigen belangen. Het zegt iets over hoe centraal Nieuw-Guinea was komen staan in de Nederlandse politiek. Nederland stelde in 1960 de eigen politiek voorop: door het aannemen van de resolutie vond een verdere ontwikkeling plaats, die Nederland steeds meer dwong om zelfbeschikking ook als ‘recht’ te aanvaarden. Intussen ontwikkelde de situatie in Nieuw-Guinea zich steeds ongunstiger voor Nederland. De poging van minister Luns om de zaak te internationaliseren (het ‘Plan Luns’) strandde in de VN en dat bleek een voorbode voor verdere problemen in NieuwGuinea. Vanuit Indonesische hoek werd de militaire dreiging steeds groter en infiltraties waren eerder regel dan uitzondering. Ook de VS begonnen zich, omdat zij niet zaten te wachten op een conflict, actief met de zaak te bemoeien en dwongen de beide partijen tot besprekingen. In 1962 was de Nederlandse positie onhoudbaar geworden. Het Plan Bunker, zoals het Amerikaanse plan bekend staat, betekende het einde van de
178
Nederlandse soevereiniteit in Nieuw-Guinea. Het voorzag in een overdrachtsperiode onder toezicht van de VN, waarna de Papoea’s door middel van een referendum konden beslissen over hun toekomst. Het zelfbeschikkingsrecht, dat door Nederland eerst nog als een ‘conditio sine qua non’ werd geëist, werd door de Amerikanen onder tafel geschoven en nam geen plaats van grote betekenis in.29
Nieuw-Guinea verloren, een recht geboren? Aldus verloor Nederland Nieuw-Guinea. Maar het verlies van het territorium betekende niet dat Nederland ook de politiek met betrekking tot zelfbeschikking, dat zo sterk was ingegeven door de positie in Nieuw-Guinea, kon vergeten. Er is hier namelijk sprake van een ‘derde omwenteling’: Na het afscheid van Nieuw-Guinea omarmde Nederland het recht meer dan ooit tevoren. Al in de Algemene Vergadering van 1962 werd dit duidelijk. Het moest helder zijn dat Nederland oprecht was geweest in zijn bedoelingen. Door vast te houden aan het zelfbeschikkingsrecht moest dat worden bereikt. Schurmann stelde dan ook dat de vervroegde overdracht ‘slechts daarom aanvaardbaar was geweest dat het zelfbeschikkingsrecht van de Papoea daarin uitdrukkelijk was erkend en vastgelegd.’30 Dat dit in de praktijk wel meeviel (zelfbeschikking nam geen prominente plek in het Plan Bunker in) deed niet ter zake. Het ging om het behouden van het morele gelijk. Nederland had, zoals Luns aan Schurmann schreef ‘geen eigen belangen in Nieuw Guinea meer, doch wij hebben wel een morele verantwoordelijkheid.’31 Deze ‘morele verantwoordelijkheid’ leek zich te uiten in een sterkere waardering van, en het centraal stellen van de buitenlandse dekolonisatiepolitiek van het zelfbeschikkingsrecht. Deze ontwikkeling wordt onder andere weergegeven in de nieuwe positie die Nederland sinds 1962 innam ten opzichte van Portugal. De instructie aan de delegatie was duidelijk dat jaar: de delegatie diende zich positief op te stellen ten opzichte van dekolonisatie, en resolutie 1514 (en daarmee zelfbeschikking) als leidraad te gebruiken. Verregaande of onredelijke eisen moesten wel nog steeds worden afgewezen, en streefdata voor onafhankelijkheid zouden kunnen rekenen op een positieve stem als dit in overleg met de bevolking zou gebeuren. Het laatste punt is een duidelijke echo van de positie van de Papoea’s, die formeel zelf de datum konden bepalen. Over de Portugese kolonie Angola was de instructie strikt: ‘hoewel solidariteit van NAVO-bondgenoten van belang is, moet worden betwijfeld of het Westelijk belang wordt gediend met steun aan het Portugese standpunt op een ogenblik dat Westelijke landen in versneld tempo hun koloniale verhoudingen in Afrika liquideren. De delegatie kan Portugal geen steun verlenen omdat op een aantal onderdelen het Portugese beleid in strijd is met resolutie 1514.’32 Anders dan in 1958 en de jaren voor 1962 prevaleerde nu de steun voor zelfbeschikking boven het bondgenootschap met Portugal. Het is een teken voor de belangrijke positie die zelfbeschikking innam in het Buitenlands beleid. Zelfs de juridische mening van Nederland veranderde eind 1962. Overleg over het IVBPR-verdrag33 zou in dat jaar verder gaan, en artikel 1 zou openen met het zelfSkript Historisch Tijdschrift 36.3
179
beschikkingsrecht. Binnen DIO, de instantie die zich bezig hield met de internationale organisaties binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken, ontstond discussie over de wenselijkheid hiervan; sommigen wilden zelfs meewerken aan het schrappen van het artikel, op basis van de juridische uitgangspunten van 1955.34 Maar DIO besloot anders. Over artikel 1 en het zelfbeschikkingsrecht stelde adviserende jurist Hein Schermers: ‘de basis waar alle politieke rechten op rusten is het recht van ieder volk om over eigen lot te beslissen. Een politiek recht van een individu zonder het daaraan verbonden recht van collectiviteit is zinloos’.35 DIO zou deze redenering integraal overnemen, en zo ook juridisch het recht op zelfbeschikking omarmen. Het was een grote verandering: voor het eerst erkende Nederland de juridische geldigheid van dit collectieve recht: daarvoor was het verweer altijd geweest dat een dergelijk recht niet in een verdrag dat over individuele rechten ging passen. In 1962 ging dat uitgangspunt overboord: juist het collectieve aspect van het zelfbeschikkingsrecht maakte het onontbeerlijk. Nederland zou deze uitganspunten ook in 1966 volgen, het jaar dat het IVBPR en het ECOSOC-verdrag werden getekend. Toen er gestemd moest worden over deze twee mensenrechtenverdragen was de strijd over zelfbeschikking al gestreden. Voor Nederland was die in 1962 afgelopen, toen ook de juridische geldigheid werd bevestigd. Het was dan ook voor niemand een verrassing dat op het moment van stemming Nederland vóór de verdragen stemde, en zo ook bevestigde dat elk volk het recht op zelfbeschikking had. De Nederlandse voorstem was het eindresultaat van een decennium aan veranderende inzichten, samenwerkingen en prioriteiten. Waar Nederland in 1958 er nog van overtuigd was dat zelfbeschikking en de daaruit voortvloeiende soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen voor de Westerse wereld ‘onaanvaardbaar’ waren, werd er acht jaar later overtuigd ingestemd met exact die bepaling. 36
tegen de belangen van de Westerse bondgenoten in. Zo werd Nederland steeds verder geleid naar de volledige erkenning van het recht. Uiteindelijk is het opvallend te noemen dat met het wegvallen van de grootste reden om zelfbeschikking te steunen, Nieuw-Guinea, de steun voor zelfbeschikking van Nederland alleen maar toenam. Om moreel geloofwaardig te blijven moest zelfbeschikking wel gesteund blijven worden. Zou Nederland van standpunt zijn gewisseld, dan zou alle kritiek van onoprechtheid gegrond blijken te zijn. Retorisch stelde Nederland zich na het verlies van Nieuw-Guinea dan ook steviger op dan ooit tevoren als het zelfbeschikking betrof, en was het zelfs bereid een bondgenoot die het recht niet erkende te laten vallen. Zo valt het verlies van Nieuw-Guinea bijna aan te merken als een bevrijding. Het was het zetje dat nodig was om over te gaan tot volledige erkenning van het recht. De juridische acceptatie van het belang van dit recht vormde het sluitstuk van de Nederlandse politieke strijd, en tevens de opening naar de acceptatie van collectieve rechten als belangrijke componenten voor de individuele rechten.
Wiebe Hommes (1992) studeerde geschiedenis en rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Amsterdam, en volgt nu de Research master geschiedenis. Hierin houdt hij zich bezig met onderzoek naar de samenhang tussen recht en geschiedenis.
Recht als utopie
Deze ontwikkeling laat zien dat recht geen onveranderlijk medium is, en dat ook mensenrechten niet ontkomen aan politieke invloeden. Het recht op zelfbeschikking is daar een voorbeeld van: bij uitstek is dit recht immers door politieke omstandigheden gevormd en ontstaan. De Nederlandse positie met betrekking tot zelfbeschikking is hiervan een perfect voorbeeld. Nederland zat in eerste instantie helemaal niet op het recht te wachten en de eerste omwenteling in de Nederlandse houding was dan ook puur uit politieke oogpunten noodzakelijk: door het recht in Nieuw-Guinea te bevestigen, maar internationaal te ontkennen was er een onwerkbare situatie ontstaan. Om politiek weer serieus genomen te worden werd een al te zeer afwijzende houding verlaten. Van harte ging dit niet. Het was een actie ingegeven door opportunistische argumenten, niet door juridische overtuiging. De tweede omwenteling in 1960 was niet veel anders. Gedwongen door het gelijkstellen van Nieuw-Guinea en zelfbeschikking had Nederland weinig keus. Het één kon niet bestaan zonder het andere ook te aanvaarden. Door voor Nieuw-Guinea te kiezen in de buitenlandse politiek koos Nederland ook voor zelfbeschikking, zelfs al ging dat
180
Skript Historisch Tijdschrift 36.3
181
Noten 1
2
3
4
5
6
7
8
182
Dov Ronen, The Quest for SelfDetermination (Londen 1979) en Michla Pomerance, Self-Determination in Law and Practice : The New Doctrine in the United Nations (Den Haag 1982). Lynn Hunt, Inventing Human Rights: A History (New York 2007): Mark Mazower, No Enchanted Palace: The end of Empire and the Ideological Foundations of the United Nations (Princeton 2009); Mark Mazower, Gouverning The World: The History of an Idea (New York 2012). Albert Kersten, Luns: Een politieke biografie (Amsterdam 2010); P.J. Drooglever, Een Daad van Vrije Keuze: De Papoea’s van Westelijk Nieuw-Guinea en de grenzen van het zelfbeschikkingsrecht (Amsterdam 2005); R. Van Der Maar en H. Meijer, Herman van Roijen: Een diplomaat van klasse (Amsterdam 2013). ;P.B.R. De Geus, De Nieuw-Guinea kwestie: Aspecten van buitenlands beleid en militaire macht (Leiden 1984); W. Henderson, West New Guinea: The dispute and its settlement(New York 1973). Evan Luard, A History of the United Nations Volume 2 1-2. P.J. Drooglever, Een Daad van Vrije Keuze 177-180. Commentaar op de mensenrechtenverdragen, 17 november 1952, Nationaal Archief, Den Haag, Ministerie van Buitenlandse Zaken: Code-archief 1945-1954, nummer toegang 2.05.117, inventarisnummer 19755 Idem, NL-HaNA, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 45-54, 2.05.117, inv.nr 19755 Martin Thomas, ‘France Accused: French North Africa before the United Nations, 1952-1962’ Contemporary European History Vol.10 Nr 1 (maart 2001) 91-121 ; Bruno Cardoso Reis, ‘Portugal and the UN: A Rogue State Resisting the Norm of Decolonization, 1956-1974’ Portuguese Studies Vol. 29 Nr 2 (2013) 251-276.
9
10
11
12 13
14
15
16
17 18
19
20 21
22
23
Commentaar op het ontwerpverdrag van ECOSOC, 13 september 1955, Nationaal Archief, Den Haag, Ministerie van Justitie: Afdeling Wetgeving m.b.t. de Internationale Organisaties, nummer toegang 2.09.84, inventarisnummer 2. Memorandum van Den Haag naar New York, 10 september 1955, Nationaal Archief, Den Haag, Permanente Vertegenwoordiger bij de Verenigde Naties, nummer toegang 2.05.273, inventarisnummer 650. Commentaar op ontwerpverdragen, 13 september 1955, NL-HaNA, Justitie / Wetgeving / Internationale Organisaties, 2.09.84, inv.nr. 2. Idem. Aureliu Critescu, The Right to SelfDetermination: Historical and Current Developments on the Basis of United Nations Instruments (New York 1981) 6. Instructie aan Delegatie, 1957, NL-HaNA, PV VN, 2.05.273, inv.nr. 2053. Memorandum betreffende zelfbeschikking, 3 december 1957 NLHaNA, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 55-64, 2.05.118, inv.nr. 25719. Verslag betreffende informele bespreking over zelfbeschikking, 19 mei 1958 NLHaNA, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 55-64, 2.05.118 inv.nr. 25719. Idem. Memorandum 3 juni, 1958 NL-HaNA, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 55-64, 2.05.118 inv.nr. 25719. 19 mei 1958 NL-HaNA, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 55-64, 2.05.118 inv. nr. 25719. Idem. Memorandum zelbeschikking, 9 september 1958 NL-HaNA, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 55-64, 2.05.118 inv. nr. 25719. Memo minister aan chef DIO, 14 augustus 1958 NL-HaNA, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 55-64, 2.05.118 inv.nr. 25719. Memo van Luns voor delegatie, 10
24 25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
november 1958 NL-HaNA, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 55-64, 2.05.118 inv. nr. 25719. Idem. 21 november 1960, codebericht van Luns naar Schurmann, NL-HaNA, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 55-64, 2.05.118, inv. nr 25297. 12 dec, codebericht van Schurmann naar MinBuZa, NL-HaNA, PV VN, 2.05.273, inv.nr. 2062. 13 december 1960, codebericht van Luns voor Schurmann, Idem. 14 december 1960 verslag dagvergadering Algemene Vergadering, Nl-HaNA Buitenlandse Zaken / Code-Archief 55-64, 2.05.118, inv.nr 25577. Hellema, Nederland in de wereld 205-209 en De Geus, De Nieuw-Guinea Kwestie 178-182. 30 november 1962 Codebericht van Schurmann naar MinBuZa, NL-HaNA, PV VN, 2.05.273, inv.nr. 2083. 10 december 1962 van Luns voor Schurmann, NL-HaNA, PV VN, 2.05.273, inv.nr. 2083. Instructies aan Nederlandse Delegatie, 1962, NL-HaNA, PV VN, 2.05.273, inv.nr. 2053. Internationaal Verdrag ter bescherming van de Burgerlijke en Politieke Rechten. 24 en 26 oktober 1962, interne memo’s DIO. NL-HaNA, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 55-64, 2.05.118 inv.nr. 25719. 15 november 1962, memorandum aan DIO, NL-HaNA, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 55-64, 2.05.118 inv.nr. 25719. Interne memo aan chef DIO, 9 september 1958, NL-HaNA, Buitenlandse Zaken / Code-Archief 55-64, 2.05.118 inv.nr. 25719.
Skript Historisch Tijdschrift 36.3
183
