Schiphol: privatiseren of toch niet?

Schiphol: privatiseren of toch niet? Bachelorscriptie Economie en Bedrijfskunde

Auteur: Johannes Haverkate Studentnummer:5830958 Scriptiebegleider: Maria Brouwer Studierichting: Minorvariant Economics FEB Universiteit van Amsterdam

1

Inhoudsopgave

1. Introductie 2. Structuur en regionale impact Schiphol 2.1 Ligging 2.2 Huidige eigendomststructuur 2.3 Economische gegevens 2.4 Internationale situatie 2.5 Situatie Schiphol 3. Privatisering 3.1 Inleidende beschouwing 3.2 Verschillen particulier en publiek 3.3 Controle 3.4 Volledig belang of meerderheidsbelang 3.5 De praktijk 4. Andere geprivatiseerde vliegvelden 4.1 Privatisering van luchthavens 4.2 Frankfurt Fraport AG 4.3 British Airport Authority 4.4 Bevindingen 5. Het dossier privatisering Schiphol 5.1 Publieke en private belangen Schiphol 5.2 Voorwaarden 5.3 CPB advies 5.4 Het maatschappelijk debat 6. Conclusie 7. Bibliografie

2

‘’Aandelenbelangen horen niet thuis bij de overheid. Publieke belangen dienen in principe te worden gewaarborgd via weten regelgeving.’’ (Zalm-doctrine)

3

1. Introductie Schiphol is de grootste luchthaven van de Benelux en een belangrijke toegangspoort voor Nederland tot de rest van de wereld. Daarnaast is Schiphol erg belangrijk voor de economie. Het is samen met de Rotterdamse haven een van de twee mainports in Nederland en daarmee ook belangrijk voor de import en export van goederen. De luchthaven schept zowel directe werkgelegenheid als indirecte werkgelegenheid. Met directe werkgelegenheid worden in dit geval de banen bedoeld binnen de luchtvaartsector. Onder de indirecte werkgelegenheid worden de banen verstaan die niet rechtstreeks met de luchtvaart te maken hebben, maar die er zonder de aanwezigheid van het vliegveld niet geweest waren. Voorbeelden hiervan zijn werkgelegenheid in hotels rondom de luchthaven of bij bedrijven die afhankelijk zijn van een goede internationale bereikbaarheid. Vanwege het belang voor de handel en werkgelegenheid is een goede toekomstige ontwikkeling van Schiphol van grote waarde voor Nederland en met name voor de Randstad. Momenteel is Schiphol in bezit van de collectieve sector, maar ook privatisering is overwogen een aantal jaren geleden. De privatisering van Schiphol is toen op het laatste moment afgeketst. De eventuele privatisering van Schiphol is daarom nog steeds een actueel item.

In deze paper zal onderzoek worden gedaan naar het eventuele privatiseren van Schiphol. Dit onderzoek gebeurt op basis van de volgende onderzoeksvraag: ‘’Wat zijn de economische voordelen en de nadelen van de privatisering van Schiphol?’’ Om aan een goede reactie op deze vraag te kunnen voldoen moeten eerst de volgende deelvragen worden beantwoord: 1. Hoe zien de huidige structuur en de impact van Schiphol eruit en wat zou hieraan verbeterd kunnen en moeten worden? 2. Wat houdt privatisering precies in en wat zijn de gevolgen ervan? 3. Zijn er voorbeelden van andere geprivatiseerde vliegvelden en hoe presteren deze? 4. Wat waren de argumenten voor en tegen de privatisering van Schiphol in 2006 en wat vormde de doorslaggevende reden om deze niet door te laten gaan?

Voor een goede beantwoording van deze vragen zal er een literatuuronderzoek worden uitgevoerd, waarbij enerzijds voor de meer algemene informatie aangaande privatisering 4

gebruik gemaakt wordt van wetenschappelijke literatuur en anderzijds voor de meer concrete informatie rapporten van het Centraal Planbureau en van de belanghebbende partijen worden geraadpleegd. Er zal in dit onderzoek vooral naar de economische impact van privatisering gekeken worden. De impact op immateriële zaken als luchtkwaliteit en natuur worden buiten beschouwing gelaten.

In Hoofdstuk 2 tot en met 5 zullen achtereenvolgens de vier deelvragen worden beantwoord. Hoofdstuk 2 zal gaan over de financiering- en eigendomsstructuur van het huidige vliegveld. Daarnaast zal de impact van Schiphol op de omgeving en Nederland onder de loep worden genomen. In hoofdstuk 3 zal het meer algemeen over privatisering gaan en wordt aan de hand van andere voorbeelden gekeken hoe privatiseringen in het verleden zijn uitgepakt. Hoofdstuk 4 behandelt het eventuele bestaan van andere geprivatiseerde vliegvelden. Er zal worden gekeken naar zowel de voordelen als nadelen die deze vliegvelden hebben ten opzichte van een vliegveld in handen van de overheid zoals dat het geval is bij Schiphol. In hoofdstuk 5 zal het gaan over het dossier privatisering Schiphol. Wie waren er voor en tegen en welke argumenten hadden al deze belanghebbende partijen. In hoofdstuk 6 zal tot slot geprobeerd worden tot een goed en concreet antwoord op de onderzoeksvraag te komen.

5

2. Structuur en regionale impact Schiphol

2.1 Ligging Schiphol is een van de twee mainports die Nederland heeft. Het vervult deze functie samen met de Rotterdamse haven. Een goede definitie van een mainport wordt gegeven in het boek samenhang in vervoer- en verkeerssystemen. Hier wordt een mainport omschreven als een plek die in beginsel geen stedelijke nederzetting of kern is, maar een knooppunt tussen vervoerssystemen. Als belangrijkste activiteit vindt hier de uitwisseling van personen of goederen plaats. Op grote luchthavens vinden echter tegenwoordig zoveel extra activiteiten plaats, dat dit net echte steden zijn, waar alles gebeurt behalve wonen (Schoenmaker, 2002, p.23-24). Schiphol ligt midden in dichtbevolkte Randstad in de gemeente Haarlemmermeer op minder dan 10 km van Amsterdam. De luchthaven is ook vanaf de landzijde goed bereikbaar. Snelweg A4 van Amsterdam naar Den Haag en de A9 van Diemen naar Alkmaar lopen langs de luchthaven. Daarnaast beschikt Schiphol over een treinstation met aansluiting op zowel het nationale als het internationale spoornetwerk door middel van de internationale treinen naar Antwerpen, Brussel en Parijs (Google Maps, 2010). Enerzijds biedt de ligging midden in het economische hart van Nederland mogelijkheden, anderzijds brengt dit ook bedreigingen met zich mee op het gebied van woonkwaliteit, milieu en bereikbaarheid. De goede bereikbaarheid over de weg komt in gevaar door dichtslibbing van de wegen in dit dichtbevolkte gebied (TNO: Kuipers e.a., 2007, p9). Het vliegveld beschikt over zes start- en landingsbanen, drie (aaneengesloten) terminals en heeft een totale oppervlakte van 2787 hectare (Schiphol Group, 2010, p15).

2.2 Huidige eigendomsstructuur Schiphol is momenteel in handen van diverse overheden. De luchthaven Schiphol wordt geëxploiteerd door Schiphol Group. De Staat der Nederlanden is hoofdaandeelhouder van Schiphol Group, ze bezit 69,8% van de aandelen. De overige aandeelhouders zijn de Stad Amsterdam, Aeroports de Paris en de Stad Rotterdam met respectievelijk 20, 8 en 2,2% van de aandelen. Schiphol Group exploiteert in Nederland naast Schiphol ook de vliegvelden 6

Rotterdam The Hague Airport, Eindhoven Airport en Lelystad Airport. Daarnaast heeft Schiphol een belang van 8% in Aeroports de Paris en is actief in de Verenigde Staten, Australië, Italië, Indonesië, China, Aruba en Zweden (Schiphol Group, 2010, p4-5). Schiphol Group is momenteel dus een zelfstandige kapitaalvennootschap en daarmee een privaatrechtelijk bedrijf met 100% aandeelhouderschap van de overheid (Boot, 2006, p15). Er is wel sprake van publiek versnipperd aandeelhouderschap aangezien zowel lokale overheden als de nationale overheid aandeelhouder is (Boot, 2006, p24).

2.3 Economische gegevens In 2009 bedroeg het resultaat na belastingen van Schiphol Group 132 miljoen euro. De omzet was in dit jaar 1154 miljoen euro, evenveel als in 2008. Schiphol Group zelf maakt een onderscheid in vier categorieën waar de omzet vandaan komt. De eerste categorie is aviation. Aviation levert diensten en faciliteiten aan luchtvaartmaatschappijen, passagiers en afhandelingsmaatschappijen. De omzet komt uit havengelden en concessie-inkomsten. Met havengelden worden vergoedingen bedoeld gerelateerd aan vliegtuigen, passagiers en beveiliging. Concessie-inkomsten zijn verdiensten aan oliemaatschappijen voor de levering van kerosine. Het resultaat uit aviatation is 11,5% minder dan in 2008. De tweede categorie is consumers. Hieronder vallen het aanbieden van producten en diensten aan passagiers en bezoekers, zoals horeca, winkels en parkeren. Het resultaat hierop is 25,1% minder dan in 2008. Real Estate is de derde omzetcategorie. Deze houdt zich bezig met de ontwikkeling, het beheer en exploitatie van vastgoed op en rondom Schiphol en andere luchthavens. Inkomsten komen uit het verhuur van terreinen en gebouwen. Hierop werd 68,7% minder winst gemaakt dan in 2008. De laatste categorie vormen de alliances en participations. Dit zijn de binnenlandse regionale luchthavens die geëxploiteerd worden door Schiphol Group en participaties in buitenlandse luchthavens. Inkomsten komen bij de regionale vliegvelden vooral van havengelden en parkeergelden. Bij deelnemingen in buitenlandse luchthavens komen de inkomsten vooral uit dividenden. Hierop werd 22,4% minder winst gemaakt dan in 2008 (Schiphol Group, 2010, p8-13. Er kan dus geconcludeerd worden dat ondanks de nagenoeg gelijkblijvende omzet, het resultaat wel is gedaald. Het grootste deel van de omzet wordt behaald bij aviatation: 58% van de omzet is uit deze categorie afkomstig. Consumers, real estate en alliances volgen met respectievelijk 23, 12 en 7%. Kijken we naar het resultaat dan zien we een ander beeld. De categorie consumers neemt 7

55% van de winst voor haar rekening, gevolgd door aviatation, real estate en alliances met respectievelijk 24, 16 en 5% (Schiphol Group, 2010, p.8-13). Het aanbieden van producten en diensten brengt relatief lage investeringen met zich mee en is daardoor zeer winstgevend. Op Schiphol werken zo’n 60000 mensen. In 2008 waren dit er nog 65009, het grootste aantal werkzame mensen op Schiphol ooit. Op de luchthaven zijn 544 bedrijven actief. In 2008 waren dit er nog 582 en in het topjaar 2007 bereikte dit aantal nog een record van 596 (Schiphol Group, 2010, p25). In 2007 werkten dus minder mensen bij meer bedrijven dan in 2008. Dit is te verklaren doordat werkgelegenheid over het algemeen traag reageert op veranderingen in de economie. Concluderend kunnen we stellen dat sinds 2007 een neerwaartse trend is ingezet bij zowel het resultaat, als het aantal bedrijven. Na 2008 daalt ook het aantal werkzame personen op luchthaven Schiphol. Deze trends dienen zo snel mogelijk gekeerd te worden.

2.4 Internationale situatie Schiphol is wat betreft het aantal passagiersbewegingen de 14e luchthaven ter wereld en de vijfde luchthaven in Europa. In 2009 deden 43 570 370 passagiers de luchthaven aan. In Europa vervoerden in 2009 alleen de luchthavens London Heatrow, Paris Charles de Gaulle, Frankfurt Airport en Madrid Barajas meer passagiers dan Schiphol. Als naar het vrachtvervoer wordt gekeken dan neemt Schiphol de 17e plaats ter wereld met in 2009 1317120 ton aan aangevoerde en afgevoerde goederen. In Europa staat het op de vierde plek achter respectievelijk Paris, Frankfurt en London Heatrow. Gelet op het aantal vliegbewegingen is Schiphol ook het vijfde vliegveld van Europa met in 2009 406974 vliegbewegingen (Airports Information Council, 2010). Opvallend is dat bijna alle Europese en Amerikaanse luchthavens een sterke daling laten zien van zowel het aantal passagiers als de hoeveelheid vracht. Schiphol spant hiermee de kroon met maar liefst een afname van 8,1 procent in het aantal verwerkte passagiers ten opzichte van 2008. Hiermee is het de sterkste daler in de luchthaven top 30. De afnamen in het vrachtvervoer zijn voor de westerse luchthavens nog sterker. Hierin is Schiphol ook een van de sterkste dalers. De luchthaven noteert in 2009 een daling van 17,8 procent ton minder vervoerde goederen. Opvallend is dat een aantal Aziatische luchthavens met Beijing voorop wel een toename laten zien in de passagiers- en goederenvervoer. Deze toenames zijn voor de luchthaven van de Chinese hoofdstad respectievelijk 16,9 en 8,1 procent. Ook bij het aantal vliegbewegingen laat Schiphol een sterke daling zien van 8,9 procent ten opzichte van 2008 (Airports Information 8

Council, 2010). Deze dalingen zijn deels te verklaren door de slechte economische situatie. De Nederlandse economie is in 2009 met 3,9 procent gekrompen ten opzichte van een jaar eerder (CPB, 2010). Ook het aantal vliegtuigpassagiers wereldwijd is in 2009 met 1,8 procent gedaald ten opzichte van 2008 tot 4882 biljoen. Niet alle continenten vertonen echter deze terugval. Het Midden-Oosten, Azië en Latijns-Amerika laten stijgingen in de passagiersaantallen zien van respectievelijk 7,7; 4,9 en 1,5 procent. De wereldwijde daling kan voornamelijk op het conto geschreven worden van Europa met een daling van 5,4 procent en Noord-Amerika met een daling van 5,2 procent in de passagiersaantallen. Vooral het internationale vliegverkeer nam af, met 3,9 procent minder passagiers. Het binnenlandse vliegverkeer bleef nagenoeg gelijk in 2009. De afname in het volume vervoerde goederen is nog groter dan de afname in de passagiersaantallen. Deze vormt nog meer dan de passagiersaantallen een afspiegeling van de conjuncturele situatie. De totale hoeveelheid vervoerde vracht wereldwijd via luchthavens nam af met 7,9 procent tot 79,8 miljoen ton. Voor Europa bedroeg deze afname 10,9 procent. Het enige regio die een stijging laat zien in de hoeveelheid vervoerde vracht is het MiddenOosten met een stijging van 4,3 procent. Het aantal vliegbewegingen nam met 5,1 procent af in 2009. Hieruit kan worden geconcludeerd dat door de teruglopende passagiersaantallen vliegmaatschappijen minder frequent en/of op minder routes zijn gaan vliegen. De wereldwijde daling in het vliegverkeer in 2009 heeft vooral zijn oorsprong in de eerste twee kwartalen van dat jaar. De negatieve trend van het laatste kwartaal van 2008 werd doorgezet. Het vliegverkeer wereldwijd liep in de eerste twee kwartalen van 2009 sterk terug onder invloed van de dalende bruto binnenlandse producten en de daarmee gepaard gaande economische onzekerheid en dalende industriële productie. Ook het heersende H1N1 virus had zijn invloed op het internationale vliegverkeer. Na het tweede kwartaal heeft de situatie zich in een aantal opkomende markten echter behoorlijk verbeterd, deels te danken aan de stimuleringsmaatregelen van diverse overheden. Deze bevorderden de industriële productie en het herstel van het vertrouwen, wat ook zijn uitwerking had op het vliegverkeer. China, Brazilë en India waren de leiders in deze trend. Het herstel in de tweede helft van 2009, in met name de opkomende economieën, was echter niet genoeg om een wereldwijde passagiersdaling van 1,8 procent te voorkomen. De grote daling in de hoeveelheid vracht over het jaar 2009 valt ook vooral terug te voeren op de eerste kwartalen, daarna volgt een licht herstel. Overigens is vanaf het derde kwartaal is in bijna alle gebieden sprake van een groei

9

van de passagiersaantallen in het binnenlands vliegverkeer. Vaak is dit ook een voorbode van groei van het internationale vliegverkeer (Airports Information Council, 2010).

2.5 Situatie Schiphol Gezien de economische situatie in de wereld en de dalingen in de passagierscijfers, hoeveelheden vracht en vliegbewegingen voor vooral Europese en Noord-Amerikaanse luchthavens zijn dalingen in deze cijfers voor Schiphol Airport niet verrassend. Wat wel zorgelijk is, is dat de dalingen in al deze cijfers voor Schiphol veel groter zijn dan de Europese gemiddeldes. Dalen de passagierscijfers voor Europese luchthavens over 2009 met 5,4 procent, voor Schiphol is er sprake van een daling van maar liefst 8,1 procent. Hetzelfde geldt voor het vrachtvervoer. Nam dit voor Europa als geheel met 10,9 procent af, Schiphol noteerde op dit punt een daling van 17,8 procent. Ook in vergelijking met Europese luchthavens van vergelijkbare omvang, zoals Frankfurt en Madrid scoort Schiphol ondermaats. Frankfurt en Madrid laten een daling zien van respectievelijk 4,7 en 5,1 procent in de passagiersaantallen. Bij de hoeveelheid vervoerde vracht laat vergelijkbare luchthaven Heathrow een afname zien van 9,2 procent (Airports Information Council, 2010). Het is ook interessant hoe de cijfers met betrekking tot passagiers- en goederenvervoer uitvallen over een langere periode. Wat meteen opvalt is dat 2007 voor beide categorieën een absoluut topjaar was, maar dat daarna een daling wordt ingezet. Tot en met 2007 is er sprake van een duidelijk stijgende trend in de passagierscijfers. In het topjaar 2007 vinden er in totaal 47795000 passagiersbewegingen plaats. Ook het vrachtvervoer en het aantal vliegbewegingen laten tot 2007 een stijgende trend zien (Schiphol Group, 2010, p18-22). Het is dus zaak om de negatieve trend die na 2007 is ingezet te keren.

10

3. Privatisering

3.1 Inleidende beschouwing Voordat we beginnen met een beschouwing aangaande privatisering wordt eerst een goede definitie te geven van privatisering. Privatisering is het overdragen van overheidseigendom in particuliere handen. Voor de beschouwing over privatiseren wordt als hoofdbron het artikel ‘’Economic Perspectives of Privatization’’ van Vickers en Yarrow (2001) gebruikt. Een eerste stap richting privatisering van een overheidsactiviteit is vaak dat er een kapitaalvennootschap wordt opgericht. Dit is een zelfstandig privaatrechtelijk bedrijf met volledig aandeelhouderschap van de overheid (Boot, 2006, p15). Voor het gemak zal er in de rest van dit hoofdstuk van worden uitgegaan dat deze stap al gezet is.

Grofweg kan er een indeling worden gemaakt in drie verschillende types privatiseringen. De eerste is de overdracht van staatsbedrijven die in een concurrerende productmarkt opereren aan de particuliere sector. Het betreft bedrijven die in een markt opereren, die vrij zijn van substantiële verstoringen. In de landen van het oude Oostblok komt vooral deze vorm van privatiseren voor. In westerse landen komt deze vorm minder vaak voor, omdat overheden hier in principe niet in particuliere productmarkten opereren of hebben geopereerd. Het tweede type privatiseringen betreft de privatisering van monopolies. Staatsbedrijven met substantiële marktmacht worden hierbij overgedragen aan de particuliere sector. Voorbeelden zijn netwerkvoorzieningen in bijvoorbeeld elektriciteit of communicatie. Het derde type van privatiseringen is het uitbesteden van collectief gefinancierde diensten aan de private sector. Voorbeelden hiervan zijn de afvalverzameling en de schoonmaak van ziekenhuizen uit laten voeren door particuliere bedrijven. Het betreft niet de overdracht van fysieke bezittingen, maar een servicecontract of franchise overeenkomst om bepaalde diensten aan te bieden. De rechten op de financiële baten van het aanbieden van deze diensten gaan dan over op de private sector. In de Verenigde Staten komt vooral deze vorm van privatisering voor. Een belangrijk verschil tussen het eerste en tweede type privatisering is de mate van overheidsbemoeienis. Bij het tweede geval is er sprake van een monopolieoverdracht en is er sprake van substantiële verstoringen in de markt. In deze situatie houdt de overheid door middel van regulering (ex ante) een oogje in het zeil. Bij monopolies kan verder nog een onderscheid worden gemaakt in natuurlijke en kunstmatige monopolies. Natuurlijke monopolies zijn monopolies die door technische 11

condities zijn ontstaan. Bij kunstmatige monopolies daarentegen kan er concurrentie bestaan van binnenlandse of buitenlandse bedrijven, maar deze concurrentie wordt tegengehouden met anticoncurrerend beleid op commercieel en industrieel gebied (Vickers & Yarrow, 2001, p111-112). Bij de beslissing om te privatiseren, is het de vraag aan wie de aandelen moeten worden verkocht. Dit kan aan individuele aandeelhouders, managers, werknemers, beleggingsfondsen, banken etcetera. Een andere vraag is hoe de aandelen te verkopen. Gebeurt dit middels een onderhandse plaatsing, via de beurs of via bijvoorbeeld een veiling. Ook rest er de vraag hoe de particuliere deelneming eruit gaat zien. Wordt het een meerderheidsbelang of een minderheidsbelang of wordt er een joint-venture opgericht. Met dit laatste wordt een gezamenlijke nieuwe onderneming bedoelt van zowel de publieke als de particuliere sector. Ook van belang is tot slot welke schuld/eigen vermogen ratio er wordt gekozen. Welke methode wordt gekozen en welke vorm van privatisering uiteindelijk geschikt is, worden uiteindelijk bepaald door de regelgeving en het concurrentiebeleid, het herverdelingssysteem en het vermogen van de regering om geld bijeen te brengen zonder bezittingen te verkopen (Vickers & Yarrow, 2001, p112). Op de methodes van privatisering zal hier niet nader ingegaan worden.

3.2 Verschillen particulier en publiek Bij volledige concurrentie op alle markten, met alle noodzakelijke informatie ter beschikking en goederen die vrij verhandelbaar zijn, leidt de markt via het prijsmechanisme tot een doelmatige en pareto-efficiënte uitkomst. Dit is een uitkomst waar niemand erop vooruit kan gaan zonder dat een ander erop achteruitgaat. Dit bedoelt Adam Smith met de ‘’invisible hand’’ van de markt. Idealiter is dit zo, maar in werkelijkheid is dit vaak niet het geval en is er sprake van het falen van de markt (Boot, 2006, p6-7). Er bestaat echter enig bewijs dat particuliere ondernemingen efficiënter opereren in een concurrerende markt dan publieke ondernemingen. Dit kan als volgt verklaart worden: De leidinggevende van een staatsbedrijf is niet uit op winst. Zijn maximale nut is een gewogen gemiddelde van sociale welvaart en zijn persoonlijke agenda. Deze kan bijvoorbeeld bestaan uit maatregelen die bepaalde groepen bevoordelen. Het doel van de leidinggevende van een private onderneming is zoveel mogelijk winst proberen te maken. Winst is een onderdeel van sociale welvaart, maar een zo hoog mogelijke winst behalen kan ook externaliteiten met zich meebrengen die een negatief effect hebben op de maatschappij. Hierbij valt bijvoorbeeld te 12

denken aan de uitstoot van schadelijke stoffen. Daarnaast kan in een situatie van marktfalen, een onderneming met veel marktmacht een negatief effect hebben op het consumentensurplus. In een situatie waarin er sprake is van kleine externaliteiten zijn het maximaliseren van winst en het maximaliseren van de sociale welvaart ongeveer gelijk aan elkaar. In een dergelijke situatie verdient particulier eigendom de voorkeur, vooral als er ook nog veel ruimte is voor het invullen van een eigen persoonlijke agenda. Andersom verdient publiek eigendom de voorkeur als er sprake is van grotere externaliteiten en al er beperkte ruimte is voor het invullen van een eigen persoonlijke agenda (Vickers & Yarrow, 2001, p113-114). De erkenning dat externe effecten een belangrijke oorzaak zijn voor marktfalen wordt ook gedeeld door Arnoud Boot (2006, p8).

Een nadeel van publiek eigendom is dat het vaak gebruikelijk is om verliesgevende activiteiten te subsidiëren. Privatisering van bepaalde activiteiten houdt niet in dat subsidie aan verliesgevende activiteiten niet meer voorkomt, maar het is minder gebruikelijk dan in de situatie van staatseigendom. Ook kruissubsidies komen veel vaker voor in geval van publiek eigendom (Vickers & Yarrow, 2001, p114). Dit houdt in dat opbrengsten van een activiteit worden gebruikt om het verlies van een andere activiteit te dekken (Mijn Woordenboek Economie en Handel, 2010). Wanneer er sprake is van een privatisering van de tweede soort is regelgeving wenselijk. In zo’n situatie zijn de welvaartseffecten sterk afhankelijk van het spel tussen de overheid en de monopolieonderneming en in welke mate de reguleringsproblemen worden overwonnen (Vickers&Yarrow, 2001, p114).

3.3 Controle Controle of te wel monitoren is een belangrijk aspect dat meespeel in het vraagstuk van privatisering. In het geval publiek eigendom bestaat er vaak de kritiek dat managers niet of nauwelijks worden gecontroleerd. Dit is niet altijd terecht, want managers van publieke bedrijven moeten gewoon verantwoording afleggen aan beleidsmakers. Privatisering verandert echter wel de manier van monitoren van bestuurlijk gedrag. Dit gaat als volgt: De overdracht van eigendomsrechten onthult informatie via prijzen. In het geval van een efficiënte aandelenmarkt worden de effecten van activiteiten op toekomstige winsten ingecalculeerd in de aandelenprijs. De informatie die hier uit volgt kan worden gebruikt in de contracten tussen aandeelhouders en bestuurders.

13

Het kan echter ook zijn dat de efficiënte markthypothese niet opgaat. Of dit wel of niet het geval is daar zijn gemengde bewijzen voor. In het geval dat deze niet opgaat heeft de informatie die wordt weergegeven via de aandelenprijzen veel minder waarde voor de controle van bestuurders. De privatisering van een onderneming brengt ook twee gevaren met zich mee die een staatsbedrijf niet heeft. Dit zijn het gevaar van overname en het gevaar van faillissement. De effectiviteit van de controle op managers volgend uit de dreiging van overname blijft een punt van geschil, maar heeft duidelijke invloeden op privatisering. Over de dreiging van faillissement is meer bekend. Ook dit is van belang bij het monitoren van bestuurders. Deze kan zaken als lonen en werkgelegenheid beïnvloeden. Deze dreiging bestaat alleen in het geval van particulier eigendom, maar de verschillen tussen particulier en collectief zijn minder groot dan gedacht. Ook collectieve ondernemingen moeten vaak binnen een beperkt budget opereren. Daarnaast wordt door regelgeving bij privatisering vaak verzekerd dat bedrijven niet failliet kunnen gaan. De overheid kan verschillende middelen inzetten om dit te voorkomen in de vorm van bijvoorbeeld protectie, subsidies of zelfs nationalisatie (Vickers & Yarrow, 2001, p115).

Ook concurrentie vergroot de mogelijkheden voor betere controle op de managers en daarmee ook de prikkelingen om productief efficiënt te zijn. Concurrentie maakt het namelijk mogelijk om de prestaties te vergelijken, wat managers aanzet tot het vergroten van de productieve efficiëntie (Vickers & Yarrow, 2001, p116). Als er geen concurrentie is in een markt kunnen prestaties van bedrijven niet of lastiger met elkaar vergeleken worden, eenvoudigweg omdat er geen onderneming die dezelfde markt bedient te vinden is. Productieve efficiëntie houdt in dat er wordt geopereerd tegen de laagst mogelijke kosten. Het vergroten van deze vorm van efficiëntie vindt plaats naast het streven naar allocatieve efficiëntie. Dit houdt in dat uit de beschikbare productiemiddelen geen grotere welvaart gegenereerd kan worden (Business Dictionary, 2010). Vaak is er echter geen sprake van perfecte concurrentie. Er is sprake van handelsprotectie, teveel regulering of barrières om in een markt in te treden. Vooral in de voormalige Oostbloklanden is hier nog sprake van (Vickers & Yarrow, 2001, p116).

Ook Arnoud Boot heeft een aansluitende visie op controle. Volgens hem is het zo dat het nastreven van een publiek belang niet per definitie betekent dat deze belangen ook door publieke instanties worden uitgevoerd. Wet- en regelgeving en de controle daarop kunnen 14

vaak private uitvoering van deze belangen mogelijk maken. Als het moeilijk is deze wet- en regelgeving en de controle daarop veilig te stellen dan kan er voor worden gekozen een activiteit door de overheid te laten uitvoeren. In zo’n geval kan er wel voor worden gekozen bepaalde deelactiviteiten door private partijen te laten uitvoeren. Deze deelactiviteiten moeten dan wel voldoende contracteerbaar zijn. Dit houdt in dat het mogelijk is om heldere contracten op te stellen en door middel van wet- en regelgeving het publieke belang in de hand te kunnen houden. Goede contracteerbaarheid is essentieel voor private uitvoering, dit geldt zowel voor een privatisering van de eerste als tweede soort. Als controle moeilijk is door een gebrek aan contracteerbaarheid kan er beter voor worden gekozen de overheid de taak te laten uitvoeren. Een probleem hierbij is wel hoe voldoende prikkels te creëren voor het efficiënt uitvoeren van deze taak. Dit wordt daarbij nog eens versterkt door de moeilijke contracteerbaarheid. Het is namelijk lastig prestatienormen op te stellen en uitvoerders daar op af te rekenen (Boot, 2006, p8-12).

3.4 Volledig belang of meerderheidsbelang In situaties waarin een aandeelhouderschap van de overheid wenselijk is zijn er twee opties. Of de overheid houdt vast aan zijn volledige aandeelhouderschap of de overheid houdt een meerderheidsbelang van 51% van de aandelen aan in de onderneming. In het laatste geval is er dus sprake van een gedeeltelijke privatisering. De zeggenschap van aandeelhouders is de afgelopen jaren door diverse maatregelen en ontwikkelingen groter geworden. Dit vergroot de mogelijkheden om als overheid, middels aandeelhouderschap, een vinger in de pap te houden bij ondernemingen (Boot, 2006, p16).

In het geval van 100% aandeelhouderschap heeft de overheid bij een onderneming alle vrijheid om het publieke belang na te streven. De publieke onderneming is weliswaar een privaatrechtelijk orgaan, maar het belang van de onderneming kan worden nagestreefd via twee zaken. Dit zijn de missie en de continuïteit van de organisatie. De missie, die verankerd is in de statuten, moet het doel weergeven van de aandeelhouder en daarmee het publieke belang. De continuïteit van de onderneming is een ander aspect dat van belang is. Deze kan in eerste instantie in strijd zijn met het publieke belang. Dit komt doordat de onderneming haar financiële continuïteit wil waarborgen, waarmee het lange termijn publieke belang gediend is, terwijl de overheid soms eerder de voorkeur zou willen geven aan korte termijn publieke 15

belangen. Het is ongezond als een onderneming constant moet meebuigen met de wispelturige wensen van een overheid. Deze wispelturige wensen komen vaak voort uit actuele gebeurtenissen. In dit geval is het goed dat de onderneming verzelfstandigd is, want deze structuur richt zich meer op het behartigen van lange termijnbelangen dan korte termijnbelangen. Het publieke belang wordt sterk gevoed door de waan van de dag en deze constructie zet meer aan tot een efficiënte bedrijfsvoering (Boot, 2006, p16-19). Er werd al gesteld dat het zeggenschap van de aandeelhouders de laatste jaren is vergroot. Als er wordt gekozen voor een gedeeltelijk privatisering, maar de overheid behoud een meerderheidsbelang, dan geldt de toegenomen zeggenschap natuurlijk ook voor de particuliere aandeelhouders. De vraag is tot welke machtsverhoudingen dit leidt in het geval van een gedeeltelijke privatisering met een meerderheidsbelang voor de overheid. De overheid zal rekening moeten houden met de minderheidsaandeelhouders. Hierdoor is er minder ruimte om tegemoet te komen aan publieke belangen. Dit kan enigszins voorkomen worden door een goede voorbereiding op de privatisering. De overheid kan van tevoren de missie van de onderneming in de statuten verankeren. Met haar meerderheidsbelang kan de overheid veranderingen in de missie blokkeren. Er moet wel worden opgepast dat de belangen van particuliere aandeelhouders niet teveel worden geschaad. Anderzijds kan de overheid veranderingen in de statuten die het publieke belang dienen vaak niet doorvoeren, omdat deze waarschijnlijk zullen worden geblokkeerd door de op winst gerichte private aandeelhouders. Een goede voorbereiding is dus essentieel. Het meerderheidsbelang geeft de overheid ook de mogelijkheid om extreme situaties te blokkeren, zoals ongewenste overnames. Een meerderheidsbelang geeft de overheid dus de mogelijkheid om bepaalde publieke belangen te behartigen, maar de particuliere aandeelhouders bepalen wel hoe groot het speelveld van de overheid is (Boot, 2006, p17-21).

In geval van aandeelhouderschap van de overheid is het uiteraard wel van belang dat de overheid dit aandeelhouderschap op een goede manier invult en niet meewaait met alle winden. De overheid is aandeelhouder, vanwege het feit dat de markt in een dergelijke situatie faalt. De kosten van het overheidsfalen moeten echter niet groter worden dan de kosten van het marktfalen. Dit overheidsheidsfalen kan op twee manieren worden tegengegaan. Ten eerste moet het publieke belang, waaraan de wens voor het aandeelhouderschap ten grondslag ligt, duidelijk en specifiek worden gedefinieerd. Hierdoor kan de overheid makkelijker als een heldere en zakelijke financiële aandeelhouder optreden.

16

Ten tweede zal de overheid een duidelijke procedure en inbedding moeten ontwikkelen voor haar optreden als aandeelhouder. Vaak is er echter sprake van versnippering en zijn echter zowel een lokale als nationale overheid aandeelhouder. Voor een goede uitoefening van het aandeelhouderschap van de overheid zullen aandeelhoudersovereenkomsten moeten worden gesloten om de versnippering te organiseren.

3.5 De praktijk In de loop der jaren zijn verschillende empirische onderzoeken gedaan naar het verschil in prestatie tussen private en publieke ondernemingen. Bij deze onderzoeken zaten enige complicaties zoals bij het meten van sleutelvariabelen en het beperkte aantal gevallen waarin een goede vergelijking tussen particuliere en publieke ondernemingen mogelijk is. In het geval van privatiseringen van de eerste soort, waarbij er sprake is van een concurrerende markt zijn enkele bruikbare onderzoeken gedaan. Een daarvan is de studie naar de Canadese spoorwegen, uitgevoerd door Caves en Christensen (1980). Er werd geen bewijs gevonden dat de publieke Canadian National minder goed presteerde dan de particuliere Canadian Pacific. Hieruit concludeerden de onderzoekers dat concurrentie een belangrijker voorwaarde voor efficiëntie vormde dan de eigendomsstructuur. Boardman en Vining (1989) trekken andere conclusies. Zij stellen dat bedrijven in handen van de staat minder winst maken en minder efficiënt presteren. Concluderend kan worden gesteld dat in concurrerende markten particulier eigendom de voorkeur verdient, aangezien deze ondernemingen waarschijnlijk efficiënter presteren. Daarnaast kan worden geconcludeerd dat concurrentie een belangrijkere voorwaarde is dan eigendomsstructuur. Op het gebied van monopolies, de tweede vorm van privatisering, lopen de onderzoeksresultaten zeer uiteen. Sommige onderzoeken stellen dat publiek eigendom beter is in een dergelijke situatie, andere stellen juist dat particulier eigendom de prestatie het beste ten goede komt. In zo’n situatie is regulatie van de tarieven een vereiste. Weer andere onderzoeken zijn indifferent tussen publiek en privaat. De uitbesteding van diensten, de derde vorm van privatiseren, geeft dezelfde onderzoeksresultaten als de eerste vorm (Vickers & Yarrow, 2001, p117).

In het artikel van Boycko, Shleifer en Vishny (1996) worden verdergaande conclusies getrokken. Zij stellen dat publieke ondernemingen ronduit slecht presteren. De mindere 17

winstgevendheid en efficiëntie van publieke ondernemingen komt volgens hen onder andere naar voren in onderzoeken van Lopez de Silanes (1993), Mueller (1989) en Vining en Boardman (1992). Uit recentere onderzoeken van de Wereldbank (1992) en Megginson et al. (1994) blijkt dat door privatisering de efficiëntie verbetert. De oorzaak van de slechte prestaties is te vinden in het feit dat sommige politici niet efficiëntie maximaliseren, maar prioriteit geven aan werkgelegenheid. Dit komt doordat ze zoveel mogelijk stemmen willen en doordat vakbonden een grote invloed hebben op beleid. Hierdoor houden politici inefficiënte ondernemingen in stand. (Boycko et al., 1996, p2). Privatisering is een oplossing voor het in stand houden van inefficiënte bedrijfsvoering, het maakt het te kostbaar voor politici om bedrijven te subsidiëren (Boycko et al., 1996, p11).

18

4. Andere geprivatiseerde vliegvelden

4.1 Privatisering van luchthavens Over het feit dat privatisering van luchthavens economische voordelen met zich meebrengt, bestaat over het algemeen consensus. Empirische onderzoeken willen echter nog wel eens verschillende resultaten laten zien. Hieronder worden bevindingen en conclusies uit drie belangrijke onderzoeken weergegeven. Het zijn de meest recente onderzoeken die te vinden waren op het gebied van privatisering van luchthavens.

Een van deze onderzoeken is uitgevoerd door Dr. Hans-Arthur Vogel. Dit onderzoek is erg bruikbaar aangezien het uitsluitend kijkt naar prestaties van Europese luchthavens, al dan niet is geprivatiseerd. Hij stelt dat luchthavens in een steeds meer concurrerende markt opereren en dat het steeds meer commercieel georiënteerde ondernemingen worden. De vroegere doelstelling van een break-evenomzet draaien is vervangen door een op winst gerichte doelstelling. Een belangrijke tendens is dat steeds meer omzet van luchthavenbedrijven afkomstig is uit activiteiten die niet direct met luchtvaart te maken hebben, de zogenaamde ‘non-aeronautical revenues’. Steunend op de groei van het aantal passagiers zijn de luchthavens economische centra geworden met talloze functies op het gebied van commercie, vrije tijd en vermaak (Vogel, 2005, p4-6). Het onderzoek onthult significante verschillen tussen geprivatiseerde en niet-geprivatiseerde luchthavens. Luchthavens in het bezit van de overheid hebben een significant voordeel op het gebied van leverage (de verhouding vreemd vermogen/eigen vermogen). Doordat de overheid garant staat voor de schulden kunnen ze zich aanzienlijk meer schuld veroorloven, wat resulteert in een hogere schuld/eigen vermogen ratio. Dit compenseert de lage rendementen op bezittingen bij deze luchthavens. Als gekeken wordt naar de financiële prestatie van luchthavens voor en na privatisering, vertaalt de overdracht aan de markt zich inderdaad in een verbeterde financiële prestatie. De gestegen operationele efficiëntie van volledig geprivatiseerde luchthavens resulteert echter niet in hogere rendementen voor de aandeelhouder, blijkt uit het onderzoek. Bij de rendementen is echter alleen gekeken naar de dividenden. Als de waardestijgingen van de aandelen ook worden meegenomen, zou dit wellicht een ander beeld laten zien. Wat dat betreft combineren minderheidsprivatiseringen de beste aspecten van beide uitersten.

19

Investeringen hierin bieden concurrerende rendementen en daarnaast bieden ze de beste combinatie van kostenefficiëntie, hogere opbrengsten en leverage. De bezitsintensieve structuur van vliegvelden vereist dat er voortdurend kapitaal moet worden aangetrokken. Commerciële vliegvelden hebben de potentie te worden gerund als winstgevende ondernemingen, maar de meeste luchthavenexploitanten hebben gemengde doelstellingen. Het doel van een manager in deze bedrijfstak is te voorzien in een zodanige kapitaal allocatie, dat de rendementen maximaal zijn (Vogel, 2005, p22-23).

Een ander onderzoek dat voordelen van privatisering laat zien, is een onderzoek van Eichholtz en Ouwerkerk. Door de deregulering en liberalisering van het vliegverkeer is de concurrentie enorm toegenomen en zijn de tarieven scherp gedaald. Dit komt onder andere door de opkomst van low budget maatschappijen. Er wordt ook veel meer gevlogen en die passagiers geven veel geld uit. Hierdoor zijn inkomsten uit vastgoedactiviteiten als winkels, parkeervoorzieningen, hotels en vermaak enorm gestegen. De inkomsten uit deze activiteiten zijn nu vaak veel groter dan de inkomsten uit landingsrechten en passagiersafhandeling. Deze inkomsten zijn in toenemende mate toonaangevend voor succes op het gebied van winst, inkomen en banengroei. Door middel van een cross-sectionele OLS regressie met als afhankelijke variabele de winstgevendheid en als onafhankelijke dummyvariabele (kan uitsluitend de waarden 0 of 1 aannemen) de eigendomsstructuur, op basis van gegevens van 125 luchthavens, wordt aangetoond dat geprivatiseerde luchthavens significant beter presteren in termen van behaalde winst. Deze winst wordt toegeschreven aan de vergrote inkomsten uit commerciële activiteiten. Het onderzoek stelt ook dat een beursintroductie minder voordelig is bij een scheve inkomensverdeling, wanneer de geprivatiseerde onderneming moeilijk te waarderen is en bij een zwak ontwikkelde kapitaalmarkt. Deze situaties gaan echter niet op voor de WestEuropese landen met de grootste vliegvelden. Een beursgang is in dit geval niet minder voordelig dan onderhandse plaatsing van de aandelen. Daarnaast is een van de conclusies dat de aandelen van luchthavenexploitanten die beursgenoteerd staan betere prestaties laten zien dat de index waaraan ze genoteerd staan (Eichholtz & Ouwerkerk, 2006, p1-4).

Een onderzoeken dat hele andere uitkomsten laat zien staat op naam van Oum, Adler en Chunyan. Volgens hen zijn de drijfveren achter privatisering bij luchthavens te vinden in een 20

gemakkelijkere toegang tot private financiering en investeringen en een verbeterde operationele efficiëntie. Dit onderzoek maakt een onderscheid tussen zes types eigendomsstructuren. Achtereenvolgens zijn dit: volledig in publieke handen en direct onder toezicht van een departement, publiek-privaat met publiek meerderheidsbelang, privaatpubliek met particulier meerderheidsbelang, volledig overheidseigendom met uitbesteding aan managementautoriteit, aandelen in handen van meerdere overheden die tezamen een autoriteit vormen, of een kapitaalvennootschap volledig in handen van de overheid (Oum et al., 2006, p1-3) . De conclusies die uit dit onderzoek naar voren komen, zijn anders dan verwacht. Ze gaan tegen de bestaande theorie over privatisering in. Een van deze conclusies is dat luchthavens die een minderheidsprivatisering hebben ondergaan, minder efficiënt presteren dan luchthavens die volledig in overheidshanden zijn. Een andere conclusie is dat er geen bewijs is dat luchthavens in de Verenigde Staten die een meerderheidsprivatisering hebben ondergaan, efficiënter presteren dan volledig publieke luchthavens. Voor Europese en Australische luchthavens geldt dit wel. In deze continenten presteren luchthavens met een private meerderheid, in termen van behaalde winst, beter dan luchthavens met een andere eigendomsstructuur. Dit ondanks het feit dat deze luchthavens lagere landingstarieven rekenen dan andere luchthavens. Hieruit valt af te leiden dat geprivatiseerde luchthavens geen monopolietarieven gaan rekenen. De vergrote winstgevendheid komt voort uit het uitbreiden van overige commerciële activiteiten die niet direct aan de luchtvaart te koppelen zijn. Als voor privatisering wordt gekozen, dient er gekozen te worden voor een meerderheidsprivatisering. Ook vliegvelden in handen van meerdere overheden met een gezamenlijke autoriteit presteren duidelijk minder.

De bevindingen uit bovenstaande onderzoeken laten een tegenstrijdigheid zien. Het eerste onderzoek concludeert dat een minderheidsprivatisering het beste biedt van twee werelden, terwijl het laatste onderzoek stelt dat luchthavens met een privaat minderheidsbelang ondermaats presteren. Wel komt naar uit alle onderzoeken naar voren dat volledig geprivatiseerde luchthavens in Europa efficiënter presteren. Een verschil tussen het eerste en derde onderzoek is dat het onderzoek van Vogel uitsluitend op Europese luchthavens is gebaseerd. Om meer duidelijkheid hierover te krijgen, zullen nu twee luchthavenexploitanten die enigszins vergelijkbaar zijn met de Schiphol Group onder de loep worden genomen.

21

Het betreft hier Frankfurt Fraport en de British Airports Authority (BAA). Bij de eerste exploitant is er sprake van een minderheidsprivatisering en bij de tweede van volledige privatisering (Boot, 2006, p21). Ze exploiteren beide luchthavens die in Europa liggen. Daarnaast exploiteren de bedrijven ook allebei een grote luchthaven die, net als Schiphol Airport, al jaren achtereen in de Europese luchthaven top 5 te vinden zijn. Dit geldt voor zowel het aantal passagiers, de hoeveelheid vracht en het aantal vliegbewegingen. (Airports Council International, 2010). Bij Frankfurt Fraport betreft dit Frankfurt Airport en bij BAA is dit London Heathrow. Deze luchthavens hebben dezelfde hubfuntie als Schiphol (Eichholtz & Ouwerkerk, 2006, p4). Daarnaast is het interessant dat Fraport gedeeltelijk geprivatiseerd is en BAA volledig in handen is van private partijen. Het is interessant om te zien hoe deze geprivatiseerde luchthavenbedrijven zijn gaan presteren na hun Een aantekening die hierbij wel gemaakt dient te worden is dat er voorzichtig moet worden omgesprongen met het generaliseren van bevindingen over deze privatiseringen naar een eventuele privatisering van de Schiphol Group.

4.2 Frankfurt Fraport AG Frankfurt Fraport is een grote exploitant van luchthavens. Het heeft belangen in luchthavens binnen en buiten Europa. De belangrijkste luchthaven die het bedrijf is exploiteert is Frankfurt Airport. Andere luchthavens waar het bedrijf meerderheidsbelangen in heeft zijn de luchthavens van Lima (Peru), Antalya (Turkije), Varna en Burgas (Bulgarije). Ook heeft het diverse minderheidsbelangen in onder andere Cairo International Airport. Frankfurt Airport neemt verreweg het grootste deel van het totale passagiersvervoer, vracht en vliegbewegingen voor haar rekening. Wel hebben vooral de Europese luchthavens die Fraport exploiteert van de wereldwijde afname in het vliegverkeer (Fraport, 2010, p56). In 2009 is de belangrijkste luchthaven Frankfurt Airport, met bijna 51 miljoen afgehandelde passagiers, de derde luchthaven van Europa. Het aantal passagiers neemt weliswaar af met 4,7%, maar veel minder sterk dan bij Schiphol (ACI, 2010).

Uit de aandeelhoudersstructuur per 31 december 2009 valt af te lezen dat iets meer dan 51 procent van de aandelen zich in handen van overheden bevindt (31,5% in handen van de staat Hessen en 20% in handen van Stadtwerke Frankfurt am Main holding). Private partijen die een redelijk aandelenbelang hebben zijn Artio Global Investors en Deutsche Lufthansa (beide

22

10%). Er zijn nog een aantal partijen die een klein deel van de aandelen in handen hebben en van 18,5% is het onbekend wie de eigenaar is (Fraport, 2010, p70). In het geval van Fraport is dus gekozen voor een minderheidsprivatisering via een beursgang. Dit gebeurde omdat Frankfurt Airport kapitaal nodig had voor de uitbreiding van het vliegveld. De emissie (Initial Public Offering) van de aandelen vond plaats op 11 juni 2001. De vraag naar de aandelen was 7,5 keer groter dan het aanbod op de dag van uitgifte. De aandelen werden uitgegeven tegen een prijs van 35,40 en representeert een totale marktkapitalisatie van 3,2 biljoen. Dit is de totale beurswaarde, berekend door het aantal uitstaande aandelen vermenigvuldigt met de beurskoers. De totale inkomsten uit de emissie bedroegen 903,9 miljoen euro. De aandelen worden verhandeld op de MDAX, de op een na grootste Duitse beursindex. Voor verdere financieringsbehoeftes is Fraport leningen aangegaan bij grote banken en heeft het obligaties uitgegeven. De beursgang heeft de basis gevormd voor de uitbreiding en toekomst van Fraport (Fraport AG, 2010, p22-25).

Een goede graadmeter om te zien hoe Fraport daadwerkelijk gepresteerd heeft, is het verloop van de beurskoers van het aandeel. Arnoud Boot noemt de beursgang van Fraport een groot succes (2006, p21). Om dit te onderzoeken wordt de prestatie van het aandeel Fraport afgezet tegen de prestatie van de DAX. Dit is de voornaamste index van de beurs van Frankfurt, waarin de 30 grootste beursgenoteerde bedrijven in Duitsland zijn opgenomen. Dit wordt gedaan op basis van indexcijfers, zodat een goede vergelijking mogelijk is. Een eerste blik op de grafiek zegt al genoeg. De lijn van heet aandeel Fraport ligt bijna voortdurend boven de gele lijn, dus het aandeel Fraport presteert relatief beter dan de DAX-index. Terwijl de beurswaarde van de 30 grootste beursgenoteerde bedrijven in Duitsland sinds 11 juni 2001 met 6,1% steeg, klom de waarde van het aandeel Fraport met 37,6% (Share Monitor 6, 2010). De markt blijkt dus open te staan voor een minderheidsprivatisering.

23

geel=DAX

Bron; Share monitor 6

blauw=aandeel Fraport

4.3 British Airports Authority BAA is de grootste exploitant van luchthavens in het Verenigd Koninkrijk. Het bedrijf is onder meer eigenaar van de luchthavens Glasgow Airport, Edinburgh Airport, Aberdeen Airport, Southampton Airport, London Stansted en als parel op de kroon London Heathrow. Als we kijken naar de totale aantallen passagierscijfers, vliegbewegingen en vracht van de afgelopen 10 jaar, dan zien we dat binnen elke categorie de luchthaven London Heathrow meer dan de helft van het totaal voor zijn rekening neemt (BAA, 2010). In 2009 was London Heathrow wat betreft passagiersaantallen de derde luchthaven ter wereld met meer dan 66 miljoen passagiers. Dit aantal daalde slechts met 1,5 procent. (ACI, 2010). London Stansted, de thuisbasis van low budgetmaatschappij Ryanair, handelde bijna 20 miljoen passagiers af. Waar de passagiersaantallen van London Heathrow de afgelopen 10 jaar redelijk in de buurt bleven van de 65 miljoen, laat London Stansted een sterke stijging van de passagiersaantallen. Na 2007 wordt echter een sterke daling ingezet (BAA, 2010).

24

BAA is een volledig geprivatiseerde luchthavenexploitant en daarmee zijn de luchthavens van dit bedrijf volledig in particuliere handen. Het aandeel BAA stond tot augustus 2006 genoteerd in de Financial Times Stock Exchange 100, de belangrijkste index van de Londense beurs. In juni 2006 is BAA echter voor 10,3 biljoen euro gekocht door het Spaanse bedrijf Ferrovial. Daarmee is het van de beurs gehaald. Ferrovial is een van de grootste infrastructuurbedrijven ter wereld. Het heeft in 43 landen ter wereld, vliegvelden, tolwegen, parkeerfaciliteiten etc. in bezit. De toezichthoudende instanties in de markt is de Civil Aviation Authority (CAA). Deze krijgt op zijn beurt weer adviezen van de Competion Commission. Deze stellen de maximale tarieven vast. De CAA toets daarnaast, samen met de overheid, de beveiliging en veiligheidseisen. De basis hiervoor vormt de Airport Act. BAA wil een van de toonaangevende bedrijven zijn op het gebied van sociale verantwoordelijkheid en probeert daarom altijd de impact op het milieu en de omgeving te minimaliseren (BAA, 2010).

In juli 1987 is de British Airports Authority geprivatiseerd. De privatisering van BAA, en daarmee van Europa’s belangrijkste luchthaven Heathrow, was een succesvoorbeeld van privatisering van luchthavens. De doelstelling van een break-evenomzet, werd vervangen door een op winst georiënteerde doelstelling (Vogel, 2005, p5). Een kijk op de privatisering van BAA biedt het onderzoek van David Parker over de prestatie van BAA voor en na de privatisering. Het geprivatiseerde bedrijf opereert in een gereguleerde en zeer complexe marktsituatie. Bij de privatisering van het bedrijf zijn alle aandelen verkocht, met uitzondering van een gouden aandeel. Hiermee kan het onder andere een ongewenste overname blokkeren. De meeste luchtvaartmaatschappijen, en vooral de maatschappijen die opereren in de zakelijke markt, hebben een sterke voorkeur voor Heathrow. Er is dan ook geen sprake van de verkoop van Stansted of Gatwick, aangezien er niet wordt verwacht dat deze luchthavens een serieuze concurrent zijn voor Heathrow. Destijds is ook de luchthaven London Gatwick nog in bezit van BAA. BAA heeft hiermee een monopolie in het economisch belangrijke zuidoosten van Engeland. De maxima aan de prijzen, gesteld door de CAA, gelden alleen voor de zogeheten ’aeronautical charges’. Hierdoor zoekt BAA nadrukkelijker naar inkomsten uit commerciële activiteiten, die niet gereguleerd worden (Parker, 1999, p133-135). Gemeten naar technische efficiëntie is er geen verbetering van de prestatie na de privatisering. In economisch vakjargon gezegd: met de input in de vorm van productiefactoren wordt na privatisering geen hogere output verkregen. 25

Aantekeningen die hierbij gemaakt kunnen worden is dat, door de regulering van BAA, prikkelingen tot efficiëntie worden weggenomen. De overheid kon namelijk besluiten tegenhouden met haar gouden aandeel in BAA. Daarnaast kan het bedrijf in de jaren voor privatisering al efficiënter zijn gaan werken door de voorgenomen privatisering (Parker, 1999, p143-144). Daarnaast dateren de cijfers van voor 1999.

In 1987 vindt de emissie van de aandelen plaats. Deze worden geplaatst tegen een prijs van 2,45 pond per aandeel. De totale marktkapitalisatie bedraagt op dat moment 1,225 miljoen pond. Gedurende de jaren ’90 en het begin van het nieuwe millennium worden belangen in buitenlandse luchthavens uitgebreid (BAA, 2010). In 2003 wordt bekend dat de Britse overheid zijn gouden aandeel in BAA van de hand moet doen. Dit in verband met de Europese regels ten aanzien van vrij kapitaal verkeer. Dit maakt de weg vrij voor een overname van BAA (The Independent, 2003). In 2006 gebeurt dit ook. Het Spaanse bedrijf Ferrovial koopt BAA. In 2008 maakte de Competition Commission bekend dat BAA drie van zijn zeven Britse luchthavens in de verkoop moest doen. Dit betrof twee van de drie Londense luchthavens en een van zijn Schotse luchthavens. Aangezien BAA er hoe dan ook voor zal kiezen om Heathrow te behouden, zal het bij de Londense luchthavens gaan om de verkoop van Stansted en Gatwick. Dit gebeurt om de monopoliepositie van BAA tegen te gaan. De Competition Commission had namelijk concurrentieproblemen gevonden, die nadelige gevolgen hadden voor luchtvaartmaatschappijen en passagiers (Competition Commission, 2009, p8). Tot nu toe is alleen London Gatwick in 2009 verkocht voor 1,5 biljoen, want BAA is in beroep gegaan tegen de verkoop van zijn Schotse luchthaven en London Stansed (BAA, 2010). Deze zaak loopt nog en het is afwachten hoe lang de monopoliepositie van BAA nog standhoudt.

In het onderzoek van Eichholtz en Ouwerkerk wordt gekeken naar het verloop van de beurskoersen tot januari 2006. Dit is een halfjaar voor de verkoop aan Ferrovial. Als op basis van indexcijfers het aandeel BAA wordt afgezet tegen het verloop van de FTSE 100, dan zien we dat het aandeel beter presteert dan de index. Sinds de emissie tot januari 2006 heeft het aandeel BAA een gemiddeld jaarrendement behaald van 12,2 procent, tegen 9,2 procent voor de FTSE 100. Ook bij BAA is de beursgang dus een succes gebleken (Eichholtz & Ouwerkerk, 2006, p4).

26

4.4 Bevindingen Gemeten naar beursprestaties zijn de privatisering van Fraport en BAA een groot succes. Dit lijkt dan ook geen reden te zijn om een beursgang van Schiphol tegen te houden. Het efficiëntieonderzoek bij BAA heeft echter geen verbeterde efficiëntie aangetoond. Daarnaast komen uit diverse onderzoeken verschillende bevindingen naar voren over welke vorm van eigendom de voorkeur verdient. Wel blijkt dat volledig geprivatiseerde Europese luchthavens efficiënter presteren. Deze luchthavens rekenen lagere tarieven, maar de vergrote winst komt uit het uitbreiden van commerciële activiteiten. Feit blijft dat London Heathrow en Frankfurt Airport in termen van passagiersvervoer, goederenvervoer en vliegbewegingen nog steeds twee van de belangrijkste luchthavens van Europa zijn. Het geval van BAA leert dat, zeker een eventuele meerderheidsprivatisering, zorgvuldig moet gebeuren. Dit om een ongewenste overname te voorkomen.

27

5. Het dossier privatisering Schiphol

5.1 Publieke en private belangen Schiphol Met het inzicht in de huidige situatie van Schiphol, kennis over privatisering en analyses over de privatisering van buitenlandse luchthavens is er een basis gelegd om de eventuele privatisering van Schiphol Airport te kunnen gaan beoordelen. De Zalmdoctrine luidt dat aandelenbelangen niet thuishoren bij de overheid en dat publieke belangen veilig gesteld worden door wet- en regelgeving. (Boot, 2006, p9). Uit het onderzoek tot nu toe, blijkt dat dit echter lang niet altijd opgaat, bijvoorbeeld als publieke belangen moeilijk te reguleren zijn. De Raad voor Verkeer en Waterstaat ziet het als een zeer complexe opgave met wet- en regelgeving de mainportfunctie van Schiphol veilig te stellen. De RVVW betitelt dit als een moeilijk grijpbaar publiek belang en voorziet daarom een blijvend aandeelhouderschap voor de overheid (Boot, 2006, p9) In het geval van Schiphol is sprake van een monopoliesituatie. De luchthaven is immers de enige aanbieder van luchthaveninfrastructuur aanbieder in de regio Amsterdam. Daarnaast is het de enige luchthaven in Nederland die voorziet in intercontinentale verbindingen. In de privatiseringsdiscussie speelt ook de vormgeving van het reguleringsregime een rol. De regulering is in het geval van Schiphol belangrijk, omdat de luchthaven anders als monopolist te hoge tarieven kan gaan rekenen en de capaciteit kan gaan beperken, dit in het kader van winstmaximalisatie. De vormgeving van dit reguleringsregime staat los van de vraag of Schiphol moet worden geprivatiseerd of niet (Koning et al., 2002, p125). Bij regulering van de tariefstelling kan worden gekozen voor het ‘dual-till’ principe of het ‘single-till’ principe. Het eerste principe gaat alleen uit van regulering van de tarieven van luchtzijdige activiteiten. Deze regulering ziet de landzijdige en luchtzijdige activiteiten als twee aparte ondernemingen. Het gaat bij ‘dual till’ om regulering van de havengelden en investeringen in start- en landingsbanen. Het tweede principe gaat er vanuit dat ook de neveninkomsten bij het vaststellen van de tarieven moeten worden meegenomen (Koning et al., 2002, p34-35).

5.2 Voorwaarden Bij een privatisering zijn er twee mogelijkheden. Een beursgang en onderhandse plaatsing van de aandelen. Uit onderzoek blijkt dat een beursgang minder voordelig is in een situatie van een scheve inkomensverdeling, een zwak ontwikkelde kapitaalmarkt en als de onderneming 28

moeilijk te waarderen is. In deze situaties is de kans op informatieasymmetrie groot. In zo’n geval is een beursgang minder voordelig. In Nederland is echter van al deze zaken geen sprake, waardoor een beursgang niet minder voordelig is dan onderhandse plaatsing (Eichholtz & Ouwerkerk, 2006, p3). Onderhandse plaatsing kan de voorkeur krijgen in het geval een luchthaven op zoek is naar bevriende aandeelhouders. Een reden hiervoor kan zijn om tegen te gaan dat Schiphol overgenomen wordt door een onderneming onder controle van een buitenlandse overheid. Deze zou erop uit kunnen zijn Schiphol weg te concurreren ten gunste van een eigen luchthaven. Het is echter onduidelijk of onderhandse plaatsing dan effectief is. Bovendien zullen de aandelen weinig opbrengen, aangezien het zeggenschap van de aandeelhouders beperkt is en de liquiditeit gering (Boot, 2006, p22). Als bij een onderhandse plaatsing het doel is juist een hoge liquiditeit te verkrijgen, dan zullen investeerders in ruil voor de hoge prijs veel zeggenschap eisen. Ook zullen investeringsmaatschappijen in dit geval er voor kiezen Schiphol op te zadelen met een flinke schuld. Dat gebeurt om de overname te financieren en hun rendement te maken. Dit betekent een groter financieel risico voor Schiphol (Eichholtz & Ouwerkerk, 2006, p1).

Een andere voorwaarde voor privatisering is een goed marktsentiment. Dit is bepalend voor het succes van privatisering. Hoge beurswaardes voor fondsen in de sector waarin het bedrijf actief is, wijzen op dit goede marktsentiment. De kans dat de beursgang een succes wordt, is hierdoor groter (Eichholtz & Ouwerkerk, 2006, p3). Schiphol is in essentie een vastgoedbedrijf, dus de prestaties van vastgoedfondsen zullen onder de loep moeten worden genomen. Dit doen we door het verloop van drie beursgenoteerde vastgoedfondsen te bekijken. Het betreffen de aandelen Corio, UnibailRodamco en Wereldhave. Deze staan allen genoteerd aan de AEX-index. Uit het verloop van deze koersen over de afgelopen 5 jaar, blijkt dat deze fondsen halverwege 2006 allemaal een enorme piek laten zien. Op de lange termijn (vanaf 5 jaar geleden) zien we een stijging van de aandelen Corio (7%) en Unibail-Rodamco (38%). Wereldhave daalt met 13 procent en de AEX-index daalt met 19 procent. Op de middellange termijn (vanaf 3 jaar geleden) zien we een stijging van elk van de vastgoedaandelen (respectievelijk 4%, 16% en 5%), terwijl de AEX-index over deze periode met 25 procent daalde.

29

Op de korte termijn (vanaf 1 jaar geleden) laat, naast de vastgoedfondsen, ook de AEX een stijging zien. Corio, Unibail-Rodamco, Wereldhave en de AEX stijgen over deze periode met respectievelijk elf, zes, negen en acht procent (Corio, 2010). Geconcludeerd kan worden dat de vastgoedfondsen de afgelopen jaren licht zijn gestegen (m.u.v. Wereldhave op de lange termijn). Dit terwijl de AEX een daling laat zien op de middellange en lange termijn. Vanaf een jaar geleden heeft deze ook de weg naar boven weer gevonden. Er heeft een terugval in de koersen van de vastgoedfondsen plaatsgevonden vanaf medio 2006 tot aan begin 2009, maar inmiddels lijkt de stijgende trend weer te zijn ingezet. Het marktsentiment voor een beursintroductie van het aandeel Schiphol lijkt redelijk, maar wellicht verstandig om nog even te wachten met de beursgang tot dat de trend een nog duidelijker stijgend patroon vertoond. Bovendien moet worden afgewacht of Schiphol na de recente krimp, de weg naar boven weer inslaat.

Tot slot is een goede koersontwikkeling voor de reputatie van een overheid van belang. Als er sprake is van slechte prestaties, kan dit toekomstige privatiseringen tegenhouden (Eichholtz & Ouwerkerk, 2006, p3).

5.3 CPB advies Het Centraal Planbureau is op economisch gebied de belangrijkste adviseur van de Nederlandse overheid. Het is een onafhankelijke instantie. Vandaar dat het belangrijk is kennis te nemen van de aanbevelingen van het CPB inzake de privatisering van de Schiphol Group. Het rapport ‘Schiphol: een normaal bedrijf?’ van het CPB is opgesteld naar aanleiding van de eventuele privatisering van Schiphol. Het rapport gaat in op de invloed van Schiphol op de economie en over de privatisering. Er wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen overheidsfalen en marktfalen. Hieronder wordt weergegeven met welke maatregelen dat falen moet worden aangepakt.

Uit het rapport blijkt dat het mainportbeleid van de overheid de afgelopen jaren vooral randvoorwaardelijk is geweest. De overheid heeft de luchthaven de ruimte gegeven te groeien. De overheid heeft zich achter de schermen ingespannen om nieuwe markten geopend te krijgen (denk aan het ‘open skies’ verdrag met de VS) en op infrastructureel gebied is het beleid accommoderend geweest. Vooral de spoorverbindingen met de luchthaven zijn sterk 30

verbeterd. Op het luchthaventerrein doet de Schiphol Group zelf de noodzakelijke investeringen. Dit randvoorwaardelijke beleid van de overheid heeft ruimte geboden voor een sterke groei van het volume en de netwerkkwaliteit van zowel Schiphol als KLM. Een eventuele privatisering van Schiphol lijkt geen gevolgen te hebben voor de mainportdoelstelling. De overheid heeft het beleid van de luchthaven nooit actief gestuurd en lijkt noch goed mogelijk noch noodzakelijk. Om te voldoen aan de mainportdoelstelling moeten maatschappelijk rendabele groeimogelijkheden worden benut. Daarbij treden positieve externe effecten op. Als er onvoldoende maatschappelijk rendabele investeringen worden gedaan, waardoor er minder positieve externe effecten optreden, dan is er reden tot overheidsingrijpen. Het lijkt in het geval van Schiphol echter niet nodig dat de overheid ingrijpt. De mate waarin de overheid door middel van subsidies en cofinanciering aan maatschappelijk rendabele investeringen tegemoet moet komen, lijkt gering. Het is in het belang van de Schiphol Group zelf om een hoogwaardig netwerk aan te bieden, veel volume te realiseren en de daarbij horen schaal- en scopevoordelen uit te buiten. Dit laatste is te verklaren doordat er een sterk verband is tussen de omvang van het vliegverkeer en de mogelijkheden om neveninkomsten te generen uit bijvoorbeeld parkeervoorzieningen, winkels en exploitatie van onroerend goed.

Naast positieve externe effecten, kunnen ook negatieve externe effecten overheidsingrijpen rechtvaardigen. Hierbij moet gedacht worden aan negatieve consequenties voor het milieu en de lokale leefbaarheid. Hierbij lijkt overheidssturing wel noodzakelijk, want de luchthaven zal anders geen prikkels hebben om hier voldoende rekening mee te houden. Om dit tegen te gaan, is het zaak dat de overheid normen opstelt met betrekking tot overlast. Over deze normen moet goed worden nagedacht, want enerzijds moeten ze niet ’te krap’ worden en anderzijds niet ’te ruim’. Er moet voldoende ruimte blijven voor groei, maar ook de leefbaarheid moet worden gegarandeerd. In het licht van een onzekere toekomst is dit erg lastig. Het CPB stelt dat de sector het beste zelf kan bepalen hoe die normen bereikt kunnen worden.

De luchthaven Schiphol is een monopolist. Het bedient een markt, waar veel mensen beperkte substitutiemogelijkheden hebben. De alternatieven liggen vaak 200 of 300 km verder. Daarom is het nodig dat er toezicht is op de tarieven. Anders kan Schiphol veel te hoge prijzen rekenen. Volgens het CPB zal er zowel toezicht moeten komen op de luchtvaarttarieven als

31

op nevenactiviteiten. Dit laatste is het geval, omdat er vaak sprake is van gedwongen winkelnering. Dit houdt in dat de verplichting bestaat aankopen bij een bepaalde leverancier te doen. De klant moet bijvoorbeeld verplicht gebruik maken van een bepaalde parkeervoorziening op Schiphol. De Nederlandse Mededingingsautoriteit zou hier nu al meer aandacht aan moeten besteden. Ook de EU houdt toezicht. Deze let er op dat de tarieven die gerekend worden in redelijke verhouding staan tot de kosten. Nationaal is er de mededingingswetgeving. Als al deze zaken goed zijn geregeld, zijn er voor de Schiphol Group voldoende prikkels om een sterk netwerk te ontwikkelen en het volume te vergroten (CPB, 2000, piii-iv).

De concurrentie tussen luchthavens kan echter wel worden versterkt door bij privatisering van de Schiphol Group, de luchthavens Rotterdam-The Hague Airport en Eindhoven Airport te verkopen aan andere exploitanten. Deze luchthavens zijn weliswaar niet zo groot als Schiphol, maar kunnen zich in handen van een andere exploitant tot concurrenten ontwikkelen van Schiphol. Concurrentie prikkelt luchthavens tot efficiëntere prestatie. De regering kiest echter niet voor deze optie, omdat de privatisering dan minder geld opbrengt.

Wat een minder goed plan is, is de benadering volgens het ‘single-till’ principe. Deze kent een aantal bezwaren waardoor nut en noodzak van het instrument worden genuanceerd. Het doel van een ‘single-till’ benadering is om potentiële winstgevende nevenactiviteiten te reguleren. Daarnaast maakt het makkelijker om maatschappelijk rendabele investeringen te financieren. In het Verenigd Koninkrijk wordt gebruik gemaakt van deze benadering en daar blijkt dat deze methode niet efficiënt is. Hier zijn een aantal redenen voor te vinden. De eerste is dat deze opbrengsten moeilijk zijn in te schatten. Dit brengt hoge reguleringskosten met zich mee. Bovendien kan het reguleren van nevenactiviteiten leiden tot onnodig lage luchthavengelden, terwijl dit vanuit het oogpunt van efficiëntie misschien helemaal niet is gewenst, in verband met bijvoorbeeld congestie. Daarnaast zal een geprivatiseerde luchthaven met grote belangen in nevenactiviteiten, juist een prikkel hebben de luchthavengelden laag te houden. Hierdoor wordt het draagvlak voor nevenactiviteiten immers vergroot. De ‘single till’ benadering is een wel erg zwaar instrument om nevenactiviteiten te controleren. Nevenactiviteiten kunnen ook met de mededingingswet gecontroleerd worden en positieve externe effecten kunnen apart worden gesubsidieerd (CPB, 2000, p53).

32

Een laatste aandachtspunt is de relatie tussen KLM en Schiphol. Schiphol is de thuisbasis van KLM en biedt tevens het grootste aanbod aan vluchten vanaf Schiphol. Beide partijen zijn wederzijds afhankelijk van elkaar en dit zorgt voor strategisch gedrag. Dit staat bekend als het hold up probleem. Het zou bijvoorbeeld kunnen bij een conflict dat KLM een andere luchthaven als thuisbasis kiest, of dat KLM verdrongen wordt door een andere maatschappij. Op korte en middellange is dit echter niet aan de orde. Aan dit strategisch gedrag zijn risico’s verbonden, maar het is moeilijk in te zien hoe deze kunnen worden weggenomen door de overheid. De voornaamste rol voor de overheid lijkt hierin groeiperspectieven te bieden (CPB, 2000, p. iv).

Al met al lijkt volgens het CPB goed mogelijk om de publieke belangen bij een geprivatiseerd Schiphol te behartigen. In de rol van de overheid verandert niet heel veel. Mogelijk zijn publieke en private belangen in de huidige situatie meer met elkaar vervlochten. De overheid zal in een geprivatiseerde omgeving actiever op zoek moeten naar maatschappelijk rendabele investeringen, die niet spontaan plaatsvinden Het toezicht op de luchthaven door de NMA en een toezichthouder zal op afstand moeten worden gelegd. Deze zullen ook ongewenste marktmacht moeten tegengaan. Niet zo zeer op het gebied van kernactiviteiten, maar vooral op het gebied van nevenactiviteiten. Dit kan beter gebeuren via de mededingingswet dan via de inefficiënte ‘single-till’ benadering. Een laatste belangrijk aspect is dat een geprivatiseerde luchthaven ook aandacht schenkt aan de lange termijn. De concessievorm is hierbij van belang. De lengte en vorm van de concessie kunnen van invloed zijn op de investeringen van de luchthaven in capaciteitsuitbreiding (CPB, 2000, p55).

5.4 Het maatschappelijk debat In het maatschappelijk debat omtrent het privatiseringsvraagstuk van Schiphol zijn de meningen zeer verdeeld. Economische overwegingen waren in deze discussie van inferieur belang. Het debat richtte zich met name op de problemen ten aanzien van milieu, geluidsoverlast, controle en ruimtelijke ordening. Het probleem waarbij het hier om draaide, was of deze zaken beter geregeld konden worden in het geval overheidseigendom, of in het geval van privatisering door wet- en regelgeving (Eichholtz & Ouwerkerk, 2006, p1). Deze kwestie zorgde voor grote politieke verdeeldheid. De overtuiging van de voorstanders van privatisering komt overeen met bevindingen uit de economische literatuur. Volgens hen is 33

controle door middel van wet- en regelgeving veel beter, omdat er een afstand bestaat tussen de controleur en de gecontroleerde. Bovendien kan de overheid in bepaalde gevallen wetten en regels aanscherpen als dit nodig blijkt te zijn. De verdeeldheid komt voort uit de klassieke tegenstelling tussen links en rechts. De scheidingslijn tussen voorstanders en tegenstanders loopt hier parallel aan. Linkse partijen bepleiten een blijvend aandeelhouderschap voor de overheid, terwijl rechtse partijen, met de VVD voorop, voorstander zijn van privatisering.

In 2006 is de privatisering van Schiphol in de Staten Generaal behandeld. Het toenmalig kabinet van CDA, VVD en D66 was voor de privatisering van Schiphol. Het initiatief kwam van toenmalig minister van financiën Gerrit Zalm. Hij vindt dat staatsdeelnemingen in bedrijven moeten worden afgestoten als dit niet meer noodzakelijk is voor het algemeen belang. Nu heeft de overheid een dubbele pet op. Ze is aandeelhouder, toezichthouder en regelgever. Dit verdwijnt bij privatisering. Daarnaast is het doel dat privatisering tot efficiëntere bedrijfsvoering leidt. Uit onderzoek blijkt namelijk dat luchthavens in bezit van verschillende overheden minder efficiënt presteren. De voornaamste reden om te privatiseren is echter dat de privatisering miljarden euro’s zal opbrengen en deze kunnen weer worden ingezet voor andere dingen. Het kabinet was voorstander van een volledige privatisering, maar dit ging de Tweede Kamer te ver. Een meerderheid in de Tweede Kamer heeft zijn goedkeuring gegeven aan privatisering van Schiphol, mits de overheid een meerderheidsbelang in de luchthaven hield. De overheid wilde dus 49 procent van de aandelen verkopen. Een deel daarvan zou naar de beurs worden gebracht en een deel zou onderhands geplaatst worden. Ook in de Senaat heeft uiteindelijk een nipte meerderheid van regeringspartijen CDA en VVD zijn goedkeuring gegeven aan privatisering. Het CDA liet uiteindelijk zijn bedenkingen varen, toen minister Zalm toezegde dat de overheid als meerderheidsaandeelhouder de mainportdoelsstelling zou veilig stellen (NOS, 2006).

Tegenstanders van privatisering waren de linkse partijen, de luchtvaartmaatschappijen en de gemeente Amsterdam. Bij de luchtvaartmaatschappijen was ‘main carrier’ Air France-KLM de felste tegenstander van privatisering. De maatschappij was bang dat Schiphol als monopolist te hoge tarieven in rekening gaat brengen. Volgens hen heeft de luchthaven in deze situatie te weinig prikkels om

34

lagere prijzen te rekenen. De luchtvaartmaatschappijen vonden verder dat Schiphol een inefficiënte leverancier van infrastructuur is. De gemeente Amsterdam was ook fel tegen de privatiseringspoging. De stad had onlangs nog een bod uitgebracht op 29 procent van de aandelen van de staat, maar dit bod werd niet gehonoreerd (NOS, 2006).

Volgens het ministerie van Financiën zullen passagiers op termijn voordeel hebben van de privatisering van Schiphol door scherpere tarieven en meer kwaliteit. De luchtvaartmaatschappijen beweren juist het tegenovergestelde door te stellen dat passagiers op termijn duurder uit zijn. In de Staten Generaal bleek een meerderheid te zijn in beide kamers voor de privatisering. Uiteindelijk is de privatisering toch niet doorgegaan, ondanks de parlementaire meerderheid. Het laatste woord was in deze situatie namelijk niet aan de State Generaal, maar aan de aandeelhouders, en zoals bekend was aandeelhouder Amsterdam tegen. Voor een privatisering was namelijk een statutenwijziging vereist, waar 80 procent van de aandeelhouders mee akkoord moest gaan. Amsterdam, met zijn toenmalige College van PvdA en Groen Links, kon met 21 procent aandelenbelang de privatisering tegenhouden. Amsterdam vond dat de luchthaven volledig in overheidshanden moest blijven. Volgens de gemeente had Schiphol zich in overheidshanden tot de banenmotor in de regio ontwikkeld. Private aandeelhouders zouden vooral op de korte termijn gericht zijn en op het behalen van zoveel mogelijk winst. Het veto van Amsterdam was een grote tegenvaller voor minister Zalm en toenmalig Schiphol-baas Gerlach Cerfontaine. De privatisering van Schiphol is met dit besluit voorlopig van de baan (NOS, 2006).

In een maatschappelijk debat bestaat er behoefte aan de opinie van deskundigen. Een van deze deskundigen is Arnoud Boot, hoogleraar financiële markten aan de Universiteit van Amsterdam. In het NRC Handelsblad geeft hij zijn kijk op de zaak weer. Zijn visie luidt dat de overheid een duidelijke invulling moet geven aan haar aandeelhouderschap bij een minderheidsprivatisering. Hoe er wordt omgesprongen met het aandelenbelang in Schiphol moet nu al worden vastgelegd. Veel privatiseringsoperaties hebben namelijk tot ongelukken geleid. Als de overheid haar aandeelhouderschap niet serieus neemt, kan er beter niet tot privatisering worden overgegaan. Zalm had de Tweede Kamer in eerste instantie geschreven

35

dat de overheid haar aandeelhoudersrechten niet zou gebruiken. Dit is echter ook in strijd met de Code Tabaksblat, waarin staat dat aandeelhouderschap serieus moet worden ingevuld. Volgens Boot kan er beter worden gekozen voor een beursgang dan voor onderhandse plaatsing. Een beursgang biedt een garandeerde toegang tot nieuw kapitaal. Onderhandse plaatsing zou moeten gebeuren bij bevriende aandeelhouders. Dit is alleen een goed idee als de overheid de aandeelhouders veel zeggenschap geeft. Dat is in strijd met de ‘vriendelijkheid’. Schiphol heeft als mainport grote waarde voor de nationale economie. Een toekomstige private aandeelhouder zou van Schiphol een dependance kunnen maken van bijvoobeeld Heathrow. Daardoor wordt het routenetwerk van Schiphol afgebroken en dit heeft grote consequenties voor de mainportdoelstelling. Om dit te voorkomen behoudt de overheid het meerderheidsbelang. De overheid moet zich echter niet in slaap laten sussen. Er moet van tevoren vastgelegd worden wat te doen bij een nieuwe kapitaalbehoefte van Schiphol. Een minderheidsprivatisering wordt anders een hellend vlak naar een volledige privatisering. Niet privatiseren is ook een optie, maar dan moet de overheid een goede invulling geven in haar aandeelhoudersrol. Nieuwe structuurwetgeving geeft de aandeelhouder voldoende macht. Vanwege een strategische speelruimte in het internationale krachtenveld en de toegang tot kapitaal, verdient privatisering een kans. Ook leggen private aandeelhouders een mate van discipline en transparantie op aan het aandeelhouderschap van de overheid. De overheid moet zijn aandeelhoudersrol dus serieus nemen (Boot, 2005).

Er wordt nu in elk geval voorlopig van privatisering afgezien. De nieuwe Schiphol-directeur Jos Nijhuis heeft aangekondigd Schiphol niet te willen privatiseren. Onder een nieuw bewind kan de privatiseringskwestie echter altijd weer de kop op steken.

36

6. Conclusie Tot slot zal in dit hoofdstuk de onderzoeksvraag worden beantwoord. Dit zal gebeuren op basis van de antwoorden op de vier deelvragen. Gebleken is dat de privatisering van Schiphol een zeer complex vraagstuk is dat veel aandacht verdient.. Het is erg lastig om wetenschappelijke informatie niet te vermengen met politieke oordelen.

Uit hoofdstuk 3 blijkt dat de Schiphol Group nog volledig in handen is van overheden. De belangrijkste aandeelhouders zijn de Nederlandse Staat en de Stad Amsterdam. De Schiphol Group is echter een zelfstandig opererend bedrijf en de overheidsbemoeienis is gering. De luchthaven stond jaren in de top 4 van grote luchthavens, maar is recentelijk ingehaald door Madrid. Opvallend is dat de terugval in de passagierscijfers, vliegbewegingen en goederen van Schiphol veel groter is dan bij andere luchthavens. Deze trend dient gekeerd te worden om de status van primaire hub niet te verliezen. Dit zal namelijk ten koste gaan van intercontinentale bestemmingen (CPB, 2000, p. ii). Het grootste deel van het resultaat wordt behaald bij landzijdige activiteiten als winkels, parkeervoorzieningen en vastgoedexploitatie. Hoofdstuk 3 gaat in op privatisering in het algemeen. Privatiseren is het overdragen van overheidstaken aan de particuliere sector. Privatisering kan een oplossing zijn voor overheidsfalen. Daarnaast kunnen niet alle overheidstaken worden overgedragen naar de markt, omdat er ook sprake kan zijn van marktfalen. Uitgangspunt hierbij is dat de overheid in principe geen aandelenbelangen dient aan te houden. Publieke belangen kunnen in veel gevallen ook worden veiliggesteld door wet- en regelgeving in combinatie met toezicht. Alleen als publieke belangen moeilijk te behartigen zijn door wet- en regelgeving is een aandeelhouderschap van de overheid toegestaan. De veronderstelling is dat privatisering bedrijven prikkelt tot een efficiëntere bedrijfsvoering. Empirische onderzoeken tonen dit echter lang niet altijd aan. Concurrentie blijkt minimaal net zo belangrijk voor efficiëntie als eigendomsstructuur. In hoofdstuk 4 blijkt dat er in Europa meerdere geprivatiseerde luchthavens zijn. Onder andere de twee grote luchthavens London Heathrow en Frankfurt Airport zijn geprivatiseerd. Deze zijn in handen van respectievelijk BAA en Fraport. BAA is volledig geprivatiseerd en Fraport voor 49 procent. Gemeten naar beursprestaties was de privatisering van beide luchthavens een groot succes. De veronderstelling is dat privatisering luchthavenexploitanten aanzet tot efficiëntere bedrijfsvoering. Op de vraag welke eigendomsstructuur de beste resultaten biedt, geven empirische onderzoeken echter geen eenduidige uitkomsten. Wel komt naar voren dat volledig geprivatiseerde luchthavens het in termen van efficiëntie beter doen. 37

Dit is toe te schrijven aan het uitbreiden van de commerciële activiteiten, want de landingstarieven van deze luchthavens zijn gedaald. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de eigenlijke privatisering van Schiphol. Dit is een privatisering van de tweede soort, een monopolie. De omstandigheden voor een privatisering lijken nu gunstig. Ook het CPB ziet geen grote bezwaren tegen de privatisering. Dat brengt geen wezenlijke veranderingen met zich mee. Volgens het planbureau valt de mainportdoelstelling ook goed te behalen bij een overdracht aan de markt in combinatie met goede regelgeving. In het maatschappelijk debat waren de tegenstellingen ten tijde van het privatiseringsvraagstuk groot. Het kabinet en rechtse partijen waren voor. Hun voornaamste reden was dat privatisering niet veel zou veranderen en dat deze veel geld voor de overheid zou opbrengen. Linkse partijen, aandeelhouder Amsterdam en luchtvaartmaatschappijen waren fel tegen. Luchtvaartmaatschappijen waren bang dat Schiphol te hoge tarieven zou berekenen. Uiteindelijk heeft aandeelhouder Amsterdam de privatisering tegengehouden in 2006. Het belangrijkste argument hiervoor was dat de luchthaven zich in overheidsbezit tot banenmotor van de regio heeft ontwikkeld.

Met de antwoorden op de deelvragen kan nu de onderzoeksvraag worden beantwoord. Het privatiseren van de luchthaven Schiphol lijkt een aantal voordelen met zich mee te brengen. Verder blijkt dat een luchthaven in eigendom van meerdere overheden minder efficiënte prestaties vertoont. Een privatisering brengt de schatkist veel geld op. Daarnaast leidt volledige privatisering mogelijk tot een efficiëntere bedrijfsvoering. Uit onderzoeken naar andere geprivatiseerde luchthavens blijkt dat de vergrote winst vooral wordt veroorzaakt door uitbreiding van de commerciële activiteiten aan de landzijde. Landingstarieven vallen juist lager uit. Hier profiteren luchtvaartmaatschappijen en passagiers van. Een noodzakelijke vereiste hiervoor is een adequate regelgeving en toezicht, onder andere in de vorm van tariefstellingen. De overheid heeft zich nooit actief bemoeit met het beleid van Schiphol. Dus bij privatisering in combinatie met regelgeving, lijkt de mainportdoelstelling niet in gevaar te komen. Het is in het belang van Schiphol zelf om een hoogwaardig netwerk aan te bieden met veel volume. Dit biedt namelijk de basis voor het vergroten van commerciële activiteiten, waaruit grotere winsten kunnen worden behaald. De angst van Amsterdam dat de functie van Schiphol als banenmotor van de regio in gevaar komt, lijkt hiermee ongegrond. Wel zullen er normen met betrekking to milieu en leefbaarheid moeten worden opgesteld, aangezien Schiphol anders niet geprikkeld wordt hier voldoende rekening me te houden. 38

Op basis van dit onderzoek blijkt een duidelijke voorkeur voor beursgang in plaats van onderhandse plaatsing. De voorwaarden zijn momenteel goed en daarnaast laten buitenlandse luchthavenexploitanten goede beursprestaties zien. Door een beursgang kunnen veel mensen profiteren van het eventuele succes van een emissie.

Een privatisering brengt echter ook enkele bedreigingen met zich mee. De luchthaven kan keuzes maken die meer het korte termijn privaat belang dienen dan het publieke belang. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat de luchthaven mogelijkheden voor maatschappelijk rendabele investeringen onvoldoende benut. Daarnaast is de luchtvaart een zeer dynamische sector. Onder invloed van veranderde technologieën en de stand van de wereldeconomie kunnen de eisen die gesteld worden aan een luchthaven sterk veranderen. Het is erg onzeker hoe de toekomst eruit zal zien. Hierdoor is het moeilijk om goede regelgeving op te stellen. Een laatste belangrijk argument tegen privatisering is de dreiging van een overname door een partij die in strijd handelt met de mainportdoelstelling.

Alles bij elkaar afwegende verkies ik een minderheidsprivatisering op basis van een beursgang. De argumenten tegen privatisering zijn vaak ongegrond en komen voort uit angst. Dit ondanks het feit dat de meningen over de vraag of deze constructie efficiënt is verschillen. Deze privatisering zal goed moeten worden voorbereid met een goede verankering van de missie in de statuten. De privatisering zal zorgvuldig moeten voorbereid en er zal over toekomstige ontwikkelingen moeten worden nagedacht. Vast moet staan hoe te handelen bij bijvoorbeeld een nieuwe kapitaalbehoefte van Schiphol. Met een minderheidsprivatisering kan de overheid een vinger in de pap houden in het beleid van de luchthaven, dit ook gezien de vergrote macht van de aandeelhouder. Hierdoor kan ze een ongewenste overname tegenhouden. Daarnaast brengt het toch veel geld op en zet privaat aandeelhouderschap mogelijk ook aan tot efficiënter aandeelhouderschap van de overheid. Uit het onderzoek is wel gebleken dat concurrentie minstens net zo belangrijk is als eigendomsstructuur. Doordat de Schiphol Group de drie grootste passagiersvliegvelden in Nederland exploiteert, is er binnen de landsgrenzen eigenlijk geen sprake van concurrentie. Op basis hiervan dient er gekozen te worden voor verkoop aan andere exploitanten van de luchthavens Rotterdam-The Hague Airport en Eindhoven. Deze luchthavens kunnen in handen van andere exploitanten uitgroeien tot serieuze concurrenten van Schiphol. Dit zal leiden tot scherpere prijzen en efficiëntere prestaties.

39

Met deze uitkomst lijkt uiteindelijk toch gedeeltelijk tegemoet te worden gekomen aan de Zalm-doctrine.

40

7. Bibliografie

-

-

-

-

-

-

-

Airports Council International (2010) ACI Annual World Airport Traffic Report http://www.aci.aero/cda/aci_common/display/main/aci_content07_c.jsp?zn=aci&cp=1 -5-54_666_2__ (geraadpleegd op 29-11-2010) BAA (2010) http://www.baa.com/portal/site/baa/menuitem.18c58b7e8e07e63935ebbee59328c1a0/ (geraadpleegd op 08-01-2010) Boot, Arnoud W. A. (2005) Privatisering Schiphol nog niet af. NRC Handelsblad http://www.accf.nl/uploads/Privatisering%20Schiphol%20nog%20niet%20af.pdf (geraadpleegd op 15-01-2010) Boot, Arnoud W.A. (2006) Overheid als aandeelhouder een economisch perspectief Amsterdam: Universiteit van Amsterdam Boycko, Maxim, Andrei Shleifer and Robert W. Vishny (1996) A theory of privatisation The Economic Journal, Vol. 106, No. 435, pp. 309-319. Business Dictionary (2010) http://www.businessdictionary.com/definition/economicefficiency.html (geraadpleegd op 15-12-2010) Centraal Planbureau (2000) Schiphol: een normaal bedrijf?, werkdocument no. 126. Den Haag Centraal Planbureau (2010) Macro Economie http://www.cbs.nl/nlNL/menu/themas/macro-economie/publicaties/dne/economischegroei/archief/2009/default.htm (geraadpleegd op 20-11-2010) Competition Commission (2009) BAA airports market investigation. London Corio (2010) http://www.corio-eu.com/beurskoers.html (geraadpleegd op 14-01-2010) Eichholtz, P. van, en R. van Ouwerkerk (2006) Privatisering loont voor luchthavens, ESB, pp. 76-79. Fraport AG (2010) Annual report 2009. Google Maps (2010) http://maps.google.nl/maps?hl=nl&tab=wl (geraadpleegd op 1111-2010) Koning, M., Eugene Verkade en Jacco Hakfoort (2002) Gevolgen van uitbreiding Schiphol, Een kengetallen kosten-batenanalyse, Den Haag: Centraal Planbureau. Mijn Woordenboek Economie en Handel (2010) http://www.mijnwoordenboek.nl/thema/FI/EN/NL/C/23 (geraadpleegd op 15-122010) NOS (2006) Archief privatisering Schiphol. http://nos.nl/zoeken/?s=privatisering+schiphol (geraadpleegd op 14-01-2010) Oum, Tae H., Nicole Adler, Chunyan Yu (2006) Privatization, corporatization, ownership forms and their effects on the performance of the world’s major airports. Journal of Air Transport Management, 12, p109-121 Parker, David (1999) The performance of BAA before and after privatization. Journal of Transport Economics and Policy, vol. 33, part 2, pp.133-145. Schiphol Group (2010) Feiten & Cijfers 2009. Schoemaker, Theo (2002) Samenhang in vervoer- en verkeerssystemen, Uitgeverij Coutinho, Utrecht. Share monitor 6 (2010) http://qfx.quartalflife.com/clients/(S(ilf1bujckvbg3445nyi2oiyg))/de/fraport/SM6/Defa ult.aspx?culture=de-DE# (geraadpleegd op 11-1-2010)

41

-

The Independent (2003) Government to redeem golden share in BAA. http://www.independent.co.uk/news/business/news/government-to-redeem-goldenshare-in-baa-580212.html (geraadpleegd op 05-01-2010) - TNO: Dr. B. Kuipers, Dr. W.J.J. Manshanden, O. Koops, Drs. C.A. Verweij MTL SEO Economisch Onderzoek Drs.J. Veldhuis, Drs.F. Rosenberg The Visioning Group Ir. E. Schouten (2007) Maatschappelijk-economische analyse mainport Schiphol. Delft, Amsterdam, Huizen: TNO, SEO Economisch onderzoek en The Visioning Group. - Vickers, John & George Yarrow (1991) Economic perspectives on privatization, The journal of economic perspectives, vol:5, iss:2, p111-132. - Vogel, H. (2005) Privatisation and financial performance of European airports. London: University of Westminster.

42

43