Roemenië en de NAVO De eerste ronde is verloren, maar de wedstrijd is nog niet voorbij Sipke de Hoop Na de verkiezingen van november 1996 heeft de nieuwe regering in Boekarest onder leiding van Victor Ciorbea indrukwekkende diplomatieke inspanningen geleverd om alsnog te worden toegelaten tot de NAVO. Deze krachtsinspanning ging gepaard met een grote public-relations campagne in binnen- en buitenland. President Constantinescu liet meerdere malen publiekelijk weten dat het een zaak van nationale waardigheid was dat Roemenië zou worden toegelaten tot de NAVO. De vraag is dan ook hoe de Roemenen de kater van Madrid hebben verwerkt. Diplomatiek offensief De nieuwe Roemeense leiders voerden in de aanloop naar Madrid een ‘alles of niets’ strategie. De regering hoefde hierbij de bevolking niet meer van haar gelijk te overtuigen. Er waren weinig zaken waar de politieke elite en de bevolking zo eensgezind in waren als over de wenselijkheid van Roemenië in de NAVO. In maart 1996 was uit een onderzoek van de Europese Unie al naar voren gekomen dat de Roemeense bevolking met overgrote meerderheid (95%) ‘ja’ zou stemmen indien een referendum zou worden gehouden over toetreding tot de NAVO. Hiermee scoorde Roemenië hoger dan welke andere kandidaat ook.1 In november 1996 werd door Eurobarometer opnieuw onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van de publieke opinie in kandidaatlanden. Over de gehele linie daalde het percentage voorstanders, maar Roemenië (76%) bleef samen met Polen (65%) koploper. Behalve Slovenië, waar 39% van de bevolking voor toetreding stemde, is in geen van de andere landen meer dan 33% van de bevolking voor toetreding. De veiligheidsgaranties die het Bondgenootschap in het algemeen zou kunnen bieden en de eventuele bescherming tegen Rusland in het bijzonder waren belangrijke argumenten die voorstanders van toetreding noemden. Dit veiligheidsaspect gold voor de Roemenen eveneens, hoewel zij minder dan bijvoorbeeld de Baltische staten de hete adem van Moskou voelden.2 De wens tot integratie hing ook samen met het gevoel dat NAVO-uitbreiding een nieuwe deling in Europa zou creëren. De Roemenen, die hun politieke en culturele wortels in Europa hebben, vreesden dat als hun land niet zou toetreden, zij nog langer verstoken blijven van dat erfgoed. Het eensgezinde streven om toegelaten te worden tot de NAVO moet worden gezien als een signaal dat de regering zich politiek en economisch op het Westen wilde richten. Dat streven werd breed gedragen in de Roemeense samenleving. Uit de verschillende opinieonderzoeken onder de bevolking bleek dat met name niet-militaire argumenten - hoop op vooruitgang en de wens tot samenwerking in het algemeen - werden genoemd als redenen voor hun stemgedrag. De regering Ciorbea koppelde het integratievraagstuk eveneens aan de economische vruchten die de Roemenen hiervan zouden gaan plukken. De regering verwachtte onder andere een toestroom van buitenlandse investeringen. De strenge economische herstructurering die de regering Ciorbea voorstond - na zeven jaar werden eindelijk hervormingen naar een markteconomisch systeem ter hand genomen - rechtvaardigde zij door te verwijzen naar de criteria die moesten worden vervuld voor het lidmaatschap voor NAVO (en Europese Unie). De bevolking was bereid een hoge prijs te betalen voor die integratie.3 Zij hoopte dat na de top in Madrid op 8 en 9 juli 1997, wellicht een einde zou komen aan een half jaar van harde maatregelen. Toetreding tot de NAVO zou een mooie beloning zijn en een erkenning voor de gebrachte offers, zo kan de stemming in Roemenië worden vertolkt. 1
Compromis De Roemenen werden in de aanloop naar Madrid niet moe te herhalen dat zij aan alle criteria konden voldoen: Roemenië was, na de novemberverkiezingen van 1996, een democratisch, stabiel en hervormingsgezind land geworden; Een brede coalitie van hervormingsgezinde partijen werkte, met steun van de voornaamste oppositiepartijen, aan het oplossen van de economische problemen. Alle partijen die in het parlement waren vertegenwoordigd stonden bovendien achter de regering bij haar pro-NAVO-campagne. De regering dacht sterke troeven in handen te hebben. De radicale economische hervormingsplannen, het opnemen van leden van de Hongaarse minderheid in de regering en de met buurstaten als Hongarije en Oekraïne gesloten verdragen bewezen immers dat Roemenië op de goede weg was. De geo-strategische positie van Roemenië, de grootte en het militair en economisch potentieel zouden bovendien een belangrijke aanvulling op de collectieve defensie van de NAVO vormen. In dit verband wees de regering ook op de goede diensten die Roemenië zou kunnen leveren bij de bestrijding van de smokkel van mensen, drugs en wapens in de regio. Hoewel veel westerse waarnemers nog twijfels hadden bij de civiele controle op de strijdkrachten en de geschiktheid van die strijdkrachten om te opereren in het kader van een NAVO-oefening, vonden de Roemenen dat zij met hun bijdrage aan de vredesmissies in voormalig Joegoslavië en Albanië hadden aangetoond ook op dit vlak mee te kunnen. Met de nodige retoriek stelden zij dat hun land op het terrein van buitenlandse politiek en defensie zelfs verder was omdat het al in de jaren zestig en zeventig afstand had genomen van Moskou. Ook het feit dat Roemenië in vergelijking tot andere kandidaat-landen een lage buitenlandse schuld had en economisch gezien een aantrekkelijke en omvangrijke markt van 23 miljoen inwoners bood, maakte het land in de perceptie van de Roemenen minstens net zo geschikt als andere kandidaten. Roemenië bood bovendien een goede doorgangsroute voor het transport van olie en gas vanuit de Kaspische Zee en Centraal-Azië naar Europa. Dat transport ging door Rusland, Wit-Rusland en Polen, maar zou langs de Kaspische en Zwarte Zee en vervolgens via de Donau (en Maas en Rijn) naar West-Europa een strategisch en economisch aantrekkelijk alternatief zijn. Kortom, Roemenië voldeed aan de criteria, bood bovendien grote voordelen en uitsluiting van het land zou de nodige politieke risico's met zich brengen, zo luidde de alom verkondigde boodschap. Een afwijzing van de Roemeense kandidatuur zou het gehele hervormingsprogramma en de regeringscoalitie aan het wankelen kunnen brengen. De bevolking die bijna volledig achter de NAVO-kandidatuur stond, zou immers zwaar teleurgesteld zijn. Het zou bovendien de Roemeense nationalisten in de kaart spelen als hun land niet tegelijkertijd met Hongarije het groene licht zou krijgen. De politieke elite speelde hoog spel met haar alles of niets tactiek en de mobilisering van bevolking en media in eigen land. Zij verhoogde haar inzet nog toen president Constantinescu in april 1997 verklaarde dat het absoluut minimaal aanvaardbare was, dat Roemenië in Madrid zou worden genoemd als één van de landen waar als eerste mee zou worden onderhandeld. Roemenië kreeg steun van de zuidelijke landen van de NAVO. Met name Frankrijk maakte zich sterk voor de Roemenen. Hun hernieuwde belangstelling voor Zuidoost-Europa is te verklaren uit de historische banden met Roemenië en de discussies met de Verenigde Staten over het versterken van de zuidflank van de NAVO. Traditionele ‘grote mogendheden reflexen’ als de strijd om invloedssferen in de Balkanregio, speelden wellicht ook een rol. Hoewel zich uiteindelijk negen NAVO-landen voorstander toonden van een uitbreiding met vijf landen - naast Polen, Hongarije en Tsjechië zouden ook Roemenië en Slovenië mogen toetreden - werd deze optie geen werkelijkheid. Met name het verzet van de Verenigde Staten lag hieraan ten grondslag. Financiële overwegingen speelden een rol bij de Amerikaanse opstelling.
2
In de officiële verklaring van Madrid staat dat is besloten tot het toelaten van de kandidaten (Hongarije, Polen en Tsjechië) wiens ‘hervormingen onomkeerbaar zijn’. Hoewel de NAVOleiders zorgvuldig hebben vermeden zich formeel vast te leggen op een tweede ronde, hebben zij wel gesteld het toetredingsproces in 1999 opnieuw te zullen bekijken en zich ‘rekenschap te geven van de positieve ontwikkelingen in de richting van de democratie en de rechtstaat in een aantal Zuidoost-Europese landen, met name in Roemenië en Slovenië’ (zie artikel 8 van het slotcommuniqué van Madrid). Veel politici, ook Roemeense, hebben de formuleringen met betrekking tot de toetreding van Roemenië en Slovenië positief geïnterpreteerd. Constantinescu zei in Madrid in een eerste reactie: “We moeten met opgeheven hoofd durven verliezen.” De Roemenen putten ook veel hoop uit de troostende woorden en halve beloftes van westerse politici. Zo zou president Clinton in een persoonlijk onderhoud Constantinescu hebben verzekerd van een `positieve' houding van de Verenigde Staten ten opzichte van de Roemeense wens toe te treden tot de NAVO: “De deur blijft open en wij zijn vastbesloten hen te helpen als zij op de ingeslagen weg doorgaan.” De Franse president Chirac en de Italiaanse premier Prodi zouden Constantinescu zelfs hebben gezegd dat Roemenië in 1999 - tijdens de viering van het vijftigjarige bestaan van de NAVO - zeker zal worden geaccepteerd. Ook premier Kok liet zich positief uit over de Roemeense kansen in 1999. Onvermijdelijk zal dan tot verdere uitbreiding worden besloten. Volgens Kok was “voor Roemenië en Slovenië het glas meer dan halfvol.” Kater Vlak na de top van Madrid bezocht president Clinton Boekarest. Bij deze gelegenheid prees hij nogmaals de grote stap voorwaarts van Roemenië. De president loofde de Roemeense inspanningen voor democratie, vredesoperaties en de verdragen die het land heeft gesloten met Hongarije en de Oekraïne. Clinton benadrukte dat Roemenië zeven jaar later is begonnen dan de landen die nu wel waren toegelaten. De centrale boodschap was dat Roemenië één van de sterkste kandidaten was, dat ze geduld moesten hebben en door moesten gaan: “Wij zullen u helpen voort te gaan op de weg naar vrijheid, openheid, tolerantie en vrije markten, die u bent ingeslagen.” Zowel president Constantinescu als het publiek reageerden vriendelijk op de beloftes van de Amerikaanse president Roemenië te helpen zich voor te bereiden op toekomstige integratie. De teleurstelling werd verborgen achter de traditionele pro-Amerikaanse sympathieën en hoop op toekomstige ondersteuning.4 Het heeft waarnemers verrast dat men ondanks de NAVO-koorts in Roemenië toch tamelijk gelaten heeft gereageerd op het besluit. In tegenstelling tot hun Sloveense collega's die zich publiekelijk slechte verliezers toonden en zich bijzonder bitter uitlieten, verborg het politieke establishment in Boekarest zijn teleurstelling opvallend goed. Constantinescu noemde uitkomst van Madrid een “verstandig compromis”. Ook andere belangrijke politici als premier Ciorbea, USD-voorzitter Petre Roman, CDR-voorzitter Ion Diaconescu en minister van Buitenlandse Zaken Adrian Serverin lieten zich gematigd uit. Deze voorzichtige reactie is onder meer te verklaren uit het realiteitsbesef van de Roemeense leiders. Constantinescu had al in juni 1997 toegegeven dat zijn land zich op een aantal terreinen nog niet kon meten met Hongarije, Polen en Tsjechië. Hij besefte dat de twijfel van sommige NAVO-leiders ook verband hield met de pas zeer late ommezwaai in Boekarest naar een daadwerkelijk hervormingsprogramma. In regeringskringen toonde men zich ook tevreden met feit dat het Bondgenootschap de Roemeense vooruitgang had erkend. Ook waren zelfbewuste geluiden over de Roemeense campagne en kansen voor de toekomst te beluisteren. Roemenië heeft volgens Constantinescu bewezen het lidmaatschap waardig te zijn. Het ministerie van Buitenlandse Zaken liet in een communiqué weten “teleurgesteld te zijn, maar al het mogelijke te hebben gedaan.” De officiële reacties uit Boekarest sloten naadloos aan bij hun uitstekende pr-campagne om zich te profileren als een rustig, beschaafd en vooruitstrevend land dat thuishoorde in 3
Europa. De integratie van Roemenië in Euro-Atlantische structuren bleef hoofddoel. De boodschap van de Roemeense leiders naar buiten toe, mede op basis van de signalen van westerse leiders, was dat hun land deel uit maakte van het proces dat uiteindelijk zal leiden tot aansluiting bij de NAVO. De bevolking deelde dit optimisme van regeringszijde maar zeer ten dele. Uit een opinieonderzoek van eind augustus 1997 werd duidelijk dat maar 47% van de ondervraagde Roemenen verwachtte dat hun land in 1999 wel zal worden uitgenodigd om toe te treden tot de NAVO. Een kwart van de geïnterviewden geloofde dit niet, terwijl 29% het niet wist. Het is ook moeilijk in te schatten wat precies de consequenties zullen zijn van de besluitvorming in Madrid voor Roemenië. Meer dan een derde van de Roemeense bevolking verwachtte niet dat er iets zou veranderen, terwijl 20% van de ondervraagden geen inschatting durfde te maken. Toch vreesde een behoorlijk deel van de ondervraagden nadelige effecten van de uitsluiting van Roemenië. 12% van hen zei interetnische conflicten in hun regio te verwachten en 7% dacht dat de Russische invloed zou groeien. Meer dan 10% van de Roemenen verwachtte een verdere isolatie van hun land. Op het economische vlak werden een vermindering van buitenlandse investeringen en een groeiende economische stagnatie door respectievelijk 11% en 6% van de geïnterviewden genoemd.5 Teleurstelling en pessimisme hebben zich niet vertaald in een fellere publieke reactie. De voornaamste zorg was, toen als gevolg van het hervormingsprogramma van de regering Ciorbea, de prijzen stegen en de werkloosheid toenam, hoe de Roemeense winter te overleven. De Roemenen rekenen de integratie niet bij de eerste zes prioriteiten in hun dagelijkse leven. Dat is opmerkelijk gezien de overweldigende steun die er bestaat voor een Roemeens lidmaatschap van de NAVO. Binnenskamers is toch veel onbegrip te beluisteren. Dat met name de Verenigde Staten, het land waar velen (al sinds de Koude Oorlog) hun hoop op hadden gevestigd, niet thuis gaf, is door veel Roemenen als een klap in het gezicht ervaren. De Roemeense media hadden al in juni 1997, toen duidelijk was dat de Verenigde Staten Roemenië wilde uitsluiten, ingespeeld op gevoelens van ‘zich afgewezen voelen’ en het idee van ‘twee verschillende klassen van burgers’ in Europa. De bevolking die maandenlang was klaargestoomd voor het mogelijke lidmaatschap van Roemenië van de NAVO was gevoelig voor de bittere woorden van politieke commentatoren. Zij probeerden in te spelen op valse sentimenten met oneliners als ‘in de steek gelaten’, ‘een tweede Jalta’, ‘gebrek aan historisch besef bij de Verenigde Staten’ en ‘een nieuwe deling in Europa’. Ook refereerden zij graag aan het bestaan van een vermeend geheim Amerikaans-Russisch pact om Roemenië buiten de NAVO te houden. Constantinescu waarschuwde voor dit soort populisme en kwam zelfs vlak voor de top van Madrid op televisie om een aantal misvattingen in de media recht te zetten. Ook vertegenwoordigers van de regering en van belangrijke politieke partijen probeerden het radicalisme in de media te temperen. Roemenië heeft geen enkel belang bij een toename van de anti-westerse gezindheid. Dit zal de weg naar NAVO alleen maar moeilijker maken. Tot dusverre zijn er geen signalen dat de pro-westerse regering en president aan publieke steun hebben verloren als gevolg van de beslissing in Madrid. Uit opiniepeilingen bleek dat Constantinescu in augustus nog populairder was dan in juli. Op weg naar 1999 Als de hervormingspolitiek van de regering faalt en een snelle verbetering van de levensstandaard uitblijft, dan kunnen nationalistische politici de latente ongenoegens en teleurstelling met betrekking tot het Westen wellicht uitbuiten. In kringen van extreme nationalisten als Vadim Tudor en Gheorghe Funar wordt regelmatig het verwijt gehoord dat Roemenië, om te worden toegelaten tot de NAVO, slechte verdragen heeft gesloten met de buurlanden. Zij vinden dat de Roemeense bevolking veel offers heeft gebracht, maar niets 4
heeft teruggekregen. Nationalisten verzetten zich onder andere tegen toelatingscriteria op het terrein van minderheidsrechten.6 Ook appelleren zij aan de angst dat, nu Roemenië nog niet is toegelaten tot de NAVO, de Hongaarse minderheid met behulp van Boedapest, de Roemeense regering onder druk kan zetten met betrekking tot minderheidsrechten. De Hongaarse regering van Arpád Göncz herhaalde op 5 september 1997 overigens dat Hongarije de Roemeense pogingen om te integreren in de Europese Unie en de NAVO zal steunen. Die kans op integratie vergt uiteindelijk echter niet alleen een voortgang en bestendiging van de politieke en economische hervormingen. Ook op het militaire vlak moet er nog het nodige gebeuren. Met name de interoperabiliteit van de Roemeense strijdkrachten laat nog te wensen over. De kosten voor herstructurering en hervorming van de strijdkrachten zijn ook hoog. De zorg wat te doen met overbodige militairen weerhoudt de regering tot het voorstellen van plannen de capaciteit van de strijdkrachten te verminderen van 235.000 naar 195.000 manschappen. Dit streefgetal, dat is vastgelegd in het rapport De Strijdkrachten2000, lijkt niet te worden gehaald voor de eeuwwisseling. Roemenië slaagde er tot nu toe niet, in tegenstelling tot andere landen in Midden-Europa, fors te snijden in de militaire structuur van de strijdkrachten. Dat heeft ook te maken met de relatief onafhankelijke rol van de militairen. De ongrijpbaarheid van het defensieapparaat komt wellicht voort uit het tekortschieten van civiele controle. Maatregelen ter versterking van de civiele component binnen defensiestructuren zijn inmiddels wel genomen.7 De regering ontzag, ondanks haar zware bezuinigingsprogramma, instellingen die zich bezighouden met nationale veiligheid zoveel mogelijk. Zij was gevoelig voor de argumentatie van de Opperste Defensieraad. Dit adviesorgaan stelde in september jl. nog dat beperking van het budget de deelname van de Roemeense strijdkrachten aan SFOR in Bosnië zou bedreigen.8 De mate waarin de strijdkrachten nog zouden kunnen opereren binnen NAVOkaders - toch al niet één van de sterkste punten - zou verder in gevaar komen. De huiver een conflict met het militaire establishment op de spits te drijven, komt wellicht ten dele ook voort uit de opvallend krachtige steun van de bevolking voor de militairen. In een reactie op de kritiek van de Defensieraad stelde de regering één dag later al extra geld ter beschikking aan de ministeries van Defensie en Binnenlandse Zaken. Dit laatste ministerie kreeg meer financiële armslag omdat de veiligheid ook zou kunnen worden bedreigd door sociale onrust. De regering ondervindt momenteel de nodige problemen bij de uitvoering van haar hervormings- en bezuinigingsprogramma. Ook zijn er als gevolg van onervarenheid, kortzichtigheid en solistisch optreden de nodige interne strubbelingen. In december trad minister van Buitenlandse Zaken Severin af nadat hij beschuldigingen over buitenlandse spionnen in hoge politieke kringen en bij de media niet kon waarmaken. Toch heeft de regering het laatste half jaar veel wetgeving als basis voor verdergaande hervormingen door het parlement geloodst. De toekomst zal moeten leren of de regering Ciorbea in staat zal zijn Roemenië verder te leiden op zijn weg naar Europa. Eén ding is zeker. Dankzij deze regering is het aanzien van Roemenië in het buitenland sterk verbeterd en zit het land op de eerste rij in de wachtkamer voor een eventuele verdere uitbreiding in 1999. Drs S. de Hoop doceert Midden- en Oost-Europese Geschiedenis aan de Rijksuniversiteit Groningen en is verbonden aan het Centre for European Security Studies (CESS).
Noten 1.
2.
Uit een onderzoek van Central and Eastern Eurobarometer bleek dat in Polen 92%, in Slovenië 71%, in de Tsjechische republiek en Hongarije 59% en in Bulgarije 52% van de ondervraagden voor toetreding van hun land tot de NAVO was. De traditioneel anti-Russische gevoelens van de Roemenen hebben een lange historische achtergrond. De Russische invloedspogingen in de Roemeense vorstendommen in de 18e en 19e eeuw, met als sluitstuk de annexatie van Bessarabië (een deel van het oude Roemeens Moldavië) in 1812 zijn in Boekarest nooit vergeten.
5
3.
4.
5.
6.
7.
8.
In een onderzoek van Eurobarometer bleek 70% van de ondervraagden bereid de kosten voor modernisering van de strijdkrachten, die werden geschat op drie tot vier miljard dollar, te dragen. In de Amerikaanse Senaat is na de top van Madrid een declaratie aangenomen waarin is gesteld dat de Roemeense geostrategische positie gunstig is voor de NAVO. Een toekomstig Roemeens lidmaatschap zou een belangrijke stap naar versterking van de zuidelijke flank van de NAVO betekenen, http://www.nordest.ro/romanianmonitor/new/16jul97new e.htm//stire1, blz. 4. De gegevens naar de verwachtingen met betrekking tot een toekomstig lidmaatschap van de NAVO en de effecten van het Madrid-besluit zijn ontleend aan een opinieonderzoek verschenen op http://www.euroatlanticlub.sfos.ro/arhiva/09/natoen1.htm, blz. 3. Gheorghe Funar, de burgemeester van Cluj, is niet gelukkig met de tweetalige naamborden die in Hongaarse gebieden in Roemenië verplicht zijn na ondertekening van een HongaarsRoemeens verdrag. Dat verdrag is mede tot stand gekomen nadat NAVO-leiders beide regeringen te verstaan hadden gegeven dat zij eerst hun bilaterale problemen moesten oplossen voordat er zicht zou komen op integratie. De kritische noten over de Roemeense defensie zijn ontleend aan gegevens van ‘Romania and NATO. Membership reassessment at the July 1997 Summit’, http://198.80.36.91/ndu/inss/strforum/forum101.html, blz 4. Dit is een artikel van Dr. H. Binnendijk, directeur van het Institute for National Strategic Studies (INNS) en Dr. J. Simon, senior fellow (INNS), gespecialiseerd in de NAVO-uitbreiding in Midden-Europa. Binnen de strijdkrachten is bijna 95% van alle officieren voorstander van integratie van Roemenië in de NAVO. 92% van de ondervraagde officieren gelooft dat de nationale veiligheid met toetreding tot het Atlantisch Bondgenootschap zal worden gewaarborgd. Bijna 90% wil wel worden uitgezonden naar het buitenland. Hiervan is 77% bereid mee te doen aan vredesmissies en meer dan 96% van de officieren wil wel op een humanitaire reddingsmissie.
6