Risicogestuurd toezicht op de kwaliteit in de kinderopvang
model GGD Nederland 2009
1
Inhoudsopgave
Inleiding
3
1.
Achtergrond en totstandkoming van model
4
2.
Model risicogestuurd toezicht
6
3.
Kernzaken met nummering
10
4.
Schema risicogestuurd toezicht
12
5.
Weergave in het rapport
13
6.
Rol van de houder
15
7.
Rol van de GGD
16
8.
Rol van de gemeente
17
9.
Wat als… Vragen en antwoorden over afwijkende situaties
18
10.
Het model: implementatie, evaluatie en doorontwikkeling
20
Bijlagen Bijlage 1: Aanbevelingsbrief van OCW
21
Bijlage 2: Wijziging Beleidsregels werkwijze inspecteur kinderopvang van 1 april 2008
22
Bijlage 3: Aandachtspunten risicogestuurd toezicht
24
Bijlage 4
26
: Voorbeeldbrief aan houders
© GGD Nederland, juli 2009 www.ggdkennisnet/52557 2
Inleiding
Hierbij vindt u de handleiding inspecteur voor risicogestuurd toezicht op de kwaliteit in de kinderopvang. De handleiding vormt de leidraad voor inspecteurs kinderopvang bij het uitvoeren van risicogestuurd toezicht in de dagopvang en buitenschoolse opvang volgens het door GGD Nederland ontwikkelde model. Het model biedt een houvast voor eenduidig en transparante uitvoering van het risicogestuurd toezicht.
In de handleiding worden achtereenvolgens de volgende onderwerpen beschreven:
achtergrond en totstandkoming van het model
het model zelf met bijbehorend stroomschema
de rol van de houder en van de gemeente
vragen en antwoorden over afwijkende situaties
implementatie en evaluatie van het model.
In de bijlagen is de volgende achtergrondinformatie opgenomen:
een aanbevelingsbrief van staatssecretaris Dijksma van augustus 2009
het document “Wijziging Beleidsregels werkwijze inspecteur kinderopvang van 1 april 2008”, waarin de juridische borging van het model geregeld is.
een gezamenlijk document van de VNG en GGD Nederland met aandachtspunten voor gemeente-ambtenaren kinderopvang en leidinggevenden van inspecteurs.
3
1.
Achtergrond en totstandkoming van model
Zowel bij ondernemers in de kinderopvang als bij ouders van kinderen in de kinderopvang, maar ook bij inspecteurs werd de behoefte gevoeld tot effectiever en efficiënter toezicht. Daarom heeft staatssecretaris Dijksma GGD Nederland opdracht gegeven tot het ontwikkelen van een model voor risicogestuurd toezicht, met als doel dat het risicogestuurd toezicht landelijk uniform en op transparante wijze wordt ingevoerd. In verschillende documenten heeft GGD Nederland de uitgangspunten geformuleerd (zie met name Plan van Aanpak invoering risicogestuurd toezicht van juli 2008).
Om het model juridisch te borgen zijn de Beleidsregels gewijzigd1. De bijbehorende toelichting vermeldt: “Eerst na het zorgvuldig doorlopen van de stappen uit een, door GGD Nederland ontwikkeld risicomodel, kan een inspecteur van de GGD besluiten tot een aangepaste wijze van toezicht waarbij een kinderopvangorganisatie minder frequent, op minder onderwerpen dan wel minder diepgaand, wordt geïnspecteerd.”
Om het model zo goed mogelijk te onderbouwen is samenwerking gezocht met het Servicecentrum Handhaving, dat veel ervaring heeft in het ontwikkelen van modellen en werkwijzes die met toezicht en handhaving te maken hebben. Om kennis en ervaring vanuit zowel de beleidshoek als de praktijk te benutten en draagvlak voor het model te creëren is een projectgroep risicogestuurd toezicht geformeerd2. In de bijeenkomsten van de projectgroep risicogestuurd toezicht in maart en april 2009 zijn verschillende varianten en mogelijkheden voor risicogestuurd toezicht besproken.
GGD Nederland heeft in consensus met de projectgroep risicogestuurd toezicht besloten voor de invoering van een vrij eenvoudig model dat in hoofdstuk 2 wordt beschreven. Volgens dit model wordt elk kindercentrum jaarlijks door de GGD geïnspecteerd. Hierbij vindt het ene jaar een aangekondigd bezoek plaats met een toets op alle voorwaarden en een gesprek met de locatie-verantwoordelijke, indien nodig gevolgd door handhaving. Het andere jaar vindt een onaangekondigd bezoek plaats, met de nadruk op de praktijk en op gedragsgerelateerde voorwaarden die het voorgaande jaar niet in orde waren. Bij de locaties waar de zaken in 1 2
Zie ook Bijlage 2 Wijziging Beleidsregels werkwijze inspecteur kinderopvang van 1 april 2008. De projectgroep bestaat uit vertegenwoordigers van het ministerie van OCW, Vereniging van
Nederlandse Gemeenten, Inspectie van het Onderwijs, Servicecentrum Handhaving (vallend onder ministerie van Justitie), BOinK, MOgroep Kinderopvang, De Branchevereniging ondernemers in de kinderopvang, (leidinggevende) inspecteurs en gemeenteambtenaren kinderopvang. 4
orde zijn, vindt dus het ene jaar een volledig onderzoek plaats en het andere jaar een verkort onderzoek. Bij de locaties waar de zaken niet in orde zijn, vindt het ene jaar een volledig onderzoek plaats, gevolgd door handhaving (zoals nader onderzoek) en het andere jaar een verkort onderzoek, uitgebreid met aandachtspunten, ook weer gevolgd door handhaving.
Voor dit model met een jaarlijks bezoek is bewust gekozen, omdat GGD Nederland van alle kanten signalen ontvangt dat het nog te vroeg is voor een systeem, waarbij het toezicht in verdergaande mate kan terugtreden. Voor zo’n verfijnd systeem is de kinderopvang op dit moment nog niet stabiel genoeg; de afgelopen jaren is de sector explosief gegroeid , er hebben veel wijzigingen in de regelgeving plaatsgevonden en ook de komende jaren vinden nog veel veranderingen plaats.
5
2.
Model risicogestuurd toezicht
Kern van de werkwijze is:
Bij alle kinderopvangcentra vindt elk jaar toezicht op de kwaliteit plaats. Het ene jaar is dit aangekondigd toezicht met toetsing op alle voorwaarden. Het daaropvolgende jaar vindt onaangekondigd toezicht plaats op de kernzaken en aandachtspunten. Indien zaken niet in orde zijn, vindt handhaving plaats door de gemeente.
Minder waar mogelijk: in het jaar van het onaangekondigde toezicht hoeft de houder (bijna) geen documenten op te sturen of te verzamelen en duurt het inspectiebezoek korter. Hoe beter de kwaliteit op orde is, des te korter duurt het onderzoek.
Meer waar nodig: Als punten voor verbetering worden gesignaleerd kan de inspecteur besluiten het onderzoek ter plekke uit te breiden of een extra onderzoek uit te voeren.
Bij startende locaties richt het toezicht zich de eerste twee jaar op alle voorwaarden. Pas daarna kan ook op deze locaties in het toezicht worden teruggetreden. Dit betekent dat op zijn vroegst in het derde jaar een verkort onaangekondigd onderzoek kan plaatsvinden.
Om het jaar aangekondigd toezicht op alle voorwaarden Om het jaar vindt bij alle kindercentra aangekondigd toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang plaats (het reguliere onderzoek). Er wordt getoetst op alle voorwaarden van de verschillende domeinen, gericht op zowel beleid als praktijk. Het onderzoek wordt aangekondigd omdat de inspecteur zo enerzijds alle benodigde documenten kan beoordelen (dat bij onaangekondigd toezicht praktisch gezien bijna niet mogelijk is) en anderzijds een gesprek met de locatieverantwoordelijke kan inplannen. Zowel de documententoets als het gesprek met de locatieverantwoordelijke verschaffen noodzakelijke informatie over het beleid van de organisatie.
Minder waar mogelijk: om het jaar onaangekondigd toezicht op kernzaken Om het jaar wordt de praktijk onaangekondigd getoetst. Ten opzichte van een aangekondigde inspectie geeft een onaangekondigde inspectie de GGD-inspecteur een beter beeld van de dagelijkse praktijk. Bij deze inspectie ligt de nadruk vooral op die zaken die het meest direct bijdragen aan de kwaliteit van de kinderopvang. De kernzaken zijn afgeleid uit een risicoanalyse die gezamenlijk door beleidsmakers en praktijkmensen is opgesteld. Deze onderwerpen zijn dermate belangrijk voor de kwaliteit van de kinderopvang dat ze elk jaar getoetst moeten worden. Doordat het toezicht zich beperkt tot deze kernzaken, betekent dit dat voor houders de toezichtlast vermindert. De tijdwinst die dit mogelijk oplevert voor de inspecteur, kan hij “daar waar nodig” inzetten voor extra onderzoek.
6
Indien in het jaar voorafgaand aan het onaangekondigde toezicht sprake was van overtredingen (voorwaarden waaraan niet werd voldaan) worden behalve de kernzaken ook deze aandachtspunten getoetst, indien ze:
niet al onder de kernzaken vallen,
niet-gedragsgerelateerd zijn, maar ondanks handhaving nog niet opgelost zijn. Niet-gedragsgerelateerde voorwaarden zijn voorwaarden, die als er eenmaal aan voldaan is èn indien zich geen relevante wijzigingen voordoen, voortaan voldoen. Bijvoorbeeld de voorwaarde dat het reglement oudercommissie regels bevat omtrent het aantal leden.
gedragsgerelateerd zijn, ook indien ze bij een nader onderzoek volgend op het aangekondigde onderzoek in orde waren. Het idee hierachter is dat men bij gedragsgerelateerde voorwaarden gemakkelijker “terug kan vallen” in kwaliteit en dat zij daarom extra aandacht behoeven. Gedragsgerelateerde voorwaarden zijn voorwaarden, die direct samenhangen met het gedrag van houder en/of beroepskrachten en waar dus blijvend aandacht aan moet worden besteed. Bijvoorbeeld de voorwaarde dat beroepskrachten op de hoogte zijn van veiligheidsrisico’s en van de aanpak van die risico’s.
De gedragsgerelateerde voorwaarden zijn de volgende:
1.1.5, 1.2.1.4, 1.2.2.1 t/m 4, 1.3.1 t/m 3,
3.1.1.3, 3.1.2, 3.1.2.1 t/m 4, 3.2.2, 3.2.2.1 t/m 4,
5.2.1 t/m 3, 5.3.2, 5.4.1 t/m 3, 5.4.5
7.1.2 t/m 5, 7.2.2 t/m 3
De niet-gedragsgerelateerde voorwaarden zijn voorwaarden die noch onder kernzaken, noch onder gedragsgerelateerde voorwaarden vallen.
Voorbereiding Bij de voorbereiding van een onaangekondigd bezoek wordt het register kinderopvang gecheckt op wijzigingen, zoals kindaantallen. De inspecteur bekijkt het inspectierapport van het voorgaande jaar, en indien het pedagogisch beleidsplan sinds het voorgaande jaar gewijzigd is ook de gewijzigde versie van het pedagogisch beleidsplan. De houder dient ervoor te zorgen dat deze in het bezit is van de inspecteur. De inspecteur neemt contact op met de gemeente. Hij vraagt na of eerder geconstateerde overtredingen inmiddels opgelost zijn.
Verder neemt de inspecteur, als input voor het onderzoek, contact op met de oudercommissie en vraagt deze naar de algemene gang van zaken in het kindercentrum. Indien het voorgaande jaar alles in orde was, gaan de vragen met name over de kernzaken. Wat is bijvoorbeeld de indruk van de oudercommissie over de pedagogische praktijk? Is er voldoende aandacht voor de kinderen, worden de kinderen gestimuleerd in hun ontwikkeling, is er voldoende spel/ ontwikkelingsmateriaal? Hoe zit het met de beroepskracht-kind-ratio? 7
Heeft de oudercommissie de indruk dat er voldoende beroepskrachten ingezet worden? Waarom wel of niet? Zijn er nog andere opvallende zaken, die momenteel spelen of het afgelopen jaar gespeeld hebben? Indien het voorgaande jaar zaken niet voldoende waren, vindt de oudercommissie dan dat hierin verbetering is opgetreden? Waarom wel of niet?
Het is nadrukkelijk de bedoeling dat deze informatie van de oudercommissie dient als achtergrondinformatie bij het onderzoek, naast andere informatie zoals het laatste inspectierapport. Het is niet te gebruiken als vaststaand feitenmateriaal. De input van de oudercommissie ziet men in principe niet direct terug in het rapport.
De houder moet ervoor zorgen dat de inspecteur altijd beschikt over de juiste bereikbaarheidsgegevens van de oudercommissie. Indien het niet lukt contact te leggen met de oudercommissie voorafgaand aan het bezoek aan de locatie, doet de inspecteur dit na het bezoek.
Een onaangekondigde inspectie bestaat uit de volgende kernzaken: •
Observatie van de pedagogische praktijk, de beroepskracht-kind-ratio, maximale groepsgrootte, veiligheid en gezondheid (de praktijk, en niet de risicoinventarisaties), slaapruimte, gebruik van Nederlands als voertaal, aanwezigheid van voldoende en kwalitatief goed ontwikkelingsmateriaal, en bij wijziging van het aantal kinderen of ruimte: de binnen- en/of buitenspeelruimte.
•
Steekproeven van verklaringen omtrent gedrag (VOG) en diploma’s.
•
Vragen aan beroepskrachten over bekendheid met het protocol Vermoeden kindermishandeling en het pedagogisch beleidsplan.
•
Daarnaast kunnen aanvullende vragen gesteld worden aan beroepskrachten en/of de locatieverantwoordelijke over de beroepskracht-kind-ratio, wijziging van het aantal kinderen of van de ruimte.
Meer waar nodig: uitbreiding van onderzoek dan wel extra onderzoek Zowel bij de aangekondigde als onaangekondigde inspecties, die beide om het jaar plaatsvinden, kunnen bepaalde signalen voor de inspecteur aanleiding geven het inspectieonderzoek ter plaatse uit te breiden dan wel te besluiten een extra onderzoek uit te voeren. Uitbreiding van onderzoek vindt bijvoorbeeld plaats als de uit observatie verkregen gegevens niet voldoen. De observatie kan betrekking hebben op de pedagogische praktijk, de beroepskracht-kind-ratio, de maximale groepsgrootte, veiligheid en gezondheid, binnenen/of buitenspeelruimte, slaapruimte, gebruik van het Nederlands als voertaal, aanwezigheid van voldoende en kwalitatief goed ontwikkelingsmateriaal. De duur van de observatie kan verlengd worden, het aantal groepen en/of het aantal ruimtes waar geobserveerd wordt, kan uitgebreid worden. 8
Indien gegevens uit de genomen steekproef niet voldoen, kan de steekproef uitgebreid worden. De gegevens kunnen betrekking hebben op de risico-inventarisaties, diploma’s en verklaringen omtrent gedrag. De steekproef kan uitgebreid worden door meer documenten te bekijken of door de koppeling tussen beleid en praktijk uitgebreider te toetsen. Daarnaast kunnen klachten en signalen, bijvoorbeeld van ouders, oudercommissie, beroepskrachten, andere inspecties of omwonenden aanleiding zijn voor het uitvoeren van een extra (al dan niet aangekondigd) incidenteel onderzoek.
Tenslotte: •
Bij startende locaties richt het toezicht zich de eerste twee jaar op alle voorwaarden en zijn de onderzoeken aangekondigd.
•
Bovenstaande werkwijze is bedoeld voor de dagopvang en buitenschoolse opvang, niet voor de gastouderopvang.
Voor GGD’en die in 2009 met risicogestuurd toezicht starten, geldt 2008 als het jaar dat voorafgaat aan het onaangekondigde verkorte onderzoek. Voor GGD’en die in 2010 met risicogestuurd toezicht starten, geldt logischerwijze 2009 als het jaar, voorafgaand aan het onaangekondigde verkorte onderzoek. Het verkorte onderzoek kan alleen bij die locaties uitgevoerd worden, waar in het jaar ervoor een aangekondigd onderzoek op alle voorwaarden heeft plaatsgevonden, en waar het geen nieuwe melding betrof.
9
3
Kernzaken met nummering
De kernzaken omvatten concreet de volgende onderdelen, waarbij steeds de nummering van de voorwaarden uit het toetsingskader dagopvang genoemd wordt. Ze zijn gerangschikt naar belangrijkheid, conform de risicoanalyse die met de projectgroep is uitgevoerd.
De inspecteur observeert: •
de pedagogische praktijk (op basis van de 4 pedagogische competenties) 6.2 t/m 6.5
•
de beroepskracht-kind-ratio 2.3, 5.3, 5.4.4
•
(1 voorwaarde )
aanwezigheid van voldoende en kwalitatief goed ontwikkelingsmateriaal 4.1.3, 4.1.4, 4.3.4
•
(1 voorwaarde)
gebruik van het Nederlands als voertaal 2.4.1
•
(2 voorwaarden)
slaapruimte 4.2.1
•
(2 voorwaarden )
veiligheid en gezondheid (de praktijk, niet de ri’s) 3.1.2.5, 3.2.2.5
•
(3 voorwaarden)
de maximale groepsgrootte 5.1.1, 5.1.2
•
(17 indicatoren/voorwaarden)
(3 voorwaarden )
plus, bij wijzigingen van aantallen kinderen of van de ruimte: de binnen- en/of buitenspeelruimte afhankelijk van de situatie: 4.1.1, 4.1.2,
(eventueel: 1-5 voorwaarden extra)
4.3.1,4.3.2 en/of 4.3.3)
De inspecteur neemt een steekproef van: •
verklaringen omtrent gedrag 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3
•
(3 voorwaarden)
diploma’s 2.2
(1 voorwaarde)
Bij het bepalen van de steekproef besteedt de inspecteur extra aandacht aan nieuw personeel. De inspecteur vraagt beroepskrachten naar: •
bekendheid met het protocol Vermoeden kindermishandeling 3.3.1.10
•
(1 voorwaarde)
bekendheid met het pedagogisch beleidsplan 6.1.2.1, 6.1.2.2
(2 voorwaarden) 10
De inspecteur vraagt beroepskrachten en/of locatieverantwoordelijke naar: •
eventueel: wijzigingen van aantallen kinderen of van de ruimte input voor onderzoek
•
eventueel: beroepskracht-kind-ratio input voor onderzoek
In totaal omvatten de kernzaken het volgende:
een toets op 29 voorwaarden (waarvan 17 indicatoren over de pedagogische praktijk)
toets op 1 tot 5 extra voorwaarden indien zich wijzigingen van aantallen kinderen of van de ruimte hebben voorgedaan
een steekproef op 4 voorwaarden
een check bij beroepskrachten op 3 voorwaarden
Er wordt dus gekeken naar 36-41 voorwaarden, verdeeld over 18 inspectie/items. Ter vergelijking: het aantal voorwaarden uit het toetsingskader dagopvang is 112, verdeeld over 33 inspectie-items.
11
4.
Schema risicogestuurd toezicht
Aangekondigd onderzoek op alle voorwaarden
Alles
Niet alles
voldoet
voldoet
Handhaving
Aangekondigd
Onaangekondigd
onderzoek op
onderzoek op kernzaken
kernzaken
+ aandachtspunten
Alles
Niet alles
Niet alles
Alles
voldoet
voldoet
voldoet
voldoet
Handhaving
12
5.
Weergave in het rapport
Met de wijziging van de Wet kinderopvang per 1 januari 2010 worden ook de toetsingskaders en modelrapporten gewijzigd. Voor de periode vanaf de start van het werken met risicogestuurd toezicht tot 1 januari 2010 geldt de volgende werkwijze:
In het overzicht bevindingen voegen inspecteurs de volgende optie (aangegeven in vet) toe:
Beoordeling inspecteur Van de .. voorwaarden van dit domein: - is aan
voorwaarden voldaan:
- is aan de volgende voorwaarden niet voldaan: - is/zijn de volgende voorwaarde(n) niet beoordeeld: - is/zijn (aantal) voorwaarde(n) niet beoordeeld i.v.m. risicogestuurd toezicht.
Beschrijving context van de voorwaarde(n) waaraan niet voldaan is:
Benadrukt wordt dat onder risicogestuurd toezicht hier alleen het risicogestuurd toezicht volgens het model in deze handreiking verstaan wordt. Van voorwaarden die om een andere reden niet beoordeeld worden, dient wel het nummer van de voorwaarde vermeld te worden.
In de toelichting op het modelrapport staat onderstaande tekst over de uitwerking van de beoordeling van de inspecteur per inspectie-item. Hierin passen de twee toevoegingen in vet als aanvullende instructie.
Toelichting: De onderstaande tabellen dienen als volgt ingevuld te worden:
- Indien aan een voorwaarde voldaan wordt: het vakje “Ja” aankruisen en alleen indien de inspecteur dit nodig acht, toelichten in het vakje “Toelichting inspecteur”. De inspecteur beschrijft de feitelijke gegevens die hebben geleid tot het oordeel.
- Indien aan een voorwaarde niet voldaan wordt: het vakje “Nee” aankruisen en toelichten in het vakje “Toelichting inspecteur”. De toelichting bestaat uit een feitelijke beschrijving van waar niet aan is voldaan en niet uit een beschrijving van de context. In het “Overzicht bevindingen inspecteur” wordt de context omschreven, dit met het oog op handhaving op maat door de gemeente.
13
- Indien niet beoordeeld kan worden of aan een voorwaarde wordt voldaan: het vakje “Niet beoordeeld” aankruisen en altijd de reden toelichten in het vakje “Toelichting inspecteur”.
- Indien een voorwaarde niet beoordeeld wordt in verband met risicogestuurd toezicht: het vakje “Niet beoordeeld” aankruisen en in het vakje “Toelichting inspecteur” vermelden dat de reden risicogestuurd toezicht is.
- Indien een voorwaarde niet van toepassing is: het vakje “Niet beoordeeld” aankruisen en in het vakje “Toelichting inspecteur” vermelden dat de voorwaarde niet van toepassing is..
- Indien een houder gemotiveerd afwijkt van een beleidsregel en daarbij een gelijkwaardig of beter alternatief biedt, voldoet hij aan de betreffende voorwaarde, dus het vakje “Ja” aankruisen en toelichten in het vakje “Toelichting inspecteur”dat het om gemotiveerd afwijken gaat en wat hierbij de motivatie van de houder is. De inspecteur kan de motivatie van de houder in het rapport plaatsen of de motivatie van de houder in het rapport samenvatten.
- Indien de houder bij het gemotiveerd afwijken een minder goed alternatief biedt, voldoet hij niet aan de betreffende voorwaarde, dus het vakje “Nee” aankruisen en toelichten in het vakje “Toelichting inspecteur” dat het om gemotiveerd afwijken gaat en wat hierbij de motivatie van de houder is en waarom deze niet voldoet.
De niet beoordeelde domeinen mogen door de inspecteur uit het rapport verwijderd worden. De nummering van de domeinen en voorwaarden mag niet veranderen. Ditzelfde geldt voor domeinen, die niet beoordeeld zijn in verband met risicogestuurd toezicht.
14
6.
Rol van de houder
Voor de houder betekent de invoering van het risicogestuurd toezicht verminderde toezichtlast. Zo neemt een onaangekondigd verkort inspectiebezoek minder tijd in beslag dan een aangekondigd regulier onderzoek. Verder hoeft de houder voorafgaand aan het verkorte onaangekondigde bezoek geen documenten op te sturen en/of bij elkaar te zoeken.
Echter, om de GGD-inspecteur kinderopvang een onaangekondigd bezoek goed uit te kunnen laten voeren moet de houder er voor zorgen dat:
de inspecteur altijd in het bezit is van de meest actuele versie van het pedagogisch beleidsplan van elke locatie
(kopieën van) verklaringen omtrent gedrag en diploma’s op elke locatie aanwezig zijn,
de inspecteur beschikt over actuele bereikbaarheidsgegevens van de oudercommissie (behalve telefoonnummer liefst ook een e-mailadres).
Bij het onaangekondigde inspectiebezoek kan het zijn dat de locatieverantwoordelijke niet aanwezig is. Dit is geen reden om een aparte afspraak voor overleg te maken tussen inspecteur en houder. Na toezending van het conceptrapport aan de houder vindt wel overleg plaats.
15
7.
Rol van de GGD
In de startfase van risicogestuurd toezicht wordt aan GGD’en gevraagd alle ondernemers van dagopvang en buitenschoolse opvang over het risicogestuurd toezicht te informeren. Daarvoor heeft GGD Nederland in samenwerking met de projectgroep risicogestuurd toezicht een folder voor houders ontwikkeld. Verder is een voorbeeldbrief beschikbaar die GGD’en kunnen aanpassen met GGD-specifieke informatie zoals contactgegevens, om ondernemers te informeren in wanneer (in welk jaar) zij met risicogestuurd toezicht te maken krijgen. Daarnaast ontvangen de GGD’en voor de houders een aanbevelingsbrief, uit naam van staatsecretaris Dijksma van OCW.
De branche zelf zal uiteraard ook haar achterban informeren, waarbij de informatie wordt afgestemd met GGD Nederland.
Om de samenwerking en afstemming met de gemeenten te bevorderen hebben VNG en GGD Nederland een document opgesteld met aandachtspunten bij het risicogestuurd toezicht, zie bijlage 3. In dit document wordt ook gevraagd een aantal gegevens over risicogestuurd toezicht bij te houden, zodat die meegenomen kunnen worden in de evaluatie en doorontwikkeling van het model.
16
8.
Rol van de gemeente
De rol van de gemeente is bij risicogestuurd toezicht in feite niet verschillend van de rol bij andere onderzoeken die door GGD-inspecteurs kinderopvang worden uitgevoerd.; de inspecteur houdt toezicht en de gemeente handhaaft. Het gemeentelijke handhavingsbeleid kan ook bij risicogestuurd toezicht toegepast worden, aangezien alle voorwaarden die getoetst worden in het toetsingskader staan en dezelfde nummering is aangehouden (zie ook bijlage 4: modelrapport dagopvang voor risicogestuurd toezicht). Opgemerkt moet worden dat het bij risicogestuurd toezicht uitermate belangrijk is dat gemeenten en hun GGD’en goede afspraken maken over organisatorische zaken en financiering. Indien risicogestuurd toezicht leidt tot kostenbesparing, kunnen deze middelen benut worden voor extra onderzoeken naar slecht presterende locaties. Daarnaast kan risicogestuurd toezicht mogelijk ook leiden tot kostenverhoging. De kans is reëel dat door onaangekondigde bezoeken meer en uitgebreidere nadere onderzoeken moeten plaatsvinden. Om gemeenten en GGD’en (lees: leidinggevenden van inspecteurs), te ondersteunen bij de afspraken hebben GGD Nederland en VNG gezamenlijk een document opgesteld met organisatorische aandachtspunten (zie ook bijlage 3).
17
9.
Wat als… Vragen en antwoorden over afwijkende situaties
•
Kunnen gemeenten ervoor kiezen twee opeenvolgende jaren, of elk jaar op alle voorwaarden te laten toetsen? Deze situatie zal waarschijnlijk niet zo snel voorkomen, maar is wettelijk gezien toegestaan.
•
Hoe te handelen indien houders hun pedagogisch beleidsplan wijzigen, maar dit niet aan de GGD zenden? In dit geval kan de inspecteur de betreffende voorwaarden niet beoordelen: Hij zet “niet beoordeeld” in het rapport en licht toe wat de oorzaak is.
•
Hoe te handelen indien houders geen documenten (verklaringen omtrent gedrag en diploma’s) op locatie hebben? In dit geval kan de inspecteur de betreffende voorwaarden niet beoordelen: Hij zet “niet beoordeeld” in het rapport en licht toe wat de oorzaak is.
•
Hoe te handelen indien in een bepaald jaar niet alle locaties geïnspecteerd worden? Onaangekondigd onderzoek op kernzaken en aandachtspunten moet altijd volgen op een jaar, waarin geïnspecteerd is op alle voorwaarden. Indien in een bepaald jaar onverhoopt geen inspectie heeft plaatsgevonden, kan het jaar daarop geen verkort onderzoek (op kernzaken en aandachtspunten) plaatsvinden. Dit benadeelt de houder niet qua inspectielast, omdat hij dan immers een jaar niet geïnspecteerd is en vervolgens het patroon weer verder gaat zoals bedoeld was.
•
Hoe te handelen indien de inspecteur twijfels heeft over de pedagogische praktijk? In dit geval gaat de inspecteur over tot het in gang zetten van een Vervolginspectie Pedagogisch Domein, net als bij een regulier onderzoek.
•
Hoe te handelen bij nieuwe locaties? Bij nieuwe locaties wordt de eerste twee jaar een aangekondigd onderzoek op alle voorwaarden uitgevoerd.
18
•
Hoe te handelen bij ‘enorme groeiers’? Ook hier wordt het model voor risicogestuurd toezicht gevolgd. De voorwaarden die om extra aandacht vragen, worden ondervangen in de toets op kernzaken en de registercheck.
•
Hoe te handelen bij locaties die verhuisd zijn? Een verhuizing leidt tot een wijziging in het register, dus hiervan wordt kennisgenomen door de inspecteur. Er wordt gehandeld conform bestaand beleid: de inspecteur bepaalt in overleg met de gemeente of er aanleiding is een extra bezoek af te leggen dan wel het jaarlijkse onderzoek naar voren te halen.
19
10.
Het model: implementatie, evaluatie en doorontwikkeling
Zodra de GGD’en beschikken over de benodigde aangeleverde informatie van GGD Nederland kunnen zij afspraken gaan maken met gemeenten, houders informeren en starten met het risicogestuurd werken. Vanaf 1 januari 2010 wordt het werken volgens het model voor risicogestuurd toezicht de standaard. Voor de planning is het handig om vanaf het begin de aangekondigde inspecties en de onaangekondigde onderzoeken te spreiden, zodat niet het ene jaar bij alle locaties op alle voorwaarden getoetst wordt en het volgende jaar overal verkorte onderzoeken worden uitgevoerd. Om tot een goede spreiding te komen, is het aan te bevelen om al in 2009 te starten met de onaangekondigde verkorte bezoeken. Dit kan alleen bij die locaties die het voorgaande jaar (in dit geval dus 2008), op alle voorwaarden getoetst zijn.
Het model zal meegroeien met ontwikkelingen in het veld. Het model zal in 2010 geëvalueerd worden. De projectgroep risicogestuurd toezicht wordt betrokken bij de evaluatie, de uitkomsten van de evaluatie worden uiteraard gebruikt als input voor de doorontwikkeling van het model.
Werken volgens het model voor risicogestuurd toezicht wordt opgenomen in de basisscholing voor inspecteurs en in de basistrainingen voor gemeenteambtenaren. Ook zal de werkwijze worden verwerkt in het document “het inspectieproces”, dat deel uitmaakt van het Handboek toezicht kwaliteit kinderopvang van GGD Nederland.
20
Bijlage 1: Aanbevelingsbrief van OCW
Fout! Onbekende naam voor documenteigenschap. Enige tijd geleden heeft het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) aan GGD Nederland opdracht gegeven tot het ontwikkelen van een model voor risicogestuurd toezicht op de kinderopvang. Doel van het risicogestuurde toezicht is minder intensief toezicht waar mogelijk en meer toezicht waar nodig. Om rechtsgelijkheid voor alle kindercentra te verzekeren gaan de inspecteurs daarbij werken volgens een landelijk model. Ik ben blij u te kunnen melden dat dit model nu gereed is. Het model is tot stand gekomen in overleg van GGD NL, OCW, de VNG, de Inspectie van het Onderwijs, MOgroep Kinderopvang, de Branchevereniging ondernemers in de kinderopvang, BOinK en een aantal (leidinggevende) inspecteurs en gemeenteambtenaren kinderopvang.
Het model is bestemd voor het toezicht op dagopvang en buitenschoolse opvang en beschrijft kort samengevat de volgende werkwijze. Elk kindercentrum wordt jaarlijks door de GGD bezocht. Hierbij vindt het ene jaar, zoals ook nu al gebruikelijk, een aangekondigd bezoek plaats met een toets op alle voorwaarden en een gesprek met de locatie-verantwoordelijke, indien nodig gevolgd door handhaving. Het andere jaar, en dat is nieuw, vindt een onaangekondigd bezoek plaats, met de nadruk op de praktijk en, alleen indien van toepassing, op aandachtspunten die in het voorafgaande jaar niet goed scoorden. Dit betekent voor de locaties, die de zaken goed op orde hebben, minder toezichtslast doordat om het jaar het inspectiebezoek veel korter duurt en doordat dan veel minder documenten worden getoetst. Bij de locaties waar de zaken niet in orde zijn, vindt het ene jaar een volledig onderzoek plaats, gevolgd door handhaving (zoals een nader onderzoek) en het andere jaar een onderzoek op kernvoorwaarden, uitgebreid met aandachtspunten, ook weer gevolgd door handhaving. Daarnaast kunnen hier ook extra incidentele onderzoeken ingezet worden.
Van de GGD in uw eigen regio ontvangt u bijgaand nadere informatie, waaronder een door GGD Nederland geschreven folder.
Met vriendelijke groet, Namens de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Sharon Dijksma, De directeur Kinderopvang,
Christianne Mattijssen
21
Bijlage 2: Wijziging Beleidsregels werkwijze inspecteur kinderopvang van 1 april 2008
Besluit van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van nr. PO/KOV/2008/10343 tot wijziging van de Beleidsregels werkwijze inspecteur kinderopvang in verband met een wijziging van de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Sharon A. M. Dijksma; Gelet op de artikelen 64 en 101 van de Wet kinderopvang; Besluit: Artikel I In artikel 2, onderdeel b, van de Beleidsregels werkwijze inspecteur wordt na “is gevestigd” ingevoegd: ,tenzij dit naar het oordeel van de inspecteur in verband met de kwaliteit van de kinderopvang bij het betreffende kindercentrum respectievelijk van de uitvoering van de werkzaamheden van het betreffende gastouderbureau, niet noodzakelijk wordt geacht. Artikel II De bijlagen 1 tot en met 3 en 5 tot en met 7, behorende bij de Beleidsregels werkwijze inspecteur kinderopvang worden vervangen door de bij dit besluit behorende bijlagen 1 tot en met 3 en 5 tot en met 7. Artikel III Dit besluit treedt in werking met ingang van 1 april 2008. Dit besluit zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst, met uitzondering van de bijlagen 1 tot en met 3 en 5 tot en met 7, die met ingang van de dag na plaatsing van dit besluit in de Staatscourant ter inzage worden gelegd in de bibliotheek van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Sharon, A. M. Dijksma.
Toelichting Bij de Beleidsregels werkwijze inspecteur kinderopvang horen zeven bijlagen: drie toetsingskaders voor respectievelijk de dagopvang, de buitenschoolse opvang en de gastouderopvang; drie model inspectierapporten voor respectievelijk de dagopvang, de buitenschoolse opvang en de gastouderopvang en het selectieformulier. Dit zijn de documenten die de GGD gebruikt bij het inspectieproces. De kwaliteitsnormen die in de toetsingskaders en de model inspectierapporten zijn opgenomen vinden hun basis in de Wet kinderopvang en in de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang. De normen van de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang zijn ontleend aan het Convenant “Verantwoorde kinderopvang: verdere stappen naar de toekomst” dat door de aanbieders en afnemers van kinderopvang is gesloten. Dit convenant is na eerdere wijzigingen in december 2006 en in januari 2008, op 7 februari 2008 gewijzigd op het onderdeel innovatieve gastouderopvang. Deze wijziging, die heeft geleid tot een wijziging van de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang, heeft eveneens gevolgen voor het toetsingskader gastouderopvang en het model inspectierapport gastouderopvang. Daarbij is van de gelegenheid gebruik gemaakt om een aantal aanpassingen in de andere bijlagen aan te brengen. Het gaat daarbij om kleine onvolkomenheden. Tevens zijn in overleg met de convenantpartijen d.d. 20 februari 2008, de schema’s voor de berekening van de beroepskracht-kind ratio bij (samengestelde) groepen kinderen aangepast. Deze schema’s zijn opgenomen als bijlagen bij de Toetsingskaders voor 22
dagopvang resp. buitenschoolse opvang. Het gaat daarbij om rekenvoorbeelden uit de bijlage bij het convenant. Deze rekenvoorbeelden kunnen bij nader inzien aanleiding geven tot onduidelijkheid. Om die reden zijn deze rekenvoorbeelden weggelaten en zijn de schema’s beperkt tot uitsluitend ratio’s die direct aan de Beleidsregels kwaliteit zijn ontleend en letterlijk zijn overgenomen uit de tekst van het convenant. Het selectieformulier (Bijlage 4) is ongewijzigd gebleven. In mijn brief aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II: 2006-2007 28 447 nr. 143) is de introductie van risicogeoriënteerd toezicht in de kinderopvangsector aangekondigd. Aangepast toezicht is mogelijk op basis van een risicomodel waarin naast de inspectiehistorie, het gecertificeerd zijn, eventuele klachten of signalen en andere factoren worden gewogen. Uitgangspunt van de Wet kinderopvang en de op grond daarvan vastgestelde Beleidsregels werkwijze inspecteur is dat een kindercentrum of gastouderbureau jaarlijks wordt geïnspecteerd en dat daarbij ten minste overleg plaatsvindt met de houder of diens vertegenwoordiger, met personeel en met één of meer vertegenwoordigers van de oudercommissie, evenals het voeren van overleg met vertegenwoordigers van de gemeente waar het betreffende kindercentrum of gastouderbureau is gevestigd, zoals vastgelegd in artikel 2, onderdeel b, van de Beleidsregels werkwijze inspecteur kinderopvang. Eerst na het zorgvuldig doorlopen van de stappen uit een, door GGD Nederland ontwikkeld risicomodel, kan een inspecteur van de GGD besluiten tot een aangepaste wijze van toezicht waarbij een kinderopvangorganisatie minder frequent, op minder onderwerpen dan wel minder diepgaand, wordt geïnspecteerd. De wijziging in artikel I van dit besluit strekt daartoe.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Sharon, A. M. Dijksma.
23
Bijlage 3 Aandachtspunten risicogestuurd toezicht
Aandachtspunten met betrekking tot risicogestuurd toezicht voor gemeenteambtenaren en leidinggevenden van inspecteurs •
Start inspecteren aan de hand van model risicogestuurd toezicht
Het is aanbevelenswaardig om de tijd in 2009 te benutten om gezamenlijk een beeld te krijgen van wat het in de praktijk betekent om te inspecteren op basis van het model voor risicogestuurd toezicht, bijvoorbeeld: waartoe leidt onaangekondigd inspecteren op kernzaken (en aandachtspunten), hoe is de tijdsinvestering, hoe vaak is handhaving nodig? Voor de planning is het handig om vanaf het begin de aangekondigde inspecties en de onaangekondigde onderzoeken te spreiden, zodat niet het ene jaar bij alle locaties op alle voorwaarden getoetst wordt en het volgende jaar overal verkorte onderzoeken worden uitgevoerd. Om tot een goede spreiding te komen, is het aan te bevelen om al in 2009 te starten met de onaangekondigde verkorte bezoeken. Dit kan alleen bij die locaties die het voorgaande jaar, in dit geval dus 2008, op alle voorwaarden getoetst zijn. •
Bij welke locaties en wanneer onaangekondigd verkort inspecteren?
Het onaangekondigd inspecteren op kernzaken kan alleen bij die locaties plaatsvinden, waar in het jaar ervoor een aangekondigd onderzoek op alle voorwaarden heeft plaatsgevonden, en die twee jaar of langer bestaanwaar het geen nieuwe melding betrof. Zeker gezien de verwachte inspectiedrukte in 2010 adviseren wij GGD’en, (bij voorkeur) in afstemming met gemeente, nu al in kaart te brengen welke locaties in 2009 en 2010 onaangekondigd verkort geïnspecteerd kunnen worden. •
Communicatie tussen GGD’en en gemeenten
Het is belangrijk een aantal zaken onderling goed af te stemmen. Dat kan tussen een GGD en een gemeente plaatsvinden. Daarnaast zijn regionale overleggen zinvol waarbij een of meer GGD’en met alle betreffende gemeenten om tafel gaan. Voor overleg lenen zich onder meer lenen zich de volgende zaken:
24
Handhaving Zo concreet mogelijk afspreken bij welke overtredingen welke handhaving binnen welke termijn past. Hiervoor kan het VNG-afwegingsmodel als leidraad dienen. Gemeenten kunnen desgewenst ook gebruikmaken van de VNG-voorbeeldbrieven handhaving kwaliteit Wet kinderopvang. Deze brieven bieden gemeenten handvatten bij het opleggen van sancties naar aanleiding van overtredingen. Financiering Het is moeilijk te zeggen wat het risicogestuurd toezicht financieel gezien voor de gemeenten gaat betekenen. Onaangekondigde onderzoeken op kernzaken kunnen er toe leiden dat de gemiddelde tijd voor een inspectiebezoek lager wordt. Maar zij kunnen er ook toe leiden dat meer overtredingen worden geconstateerd, waardoor meer tijd nodig is voor handhaving inclusief extra inspectiebezoeken. Verder speelt een rol dat onaangekondigde onderzoeken op kernzaken bij locaties waarvan de kwaliteit op orde is een stuk compacter zijn.dan bij organisaties die het niet zo goed doen. •
Model wordt geëvalueerd en doorontwikkeld
In de loop van 2010 zal de projectgroep het model evalueren en doorontwikkelen. Het is dus mogelijk dat volgend jaar besloten wordt het model op punten te verfijnen. Voor gemeenten en GGD’en is het handig om vanaf het begin bij te houden bij welke locaties op risicogestuurde wijze is geïnspecteerd. Gemeenten en GGD’en kunnen gezamenlijk bespreken of bevindingen uit onaangekondigde inspecties significant verschillen van die uit aangekondigde inspecties, of onaangekondigde onderzoeken op kernzaken tijdswinst opgeleverd hebben (en zo ja, hoe veel?) en hoe eventuele tijdswinst vervolgens is ingezet. GGD Nederland is zeer geïnteresseerd in deze informatie, zodat deze in de evaluatie kan worden meegenomen. Bij de evaluatie zal de projectgroep risicogestuurd toezicht betrokken worden, waarin gemeenten en GGD’en vertegenwoordigd zijn middels VNG en GGD Nederland, gemeenteambtenaren kinderopvang en (leidinggevende) inspecteurs.
25
Bijlage 4 Voorbeeldbrief aan houders
[Model voor Aanbiedingsbrief houders kinderopvang]
GGD-
logo
Aan:
Datum: Betreft:
Geachte heer/mevrouw,
Het doet ons zeer veel plezier u te kunnen meedelen dat GGD Nederland een model voor risicogestuurd toezicht voor dagopvang en buitenschoolse opvang heeft ontwikkeld. Dit is gebeurd in opdracht van het Ministerie van OCW en in samenwerking met een brede projectgroep. Het model biedt een kader voor maatwerk bij het toezicht op de kwaliteit in de kinderopvang. Met de invoering van het risicogestuurd toezicht zullen kindercentra, waarvan gebleken is dat de kwaliteit op orde is, te maken krijgen met minder toezicht door de GGD. Andere kindercentra worden waar nodig meer gestimuleerd om verbeteringen aan te brengen. De GGD-inspecteurs kinderopvang gaan vanaf september 2009 werken volgens het model voor risicogestuurd toezicht. Uitgangspunt blijft dat alle kinderopvangcentra elk jaar geïnspecteerd worden. Maar de manier waarop wijzigt. In het ene jaar is dit aangekondigd toezicht met toetsing op alle voorwaarden. Het daaropvolgende jaar vindt onaangekondigd toezicht plaats op een aantal kernzaken en aandachtspunten. Met de start van het risicogestuurd toezicht zal voor u als houder ook een aantal zaken veranderen. Hoe de praktijk van het toezicht bij u zal zijn, hangt af van de historie van de kwaliteit van uw kindercentrum, of uw locatie dit jaar al geïnspecteerd is of niet en hoe lang het kindercentrum bestaat. In deze brief met bijgevoegde folder informeren wij u over wat het risicogestuurd toezicht voor u betekent en waar u vanaf nu rekening mee dient te houden.
U kunt in uw locatie voor het eerst in 20.. een onaangekondigd onderzoek op kernzaken verwachten. Voorafgaand aan zo’n onderzoek wordt u niet gevraagd de gebruikelijke documenten op te sturen en/of klaar te leggen, omdat deze dan in principe niet beoordeeld worden. De inspecteur moet tijdens een praktijkgerichte inspectie op een zinvolle wijze kunnen observeren en steekproeven kunnen nemen. Daarom wordt van u wèl het volgende verwacht: -indien u uw pedagogisch beleidsplan na het laatste inspectiebezoek wijzigt, dient u een gewijzigde versie op te sturen naar de GGD, zodat de inspecteur ook bij een onaangekondigd bezoek over actuele informatie beschikt, als input voor zijn observatie. -(kopieën van) diploma’s en (kopieën van) verklaringen omtrent gedrag dienen altijd op locatie aanwezig te zijn, als input voor steekproeven. -u dient ervoor te zorgen dat de inspecteur altijd voorzien is van actuele contactgegevens (telefoonnummer en indien mogelijk e-mailadres) van de oudercommissie, omdat voorafgaand aan het onderzoek contact wordt opgenomen met de oudercommissie. 26
Voor meer informatie kunt u terecht bij:
Met vriendelijke groet,
…
27
