REVIEW KAITAN PROGRAM WAJARDIKDAS 9 TAHUN DENGAN BEBERAPA ISU PEMBANGUNAN

REPUBLIK INDONESIA

REVIEW KAITAN PROGRAM WAJARDIKDAS 9 TAHUN DENGAN BEBERAPA ISU PEMBANGUNAN

KEDEPUTIAN EVALUASI KINERJA PEMBANGUNAN BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL

2009

Review Kaitan Program Wajardikdas 9 Tahun Dengan Beberapa Isu Pembangunan

KATA PENGANTAR Sumber daya manusia merupakan faktor, unsur dan komponen terpenting dalam pembangunan. Dua sektor yang memiliki peran penting dan dominan dalam peningkatan kualitas sumber daya manusia adalah pendidikan dan kesehatan. Berkaitan dengan sektor pendidikan, fondasi utama pembangunan pendidikan adalah pendidikan dasar. Sejalan dengan itu, maka kami melakukan kajian terhadap Program Wajib Belajar Pendidikan Dasar (Wajardikdas) 9 Tahun dikaitkan dengan isuisu pembangunan. Kajian ini merupakan pelengkap dari laporan Evaluasi Pelaksanaan Program Wajardikdas 9 Tahun. Tinjauan kajian difokuskan pada peran Wajardikdas 9 Tahun dikaitkan dengan tiga isu pokok, yaitu keberpihakan kepada masyarakat miskin, desentralisasi pendidikan, serta ketersediaan dan kualitas guru. Diharapkan kajian ini dapat menjadi masukan dalam kebijakan pembangunan pendidikan maupun sektor lainnya yang terkait di masa yang akan datang. Kami menyadari kajian ini masih jauh dari sempurna, untuk itu kritik, saran, dan masukan yang membangun sangat diharapkan. Akhirnya, terima kasih serta penghargaan kami ucapkan kepada semua pihak yang telah bekerja sama dan membantu dalam penyusunan kajian ini. Jakarta, Desember 2009 Plt. Deputi Evaluasi Kinerja Pembangunan, Bappenas

Dr. Ir. Dedi M. Masykur Riyadi

ii


DAFTAR ISI

Kata Pengantar Daftar Isi Daftar Tabel Daftar Gambar

ii iii iv v

BAB I LATAR BELAKANG 1 BAB II KEBERPIHAKAN KEPADA MASYARAKAT MISKIN 5 2.1. Kerangka Kebijakan Bantuan Operasional Sekolah 7 2.2. Analisa dan Pembahasan 15 2.3. Permasalahan 23 2.4. Implikasi Kebijakan 24 BAB III DESENTRALISASI PENDIDIKAN 26 3.1. Kerangka Kebijakan Desentralisasi Pendidikan 26 3.2. Pembiayaan Dalam Kerangka Desentralisasi Pendidikan 32 3.3. Capaian Wajardikdas dalam Kerangka Desentralisasi 44 3.4. Permasalahan 50 3.5. Implikasi Kebijakan 55 BAB IV KETERSEDIAAN dan KUALITAS GURU 57 4.1. Kebijakan untuk Peningkatan Kualitas Guru 57 4.2. Capaian 75 4.3. Permasalahan 89 4.4. Implikasi Kebijakan 94 BAB V KESIMPULAN DAN IMPLIKASI KEBIJAKAN 98 5.1. Kesimpulan 98 5.2. Implikasi Kebijakan 102 Daftar Pustaka 108

iii


DAFTAR TABEL

Tabel 3.1 Urusan Wajib Yang Menjadi Kewenangan Pemerintah Daerah Tabel 4.2 Persentase Kelayakan Mengajar Kepala Sekolah dan Guru menurut Jenjang Pendidikan Tahun 2006 Tabel 4.3 Perkembangan Angka Mengulang SD/MI dan SMP/MTs Tahun 2001/20022005/2006 Tabel 4.4 Angka Kelulusan Tahun 2006

iv

27

81

87 88


DAFTAR GAMBAR Gambar 2.1 Perkembangan Jumlah Penduduk Miskin di Indonesia 6 Gambar 2.2 Alokasi Anggaran BOS Periode Tahun 2005-200710 Gambar 2.3 Sasaran Jumlah Siswa Penerima BOS 10 Gambar 2.4 Alokasi Dana BOS dan Penduduk Miskin Tahun 2007 16 Gambar 2.5 APK SD dan BOS SD Tahun 2007 17 Gambar 2.6 APK SMP dan BOS SMP Tahun 2007 18 Gambar 2.7 Jumlah Siswa Mengulang SD 19 Gambar 2.8 Jumlah Siswa Mengulang SMP 20 Gambar 2.9 Jumlah Lulusan SD 22 Gambar 2.10 Jumlah Lulusan SMP 22 Gambar 3.1 Alur Pembiayaan Pendidikan Nasional 35 Gambar 3.2 Perkembangan Alokasi Anggaran Program Wajardiknas 9 Tahun Departemen Pendidikan Nasional 37 Gambar 3.3 Komposisi Dana Alokasi Khusus (DAK) 20042007 38 Gambar 3.4 Kontribusi Pemerintahan dalam Belanja Pendidikan Dasar 9 Tahun 42 Gambar 3.5 Kontribusi DAU terhadap Total Penerimaan APBD Kabupaten Kota 43 Gambar 3.6 Target dan Realisasi Disparitas APM Sekolah Dasar dan SMP Antara Kabupaten dengan Kota 45 Gambar 3.7 APK dan APM Tingkat Sekolah Dasar 2007 47 Gambar 3.8 APK dan APM Tingkat Sekolah Menengah Pertama 2007 47 Gambar 3.9 Disparitas APK-APM Antara Kabupaten-Kota Dalam Provinsi 2007 49 Gambar 3.10 Dana Alokasi Khusus Bidang Pendidikan 2007 51 Gambar 3.11 Anggaran Pendidikan Dasar dan Menengah per penduduk usia 7-15 tahun 53 v


Gambar 4.1 Rasio Siswa per Guru Tahun 2001/20022005/2006 Gambar 4.2 Rasio Siswa per Guru Tahun 2006 dan 2007 Gambar 4.3 Rasio Siswa per Guru Sekolah Dasar & Menengah Tahun 2005 dan 2007 Gambar 4.4 Kepala Sekolah dan Guru menurut Tingkat Pendidikan Tahun 2006 Gambar 4.5 Persentase Guru SD dan SMP yang Layak Mengajar Tahun 2007 Gambar 4.6 Persentase Guru SD-SMP Negeri dan Swasta yang Layak Mengajar Tahun 2006 Gambar 4.7 Persentase Guru yang Lulus Sertifikasi Tahun 2007

vi

77 78 79 80 83 84 85


BAB I LATAR BELAKANG

Pembangunan ekonomi yang telah ditempuh di masa lalu telah menghasilkan berbagai kemajuan yang cukup berarti namun sekaligus juga mewariskan berbagai permasalahan yang mendesak untuk dipecahkan. Penitikberatan pembangunan masa lalu hanya kepada tercapainya tingkat pertumbuhan ekonomi yang tinggi telah menciptakan peningkatan pendapatan perkapita, penurunan jumlah kemiskinan dan pengangguran, dan perbaikan kualitas hidup manusia secara rata-rata. Namun pembangunan ekonomi yang sangat berorientasi kepada peningkatan produksi nasional ini tidak disertai dengan pembangunan dan perkuatan insitusi-insitusi baik publik maupun insitusi pasar terutama institusi keuangan yang seharusnya berfungsi melakukan alokasi sumber daya secara efisien dan bijaksana. Hasil pembangunan yang dicapai justru menimbulkan akibat negatif dalam bentuk kesenjangan antar golongan pendapatan, antar wilayah, dan antar kelompok masyarakat. Oleh karena itu pembangunan nasional diarahkan tidak saja pada pada pertumbuhan ekonomi namun pada pembangunan manusia secara keseluruhan. Salah satu upaya untuk meningkatnya taraf pendidikan penduduk Indonesia adalah melalui peningkatan secara nyata persentase penduduk yang dapat menyelesaikan Program Wajib Belajar Pendidikan Dasar Sembilan Tahun (Wajardikdas 9

1


Tahun). Program ini dimulai pada tahun 1994 dengan mentargetkan semua warga negara Indonesia memiliki pendidikan minimal setara Sekolah Menengah Pertama dengan mutu yang baik. Sehingga diharapkan seluruh warga negara Indonesia dapat mengembangkan dirinya lebih lanjut yang akhirnya mampu memilih dan mendapatkan pekerjaan yang sesuai dengan potensi yang dimiliki, sekaligus berperan serta dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Ketika dicanangkan pada tahun 1994, Program Wajardikdas 9 Tahun diharapkan dapat tuntas pada tahun 2003/2004. Namun krisis ekonomi yang melanda Indonesia sejak tahun 1997 menyebabkan target tersebut tidak dapat tercapai. Target penuntasan Wajar disesuaikan dari 2003/2004 menjadi 2008/2009 Program Wajardikdas 9 Tahun merupakan satu program yang sangat krusial dalam pembangunan nasional. Selain sebagai pemenuhan hak dasar masyarakat Indonesia, Wajardikdas 9 tahun diharapkan pula mempunyai dampak terhadap daya saing tenaga kerja hingga kesejahteraan masyarakat secara umum. Beberapa permasalahan pembangunan bisang pendidikan diantaranya: (1) Terbatasnya akses penduduk terhadap pendidikan dasar, yang bisa dilihat dari ketersediaan guru yang belum memadai (20:1); (2) Tingkat pendidikan penduduk rendah, dimana angka Partisipasi Sekolah (APS) 7-12 tahun sebesar 96,4 persen; 13-15 tahun sebesar 81 persen; 16-18 tahun (51 persen), masih terdapat sekitar 19 persen anak usia 13-15 tahun dan sekitar 49 persen anak usia

2


16-18 tahun yang tidak bersekolah baik karena belum/tidak pernah sekolah maupun karena putus sekolah atau tidak melanjutkan ke jenjang yang lebih tinggi; serta (3) Kualitas pendidikan relatif masih rendah dan belum mampu memenuhi kebutuhan kompetensi peserta didik, yang bisa dilihat dari ketersediaan pendidik yang belum memadai baik secara kuantitas maupun kualitas, kesejahteraan pendidik yang masih rendah, fasilitas belajar belum tersedia secara mencukupi, dan biaya operasional pendidikan belum disediakan secara memadai. Tahun 2008 merupakan pelaksanaan tahun keempat dari RPJMN 2004-2009 yang pelaksanaannya dituangkan dalam perencanaan tahunan yaitu Rencana Kerja Pemerintah (RKP). Sebagai masukan dalam pelaksanaan RKP tahun 2009 dan juga penyusunan rancangan RPJMN periode berikutnya, pelaksaaan program-program pembangunan yang telah dilakukan selama kurun waktu 2004–2007 sangat diperlukan. Hal ini sangat penting terutama untuk melihat apakah selama kurun waktu tersebut dapat dicapai sasaran serta target-target yang telah ditetapkan dalam RKP dan juga perkiraan pencapaian pada akhir periode RPJMN 2004-2009. Berkaitan dengan hal tersebut, perlu dilakukan evaluasi terhadap pelaksanaan pembangunan yang telah dilaksanakan dalam periode 2004-2007. Diharapkan evaluasi ini dapat digunakan sebagai bahan masukan dalam peningkatan pencapaian sasaran khususnya bagi sektor-sektor yang saat ini pencapaian sasarannya masih jauh dari RPJMN. Selanjutnya, dengan diketahuinya pencapaian sasaran nasional berdasarkan evaluasi kinerja pembangunan 2004 - 2007 maka

3


penyusunan RPJMN 2010–2014 baik kebijakan maupun sasaran serta program-program pembangunannya dapat lebih tepat lagi. Sesuai dengan Keputusan Presiden Nomor 5 Tahun 2002, dan ditindak lanjuti dengan Keputusan Menteri PPN/Kepala Bappenas Nomor: KEP.050/M.PPN/03/2002 Tentang Organisasi dan Tata Kerja Kantor Meneg. PPN/Kepala Bapppenas disebutkan bahwa Bappenas mempunyai tugas membantu Presiden dalam merumuskan kebijakan dan koordinasi di bidang perencanaan pembangunan nasional. Di samping itu, Undang-Undang No.25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional mengamanatkan bahwa pimpinan kementerian/lembaga harus melakukan evaluasi kinerja pelaksanaan rencana pembangunan kementerian/ lembaga.

Sejalan dengan itu, untuk mendukung keperluan di atas pada tahun 2008 dilakukan evaluasi kinerja pembangunan sektoral untuk periode 2004–2007. Evaluasi memfokuskan pada evaluasi program Wajardikdas 9 Tahun. Evaluasi akan dilakukan dengan mengacu kepada dokumen-dokumen perencanaan, yaitu RPJMN 2004– 2009, RKP 2005, RKP 2006, dan RKP 2007. Lebih lanjut, laporan ini akan menggunakan analisa kualitatif dengan tiga isu pokok, yaitu Wajardikdas dengan keberpihakan kepada masyarakat miskin (BOS), desentralisasi pendidikan serta ketersediaan dan kualitas guru.

4


BAB II KEBERPIHAKAN KEPADA MASYARAKAT MISKIN

Studi literatur dan empiris telah menunjukkan bahwa peningkatan kuantitas dan kualitas pendidikan dapat dijadikan alat kebijakan untuk mengentaskan kemiskinan di suatu negara. Kenaikan harga BBM di Indonesia pada tahun 2005, telah meningkatkan persentase jumlah penduduk miskin yang cukup signifikan. Disisi lain, tingginya biaya pendidikan makin mempersulit masyarakat yang kurang beruntung untuk mengakses pendidikan yang bermutu. Jika hal ini tidak diantisipasi dengan baik oleh Pemerintah, maka pertumbuhan ekonomi di Indonesia semakin terpuruk di masa-masa yang akan datang. Dengan demikian, kebijakan yang terkait sektor pendidikan harus berpihak kepada masyarakat miskin, sehingga mereka dapat keluar dari kemiskinan dan berkontribusi bersamasama dalam pembangunan. Keberpihakan terhadap masyarakat miskin di sektor pendidikan dilakukan oleh Pemerintah dengan cara menghilangkan berbagai hambatan biaya bagi orangtua peserta didik, dalam rangka meningkatkan jumlah peserta didik SDsetara dan SMP-setara yang berasal dari keluarga miskin sehingga wajib belajar 9 tahun dapat diselesaikan.

5


Perkembangan Jumlah Penduduk Miskin (%

Gambar 2.1 Perkembangan Jumlah Penduduk Miskin di Indonesia Tahun 2000-2007 19,5 19 18,5 18

17,5 17

Perkemba Penduduk

16,5 16 15,5 15 14,5

14 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Sumber: Departemen Keuangan, 2007, diolah.

Adapun, jenis biaya pendidikan yang dibebankan kepada orangtua peserta didik adalah biaya operasi satuan pendidikan, biaya pribadi dan biaya investasi. Sejalan dengan amanat Konstitusi dan Undang-Undang Nomor 20 tahun 2003, Pemerintah secara bertahap membebaskan seluruh beban biaya operasi satuan pendidikan negeri dan swasta menuju pendidikan dasar bebas biaya. Dengan mengurangi biaya-biaya tersebut diatas, khususnya bagi keluarga miskin, diharapkan anak-anak dari keluarga miskin dapat menyelesaikan wajib belajar 9 tahun. Namun demikian, pembebasan biaya diatas sepertinya kurang mencukupi karena masih banyak keluarga miskin yang

6


tidak mampu memenuhi biaya pribadi untuk anaknya pergi ke sekolah. Untuk mengantisipasi hal tersebut, Pemerintah menyediakan bantuan beasiswa yang disalurkan melalui biaya satuan pendidikan ke sekolah untuk menutup biaya pribadi bagi siswa miskin agar tidak terhambat masuk sekolah. Dengan bantuan dari Pemerintah ini diharapkan dapat meningkatkan APK SD-SMP dan Setara. Sedangkan, untuk biaya investasi seperti lahan, prasarana pendidikan, sarana pendidikan, dan modal kerja yang diperlukan untuk menciptakan lingkungan sekolah yang baik dan bermutu, sejak tahun 2005, Pemerintah dan Pemerintah Daerah telah menanggung sebagian besar dari biaya investasi satuan pendidikan. Biaya investasi tersebut berupa perbaikan sarana dan prasarana pendidikan yang telah rusak.

2.1.

Kerangka Kebijakan Bantuan Operasional Sekolah

Bantuan Operasional Sekolah (BOS) Tunai Dalam rangka penuntasan Wajib Belajar 9 tahun, banyak program yang telah dilakukan oleh Pemerintah, dimana dikelompokkan menjadi 3 yaitu; (1) Pemerataan dan Perluasan Akses; (2) Peningkatan Mutu, Relevansi dan Daya Saing; dan (3) Tata Kelola, Akuntabilitas dan Pencitraan Publik. Salah satu program yang diharapkan berperan besar terhadap percepatan penuntasan Wajar 9 tahun yang bermutu adalah program BOS. Meskipun tujuan utama program BOS adalah untuk pemerataan dan perluasan akses, program BOS juga merupaka program

7


untuk peningkatan mutu, relevansi dan daya saing serta untuk tata kelola, akuntabilitas dan pencitraan publik. Sejak bulan Juli 2005, Pemerintah telah meluncurkan program BOS kepada seluruh sekolah setingkat SD/MI/SDLB dan SMP/MTs/SMPLB di Indonesia untuk meringankan atau menggratiskan biaya pendidikan yang ditanggung oleh masyarakat. Melalui program BOS yang terkait dengan gerakan percepatan penuntasan Wajib Belajar 9 tahun, maka setiap pelaksana program pendidikan harus memperhatikan hal-hal berikut: (i) BOS harus menjadi sarana penting untuk mempercepat penuntasan Wajar Dikdas 9 tahun, (ii) Melalui BOS tidak boleh ada siswa miskin putus sekolah karena tidak mampu membayar iuran/pungutan yang dilakukan oleh sekolah /madrasah/ponpes, (iii) Anak lulusan sekolah setingkat SD, harus diupayakan kelangsungan pendidikannya ke sekolah setingkat SMP. Tidak boleh ada tamatan SD/MI/setara tidak dapat melanjutkan ke SMP/MTs/SMPLB dengan alasan mahalnya biaya masuk sekolah, dan (iv) Kepala sekolah/madrasah/ponpes mencari dan mengajak siswa SD/MI/SDLB yang akan lulus dan berpotensi tidak melanjutkan sekolah untuk ditampung di SMP/MTs/SMPLB. Demikian juga bila teridentifikasi anak putus sekolah yang masih berminat melanjutkan agar diajak kembali ke bangku sekolah. Dana BOS diberikan kepada seluruh sekolah penyelenggara Program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun baik negeri maupun swasta,yakni SD/MI/SDLB/Salafiyah

8


dan SMP/MTs/SMPLB/Salafiyah. Pada saat pertama kali dikucurkan dana BOS pada tahun 2005, dana BOS diberikan ke sekolah berdasarkan jumlah murid di masing-masing sekolah, dengan perhitungan Rp235.000 per murid per tahun untuk tingkat SD dan Rp324.500 per murid per tahun untuk tingkat SMP. Biaya per unit mengalami peningkatan pada tahun 2008 menjadi Rp 254.000 per murid per tahun untuk tingkat SD, Rp. 354.000 per murid per tahun untuk tingkat SMP dan Rp. 22.000 per murid per tahun untuk buku. Total alokasi APBN untuk dana BOS Depdiknas tahun 2007 mencapai Rp. 9.840.967.844.600,00 Selama periode tahun 2005-2006, alokasi dana BOS mengalami peningkatan yang sangat signifikan, melebihi 100% antara periode tahun 2005-2006, lalu mengalami penurunan yang tidak terlalu signifikan pada tahun 2007, seperti yang terlihat pada Gambar berikut. Adapun sasaran jumlah siswa penerima BOS, paling banyak dari SD/MI/SDLB/Salafiyah SD.

9


Gambar 2.2 Alokasi Anggaran BOS Periode Tahun 2005-2007 (dalam Juta Rupiah)

Total Anggaran BOS Total Anggaran BOS

10.320.204

9.841.118

5.136.932

2005

2006

2007

Sumber: Depdiknas

Gambar 2.3 Sasaran Jumlah Siswa Penerima BOS SD/MI/SDLB/Salafiyah SD 28.887.886

SMP/MTs/SMPLB/Salafiyah SMP

29.432.530 26.046.328

10.740.249

10.488.627

9.111.160

2005 2006 2007

Sumber: Depdiknas

10


Program BOS secara jelas menfokuskan pada subsidi pendidikan bagi keluarga miskin dan penuntasan wajib belajar 9 tahun, seperti yang tercantum pada tujuan program BOS menurut Buku Panduan 2006. Program BOS dapat dikatakan sebagai bantuan ”gratis terbatas”, dimana menggratiskan siswa miskin dan meringankan siswa tidak miskin. Sasaran program BOS mencakup sekitar 40 juta siswa setara SD dan SMP di seluruh Indonesia, dengan total dana lebih dari Rp. 11 trilyun per tahun. Dengan mempertimbangkan besarnya skala program dan besarnya dana, pengelolaan Program BOS dilakukan dengan mekanisme dekonsentrasi ke tingkat provinsi. Dana BOS diadministrasikan di DIPA (Dinas Pendidikan Provinsi), dan penyaluran dana BOS disalurkan dengan mekanisme perbankan langsung ke rekening sekolah. Teknis penyaluran BOS dirancang sedemikian rupa untuk menghilangkan potensi kebocoran dalam proses penyaluran. Dana dari Kantor Pembendaharaan Kas Negara (KPKN) di Departemen Keuangan disalurkan langsung ke rekening dana dekonsentrasi provinsi tanpa melalui Depdiknas, kemudian provinsi menyalurkannya langsung ke rekening sekolah tanpa melalui kabupaten/kota. Menurut ketetapan yang berlaku, dana BOS hanya digunakan untuk biaya operasional sekolah non personel, misalnya uang pendaftaran, ATK, langganan daya dan jasa, membayar guru/pegawai honorarium, kegiatan kesiswaan, dan sebagainya. Dana BOS bukan untuk kesejahteraan guru dan juga bukan untuk biaya investasi. Kesejahteraan guru dan biaya investasi sekolah diharapkan dibiayai dari program lain, dengan

11


prioritas utama didanai oleh pemerintah daerah (pemda). Sekolah yang menerima dana BOS diharuskan untuk mengikuti semua aturan yang ditetapkan oleh pengelola program, baik mengenai cara pengelolaan penggunaan, pertanggungjawaban dana BOS yang diterima maupun monitoring dan evaluasi. Sekolah berhak menolak BOS, jika sekolah mampu secara ekonomi dan memiliki pendapatan yang lebih besar dari dana BOS, yang harus disetujui oleh orang tua siswa dan komite sekolah. Untuk sekolah penerima BOS harus mengikuti aturan sebagai berikut: 

Sekolah yang jumlah penerimaan dari peserta didik (sebelum BOS) lebih kecil dari BOS harus membebaskan siswa dari semua bentuk pungutan/sumbangan/iuran yang digunakan untuk membiayai pengeluaran yang dapat dibiayai dari dana BOS.



Sekolah juga diminta untuk membantu siswa kurang mampu yang mengalami kesulitan transportasi dari dan ke sekolah.



Sekolah yang jumlah penerimaan dari peserya didik (sebelum BOS) lebih besar dari BOS tetap dapat memungut biaya tambahan, tetapi harus membebaskan iuran sekolah bagi siswa miskin, apabila di sekolah tersebut ada siswa miskin.



Bila masih ada sisa dana BOS, setelah digunakan untuk mensubsidi siswa miskin, maka sisa dana tersebut dapat digunakan untuk mensubsidi siswa lain.

12




Apabila di sekolah tersebut tidak ada siswa miskin, dana BOS dapat digunakan untuk mensubsidi semua siswa sehingga iuran siswa akan berkurang.

Berdasarkan penelitian Badan Penelitian dan Pengembangan Depdiknas, dana BOS telah memberikan dampak positif sebagai berikut (Lakip 2005-2008): (i) Program BOS meningkatkan jumlah siswa yang terbebas dari pungutan biaya operasional sekolah/madrasah yaitu, dari 28.4% pada tahun 2004 menjadi 70.3% setelah digulirkannya program BOS sejak tahun 2005, (ii) Program BOS menurunkan angka putus sekolah dari 0.60% menjadi 0.40%, menurunkan tingkat kehadiran dari 2.71% menjadi 2.14%, dan menurunkan angka mengulang kelas dari 1.73% menjadi 1.24%, serta meningkatkan angka melanjutkan dari SD/MI ke SMP/MTs dari 94.27% menjadi 96.70%, jika dibandingkan antara kondisi setelah digulirkannya program BOS sejak tahun 2005, (iii) Penyelenggaraan program BOS pada tahun 2007 relatif lebih baik dibandingkan dengan tahun 2006 dilihat dari aspek perencanaan dan pengorganisasian, sosialisasi program, penyaluran dana, pemanfaatan dana, serta monitoring evaluasi dan pelaporannya. Namun demikian, masih ditemukan beberapa kelemahan yaitu pengadaan buku pedoman yang masih kurang efisien, waktu penyampaian buku pedoman, sosialisasi, dan penyaluran dana yang kadang terlambat, serta masih terjadinya kesalahan data jumlah siswa di sementara sekolah/madrasah.

13


BOS Buku BOS buku dimasudkan sebagai subsidi kepada semua peserta didik wajib belajar, yang disalurkan melalui satuan pendidikan, sehingga diharapkan siswa miskin dapat mengakses buku teks pelajaran yang digunakan satuan pendidikan melalui peminjaman buku di perpustakaan sekolah. BOS buku, diharapkan dapat meringankan beban biaya pendidikan bagi siswa miskin dan sekaligus meningkatkan mutu pendidikan. Seperti halnya BOS Tunai, BOS buku dialokasikan ke semua sekolah dan madrasah serta bentuk lainnya yang sederajat, baik negeri maupun swasta, yang melaksanakan program wajib belajar 9 tahun. Besarnya alokasi BOS per satuan pendidikan ditentukan atas dasar jumlah peserta didik dengan biaya satuan Rp.22.000/siswa untuk tahun 2007. Dana bantuan BOS buku hanya ditujukan untuk membeli satu buku teks saja (diantara tiga mata pelajaran Matematika, Bahasa Inggris, atau Bahasa Indonesia). Total alokasi APBN untuk dana BOS Buku Depdiknas tahun 2007 mencapai Rp.595.141.537.400,00. Mulai tahun 2007, BOS buku juga diberikan kepada siswa SMP Terbuka. Tata cara pengalokasian BOS Buku mengikuti tata cara yang dipakai untuk BOS Tunai. Menurut penelitian Balitbang Depdiknas, program BOS buku telah memberikan dampak positif sebagai berikut (Lakip 2005-2008): (i) BOS Buku telah menurunkan biaya pendidikan sebesar 11.77% (setelah memperhitungkan tingkat inflasi 2006

14


sebesar 6.6%) dibandingkan dengan sebelum program BOS Buku diluncurkan. Rerata jumlah dana yang dikeluarkan oleh orang tua untuk pembelian buku teks pada tahun ajaran 2005/2006 yang sebesar Rp.133.720 turun menjadi Rp.125.762 pada tahun 2006/2007, dan (ii) Sebanyak 97.3% orang tua menyatakan keberadaan program BOS Buku meringankan beban pembiayaan mereka.

2.2.

Analisa dan Pembahasan

2.2.1. BOS dengan Keberpihakan terhadap Masyarakat Miskin Sebagian besar penerima dana BOS tersebut terpusat di Pulau Jawa yaitu Propinsi Jawa Barat, Jawa Tengah dan Jawa Timur. Jika dilihat lebih lanjut, distribusi alokasi dana BOS antara periode tahun 2005-2007, masih menunjukkan tingginya disparitas antar wilayah penerima dana BOS. Berdasarkan gambar berikut, terlihat bahwa program BOS belum banyak menyentuh orang miskin. Hal ini dapat dilihat dari propinsi-propinsi yang memiliki persentase penduduk miskin paling besar seperti Papua, Papua Barat, Maluku dan Gorontalo belum memanfaatkan program BOS secara optimal. Dengan perkataan lain, jika tujuan BOS adalah bertujuan untuk membebaskan biaya pendidikan bagi siswa miskin dalam rangka penuntasan wajib belajar 9 tahun seperti pada panduan BOS 2006, maka seharusnya dana BOS lebih banyak dikucurkan

15


untuk propinsi yang memiliki presentase penduduk miskin terbesar, seperti Papua dan Maluku. Gambar 2.4 Alokasi Dana BOS dan Penduduk Miskin Tahun 2007 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600

400 200

NAD Sumut Sumbar Riau Jambi Sumsel Bengkulu Lampung Babel Kepri DKI Jakarta Jabar Jateng DIY Jatim Banten Bali NTB NTT Kalbar Kalteng Kalsel Kaltim Sulut Sulteng Sulsel Sultra Gorontalo Sulbar Maluku Maluku Utara Papua Papua Barat

-

Alokasi Dana BOS

Presentase Penduduk Miskin Terhadap Total Penduduk Propinsi

Sumber: Depdiknas, diolah

2.2.2. BOS dan Percepatan Wajardikdas Program BOS bertujuan untuk mempercepat penuntasan Wajib Belajar 9 tahun, dimana seperti diketahui salah satu indikator keberhasilan Wajardikdas adalah angka partisipasi kasar. Gambar berikut menunjukkan bahwa sepertinya tidak ada hubungan antara dana BOS dengan APK SD pada tahun 2007.

16


Hal ini terlihat bahwa propinsi seperti Bali, Kalimantan Timur, Kalimantan Barat, Sulawesi Utara, Kalimantan Tengah, Kalimantan Selatan, Lampung dan Jambi yang memiliki APK SD diatas rata-rata nasional, walaupun mereka hanya menerima dana BOS sedikit. Gambar 2.5 APK SD dan BOS SD Tahun 2007 125

123 Ba l i

121 Kaltim

Jateng

119 Sulut Kalbar Kalteng Kalsel

117

Jatim

Lampung

Jabar

APK SD

Jambi

Sultra

Sumbar

115

DKI Jakarta

DIY Maluku

113

111

NAD Bengkulu Sulbar

NTB

Banten

Sumsel

Sulteng

Sumut

Sulsel

R i a u;

109

NTT 107

105 40

240

440

640

840

1.040

1.240

1.440

1.640

1.840

BOS SD


Hal yang serupa juga terjadi pada BOS SMP, dimana tidak terlihat adanya hubungan dana BOS SMP dengan APK SMP tahun 2007. Kasus yang sangat ekstrem dapat dilihat pada Provinsi Jawa Barat dan Jawa Tengah. Propinsi Jawa Barat adalah provinsi penerima dana BOS terbesar dibandingkan provinsi-provinsi lain pada tahun 2007, namun memiliki APK SMP masih dibawah rata-rata nasional. Di sisi lain, DIY yang 17


menerima dana BOS terkecil pada tahun 2007, tetapi memiliki APK SMP paling tinggi dibandingkan dengan provinsi-provinsi lain. Gambar 2.6 APK SMP dan BOS SMP Tahun 2007

105

DKI Jakarta

DIY

Ba l i NAD

95

Sumut Jateng

Sumbar R i a u;

Jatim

Kaltim 85

NTB

APK SMP

Lampung

Jabar Sulsel 75

Kalbar

Sumsel NTT

65

55 Banten

45 40

140

240

340

440

540

BOS SMP


Sehingga dapat disimpulkan bahwa dana BOS tidak terlalu signifikan dalam meningkatkan APK SD, masih banyak faktor lain yang mempengaruhi outcomes Wajardikdas. Hal ini sejalan dengan hasil temuan di lapangan dimana hanya sekitar 67,86% responden menyatakan bahwa program BOS berdampak pada outcomes program Wajardikdas.

18


2.2.3. BOS dan Jumlah Siswa Mengulang Jumlah siswa mengulang SD mengalami penurunan yang sangat drastis pada saat era BOS. Terjadi penurunan jumlah siswa mengulang SD sebesar 16,7 persen dibandingkan sebelum adanya program BOS, penurunan ini terus berlanjut sampai 2007, yaitu turun sekitar 67,2 persen. Jika dilihat lebih jauh, penurunan angka mengulang siswa SD Swasta lebih tinggi dibandingkan SD Negeri yaitu sebesar 22,2 persen pada tahun 2006, sedangkan SD Negeri hanya sebesar 16,3 persen. Namun demikian, kondisi ini berbalik pada tahun 2007, dimana penurunan angka mengulang SD Negeri jauh lebih besar dibandingkan SD Swasta, yaitu sebesar 68,72 persen. Gambar 2.7 Jumlah Siswa Mengulang SD Jumlah Siswa Mengulang SD 1.118.678 935.452

292.608 71.628

Negeri

Swasta

2004

55.723 Negeri

Swasta

32.262 Negeri

2006

Pra BOS

2007 Era BOS


19

Swasta


Lebih lanjut, jumlah siswa mengulang SMP mengalami penurunan menjadi 15.755 siswa pada tahun 2007 (era BOS). Jika dibandingkan dengan kondisi pra BOS pada tahun 2004, penurunannya sebesar 58.46 persen. Akan tetapi, pada tahun 2006, satu tahun setelah program BOS diluncurkan, angka mengulang siswa mengalami peningkatan sebesar 12.15 persen. Namun demikian, jika dilihat secara keseluruhan jumlah siswa mengulang SMP mengalami penurunan pada era BOS. Gambar 2.8 Jumlah Siswa Mengulang SMP Jumlah Siswa Mengulang SMP 30.645

27.837

11.887

10.088

11.362

4.393

Negeri

Swasta

2004

Negeri

Swasta

Negeri

2006

Pra BOS

Swasta

2007 Era BOS


Bila dibandingkan dengan antar SD dan SMP, maka penurunan angka mengulang SD jauh lebih besar dibandingkan SMP pada era BOS. Sehingga dapat disimpulkan, bahwa ada indikasi program BOS berdampak pada penurunan jumlah siswa mengulang SD dan SMP. Namun demikian, hasil ini tidak dapat

20


mengatakan bahwa program BOS benar-benar berdampak pada penurunan angka mengulang SD dan SMP, diperlukan model lain untuk menerangkan lebih jauh hal tersebut. Karena keterbatasan data tidak dapat dilakukan dalam studi ini.

2.2.4. BOS dan Jumlah Lulusan Jika dibandingkan pada saat pra BOS (tahun 2004), jumlah lulusan SD mengalami peningkatan pada saat era BOS (tahun 2006) sebesar 11,9 persen. Peningkatan terjadi paling besar di SD Swasta yaitu sebesar 4,4 persen. Hal ini menunjukkan adanya peningkatan jumlah lulusan SD pada era BOS. Berbeda dengan yang terjadi pada jenjang pendidikan sekolah dasar, jumlah lulusan mengalami penurunan pada era BOS menjadi 964.099 siswa pada tahun 2007 atau turun sekitar 59,29 persen pada pra BOS (tahun 2004). Walaupun pada tahun 2006, jumlah lulusan mengalami peningkatan, namun perubahannya sangat sedikit sekali, sekitar 2,8 persen dibandingkan pada era BOS (tahun 2004). Sehingga dapat dikatakan bahwa adanya indikasi bahwa program BOS tidak berdampak pada jumlah lulusan SMP.

21


Gambar 2.9 Jumlah Lulusan SD Jumlah Lulusan SD 3.444.374

3.411.647

256.498

245.614

Negeri

Swasta

Negeri

Swasta

2004

2006

Pra BOS

Era BOS


Gambar 2.10 Jumlah Lulusan SMP Jumlah Lulusan SMP 1.800.587

1.769.617

635.919

598.722

666.275

297.824

Negeri

Swasta

2004

Negeri

Swasta

Negeri

2006

Pra BOS

2007 Era BOS


22

Swasta


2.3.

Permasalahan

Berdasarkan temuan di lapangan, terdapat beberapa permasalahan dalam implementasi program BOS. Pertama, formula penentuan alokasi dana yang didasarkan pada jumlah siswa dirasa kurang adil bagi sekolah yang mempunyai jumlah siswa sedikit, memiliki banyak guru honorer, berlokasi di tempat terpencil, yang memiliki keterbatasan infrastruktur dan sekolah khusus (SDLB dan SMPLB). Kedua, secara umum program BOS cenderung dalam bentuk subsidi umum, dan manfaat yang dirasakan siswa miskin dan tidak miskin hampir sama, karena hanya sebagian kecil yang dialokasikan untuk siswa miskin. Ketiga, sekolah yang menolak BOS umumnya sekolah yang relatif kaya. Keputusan untuk menolak program BOS hanya dilakukan secara sepihak oleh pengelola sekolah, tanpa bermusyawarah dengan orang tua murid. Keempat, administrasi pelaksanaan di tingkat sekolah terlalu banyak menyita waktu dan perhatian kepala sekolah yang peranannya sangat krusial dalam manajemen kegiatan belajar-mengajar, sehingga dikhawatirkan justru akan berdampak negatif terhadap kegiatan belajar mengajar. Kelima, sering terjadinya ketelambatan pencairan dana BOS, yang mengakibatkan manajemen sekolah harus mencari dana talangan. Keenam, banyak persepsi dari orang tua murid yang salah bahwa program BOS membebaskan siswa dari semua biaya.

23


2.4.

Implikasi Kebijakan

Secara umum Program BOS telah membantu penyelenggaraan kegiatan belajar disekolah dan dalam batasbatas tertentu telah mengurangi biaya beban biaya pendidikan yang ditanggung orang tua murid. Dengan mempertimbangkan manfaat yang telah terwujud dan potensi manfaat program dimasa depan, disarankan agar program BOS terus dilanjutkan dengan berbagai penyempurnaan konseptual dan teknis agar manfaat program dapat lebih optimal. Selain itu, beberapa hal yang perlu disempurnakan dalam teknis pelaksanaan program adalah: 1. Kesamaan persepsi mengenai tujuan dan sasaran program yang akan menjadi landasan bagi pelaksanaan program, mulai dari tahap sosialisasi, pelaksanaan sampai monitoring dan evaluasi. Agar tidak membingungkan masyarakat dan pelaksana program. Ada dua hal yang perlu mendapat penekanan, yaitu: (1) bahwa program BOS hanya memenuhi pelayanan minimum pendidikan, sehingga dalam rangka peningkatan mutu pendidikan tidak menutup partisipasi dan kontribusi masyarakat, dan (2) sasaran utaama program adalah untuk membebaskan biaya pendidikan bagi masyarakat miskin sehingga tidak terjadi putus sekolah. 2. Perlu rumusan formulasi alokasi dana yang lebih proporsional dengan melibatkan variabel jumlah siswa,

24


jumlah guru honor, lokasi sekolah dan kondisi sekolah. Khusus untuk sekolah tertentu seperti yang mempunyai jumlah siswa sedikit, yang memiliki banyak guru honor, banyak siswa miskin, sekolah khusus (SDLB atau SMPLB), sekolah yang berlokasi di daerah terpencil perlu memperoleh program/alokasi khusus dari APBN atau APBD. 3. Untuk menjamin bahwa sekolah dan yayasan tidak membuat keputusan penolakan BOS secara sepihak, penolakan sekolah yang tidak bersedia menerima BOS harus disertai surat keputusan hasil musyawarah antara sekolah dengan dewan gurum komite sekolah dan perwakilan orang tua murid 4. Pencairan dana seharusnya tidak dibebani dengan persyaratan-persyaratan tambahan yang memperpanjang birokrasi, kecuali yang sudah ditetapkan dalam buku pedoman. 5. Tidak diperlukan adanya pengaturan batas waktu pengambilan dana, mengingat kebutuhan sekolah tiap bulan tidak selalu sama. Disamping itu, perlu dipertegas bahwa pencairan dan penggunaan dana tidak dibatasi hanya satu semester saja.

25


BAB III DESENTRALISASI PENDIDIKAN

3.1.

Kerangka Kebijakan Desentralisasi Pendidikan

Sejak ditetapkan Undang-Undang no.22 Tahun 1999 Tentang Otonomi Daerah, sistem pemerintahan di Indonesia mengalami reformasi sistem pemerintahan yang sentralistis kepada pemerintahan yang lebih otonom dan terdesetralisasi. Untuk mendukung penyelenggaraan otonomi daerah ini, ditetapkan pula Undang-Undang No.25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Sejak saat itu, dinamika pembangunan Indonesia dari sisi pemerintahan dan keuangan mengalami perubahan yang fundamental. Pemerintah daerah dengan kewenangan yang lebih luas dituntut untuk dapat mengoptimalkan pembangunan di daerahnya, dengan sumber daya manusia dan sumber daya keuangan yang dimiliki untuk dapat menyelenggarakan otonomi daerah. Kemudian Undang-Undang No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah dan Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah ditetap sebagai pengganti kedua undang-undang di atas.

26


Tabel 3.1 Urusan Wajib Yang Menjadi Kewenangan Pemerintah Daerah Provinsi

Kabupaten/ Kota

a. perencanaan dan pengendalian pembangunan; b. perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang; c. penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;

e. penanganan bidang kesehatan;

a. perencanaan dan pengendalian pembangunan; b. perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang; c. penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat; d. penyediaan sarana dan prasarana umum; e. penanganan bidang kesehatan;

f.

penyelenggaraan pendidikan dan alokasi sumber daya manusia potensial; g. penanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/kota; h. pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas kabupaten/kota; i. fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah termasuk lintas kabupaten/kota; j. pengendalian lingkungan hidup;

f. penyelenggaraan pendidikan;

k. pelayanan pertanahan termasuk lintas kabupaten/kota; l. pelayanan kependudukan, dan catatan sipil; m. pelayanan administrasi umum pemerintahan; n. pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas kabupaten/kota; o. penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat dilaksanakan oleh kabupaten/kota; p. urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.

k. pelayanan pertanahan;

d. penyediaan sarana dan prasarana umum;

g. penanggulangan masalah sosial; h. pelayanan bidang ketenagakerjaan; i. fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah; j. pengendalian lingkungan hidup;

l.

pelayanan kependudukan, dan catatan sipil; m. pelayanan administrasi umum pemerintahan; n. pelayanan administrasi penanaman modal; o. penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya;

p. urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan. Sumber: Disarikan dari Undang-Undang No.32 Tahun 2004.

27


Berdasarkan Undang-Undang No.32 Tahun 2004, pemerintah daerah memiliki otonom yang seluas-luasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahannya terkecuali kecuali urusan pemerintahan yang oleh UndangUndang ini ditentukan menjadi urusan Pemerintah Pusat1. Sementara itu, urusan-urusan wajib yang menjadi kewenangan daerah baik provinsi maupun kabupaten/kota meliputi perencanaan dan pengendalian pembangunan, pelayanan umum, pendidikan, kesehatan, kependudukan dan pelayanan dasar lainnya. Secara umum urusan wajib yang menjadi kewenangan provinsi dan kabupaten/kota adalah sama, yang membedakan adalah cakupan urusannya dimana untuk provinsi lebih pada urusan-urusan yang mencakup lintas kabupaten/kota. Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintah provinsi dan kabupaten/ kota secara detail disajikan pada tabel di atas. Berdasarkan undang-undang di ataslah desentralisasi pendidikan dilaksanakan. Sejumlah urusan dalam pembangunan bidang pendidikan didesentralisasikan kepada pemerintah daerah baik pemerintah provinsi maupun pemerintah kabupaten/kota. Gagasan desentralisasi pendidikan sesungguhnya bukanlah sesuatu yang baru dalam pembangunan pendidikan. Melalui Undang-Undang Nomor 3 tahun 1947 daerah diberikan kewenangan untuk menyelenggarakan pendidikan sesuai dengan kebutuhannya, 1

Urusan Pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah Pusat meliputi: politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, agama, moneter dan fiskal nasional. (UU No.32 Tahun 2004, Pasal 10, ayat 3).

28


utamanya dalam bidang pertukangan dan kepandaian putri. Beberapa tahun kemudian melalui Undang-Undang No. 4 Tahun 1950 dan PP Nomor 65 Tahun 1951 kewenangan pengelolaan pendidikan dasar berada pada pemerintah daerah. Dengan landasan hukum yang sama pula pihak swasta dapat turut serta dalam mendirikan sekolah. Secara konseptual desentralisasi pendidikan dapat diterjemahkan sebagai pendelegasian sebagian atau seluruh kewenangan di bidang pendidikan yang seharusnya dilakukan oleh pejabat pusat atau pejabat di bawahnya atau dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah atau dari pemerintah kepada masyarakat (Catur Ratna, 2008). Sementara itu, Departemen Pendidikan Nasional mendefinisikan desentralisasi pendidikan dalam 2 definisi. Pertama, desentralisasi pendidikan dalam arti desentralisasi pemerintahan dalam bidang pendidikan. Dalam definisi ini diharapkan dengan desentralisasi pendidikan dapat mewujudkan pemerintahan daerah yang otonom dalam pengelolaan pendidikan. Kedua adalah desentralisasi pada satuan pendidikan. Dalam definisi ini desentralisasi pendidikan ditujukan untuk mewujudkan lembaga/satuan pendidikan yang mandiri dan profesional. Konsep desentralisasi pendidikan sendiri diharapkan dapat mencapai pengelolaan pendidikan yang efisien, demokratis dan berkeadilan. Secara umum kewenangan pemerintah provinsi dan kabupaten/kota dalam bidang pendidikan adalah dalam hal

29


penyelenggaraan pendidikan ditambah dengan kewenangan provinsi dalam hal alokasi sumber daya manusia potensial. Namun kemudian berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintah Antara Pemerintah (pusat), Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota; pemerintah merumuskan kebijakan yang lebih detail dan bersifat teknis terutama berkaitan dengan kewenangan dalam urusan pendidikan. Kewenangan urusan pendidikan ini sendiri dibedakan atas 4 bidang, yaitu: Kebijakan, Pembiayaan, Kurikulum, Sarana Prasana, Pendidikan dan Tenaga Kependidikan, serta Pengendalian Mutu Pendidikan (Detail Pembagian Urusan dimaksud terlampir). Dalam konteks pelaksanaan Program Wajardikdas 9 tahun, kewenangan pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/ kota untuk pendidikan dasar dan menengah berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 disusun sebagai berikut: 1.

Bidang Kebijakan strategis di tingkat nasional menjadi kewenangan pemerintah pusat, kebijakan strategis di tingkat provinsi kewenangan pemerintahan provinsi sementara kebijakan yang bersifat operasional menjadi kewenangan pemerintah kabupaten/kota.

2.

Bidang

Pembiayaan

di

tingkat

nasional

menjadi

kewenangan pemerintah pusat, pendidikan dasar dan menengah yang bertaraf internasional kewenangan pemerintah provinsi sementara pendidikan dasar dan

30


menengah secara umum menjadi kewenangan pemerintah kabupaten/ kota. 3.

Bidang Kurikulum ditetapkan oleh pemerintah pusat sementara pemerintah provinsi dan kabupaten/kota mempunyai kewenangan dalam hal sosialisasi kurikulum sesuai kewenangannya masing-masing.

4.

Bidang Sarana dan Prasarana merupakan kewenangan pemerintah pusat utamanya dalam hal monitoring dan evaluasi sementara dalam hal pengawasan menjadi kewenangan pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota sesuai dengan kewenangannya masingmasing.

5.

Bidang Pendidik dan Tenaga Pendidikan secara nasional menjadi kewenangan pemerintah pusat, pendidikan dasar dan menengah bertaraf internasional menjadi kewenangan pemerintahan provinsi sementara pendidikan dasar dan menengah menjadi kewenangan pemerintah kabupaten/kota.

6.

Bidang Pengendalian Mutu pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten mempunyai kewenangan dalam hal penetapan, supervisi dan monitoring evaluasi sesuai dengan kewenangannya masing-masing.

Dengan pembagian kewenangan di atas, diharapkan pelaksanaan Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun (Wajardikdas 9 Tahun) dalam konteks desentralisasi dapat

31


mengurangi kesenjangan pembangunan antar daerah secara makro dan lebih mendekatkan pelayanan kepada masyarakat secara mikro. Hal Ini sejalan dengan sasaran Wajardikdas 9 tahun utamanya dalam perluasan dan pemerataan akses pendidikan dasar 9 tahun.

3.2.

Pembiayaan Pendidikan

Dalam

Kerangka

Desentralisasi

3.2.1. Desentralisasi Fiskal Sejalan dengan pembagian kewenangan di atas, juga dilaksanakan desentralisasi fiskal untuk mendukung pelaksanaan otonomi dan desentralisasi pendidikan. Desentralisasi fiskal dicerminkan oleh adanya pos dana perimbangan dalam APBD daerah baik provinsi maupun kabupaten/kota. Dana perimbangan ini bersumber dari APBN dan dialokasikan kepada pemerintah daerah melalui beberapa mekanisme, yaitu: Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), Dana Dekonsentrasi dan Dana Tugas Perbantuan. Undang-Undang No.33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan pemerintah Daerah menyebutkan spesifikasi masing-masing komponen sebagai berikut: 

Dana Bagi Hasil (DBH) adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah

32


berdasarkan angka persentase untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. 

Dana Alokasi Umum (DAU) adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antar-daerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi.



Dana Alokasi Khusus (DAK) adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada Daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan Daerah dan sesuai dengan prioritas nasional.



Dana Dekonsentrasi adalah dana yang berasal dari APBN yang dilaksanakan oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah yang mencakup semua penerimaan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan Dekonsentrasi, tidak termasuk dana yang dialokasikan untuk instansi vertikal pusat di daerah.



Dana Tugas Perbantuan adalah dana yang berasal dari APBN yang dilaksanakan oleh daerah yang mencakup semua penerimaan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan Tugas Pembantuan.

Sementara itu, pemerintah daerah juga memiliki sumber pendapatannya sendiri sebagai sumber pembiayaan pembangunan daerah, diantaranya pajak daerah, retribusi

33


daerah dan pendapatan lainnya. Sumber-sumber pembiayaan baik yang bersumber dari APBN maupun APBD inilah yang digunakan untuk membiayai pembangunan daerah sesuai dengan arah dan prioritas pembangunan di daerah. Mekanisme yang serupa juga berlaku bagi pembiayaan pembangunan pendidikan di daerah. Sumber-sumber seperti dana bagi hasil, DAU dan Pendapatan Asli Daerah dikumpulkan dalam pos pendapatan daerah dan dialokasikan ke tiap-tiap bidangtermasuk pendidikan- sesuai dengan arah dan prioritas daerah sementara sumber-sumber seperti DAK, Dana Dekonsentralisasi dan Dana Tugas Perbantuan dialokasikan pada bidang-bidang tertentu sesuai dengan peruntukkan yang telah ditentukan oleh pemerintah termasuk pembiayaan bidang pendidikan.

34


Gambar 3.1 Alur Pembiayaan Pendidikan Nasional

APBN

Belanja Pusat Depdiknas

Depag

Belanja Daerah

K/L Lainnya

DAU

Bagi Hasil

DAK

Perimbanga

Dekonsentrasi

n

APBD-Prop Tugas Perbantuan

Diknasprop

APBD Pendidikan

Dekon. Provinsi

Block Grant

Dekon. Kab/ kota

Diknas Kab/Kota

APBDKab/Kota

Satuan Pendidikan – Tenaga Pendidik – Peserta Didik

Pembiayaan bidang pendidikan secara umum sejalan dengan mekanisme pembiayaan pembangunan daerah dalam kerangka desentralisasi di atas. Melalui prioritas tertentu dalam pembangunan di masing-masing daerah, bidang pendidikan memperoleh sumber pembiayaan dari komponen PAD, DAU dan dana bagi hasil. Sementara itu, bidang pendidikan secara khusus dibiayai pula oleh DAK, dana Dekonsentrasi dan Dana Tugas Perbantuan khusus untuk bidang pendidikan. Dana

35


Dekonsentrasi dan Tugas Perbantuan dialokasikan melalui mekanisme pembiayaan APBN kepada Departemen Pendidikan Nasional dan Departemen Agama yang dialokasikan kembali kepada pemerintah provinsi dan kabupaten/kota. Selain itu, Departemen Pendidikan Nasional dan Departemen Agama mengalokasikan dana langsung kepada satuan pendidikan, tenaga pendidik maupun peserta didik melalui mekanisme block grant. Melalui mekanisme yang serupa, pembiayaan pendidikan juga dilaksanakan melalui mekanisme APBD Provinsi dan Kabupate/Kota sesuai dengan kewenangannya masing-masing. Secara detail alur pembiayaan pembangunan bidang pendidikan seperti pada Gambar di atas.

3.2.2. Pembiayaan Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun

Program Wajardikdas 9 Tahun dapat dikatakan sebagai program yang krusial dapat pembangunan nasional utamanya dalam pembangunan jangka menengah 2005-2009. Bahkan Program Wajardikdas ini dapat dikatakan sebagai program utama Departemen Pendidikan Nasional. Hal ini dapat dilihat tidak saja dari alokasi anggaran untuk program Wajardikdas 9 Tahun yang terus meningkat setiap tahun tetap juga porsinya yang cukup besar dibandingkan dengan program-program lainnya yang dilaksanakan oleh Depdiknas. Dari Gambar berikut tampak bahwa porsi anggaran untuk Wajardikdas 9 tahun terus

36


mengalami peningkatan tiap tahunnya, dari 41,9 persen di tahun 2005 hingga mencapai 48,19 persen di tahun 2008. secara nominal anggaran Program Wajardikdas juga terus mengalami peningkatan dari Rp.10,82 Miliar di tahun 2005 hingga Rp.23,96 Miliar di tahun 2008. Gambar 3.2 Perkembangan Alokasi Anggaran Program Wajardikdas 9 Tahun Departemen Pendidikan Nasional Rp. Miliar 80.000

Wajardikdas 9 Tahun Total Belanja Depdiknas % Anggaran Wajardikdas 9 Tahun

70.000 60.000 50.000

60%

48,19%

50,15% 46,13%

50% 40%

41,90%

40.000

30%

30.000 20% 20.000 10%

10.000 -

0% 2005

2006

2007

Sumber: www.depdiknas.go.id

37

2008


Gambar 3.3 Komposisi Dana Alokasi Khusus (DAK) 2004-2007 100%

Prasarana Pemerintahan

90% 10,8%

4,2%

Pertanian

8,0% Kelautan Perikanan

6,7%

80% 70%

16,1%

9,5%

15,5%

8,7% 6,4%

Kesehatan 20,8%

19,8%

60% 50% 23,0%

Pendidikan 30,5% 25,3%

40%

30,4%

30%

Infrastruktur

20% 10% 42,1%

38,3%

33,0%

2005

2006

29,5%

0%

2004

2007

Keterangan: - Alokasi DAK bidang Pertanian sejak tahun 2005. - Alokasi DAK Bidang Lingkungan Hidup sejak 2006 - Alokasi Infrastruktur sejak tahun 2005 termasuk infrastruktur air bersih. Sumber: Departemen Keuangan, berbagai periode, diolah.

Salah satu komponen yang erat kaitannya dengan Pelaksanaan Wajardikdas dalam kerangka desentralisasi adalah DAK bidang Pendidikan. DAK bidang pendidikan ini bersumber dari APBN dan dialokasikan ke daerah untuk membantu pembangunan dan rehabilitasi fisik sarana pendidikan khususnya

38


pendidikan dasar 9 tahun. Porsi alokasi DAK Pendidikan relatif cukup besar dibandingkan alokasi DAK untuk bidang lainnya. Dari Gambar berikut ini tampak bahwa sepanjang 2004-2007, porsi alokasi DAK Pendidikan rata-rata adalah 27,28 persen dari total alokasi DAK setiap tahun. Porsi ini tertinggi setelah DAK bidang Infrastuktur dengan porsi rata-rata sebesar 35,71 persen setiap tahunnya. DAK pendidikan sendiri sangat erat kaitannya dengan desentralisasi pendidikan. Pertama, karena alokasi DAK Pendidikan memprasyaratkan adanya Dana pendamping dari APBD yang besarnya minimal 10 persen dari alokasi dana DAK. Hal ini mendorong peran serta pemerintah daerah pembangunan bidang pendidikan, dalam hal ini rehabilitasi fisik. Kedua, DAK pendidikan diprioritaskan pada daerah-daerah yang memiliki kemampuan fiskal relatif lebih rendah dibandingkan daerah lainnya di Indonesia2. Ketiga, DAK Pendidikan diprioritaskan bagi daerah-daerah tertinggal dan terpencil, daerah pesisir dan kepulauan, daerah perbatasan, daerah rawan banjir, daerah rawan pangan serta kriteria-kriteria lainnya terkait dengan karakteristik daerah. Keempat, alokasi DAK Pendidikan dikelola langsung oleh sekolah sebagai satuan pendidikan terendah.

3.2.3. Anggaran Pemerintah Daerah 2

Tahun 2006 mengunakan acuan Indeks Fiskal Netto dibawah 1, sedangkan tahun 2007 menngunakan dasar penerimaan umum dikurangi belanja pegawai.

39


Salah satu tujuan desentralisasi pendidikan adalah untuk lebih mengoptimalkan pembangunan bidang pendidikan. Pemerintah daerah baik provinsi maupun kabupaten/kota memiliki kewenangannya masing-masing untuk merencanakan dan melaksanakan pembangunan pendidikan di daerahnya. Kewenangan yang lebih luas ini didukung pula oleh dukungan pembiayaan pemerintah, baik melalui kementerian/ lembaga terkait maupun melalui mekanisme dana perimbangan. Disamping itu, terdapat sumber-sumber pembiayaan baik yang bersumber dari APBD provinsi maupun APBD kabupaten/kota. Sejalan dengan desentralisasi pendidikan, masingmasing instansi dan tingkatan pemerintahan memainkan peranannya masing-masing dalam pembiayaan pendidikan. Dengan kata lain dengan prinsip “money follow function”, desentralisasi pendidikan tidak saja dapat dilihat dari pembagian kewenangan antara pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota tetapi juga dari kontribusi masing-masing tingkat pemerintahan terhadap pembiayaan bidang pendidikan. Hal ini dapat dilihat dari kontribusi pemerintah kabupaten terhadap total belanja pendidikan dasar 9 tahun secara nasional. Pada gambar di bawah ini dapat dilihat bahwa kontribusi rata-rata pemerintah kabupaten/ kota sepanjang 2004-2006 mencapai di atas 50 persen.

40


Data Anggaran pendidikan di Era Desentralisasi Berbagai kebijakan juga dilahirkan dalam periode desentralisasi pendidikan. Salah satunya kebijakan dalam akuntansi pemerintahan. Berdasarkan Kepmendagri No.29 Tahun 2002, Struktur keuangan pemerintah daerah berubah dari sektoral-based menjadi economic-based. Hal ini menjadi isu tersendiri untuk menganalisis anggaran pendidikan tidak saja pada tingkat kabupaten/kota tetapi juga tingkat provinsi. Sebelum 2003, analisis terhadap anggaran sektoral lebih mudah dilaksanakan dengan data sekunder berupa pelaporan anggaran Provinsi atau kabupaten/kota yang terpublikasi di Departemen Keuangan (www.dijk.go.id). Namun setelah 2003, sejalan dengan kebijakan struktur anggaran pemerintah data sekunder tersebut tidak lagi disajikan dalam struktur sektoral, namun menurut ekonomi. Untuk dapat menganalisis anggaran pemerintah pada bidang pendidikan secara lebih baik, dibutuhkan rincian anggaran yang ada di masing-masing kabupaten/kota.

41


Gambar 3.4 Kontribusi Pemerintahan dalam Belanja Pendidikan Dasar 9 Tahun 10,7%

10,4%

9,7%

6,2%

5,6%

5,3%

2,5%

70%

4,0%

3,2% 24,0%

4,0% 25,5%

4,4%

21,0%

17,9%

5,5%

5,1% 18,3%

27,5%

29,6%

80%

2,7%

3,1%

3,3% 21,9%

90%

2,9%

19,7%

3,4%

100%

Pemerintah Provinsi

Depag

60%

67,5%

64,9%

68,7%

67,9%

65,7%

64,5%

67,2%

30%

64,4%

40%

71,4%

50%

Depdiknas

20%

Pemerintah Kabupaten/ Kota

10% 0% 2004

2005 SD/MI

2006

2004

2005

2006

SMP/MTs

2004

2005

2006

Total

Sumber: Laporan Pencapaian MDGs 2007, Bappenas, 2007, diolah.

Besaran ini termasuk juga gaji tenaga pendidik dan tenaga kependidikan dimana dalam sistem keuangan antara pemerintah pusat dan daerah termasuk anggaran yang didesentralisasikan melalui Dana Alokasi Umum. Sementara itu, DAU masih merupakan sumber penerimaan utama keuangan pemerintah daerah. Baik di tingkat kabupaten maupun kota, DAU berkontribusi hampir 70 persen dari total penerimaan APBD pemerintah daerah. Dari Gambar di bawah ini tampak bahwa kontribusi DAU terhadap penerimaan pemerintah daerah kota relatif lebih rendah dibandingkan kabupaten, namun secara umum rata-rata kontribusi DAU hampir mencapai 70 persen. Hal

42


ini menjadi satu indikasi masih besarnya peran pemerintah pusat dalam pembiayaan pendidikan dasar, di luar belanja pemerintah pusat sendiri. Gambar 3.5 Kontribusi DAU terhadap Total Penerimaan APBD Kabupaten Kota 80%

Kabupaten; 76,96%

75% 70%

68,98%

69,30% Kota; 68,23%

65%

60%

61,53%

61,51% 55%

50% 2004

2005

2006

Sumber: Departemen Keuangan, diolah.

Amandemen Undang-Undang Dasar 1945 mengamatkan besaran anggaran pendidikan sebesar 20 persen dari total anggaran pemerintah baik APBN maupun APBD (Pasal 31 ayat 4). Bahkan Dalam UU No. 20 Tahun 2003, Pasal 49, tentang Sistem Pendidikan Nasional ditegaskan bahwa angka minimal 20 persen tersebut tidak termasuk gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan. Di sisi makro, kebijakan ini menjadi satu

43


indikator semakin besarnya perhatian pemerintah dalam memenuhi hak dasar masyarakat atas pendidikan dasar. Namun di sisi mikro hal ini menjadi tantangan baik bagi instansi teknis maupun pemerintahan daerah untuk dapat melaksanakan pelayanan pendidikan dasar lebih efektif dan efisien.

3.3.

Capaian Wajardikdas dalam Kerangka Desentralisasi

Target pembangunan pendidikan sampai dengan tahun 2009 adalah mempertahankan APM-SD pada tingkat 95 persen, memperluas SMP/MTs hingga mencapai APK 98 persen serta menurunkan angka buta aksara penduduk usia 15 tahun ke atas hingga 5 persen. Hal ini menunjukkan bahwa kebijakan pemerataan dan perluasan akses pendidikan difokuskan pada pendidikan dasar dan menengah. Kebijakan pemerataan dan perluasan pembangunan pendidikan melalui program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun bertujuan untuk meningkatkan pemerataan dan perluasan pelayanan pendidikan dasar sehingga semua anak usia 7-15 tahun dalam memperoleh pendidikan, dapat memperoleh pendidikan setidak-tidaknya sampai sekolah menengah pertama atau sederajat. Sedangkan upaya mengurangi kesenjangan pambangunan antara daerah dilakukan melalui desentralisasi pendidikan. Target penurunan kesenjangan pendidikan antar daerah untuk pendidikan dasar adalah penurunan disparitas APK antara kabupaten dan kota dari 2,49 persen pada tahun 2004 menjadi 2

44


persen pada tahun 2009. Sementara itu, untuk tingkat pendidikan menengah pertama menurunkan disparitas antara kabupaten dan kota dari 25,14 persen di tahun 2004 menjadi 13 persen di tahun 2009. Gambar 3.6 Target dan Realisasi Disparitas APM Sekolah Dasar dan SMP Antara Kabupaten dengan Kota Disparitas APK SMP

Disparitas APK SD

28% 26% 24%

3,0% 25,1% 25,1%

2,9%

25,1% 23,4%

25,1%

22% 20% 18%

23,0%

2,8% 2,7%

23,0%

2,6% 2,49% 2,49%

19,0%

2,49% 2,43% 2,49%

2,4%

2,40%

16%

2,5%

2,40% 2,30%

14% 12%

2,3% 2,2% 2,1%

Target SMP

Realisasi SMP

Target SD

Realisasi SD

10%

2,0%

2004

2005

2006

2007

Sumber: Laporan Akuntabilitas Kinerja Pemerintah, Departemen Pendidikan Nasional, 2007, diolah.

Capaian penurunan APK antara Kabupaten dengan Kota baik pada tingkat SD dan sederajat maupun SMP dan sederajat menunjukkan hasil yang positif, yaitu disparitas APK SD

45


Kabupaten dengan Kota turun dari 2,49 persen pada tahun 2004 menjadi 2,4 persen di tahun 2007. Sedangkan disparitas APK SMP Kabupaten dengan Kota turun dari 25,1 persen di tahun 2004 menjadi 23 persen di tahun 2007. Namun, beberapa permasalahan masih menjadi kendala dan menyebabkan kurang optimalnya pencapaian target-target dalam pemerataan pendidikan dasar 9 tahun sehingga capaian belum memenuhi target. Beberapa hal yang menunjukkan belum optimalnya pemerataan akses pendidikan 9 tahun khususnya dalam kerangka desentralisasi pendididikan adalah: Pertama, masih terdapat provinsi-provinsi dengan akses pendidikan di bawah rata-rata nasional. Pada tahun 2007, provinsi-provinsi yang memiliki APM dan APK di bawah rata-rata nasional sebanyak 14 provinsi, diantaranya adalah Papua, Sulawesi Barat, Riau, Bengkulu dan Sumatra Utara. Sedangkan provinsi yang memiliki APM dan APK di atas rata-rata nasional sebanyak enam provinsi, yaitu Jawa Timur, Jawa Tengah, Bali, Jawa Barat, Lampung, dan Sumatera Barat. Sementara itu, provinsi yang memiliki salah satu APK atau APM tingkat SD di atas rata-rata nasional sebanyak 13 provinsi, diantaranya adalah DKI jakarta, Sawesi Tenggara, Kalimantan Timur, dan Sulawesi Utara.

46


Gambar 3.7 APK dan APM Tingkat Sekolah Dasar 2007 97

Indonesia: 94,90

DIY

96

IV

95

Malut

Jam bi

Jateng

Sulut

Bengkulu NAD

Gorontalo

I

Kaltim

Kalteng Babel Kalsel

Maluku

Sumut

Sulteng

93

Jatim

Jabar Sumbar Banten

94 NTT

Ba li

Lampung

Sumsel Sulsel

APM SD

DKI Jakarta

Sultra

Kalbar

NTB

Ria u

Kepri

92

Sulbar Papua

91 90 89

III

88

II

Indonesia: 115,51

Papua Barat

87 105

107

109

111

113

115

117

119

121

123

125

APK SD

Sumber: Departemen Pendidikan Nasional, 2007, diolah.

Gambar 3.8 APK dan APM Tingkat Sekolah Menengah Pertama 2007 89

DKI Jakarta

87

DIY

85

IV

83

I

81 Bali NAD Riau Sumut Kepri Jatim Jateng NTB Sumbar

79 Sulut

APM SMP

77 75

Indonesia: 71,60

Bengkulu Kaltim

73 71

Jambi

69 67

Sumsel

65

Maluku Lampung Babel Jabar Malut Sultra Papua Barat

Sulsel

63

Kalteng

III

61 59

Gorontalo

Sulbar

II

Sulteng Papua

Banten

57

Kalsel Kalbar

Indonesia: 85,15 NTT

55 50

55

60

65

70

75

80 APK SMP

85


47

90

95

100

105


Untuk APK-APM tingkat SMP tahun 2007 menunjukkan provinsi-provinsi yang memiliki APK-APM di bawah rata-rata nasional sejumlah 16 provinsi diantaranya adalah Papua, Kalimantan Barat, Kalimantan Selatan dan NTT. Sedangkan provinsi-provinsi yang memiliki APK-APM di atas rata-rata nasional 12 provinsi diantaranya Jawa Timur, Jawa Tengah, Bali, Riau dan Sumatra Utara. Sedangkan lima provinsi memiliki APK atau APM di bawah rata-rata nasional. Hal ini menunjukkan kesenjangan APK-APM di tingkat SMP masih cukup besar. Kedua, masih banyak provinsi yang mempunyai disparitas pendidikan antara kabupaten-kota di dalam provinsi yang lebih tinggi dibandingkan dengan disparitas kabupaten-kota secara nasional. Setengah lebih provinsi masih memiliki disparitas APK-APM tingkat SD kabupaten-kota dan disparitas APK-APM tingkat SMP kabupaten kota di atas rata-rata nasional.

48


Gambar 3.9 Disparitas APK-APM Antara Kabupaten-Kota Dalam Provinsi 2007

Disparitas APM SMP/MTs Kabupaten - Kota 2007

Disparitas APM SD/MI Kabupaten - Kota 2007 0,15 0,34 0,36 0,52 0,76 0,87 1,40 1,46 1,69 1,74 1,76 1,77 1,79 1,84 2,18 2,20 2,57 2,62 2,73 2,83 3,04 3,11 3,66 3,85 3,90 4,29 4,47 4,65 5,75 6,12 6,33 7,37 8,27

Riau Lampung Jawa Tengah Sulawesi Utara Sulawesi Tenggara Jambi Sumatera Selatan Sulawesi Selatan Bali Maluku Utara DI Yogyakarta Sulawesi Tengah Kalimantan Timur Jawa Timur Jawa Barat Indonesia Kalsel Gorontalo Kalimantan Barat Sumatera Barat DKI Jakarta Bangka Belitung Banten NTB NAD Kalteng Sumatera Utara NTT Maluku Bengkulu Papua Papua Barat Kepulauan Riau

50

40

30

20

10

1,23

Maluku Utara Sulawesi Utara Riau NTB Jambi Sulawesi Selatan Sulawesi Tenggara Jawa Timur Kalimantan Timur Bali Kepulauan Riau Sumatera Selatan Lampung Jawa Tengah Indonesia NAD Maluku Kalsel DKI Jakarta Bengkulu DI Yogyakarta Jawa Barat Bangka Belitung Gorontalo Sumatera Utara Papua Barat Papua Banten Sulawesi Tengah Kalimantan Barat Sumatera Barat NTT Kalteng

6,78 9,94 10,76 10,95 11,41 15,02 16,49 18,11 18,39 18,70 19,24 19,29 19,49 20,06 20,53 21,87 21,93 21,94 23,58 23,66 23,98 24,71 24,73 24,84 25,09 26,06 26,31 26,58 26,92 27,31 36,22 40,14

--

10

49

20

30

40

50


Disparitas APK SD/MI Kabupaten - Kota 2007 Disparitas APK SMP/MTs Kabupaten - Kota 2007 Maluku Utara Riau Jawa Tengah Jambi Banten Lampung Sumatera Selatan Sulawesi Selatan Bangka Belitung Nusa Tenggara Timur Papua Barat Kalimantan Tengah Sumatera Utara Indonesia Nanggroe Aceh Darussalam Maluku Jawa Barat Jawa Timur Sulawesi Tenggara Papua DKI Jakarta Kepulauan Riau Kalimantan Selatan Nusa Tenggara Barat Kalimantan Barat Sulawesi Utara Kalimantan Timur Gorontalo Sulawesi Tengah Bali DI Yogyakarta Sumatera Barat Bengkulu

1,3

0,17 1,28 1,75 2,41 2,42 3,23 3,30 3,36 3,51 3,93 4,97 5,76 5,76 6,08 6,33 7,05 8,25 8,36 9,38 9,68 11,24 11,67 12,56 13,08 13,20 13,51 17,89 17,97 18,08 18,87 19,77 20,07 22,95 60

50

40

30

20

45,3 51,6

--

10

Maluku Utara Sulawesi Utara Riau Jambi Nusa Tenggara Barat Sulawesi Selatan Jawa Timur Sulawesi Tenggara Lampung Bali Kalimantan Timur Jawa Tengah Kepulauan Riau Sumatera Selatan Indonesia Kalimantan Selatan Nanggroe Aceh Darussalam Maluku DKI Jakarta Jawa Barat Bengkulu Sumatera Utara DI Yogyakarta Bangka Belitung Gorontalo Banten Papua Barat Papua Sulawesi Tengah Sumatera Barat Kalimantan Barat Nusa Tenggara Timur Kalimantan Tengah

8,6 11,0 11,6 12,1 13,7 17,9 18,4 22,6 22,6 22,8 23,2 23,5 23,5 23,9 25,6 25,7 27,1 28,3 28,7 29,4 30,1 30,4 30,8 32,0 32,1 32,2 32,8 33,1 33,3 34,1

10

20

30

40

50

60


3.4.

Permasalahan

Dari uraian di atas secara umum dapat dikatakan bahwa pelaksanaan program Wajardikdas utamanya sepanjang tahun 2004-2007 menunjukkan pencapaian-pencapaian yang cukup berarti. Dalam konteks desentralisasi, hal ini berarti pula 50


menurunkan kesenjangan atau disparitas akses pendidikan antar daerah, baik provinsi maupun kabupaten/kota. Dengan kata lain, desentralisasi pendidikan dapat dikatakan mempunyai dorongandorongan yang positif terhadap pelaksanaan dan pencapaian program Wajardikdas 9 tahun. Namun, untuk catatan pelaksanaan dan pengembangan program Wajardikdas ke depan, beberapa permasalahan perlu menjadi perhatian pemerintah dan stakeholder pendidikan dasar secara umum. Gambar 3.10 Dana Alokasi Khusus Bidang Pendidikan 2007 508,1 482,6

J awa Timu r J awa Te n g ah J awa B arat S u mu t S u ls e l P ap u a NAD S u mb ar NTT R ata-R ata K alb ar L amp u n g S u ls e l S u lu t S u ltra K alte n g K als e l NTB S u lte n g B e n g k u lu B ali Malu k u P ap u a B arat J amb i Malu k u Utara B an te n B an g k a B e litu n g K altim S u lb ar Y o g yak arta G o ro n talo R iau K e p u lau an R iau

323,3 314,8 294,2 237,3 225,6 219,9 218,7 162,4 161,2 149,9 147,6 144,2 143,4 138,3 130,1 127,6 125,4 114,1 108,0 103,5 97,5 95,3 90,9 90,8 77,2 64,0 59,6 58,5 57,0 50,8 35,8 -

100

200

300

400

500

600

700

R p. Miliar

Sumber: Departemen Pendidikan Nasional, 2007.

51


Pertama, penetapan besarnya anggaran program pendidikan di tingkat pemerintahan daerah sepenuhnya menjadi kewenangan pemerintah daerah. Oleh karena itu, besaran dan komposisi alokasi anggaran pendidikan termasuk pendidikan dasar juga bervariasi. Namun secara umum alokasi anggaran pendidikan masih terfokus pada kegiatan-kegiatan yang bersifat fisik. Sebagai konsekuensinya, masih terbatasnya anggaran yang berkaitan langsung dengan peserta didik atau layanan pendidikan. Hal ini erat kaitannya dengan instrumen penerimaan pemerintah daerah yang secara umum masih banyak bersumber dari alokasi dana perimbangan pemerintah pusat, utamanya DAU dan DAK. Tidak dapat dipungkiri bahwa banyak pula inisiatif dari pemerintah daerah untuk mendorong percepatan pencapaian Wajardikdas 9 tahun yang diikuti oleh pembiayaan dari sumber Pendapatan Asli Daerah. Kedua, masih lebarnya kesenjangan alokasi anggaran pemerintah daerah kepada sektor pendidikan. Di tingkat provinsi misalnya, kesenjangan yang cukup lebar tampak dari anggaran untuk pendidikan dasar dan menengah per jumlah penduduk usia 7-15 tahun di provinsi-provinsi seperti Gorontalo, Maluku Utara, Kepulauan Riau, Bangka Belitung justru jauh lebih tinggi dibandingkan dengan provinsi seperti Jawa Timur, Nusa Tenggara Barat, Lampung dan Jawa Barat. Selain itu juga, masih banyak provinsi-provinsi yang alokasi anggarannya pendidikan dasar dan menengahnya per jumlah penduduk 7-12 tahun ini di bawah rata-rata nasional. Jika dilihat secara nominal, anggaran untuk pendidikan dasar dan menengah di tiap-tiap provinsi bisa

52


jadi terlihat relatif cukup besar. Namun besarnya jumlah penduduk usia 7-15 tahun sebagai target pelayanan pendidikan dasar dan menengah sangat mempengaruhi memadai atau tidaknya anggaran yang di alokasikan. Gambar 3.11 Anggaran Pendidikan Dasar dan Menengah Per Penduduk Usia 7-15 Tahun Gorontalo Maluku Utara K epulauan R iau B ang ka B elitung P apua B arat S ulawes i Utara DI Yog yakarta Maluku P apua B ali S ulawes i B arat K alimantan T imur S ulawes i T eng g ara B eng kulu K alimantan T eng ah R ata-R ata S ulawes i T eng ah J ambi Nus a T eng g ara T imur S umatera B arat NAD R iau K alimantan S elatan K alimantan B arat S ulawes i S elatan S umatera Utara S umatera S elatan J awa T eng ah J awa B arat L ampung Nus a T eng g ara B arat B anten J awa T imur

729,3 693,6 662,9 642,3 629,6 622,8 620,4 618,4 573,0 563,8 558,2 543,8 523,3 508,2 503,6 495,3 476,9 473,6 461,6 451,7 451,7 432,4 419,3 410,5 388,8 379,6 376,5 369,1 364,6 361,2 358,6 352,6 328,1 -

100

200

300

400

500

600

700

800

900

R upiah/ Tahun

Sumber: Depdiknas, 2008, diolah.

53


Ketiga, kurangnya sosialisasi pembagian kewenangan antara pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota menjadi permasalahan tersendiri baik dalam desentralisasi pendidikan secara umum maupun pelaksanaan Wajardikdas 9 Tahun secara khusus. Berbagai kebijakan terkait dengan desentralisasi pendidikan ditetapkan pemerintah baik dalam hal perencanaan, pembiayaan, pelaksanaan maupun evaluasi dan monitoring kegiatan-kegiatan di bidang pendidikan dasar perlu disosialisasikan secara lebih intensif dan menjamin kesepahaman berbagai pihak sebagai stakeholder pendidik dasar dan menengah. Keempat,

masalah

konsisten

perencanaan

dan

penganggaran pendidikan. Banyak daerah yang menempatkan pendidikan sebagai prioritas namun dari sisi anggaran justru sebaliknya. Studi yang dilakukan oleh SMERU tahun 2004 terhadap 10 kabupaten/kota di Indonesia menunjukkan bahwa daerah yang secara tegas menyebut pendidikan dalam visi dab misinya, ternyata tidak satupun yang menempatkan sektor pendidikan ke dalam 3 besar alokasi anggaran pembangunan. Sementara terdapat daerah yang tidak menyebutkan pendidikan sebagai prioritas pembangunan, justru mengalokasikan anggaran pendidikan 3 besar diantara sektor lainnya. Kelima, lemahnya peran pemerintah provinsi. Di era desentralisasi ini pemerintah provinsi memainkan peranan tersendiri dalam pelaksanaan pembangunan utamanya yang berkaitan dengan urusan antar kabupaten/kota. Salah satunya

54


untuk mengurangi disparitas antar kabupaten kota misalnya dalam hal ketersediaan guru. Pemerintah provinsi di satu sisi diharapkan untuk dapat melaksanakan kewenangannya untuk mengurangi kesenjangan antar kabupaten/kota namun di sisi pembagian kewenangan belum disesuaikan dengan fungsifungsi dimaksud. Hal ini menyebabkan Lemahnya peran provinsi utamanya dalam aspek pemerataan infrastruktur pendidikan.

3.5.

Implikasi Kebijakan

Pelaksanaan program Wajardikdas ke depan memerlukan beberapa upaya-upaya perbaikan baik dalam rangka percepatan target penuntasan Wajardikdas di tahun 2008 maupun untuk perencanaan dan pelaksanaan Program Wajardikdas atau program serupa di masa yang akan datang. Pertama, perimbangan provinsi anggaran pendidikan dasar antara belanja fisik dan non fisik. Belanja non fisik seperti penyusunan kurikulum, peningkatan kualitas dan kompentensi guru memiliki peranan sama krusialnya dalam mendorong percepatan pencapaian tuntas Wajardikdas 9 tahun. Kedua, diperlukan adanya komitmen bersama antar pemerintah daerah di tingkat provinsi maupun kabupaten/kota bahkan hingga pada tingkat alokasi anggaran yang memadai untuk penyelenggaran pendidikan dasar. Diharapkan hal ini dapat menurunkan kesenjangan pembiayaan sektor pendidikan antar daerah.

55


Ketiga, sosialisasi pelaksanaan dan pencapaian Wajardikdas hendaknya dapat lebih ditingkatkan terutama yang erat kaitannya dengan pembagian kewenangan antara pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota. Hal ini dilaksanakan agar konsistensi dan harmonisasi pelaksanaan Wajardikdas 9 tahun antar tingkat pemerintahan dapat lebih ditingkatkan lagi. Keempat, peningkatan konsistensi antara perencanaan pelaksanaan kegiatan-kegiatan yang mendukung program Wajardikdas dengan kebijakan penganggaran juga perlu terus dilaksanakan. Hal ini untuk lebih mengoptimalkan upaya-upaya percepatan penuntasan Wajardikdas 9 tahun. Kelima, peran provinsi dalam rangkaian pelaksanaan program Wajardikdas perlu ditingkatkan. Peran provinsi cukup krusial utamanya dalam hal pemerataan infrastruktur pendidikan baik yang bersifat fisik seperti sekolah dan ruang kelas maupun yang bersifat non fisik seperti ketersediaan guru dan kualitas guru.Kelima Implikasi kebijakan di atas saling terkait satu sama lain. Diharapkan dengan beberapa upaya di atas, pencapaian program Wajardikdas 9 tahun dapat lebih dioptimalkan baik dalam jangka pendek penuntasan APK bagi seluruh daerah di tahun 2009, maupun pelaksanaan program Wajib Belajar di masa yang akan datang.

56


BAB IV KETERSEDIAAN DAN KUALITAS GURU

4.1.

Kebijakan untuk Peningkatan Kualitas Guru

Guru adalah salah satu jenis jabatan profesional di dalam bidang kependidikan. Sebagai jabatan, guru harus dipersiapkan melalui pendidikan dalam jangka waktu tertentu dengan seperangkat mata kuliah serta beban SKS tertentu sesuai dengan jenjangnya. Pendidikan yang dimaksud adalah untuk mendidik calon guru yang kelak mampu melaksanakan tugas secara profesional. Tugas profesional guru dapat dipilah menjadi empat fungsi sekalipun di dalam praktik merupakan satu kesatuan terpadu saling terkait, mendukung dan memperkuat satu terhadap aspek yang lain. Empat fungsi yang dimaksud adalah: (1) guru sebagai pendidik, (2) guru sebagai pengajar, (3) guru sebagai pelatih, dan (4) guru sebagai pembimbing. Hasil studi dari pakar pendidikan (Jalal & Mustafa, 2001), menyimpulkan bahwa guru merupakan faktor kunci yang paling menentukan dalam keberhasilan pendidikan dinilai dari prestasi belajar siswa. Reformasi apapun yang dilakukan dalam pendidikan seperti pembaruan kurikulum, penyediaan saranaprasarana dan penerapan metode mengajak baru, tanpa guru yang bermutu, peningkatan mutu pendidikan tidak akan mencapai hasil yang maksimal.

57


Kenyataan menunjukkan bahwa masih sebagian besar guru underqualified, tingkat penguasaan bahan ajar dan keterampilan dalam menggunakan metode pembelajaran yang inovatif masih kurang. Untuk itu perlu upaya peningkatan kualitas guru melalui berbagai cara antara lain: penentuan standar kompetensi, uji kompetensi dan sertifikasi guru, penilaian kinerja guru, penataran /pelatihan guru, peningkatan kesejahteraan dan profesionalisme guru, studi lanjut, peningkatan kualitas LPTK penghasil guru, dan lain-lain. Tim Penyusun Standar Kompetensi Guru Pemula (SKGP) merumuskan kompetensi guru dalam 4 (empat) rumpun yaitu: (1) Penguasaan Bidang Studi, (2) Pemahaman tentang Peserta Didik, (3) Penguasaan Pembelajaran yang mendidik; dan (4) Pengembangan Kepribadian dan Keprofesionalan. Keempat rumpun tersebut mencerminkan empat standar kompetensi guru yang dijabarkan lagi masing-masing dalam butir-butir kompetensi selanjutnya diuraikan menjadi indikator yang berfungsi untuk memperjelas butir-butir kompetensi sehingga dapat dirujuk untuk mengembangkan instrumen uji kompetensi guru. Pemerintah sebagai institusi penyelenggara negara mempunyai peranan tersendiri dalam meningkatkan kualitas pendidikan nasional. Kebijakan pemerintah, pada dasarnya dapat dikatagorikan dalam dua bentuk, yaitu kebijakan yang bersifat konstitusional dan kebijakan yang bersifat operasional. Kebijakan konstitusional lebih mengarah pada bagaimana pemerintah menetapkan perundang-undangan maupun

58


peraturan-peraturan untuk meningkatkan kualitas pendidikan nasional kita. Dalam Konteks ini, telah terbentuk UU Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional, merupakan strategi jangka panjang dalam membenahi pendidikan Indonesia. Sudah barang tentu, UU tersebut masih diperlukan penjabaran lebih lanjut dalam berbagai bentuk peratutan-peraturan yang berada dibawahnya, termasuk isu Badan Hukum Pendidikan (BHP), peraturan perbukuan maupun isu sertifikasi bagi para pengajar untuk meningkatkan standar kualitas mereka. Kebijakan operasional pemerintah, lebih mengarah pada kebijakan alokasi anggaran yang ditujukan bagi sektor pendidikan nasional. UU No. 20 Tahun 2003, telah mengamanatkan untuk mengalokasikan 20 persen dari APBN/APBD untuk sektor pendidikan. Namun mengingat kemampuan keuangan negara yang masih terbatas, maka alokasi 20 persen ini rencananya akan dicapai dalam beberapa tahap sesuai dengan kemampuan keuangan negara. Dalam tahun anggaran 2004, untuk sektor pendidikan baru di alokasikan sebesar 6,6 persen. Tahun 2005, jumlahnya telah meningkat menjadi 9,29 persen dan 2006 12,01 persen, 14,60 persen untuk anggaran tahun 2007 dan berturut-turut sampai tahun 2009 nanti, diharapkan anggaran untuk sektor pendidikan akan menjadi 17,40 persen dan 20,10 persen. Mengenai peningkatan kualitas guru menjadi perhatian utama pemerintah, bahkan pada konferensi di Nusa Dua (12 Maret 2008) para menteri pendidikan dan delegasi dari sembilan

59


negara berpenduduk terbesar dunia sepakat untuk memperkuat kerjasama guna melakukan capaian target Education For All (EFA) atau pendidikan untuk semua pada 2015, yang berfokus pada peningkatan kualitas guru. Sebelumnya, pada bulan Juli 2007 Dewan Bank Dunia setuju mengucurkan dana USD 86 juta untuk mendukung rencana Pemerintah untuk meningkatkan keterampilan dan kinerja para guru, yang diketahui secara luas sebagai tantangan utama untuk meningkatkan standar pendidikan di sekolah-sekolah di Indonesia. Salah satu program utama dalam program pembangunan pendidikan nasional yang dilakukan Departemen Pendidikan Nasional mengacu pada Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) Bidang Pendidikan tahun 2005-2009 yang ditetapkan oleh Pemerintah Program peningkatan mutu pendidik dan tenaga kependidikan bertujuan meningkatkan kecukupan jumlah pendidik dan tenaga kependidikan, kemampuan akademik, kemampuan melaksanakan administrasi, pengelolaan, pengembangan, pengawasan, dan pelayanan teknis untuk menunjang proses pendidikan dan pembelajaran pada setiap satuan pendidikan. Dalam rangka pemerataan dan perluasan akses, dilakukan pengadaan guru. Untuk meningkatkan daya tarik penempatan guru di daerah-daerah sulit, perlu dipikirkan skenario insentif bagi guru-guru tersebut. Selain itu, perlu dilakukan program upgrading bagi guru-guru SD/MI yang sudah ada agar mereka memiliki kesempatan untuk mengajar di SMP

60


atau sekolah-sekolah layanan khusus pada SMP khusus. Sasaran yang ingin dicapai adalah rasio peserta didik per pendidik dan tenaga kependidikan relatif merata pada setiap kabupaten/kota, dan akan diupayakan tercapainya standar nasional. Pemerintah juga akan mengangkat guru baru untuk mengatasi kekurangan guru. Hal ini sebagai pengganti guru yang akan pensiun, dan dalam rangka perluasan akses untuk penuntasan wajib belajar pendidikan dasar sembilan tahun, serta perluasan akses pendidikan menengah umum dan kejuruan. Kegiatan-kegiatan dalam program peningkatan mutu, relevansi, dan saya saing pendidik dan tenaga kependidikan antara lain: (i) Penyusunan rencana pengembangan mutu pendidik dan tenaga kependidikan, (ii) Pengembangan sistem dan pelaksanaan penilaian kinerja, kesejahteraan, penghargaan, dan perlindungan pendidik dan tenaga kependidikan, (iii) Penyelenggaraan sertifikasi pendidik dan tenaga kependidikan, serta (iv) Pengembangan dan pembinaan profesi dan karier pendidik dan tenaga kependidikan. Program peningkatan mutu, relevansi, dan daya saing pendidik dan tenaga kependidikan dilaksanakan antara lain dengan mengembangkan sistem serta meningkatkan kualifikasi dan kompetensi pendidik melalui pemetaan kompetensi secara periodik, pendidikan berkelanjutan untuk mencapai standar kompetensi yang ditunjukkan oleh hasil uji kompetensi, dan penghitungan angka kredit sebagai tenaga fungsional. Dalam Rencana Strategis Departemen Pendidikan Nasional disebutkan bahwa Guru yang memenuhi kualifikasi S1/D-IV sesuai dengan ketentuan UU No 14 Tahun 2005 tentang

61


Guru dan Dosen mencapai 34 persen pada tahun 2007. Beberapa alasan yang mendorong dibuatnya UU tentang Guru dan Dosen adalah: (i) telah lama kalangan pendidik memimpikan adanya UU yang melindungi keberadaan mereka, menjamin kebutuhan mereka untuk meningkatkan mutu dan kompetensinya, dan menjamin kesejahteraan mereka, tetapi karena berbagai alasan dan hambatan Pemerintah dan DPR belum bisa memenuhinya, (ii) sejak Indonesia menerapkan sistem ekonomi pasar pada tahun 1970an, status dan martabat sosial-ekonomi pendidik mengalami erosi laten berhubung pendidikan tidak merupakan bagian dari sistem tersebut sehingga secara gradual terus menerus terpinggirkan, dan karenanya diperlukan adanya UU yang melindungi mereka itu dari proses erosi tersebut, dan (iii) UU Sisdiknas belum secara memadai memberikan landasan hukum bagi peningkatan kualifikasi, kompetensi, profesionalisme, kesejahteraan, dan perlindungan hukum bagi pendidik. UU No 14/2005 tentang Guru dan Dosen menetapkan guru dan dosen sebagai suatu profesi tersendiri di masyarakat yang setara dengan profesi lainnya seperti dokter, akuntan, notaris, pengacara, dan apoteker. Selanjutnya UU ini mengatur kualifikasi minimal untuk memenuhi persyaratan profesi, sertifikasi profesi, pendidikan keprofesian berkelanjutan, hak dan kewajiban pendidik, kesejahteraan pendidik, pengangkatan, penempatan, mutasi, pemberiaan penghargaan, serta pemberhentian pendidik, dan organisasi profesi pendidik.

62


UU ini menjamin kesejahteraan guru dan dosen yang telah memenuhi persyaratan profesi dengan gaji pokok, tunjangan yang melekat pada gaji, tunjangan fungsional, tunjangan profesi, tunjangan khusus, dan maslahat tambahan. Bagi pendidik dalam jabatan yang belum memenuhi persyaratan minimal profesi diberikan masa transisi 10 tahun untuk memenuhi persyaratan minimal profesi tersebut.

4.1.1. BERMUTU Project (Better Education Reformed Management and Universal Upgrading)

through Teacher

Saat ini terda[at program BERMUTU (Better Education through Reformed Management and Universal Teacher Upgrading Project) secara luas mendukung Undang-Undang Guru yang disahkan bulan Desember 2005, yang bertujuan meningkatkan kualifikasi dan kinerja mengajar 2,7 juta guru Indonesia, yang merupakan 70 persen dari jumlah layanan sipil di Indonesia. Program ini bertujuan untuk mengatasi tantangan kritis dalam sistem pendidikan Indonesia, yang paling jelas tercermin pada penelitian-penelitian yang menunjukkan bahwa anak-anak sekolah Indonesia mendapat nilai yang lebih rendah dalam ujian pelajaran seperti matematik dan membaca daripada anak-anak sekolah di negara lain, bahkan setelah memperhitungkan status sosial ekonomi keluarga. Untuk menanggapi beberapa alasan penyebab buruknya kinerja ini,

63


BERMUTU membantu Pemerintah dalam area-area spesifik, dimana terdapat kondisi: -

Hanya separuh dari jumlah anak sekolah Indonesia yang diajar guru bergelar sarjana. Program ini akan mendukung reformasi pendidikan guru berbasis perguruan tinggi, membangun kapasitas dewan akreditasi nasional, menyediakan insentif bagi perguruan tinggi untuk melatih guru melalui pembelajaran jarak jauh dan program beasiswa.

-

Ketidakhadiran guru adalah alasan lain dari anak sekolah tidak mendapatkan pelajaran. Survei multinegara menemukan tingkat ketidakhadiran guru di Indonesia lebih tinggi dibandingkan lima negara lain, dari delapan negara, yang disurvei. Oleh karena itu, prosedur reformasi pertanggungjawaban guru dan kebijakan insentif yang mempromosikan kinerja dan pemajuan karir akan menjadi bagian penting dari program ini.

-

Salah satu alasan ketidakhadiran guru adalah rendahnya gaji yang mendorong banyak guru untuk mengambil pekerjaan kedua. Suatu studi menunjukkan bahwa guru sekolah dasar di Filipina dan Thailand mendapatkan gaji dua kali lebih besar (sesuai proporsi PDB per kapita) daripada guru di Indonesia. Program baru ini akan membantu pemerintah daerah untuk meningkatkan sistem untuk meningkatkan keterampilan guru sehingga mereka bisa mendapatkan gaji yang lebih tinggi sesuai dengan

64


Undang-Undang Guru yang baru. Program ini diharapkan dapat menggandakan jumlah guru dengan standar baru yang dimandatkan oleh Undang-Undang Guru menjadi lebih dari dua juta orang. -

Komponen keempat dari program ini adalah peningkatan sistem pengawasan dan evaluasi melalui pengembangan basis data guru yang diperbaiki dan serangkaian studi riset dan evaluasi untuk mendokumentasi efek proyek tersebut pada standar pengajaran dan prestasi murid.

Penjaminan mutu lewat sertifikasi kompetensi akan mampu memberikan kepercayaan kepada stakeholder. Jika guru memiliki sertifikat kompetensi yang merupakan pengakuan terhadap kompetensi dan profesi untuk melaksanakan tugas sebagai guru, stakeholder akan percaya bahwa guru yang akan mendidik, mengajar, melatih dan membimbing anak-anak yang mereka percayakan akan mendapat pelayanan optimal baik di dalam penyediaan fasilitas pendidikan maupun dalam proses pendidikan dan pembelajaran. Diharapkan dengan upaya itu hasil pendidikan yang dicapai juga akan lebih baik. Namun, secara psikologis hal ini akan menimbulkan kekhawatiran, karena mereka tidak terbiasa untuk mengenali kemampuan diri melalui refleksi dan evaluasi diri. Jika guru memiliki rasa confident (percaya diri) akan kompetensi yang dimilikinya, tidak akan menimbulkan rasa was-was dan khawatir yang berlebihan. Oleh karena itu perlu sosialisasi secara luas agar kebijakan sertifikasi dan resertifikasi dapat diterima secara positif, dan

65


bukan merupakan ancaman bagi guru, tetapi justru dirasakan dapat melindungi profesi guru dan untuk membantu guru dalam mencapai tingkat tertinggi jabatan guru.

4.1.2. Sertifikasi Guru dan Landasan Yuridisnya Sertifikasi kompetensi adalah proses pemerolehan sertifikat kompetensi guru yang dimaksudkan untuk memberikan bukti tertulis terhadap kinerja (performance) melaksanakan tugas guru sebagai perwujudan kompetensi yang dimiliki telah sesuai dengan standar kompetensi guru yang dipersyaratkan. Sertifikat kompetensi adalah surat keterangan bukti atas kompetensi dan hanya diberikan setelah yang bersangkutan lulus pendidikan profesi guru lembaga pendidikan tinggi terpilih. Sertifikasi kompetensi melalui pendidikan profesi guru sebagai upaya penjamin mutu pendidik dan tenaga kependidikan di Indonesia mempunyai arti strategis dan mendasar dalam upaya peningkatan mutu guru. Sertifikasi merupakan jawaban terhadap adanya kebutuhan untuk meningkatkan kompetensi profesional guru. Oleh karena itu proses sertifikasi kompetensi dipandang sebagai bagian esensial dalam memperoleh sertifikat kompetensi yang diperlukan. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 20 tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional, Pasal 61 ayat (1) menyatakan bahwa sertifikat berbentuk ijasah dan sertifikat kompetensi; ayat (2) Ijasah diberikan kepada peserta didik

66


sebagai pengakuan terhadap prestasi belajar dan/atau penyelesaian suatu jenjang pendidikan setelah lulus ujian yang diselenggarakan oleh satuan pendidikan yang terakreditasi; (3) Sertifikat kompetensi diberikan oleh penyelenggara pendidikan dan/atau lembaga pelatihan kepada peserta didik dan warga masyarakat sebagai pengakuan terhadap kompetensi untuk melakukan pekerjaan tertentu setelah lulus uji kompetensi yang diselenggarakan oleh satuan pendidikan yang terakreditasi atau lembaga sertifikasi. Oleh karena itu pemerolehan sertifikat dalam pertemuan ilmiah, seperti seminar, diskusi panel, lokakarya, simposium, dan lain-lain bukanlah sertifikat kompetensi. Sertifikat kompetensi diberikan oleh penyelenggara pendidikan dan lembaga pelatihan kepada peserta didik dan warga masyarakat sebagai pengakuan terhadap kompetensi untuk melakukan pekerjaan tertentu setelah lulus uji kompetensi yang diselenggarakan oleh satuan pendidikan yang terakreditasi atau lembaga sertifikasi. Ketentuan ini bersifat umum, baik untuk tenaga kependidikan maupun non kependidikan. Khusus untuk tenaga kependidikan, UU No 20 tahun 2003 Pasal 42 ayat (2) menyatakan bahwa pendidik untuk pendidikan formal pada jenjang pendidikan usia dini, pendidikan dasar, pendidikan menengah, dan pendidikan tinggi dihasilkan oleh perguruan tinggi yang terakreditasi. Sementara itu, dalam pasal 42 ayat (1) disebutkan bahwa Pendidik harus memiliki kualifikasi minimal dan sertifikasi sesuai dengan jenjang

67


kewenangan mengajar, sehat jasmani dan rohani, serta memiliki kemampuan untuk mewujudkan tujuan pendidikan nasional UU No 20 tahun 2003 Pasal 43 ayat (2) menegaskan bahwa sertifikasi pendidik diselenggarakan oleh perguruan tinggi yang memiliki program pengadaan tenaga kependidikan yang terakreditasi. Jadi peran lembaga penyelenggara program pendidikan tenaga kependidikan yang terakreditasi sudah jelas dan tegas berwenang menyelenggarakan sertifikasi pendidik untuk TK, SD, SMP, SMA, dan SMK. Ijasah merupakan pengakuan terhadap prestasi belajar dan/atau penyelesaian suatu jenjang pendidikan yang diberikan kepada peserta didik setelah lulus ujian yang diselenggarakan oleh satuan pendidikan yang terakreditasi. Lebih jauh Undang-Undang Guru pasal 7 ayat (1) menyebutkan, bahwa guru sebagai tenaga profesional di bidang pembelajaran wajib memiliki kualifikasi akademik dan kompetensi sebagai agen pembelajaran sesuai dengan Standar Nasional Pendidikan. Ayat (2) Kualifikasi akademik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diperoleh melalui pendidikan tinggi Program Sarjana atau Program Diploma IV yang sesuai dengan tugasnya sebagai guru; ayat (3) menyatakan, bahwa Kompetensi sebagai agen pembelajaran sebagaimana dimaksudkan pada ayat (1) meliputi kompetensi pedagogik, kompetensi kepribadian, kompetensi profesional, dan kompetensi sosial sesuai Standar Nasional Pendidikan, yang diperoleh melalui pendidikan profesi guru setelah Program Sarjana atau Diploma 4 sebagaimana

68


dimaksud pada ayat (2). Ayat (4) Kualifikasi akademik dan kompetensi sebagai agen pembelajaran sebagaimana dimaksud pada ayat (1) sampai dengan (3) diatur lebih lanjut dalam peraturan pemerintah. Sementara itu, dalam pasal 25 diatur sebagai berikut: (1) Pendidikan profesi guru mengikuti Peraturan Pemerintah yang mengatur pendidikan profesi; (2) Persyaratan kelulusan untuk pendidikan profesi ditetapkan oleh perguruan tinggi setelah memperhatikan pertimbangan dari organisasi profesi dan mendapat persetujuan dari menteri; (3) Calon guru yang memenuhi persyaratan kelulusan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) memperoleh Sertifikat Kompetensi Guru dari perguruan tinggi yang bersangkutan. Sertifikasi Guru Pemula Pemberian Akta mengajar selama ini merupakan sertifikasi guru bagi setiap lulusan Lembaga Pendidikan Tenaga kependidikan (LPTK). Sertifikasi ini dinilai belum standar karena tidak melalui uji kompetensi, dan masih berlaku selamanya. Untuk menjadikan guru sebagai profesi, maka setiap calon guru yang akan menjadi guru harus memiliki sertifikat guru pemula yang diperoleh melalui sertifikasi guru pemula. Sertifikasi guru pemula merupakan proses pengujian kompetensi calon guru sebagai dasar pengakuan terhadap kompetensi untuk melakukan pekerjaan sebagai guru setelah lulus uji kompetisi yang diselenggarakan oleh satuan pendidikan terakreditasi atau lembaga sertifikasi. Dengan demikian tujuan sertifikasi guru pemula adalah untuk menentukan kelayakan

69


seseorang sebelum memasuki atau memangku jabatan profesional sebagai guru, yang dapat diberlakukan selama kurang lebih lima tahun. Peserta sertifikasi guru pemula terdiri atas dua kelompok. Kelompok pertama adalah lulusan program studi kependidikan yang sebidang dan serumpun dengan Indeks Prestasi komulatif (IPK) minimal 2,50, disertai dengan bukti kelulusan yang diperoleh dari penyelenggara program pendidikan tenaga kependidikan terakreditasi. Kelompok kedua adalah lulusan program studi non kependidikan yang memiliki ijasah dari program studi sebidang dan serumpun dengan IPK minimal 2,50, memiliki bukti telah lulus program pembentukan kemampuan mengajar (Akta Mengajar) dari penyelenggara program pendidikan tenaga kependidikan terakreditasi dengan IPK minimal 2,50. Calon guru yang ingin mengikuti sertifikasi guru pemula diwajibkan untuk mendaftarkan diri dengan menyerahkan berkas persyaratan administratif kepada penyelenggara uji kompetensi. Kemudian peserta mengikuti uji kompetensi untuk semua mata uji yang diwajibkan. Bila peserta memenuhi persyaratan kelulusan yang telah ditetapkan, kepada yang bersangkutan diberikan sertifikat kompetensi guru pemula. Tetapi, bila peserta tidak memenuhi sebagian atau seluruh mata uji, yang bersangkutan dapat mengikuti uji ulang kompetensi guru pemula. Sebelum mengikuti uji ulang yang bersangkutan diwajibkan untuk

70


mengikuti Pembinaan kemampuan mengajar yang dilaksanakan oleh lembaga-lembaga tertentu. Tingkat penguasaan kompetensi guru pemula sebagai persyaratan kelulusan ditentukan berdasarkan kriteria penilaian acuan patokan (PAP), yaitu minimal 70 persen yang setara dengan nilai B, baik untuk kelulusan setiap mata uji maupun untuk kelulusan akhir. Pemegang sertifikat guru pemula memiliki kewenangan sebagai guru pemula yang diberlakukan selama tiga tahun sampai lima tahun. Sedangkan, legalisasi atas sertifikat guru pemula oleh pimpinan lembaga penyelenggara uji kompetensi guru pemula sesuai dengan ketentuan yang berlaku. Sertifikasi Guru Lanjut Sertifikasi guru lanjut merupakan proses pengujian kompetensi calon guru sebagai dasar pengakuan terhadap kompetensi untuk melakukan pekerjaan sebagai guru berikutnya, setelah sertifikasi guru yang dimiliki hampir habis masa berlakunya. Sertifikasi guru lanjut diperoleh melalui uji kompetensi yang diselenggarakan oleh satuan pendidikan terakreditasi atau lembaga sertifikasi. Dengan demikian tujuan sertifikasi guru lanjut adalah untuk menentukan kelayakan seorang guru dalam memangku jabatan profesional sebagai guru pada periode berikutnya. Periode berikutnya dapat diberlakukan selama kurang lebih lima tahun. Peserta sertifikasi guru lanjut terdiri atas dua kelompok. Kelompok pertama adalah para guru sebidang dan serumpun yang telah menjadi PNS tetapi belum memiliki sertifikasi guru

71


pemula. Kelompok kedua adalah para guru sebidang dan serumpun yang telah memiliki sertifikasi guru sebagai profesi (baik sertifikasi guru pemula maupun sertifikasi guru lanjut) yang telah hampir habis masa berlakunya. Guru yang ingin mengikuti sertifikasi guru lanjut diwajibkan untuk mendaftarkan diri dengan menyerahkan berkas persyaratan administratif kepada penyelenggara uji kompetensi. Kemudian peserta mengikuti uji kompetensi untuk semua mata uji yang diwajibkan sesuai dengan standar kompetensi guru. Bila peserta memenuhi persyaratan kelulusan yang telah ditetapkan, kepada yang bersangkutan diberikan sertifikat kompetensi guru lanjut. Tetapi, bila peserta tidak memenuhi sebagian atau seluruh mata uji, yang bersangkutan dapat mengikuti uji ulang kompetensi guru lanjut. Sebelum mengikuti uji ulang yang bersangkutan diwajibkan untuk mengikuti pembinaan kemampuan mengajar yang dilaksanakan oleh lembaga-lembaga tertentu. Bagi guru sebagai profesi yang belum lulus uji ulang, sedangkan masa berlakunya sertifikat guru sebagai profesi sudah habis, maka kewenangan dan haknya sebagai guru profesional di cabut. Seperti halnya sertifikasi guru pemula, tingkat penguasaan kompetensi guru lanjut sebagai persyaratan kelulusan ditentukan berdasarkan kriteria penilaian acuan patokan (PAP), yaitu minimal 70 persen yang setara dengan nilai B, baik untuk kelulusan setiap mata uji maupun untuk kelulusan akhir. Pemegang sertifikat guru lanjut memiliki kewenangan

72


sebagai guru profesional yang diberlakukan selama lima tahun. Sedangkan, legalisasi atas sertifikat guru lanjut oleh pimpinan lembaga penyelenggara uji kompetensi guru lanjut sesuai dengan ketentuan yang berlaku.

4.1.3. Kurikulum Pendidikan Profesi Pendidikan profesi ditekankan pada unsur kematangan, keterampilan, dan tanggungjawab. Untuk itu diperlukan waktu yang memadai melakukan latihan, praktek dan magang. Pendidikan profesi dilakukan setelah peserta didik melewati jenjang pendidikan tinggi atau pendidikan akademik. Pendidikan profesi adalah syarat bagi calon guru untuk dapat mengikuti uji kompetensi dan sertifikasi guru. Pendidikan profesi keguruan dilakukan dengan cara konsekutif bagi lulusan D2, D3, dan S1. Pendidikan profesi guru tersebut dilaksanakan oleh LPTK terakreditasi. Pendidikan profesi untuk satu bidang tertentu dilakukan di fakultas yang mengasuh bidang studi tersebut. Berdasarkan Kepmen No.232 tahun 2000 dan Kepmen No.045 tahun 2002 setiap lulusan pendidikan tinggi termasuk guru sekurang-kurangnya memiliki 5 unsur kompetensi yang mencakup kepribadian, ilmu dan keterampilan, keahlian berkarya, sikap dan perilaku berkarya serta kemampuan berkehidupan bermasyarakat. Apabila acuan ini digunakan mengembangkan kurikulum pendidikan profesi maka setidaknya kurikulum pendidikan profesi keguruan lebih ditekankan pada keahlian berkarya serta sikap dan perilaku berkarya. Pendekatan

73


yang digunakan untuk mengembangkan dan merevisi kurikulum pendidikan profesi keguruan adalah: (1) menjalin kemitraan dengan pengguna guru, dan (2) mencari masukan dari asosiasi profesi keguruan dan asosiasi profesi lainnya yang relevan, dan melakukan task analysis. Dengan cara tersebut, secara akurat dapat dilakukan upaya perbaikan terhadap content dan performance kompetensi yang pada akhirnya berakibat terhadap keharusan untuk melakukan pemutakhiran kurikulum pendidikan profesi seiring dengan perkembangan tuntutan kebutuhan profesi. Apabila dilakukan pemetaan materi kurikulum pendidikan profesi keguruan, maka penguasaan subject matter yang kuat harus didukung oleh keahlian transfer ilmu, keahlian untuk membelajarkan peserta didik, dan kemampuan reflektif untuk melakukan perbaikan yang berkelanjutan. Untuk itulah diperlukan materi Strategi belajar mengajar, Telaah kurikulum, Evaluasi Pembelajaran, Penelitian Tindakan Kelas, Microteaching, dan PPL. Agar kedua keahlian tersebut diatas tidak kehilangan roh dan jiwa pendidikan maka perlu diberikan materi yang mendukung sikap dan perilaku berkarya, yakni filsafat dan teori pembelajaran, perkembangan peserta didik, teknologi pendidikan/ pembelajaran serta teknologi komunikasi dan informasi. Pencanangan guru sebagai profesi tentu harus diikuti dengan langkah-langkah konkrit tentang tiga subsistem utama pendidikan profesi guru, yakni mulai dari penyiapan tenaga guru,

74


manajemen guru, dan sistem penjaminan mutu guru. Sesungguhnya akar masalah profesionalisme guru di Indonesia bukanlah pada kurikulum atau pola yang diterapkan, akan tetapi pada konsistensi dan mutu implementasi yang tidak memiliki standar dan manajemen pembinaan yang lemah. Quality planning, Quality Control, dan Quality Improvement tidak dilaksanakan secara konsisten dan berkesinambungan. Jalinan masalah ini terasa begitu rumit dan bergerak secara acak menunju arah yang tidak beraturan. Mencermati hal ini, maka pemantapan dan pembenahan secara mendasar terhadap pola concurrent (model serempak) yang diterapkan selama ini sangat mendesak untuk dilakukan. Namun demikian, rintisan pola consecutive (model berlapis) dapat menjadi alternatif terutama untuk mengakomodasi guru bidang studi tertentu. Pola consecutive dapat mengatasi dua masalah, yakni (1) menyiapkan guru yang memiliki keahlian khusus (guru keterampilan kejuruan baik itu akibat perkembangan tuntutan pasar kerja maupun munculnya keterampilan dan ilmu baru serta keahlian yang tidak diselenggarakan di LPTK) dan (2) ledakan kebutuhan guru pada kurun waktu tertentu.

4.2.

Capaian

Guru merupakan salah satu pilar atau komponen utama yang dinamis dalam mencapai tujuan pendidikan serta untuk mewujudkan pendidikan yang bermutu. Pendekatan yang berorientasi pada perbaikan sarana dan prasarana tidak mampu

75


mengangkat mutu pendidikan secara berarti. Suatu kenyataan di lapangan banyak fasilitas pembelajaran seperti peralatan laboratorium, referensi pustaka, studio atau workshop yang ada di sekolah tidak termanfaatkan secara optimal oleh sekolah. Ruang laboratorium dijadikan ruang kelas, ruang perpustakaan dipersempit dan dijadikan ruang guru bahkan gudang. Salah satu faktor penyebab adalah guru tidak siap untuk memanfaatkan fasilitas yang diberikan oleh berbagai macam proyek yang ditujukan ke sekolah tersebut. Oleh karena itu, maka pencapaian standar kompetensi guru merupakan suatu keharusan. Sebab tanpa ada standar maka jaminan kepada stakeholder tidak mungkin terpenuhi secara optimal. Terdapat beberapa indikator untuk melihat kinerja kuantitas guru, diantaranya adalah rasio siswa per guru, yaitu rasio yang menunjukkan jumlah siswa yang diampu oleh 1 orang guru. Semakin kecil angka ini, semakin bagus karena guru tersebut akan dapat memberi perhatian lebih pada muridmuridnya daripada jika guru tersebut mengampu murid lebih banyak. Data antara tahun 2001/02-2005/06 menunjukkan bahwa tren rasio siswa per guru semakin kecil, kecuali untuk MTs, dimana pada tahun 2003/2004 dan 2004/2005 menurun, tetapi pada tahun berikutnya meningkat kembali.

76


Gambar 4.1 Rasio Siswa per Guru Tahun 2001/2002-2005/2006

Sumber: Statistik Pendidikan, Depdiknas, 2007, diolah.

Jika dilihat rasio siswa per guru per daerah maka akan terlihat perbedaan antar daerah. Pada tahun 2005, secara ratarata sebesar 21, dimana terdapat beberapa provinsi dengan rasio yang lebih besar dari rata-rata, diantaranya Nusa Tenggara Timur, Jambi, Sumatera Utara, Kalimantan Barat, Irian Jaya Barat, Sulawesi Tenggara, Nusa Tenggara Barat, Lampung, Gorontalo, Jawa Barat, Banten, dan DKI Jakarta. Kemudian pada tahun 2007, secara rata-rata rasio siswa per guru adalah sebesar 19, hal ini mengidikasikan kinerja yang lebih baik. Pada tahun tersebut terdapat beberapa provinsi yang rasionya di atas ratarata, antara lain Sulawesi Utara, Sulawesi Tenggara, Nusa

77


Tenggara Timur, Papua, Gorontalo, Kalimantan Barat, Kalimantan Timur, Nusa Tenggara Barat, Lampung, DKI Jakarta, Jawa Barat, Banten dan Papua Barat. Rasio Siswa/Guru 2005 dan 2007

Gambar 4.2 Rasio Siswa per Guru Tahun 2006 dan 2007 Rata-rata Sulawesi Barat Irian Jaya Barat Kepulauan Riau Gorontalo Bangka Belitung Banten Maluku Utara Bengkulu Papua Nusa Tenggara Timur Nusa Tenggara Barat Bali Maluku Sulawesi Tenggara Sulawesi Selatan Sulawesi Tengah Sulawesi Utara Kalimantan Timur Kalimantan Selatan Kalimantan Tengah Kalimantan Barat Lampung Sumatera Selatan Jambi Riau Sumatera Barat Sumatera Utara Nanggroe Aceh Darussalam Jawa Timur D.I. Yogyakarta Jawa Tengah Jawa Barat D.K.I. Jakarta

2007 2005

0

5

10

15

20


78

25

30

35


Gambar 4.3 Rasio Siswa per Guru Sekolah Dasar & Menengah Tahun 2005 dan 2007 Rasio Siswa/Guru Swasta 2005 dan 2007

Rasio Siswa/Guru Negeri 2005 dan 2007 Sulawesi Barat

Rata-Rata

Irian Jaya Barat

Sulawesi Barat

Kepulauan Riau

Irian Jaya Barat

Gorontalo

Kepulauan Riau Gorontalo

Bangka Belitung

Bangka Belitung

Banten

Banten

Maluku Utara

Maluku Utara

Bengkulu

Bengkulu

Papua

Papua

Nusa Tenggara Timur

Nusa Tenggara Timur

Nusa Tenggara Barat

Nusa Tenggara Barat

Bali

Bali

Maluku

Maluku

Sulawesi Tenggara Sulawesi Tenggara

Sulawesi Selatan Sulawesi Selatan

Sulawesi Tengah Sulawesi Tengah

Sulawesi Utara

2007

Kalimantan Timur

2005

2007 Sulawesi Utara

2005

Kalimantan Timur

Kalimantan Selatan

Kalimantan Selatan

Kalimantan Tengah

Kalimantan Tengah

Kalimantan Barat

Kalimantan Barat

Lampung

Lampung

Sumatera Selatan

Sumatera Selatan

Jambi

Jambi

Riau

Riau

Sumatera Barat

Sumatera Barat

Sumatera Utara

Sumatera Utara

Nanggroe Aceh Darussalam


Jawa Timur

Jawa Timur

D.I. Yogyakarta

D.I. Yogyakarta

Jawa Tengah

Jawa Tengah

Jawa Barat

Jawa Barat

D.K.I. Jakarta

D.K.I. Jakarta

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0


79

10

20

30

40

50


Sedangkan kinerja kualitas guru dapat dilihat dari tingkat pendidikan kepala sekolah dan guru. Semakin tinggi pendidikannya tentu saja kualitasnya semakin bagus. Tingkat pendidikan dari kepala sekolah dan pengajar ini juga sekaligus memcerminkan tingkat kelayakan guru. Apabila dilihat dari mutu SDM dalam hal ini guru, maka persentase guru yang layak mengajar pada jenjang SD dan MI yaitu 15 persen layak masih 85 persen tidak layak. Sedangkan untuk SMP dan MTs, sebesar 60 persen layak dan sisanya 40 persen tidak layak. Mutu guru juga menunjukkan kinerja sekolah, hal itu terlihat pada kesesuaian ijasah guru dengan bidang studi yang diajarkan. Gambar 4.4 Kepala Sekolah dan Guru menurut Tingkat Pendidikan Tahun 2006 Tingkat Sekolah Dasar

Tingkat Sekolah Menengah


80


Jika membandingkan kelayakan guru di sekolah swasta dan sekolah negeri maka diketahui bahwa kelayakan guru lebih tinggi di sekolah swasta daripada sekolah negeri. Dari data tahun 2006 di bawah ini terlihat bahwa untuk SD dan MI negeri pengajar yang layak mengajar sebesar 14 persen, sedangkan untuk SD dan MI swasta sebesar 21 persen. Sebaliknya untuk SMP dan MTs, pengajar yang layak mengajar lebih besar di SMP dan MTs negeri, yaitu sebesar 63 persen. Untuk SMP dan MTs swasta sebesar 56 persen. Tabel 4.2 Persentase Kelayakan Mengajar Kepala Sekolah dan Guru menurut Jenjang Pendidikan Tahun 2006 Jenjang Pendidikan SD & MI Layak Tidak Layak Jumlah SMP & MTs Layak Tidak Layak Jumlah

Negeri

%

Swasta

%

Jumlah

%

178,052 1,060,788 1,238,840

14 86 100

27,958 80,048 28,038

26 74 100

206,010 1,140,836 1,346,846

15 85 100

247,560 146,634 394,194

63 37 100

124,331 97,839 97,963

56 44 100

371,891 244,473 616,364

60 40 100


Persentase guru yang layak mengajar di tiap daerah juga berbeda. Beberapa provinsi yang tingkat kelayakan gurunya rendah sebagian besar terletak di Kawasan Timur Indonesia seperti seluruh provinsi di Sulawesi, Papua, Nusa Tenggara, Maluku serta sebagian provinsi di Sumatera, yaitu Lampung, Bengkulu, Jambi dan Bangka Belitung. Namun secara umum persentase rata-rata guru yang layak mengajar pada tahun 2007

81


adalah sebesar 10.87 persen. Sementara itu jika membandingkan guru yang layak mengajar antara sekolah swasta dengan sekolah negeri di tiap daerah maka terlihat bahwa guru sekolah swasta lebih layak daripada guru sekolah negeri. Guna memenuhi amanat UU Nomor 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen yang mensyaratkan guru harus berkualifikasi akademik minimal S1 atau D-4, maka Depdiknas telah melakukan berbagai upaya kebijakan dalam rangka meningkatkan kualifikasi guru, mulai dari guru TK sampai SMA/ SMK/MA. Dari jumlah keseluruhan sekitar 2,7 juta guru, 1.528.472 orang guru berstatus PNS. Sedangkan, sisanya yaitu 1.254.849 guru berstatus non-PNS. Guru berstatus PNS dengan kualifikasi S1/D4 dan di atas S1/ D4, sebanyak 539.406 (43 persen), dan yang berkualifikasi pendidikan di bawah S1/D4 sebanyak 989.983 (66 persen). Sedangkan untuk guru nonPNS yang berkualifikasi pendidikan S1/D4 sekitar 502.667 (42 persen) dan yang berkualifikasi di bawah S1/D4 sekitar 657.741 (58 persen). Dengan demikian, dari jumlah keseluruhan guru berkualifikasi S1/D4 adalah sekitar 1.042.073 (38,6 persen), sedangkan yang berkualifikasi di bawah S1/D4 sekitar 1.656.548 (61,4 persen). Ini berarti persentase guru yang berkualifikasi S1/D4 meningkat 6,1 persen. Kenaikan ini berkat beasiswa peningkatan kualifikasi guru dari APBN Depdiknas sebesar Rp. 382.395.000.000 bagi 191.271 guru, APBN depag, APBD, dan dari kontribusi para guru itu.

82


Gambar 4.5 Persentase Guru SD dan SMP yang Layak Mengajar Persentase Guru SD & SMP yang Layak Mengajar Tahun 2007 D.K.I. Jakarta

33.43%

Jawa Timur

29.43%

D.I. Yogyakarta

25.05%

Sulawesi Selatan

20.53%

Bali

19.41%

Jawa Tengah

17.11%

Jawa Barat

16.31%

Riau

14.82%


13.79%

Banten

12.37%

Sumatera Barat

12.29%

Gorontalo

11.49%

Sumatera Utara

11.33%

Kepulauan Riau

11.29%

Nusa Tenggara Barat

11.23%

Rata-Rata

10.87%

Sulawesi Barat

9.68%

Irian Jaya Barat

8.80%

Lampung

8.76%

Sulawesi Utara

8.66%

Bengkulu

8.52%

Kalimantan Timur

8.37%

Kalimantan Selatan

7.48%

Jambi

6.25%

Sulawesi Tenggara

5.29%

Sulawesi Tengah

5.13%

Sumatera Selatan Kalimantan Tengah Papua

Bangka Belitung

4.47%

3.78% 3.34% 2.62%

Kalimantan Barat

2.18%

Maluku Utara

2.03%

Nusa Tenggara Timur

1.76%

Maluku

1.70%

0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 30.00% 35.00% 40.00%


83


Gambar 4.6 Persentase Guru SD-SMP Negeri dan Swasta yang Persentase Guru SD & SMP Negeri dan Tahun Swasta yang Layak Mengajar Layak Mengajar 2006 Tahun 2006 Rata-Rata Sulawesi Barat Irian Jaya Barat

Kepulauan Riau Gorontalo Bangka Belitung

Banten Maluku Utara Bengkulu

Papua Nusa Tenggara Timur Nusa Tenggara Barat

Bali Maluku Sulawesi Tenggara

Sulawesi Selatan Sulawesi Tengah

Swasta

Sulawesi Utara

Negeri

Kalimantan Timur Kalimantan Selatan

Kalimantan Tengah Kalimantan Barat Lampung

Sumatera Selatan Jambi Riau

Sumatera Barat Sumatera Utara Nanggroe Aceh Darussalam

Jawa Timur D.I. Yogyakarta Jawa Tengah

Jawa Barat D.K.I. Jakarta

0.00%

10.00%

20.00%

30.00%

40.00%


84

50.00%


Gambar 4.7 Persentase Guru yang Lulus Sertifikasi Tahun 2007


85


Berkaitan dengan upaya peningkatan mutu guru, yaitu program sertifikasi dimana sertifikat profesi diterbitkan oleh perguruan tinggi penyelenggara pendidikan profesi di atas S1, seperti pendidikan profesi akuntansi, apoteker, dokter, dokter gigi, guru, notaris, dan psikolog. Sebenarnya, pendidikan tinggi profesi sudah berlangsung cukup lama kecuali untuk guru. Dalam upaya untuk meningkatkan kompetensi guru, pada tahun 2007 telah dimulai program sertifikasi profesi guru dengan memberikan kuota sejumlah 200.450 orang untuk mengikuti sertifikasi guru melalui penilaian portofolio. Dari sejumlah kuota tersebut, sebanyak 185.328 guru atau 96.7 persen dinyatakan lulus sebagai guru professional dan memiliki sertifikat pendidik. Di samping pelaksanaan sertifikasi guru dalam jabatan melalui penilaian portofolio, Depdiknas juga menyelenggarakan sertifikasi guru melalui jalur pendidikan. Peserta sertifikasi guru melalui jalur pendidikan diwajibkan mengikuti pendidikan selama dua semester dan diberikan beasiswa penuh. Sejumlah 769 guru dalam jabatan sedang mengikuti pendidikan profesi di 27 perguruan tinggi yang telah ditetapkan dan akan selesai pada bulan November 2008. Sampai dengan tahun 2007, secara nasional kelulusan guru mencapai 89.41 persen. Papua dan Papua Barat mempunyai persentase kelulusan terendah, masing-masing sebesar 27.07 persen dan 32.63 persen. Kualitas dari kepala sekolah dan guru tentu saja secara langsung akan mempengaruhi kualitas dari para siswa. Dengan adanya peningkatan kualitas guru maka diharapkan angka mengulang akan menurun. Sebaliknya angka kelulusan

86


diharapkan akan meningkat. Selama kurun waktu 2001/20022005/2006, jumlah siswa SD dan MI yang mengulang mengalami penurunan. Hal ini juga dapat dilihat dari besarnya angka mengulang, yaitu dari 5.41 persen pada tahun 2001/2002 menjadi 3.36 persen pada tahun 2005/2006, walaupun dari tahun 2003/2004 ke 2004/2005 sempat mengalami peningkatan. Tabel 4.3 Perkembangan Angka Mengulang SD/MI dan SMP/MTs Tahun 2001/2002-2005/2006 Jenjang Pendidikan

2001/02

2002/03

2003/04

2004/05

2005/06

Siswa Mengulang SD + MI

1.551.181

1.095.769

1.082.581

1.271.237

1.069.066

SD

1.388.153

978.224

990.457

1.190.306

1.026.275

MI

163.028

117.545

92.124

80.931

42.791

SMP + MTs

41.985

44.669

41.656

42.337

44.336

SMP

36.124

36.201

36.650

37.925

35.613

MTs

5.861

8.468

5.006

4.412

8.723

Angka Mengulang (%) SD + MI

5,41

3,79

3,73

4,37

3,36

SMP + MTs

0,44

0,46

0,42

0,44

0,46

Sumber: Statistik Pendidikan. Depdiknas. 2007. diolah.

Kondisi ini tidak diikuti oleh siswa SMP dan MTs. Pada kurun waktu yang sama jumlah siswa yang mengulang justru meningkat. Peningkatan ini ternyata disumbang oleh MTs. Sehingga angka mengulang untuk SMP dan MTs meningkat, yaitu dari angka 0.44 persen pada tahun 2001/2002 menjadi 0.46

87


persen pada tahun 2005/2006. Namun demikian, jika kita bandingkan angka mengulang pada kelompok SD dan MI dengan kelompok SMP dan MTS, persentase angka mengulang pada tingkat SD dan MI masih lebih tinggi daripada kelompok SMP dan MTs. Untuk SMP dan MTs nilainya masih di bawah 1 persen, sedangkan untuk SD dan MI nilainya di atas 3 persen.

Tabel 4.4 Angka Kelulusan Tahun 2006 Siswa Tingkat Tertinggi Tahun Sebelumnya

Jumlah Lulusan

Angka Lulusan (%)

SD + MI

4.248.683

4.072.508

95,85

SD

3.779.348

3.681.181

97,40

MI

469.335

391.327

83,38

SMP + MTs

3.087.052

2.872.927

93,06

SMP

2.415.941

2.265.982

93,79

MTs

671.111

606.945

90,44

Jenjang Pendidikan

Sumber: Statistik Pendidikan. Depdiknas. 2007. diolah.

Indikator kinerja dampak peningkatan kualitas guru terhadap kualitas pendidikan dapat juga dilihat dari angka kelulusan. Seperti telah disebutkan sebelumnya bahwa jika kualitas guru meningkat. maka angka kelulusan siswa juga akan meningkat. Kualitas guru yang lebih baik dapat memberikan pelajaran dengan lebih baik pula. Pada tahun 2006 angka kelulusan SD/MI dan SMP/MTs di atas 80 persen. Untuk SD dan MI angka kelulusannya mencapai 95.85 persen. Namun jika dibandingkan antar SD dan MI. angka kelulusan di SD lebih

88


tinggi daripada MI yaitu sebesar 97.40 persen untuk SD dan 83.38 persen untuk MI. Pada tahun yang sama angka kelulusan untuk SMP dan MTs mencapai 93.06 persen. dimana pencapaian angka kelulusan SMP lebih besar daripada MTs.

4.3.

Permasalahan

Dalam dunia pendidikan. keberadaan peran dan fungsi guru merupakan salah satu faktor yang sangat signifikan. Guru merupakan bagian terpenting dalam proses belajar mengajar. baik di jalur pendidikan formal maupun informal. Oleh sebab itu. dalam setiap upaya peningkatan kualitas pendidikan di tanah air. tidak dapat dilepaskan dari berbagai hal yang berkaitan dengan eksistensi guru itu sendiri.Saat ini setidak-tidaknya ada empat hal yang berkaitan dengan permasalahan yang dihadapi guru di Indonesia. yaitu: pertama. masalah kualitas/mutu guru. kedua. jumlah guru yang dirasakan masih kurang. ketiga. masalah distribusi guru dan masaah kesejahteraan guru. 1. Masalah kualitas guru Kualitas guru kita. saat ini sangat memprihatinkan. Apabila dilihat dari mutu SDM dalam hal ini guru. maka persentase guru yang layak mengajar pada jenjang SD dan MI yaitu 15 persen layak masih 85 persen tidak layak. Sedangkan untuk SMP dan MTs. sebesar 60 persen layak dan sisanya 40 persen tidak layak. Realitas semacam ini. pada akhirnya akan mempengaruhi kualitas anak didik yang

89


dihasilkan. Belum lagi masalah. dimana seorang guru sering mengajar lebih dari satu mata pelajaran yang tidak jarang. bukan merupakan corn/inti dari pengetahuan yang dimilikinya. telah menyebabkan proses belajar mengajar menjadi tidak maksimal. 2. Jumlah guru yang masih kurang Jumlah guru di Indonesia saat ini masih dirasakan kurang. apabila dikaitkan dengan jumlah anak didik yang ada. Oleh sebab itu. jumlah murid per kelas dengan jumlah guru yag tersedia saat ini. dirasakan masih kurang proporsional. sehingga tidak jarang satu raung kelas sering di isi lebih dari 30 anak didik. Sebuah angka yang jauh dari ideal untuk sebuah proses belajar dan mengajar yang di anggap efektif. Idealnya. setiap kelas diisi tidak lebih dari 15-20 anak didik untuk menjamin kualitas proses belajar mengajar yang maksimal. Secara rata-rata rasio siswa per guru pada tahun 2005 dan 2007 masing-masing sebesar 21 dan 19. 3. Masalah distribusi guru Masalah distribusi guru yang kurang merata. merupakan masalah tersendiri dalam dunia pendidikan di Indonesia. Di daerah-daerah terpencil. masing sering kita dengar adanya kekurangan guru dalam suatu wilayah. baik karena alasan keamanan maupun faktor-faktor lain. seperti masalah fasilitas dan kesejahteraan guru yang dianggap masih jauh yang diharapkan. Hal ini bisa dilihat dari tidak meratanya angka

90


rasio siswa per guru antar daerah serta kesenjangan pendidikan guru tiap daerah. 4. Masalah kesejahteraan guru Sudah bukan menjadi rahasia umum. bahwa tingkat kesejahteraan guru-guru kita sangat memprihatinkan. Penghasilan para guru. dipandang masih jauh dari mencukupi. apalagi bagi mereka yang masih berstatus sebagai guru bantu atau guru honorer. Kondisi seperti ini. telah merangsang sebagian para guru untuk mencari penghasilan tambahan. diluar dari tugas pokok mereka sebagai pengajar. termasuk berbisnis dilingkungan sekolah dimana mereka mengajar tenaga pendidik. Peningkatan kesejahteaan guru yang wajar. dapat meningkatkan profesinalisme guru. termasuk dapat mencegah para guru melakukan praktek bisnis di sekolah. Kesejahteraan guru merupakan aspek penting yang harus diperhatikan oleh pemerintah dalam menunjang terciptanya kinerja yang semakin membaik di kalangan pendidik. Berdasarkan UU No.14/2005 tentang Guru dan Dosen. pasal 14 sampai dengan 16 menyebutkan tentang Hak dan Kewajiban diantaranya. bahwa hak guru dalam memperoleh penghasilan adalah di atas kebutuhan hidup minimum dan jaminan kesejahteraan sosial. mendapatkan promosi dan penghargaan. berbagai fasilitas untuk meningkatkan kompetensi. berbagai tunjangan seperti tunjangan profesi. fungsional. tunjangan khusus bagi guru di daerah khusus.

91


serta berbagai maslahat tambahan kesejahteraan. Undangundang tersebut memang sedikit membawa angin segar bagi kesejahteraan masyarakat pendidik. Rendahnya kesejahteraan guru mempunyai peran dalam membuat rendahnya kualitas pendidikan Indonesia. Berdasarkan survei FGII (Federasi Guru Independen Indonesia) pada pertengahan tahun 2005. idealnya seorang guru menerima gaji bulanan serbesar Rp 3 juta rupiah. Sekarang. pendapatan rata-rata guru PNS per bulan sebesar Rp 1.5 juta. guru bantu Rp. 460 ribu. dan guru honorer di sekolah swasta rata-rata Rp 10 ribu per jam. Dengan pendapatan seperti itu. banyak guru terpaksa melakukan pekerjaan sampingan. Ada yang mengajar lagi di sekolah lain. memberi les pada sore hari. menjadi tukang ojek. pedagang mie rebus. pedagang buku/LKS. pedagang pulsa ponsel. dan sebagainya (Republika. 13 Juli. 2005). Permasalahan kesejahteraan guru biasanya akan berimplikasi pada kinerja yang dilakukannya dalam melaksanakan proses pendidikan. Guru sebagai tenaga kependidikan juga memiliki peran yang sentral dalam penyelenggaraan suatu sistem pendidikan. Sebagai sebuah pekerjaan. tentu dengan menjadi seorang guru juga diharapkan dapat memperoleh kompensasi yang layak untuk kebutuhan hidup. Dalam teori motivasi. pemberian reward dan punishment yang sesuai merupakan perkara yang dapat mempengaruhi kinerja dan mutu dalam

92


bekerja. termasuk juga perlunya jaminan kesejahteraan bagi para pendidik agar dapat meningkatkan kualitas dan mutu pendidikan yang selama ini masih terpuruk. Dalam hal tunjangan. sudah selayaknya guru mendapatkan tunjangan yang manusiawi untuk memenuhi berbagai kebutuhan hidupnya mengingat peranan dari seorang guru yang begitu besar dalam upaya mencerdaskan suatu generasi. 5. Proses Pembelajaran yang Konvensional Dalam hal pelaksanaan proses pembelajaran. selama ini sekolah-sekolah menyelenggarakan pendidikan dengan segala keterbatasan yang ada. Hal ini dipengaruhi oleh ketersediaan sarana-prasarana. ketersediaan dana. serta kemampuan guru untuk mengembangkan model pembelajaran yang efektif. Dalam PP No 19/2005 tentang standar nasional pendidikan disebutkan dalam pasal 19 sampai dengan 22 tentang standar proses pendidikan. bahwa proses pembelajaran pada satuan pendidikan diselenggarakan secara interaktif. inspiratif. menyenangkan. menantang. memotivasi peserta didik untuk berpartisipasi aktif. serta memberikan ruang yang cukup bagi prakarsa. kreativitas. dan kemandirian sesuai dengan bakat. minat. dan perkembangan fisik serta psikologis peserta didik. Adanya keteladanan pendidik. adanya perencanaan. pelaksanaan. penilaian. dan pengawasan yang efektif dan efisien dalam proses pembelajaran.

93


Berdasarkan standar yang ditetapkan di atas. maka proses pembelajaran yang dilakukan antara peserta didik dengan pendidik seharusnya harus meninggalkan cara-cara dan model yang konvensional sehingga dapat mencapai tujuan pembelajaran secara efektif dan efisien. Sudah selayaknya profesi sebagai seorang pendidik membutuhkan kompetensi yang terintegrasi baik secara intelektual-akademik. sosial. pedagogis. dan profesionalitas yang kesemuanya berlandaskan pada sebuah kepribadian yang utuh pula. sehingga dalam menjalankan fungsinya sebagai pendidik senantiasa dapat mengembangkan model-model pembelajaran yang efektif. inovatif. dan relevan.

4.4.

Implikasi Kebijakan

Karena begitu pentingnya peranan guru maka pembinaan guru yang tersistem dan terarah akan mampu memberikan pengaruh bagi cara mengajar dengan baik dan meningkatkan prestasi siswa. Penting juga untuk mempelajari pengalaman dari negara lain berkaitan dengan program peningkatan gurugurunya, seperti di India. Guru India terpantau secara rinci dan harus mengikuti pelatihan berstandar dari fase rendah ke fase tinggi, siapapun dia, dan dimanapun dia berada. Jika dibandingkan dengan di Indonesia, pelatihan guru tidak tersistem dan terserah guru dalam berlatih. Pada awalnya, guru di India sangat tidak meyakinkan untuk meningkatkan SDM rakyat India.

94


Selain itu, penting untuk memperhatikan bagaimana sistem pendidikan dapat memberi perubahan pada guru dan dalam skala besar. Jumlah sekolah dan siswa SD dan SMP terus meningkat, namun kenyataannya jumlah peningkatan itu tidak beriring dengan peningkatan pembelajaran yang mampu meningkatkan mutu siswa. Salah satu kenyataan yang terjadi di India adalah tidak adanya kesepakatan dan kejelasan bagaimana „pelatihan guru yang baik‟ juga karena tidak adanya kesepakatan dan mengenai bagaimana mengajar yang baik. Dengan demikian untuk menghindari ketidakefektivan pemberian pelatihan dan peningkatan kompetensi guru maka terlebih dahulu perlu ada kesepakatan dan kejelasan bagaimana „pelatihan guru yang baik‟ dan juga kesepakatan dan mengenai bagaimana mengajar yang baik Kadangkala, nilai ujian siswa dapat dicapai meskipun tanpa didukung guru dalam mengajar dengan baik. Untuk mengatasinya. diperlukan asesmen dan strategi terencana guna meningkatkan kualitas mengajar dan belajar bagi guru. Seringkali ditemukan bahwa perbedaan latar belakang sosial ekonomi. etnis. bahasa. dan tingkat kemiskinan siswa dapat memengaruhi kemampuan mereka bersekolah. Tempat kerja guru yaitu sekolah adalah satu kesatuan penting dari hubungan dan proses. dimana sekolah mempunyai empat dimensi yang harus menyatu, yakni fisik (atau menciptakan lingkungan fisik yang kondusif), kognitif (memungkinkan pembelajaran melalui interaksi). sosial (berpusat

95


pada hubungan etika) dan organisasional (sekolah sebagai sebuah badan, dalam kaitannya dengan masyarakat). Dengan demikian, guru perlu ditingkatkan dengan berdasarkan pada beberapa kunci dasar sebagai berikut: Pertama. motivasi utama bagi para guru adalah mengalami kesuksesan di kelas. Inilah persyaratan minimal yang harus dipenuhi guru sebelum menerapkan standar-standar lainnya. Kedua. guru harus berubah dengan lebih banyak menerapkan praktik daripada melalui teori. Ketiga, guru mempunyai kesempatan untuk belajar. Kesempatan belajar itu direncanakan dalam untuk pengembangan guru. Selanjutnya, pemberian insentif yang layak bagi guru juga sangat penting. Di Australia banyak master dan doktor yang bersedia menjadi guru (bukan dosen) di sekolah dasar dan menengah karena gaji mereka tercukupi di sana. Demikian juga yang terjadi di Cina. Kemajuan dunia pendidikan yang terjadi di akhir 90-an dan awal 2000 di Cina tidak lepas dari peran birokrat yang memiliki visi dan komitmen yang kuat terhadap dunia pendidikan. Pada tahun 1993, guru memiliki gaji yang rendah dan disadari kondisi ini akan berpengaruh terhadap kinerja dan profesionalitas guru dalam melaksanakan tugasnya. Bagaimana dapat menuntut guru melaksanakan tugas dengan optimal. kalau dirinya menghadapi masalah dengan kesejahteraan diri dan keluarganya. Perumahan guru yang kumuh (tidak layak) juga dihadapi oleh Cina.

96


Dengan memperhatikan adanya kesenjangan kualitas dan distribusi antar daerah maka perlu ada upaya untuk memeratakannya baik melalui kebijakan maupun dukungan anggaran.

97


BAB V KESIMPULAN DAN IMPLIKASI KEBIJAKAN

5.1

Kesimpulan

Alokasi dana BOS mengalami peningkatan yang sangat signifikan yaitu melebihi 100 persen antara periode tahun 20052006. Namun demikian, Program BOS belum banyak menyentuh daerah miskin di Indonesia. Sebagian besar penerima dana BOS tersebut terpusat di Pulau Jawa yaitu Provinsi Jawa Barat, Jawa Tengah dan Jawa Timur. Jika dilihat lebih lanjut, distribusi alokasi dana BOS antara periode tahun 2005-2007, masih menunjukkan tingginya disparitas antar wilayah penerima dana BOS. Hal ini dapat dilihat dari provinsi-provinsi yang memiliki persentase penduduk miskin paling besar seperti Papua, Papua Barat, Maluku dan Gorontalo belum memanfaatkan program BOS secara optimal. Terdapat kecenderungan bahwa tidak ada hubungan antara dana BOS dengan APK SD pada tahun 2007. Hal ini terlihat bahwa provinsi seperti Bali, Kalimantan Timur, Kalimantan Barat, Sulawesi Utara, Kalimantan Tengah, Kalimantan Selatan, Lampung dan Jambi memiliki APK diatas rata-rata nasional, walaupun mereka hanya menerima dana BOS sedikit. Akan tetapi, adanya dana BOS cukup efektif dalam menurunkan ketidakhadiran siswa pada jenjang pendidikan dasar yang ditunjukkan yang ditunjukkan penurunan cukup tajam

98


dari era pra-BOS ke era BOS, yang rata-rata turun sebesar 1,27 persen. Program BOS terbukti efektif dalam meningkatkan efisiensi internal pendidikan dasar, yang dalam hal ini diindikasikan oleh tingkat ketidakhadiran dan angka putus sekolah. Program BOS berhasil mempertajam laju penurunan angka ketidakhadiran siswa pendidikan dasar. Sementara itu, terbukti efektif dalam menurunkan angka putus sekolah. Dalam konteks desentralisasi, pemerataan dan perluasan akses pendidikan ditujukan pula untuk mengurangi kesejangan akses pendidikan antar daerah. Sampai dengan tahun 1997, secara umum disparitas akses pendidikan mengalami penurunan yang cukup signifikan dengan melihat 2 indikator utama, Angka Partisipasi Kasar (APK) dan Angka Partisipasi Murni (APM). Dari sisi APK, disparitas akses pendidikan di tingkat SD mengalami penurunan yang cukup signifikan sepanjang 20042007. Disparitas APK SD mengalami penurunan dari 9,64 di tahun 2004 menjadi 3,98 di tahun 2008. sementara disparitas APK SMP justru cenderung tidak mengalami perubahan yang cukup berarti, bahkan cenderung meningkat dari 11,40 di tahun 2004 menjadi 12,10 di tahun 2007. Sementara itu, disparitas APM SD juga mengalami penurunan yang cukup berarti walaupun tidak sebesar penurunan disparitas APK SD, yaitu dari 2,80 di tahun 2004 menjadi 1,82 di tahun 2007. untuk disparitas APM SMP justru mengalami penurunan yang cukup berarti, dari 9,47 di tahun 2004 menjadi 8,15 di tahun 2007.

99


Penetapan besarnya anggaran program pendidikan di tingkat pemerintahan daerah sepenuhnya menjadi kewenangan pemerintah daerah. Oleh karena itu, besaran dan proporsi alokasi anggaran pendidikan termasuk pendidikan dasar juga bervariasi. Namun secara umum alokasi anggaran pendidikan masih terfokus pada kegiatan-kegiatan yang bersifat fisik. Sebagai konsekuensinya, masih terbatasnya anggaran yang berkaitan langsung dengan peserta didik atau layanan pendidikan. Terdapat kesenjangan yang lebar dalam alokasi anggaran pemerintah daerah kepada sektor pendidikan. Di tingkat provinsi misalnya, kesenjangan yang cukup lebar tampak dari anggaran untuk pendidikan dasar dan menengah per jumlah penduduk usia 7-15 tahun di provinsi-provinsi seperti Gorontalo, Maluku Utara, Kepulauan Riau, Bangka Belitung justru jauh lebih tinggi dibandingkan dengan provinsi seperti Jawa Timur, Nusa Tenggara Barat, Lampung dan Jawa Barat. Selain itu juga, masih banyak provinsi-provinsi yang alokasi anggarannya pendidikan dasar dan menengahnya per jumlah penduduk 7-12 tahun ini di bawah rata-rata nasional. Kurangnya sosialisasi pembagian kewenangan antara pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota menjadi permasalahan tersendiri baik dalam desentralisasi pendidikan secara umum maupun pelaksanaan Wajardikdas 9 Tahun secara khusus. Terdapat inkonsistensi perencanaan dan penganggaran pendidikan. Banyak daerah yang menempatkan pendidikan sebagai prioritas namun dari sisi anggaran justru sebaliknya. Studi yang dilakukan oleh SMERU tahun 2004 terhadap 10

100


kabupaten/kota di Indonesia menunjukkan bahwa daerah yang secara tegas menyebut pendidikan dalam visi dab misinya, ternyata tidak satupun yang menempatkan sektor pendidikan ke dalam 3 besar alokasi anggaran pembangunan. Sementara terdapat daerah yang tidak menyebutkan pendidikan sebagai prioritas pembangunan, justru mengalokasikan anggaran pendidikan 3 besar diantara sektor lainnya. Kinerja kuantitas guru dapat dilihat dari rasio siswa per guru. Data antara tahun 2001/02-2005/06 menunjukkan bahwa tren rasio siswa per guru semakin kecil, kecuali untuk MTs, dimana pada tahun 2003/2004 dan 2004/2005 menurun, tetapi pada tahun berikutnya meningkat kembali. Jika dilihat rasio siswa per guru per daerah maka akan terlihat perbedaan antar daerah. Pada tahun 2005, beberapa provinsi memiliki rasio yang lebih besar dari rata-rata, yaitu Nusa Tenggara Timur, Jambi, Sumatera Utara, Kalimantan Barat, Irian Jaya Barat, Sulawesi Tenggara, Nusa Tenggara Barat, Lampung, Gorontalo, Jawa Barat, Banten, dan DKI Jakarta. Sedangkan untuk tahun 2007 antara lain Sulawesi Utara, Sulawesi Tenggara, Nusa Tenggara Timur, Papua, Gorontalo, Kalimantan Barat, Kalimantan Timur, Nusa Tenggara Barat, Lampung, DKI Jakarta, Jawa Barat, Banten dan Papua Barat. Kinerja kualitas guru dapat dilihat dari tingkat pendidikan kepala sekolah dan guru. Tingkat pendidikan dari kepala sekolah dan pengajar ini juga sekaligus memcerminkan tingkat kelayakan guru. Pada tahun 2006, persentase guru yang layak mengajar

101


pada jenjang SD dan MI yaitu 15 persen layak masih 85 persen tidak layak. Sedangkan untuk SMP dan MTs, sebesar 60 persen layak dan sisanya 40 persen tidak layak. Kelayakan guru lebih tinggi di sekolah swasta daripada sekolah negeri. Dari data tahun 2006 terlihat bahwa untuk SD dan MI negeri pengajar yang layak mengajar sebesar 14 persen, sedangkan untuk SD dan MI swasta sebesar 21 persen. Sebaliknya untuk SMP dan MTs, pengajar yang layak mengajar lebih besar di SMP dan MTs negeri, yaitu sebesar 63 persen. Untuk SMP dan MTs swasta sebesar 56 persen. Beberapa provinsi yang tingkat kelayakan gurunya rendah sebagian besar terletak di Kawasan Timur Indonesia seperti seluruh provinsi di Sulawesi, Papua, Nusa Tenggara, Maluku serta sebagian provinsi di Sumatera, yaitu Lampung, Bengkulu, Jambi dan Bangka Belitung.

5.2

Implikasi Kebijakan

Tidak dapat dipungkiri bahwa berbagai kegiatan yang dilaksanakan dalam kerangka program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun utamanya selama periode 2005-2008 telah dijalankan melalui kerja keras serta dukungan dari seluruh pemangku kepentingan pendidikan, baik pemerintah pusat, pemerintah daerah, komite sekolah, dewan sekolah dan masyarakat secara umum. Upaya perluasan akses pendidikan baik untuk SD dan sederajat serta SMP dan sedejat dapat dikatakan telah menunjukkan hasil-hasil yang diharapkan. Angka Partipasi Murni tingkat SD dan sederajat meningkat dari 94,12

102


persen di tahun 2004 menjadi 94,9 persen di tahun 2007, sementara Angka Partipasi Kasar SMP dan sederajat meningkat dari 81,22 persen di tahun 2004 menjadi 92,52 persen di tahun 2007. belum lagi capaian-capaian lain seperti meningkatnya rata-rata nilai Ujian Nasional, peningkatan tingkat kelulusan dan capaian-capaian lainnya. Hal ini menjadi bukti bahwa program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun yang telah dilaksanakan selama ini telah menunjukkan hasil-hasil yang positif dan bahkan secara signifikan melampaui indikatorindikator kinerja yang ditargetkan. Oleh karena itu, upaya-upaya telah dilakukan selama ini perlu terus dilanjutkan baik untuk lebih mengoptimalkan pembangunan pendidikan secara umum maupun pendidikan dasar 9 tahun secara khusus. Untuk itu pulalah Studi Evaluasi program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun ini dilaksanakan. Selain melihat sejauhmana capaian-capaian dari pelaksanaan program ini, juga untuk merumuskan kebijakankebijakan yang dibutuhkan untuk lebih mengoptimalkan tujuantujuan dari pelaksanaan program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun. Beberapa implikasi kebijakan yang dapat disampaikan diantaranya adalah pertama, intensifikasi dan ekstensifikasi sosialisasi program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun serta berbagai kebijakan yang terkait didalamnya. Diharapkan dengan kebijakan ini dalam menggalang lebih banyak lagi peran serta pemerintah daerah, sekolah dan masyarakat secara umum

103


untuk mendukung pelaksanaan program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun. Dalam hal kebijakan alokasi BOS, sosialisasi dibutuhkan untuk memberikan pemahaman kepada masyarakat mengenai tujuan dan peruntukan dana BOS dengan menekankan pada 2 hal, yaitu: (1) bahwa program BOS hanya memenuhi pelayanan minimum pendidikan, sehingga dalam rangka peningkatan mutu pendidikan tidak menutup partisipasi dan kontribusi masyarakat, dan (2) sasaran utaama program adalah untuk membebaskan biaya pendidikan bagi masyarakat miskin sehingga tidak terjadi putus sekolah. Sementara itu sosialisasi dalam kerangka desentralisasi pendidikan diperlukan terutama dalam hal yang erat kaitannya dengan pembagian kewenangan antara pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota. Hal ini dilaksanakan agar konsistensi dan harmonisasi pelaksanaan Wajardikdas 9 tahun antar tingkat pemerintahan dapat lebih ditingkatkan lagi. Kedua, sinkronisasi kebijakan program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun serta berbagai kebijakan yang terkait didalamnya. Sikronisasi kebijakan ini hendaknya dapat dilaksanakan tidak saja pada tingkat kebijakan hingga tingkat implementasi teknis di lapangan namun juga sinkronisasi antar instansi terkait, antar tingkat pemerintah dan bahkan antar stakeholder dalam pendidikan dasar 9 tahun diantaranya: pemerintah pusat, pemerintah daerah, dewan sekolah, pengelola sekolah, kepala sekolah, guru, siswa bahkan masyarakat secara umum. Sikronisasi juga dibutuhkan dalam rangkaian perencanaan, pelaksanaan, monitoring dan evaluasi program

104


Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun serta berbagai kebijakan yang terkait didalamnya. Dalam konteks desetralisasi pendidikan, diperlukan adanya komitmen bersama antar pemerintah daerah di tingkat provinsi maupun kabupaten/kota bahkan hingga pada tingkat alokasi anggaran yang memadai untuk penyelenggaran pendidikan dasar. Diharapkan hal ini dapat menurunkan kesenjangan pembiayaan sektor pendidikan antar daerah. selain itu pula diperlukan peningkatan konsistensi antara perencanaan pelaksanaan kegiatan-kegiatan yang mendukung program Wajardikdas dengan kebijakan penganggaran juga perlu terus dilaksanakan. Sinkronisasi kebijakan juga diperlukan dalam meningkatakan peranan guru dalam pencapaian program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun. Kerangka kebijakan pembinaan guru yang tersistem dan terarah diperlukan untuk dapat meningkatkan metode mengajar yang lebih baik sehingga dalam meningkatkan prestasi siswa dan lebih jauh lagi kualitas lulusan sekolah. Ketiga, reformulasi kebijakan dan peraturan dalam kerangka program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun serta berbagai kebijakan yang terkait didalamnya. Beberapa kerangka kebijakan yang ada hendaknya dapat disesuaikan agar sehingga hasil yang diharapkan dapat dicapai secara lebih optimal. Misalnya kebijakan alokasi dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS). Diperlukan rumusan formulasi alokasi BOS yang lebih proporsional dengan berlandasakan beberapa variable seperti jumlah siswa, jumlah guru honor, lokasi sekolah dan kondisi sekolah. Khusus untuk sekolah tertentu seperti yang mempunyai

105


jumlah siswa sedikit, yang memiliki banyak guru honor, banyak siswa miskin, sekolah khusus (SDLB atau SMPLB), sekolah yang berlokasi di daerah terpencil perlu memperoleh titik berat tertentu dalam alokasi BOS. Reformulasi kebijakan juga diperlukan dalam menselaraskan kebijakan desentralisasi pemerintahan secara umum dengan desentralisasi pendidikan secara khusus. Keempat, reorientasi fokus program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun serta berbagai kebijakan yang terkait didalamnya. Hal-hal yang telah dicapai hingga tahun 2007 atau bahkan 2008 telah menunjukkan hasil yang positif dan bahkan signifikan pada tingkat sekolah dasar dan sederajat. Ke depan, formulasi kebijakan Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun hendaknya lebih difokuskan untuk pendidikan SMP dan sederajat sembari mempersiapkan pula instrumen-instrumen kebijakan untuk melaksanakan wajib belajar yang lebih jauh lagi misalnya tuntas APM untuk seluruh kabupaten/kota baik tingkat SD dan sederajat maupun SMP dan sederajat atau bahkan Wajib Belajar pendidikan dasar 12 tahun. Reorientasi focus kebijakan ini juga perlu dipertimbangkan misalnya dalam kebijakan yang berorientasi pada pembangunan fisik kepada pembangunan kualitas pendidikan dasar. Instrumen-instrumen yang dibutuhkan telah dilaksanakan pemerintah dan segenap pemangku sekolah, misalnya dengan mulai diarahkannya beberapa pendidikan bertaraf internasional, mulai dilaksanakannya peningkatan kualitas guru selain ketersediaan guru dan bahkan hal-hal lain yang berkaitan dengan manajemen sekolah. Peningkat kualitas guru baik dari sisi latar belakang pendidikan secara formal

106


maupun kesesuaian bidang-bidang pengajaran sesuai dengan kebutuhan siswa perlu terus dilanjutkan dan ditingkatkan. Selain itu pula, untuk lebih meningkatkan capaian dalam pemerataan akses pendidikan, skema insentif bagi guru di daerah tertentu perlu terus dikembangkan dan ditingkatkan. Dengan beberapa implikasi kebijakan di atas diharapkan ke depan tidak saja perluasan akses pendidikan dasar bagi masyarakat tetapi juga pemerataan pendidikan baik antar daerah maupun antar lapisan masyarakat dapat lebih dioptimalkan. Implikasi di atas hendaknya dapat menjadi pertimbangan untuk perumusan kebijakan Wajib Belajar yang akan datang atau bahkan lebih jauh lagi menjadi satu pijakan untuk lebih meningkatkan pembangunan pendidikan nasional.

107


DAFTAR PUSTAKA Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 ______________, 1965. Illustrated World Encyclopedia, Bobley Publishing Company. ______________, 1965.The World University Encyclopedia, Publishing Company, Washington. ______________, 1994. Inpres No.1 Tahun 1994 tentang Pelaksanaan Wajib Belajar Pendidikan Dasar. ______________, 2006. Inpres No.5 Tahun 2006 tentang Gerakan Nasional Percepatan Penuntasan Wajib Belajar Pendidikan Dasar Sembilan Tahun dan Pemberantasan Buta Aksara. ______________, 2007.Peraturan Pemerintah No 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. ______________, 1993. Incorporated.

Encyclopedia

Americana,

Glolier,

______________, 2003. UU No.20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional. ______________, 2003. Desentralisasi Pendidikan Kejelasan Kewenangan, KOMPAS, 18 Desember. ______________, 2007. Akibat Desentralisasi www.wawasandigital.com, 24 Juli.

Butuh

Pendidikan,

_____________,2008. Prospek dan Tantangan Desentralisasi Pendidikan, http://caturratna.wordpress.com, 10 Juni.

108


Bayhaqi, Akhmad, 2004. Decentralization in Indonesia: The Possible Impact on Education (Schooling) and Human Resource Development for Local Regions, LPEM-UI. Bentri, Alwen.,et.al “Efektifitas Pelaksanaan Wajib Belajar Sembilan Tahun di Sumatera Barat. Universitas Negeri Padang Bruce Joyce, Improving America’s Schools. Longman Publishing Group (January 1986) Charles P. Cozic , Education in America, Greenhaven Pr, 1992 Depdiknas, 2005. Rencana Strategis Departemen Pendidikan Nasional 2005-2009, Desember. ______________, Lakip 2005-2008 http://endang965.wordpress.com/2007/05/06/potret-pendidikandi-jepang http://forum.wgaul.com/archive/thread/t-47086-Pendidikan Amerik-Serikat.html

-di-

http://one.indoskripsi.com/content/sistem-pendidikan-di-argentina http://panmohamadfaiz.com/2007/08/29/hukum-dan-pendidikandi-india Kingdon, Geeta Gandhi. (2007).”The Progress of School Education in India”. Global Poverty Research Group (GPRG) and Economic and Social Research Council (ESRC) SMERU “Kajian Cepat PKPS-BBM bidang Pendidikan: Bantuan Operasional Sekolah (BOS) 2005” September 2006 Subroto, Purwanto, 2007. Financing education Sectot Under the Curret Decetralized System in Indonesia: Disparities in Education Expenditures per Student at Public Junior Secondary Schools, University of Pittsburgh, June.

109


Toyamah N., Usman S, 2004. Alokasi Anggaran Pendidikan di Era Otonomi Daerah: Implikasinya terhadap Pengelolaan Pelayanan Pendidikan Dasar, SMERU, Juni. Tiedao, Zhang., Minxia, Zhao., Xueqin, Zhao., Xi, Zhang and Yan, Wang. (2004).”Universalizing Nine-Year Compulsory Education for Poverty Reduction in Rural China. Scaling Up Poverty Reduction: A Global Learning Process and Conference. Shanghai. Usman S.,dkk, 2008. Mekanisme dan Penggunaan Dana Alokasi Khusus (DAK), SMERU, April. World Bank: Poverty Reduction & Economic Management Unit East Asia & Pacific Region “ Investing in Indonesia’s Education: Allocation, Equity & Efficiency of Public Expenditure”. Januari 2007

110

REVIEW KAITAN PROGRAM WAJARDIKDAS 9 TAHUN DENGAN BEBERAPA ISU PEMBANGUNAN

Recommend Documents