ISSN. 1907 - 0489 Oktober 2008
Spirit Publik Volume 4, Nomor 2 Halaman: 185 - 198
ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK PERTANIAN AMERIKA SERIKAT DALAM IMPLEMENTASI PUBLIC LAW 107 – 171 : FARM SECURITY AND RURAL INVESTMENT ACT OF 2002 PASCA AGREEMENT ON AGRICULTURE United States Agriculture Public Policy Analysis in Implementation of Public Law 107 – 171 : Farm Security and Rural Investment Act of 2002 Post Agreement on Agriculture Rahmah Daniah Program Studi Hubungan Internasional FISIP Universitas Mulawarman (Diterima tanggal 15 Juli 2008, disetujui tanggal 29 Agustus 2008) Abstract Post the international agreement about the agriculture which is AoA, USA as one of the member supposed to liberated their agriculture, but instead of doing that they done some protect act through the highest subsidize agriculture. As one of the policy of their public agriculture is through the FSRIA 2002, an effort of USDA in implementation FSRIA 2002, this thing will be expected for the small farmer but the fact of that it caused another problem, which is the unbalance of the distribution of subsidize inside of USA society. The change of an income of a group of farmer and the material profit goes into a bigger agrobusiness. Keywords: AoA, FSRIA, USDA, Subsidi
PENDAHULUAN
perundingan mengenai akses pasar, kedua, pembahasan mengenai subsidi ekspor, serta
Secara umum diakui bahwa perdagangan
ketiga, perundingan mengenai subsidi domestik.
internasional menimbulkan berbagai konflik
Pelaksanaan kesepakatan tersebut cukup
kepentingan yang harus diperhatikan, demi
sulit tercapai karena ada kelompok yang ingin
terciptanya ekonomi politik internasional yang
meliberalisasikan pertaniannya seperti the Cairns
fungsional dan menguntungkan. Sebagian konflik
Group (the Cairns Group, beranggotakan 18
tersebut dapat ditangani melalui kerangka kerja
negara yaitu Argentina, Australia, Bolivia, Brazil,
rezim perdagangan bebas yaitu World Trade
Canada, Chile, Colombia, Costa Rica, Fiji,
Organization (WTO), yang memiliki aturan
Guatemala, Indonesia, Malaysia, New Zealand,
seperti, perjanjian Bea-masuk da Perdagangan
Paraguay, Philippines, South Africa, Thailand
(GATT), perdagangan yang berhubungan dengan
dan Uruguay) dan kelompok yang tetap pada
Hak Atas Kekayaan Intelektual (TRIPS), dan
tindakan proteksi pertaniannya yaitu Uni Eropa,
Perjanjian Perdagangan Jasa (GATS).
Jepang dan Korea. Perdebatan kedua kelompok
Salah satu pembicaraan dalam WTO
tersebut terjadi karena masing-masing negara
adalah negosiasi perdagangan pertanian atau
tetap
melakukan
Agreement on Agriculture (AoA). Pada Putaran
kepentingan
Uruguay melahirkan aturan atau kebijakan
akhirnya kelompok The Cairns Group berhasil
domestiknya.
dengan
Walaupun
dalam
dan
tandatangani pada 1 Januari 1995 oleh sekitar
mencakup
3
(tiga)
isu
utama,
pertama,
AoA,
pada
perdagangan pertanian secara ’free and fair’ pada Didalamnya
kesepakatan
sesuai
domestik
internasional.
upaya
kebijakan
yang
di
148 anggotanya, tetapi masalah-masalah proteksi
185
Spirit Publik Vol. 4, No. 2, Oktober 2008 Hal. 185 – 198
dalam perdagangan pertanian masih berlangsung
akses
sampai sekarang.
(bantuan eksport dari beberapa komoditi yang
Amerika Serikat (AS) sebagai salah satu
perdagangan
pertanian
digunakan.
Sedangkan
dengan adanya tindakan memprakarsai Putaran
mengacu
pada
Uruguay,
internasional,
juga
melakukan
tindakan
negeri,
termasuk dalam program akses pasar masih
anggota masih bersikap ganda. Hal ini terlihat tetapi
luar
food
for
kesepakatan
walaupun
progress organisasi
masih
terdapat
proteksi terhadap sektor pertaniannya. Pasca
pengecualian terutama beberapa sektor pertanian
AoA, AS malah melakukan penurunan tarif yang
yang dilindungi), bantuan pangan domestik atau
sangat kecil, seperti masih tingginya subsidi yang
keamanan makanan (khususnya klasifikasi bahan
diberikan (terdiri dari gandum, beras, susu, gula,
makanan).
jagung, madu, kedelai, kacang-kacangan, sayuran
disetujui oleh Congressional Resources, yang
dan lainnya) sebesar US$177,589,342,975 dari
didalamnya
keseluruhan subsidi yang diberlakukan pada
Agriculture dan U.S. House Committee on
tahun
Agriculture.
1995-2006
(Environmental
Working
Keseluruhan terdapat
kebijakan
Senate
tersebut
Commitee
on
Group’s ’EWG’ Database). Bahkan pemerintah
Salah satu persoalan yang mendasar pada
memberikan subsidi langsung untuk harga dasar
proteksi perdagangan pertanian AS pasca AoA
perkomoditi seperti pada gandum 52 cent/ bushel
dilakukan, karena alasan menjaga harga produk
(bushel adalah satuan pengukur gandum dalam
pertanian
satuan 32 quart/ seperempat gallon = 8 gallon)
pangan dan pelestarian sumber daya alam (SDA)
dan jaminan pinjaman pada 2002-2006 untuk
walaupun masih terjadi overlapping. Tetapi
ekstra harga komoditi pertanian, sehingga harga
kemudian muncul persoalan lain yaitu, pada
pertanian tetap menjadi rendah.
masalah distribusi subsidi pertanian yang diatur
tetap
rendah, masalah ketahanan
Peran pemerintah AS dalam sektor
oleh pemerintah AS, ketimpangan masalah
pertaniannya juga terlihat sangat besar, hal ini
distribusi subsidi malah dinikmati oleh sebagian
dapat dilihat pada Farm Security and Rural
besar para petani besar bukan sebaliknya,
Investment Act of 2002 (FSRIA) yang terdiri dari
masalah tersebut kemudian menjadi bahan
program
lingkungan
analisa kebijakan publik pertanian AS, tidak
pertanian (dalam kesepakatan ini dinyatakan
hanya dikarenakan desakan kekuatan-kekuatan
bahwa
sampai
domestik, tetapi adanya kelompok-kelompok
distribusi hasil pertanian antara negara bagian
kepentingan ’petani besar’ yang mendesak
dan federal, serta ekspor komoditi hasil pertanian
pemerintahannya untuk melaksanakan ketentuan
ke luar tetap diawasi dan diatur oleh pemerintah
tertentu. Persoalan yang mulai muncul pada masa
AS yang memiliki otoritas untuk seluruh aspek
pemerintahan George Walker Bush yaitu tetap
komoditi pertanian secara penuh), program
melakukan subsidi pertanian, walaupun ada
bantuan
konservasi masalah
dan
pengaturan
dan
lahan
serta
beberapa kelompok lain yang terus menentang
mengatur investasi pertanian (Pemerintah juga
pemberlakuan subsidi tersebut, bahkan sempat
masih memberikan program jaminan kredit
terjadi beberapa aksi demonstrasi. Hal tersebut
eksport untuk para petaninya agar masih tetap
kemudian
produktif), program jaminan kesehatan, dan
implementasi
program subsidi langsung komoditi pertanian,
kebijakan publik pertanian AS dalam kerangka
186
pinjaman
lahan
pembayaran
menarik FSRIA
melihat, sebagai
bagaimana salah
satu
DANIAH – Analisis Kebijakan Publik Pertanian Amerika Serikat
AoA ? Apakah implementasi kebijakan tersebut
sebagian besar para agribisnis, maka penulis
sesuai dengan kerangka kerjasama AoA atau
membutuhkan data-data mengenai subsidi yang
malah sebaliknya ?. Tidak dapat dipungkiri,
di publikasikan oleh
adanya pengaruh yang signifikan dari para
of Agriculture (USDA) dan data hasil penerima
agribisnis
pasca
subsidi bagi para agribisnis dan petani kecil
penandatanganan AoA, Sehingga penelitian ini
(EWG), serta data–data statistik, berupa dana
ingin melihat apakah FSRIA tersebut benar-benar
pajak dan dana kampanye yang diberikan oleh
untuk seluruh lapisan masyarakat atau hanya
beberapa agribisnis tersebut, sehingga analisa
sebagian masyarakat saja, hal ini dikategorikan
dari data tersebut menunjukkan bahwa kebijakan
dalam agribisnis besar, karena pada akhirnya
publik AS terjadi inkonsistensi dalam kerangka
pasca AoA kebijakan pertanian AS tetap bersifat
AoA.
besar
terhadap
FSRIA
proteksionis yang di formulasikan kedalam FSRIA : Public Law 107-171 pada tahun 2002.
menjelaskan
ini
mengenai
bertujuan kasus
untuk
implementasi
AoA. Penjelasannya membutuhkan analisis yang mengenai
kasus
tersebut
diperlukan
tersebut
merupakan data sekunder, yaitu data yang telah dikumpulkan dengan teknik studi dokumen,
kebijakan publik pertanian AS (FSRIA) pasca mendalam
yang
diolah oleh pihak lain. Data–data tersebut
METODE PENELITIAN Penelitian
Data
United States Department
serta
bagaimana peran pemerintah dalam implementasi FSRIA secara efektif atau malah sebaliknya. Oleh karena itu penelitian ini menggunakan
buku–buku, artikel baik koran maupun jurnal, makalah atau hasil penelitian yang dipublikasikan atau tidak, berita dari media massa baik cetak maupun elektronik, serta artikel dan informasi dari internet. Data tersebut kemudian dianalisis dengan menggunakan metode deduktif yaitu metode yang berusaha menerapkan teori yang relevan dalam suatu fenomena yang ada. Analisis
metode kualitatif. Penulis menggunakan metode
data tersebut merupakan proses dialog yang terus
wawancara atau dapat juga menggunakan metode
menerus antara teori dan data, yang pada
analisis yang mendalam mengenai sejarah atau
akhirnya penulis menarik inference dari data–
kejadian–kejadian yang terkait dengan kasus
data yang dianalisis tersebut.
yang diteliti (King, Keohane and Verba, 1994: 4). Hasil dari penelitian ini merupakan penelitian yang
berdasarkan
mengenai
kasus
survey tertentu,
yang
HASIL DAN PEMBAHASAN
mendalam
analisanya
tidak
Di dalam hasil pembicaraan konvensi
menggunakan perhitungan dalam sistem statistik
internasional
yang
dimotori
oleh
(Silverman, 2005: 6).
perdagangan pertanian dunia WTO-AoA telah
Untuk menjawab permasalahan yang
ditegaskan
bahwa
penulis ajukan, data yang diperlukan berupa data
merupakan
hak
mengenai hasil kebijakan pertanian pemerintah
prakteknya,
aktivitas
AS dalam Publik Law: 107-171: FSRIA 2002.
terkait erat atau menyangkut eksistensi kehidupan
Sedangkan dalam melihat apakah implementasi FSRIA lebih menyeluruh atau malah hanya pada
perdagangan
badan
asasi
manusia. perdagangan
pertanian Di
dalam
pertanian
bersama masyarakat, sehingga pengelolaannya mau tidak mau sangat terkait dengan kepentingan
187
Spirit Publik Vol. 4, No. 2, Oktober 2008 Hal. 185 – 198
publik. Karena yang perlu dilindungi adalah
disahkan pada tahun 2002. Pemerintah AS pada
survival
bentuk
setiap tahunnya melakukan perubahan pada
kebijakan yang tepat untuk mengurusinya adalah
beberapa kebijakan pertaniannya, agar program-
kebijakan publik (Priyono, 2004: 122) yang tentu
program tersebut diharapkan dapat menjamin
dikelola oleh negara, khususnya pemerintah.
kemakmuran dan kesejahteraan para petaninya.
Implikasinya
adalah
pemerintah
Pada
bertanggungjawab
atas
penyediaan
menspesifikasikan
kehidupan
infrastruktur
bersama,
pertanian
maka
pada
sebagai
masa
lalu
pemerintah
pada
lebih
program
penang-
wujud
gulangan pada bencana alam (penanganan pada
penghormatan pada hak azasi manusia tersebut.
masalah alam), peningkatan hasil produksi
Pemerintah memiliki otoritas kekuasaan untuk
(teknologi dan investasi modal) dan peningkatan
menjaga stabilitas ketahanan pangan, menetapkan
pada riset-riset pertanian. Tetapi pada masa
aturan main dan dukungan finansial yang sangat
sekarang, akibat dari keberhasilan program-
elementer bagi pertanian, melalui pengeluaran
program
belanja setiap program terkait oleh undang-
kesulitan pengaturan pada kelebihan produksi
undang publik. Sehingga implementasi dari
hasil-hasil
undang-undang yang sifatnya publik, yaitu
semakin
adanya otoritas program, keuntungan (benefit)
pengontrolan harga-harga pertanian, yang di
dan pengeluaran yang nyata (tangible output).
akibatkan turunnya harga karena produksi yang
Disini juga peranan yang sangat kuat dari para
berlebihan.
aktor terutama para birokrat, SDA yang dikelola,
tersebut,
pemerintah
menghadapi
pertanian
yang
setiap
meningkat,
serta
kesulitan
Peranan
pemerintah
AS
tahunnya dalam
tercermin
hasil yang akan dicapai (target) setelah program-
melalui kebijakan pemerintah AS yang terdapat
program tersebut dilaksanakan, biasanya berupa
dalam Undang-undang pertanian nasional AS,
keuntungan-keuntungan (Ripley and Franklin,
yang dikeluarkan dan disahkan pada tahun 2002.
1982: 4). Sehingga indikator dari implementasi
Undang-undang pertanian nasional seiring waktu
kebijakan publik dari pemerintah AS dianalisis
mengalami banyak perubahan dan pembaruan.
dari program, pelaksanaan dan target dapat
Undang-undang pertanian mulai dikenalkan pada
tercapai, seperti adanya peningkatan keuntungan
tahun 1933 dengan nama Agricultural Adjustment
yang diperoleh oleh para petani besar, dan petani
Act of 1933, yang kemudian pada tahun 2002
kecil
melalui
menjadi the Farm Security and Rural Investment
penyediaan layanan dan melakukan pengawasan
Act of 2002 yang biasa disebut FSRIA. Ada
atas industri, serta aktivitasnya untuk menjamin
beberapa konsentrasi kebijakan yang diambil
bahwa kegiatan perdagangan pertanian yang
pemerintah ketika mengeluarkan undang-undang
ditawarkan memenuhi standar dan dikembangkan
pertanian nasionalnya (FSRIA), diantaranya :
sesuai dengan kebutuhan masyarakat.
1. Program Konservasi dan Lingkungan
seperti
fasilitas
pertanian
Peraturan mengenai masalah konservasi Program-program FSRIA pada tahun 2002
alam
bagi
lahan
pertanian
melalui
Sikap dan kebijakan pemerintah dalam
peningkatan dana the Environmental Quality
masalah pertanian mencerminkan kepentingan
Incentives (EQI) dan juga muncul program
nasional yang harus dilindungi, tindakan dalam
baru yaitu Conservation Security Program
kebijakan
(CSP) yang akan memberikan dukungan dana
188
undang-undang
pertanian
yang
DANIAH – Analisis Kebijakan Publik Pertanian Amerika Serikat
bagi produsen dan petani yang melaksanakan
serta pembangunan kondisi tanah agar tidak
praktek-praktek
terjadi penurunan atau tidak subur. Program
konservasi
alam
dalam
bertani. Land Retirement Program (LRP),
ini
salah
diperluas
kesuburan tanah dengan cara menanami
sehubungan
rerumputan dan tanaman lainnya, program
satu
program
pelaksanaannya
yang
khususnya
bertujuan
mengem-balikan
tingkat
dengan lahan gambus (tidak diberdayakan).
insentif
Dana untuk perlindungan terhadap lahan
Environmental Quality Incentive Program)
pertanian ditingkatkan. Untuk membantu para
yang dikelola AS sebagai upaya peningkatan
pemiliki tanah melestarikan atau menciptakan
konservasi air dan tindakan-tindakan lainnya
lahan rumput, diciptakan satu progam baru tambahan, yaitu Grassland Reserve. dalam Program Konservasi Cadangan seluas 40 juta acre, tujuannya adalah menyediakan penggunaan tanah bagi produk pertanian, serta pembangunan untuk lingkungan dan wisata. Alasan utama pemerintah untuk menjaga lingkungan dan mengurangi suplai panen supaya harga harga pertanian tidak menurun. pemerintah
juga
sebagai
bentuk
lingkungan
lain
dari
AS
(US
subsidi
tidak
langsung dari pemerintah.
FSRIA kemudian memperluas otoritas
Bantuan
kualitas
terlihat
dari
besarnya peningkatan anggaran atau dana pembayaran cost sharing dalam bidang konservasi pertanian dan lingkungan pada tahun 1995-2006 sebesar $22,593,905,890 (EWG database)
Peran pemerintah disini dapat dikatakan invisible sebagai proteksi, karena hanya seperti
bantuan
untuk
walaupun
terlihat
anggaran
pemerintah
pelestarian
adanya
alam,
peningkatan
untuk
masalah
konservasi pertanian dan lingkungan dan adanya
tujuan
pembatasan produksi
dan tidak
lainnya,
yaitu
pengaturan terlalu
adanya
lahan
agar
berlimpah
atau
kapasitas kelebihan produksi dapat di kontrol. 2. Program Bantuan Pinjaman dan Pembayaran Farm Service Agency (FSA) menyusun peraturan yang lebih ringan kepada para petani yang memenuhi persyaratan, untuk
Bantuan pemerintah dengan alasan menjaga pelestarian lingkungan, memang
mendapatkan peminjaman kredit atau bantuan kredit pemerintah. Peraturan peminjaman
tidak terlihat seperti subsidi langsung dalam
uang bagi para petani dan peternak yang baru
bidang
peran
mulai usahanya dimodifikasikan, agar mereka
bantuan
yang memenuhi persyaratan dapat meminjam
pengolahan lahan untuk pertanian meningkat
uang untuk meningkatkan dan mendapatkan
dan menambah beban anggaran, yang telah
manfaat yang lebih baik, sehingga muncullah
disepakati melalui Kongres.
sebuah program yang membantu petani di
pertanian,
pemerintah
inilah
tetapi
melalui
kemudian
Program Jaminan Konservasi yang
perdesaan atau daerah pinggiran, dalam
diberikan oleh pemerintah, khusus kepada
peminjaman
petani atau produsen untuk memelihara
program’.
dengan
nama
‘farm
loan
konservasi pada tanah yang sedang diolah.
Program bantuan pinjaman untuk para
Program ini sekaligus pemberdayaan dan
petani kecil, dimaksudkan untuk pinjaman
pelestarian tanah yang sedang diolah, agar
atau modal pada masa tanam, dan juga untuk
dapat digunakan kembali setelah masa panen,
masa panen pada saat harga hasil tanaman
189
Spirit Publik Vol. 4, No. 2, Oktober 2008 Hal. 185 – 198
menurun, karena kelebihan produksi. Program
program ini memperbolehkan petani untuk
ini memberikan kemudahan bagi para petani
selalu memperbaharui lahan atau tanah dan
yang meminjam kepada pemerintah, yaitu
produk-produk pertaniannya.
tingkat bunga yang sangat rendah, hanya
3. Program Jaminan Kesehatan
sebesar 0,5% dan dalam jangka waktu diatas
Adanya Program Stamp Food dan
rata-rata 10 tahun (lihat di Title V: Credit).
menjamin bahwa makanan yang berada di
Peranan
sangat
pasar domestik terjaga secara kualitas dan
menguntungkan para petani. Selain meminjam
semua merupakan hasil panen dari petani
kepada pemerintah melalui bank-bank yang
domestik. Awalnya program ini membatasi
ditunjuk,
dipermudah
import makanan dan pertanian dari luar,
meminjam uang kepada para agribisnis, hal
secara invisible ini adalah tindakan proteksi
ini
pemerintah
pemerintah
para
disini
petani
dimaksudkan
juga
agar
petani
tidak
meninggalkan pekerjaannya.
terhadap
pertaniannya,
tetapi
kemudian berdampak pada jaminan makanan
Bantuan pemerintah terhadap anggaran
dan pertanian yang baik dan sehat. Hal ini
pinjaman cukup tinggi, yaitu total anggaran
juga berdampak terhadap kesehatan para
pinjaman untuk pertanian pada tahun 2002–
petani ketika proses masa tanam, mereka yang
2006 sebesar US$ 22,593,905,890 (EWG
menggunakan
Database). Ada bantuan pemerintah dalam
diberikan vaksin gratis dan general check up
bentuk lain, yaitu tambahan pembayaran
yang difasilitasi pemerintah, di rumah sakit
secara langsung perkomoditi, seperti harga
yang ditunjuk langsung oleh pemerintah.
perbussel
jagung,
yang
untuk
tanaman
dapat
Pemerintah pertanian AS mempunyai
tambahan oleh pemerintah, misalnya harga
komitmen untuk menjamin keamanan pangan
jagung perbussel dapat subsidi $25. Beberapa
yang
program
Pemerintah
bantuan
langsung
pestisida
pemerintah
semua
dikonsumsi
oleh
berupaya
masyarakatnya.
untuk
memastikan
menguntungkan petani, disini terlihat peranan
bahwa peraturan yang ada untuk mencegah
pemerintah begitu besar dalam menjaga
wabah penyakit, baik yang menyerang lahan
kesejahteraan dan kemakmuran petaninya.
pertanian maupun peternakan berdasarkan
Perhatian pemerintah terlihat besar dalam
meningkatkan
bantuan
pertanian
penelitian Harvard
ilmiah.
Pemerintah
University
penelitian,
sering disebut sebagai pengganti pembayaran
tanaman, ternak atau binatang dan petani. Hal
darurat, disusun untuk membatasi dampak
ini
dari rendahnya harga dan penghasilan para
makanan (hal ini terlihat adanya sertifikasi
petani.
diperbolehkan
yang sangat tinggi yang harus dilakukan
mengajukan pinjaman sebelum masa tanam
pengimport makanan), dengan alasan untuk
berikutnya
perlindungan
dan
petani tidak
perlu
menunggu
dilakukan
dalam
secara
masalah
melakukan
melalui pembayaran countercyclical atau
Sehingga
mengenai
untuk
menunjuk kesehatan
membatasi
keseluruhan
import
untuk
pelunasan pada pinjaman sebelumnya. Hal ini
seluruh masyarakatnya terutama masalah
dilakukan agar petani memiliki modal ketika
kesehatan.
melakukan
pembaharuan
lahannya,
serta
dapat memperluas produksinya, sehingga
190
4. Program Subsidi langsung Komoditi Pertanian
DANIAH – Analisis Kebijakan Publik Pertanian Amerika Serikat
Hal ini dimaksudkan agar harga produk
Tindakan proteksi dari pemerintah di
pertanian yang beredar di pasar tidak terlalu
sini terlihat jelas dan menimbulkan protes
tinggi, walaupun produksi pertanian yang
terutama dari negara-negara lain, karena disisi
dibeli
lain AS gencar menyuruh negara-negara lain
dari
pemerintah
petani
rendah.
terhadap
Perhatian yaitu
untuk menurunkan subsidi terhadap pertanian
langsung memberikan bantuan atau subsidi
mereka. Tetapi USDA tetap menjalankan
untuk setiap komoditinya. Total subsidi yang
program ini dengan alasan bantuan tersebut
diberian
telah di program sejak tahun 1995 sampai
USDA
pertaniannya,
sebagai
bantuan
pada
program subsidi untuk berberapa komoditi
2006
pertanian yang diunggulkan, sangat besar
disepakati melalui Kongres.
terlihat dari angka yang sangat fantastis pada tahun 1995-2006 sekitar US$177,6 billion.
(program
5. Program
11
tahunan)
Peningkatan
dan
Ekspor
telah
(Export
Enhancement Program/ EEP)
Alokasi subsidi tersebut pada sekitar dua
Analisa
peran
pemerintah
dalam
puluh komoditi, diantaranya empat komoditi
perdagangan global adalah menjaga agar nilai
yang mendapat perhatian dari USDA, seperti
hasil ekspor melebihi nilai hasil impor, untuk
jagung sebesar US$56,170,875,257, gandum
mendapatkan surplus negara. Pada tahun
sebesar US$22,051,566,200, kapas sebesar
2002, meskipun terjadi penurunan jumlah
US$21,329,862,262,
ekspor pertanian pada tahun 2001, masih
dan
US$11,043,795,298
beras
(EWG
sebesar
Database).
Pembayaran atau pengeluaran dari anggaran pemerintah, menunjukkan adanya bantuan langsung pemerintah terhadap pertanian AS. Selain itu untuk memudahkan petani, USDA memberi kebebasan petani untuk menanam apapun
pada
lahan
yang
ada,
dan
diberikannya jaminan subsidi tidak saja untuk komoditi tertentu, tetapi bantuan langsung
memiliki surplus sekitar 10 milyar dollar (Laporan Operasional Tahunan Kedutaan Besar RI di Washington, DC. AS, Buku Kedua, 2002), hal ini menjadi salah satu pemasukan terbesar untuk keuangan AS, dan AS
sangat
menjaga
surplus
ekspor
pertaniannya sebagai salah satu kekuatan keuangan nasionalnya.
untuk para petaninya melalui program subsidi pinjaman untuk masa tanam. Program lain dapat terlihat dari hasil
Tabel 1. Hasil ekspor impor Pertanian AS ke Seluruh Dunia Periode Jan-Nov 2002
laporan USDA, besarnya peranan pemerintah
Produk
2002
2001
melalui subsidi lainnya itu terlihat dari
Pertanian
(US$ Milyar)
(US$ Milyar)
anggaran untuk subsidi pertanian yang telah
Ekspor
48,037,616
48,999,711
disahkan pada tahun 1995 sampai 2006 atau program bantuan atau subsidi 11 tahunan. Laporan ini menunjukkan bahwa adanya
Impor 38,188,493 36,243,590 Sumber: Laporan Operasional Tahunan Kedutaan Besar RI di Washington, DC. AS, Buku Kedua, 2002.
perlindungan terhadap komoditi pertaniannya, dengan subsidi tersebut kesejahteraan petani
Program
peningkatan
AS terpenuhi dan harga pasar domestik untuk
menguntungkan
pertanian menjadi turun.
kebanyakan dikuasai oleh para agrobisnis yang
eksportir
ekspor
sangat
pertanian
yang
191
Spirit Publik Vol. 4, No. 2, Oktober 2008 Hal. 185 – 198
berbasis pada pasar global. Meningkatnya ekspor
Gambar 1. Grafik surplus pertanian AS
pertanian AS, selain menghasilkan pajak yang besar, juga berdampak pada semakin kuat dan besar
agrobisnis
internasional,
yang
karena
bermain
ekspor
di
pertanian
pasar AS
diwakili para agrobisnis tersebut. Implementasi
FSRIA
sebagai
Kebijakan
Publik Pertanian AS
Sumber : usda.gov
Implementasi program-program FSRIA yang telah dijalankan tersebut memberikan hasil
Meskipun begitu muncul masalah lain
yang sangat baik, yaitu meningkatnya produksi
dalam implementasi program-program FSRIA
hasil pertanian dan menjaga surplus eksport agar
tersebut, yaitu ketimpangan distribusi subsidi
tetap tinggi (tercapainya target dari program-
yang kemudian mengarah pada sebagian besar
program FSRIA). Ketahanan pangan untuk
agribisnis. Hal ini terlihat dari spesifikasi
didalam negeri sendiri tidak pernah mengalami
komoditi yang mendapat peringkat prioritas
masalah, subsidi yang diberikan pemerintah
dalam komoditas subsidi yang diberikan oleh
menjamin harga dipasar dalam negeri tetap
USDA. Seperti pada gambar 2. Memper-lihatkan
rendah. Walaupun kemudian terjadi kelebihan
tidak meratanya subsidi pada komoditi-komoditi
produksi
bisa
pertanian, seharusnya adanya pemerataan subsidi
mengalokasikannya untuk kebutuhan ekspor
perkomoditi untuk seluruh komoditas pertanian
diluar negerinya. Hal ini terlihat dari tingginya
yang diberikan oleh USDA. Tetapi malah
nilai ekspor pertanian AS di seluruh dunia, pada
pembagian antar komoditi pertanian tersebut
tahun setiap tahunnya.
malah terjadi perbedaan yang cukup signifikan.
tetapi
pemerintah
tetap
Gambar 2. Hasil subsidi komoditas pertanian 2004 jagung
40
gandum
35 30
beras
25 20
susu
15 10
oilseed
kapas tembakau kacang kedelai kacang-kacangan gula
5 0
madu wol
Subsidi Komoditas Pertanian 2004
minyak sayur hasil panen lainnya
Sumber : EWG database
Sehingga
kritik
yang menjadi unggulan atau mendapat subsidi
terhadap FSRIA 2002, seperti salah satunya
yang sangat besar, seperti komoditi jagung,
perbedaan
tidak
gandum, beras dan kapas. Para petani yang
seimbang. Terlihat ada empat komoditi pertanian
menjadikan empat komoditi tersebut untuk
192
muncul
komoditi
beberapa
pertanian
yang
DANIAH – Analisis Kebijakan Publik Pertanian Amerika Serikat
menjadi komoditas pertaniannya, menjadi untung
food’ (yaitu petani dengan hasil panen dalam
yang
yang
hitungan ratusan ton atau meter kubik), sehingga
mengunggulkan komoditi yang kurang mendapat
ketika pertanian AS menuju modernisasi, terlihat
perhatian seperti: madu, wol, tembakau, minyak
pada
sayur dan hasil panen lainnya. Selain itu
penghasilan kecil menjadi semakin berkurang.
sangat
besar,
daripada
petani
tahun
2004
jumlah
petani
dengan
kebijakan dengan meningkatkan subsidi ini
Pada tahun tersebut terjadi perubahan
memberikan efek ’merusak’ dalam persaingan
jumlah dan pendapatan petani, pertama, bertani
harga antar petani di dalam negeri.
merupakan pekerjaan utama mereka dengan
Harga komoditi pertanian AS memang
menggunakan teknologi pertanian, diversifikasi
menjadi sangat rendah terutama dalam negeri,
dan
apalagi dipicu hasil pertanian yang sangat
penghasilan rata-rata mereka lebih baik daripada
berlimpah setiap tahunnya. Hal ini telah memiliki
yang bukan dari petani, kedua, petani dengan
dampak bagi petani kecil dengan produksi
mengurus lahan pertanian yang efektif besar,
rendah, akan sangat menyulitkan sekali apabila
pada kelompok ini rata-rata mulai memiliki
tidak memiliki hasil produksi yang tinggi dan
berbagai aset pertanian dengan penghasilan
tidak menjual ke luar negeri. Persaingan dan hasil
cukup tinggi, ketiga, adalah kelompok petani
produksi dalam negeri yang tinggi memicu para
yang penghasilan setengah dari bertani dan
petani untuk mencari untung yang lebih besar,
setengah dari bukan bertani, biasanya disebut
dengan harus melempar sebagian besar hasil
struggling
middle,
pertaniannya
bergantung
pada
keluar
negeri,
apabila
tidak
manajemen
yang
tinggi,
kelompok bantuan
kelompok
sehingga
ini
relatif
pemerintah,
dengan
dan
penghasilan
memungkinkan, harus cukup puas dengan nilai
keempat,
penjualan pertanian yang rendah untuk dalam
<$100,000 adalah petani dengan menjadikan
negeri.
bertani sebagai pemenuhan kebutuhan hidup dan Sehingga ketika pertanian AS disebut
sebagai pilihan satu-satunya, tetapi pengeluaran
menuju modernisasi, memberikan pengertian
pemerintah
munculnya kelompok petani berukuran medium,
pengeluaran pemerintah, sehingga pendapatan
memiliki
full-time,
petani menjadi negatif (dimana rata-rata tidak
investasi atau modal besar dan manajemen pasar
mencukupi untuk menutupi kerugian hasil panen
global. Akibatnya terjadi pergeseran dari petani
dan
teknologi
yang bekerja
hanya
pendapatan
20%
dari
dari
anggaran
berternak)
daripada
kecil menjadi petani dengan penghasilan ’bulk pendapatan bukan bertani. Tabel 2. Rata-rata penghasilan petani di AS pada tahun 2004 Kategori
Jumlah
Total penghasilan %
Pendapatan Kotor Penghasilan <$100,000 422,205 4 $100,000-249,999 171,469 15 $250,000-499,999 91,939 15 >$500,000 61,273 57 Sumber : David Orden, TMD Discussion Paper, No:109
Implementasi
FSRIA
2002,
Rata-rata Penghasilan Rumah Tangga Bukan dari bertani 37,186 28,717 47,252 33,240
Dari bertani -2,413 21,463 59,289 175,865
Pengeluaran 2,260 11,314 21,451 25,379
selain
kelompok bertani, dikarenakan secara tidak
menguntungkan para petani besar, juga mengarah
langsung menikmati subsidi yang diberikan oleh
pada agrobisnis atau terjadi perubahan struktur
pemerintah untuk pertanian, sehingga harga
193
Spirit Publik Vol. 4, No. 2, Oktober 2008 Hal. 185 – 198
bahan makanan dan pertanian yang dikelola
agrobisnis dapat terlihat dari keuntungan materi
agrobisnis menjadi rendah dan keuntungan
seperti subsidi yang sangat besar diberikan oleh
menjadi besar. Peningkatan munculnya para USDA pada tiap tahunnya. Tabel 3. Peringkat agribisnis yang menerima subsidi dari tahun 1995-2006 Rangk
Nama Agrobisnis
Lokasi
Total subsidi USDA 1995-2006
1.
Riceland Foods Inc
Stuttgart,AR
$554,343,039
2.
Producer Rice Mill Inc
Stuttgart,AR
$314,028,012
3.
Farmers Rice Coop
Sacramento,CA
$146,174,314
4.
Harvest States Cooperatives
Saint Paul,MN
$ 49,470,473
5.
Dnrc Trust Land Management Exem
Helena,MT
$ 38,396,957
6.
Tyler Farms
Helena,AR
$ 37,009,744
7.
Sd Building Authority
Sroux Falls,SD
$ 29,843,276
8.
Ducks Unlimited
Memphis, TN
$ 29,387,612
9.
Pilgrim’s Pride Corporation
Broadway,VA
$ 26,461,206
10.
Missouri Delta Farm
Sikeston,MO
$ 25,280,578
Sumber: EWG Database
Hasilnya partisipasi dan keterlibatan para
yang merupakan dasar hukum untuk perdagangan
agrobisnis disini sangat besar dikarenakan ada
internasional yang telah dinegosiasikan dan
tujuan ekonomis masing-masing, seperti tujuan
disepakati
menjaga agar harga tetap rendah, meningkatkan
Sebagai konsekuensi dari hal tersebut, para
pasar dalam dan luar negeri, serta mendapatkan
pelaku bisnis dan unsur-unsur pemerintahan
subsidi dari pemerintah setiap tahunnya. Hal ini
suatu negara sebagai fasilitator dituntut untuk
juga terlihat dari nilai subsidi yang diberikan
memahami dan melaksanakan aturan main
pemerintah pada komoditi yang dimiliki oleh
perdagangan
para agrobisnis besar seperti pada tabel 3.
komprehensif.
Sehingga muncul kritik pada implementasi FSRIA
2002
yang
internasional
Keberhasilan
anggotanya.
tersebut
dari
secara
implementasi
kesepakatan WTO-AoA ini juga bergantung,
keuntungan para agrobisnis saja, dikarenakan
kepada kemampuan suatu pemerintahan negara
adanya birokrasi,
terlihat
mengarah
negara-negara
pada
hubungan
lebih
oleh
kedekatan dari
10
dengan
para
menerjemahkan kesepakatan tersebut ke dalam
peringkat
yang
kebijakan-kebijakan domestiknya. Sebagai-mana
menerima subsidi adalah agrobisnis besar, yang
diketahui
perdagangan
tidak terlibat pada pasar dalam negeri saja, tetapi
multiplier
effect
juga terlibat dalam pasar luar negeri.
menstimulasikan
yang
pertanian antara
pertumbuhan
memiliki
lain,
dapat
ekonomi,
menciptakan lapangan kerja dan meningkatkan FSRIA sebagai inkonsisten terhadap kerangka WTO-AoA Hasil internasional sananya
194
pendapatan. Dalam sebuah mekanisme kerjasama, ada
konvensi
beberapa hal yang harus diperhatikan oleh setiap
terlak-
negara anggota, pertama, aturan yang mengikat,
multilateral
kedua, prosedur-prosedur yang ditaati, ketiga,
pembicaraan WTO-AoA
menjamin
kesepakatan-kesepakatan
DANIAH – Analisis Kebijakan Publik Pertanian Amerika Serikat
norma-norma keempat,
yang
harus
disesuaikan
prinsip-prinsip
kebijakan-kebijakan
yang
negara
dan
terhadap komoditi pertanian yang seharusnya
melandasi
dihilangkan dan program peningkatan ekspor
anggota.
Pada
yang memberikan akses kepada para pedagang
akhirnya berdampak pada perubahan sikap dan
pertanian untuk mengekspor hasil pertanian
kebijakan negara anggota (Sjőstedt, 2003: 99).
keluar negerinya. Hal ini walaupun secara
Sehingga negara anggota dianggap mematuhi
’tertutup’ dilakukan oleh AS, tetapi WTO-AoA
kerjasama
seluruh
sebagai fasilitator perdagangan pertanian telah
kebijakan publik negara tersebut mengacu pada
mengetahuinya dan tidak melakukan sanksi dan
aturan, prosedur, norma dan prinsip yang
tindakan apapun.
internasional,
apabila
mengikat dari kerjasama yang telah disepakati.
Efektivitas dari kerangka WTO-AoA
Kebijakan publik pertanian AS sebagai
terlihat menurun dikarenakan tidak ada sanksi
salah satu negara anggota, dianggap sebagai
hukum terhadap negara anggota yang melakukan
tindakan inkonsisten dikarenakan FSRIA tidak
pelanggaran, apalagi salah satunya adalah negara
menerapkan aturan, norma, prinsip dan prosedur
besar seperti AS, sehingga ketika AS melakukan
yang ditetapkan oleh WTO-AoA. Hal ini terlihat
tindakan proteksi ’tertutup’ cukup diketahui oleh
dari kesenjangan aturan AoA mengenai prinsip
negara lain dan WTO tentunya. Tetapi lemahnya
liberalisasi
kekuatan
pertanian
dengan
diterapkannya
hukum
tidak
memberikan
FSRIA pada tahun 2002.
anggota yang melakukan pelanggaran dan hanya
diberlakukan WTO-AoA, seperti akses pasar non-diskriminasi,
tidak
memberlakukannya
tinggi
yang
aturan-aturan proteksi pertanian AS dalam AS seharusnya mengikuti aturan yang
sanksi
WTO-AoA
terhadap negara
’berdiam diri’. Walaupun penyelesaian
ada
melalui
beberapa badan
upaya
penyelesaian
subsidi ekspor pertanian dan terutama tidak
sengketa, tetapi hasilnya masih menguntungkan
memberlakukan subsidi domestik pertaniannya.
negara-negara besar seperti AS, karena masih
Sehingga perdagangan pertanian diantara negara-
diutamakannya upaya konsultasi, negosiasi dan
negara anggota tidak diskriminatif dan menganut
perundingan langsung di antara para pihak yang
prinsip ’free dan fair’ dan kerangka WTO-AoA
menjadi prioritas. Kesulitan lainnya yang dialami
sebagai fasilitator dalam kerjasama perdagangan
adalah setiap sengketa dengan jalan tersebut
diantara negara-negara anggota tersebut.
selalu dimenangkan oleh AS melalui diplomat
Inkonsisten pertanian AS terhadap WTOAoA terlihat jelas melalui lima program FSRIA
dan pengacara yang handal. Kelemahan
rancangan
aturan
yang mengacu pada tindakan proteksionisme,
perdagangan dalam WTO-AoA, menunjukkan
seperti program konservasi dan lingkungan yang
pengaturan penyelesaian masalah sangat lemah,
memberikan
para
walaupun memiliki badan penyelesaian tertentu,
petaninya, program kemudahan dalam pinjaman
tetapi didalamnya sangat sederhana sekali.
dan pembayaran yang dikhususkan pada para
Pengaturan
petani dengan suku bunga sangat rendah,
memerlukan perbaikan. Sehingga beberapa upaya
program jaminan kesehatan yang mengarah pada
perbaikan
pemberian bantuan dalam bentuk kesehatan,
penyelesaian masalah terlihat dari meningkatnya
masih banyaknya program subsidi langsung
kesadaran dari negara anggota.
bantuan
dana
terhadap
yang dan
sangat
sederhana
penyempurnaan
ini aturan
195
Spirit Publik Vol. 4, No. 2, Oktober 2008 Hal. 185 – 198
Pada
Tindakan inkonsisten tidak dilakukan
akhirnya
penulis
lebih
oleh AS saja, tetapi dapat dilakukan oleh negara
menyimpulkan pada hasil implementasi dari
anggota lainnya dikarenakan masih lemahnya
program-program FSRIA pada tahun 2002, juga
sanksi yang diterapkan dalam mekanisme WTO-
mengacu pada proteksionisme pertanian AS,
AoA. Belum lagi ketika terjadi sengketa selalu
sehingga terjadi inkonsisten AS sebagai negara
dimenangkan oleh negara-negara besar yang
anggota WTO-AoA, dikarenakan FSRIA tidak
memiliki pengacara dan diplomat yang handal.
menerapkan aturan, norma, prinsip dan prosedur
Hal inilah membuat mekanisme WTO-AoA
yang ditetapkan oleh WTO-AoA.
mengalami kemunduran efektivitas, didasarkan
Penulisan ini melihat lebih jauh bahwa
oleh masih rendahnya tingkat kepatuhan dari
menurunnya efektivitas WTO-AoA, dikare-nakan
negara-negara anggota, salah satunya adalah AS
lemahnya sanksi hukum untuk negara anggota
dalam masalah sengketa perdagangan pertanian.
yang
melakukan
pelanggaran,
kurangnya
bargaining position dengan negara anggota besar
KESIMPULAN
atau maju, sistem mekanisme penyelesaian sengketa yang sangat sederhana, kurangnya
Pada akhirnya penulis menyimpulkan
tingkat kepatuhan dari negara-negara anggota
bahwa banyak negara industri maju tetap
tersebut
melakukan tindakan proteksi pada pertaniannya
dimenangkan
pasca AoA, walaupun perjanjian tersebut telah
pengacara dan diplomat yang handal. Sehingga
disepakati oleh negara-negara anggotanya. AS
analisa
sebagai salah satu anggota WTO juga melakukan
dikarenakan
tindakan proteksi dengan alasan melindungi
dikarenakan kepentingan nasionalnya, tetapi juga
ketahanan pangan domestiknya, stabilitas harga
disebabkan oleh lemahnya mekanisme dan sistem
pertanian dan eksistensi para petaninya.
WTO-AoA sendiri. Sehingga memudahkan setiap
2002
dan
penyelesaian oleh
keberadaan
negara FSRIA
tindakan
bukan
inkonsisten
hanya AS
yang
kebijakan pertanian masing-masing yang lebih
pada
keuntungan publik secara keseluruhan, salah satu
mendesign
melalui
negara
mengarah
untuk
maju
sering
Implementasi program-program FSRIA diharapkan
anggota
kasus
sendiri
menguntungkan mereka.
upaya subsidi yang dilakukan USDA ternyata mengalami masalah, diantaranya ketimpangan distribusi
subsidi
pertanian
yang
tidak
menyeluruh pada semua komoditas pertanian, perubahan pendapatan petani kecil dan besar (agrobisnis), serta pada akhirnya subsidi lebih memberi keuntungan besar hanya pada para agrobisnis. Hal ini memberikan informasi bahwa kebijakan publik pertanian yang dikelola oleh USDA,
dalam
implementasi
FSRIA
2002
ternyata lebih mengarah pada kepentingan para aktor bisnis atau agrobisnis besar saja.
196
DAFTAR PUSTAKA Budi Winarno, 2002, Kebijakan Publik, Teori dan Proses, Media Pressindo, Yogyakarta. Christopher Conte, 1981, Garis Besar Ekonomi Amerika Serikat, Departemen Luar Negeri AS, Program Informasi Internasional. Cletus C. Coughun, et al, 2000, ”Protectionist Trade Policies: A Survey of Theory, Evidence and Rational”, dalam Jeffry A. Frieden and David A. Lake, International Political Economy, Perspectives on Global Power and Wealth, Bedford/St. Martin’s, Boston. Daniel A. Sumner, 2003, ”Farm Subsidies and Agricultural Trade Policy: the Case of US Support Programmes”, dalam
DANIAH – Analisis Kebijakan Publik Pertanian Amerika Serikat
Michael N. Cardwell, et al, Agricultural and International Trade Law, Policy and the WTO, CABI Publishing, London. David Orden, US Agricultural Policy: the 2002 Farm Bill and WTO Doha Round Proposal, Washington, DC, February 2003, diakses http://www.ifpri.org/dius/tmd/dp/ papers/tmdp109.pdf Daniel W. Drezner, 2006, US Trade Strategy Free Versus Fair, Critical Policy Choices, Council on Foreign Relations, The Maurice R. Greenberg Center for Geoeconomic Studies, United State of America. Environmental Working Group’s: Farm Subsidy Database, diakses dalam www.ewg.org/search FSRIA 2002, diakses dalam www.nationalaglawcenter.org/farmbills/ #02 Gary King, Robert O Keohane, Sidney Verba, 1994, Designing Social Inquiry, Scientific Inference in Qualitative Research, Princeton University Press, New Jersey. Gunnar Sjőstedt, 2003, ”Norms and Principles as Support to Postnegotiation and Rule Implementation”, dalam Bertram I. Spector and I. William Zartman, Getting It Done, Postagreement Negotiation and International Regimes, United States Institute of Peace Press, Washington, D.C. H. B. Priyono, 2004, ”Mencari Badan Publik: Refleksi bagi Rehabilitasi Arti Pembangunan”, Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Vol.8 No.2, hal. 109-138 Randall B. Ripley and Grace A. Franklin, 1982, Bureaucracy and Policy Implementation, Homewood, Illinois: The Dorsey Press.
197
Spirit Publik Vol. 4, No. 2, Oktober 2008 Hal. 185 – 198
198
